Análisis Institucional para BIO 2030 by BIO 2030

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Análisis institucional del futuro metropolitano

Un aporte para discusión sobre el Valle de Aburrá en 20 años

Documento para el Plan Director BIO 2030

Santiago Leyva Botero Phd. Administración Pública Profesor - Universidad EAFIT ASESOR INSTITUCIONAL - BIO 2030 ---------------------------------------------------------Asistentes de investigación: Laura Gallego M. Politóloga Universidad EAFIT Patricia Giraldo Politóloga Universidad de Antioquia

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Alonso Salazar Jaramillo, Alcalde de Medellín Mauricio Valencia Correa, Director Departamento Administrativo de Planeación de Medellín Mauricio Facio Lince Prada, Director Área Metropolitana del Valle de Aburrá Juan Diego Lopera Pérez, Subdirector de Ordenamiento Territorial del Departamento Administrativo de Planeación de Medellín Beatriz Helena Rave, Subdirectora de Planificación Integral del Área Metropolitana del Valle de Aburrá

DIRECCIÓN Arquitecto Alejandro Echeverri, Direccionamiento Estratégico – Director urbam Socióloga Ana María Arango, Directora Ingeniero Francesco M. Orsini, Subdirector Arquitecta Tatiana Zuluaga, Coordinadora de la Consulta de Ideas Politóloga Sara Sáenz, Coordinadora de Apoyo a la Dirección Negociadora Internacional Carolin Londoño, Asistente Administrativa Administradora Carolina Barrera, Asistente Administrativa

PARTICIPACIÓN Y COMUNICACIONES Sociólogo Javier Jaramillo, Coordinador Estrategia de Participación. Comunicadora Liliana Vásquez, Coordinadora Estrategia de Comunicación Pública Comunicadora Ángela de los Ríos, Coordinación Estrategia de Comunicación Pública. Comunicadora Luz Mercedes Solano, Coordinación de medios informativos Comunicadora Luisa Fernanda Hernández, Asistente Comunicación Pública

POBLACIÓN, DESARROLLO ECONÓMICO Y COMPETITIVIDAD Economista Jorge Horbath, Asesor Dinámicas Poblacionales. #! !

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! Administrador Juan Carlos Duque, Asesor Dinámicas Socio-económicas Economista María Victoria Bravo, Asesora Desarrollo Económico y Competitividad Economista Saúl Pineda y Arquitecto Camilo Pinilla – Asesores Territorio de la Economía

DESARROLLO INSTITUCIONAL Y APOYO JURÍDICO Abogado Camilo Piedrahita, Asesor Jurídico Administrador Santiago Leyva, Asesor Gobernanza Metropolitana Politóloga Laura Gallego, asistente Gobernanza Metropolitana Politóloga Patricia Giraldo, asistente Gobernanza Metropolitana

ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y GESTIÓN URBANA Arquitecta Urbanista Lucette Romero, Asesora Ordenamiento del Territorio Arquitecto Juan Carlos García, Asesor Gestión Urbana

MEDIO AMBIENTE Y ESPACIO PÚBLICO Biólogo Germán Camargo, Coordinador Medio Ambiente y Espacio público Arquitecto Juan Sebastián Bustamante, Componente Espacio Público Geóloga Nora Cadavid, Componente Medio Ambiente Ingeniera Ambiental Diana Paulina Múnera, Componente Medio Ambiente Geóloga Juanita López, Asesora Gestión del Riesgo

MOVILIDAD Y TRANSPORTE Arquitecto Ricardo Montezuma, Asesor Movilidad y Transporte Ingeniero Álvaro Restrepo, Coordinador Componente Movilidad y Transporte Ingeniero Juan Pablo Ospina, Componente Movilidad y Transporte Juan Manuel Gómez, Componente Movilidad y Transporte

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CENTROS DE ACTIVIDAD Y HÁBITAT – ESCENARIOS RÍO Y LADERA Arquitecto Marco Montes, Asesor Vivienda y Hábitat Arquitecto Javier Castañeda, Coordinador Centros de Actividad y Hábitat Arquitecta Natalia Castaño, Componente Centros de Actividad y Hábitat Ingeniero Civil Daniel Carvalho, Componente Centros de Actividad y Hábitat

SISTEMAS DE INFORMACIÓN GEOGRÁFICA - CARTOGRAFÍA Ingeniero Geólogo Jorge Patiño, Coordinador Sistemas de Información Geográfica Ingeniero Civil Iván Ulises López, asistente SIG Ingeniera Forestal Liliana Serna, asistente SIG

TALLER GRÁFICO Arquitecta Alexandra Sánchez, Coordinadora Taller Gráfico Arquitecta Martina Centeno, Asistente Taller Gráfico Arquitecta Juliana Montoya, Asistente Taller Gráfico Arquitecto Sebastián Ramírez, Asistente Taller Gráfico Arquitecto Alejandro Durango, Asistente Taller Gráfico

ASESORÍA INTERNACIONAL Arquitecto Josep Parcerisa, Laboratorio de Urbanismos de Barcelona-UPC Ingeniero Civil André-Marie Bourlon, Taller de Urbanismo de París - Equipo Interdisciplinario de Cooperación Técnica Ingeniera Civil Patricia Pelloux, Taller de Urbanismo de París - Equipo Interdisciplinario de Cooperación Técnica Geógrafa Stephanie Jankel, Taller de Urbanismo de París - Equipo Interdisciplinario de Cooperación Técnica

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APOYO ADMINISTRATIVO Centro para la Innovación, Consultoría y Empresarismo de la Universidad EAFIT (CICE) Zootecnista Adriana García, Directora CICE Economista Carolina Gómez, Coordinadora de formulación y negociación de proyectos CICE Administradora Beatriz García, Coordinadora Ejecución de Proyectos CICE Negociadora Internacional Bibiana Correa, asistente de proyectos CICE

INTERVENTORÍA Arquitecto Mauricio Correa. Municipio de Medellín Contador Raúl Cano. Área Metropolitana del Valle de Aburrá Arquitecta Ana Cecilia Arbeláez, Área Metropolitana del Valle de Aburrá

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TABLA DE CONTENIDO

OBSTÁCULOS DESDE EL ANÁLISIS INSTITUCIONAL .................................................. 8 La revisión de los planes, vislumbrando los problemas institucionales.............................. 13 PROBLEMA INSTITUCIONAL UNO: Fragmentación política en el gobierno metropolitano ...................................................................................................................... 26 PROBLEMA INSTITUCIONAL DOS: Debilidad de los municipios y su excesivo aislamiento en una metrópoli conurbada............................................................................ 30 PROBLEMA INSTITUCIONAL TRES:

La debilidad fiscal metropolitana ...................... 38

PROBLEMA INSTITUCIONAL CUATRO: Debilidad en las competencias metropolitanas .................................................................................................................... 46 PROBLEMA INSTITUCIONAL CINCO: Debilidad en las capacidades metropolitanas .... 57 PROBLEMA INSTITUCIONAL SEIS: El problema de las firmas y los mercados ............. 69 PROBLEMA INSTITUCIONAL SIETE: El problema de la legitimidad metropolitana........ 85

GRAFICOS

Grafico 2. El Valle de Aburrá armado con ciudades equivalentes en población .............. 28 Gráfico 3. Porcentaje de dependencia de las transferencias nacionales. ........................ 32 Grafico 4. Diferenciación de gastos per cápita en los municipios AMVA .......................... 35 Grafico 5. Inversiones proyectadas del AMVA en materia de movilidad y transporte ....... 43 Grafico 6. Esquema de competencias. Movilidad y transporte ......................................... 76

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ORDEN DE TABLAS Tabla 1. Índice de fragmentación territorial. ....................................................................... 26 Tabla 2. Espacio público verde por Municipio................................................................... 36 Tabla 3. Problemas institucionales de la equidad fiscal en medio ambiente y espacio público ................................................................................................................................ 42 Tabla 4. Problemas institucionales de la equidad fiscal en movilidad y transporte ........... 44 Tabla 5. Problemas institucionales de la equidad fiscal en planificación y ordenamiento territorial.............................................................................................................................. 45 Tabla 6. Ambigüedad normativa y fragmentación política en la autoridad ambiental ........ 49 Tabla 7. Ambigüedad normativa y fragmentación política en la autoridad de movilidad y transporte ........................................................................................................................... 52 Tabla 8. Ambigüedad normativa y fragmentación política en la autoridad de planificación y ordenamiento territorial....................................................................................................... 56 Tabla 9. Problemas en las capacidades metropolitanas de la autoridad ambiental .......... 60 Tabla 10. Problemas en las capacidades metropolitanas de la autoridad movilidad y transporte. .......................................................................................................................... 65 Tabla 11. Problemas en las capacidades metropolitanas de la autoridad en planificación y ordenamiento territorial....................................................................................................... 66 Tabla 12. El problema de la eficiencia de los mercados y las firmas en materia ambiental ............................................................................................................................................ 74 Tabla 13. El problema de la eficiencia de los mercados y las firmas en materia de movilidad y transporte ........................................................................................................ 81 Tabla 14. El problema de la eficiencia de los mercados y las firmas en materia de planificación y ordenamiento territorial ............................................................................... 84 Tabla 15. Problemas de legitimidad en la autoridad ambiental ......................................... 91 Tabla16. Problemas de legitimidad en la autoridad en movilidad y transporte .................. 94 Tabla 17. Problemas de legitimidad en la autoridad planificadora y de ordenamiento territorial.............................................................................................................................. 95

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OBSTÁCULOS DESDE EL ANÁLISIS INSTITUCIONAL El propósito de esta sección es explicar los obstáculos institucionales que dificultan la coordinación institucional de los municipios del Área Metropolitana. En este trabajo para evitar la ambigüedad que produce el término “instituciones”, se entenderá por ésta, las formas de coordinación de la actividad económica y social en el territorio que llevan a que los actores envueltos en una “arena común” tiendan a producir ciertos tipos de resultados de manera repetitiva. En este sentido, se entiende que las instituciones incluyen el conjunto de reglas, incentivos, capacidades de gestión del conjunto de actores y condiciones materiales que permiten el desarrollo de cierto tipo de acción (Ostrom, 2005). Pero, bajo este marco es necesario señalar que las instituciones son más que las reglas, comprendiendo también las capacidades administrativas del Estado, las capacidades fiscales, los mercados y las firmas (Hollingsworth & Boyer, 1997:1). Los marcos institucionales proveen los elementos estructurantes de las acciones individuales, y en el tiempo van imprimiendo en el espacio físico urbano su propio sesgo. El análisis acá desarrollado invita a entenderlas como mecanismos que ayudan a coordinar diferentes dimensiones metropolitanas como el transporte, la vivienda, el medio ambiente y el espacio público. Como señala Ostrom (2005) la dificultad de un análisis institucional es que estas son “invisibles”. Así, al contrario de buena parte del análisis desarrollado en el Plan BIO2030 que gira alrededor del urbanismo, el análisis acá presente se trata de un tema mucho menos visible, pero no por eso menos importante. Así por ejemplo, se podrían dar muchos ejemplos de resultantes urbanísticos que son el resultado de marcos institucionales: •

Las estructuras poco visibles que llevan a que nuestros buses tengan contadores internos que los hace poco cómodos.

•

Las reglas de mercado que llevan a que se produzca la guerra del centavo en el transporte intra-urbano y intermunicipal.

•

La diferencia entre la actualización de la flota de taxis que se mantiene actualizada y la de buses que cuenta con una gran obsolescencia.

•

El espacio público de baja calidad producida por muchas urbanizaciones de la ciudad.

•

El proceso creciente de suburbanización de la frontera urbana. )!

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! •

La baja calidad de la infraestructura vial en los municipios no centrales del Valle de Aburrá.

•

El poco espacio público disponible en los municipios del Valle de Aburrá.

Como señala la misma Ostrom (2005), cualquiera de las explicaciones que traten de exponer cómo se crearon en el tiempo los marcos institucionales “pueden parecer dudosas al ingeniero que sólo considera reales a las estructuras de concreto y hierro” (p.823). Sin embargo, estas reglas que no son visibles “son usadas por los individuos para distribuir flujos de recursos a los actores de acuerdo con reglas que han sido diseñadas en! procesos de negociación colectiva a lo largo del tiempo” (p.823). En este sentido las estructuras institucionales se encuentran ocultas en las regularidades de las acciones, pero resultan visibles al analizar como acción tras acción se van repitiendo patrones de comportamiento que terminan por producir resultados relativamente predecibles que van formando el espacio físico urbano con patrones más o menos claros. En este sentido, basta con señalar que si se trata de analizar la dimensión metropolitana, salta a la vista cómo esta puede involucrar temas tan diversos como la reserva de franjas para vías, los diferentes criterios para manejar el transporte intra-urbano, la administración de los servicios públicos, el manejo de las aguas lluvias y negras, cualquiera de los cuales es suficientemente amplio y complejo como para que se le pueda dedicar un trabajo completo. Pero adicionalmente, se tendría que señalar que lo que está en cuestión no es sólo un tema de diez gobiernos municipales y uno metropolitano, con las respectivas tensiones entre estos. La coordinación de estas dimensiones metropolitanas abarca un conjunto de actores mucho más amplio que los simples gobiernos. Podemos señalar por ejemplo que en materia ambiental, y particularmente en temas de la calidad del aire que respiramos, entran a jugar un papel actores muy diversos que van desde las fábricas que producen gases contaminantes, los conductores privados, los buses urbanos, el transporte de carga, los motociclistas, y los mismos hogares. Todos estos actores producen acciones repetitivas diariamente movidos por un conjunto de reglas que son más amplias que los gobiernos mismos. Estas reglas como Ostrom (2005) señala no son las reglas existentes, sino aquellas realmente “en uso” que guían las decisiones y los comportamientos de los mismos actores. Así, si un motociclista, una fábrica o un conductor de un camión diesel consideran que contaminar no les producirá efectos personales graves, estos pueden terminar tomando la decisión de adelantar una conducta en contra de un bien público puro como el aire, pero a favor de su interés personal. *! !

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! En este sentido al hablar de marcos institucionales que coordinan la acción colectiva entendemos que los mercados, los gobiernos, las firmas y otras instancias de gobierno, juegan un papel importante en la coordinación económica y social de lo que acontece en el Valle de Aburrá. Los economistas acuden a las discusiones institucionales para señalar que además de los mercados, existen otras formas de coordinación como las firmas (jerarquías), los cuasi-mercados (Le Grand, 1999), las cuasifirmas (Eccles 1981, Williamson 1985), las relaciones contractuales de largo tiempo (Macneil 1978, Powell 1990), y las redes (Scharpf 1993). Por otro lado, los politólogos usualmente se adhieren al concepto de instituciones (y gobernanza) para señalar que las dinámicas de gobierno son más amplias que el Estado y también involucran a la sociedad civil en sus múltiples formas (los individuos, la comunidad organizada, las ONG, los gremios, etc.). El estudio de los problemas institucionales en el ámbito metropolitano, trata entonces de entender los problemas en la acción colectiva, sin asumir que toda forma de coordinación emana de la “autoridad” metropolitana, entendiendo por ejemplo que los mercados inmobiliarios, las empresas de buses, los proveedores de servicios públicos, el Metro, el Metroplus, las curadurías, las firmas constructores, los mismos consumidores de bienes y servicios metropolitanos, y los municipios tomados individualmente, todos juegan un papel fundamental en la manera como se “ordena” el Valle de Aburrá. Dado lo anterior, el documento se organiza en dos secciones. Una primera (y corta) sección busca explorar aquellos fines que se ha propuesto desarrollar desde el gobierno metropolitano. Esta sección de más o menos unas diez páginas tiene el propósito de ilustrar que no ha sido por ausencia de planeación metropolitana que se han producido algunos de los resultados problemáticos en términos ambientales, espaciales y de movilidad. En otras palabras, esta primera sección busca explorar las diferentes estrategias metropolitanas para que el lector entienda que existen propósitos bastante claros y una visión muy acertada de hacia donde debería avanzar el espacio físico metropolitano. De esta manera los problemas de sostenibilidad metropolitana no están asociados a la ausencia de visiones, sino más bien a los problemas institucionales que se explicarán en la sección dos. En otras palabras, esta manera de presentar el trabajo (y este orden particular) busca mostrar que al contrario de los ejercicios adelantados en la década de los noventa en los que se hacía un gran esfuerzo por definir visiones y por planear estrategias, el centro del problema hoy está en la capacidad institucional para que los planes se vuelvan realidad. Para decirlo de una manera más técnica mediante los "+! !

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! términos de Ostrom (2005), el reto consiste en que se pueda pasar de unas “reglas en uso” a unas reglas diseñadas para alcanzar los resultados planeados. La dificultad es que realmente se pueda producir los marcos institucionales que cambien los patrones de comportamiento. En otras palabras, no se puede pensar que los planes metropolitanos se pueden llevar a cabo con la sola participación del AMVA (Área Metropolitana del Valle de Aburrá), sino que estos dependen para su cumplimiento de que una gran cantidad de actores públicos y privados se ajusten a sus fines, cosa que como se explicará no está ocurriendo. El problema parece ser que muchas veces los planes señalan unos objetivos, pero los actores siguen actuando colectivamente basados en principios que van abiertamente en contravía de los planes (y los comportamientos deseados). De esta manera en la segunda sección se explorarán los siguientes siete problemas institucionales que fueron hallados en el transcurso de este trabajo para el Plan BIO2030. Estos siete problemas a presentar en la segunda sección conforman la segunda parte del documento y precisamente buscan explicar los problemas que han limitado el cumplimiento de los propósitos metropolitanos. Estos, no sobra decirlo, serán los mismos problemas institucionales que encontrará el Plan BIO2030, y que por lo tanto de no transformarse el marco institucional actual, podrían dificultar su implementación, como ya lo han hecho con planes anteriores, #

Nombre del problema institucional Metropolitano

UNO:

Fragmentación política en el gobierno metropolitano

DOS:

Debilidad de los municipios y su excesivo aislamiento

TRES:

La debilidad fiscal metropolitana

CUATRO:

Debilidad en las capacidades metropolitanas

CINCO:

Debilidad en las competencias metropolitanas

SEIS:

El problema de las firmas y los mercados

SIETE:

El problema de la legitimidad metropolitana

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PARTE I

EL ANÁLISIS DE LOS PLANES METROPOLITANOS

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La revisión de los planes y los problemas institucionales

Para entender un problema institucional se puede empezar por analizar los resultados obtenidos por los actores involucrados en una situación concreta en el pasado cercano. En otras palabras los diagnósticos institucionales deben estudiar “arenas de acción” (Ostrom, 2005:828) que muestran como los actores (municipios, actores privados, AMVA, etc.) interactúan produciendo cierto tipo de resultados1. En este sentido el propósito de un análisis institucional es precisamente entender estos elementos estructurantes de los resultados de la interacción, con el fin de explicar los condicionantes y así poder predecir, cómo de reiterarse ciertos patrones (así como ciertas condiciones externas), sería posible que en un futuro los resultados no difirieran mucho de los obtenidos hasta ahora. Léase por esto que los problemas metropolitanos actuales fueran los mismos futuros, pero intensificados por las mayores demandas sobre el sistema. Ahora bien, es posible que el lector ya sepa de antemano que el Plan BIO2030 advierte en otros de sus informes que las condiciones externas al modelo institucional variarían en los próximos veinte años en el Valle de Aburrá. Existen una serie de variables exógenas que necesariamente vivirán fuertes cambios, incluyendo temas como el incremento en la población, en el número de vehículos, de gases contaminantes, de requerimientos de suelo urbanizable, etc. Lo anterior quiere decir que el análisis del pasado no servirá en este caso para predecir el futuro, pero si para señalar que si el marco institucional no es adaptado a las condiciones más demandantes que depara el futuro, los resultados a obtener serán ciertamente peores. En términos de sostenibilidad esto implica que estaríamos construyendo el camino hacia un Valle de Aburrá cada vez más insostenible si no se hacen las adaptaciones necesarias en los próximos veinte años. Esta es precisamente la seriedad del reto que se enfrenta desde BIO2030 y la importancia de que este proyecto incluya un análisis institucional. Se trata de explicar una serie de problemas institucionales que si no son intervenidos podrán ocasionar efectos negativos aún más importantes en el futuro.

Ahora, es

necesario separar los fines de los resultados, ya que muchos de los problemas !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 1

Esta interacción como señala Ostrom (2005: 829) bajo ciertas reglas del juego que ordenan sus acciones, ciertas condiciones materiales que posibilitan su acción, y bajo cierta estructura de comunidad bajo la que comparten ciertos elementos

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!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! encontrados no están relacionados con la ausencia de una intencionalidad para corregirlos, sino más bien con la ausencia de capacidades institucionales para concretar los fines propuestos. De esta manera, se entiende que se está frente a fallos del Estado, estos: ! se refieren a la incapacidad para realizar los propios proyectos del Estado en los términos de sus propias reglas y procedimientos de operación... Así el criterio principal para identificar el fallo del Estado no es la eficiencia en la distribución (definida tal y como en términos! del mercado). En su lugar, es la efectividad (tanto simbólica como material) con la que proyectos específicos de Estado son realizados (Jessop, 2002:226). Dado todo lo anterior, uno de los objetivos de esta sección será identificar el problema de los fallos de las capacidades metropolitanas para llevar a cabo sus propios fines.

este marco, se puede señalar que para hacer el diagnóstico de las capacidades, se puede partir de un estudio de los fines que se propone el AMVA. Como indica el gráfico a continuación, estudiar los fines es importante porque permite vislumbrar con claridad las metas fijadas y por lo tanto permite comparar estos fines con los efectos reales sobre el territorio para entender los vacíos institucionales que deben ser corregidos o transformados. En otras palabras un análisis institucional debe entender porque los fines propuestos terminan produciendo cierto tipo de resultados que se aleja o acerca de la intencionalidad de la planificación estatal.

Estos resultados se entienden como producto

del marco institucional a explicar, así sí los fines propuestos no logran ser cumplidos, o son cumplidos a medias, el reto se convierte en explicar las causas para que estos hechos hayan ocurrido de esta manera. Estas causas institucionales son importantes en la medida que si estas no son alteradas, lo más probable es que los mismos resultados se sigan obteniendo en el futuro. El trabajo que se hará en las próximas páginas servirá a manera de introducción. El objetivo es revisar las tres dimensiones cubiertas por el Plan BIO2030 para la formulación de sus proyectos integrales, es decir: (a) el medio ambiente y el espacio público, (b) la planificación y el ordenamiento territorial, y (c) la movilidad y el transporte. La idea para cada una de estas tres dimensiones será revisar rápidamente algunos de los fines que se han propuesto a nivel metropolitano para estas temáticas y analizar muy generalmente los "%! !

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! resultados obtenidos. La idea a partir de esta revisión es plantear unas temáticas sobre las cuales se explorarán los problemas institucionales. Gráfico 1. Sobre los problemas de capacidades

El esquema metodológico de la parte institucional de Bio 2030 La realidad visible en el territorio

Efectos

Fines

(Lo alcanzado)

(Lo deseado)

Lo que se ha propuesto en los diferentes planes e informes de gestión del AMVA

Vacíos Institucionales

LA REVISIÓN DE LOS PLANES: Medio Ambiente y espacio público En términos generales los diferentes planes de trabajo que se han construido desde el Área Metropolitana para la gestión del medio ambiente, entre los que se destacan Directrices de Ordenamiento Territorial DMOT 2006, el Plan Integral de Desarrollo Metropolitano, Metrópoli 2008-2020 Hacia la Integración Regional y el Plan de Gestión 2008-2011, Área Metropolitana, un mejor ambiente; así como otra serie de documentos como el Balance de Gestión 2004-2007 o sus informes de gestión 2008 y 2009 permiten evidenciar las metas trazadas en este campo de acción del AMVA, y por tanto, analizar el cumplimiento de estos propósitos a la luz de una evaluación institucional, aquella que se pregunta por cómo se materializan los objetivos que se traza la autoridad medio ambiental, qué rol desempeña en función de las competencias que le han sido asignadas y la forma cómo las asume y las desarrolla.

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!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! Haciendo un análisis panorámico sobre lo que en términos Medio Ambientales sugieren los documentos mencionados, el propósito de toda autoridad ambiental se orienta principalmente en mejorar la calidad en la experiencia de vida urbana de los municipios de acuerdo a los grandes problemas de la gestión ambiental. En este sentido, atender los problemas ambientales municipales solo es posible interviniendo sus causas originales, que son principalmente:

•

La expansión territorial no controlada

•

El deterioro de los ecosistemas estratégicos regionales

•

Los excesos en el consumo de agua, aire y suelo por emisiones, vertimientos y residuos sólidos y líquidos

•

La escasez, baja accesibilidad y deterioro del espacio público y paisaje urbano

•

Localización de viviendas y población en general, en zonas de alto riesgo

•

Protección de la red de ecosistemas estratégicos

•

Uso racional de los recursos y los servicios ambientales

De estos temas generales que se convierten en elementos trasversales a los propósitos que se traza el

Área Metropolitana, surge la necesidad de materializar una serie de

proyectos específicos orientados a intervenir dichas causas, y por ende, contribuir hacia la sostenibilidad ambiental de la región metropolitana, fijándose como prioridades proteger los bordes urbanos, el río, los parques lineales asociados con el sistema hidrológico, entre otros (DMOT 2006. Pág. 56). Es decir, se trazan una serie de objetivos que, de manera sistemática tras revisar los diferentes planes, se presentan como necesarios y prioritarios:

•

Consolidar el sistema metropolitano de áreas protegidas

•

Diseñar e implementar instrumentos de gestión del suelo

•

Diseñar urbanísticamente las centralidades norte y sur

•

Gestionar integralmente el riesgo

•

Hacer Mejoramiento integral del hábitat popular sostenible

•

Recuperar y proteger parques lineales de quebradas

•

Prevenir la contaminación de los recursos: aire, ruido, agua y suelo

•

limitar la producción de residuos a su capacidad de absorción eliminación y reciclado.

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!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! •

Recuperar y conservarla Cuenca del Río Medellín

•

Consolidar el Parque Central de Antioquia

•

Implementar el sistema regional de compensaciones por bienes y servicios ambientales

Es necesario señalar que en este sentido, estos propósitos y la forma en que son desarrollados permiten resaltar que el AMVA entiende su función ambiental en clave muy cercana al ordenamiento, lo que puede distanciarse un poco de las funciones tradicionales de las autoridades ambientales. Esto implica que, generalmente, se preocupa por definir lineamientos generales para la parte ambiental, pero no avanzan mucho en proponer la manera como se ampliarán las capacidades de la autoridad ambiental. Su estrategia parece basarse en articular escenarios estratégicos para el ordenamiento territorial de la frontera metropolitana y articular escenarios en sus interrelaciones urbano-rurales. Este tipo de forma de autoridad se acerca más entonces a una planeación general en la que se fijan los bordes y los límites de la ciudad conurbada, sin definir desde las mismas directrices, por ejemplo, unas series de funciones propias que no descansen tan directamente en la sesión de responsabilidades ambientales a los municipios. De hecho, los propósitos que en los últimos ocho años se ha trazado el Área Metropolitana dibujan unos lineamientos y estructuran un marco global bajo el cual deben construirse los respectivos componentes ambientales de los planes de ordenamiento territorial de los Municipios del Valle de Aburra. Destacándose los lineamientos orientados a la construcción de una metrópoli sostenible y los criterios de “ciudad compacta y diversa” que se especifican para los municipios en el DMOT (Ver DMOT 2006: 176-181), los principales desarrollos que estas directrices se proponen se hace en función del tema ambiental bajo la responsabilidad de los municipios, por ejemplo: Propender por el control de la expansión urbana, el estímulo a la redensificación, la recuperación de áreas deterioradas y ofrecer opciones de mejoramiento y relocalización a la población de menores ingresos, asentadas en zonas informales o de riesgo” (DMOT, pág. 179)

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!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! Lineamientos que son hoy objeto de preocupación para el Plan BIO2030 en términos ambientales, lo que evidencia que pueden existir vacíos institucionales que dificultan que algunos de estos propósitos o fines trazados se cumplan en el tiempo. Lo anterior, no obstante, se explica en parte por la baja capacidad para determinar instrumentos claros que orienten el accionar de los municipios, articulados al trabajo y el ejercicio de la autoridad ambiental del Área Metropolitana. Se trata de una serie de criterios estratégicos que terminan por delegar unas responsabilidades a los municipios que por sus capacidades institucionales y técnicas no pueden cumplir. Pretender que los municipios puedan cumplir con lineamientos ambientales anteriormente descritos, por ejemplo, supone desconocer las diferencias y las asimetrías institucionales de los municipios del Valle de Aburrá, pero sobre todo, desconocer las implicaciones del ejercicio de la autoridad ambiental. Para el alcance de aquellos lineamientos hacen falta unas capacidades técnicas e institucionales que difícilmente pueden ser cumplidas por los municipios, por lo que la responsabilidad en la ejecución de los mismos no puede recaer unilateralmente en ellos. En este sentido es que el Plan BIO2030 deberá dar un paso más adelante para no proponer objetivos ambientales, sin pensar al mismo tiempo en un marco institucional que los haga posible. A la hora de plantear estrategias y proyectos concretos, el AMVA lo hace de manera bastante genérica y básicamente señala lo que se debería esperar de cualquier autoridad ambiental urbana, cómo manejar los riesgos naturales o proteger el aire, el agua y el suelo. Ahora bien, no hay una clara estrategia enfocada en la consolidación de una autoridad con capacidad de regulación y control, lo que ya pone en cuestionamiento el ejercicio de unas funciones como autoridad. Los propósitos no se plantean articulados a una institucionalidad específica y claramente descrita que permitan dar claridad sobre la forma en que se llevaran a cabo y la previsibilidad en su cumplimiento. Se sigue confiando en delegar a los municipios como en el DMOT 2006 parte de las tareas y funciones que como autoridad debe ejercer el Área, siendo necesario insistir en cómo fortalecer la autoridad La descripción de los proyectos sin una concepción clara del rol del AMVA como autoridad, que se base en la regulación y el control deja entrever el papel de coordinador entre varios actores y no uno de una institución con capacidad para ejercer sus funciones como autoridad. Se observa cómo muchos de estos propósitos, trazados en 2006, no ")! !

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! logran para 2011 un avance significativo que permita destacar el cumplimiento de ellos. El sistema metropolitano de áreas protegidas o el Sistema regional de compensaciones por bienes y servicios ambientales sigue siendo una meta que no ha logrado consolidarse bajo las expectativas que se tenían en el Plan de Gestión de 2008-2011 y demás planes que con anterioridad se habían planteado estos dos proyectos como parte de sus estrategias por consolidar proyectos de desarrollo con impacto ambiental. Esto señala una serie de vacíos institucionales que serán claves de estudio para evitar que estos mismos vacíos terminen también por afectar las metas del Plan BIO2030, y para lograr que este haga un avance en la definición institucional que permita llevar a cabo los objetivos de los planes anteriores. Como se observa en la revisión de los fines de este informe y, en términos generales, de los fines planteados por los Planes de Gestión en términos medio ambientales, el AMVA funciona más como una entidad gestora de proyectos de infraestructura y de inversión en el Valle de Aburrá, que como una entidad ambiental en el sentido pleno de la palabra. La falta de indicadores precisos que permitan dar cuenta de los avances en estos temas son una muestra clara de esta debilidad.

LA REVISIÓN DE LOS PLANES: Planificación y Ordenamiento Territorial Los fines como ya se ha enunciado corresponden a los propósitos que se establecen a través del marco normativo nacional, de las directrices y los planes metropolitanos, en estos tres niveles se señalan los objetivos propuestos en materia de planificación y ordenamiento del territorio a nivel metropolitano. La ley 388 de 1997 define el ordenamiento territorial como el conjunto de “acciones político administrativas y de planificación física emprendidas por municipios o distritos y áreas metropolitanas (!) para regular la utilización, transformación y ocupación del territorio” (Art. 5º, ley 388 de 1997). De este modo ésta delimita el conjunto de acciones de planificación que permitan ordenar el territorio de manera equilibrada y con visión metropolitana. Es de destacar que este proceso se lleva a cabo dictando normas obligatoriamente generales y en ningún momento de carácter específico, como señala la Ley 128 de 1994. Así las “acciones político administrativas y de planificación física emprendidas por! (las) áreas metropolitanas (!) para regular la utilización, transformación y ocupación del territorio” no

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!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! pueden ser más que lineamientos generales que no entren a vulnerar el derecho constitucional para definir su propio ordenamiento. Bajo este modelo “débil”

las directrices metropolitanas de ordenamiento territorial del

AMVA crean un conjunto de lineamientos generales para orientar el modelo metropolitano de ordenamiento territorial en torno al ordenamiento territorial en el Valle conurbado y no conurbado, frente a dos horizontes claros, por un lado, a corto plazo la redensificación sobre el suelo urbano del área conurbada; y por otro, la recuperación y el incentivo de la producción agropecuaria de los suelos rurales. Para esto se proponen tres objetivos: i. consolidar la actual conurbación, ii. reivindicar el río como eje estructurante y iii. promover el manejo de zonas de protección como el Parque Central de Antioquia. Partiendo de las directrices metropolitanas el AMVA se propuso en su plan estratégico crear una estructura adecuada para llevar a cabo estas directrices, en esta medida se establecen objetivos metropolitanos, estrategias metropolitanas y proyectos estratégicos metropolitanos como mecanismo para cumplir con dichos lineamientos. Siendo más específicos, en temas concretos de ordenamiento espacial y accesibilidad, el propósito que existe desde el Plan Estratégico 2008-2020 es el de mejorar “la habitabilidad y la calidad de vida” (AMVA, 2007b, p. 177). Todo lo anterior señala que el AMVA se propone en su plan estratégico a 12 años una serie de fines muy retadores que luego son detallados en una serie de proyectos que como objetivo se proponen la implementación de un modelo de ocupación del territorio bajo criterio de región de ciudades. A través de este modelo propuesto se crean un conjunto de proyectos en torno a tres cuestiones estratégicas que ya han sido enunciadas en las DMOT, a saber: 1) Red de centralidades metropolitanas; 2) desarrollo de centros logísticos en el sur y el norte; 3) el desarrollo de proyectos en torno a los frentes de agua. Más específicamente en el plan de gestión 2008-2011, se proponen dos objetivos:1) el establecimiento de un sistema metropolitano de cargas y beneficios, así como, el pago por servicios ambientales; 2) el diseño y la coordinación de un sistema integral de gestión del suelo, complementario al de cada municipio, que generen un uso eficiente de los recursos públicos captados por plusvalías (AMVA, 2008, p. 50). A través de la distribución de cargas y beneficios y el pago por servicios ambientales el AMVA propende por equilibrar el territorio mediante mecanismos de ordenamiento territorial y compensando, de cierto modo, los ingresos de cada uno de los municipios a través del pago por servicios ambientales. Por otro lado, el sistema integral de gestión del suelo es el que #+! !

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! permite hacer reserva de suelos para obras de interés público, así como la captación de plusvalías producto de las obras de interés público o social. Ahora bien este conjunto de fines se deben ver reflejados en el territorio a través de los proyectos estratégicos: 1) Centralidades de jerarquía metropolitana asociadas a las centralidades municipales, 2) centros logísticos, e 3) intervenciones sobre los frentes de agua del rio Medellín-Aburrá (AMVA, 2007a, p. 26), que constituyen proyectos estratégicos urbanos derivados del modelo metropolitano de ordenamiento territorial y se encuentran contenidos en el acuerdo metropolitano 015 del 27 de septiembre de 2006. En este sentido los fines del AMVA llegan a la conclusión de que para poder llevar a cabo los fines de las DMOT es importante dar un paso más allá de los “lineamientos generales”, pasando al desarrollo de proyectos concretos. Por otro lado se observa que el conjunto de objetivos propuestos buscan ser materializados a través de un solo instrumento institucional, el Banco Inmobiliario Metropolitano, que será dirigido por la empresa Aburrá 20/20, fijando todas las expectativas de desarrollo y avance en la gestión del suelo en la creación de una sola entidad. De este modo en los documentos revisados el Banco Inmobiliario Metropolitano se proyecta como la institución que permitiría intervenir sobre el recurso suelo, así como contribuir a superar las deficiencias de la gestión municipal de vivienda (AMVA, 2006, p. 193). Asimismo, luego de una revisión exhaustiva del PIDM 2008-2020 y el Plan de Gestión 2008-2011 se aprecia que no existe ningún otro instrumento o arreglo institucional que contribuya a la planificación y el ordenamiento metropolitano convirtiéndose esto en una debilidad más para hacer avanzar la autoridad. Es en este punto donde se observa cierta incongruencia entre los instrumentos disponibles y los objetivos propuestos. Asimismo se ve una disparidad entre los presupuestos de libre inversión del AMVA y los fines que se fija en esta materia. En este sentido será importante que para los desarrollos futuros en los próximos 20 años se de paso rápidamente al desarrollo de nuevos instrumentos de gestión del suelo y al incremento de la capacidad presupuestal del AMVA para poder desarrollar estos proyectos.

#"! !

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! LA REVISIÓN DE LOS PLANES: Movilidad y el transporte Los lineamientos que se proponen a través de las directrices metropolitanas apuntan a desarrollar un modelo de ordenamiento acorde con los sistemas de movilidad de centralidades, así mismo, el manejo de densidades y usos del suelo urbano acorde con el sistema de movilidad. Estos dos objetivos se desarrollarán con base en el plan de movilidad metropolitana y el plan maestro del Metro (AMVA, 2006, p. 85). En este sentido el Área Metropolitana establece un criterio general: los sistemas de movilidad deben mejorar la accesibilidad a las centralidades tradicionales (AMVA, 2006, p. 89). A su vez, son ocho los criterios particulares con base en los cuales se debe hacer la revisión de los POT en lo que respecta a la movilidad metropolitana (AMVA, 2006, pp. 87-88), es de destacar que entre estas directrices no se encuentran lineamientos relacionados con la racionalización del sistema de buses y de taxis, estos criterios son:

•

Posicionar al peatón como el núcleo central de la movilidad priorizando su seguridad

•

Potenciar el transporte público colectivo de buses

•

Consolidar el metro como eje estructurante del sistema de transporte

•

Facilitar el acceso al transporte a todos los usuarios

•

Limitar el uso del transporte particular

•

Diseñar un sistema de transporte de carga eficiente con intermodalidad entre el modo carretero y el férreo

•

Propender por un transporte poco contaminante

•

Contribuir a la construcción de una malla vial y red ferroviaria para la subregión

Por otro lado, desde 2007 ya existía la intención de realizar una gran racionalización

del sistema de transporte en el Valle de Aburrá, pero los pasos dados no pasaban de unas primeras conversaciones. Se quería aumentar el alcance de la autoridad, pero aún no tenía muy claro cómo construirla en relación con los municipios. Por ejemplo, en el balance de gestión 2004-2007 ya se notaba un interés del AMVA por empezar a trabajar con los municipios en un marco muy amplio de acción. Sin embargo, más que como autoridad se le veía actuando como un acompañador de un proceso que seguía siendo plenamente municipal. En este sentido, se señalaba que hasta finales de

##! !

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 2007 el ejercicio de la autoridad de transporte del AMVA estuvo centrada en brindar asesoría técnica a los municipios: “en temas de caja única, racionalización, cámara de compensación tarifaria, problemática del transporte público, esquema de prestación del servicio de transporte público, marco jurídico, la sobreoferta, las sanciones, control a la ilegalidad y consideraciones sobre autoridades de transporte, entre otras!” (AMVA, 2007a, p. 197) Como se ven este es un rango muy amplio de temas, lo que denota un interés por empezar a crear competencias para la acción en todas estas áreas. Lo que aún resulta importante, a pesar de que estos ejercicios empezaron hace ya más de cinco años, es que ha sido sumamente difícil poder realmente avanzar en una racionalización del sistema. A su vez el Plan integral de Desarrollo Metropolitano (2008-2020) plantea de manera más concreta las definiciones dadas en las DMOT. De esta manera el plan propone acciones para: delimitar corredores viales para el transporte de materiales peligrosos, desarrollar al corredor multimodal del rio Medellín-Aburrá como eje estructurante del Valle de Aburrá, y posicionar al sistema de Transporte Masivo Metro como elemento jerárquico de la movilidad metropolitana (AMVA, 2007b, p. 208). De esta manera fija las grandes orientaciones de lo que es el modelo de movilidad, aunque no lo detalla en proyectos concretos. Igualmente, señala que las directrices metropolitanas se articulan al plan estratégico 2008-2020 en la consolidación de un modelo de ocupación sostenible, así mismo, plantea como fines, la renovación urbana asociada a la implementación de transporte público y racionalización del uso del transporte privado; el mejoramiento y eficiencia en las redes de transporte público y racionalización del uso del transporte privado (AMVA, 2007b, p. 170). Los lineamientos arriba enunciados se articulan a su vez al Plan Maestro de Movilidad, diseñado en prospectiva hacia el año 2020, a través de un objetivo concreto “!establecer las políticas, las acciones, los programas, los proyectos y las inversiones en infraestructura de transportes, espacio público y sus equipamientos colectivos, que garanticen el flujo y la movilidad en el territorio de las personas y los bienes! (AMVA, 2007c, p. 3)”. Para ello, en la formulación del Plan Maestro de Movilidad se establecen un conjunto de fenómenos que consideran factores críticos a resolver a través de este plan, #$! !

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! en la medida en que tienen un mayor impacto sobre los objetivos definidos por el AMVA (AMVA & Consorcio Movilidad Regional, 2007, p. 25). Estos 5 factores son:

•

La integración física, tarifaria, institucional y operacional de los servicios de transporte público

•

Modernización del transporte público colectivo de buses con énfasis en la estructura empresarial

•

Impulso al desarrollo del transporte público masivo y de buses rápidos

•

El desarrollo de instancias de coordinación y concertación de las entidades públicas y privadas involucradas con el tema de movilidad en el Valle de Aburrá

•

Fortalecimiento de la planificación de los sistemas de información sobre movilidad

•

Desarrollo de cuatro proyectos estratégicos en materia de conectividad: conectividad externa, el corredor del Río Medellín, sistema férreo multipropósito y transporte de carga. En el componente de conectividad externa se encuentra la autopista del occidente, la conexión al sistema portuario y el sistema aeroportuario.

Como se notan todos ellos son proyectos de gran envergadura que bajo el esquema actual resultan de difícil financiación para la institucionalidad metropolitana. Aunque el propósito no es hacer acá un análisis exhaustivo de todos los planes, ya con los revisados resulta suficiente para ilustrar que el problema no consiste en la ausencia de propósitos, sino en la dificultad para realizar los planes propuestos bajo el esquema de gobernabilidad metropolitana existente.

#%! !

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PARTE II

EL DIAGNÓSTICO DE LOS PROBLEMAS INSTITUCIONALES

#&! !

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!

PROBLEMA INSTITUCIONAL UNO:

Fragmentación política en el gobierno

metropolitano

El primer problema institucional a tratar está relacionado con los efectos de la distribución de la población en diferentes municipios del Valle de Aburrá. En resumen, se puede señalar que a medida que va aumentando la metropolización de la población (su distribución en varios municipios), se va fragmentando cada vez más el gobierno de la metrópoli. Como señalan Sellers y Hoffmann (2008:271) “a medida que un mayor número de personas elige vivir en las localidades más alejadas de la ciudad central, mayor es el número de municipios implicados en la resolución de los problemas comunes de las grandes áreas metropolitanas”. Este problema se evidencia por medio del índice de fragmentación propuesto por Sellers y Hoffmann (2008), que calculado para el Área Metropolitana muestra cómo los tres municipios principales despues de Medellín (Bello, Itaguí y Envigado), alcanzan cada vez una proporción mayor de la población del Valle de Aburra. Así, como muestra la Tabla 1, se pasó de un peso del 30% en 1985 a un 35% en 2005, lo que significa que en ese último años 778.379 personas vivían en esos tres municipios. Tabla 1. Índice de fragmentación territorial.

Municipio !1985 !

Índ ice 1993 ! H offmann ! & S ellers !

Índ ice 2005 ! H offmann ! & S ellers !

Índ ice H offmann ! & S ellers !

Medellín ! Bello ! Itagüí ! Envigado !

1.480.382! 1.834.881! 2.216.830! 214.921! 14,50%! 293.841! 16%! 371.591! 16,80%! 139.019! 9,40%! 193.381! 10,50%! 232.680! 10,50%! 93.907! 6,30%! 123.943! 6,70%! 174.108! 7,80%!

Total!

447.847!

30,20%! 611.165!

33,20%! 778.379!

35,10%!

Fuente: DANE 2005. Elaboración propia

Tomando las proyecciones del DANE para todos los municipios del Valle de Aburrá, en 2010 un millón doscientas mil personas vivían por fuera de Medellín, población que aumentará a 1.7 millones de habitantes en el 2030 según proyecciones de BIO2030 (Horbath, 2011). Así el incremento en 844.883 personas que se dará en estos próximos 20 años, no solo hará que el Valle de Aburrá llegue a tener 4.389.585 personas, sino que #'! !

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! implicará que el 40% de estas personas vivirán por fuera de Medellín. Cabe resaltar que según estos pronósticos los municipios de Envigado, Girardota y Bello triplicarán el crecimiento poblacional de Medellín, y los de Barbosa, Copacabana, Sabaneta, La Estrella, y Caldas lo duplicarán (Horbath, 2011). Esto implica que municipios como Bello alcanzarán los seiscientos mil habitantes y municipios como Envigado e Itagüí los trescientos mil habitantes. Esta tendencia hacia la metropolización crea uno de los retos institucionales más importantes, en la medida que la menor concentración de la población en la ciudad central requerirá la puesta en marcha de nuevos mecanismos de gestión para la coordinación metropolitana, y para el fortalecimiento de cada uno de los municipios. El drama del crecimiento metropolitano es precisamente que este se da en los municipios con una capacidad institucional más débil y por fuera del municipio central, que por años fue el centro de todas las miradas y todas las apuestas para mejorar la gestión pública. Lo anterior ayuda a entender que no se está solo frente a una fragmentación en la población, sino también frente a una fragmentación política de la conurbación metropolitana. Para ejemplificar esta situación resulta útil construir un nuevo valle poblado por algunas ciudades del país equivalentes a los municipios metropolitanos. Este análisis nos daría que el equivalente del Valle de Aburra sería una nueva mancha urbana que incluiría a Cali (puesto 3 en Colombia), Manizales (17), Popayán (26) y Sincelejo (30), sin contar con las otras 6 ciudades del Valle de Aburrá que podrían ser equivalentes a varias capitales de departamento. Es igualmente sorprendente entender que la población que a 2010 vivía por fuera de Medellín era equivalente a la población de toda la ciudad de Barranquilla en el mismo año. Así, al examinar la gestión institucional del Valle de Aburrá (sólo en términos político-institucionales) se está realmente evaluando un espacio urbano con muchos proyectos políticos que corren en paralelo, todos estos con capacidades y puntos focales muy distintos, lo cual se convierte en un campo propicio para los problemas de coordinación. Las consecuencias puramente institucionales de este marco planteado permiten producir que de no realizarse cambios considerables sobre las estructuras de gobierno, se tendrá en el 2030 un Valle de Aburra mucho menos gobernable (y con mayores problemas) del que existe hoy.

#(! !

Fuente: Elaboración propia

A esto se le debe sumar, como se mostrará más adelante que el marco normativo para gobernar esta nueva realidad es cada vez más inadecuado. Por un lado, resulta paradójico que el mayor crecimiento se dará precisamente en aquellos municipios con menores capacidades, y segundo, que la institucionalidad que opera a nivel metropolitano (El Área Metropolitana) tenga unas competencias tan limitadas como se mostrará más adelante. Todo esto apunta a que existe un claro desajuste institucional entre problemas que están cada vez más en los extremos del Valle y un marco normativo que encuentra difícil responder a los problemas desde la dimensión metropolitana o desde los mismos municipios. Finalmente, como ya se anotó, el último problema está relacionado con la inadecuada correspondencia entre el territorio jurisdiccional y el área metropolitana funcional, es decir, el territorio espacial sobre el cual el AMVA tiene competencias, no corresponde con la mancha urbana real. Esto ocurre no solo con la no pertenencia de Envigado, sino con los problemas jurisdiccionales o funcionales con Corantioquia, y con el creciente problema de periurbanización y suburbanización de Envigado, Sabaneta, Caldas, Girardota y Copacabana. Igualmente, se podría extender el problema a la ya cada vez más evidente cercanía entre los valles de San Nicolás y Aburrá, especialmente si se llegara a construir el Túnel de Oriente o a prolongar la doble calzada hasta Sajonia en Rionegro. Esta ambigüedad territorial implica que el AMVA no es una autoridad completa en temas ambientales, de ordenamiento y de transporte (y que por lo tanto su autoridad está bastante limitada o inexistente en muchos casos). Así la realidad de la metrópoli se viene #)! !

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! ampliando, pero con una ausencia de institucionalidad debido a las ambigüedades de la institucionalidad metropolitana. Por supuesto este es un fenómeno común a otras ciudades que tienen un amplio porcentaje de su población por fuera de cualquier arreglo metropolitano: el 50% en Ciudad de México, el 71% en São Paolo, el 45% en Seúl y el 38% en Johannesburgo (Sellers & Hoffmann-Martinot, 2008:273), pero en el Valle de Aburrá es importante entender el reto que esto plantea rápidamente, antes de que sea ya muy tarde para evitar los problemas.

#*! !

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!

PROBLEMA INSTITUCIONAL DOS:

Debilidad de los municipios y su

excesivo aislamiento en una metrópoli conurbada

En parte, una causa comúnmente señalada de esta debilidad de la dimensión metropolitana es la fuerza jurídica y política que las municipalidades tienen dentro de la legislación colombiana. De esta manera, a los municipios (y a su propia existencia) se les acusa constantemente de la debilidad misma de la dimensión metropolitana. Así se presenta un modelo donde el nivel metropolitano se dibuja como una figura que remplaza a los municipios, o que se va montando sobre el desvanecimiento de los mismos. Esta figura, bajo el marco legal colombiano, está comúnmente asociada con la existencia de un distrito especial, cosa que en Medellín se llegó a pensar de manera seria hasta finales de los años ochenta (ver por ejemplo, DAPM, 1985). Pero se dejó completamente de lado, cuando dicho tránsito se volvió imposible bajo las nuevas reglas fijadas por la constitución de 1991 y con la promulgación de la Ley 128 de 1994. Es necesario entonces aclarar que el modelo que BIO2030 se encuentra alejado completamente de estos sueños imposibles e innecesarios de unificar al Valle de Aburrá bajo una sola administración. En este sentido se puede señalar que el modelo que se plantea acá, es ante todo una defensa de la división municipal y del fortalecimiento del esquema

metropolitano.

modelo

metropolitano

gobierno

puede

convivir

perfectamente con municipios fuertes, pero para hacerlo se debe plantear sobre preceptos muy diferentes que se irán explorando a lo largo de estas páginas. El reto es entonces entender las debilidades del esquema metropolitano actual, sin contraponer a este un esquema supramunicipal sin municipios que se asuma como un esquema fuerte. Para entender estas debilidades se deberá explorar entonces qué significa una institucionalidad de gobierno metropolitano fuerte y que coexista con municipios fuertes. Dado lo anterior, resulta importante empezar hablando de la fortaleza de los municipios metropolitanos. Un esquema metropolitano (a diferencia de uno distrital) basa buena parte de sus capacidades en las competencias disponibles en los mismos municipios. De esta manera el desarrollo de una capacidad fiscal propia y de una capacidad administrativa independiente es fundamental. No sobra recordar que en el Valle de Aburrá a pesar de que el AMVA se denomina como la autoridad ambiental, planificadora y de transporte, realmente el peso del control y la vigilancia, e incluso la planeación detallada, recae $+! !

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! exclusivamente sobre los municipios. En este sentido resulta imposible hablar de un gobierno metropolitano con capacidades fuertes, si los municipios que lo componen se quedan permanentemente cortos en su desarrollo de capacidades. Ahora, los municipios del Valle de Aburrá son todos ellos municipios de un tamaño considerable, pero con diferencias internas que denotan la naturaleza del reto planteado arriba. Se trata de tres municipios de categoría especial (Medellín, Bello y Envigado), uno de primera categoría (Itagüí), tres de segunda categoría y finalmente tres de tercera categoría. Esto de por sí ya denota una diferencia importante en capacidades administrativas y tamaños del presupuesto, aunque para la legislación colombiana esto no significa diferencias en competencias y responsabilidades. Retomando el diagnóstico realizado por Plan Bio2030 en su primera etapa en relación a los municipios del Valle de Aburrá se puede ver que después de entrevistar a los secretarios de planeación de todos los municipios metropolitanos se concluyó que: ! en términos de gestión administrativa, los municipios no cuentan con recurso humano y técnico que les permita desarrollar proyectos claves para el desarrollo sostenible. Cuentan con poco personal, especialmente calificado, para asumir los retos de la planificación. Así mismo, no se tiene acceso a recursos técnicos que permitan una respuesta más profesional y ágil (Bio 2030, 2010:166).

Ahora la diferencia no es sólo en población y personal administrativo, sino también en la gobernabilidad que cada municipio tiene con su propio presupuesto. Para tratar de responder a la pregunta de qué discrecionalidad (y por lo tanto autonomía) tiene un municipio sobre su presupuesto se puede utilizar las cifras del índice de desempeño fiscal del Departamento Nacional de Planeación (DNP 2011). Específicamente se puede mirar al nivel de dependencia de los municipios de las transferencias nacionales, el cual señala que mientras más alta sea la dependencia, más se verán los municipios a gastar su presupuesto en los asuntos más básicos de la descentralización. Antes de entrar en análisis, es conveniente ilustrar que los dineros transferidos por la nación a los municipios son recursos asignados a destinos específicos y que de alguna manera están poco asociados a los efectos de la metropolización, pues están pensados muy en términos de resolver los problemas de necesidades básicas insatisfechas de todos los municipios del país (grandes o pequeños). La ley 1176 de 2007 estipula que los $"! !

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! dineros de las transferencias deberán ser gastados un 58.5% corresponderá a la participación para educación, un 24.5% en salud, un 5.4% en agua potable y saneamiento básico, y un 11.6% corresponderá a la participación de propósito general. Gráfico 3. Porcentaje de dependencia de las transferencias nacionales.

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Fuente: Elaboración propia, Datos: DNP, 2011.

Con esto claro, se puede señalar que en el Valle de Aburrá todos los municipios tienen más de un 60% de sus presupuestos libres de este problema ya que cuentan con fuentes significativas de rentas. Sin embargo, resalta la existencia de dos grupos, uno central (y un poco más hacia el sur) que se caracteriza por su alto nivel de rentas propias, y por lo tanto su capacidad para emprender proyectos propios. Otro en el norte (con la excepción de Caldas en el sur) donde la situación es más bien intermedia, es decir donde los ingresos propios son más limitados, y por tanto estos municipios requieren del apoyo de otras instancias superiores para desarrollar proyectos del alcance metropolitano. Esta diferenciación es importante en la medida que empieza a identificar diferencias en las capacidades de los municipios, cuya diferencia tiene un impacto profundo sobre la institucionalidad metropolitana.

Esta situación ilustra que los fallos institucionales no solo se relacionan con las debilidades de la institucionalidad metropolitana, sino también por los problemas de equidad fiscal entre los municipios (Klink, 2005:137). La polarización de las jurisdicciones repercute directamente sobre la disponibilidad de recursos con los que cuenta cada $#! !

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! municipio. Así, “en el plano horizontal, las áreas metropolitanas se extienden sobre varios gobiernos locales, generalmente cada uno maneja sus propios recursos y su propio presupuesto de gasto con autonomía del gobierno local vecino” (Morales Schechinger & García Jiménez, 2004:2). Esto puede generar espirales polarizantes entre los municipios, ya

que

como

señala

Morales

(2003)

sus

bases

fiscales

están

distribuidas

inequitativamente, lo cual se va acentuando en el tiempo, generando así una espiral polarizadora. En este sentido, la multi-jurisdiccionalidad en el financiamiento urbano crea grandes problemas, en tanto complica la coordinación de esfuerzos para sumar recursos financieros y fiscales. El problema es particularmente importante en el Valle de Aburrá, dado que cada vez más se acentúa el fenómeno del polo rico y del polo pobre de la metrópoli, con municipios que concentran las rentas más dinámicas separadas de aquellos que tienen los gastos sociales más demandantes. Dado este problema, el esfuerzo financiero-fiscal que requiere de un compromiso que se traduzca en una solidaridad financiera y fiscal, en otros términos, requiere “una conciencia de que las partes pobres y ricas de la metrópoli están íntimamente inter-ligadas y que en aras de la sobre-vivencia deben trabajar por una estrategia común” (Morales Schechinger, 2003:3). En este sentido Morales (2003) plantea que existen tres factores que inciden directamente sobre la inequidad horizontal. En primer lugar, la diferenciación creciente entre jurisdicciones pobres y jurisdicciones ricas, como producto de la especialización en servicios urbanos que lleva a crear dinámicas de asentamiento industrial que son muy difíciles de contrarrestar. Esto ha ocurrido en el sur del Valle de Aburra a expensas del norte, lo cual ha producido unas claras inequidades en términos de la distribución de los impuestos de industria y comercio. En segundo lugar, la polarización en términos poblacionales, ésta se acentúa en la medida que el crecimiento metropolitano desborda los límites de la ciudad central y la población rica y pobre se empieza a asentar en municipios que cada vez se vuelven más homogéneos. Así Envigado y Sabaneta han concentrado la población de mayores ingresos y Bello la de más bajos ingresos. En tercer lugar, las disparidades fiscales se evidencian en que los municipios con menores presupuestos generalmente reciben las mayores cargas de gastos dadas las características de su población. En este orden de ideas, se amplifican los dos efectos anteriores creando una preocupante polarización de gasto per cápita en el norte y en el sur. Esto no ocurre en la ciudad central en la medida que esta concentra poblaciones de

$$! !

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! múltiples características, con rentas dinámicas y por lo tanto puede generar un gasto con equidad. Esto muestra que la multi-jurisdiccionalidad genera un efecto de inequidad horizontal que le resultará muy grave al Valle de Aburrá en los próximos 20 años. De este modo el crecimiento económico no se ve reflejado de igual manera en todos los municipios, unos como Envigado y Sabaneta captan nuevos habitantes de altos estratos socio-económicos y otros como Bello y Medellín reciben toda la carga de los estratos más bajos que generan necesidad de subsidios y de inversión en vivienda, educación y seguridad. Igualmente, unos como Medellín, Envigado e Itagüí tienen la ventaja de recibir mayores impuestos de Industria y Comercio y otros como Bello se ven perjudicados por su menor base industrial en términos comparativos. Igualmente, esta separación puede generar guerras tarifarias entre jurisdicciones por ganar las bases fiscales móviles de la metrópoli. Esto implica que los municipios pueden llegar a disminuir sus porcentajes de prediales e Industria y Comercio para atraer inversiones. Esto se evidencia por ejemplo en las tarifas más bajas de predial que maneja Envigado frente a Medellín, la cual si bien puede traer algunos efectos positivos para este municipio, termina produciendo efectos muy negativos para la metrópoli en su conjunto. Este tipo de situaciones son perjudiciales para el gobierno metropolitano y son un grave problema institucional ya que generan una competencia negativa que termina por atraer una población, postergando la solución de los problemas de movilidad y de infraestructura para el futuro.

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Fuente: datos tomados del Anuario Estadístico de Antioquia, 2009. Población proyectada a 2011.

La debilidad de los municipios entonces se refleja en diferentes indicadores relacionados con las densidades municipales en los cubrimientos de alcance metropolitano. Estos incluyen temas como la densidad de vías, de espacios públicos verdes, de control al transporte informal, el manejo de la contaminación, etc.

La lista podría ser muy larga,

pero de alguna manera resulta más claro si esto se ejemplifica con un caso real.

continuación se puede ver la tabla de espacio público verde por municipio. Esta tabla muestra las profundas diferencias en las disponibilidades de estos espacios en lso diferentes municipios, sirviendo así como una ilustración que permite predecir los efectos institucionales de las diferencias en las capacidades.

Así en términos generales se

puede señalar que municipios con menos recursos y menos capacidades administrativas producirán menos bienes y servicios de carácter metropolitano.

De ahí que uno de los

retos importantes sea precisamente el fortalecimiento de las capacidades de los municipios.

$&! !

Fuente: Bio2030 (2010: 106) En principio estos asuntos fiscales pueden sonar ajenos a la perspectiva metropolitana, pero si se recuerda la Ley 128 de 1994

se debe entender que una de las

responsabilidades claves que se le asignan a las áreas es la de “formular recomendaciones en materia de política fiscal y financiera a los municipios integrantes del Área, procurando en especial la unificación de las tarifas de los impuestos locales” (Artículo 14.).

Es igualmente importante recordar la función de “Fijar políticas y criterios

para la unificación y manejo integral del sistema de catastro” (Artículo 14), dado que la función que el AMVA ejerce sobre los catastros es muy débil y podría representar una fuente potencial de ingresos si los municipios delegan esta responsabilidad en el Área. Pero el asunto va mucho más allá del apoyo administrativo, pues en los próximos veinte años se debe necesariamente considerar la creación de mecanismos de redistribución del ingreso entre los municipios. Una de los temas más fundamentales para asegurar la sostenibilidad metropolitana consiste en la “equidad fiscal”, es decir “la capacidad de la estructura metropolitana para lograr una unificación y redistribución de los costos y beneficios del desarrollo metropolitano, a través de los límites políticos locales!” (Klink, 2005:137). En general, esto muestra que se pueden producir fallos institucionales cuando

$'! !

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! se crean mecanismos de coordinación metropolitana con estructuras de gobierno que no tienen en cuenta temas de equidad fiscal metropolitana. Lo anterior coincide con la idea que señalan Lefevre y Jouve (2006) en relación a las reformas metropolitanas de la última década, especificando que la prioridad ha estado en la democracia local (municipal) y no en la equidad metropolitana, creando en muchos países un modelo con profundas inequidades verticales y horizontales. Así la prioridad de los próximos veinte años debe ser la creación de mecanismos de compensación basados parcialmente en la redistribución de recursos y en la redistribución de responsabilidades que son inviables para algunos municipios bajo la administración metropolitana. En este sentido es importante que los municipios concierten entre sí las metas básicas y especifiquen sus déficits de tal manera que se haga viable visibilizar la importancia del sistema de delegación de recursos y funciones que se puede implementar alrededor de la nueva institucionalidad metropolitana.

$(! !

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!

PROBLEMA INSTITUCIONAL TRES:

La debilidad fiscal metropolitana

La inequidad vertical se da en la falta de correspondencia entre las atribuciones y las necesidades de gasto de cada nivel de gobierno (Morales Schechinger & García Jiménez, 2004:203). Ésta se da cuando no coinciden la distribución de tareas y responsabilidades desde el orden nacional y/o municipal, con las responsabilidades que le son asignadas a las áreas metropolitanas. (Morales Schechinger & García Jiménez, 2004:203) Las debilidades en materia fiscal se presentan en la medida en que el AMVA ha ido asumiendo nuevas funciones (transporte, movilidad, planificación y ordenamiento territorial) pero sin contar con los recursos específicos destinados por ley. Es necesario señalar que en los noventa se produjo un retroceso en la estructura de ingresos del AMVA, partiendo del artículo 317 de la Constitución Política de 1991. Dicho artículo autorizó la destinación de una porción del impuesto predial a las entidades encargadas del manejo ambiental. Con esto se dio marcha atrás a la estructura de transferencias no condicionadas a las áreas que había creado la Ley 14 de 1983. Esta ley había dado a la misma la potestad de crear una sobretasa del 2 por mil sobre el avalúo catastral de los municipios miembros. Sin embargo, aunque la Ley 128 de 1994 incluyó este gravamen sin condicionamiento alguno -incurriendo así en un error según la sentencia C-1096 de 2001 de la Corte Constitucional- la misma sentencia determinó que este gravamen solo se podrá destinar a las áreas metropolitanas, “con la condición que estén encargadas por la ley "del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables" y que en la misma jurisdicción no actúen otras entidades encargadas de las mismas atribuciones”. En este sentido es necesario advertir que la facultad que le da a las áreas la ley 128 de 1994 solo es parcialmente constitucional, si se adecúa al orden anteriormente mencionado. En otras palabras, lo que eran fondos de destinación libres se convierte en fondos de destinación específica para el tema ambiental, o en “transferencias etiquetadas” como las llama Morales (2003). Esta modalidad se asemeja bastante a la idea de principal- agente, donde se destina unos recursos hacia las áreas que serán invertidos en programas específicos, dejando así por fuera de la decisión en la asignación de estos recursos. En este sentido la autonomía de decisión del AMVA está muy restringida, por el fin específico de los recursos y porque realmente no se ha dado una cesión de bases fiscales.

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Todo lo anterior implica, según indica el Informe de Gestión del AMVA en 2010 que “del total de los ingresos fiscales, la sobretasa ambiental representa el 91.51%” (AMVA, 2010:126). Adicionalmente, a los ingresos fiscales la ley 128 crea la posibilidad en el artículo 22 numeral d y g de que los municipios destinen recursos, pero lo deja al libre arbitrio de los mismos. Igualmente, como ya se mencionó la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial aprobada en 2011 señala que “en las áreas metropolitanas que se encuentren constituidas a la fecha de entrada en vigencia la presente ley, cada concejo municipal a iniciativa de su alcalde expedirá un acuerdo en el que se señalen las fuentes de los aportes a los que se compromete el respectivo municipio con destino a la financiación de las funciones de la entidad, así como los porcentajes de dicha participación”. Lo antepuesto implica que estos compromisos asumidos voluntariamente por los municipios representan solo el 35% de los ingresos operacionales del AMVA, equivalente en 2010 a la pequeña cifra de cuarenta y ocho mil millones. Esta cifra es importante porque representa realmente los ingresos que se pueden considerar propios de la autoridad metropolitana y que son solamente la mitad de los que cuenta como autoridad ambiental (y la tercera parte de los ingresos totales). Diferenciar ambos presupuestos permite entender que en la práctica el AMVA es mucho más una autoridad ambiental (presupuestalmente hablando) que una autoridad metropolitana. Esta contribución desde un plano teórico tiene dos objetivos fundamentales: redistribuir recursos para permitir la igualación horizontal y disminuir el problema de inequidad horizontal. Es así como las transferencias igualadoras permiten reducir externalidades negativas fundamentadas en la ubicación y exclusiones que no reflejan los precios del mercado (Morales Schechinger & García Jiménez, 2004:203). Es también necesario señalar que los municipios de categoría especial y primera, y en particular Medellín y Envigado, deberían aportar al área mucho más de lo que hoy aportan. En el primer caso (Medellín), aunque frecuentemente se sugiere que es el gran financiador del AMVA, es necesario señalar que lo es en buena parte porque las reglas nacionales se lo exigen, pero que existiría espacio para que el compromiso de Medellín con el AMVA fuera varias veces mayor al actual. En el caso de Envigado, existe el gran problema de que un Municipio que debería ser esencialmente contribuyente al fisco de AMVA, dado que es uno de los municipios ganadores de los

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!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! arreglos institucionales actuales, no le hace ninguna contribución a la institucionalidad metropolitana, creando un precedente complejo de superar para los demás municipios. Esto muestra que la posibilidad del AMVA para realmente balancear la inequidad horizontal entre municipios con un presupuesto tan pequeño es extremadamente limitada. Esto se evidencia cuando se entiende que el presupuesto del AMVA para ejercer las tareas metropolitanas es menor que el de seis municipios del Valle de Aburrá. En otras palabras, Medellín, Bello, Itagüí, Envigado, Sabaneta y Copacabana tienen más ingresos que el Área Metropolitana, descontando los temas ambientales en esta última. Igualmente permite vislumbrar que existen importantes inequidades verticales en la medida que al AMVA le son asignadas responsabilidades en ordenamiento y movilidad, pero no le son entregadas rentas que le permitan enfrentar esta responsabilidad. En este sentido se debe revisar la conveniencia de des-etiquetar las transferencias, como señalan (Morales Schechinger & García Jiménez, 2004:203), esta tendencia existe en la OCDE en aras de permitir que los gobiernos locales decidan sobre los recursos (Morales Schechinger & García Jiménez, 2004:203). Otro punto a considerar en cuanto a la inequidad vertical es que la estructura de ingresos del AMVA podría ser otra si como señala la ley 128 de 1994 se le destinara a esta la sobretasa a la gasolina, cuya renta solo en Medellín fue de cerca de 90.000 millones de pesos en 2009 (aproximadamente 125 mil millones en toda el Valle de Aburrá).2 En este sentido el acuerdo de pago de la deuda del Metro perjudica no tanto a las rentas municipales, sino a las rentas metropolitanas. Igualmente, el AMVA tampoco ha ejecutado obras públicas por valorización dada la poca legitimidad de la valorización y los problemas políticos que esto le podría traer. Se ve entonces que el AMVA tiene una buena cantidad de responsabilidades, pero unas rentas poco dinámicas y completamente atadas a la voluntad de los municipios para crecer sus aportes. De este modo, cabe preguntarnos ¿cómo fortalecer los recursos del área?, es decir, esto nos enfrenta a una gran cantidad de retos metropolitanos, pero a una realidad fiscal del AMVA que es muy limitada. ¿Surge así la pregunta de cómo lograr nuevos ingresos propios?, pero también, ¿cómo incentivar que los municipios con mayores impuestos per cápita participen proporcionalmente a sus ingresos?, así como !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 2

http://www.medellin.gov.co/irj/go/km/docs/wpccontent/Sites/Subportal%20del%20Ciudadano/Hacienda/Secciones/Informes/ Documentos/2009/sobretasa2009.pdf

%+! !

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! que los mismos municipios le compense al Área lo que ésta deja de recibir por la sobretasa a la gasolina. Asimismo otro factor determinante en el tema de ingresos obedece a que algunos municipios con un potencial de predial mayor no hacen un esfuerzo fiscal importante y esto a su vez termina afectando los ingresos de todo el Valle de Aburrá. Es cierto que el AMVA en su plan de gestión 2008 se propuso analizar otras posibles fuentes de financiamiento a través de la participación privada en la inversión y el sistema de valorización (AMVA, 2008:19), pero hasta el momento se ven muy pocos avances.

LA DEBILIDAD FISCAL METROPOLITANA: Medio ambiente y espacio público El Área Metropolitana tiene una asignación presupuestal en la que más del 70% dependen del ejercicio de sus funciones como autoridad ambiental, es decir, provienen de la regulación y el control que esta debe hacer en términos medioambientales, a saber, el control sobre aguas subterráneas, contaminación hídrica superficial, control de retiros, áreas protegidas, control de la contaminación atmosférica (control de fuentes fijas y móviles), etc. En este sentido, el área ambiental es la que menos está sujeta a restricciones fiscales, dado que como ya se dijo la gran mayoría de los ingresos se deben destinar de manera obligatoria para esta área. Sin embargo, se debe señalar que sus recursos provienen de una sobretasa sobre los impuestos prediales, y por lo tanto no suponen un esfuerzo de la entidad para gestionar sus propios recursos. En otras palabras, resalta el bajo nivel de generación de ingresos por otros rubros ambientales, dado precisamente el bajo nivel de capacidades. Un punto importante es que dada una serie de zonas grises en cuanto a las inversiones que debe hacer el AMVA como autoridad ambiental, estos dineros terminan financiando en buena parte el funcionamiento de la entidad.

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Problema

Efectos

Causa

Débil gestión y protección del medio ambiente.

Dependencia de los recursos ambientales para la destinación financiera.

Recursos provenientes de sobretasa ambiental con escasa definición de la manera como se deben Poca gestión en la recuperación de las quebradas,invertir. bosques, humedales, y creación de zonas protegidas y en general en el manejo de losEl desempeño fiscal de la entidad depende ecosistemas. fundamentalmente de los recursos de origen ambiental cuya destinación es fundamentalmente Debilidades en la intervención directa. ambiental. Sin embargo, al no tener capacidades suficientes para ejercer el control y por este medio Falta coordinación entre instituciones y susrecaudar los recursos, el ejercicio de la autoridad competencias. ambiental es limitado. Ausencia de criterios claros de intervención

Fuente: Elaboración propia. Por otro lado, como así lo plantea el Plan de Gestión del Área Metropolitana 2008-2011 (pág. 18-20), los recursos del AMVA presentan inflexibilidades que restringen la gestión presupuestal, restricciones previstas por la constitución, las leyes y los actores administrativos al interior de la Entidad. El desempeño fiscal de la entidad depende fundamentalmente

los

recursos

origen

ambiental

cuya

destinación

fundamentalmente ambiental, es decir, los recursos provienen de unas fuentes que están muy normadas, tienen origen ambiental, justificación ambiental y destinación ambiental. Dependencia que les obliga a idear otros mecanismos de financiación tales como un componente de la tarifa para el ejercicio de la autoridad de trasporte, incursionar en procesos sancionatorios en material de transporte, entre otras fuentes de financiamiento que se puedan obtener en virtud de la normatividad legal con el fin de fortalecer la actividad del Área. Sin embargo, la inversión en términos medioambientales sigue siendo baja, la mayor parte de la destinación no se hace a temas específicamente medioambientales, aquellos orientados a fortalecer las capacidades de control medio ambiental y por tanto fortalecer su papel como autoridad. Por el contrario, el Área cumple un rol de entidad apalancadora de proyectos de infraestructura y de apoyo económico para los municipios del Valle, lo que supone que bajo el marco de lo ambiental se terminan gestionando otro tipo de proyectos, que aunque complementarios no son estrictamente ambientales. En consecuencia, el AMVA se encuentra con importantes contrastes entre las competencias que le han sido otorgadas y la capacidad para reunir recursos y atender dichas funciones de manera efectiva.

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!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! LA DEBILIDAD FISCAL METROPOLITANA: Movilidad y transporte En la siguiente tabla se puede apreciar lo que estaba programado para invertirse en el AMVA en los siguientes años 2009, 2010 y 2011. Como se nota son recursos de muy baja cuantía frente al reto de convertirse en la autoridad metropolitana de transporte, y mucho más si se comparan con los presupuestos de otras entidades existentes en la ciudad como el Metro o algunas secretarías de los municipios.

Grafico 5. Inversiones proyectadas del AMVA en materia de movilidad y transporte

2009

2010

2011

Fuente: Plan de Gestión 2008-2011 En este sentido el plan de gestión plantea la posibilidad de fuentes de recursos alternativas dado que por ley corresponde sólo al 29,51% los recursos disponibles para libre destinación. Así desde un principio se plantea la necesidad, incluso por el AMVA, de otras fuentes de recursos: “!se deben analizar otras posibles fuentes de financiamiento, tales como un componente en la tarifa para el ejercicio de la autoridad de transporte, los trámites derivados del transporte (permiso de operación y habilitación de empresas), proceso sancionatorio en materia de transporte [!] y todas las demás fuentes de financiamiento que se puedan obtener en virtud de la normatividad legal, con el fin de fortalecer la actividad del Área Metropolitana del Valle de Aburrá!”(AMVA, 2008:19) Igualmente, desde el Plan Maestro de Movilidad se sugieren la ubicación de Plazas de Peaje con el propósito de maximizar los ingresos y alcanzar los niveles de captura

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En cuanto a la tarifa por kilómetro, se obtuvo, mediante corridas del modelo de asignación, un valor de $COL 60/km para los vehículos privados (autos, taxis y motos).

•

Para los camiones livianos se estableció una tarifa 2,0 veces mayor a la de los vehículos particulares, o sea de $COL 120/km.

•

Para los camiones pesados se utilizó una tarifa 2,5 veces mayor a la del automóvil, o sea de $COL 150/km. (AMVA, 2007c, p. 13)

La solución a los problemas de equidad fiscal en el tema de transporte se ven limitadas por la imposibilidad del AMVA para definir tarifas e ingresos en materia de transportes. Por ejemplo, la tarifa del pasaje en Colombia es única y todo costo, de tal manera que el AMVA no puede sin autorización del Ministerio fijar algún tipo de cobro para financiar la autoridad. En este sentido la propuesta que se haga en materia de movilidad requiere de un conjunto de arreglos institucionales que le permitan a la autoridad acceder a recursos que faciliten su ejercicio. Tabla 4. Problemas institucionales de la equidad fiscal en movilidad y transporte

Problema

Efectos Debilidad de capacidades institucionales, es claro que para un adecuado desarrollo institucional es fundamental la disponibilidad de recursos de manera autónoma y con suficiencia.

Problemas de equidad fiscal en la Ausencia de recursos directos para la autoridad, autoridad de movilidad y transporte así como en otras funciones que lleva a cabo el AMVA, por ley no cuenta con los recursos para ejercer la autoridad.

Causa El Estado descentralizado en funciones, pero centralizado en recursos. La autoridad en transporte no cuenta con recursos propios provenientes de los ingresos obtenidos por el usufructo del transporte. El AMVA debe destinar recursos para el funcionamiento del Metro pero no recibe ningún tipo de impuesto para el ejercicio de sus funciones. Los recursos de los que dispone el AMVA son inflexibles y están restringidos a la gestión presupuestal contemplada en la Constitución, Leyes y actos administrativos a nivel interno (AMVA, 2008:18).

Fuente: Elaboración propia.

LA DEBILIDAD FISCAL METROPOLITANA: Planificación y Ordenamiento Territorial Para entender los fallos en materia fiscal debemos partir de la idea formulada por Morales et al (2004) en la medida en que el AMVA ha ido asumiendo nuevas funciones, pero sin %%! !

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! contar con los recursos específicos por ley destinados en planificación y ordenamiento territorial. Una de características principales de estos tipos de fallo son las inequidades horizontales, que provienen de

la multiplicidad de jurisdicciones que integran una

metrópoli, así como, de la creciente especialización, polarización y disparidad fiscal (Morales Schechinger & García Jiménez, 2004:203). Tabla 5. Problemas institucionales de la equidad fiscal en planificación y ordenamiento territorial

Problema

Efectos

Causa

El desequilibrio la localización y usos del suelo que generen empleo como la industria y los servicios Disparidad en la revisión y actualización de los POT municipales Debilidades fiscales de la autoridad en planificación y ordenamiento territorial

Los proyectos metropolitanos entran depender de los recursos nacionales

Mayores equipamientos públicos donde hay mayor disponibilidad de recursos disponibles y autónomos

Modelo nacional descentralizado en funciones, pero centralizado en recursos. La precariedad y falta de claridad por ley en los criterios de aplicación de recursos. Inequidades horizontales, de este modo, llevar a cabo todos los proyectos propuestos por el plan metrópoli requiere de una alta disponibilidad de recursos y en la mayoría de los municipios no tienen la capacidad para adicionar recursos a su Plan de Desarrollo Municipios con un potencial de predial mayor no han establecido estrategias claras para que estos sean una fuente de ingresos

Fuente: Elaboración propia

Los problemas fiscales de la autoridad en planificación y ordenamiento territorial son determinantes a la hora de establecer los límites al conjunto de sus funciones, dado que si no existen recursos disponibles es imposible llevar a cabo dichos propósitos. Es de destacar que la autoridad no cuenta por ley con los recursos para esta destinación, razón por la cual éstos se derivan principalmente de otras fuentes, como los recursos de libre destinación, así mismo, de los recursos propios de los municipios. Esto nos enfrenta a un problema que es clave en la parte fiscal, la inequidad horizontal, que se deriva precisamente de los usos del suelo que poseen los municipios, pues en los donde hay zonas industriales y por tanto mayores tasas de impuestos poseen mayores recursos que donde simplemente existe vivienda, e incluso más grave aún si se trata de vivienda de interés social, pues la fuente de recursos es mínima. De este modo la autoridad debe propender por un re-equilibramiento en los aspectos fiscales de los municipios, pero así mismo, se debe examinar la posibilidad de coordinación con los entes nacionales para buscar mecanismos de gestión de recursos, ya sea por proyectos o como autoridad en esta materia. %&! !

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!

PROBLEMA

INSTITUCIONAL CUATRO:

Debilidad en las competencias

metropolitanas Además de los temas fiscales que permiten realizar una gestión propia un liderazgo directo (incluso sin competencias muy claras), es necesario mirar cuáles son realmente las competencias de las áreas metropolitanas para desarrollar una dirección propia. En este sentido es necesario señalar que salvo en el tema ambiental, las competencias metropolitanas son bastante limitadas.

Estas limitaciones se deben sin duda al excesivo

peso jurídico que la legislación colombiana le ha dado a los municipios, lo cual ha implicado que buena parte de las responsabilidades que pueden tener alguna incidencia sobre temas metropolitanos termina estando directa o indirectamente en manos de los municipios.

Esto no solo en temas presupuestales sino también en las tareas de

regulación, planeación, control y vigilancia. Así el nivel metropolitano, si es visto desde la perspectiva de la delegación de competencias nacionales, termina siendo un nivel de gestión relativamente débil y sin mucha autonomía propia.

Esto implica, como se verá abajo, que el AMVA siendo

autoridad ambiental solo lo es sobre la parte urbana (no sobre lo rural); que siendo autoridad planificadora, solo puede expedir lineamientos muy generales; y que siendo autoridad de transporte, hace poco más que fijar la tarifa de transporte y controlar parte del transporte masivo. Una autoridad con tantos límites difícilmente podrá cumplir con los retos de una ciudad tan fragmentada políticamente como será el Valle de Aburrá del 2030. Se requiere entonces que se empiece a pensar en el desarrollo de nuevas funciones y nuevas competencias para la institucionalidad metropolitana, muchas de las cuales puedan ser directamente delegadas por los mismos municipios.

De esta manera, se

anticipa que se puede aplicar para el Valle de Aburrá la conclusión de Klink (2005) para las áreas metropolitanas de A.L.: “!carecen de una estructura bien madura y consolidada para la gobernabilidad metropolitana, que pueda afrontar el desafío de crear competitividad urbana, sostenimiento ambiental y mejor calidad de vida. Cada una de las ciudades que hemos analizado, o bien no tiene estructuras para la gobernabilidad (Santiago), o las tiene incompletas (São Paulo o Buenos Aires), o presenta desajustes entre las

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!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! realidades político-administrativas y las necesidades sociopolíticas y económicas.” (Klink, 2005:176) El anterior es sin duda el análisis que ha imperado entre muchos analistas del tema metropolitano.

Sin embargo, como se explicó anteriormente las competencias de las

áreas metropolitanas también pueden venir “desde abajo” por medio de la delegación de funciones que constituye la figura de los “hechos metropolitanos” creada por la ley 128 de 1994.

Esta es sin duda una razón más importante para la debilidad metropolitana, pues

realmente la construcción de gobernabilidad metropolitana debe ser responsabilidad más de los mismos municipios que de la nación.

Sin embargo, a continuación se hace un

análisis de la debilidad de las competencias delegadas desde arriba, con el fin de que el lector pueda ver por si mismo la necesidad de que sean los mismo municipios los que retomen la agenda de la construcción metropolitana en los próximos veinte años. DEBILIDAD EN LAS COMPETENCIAS METROPOLITANAS:

Medio ambiente y

Espacio Público Las áreas metropolitanas en Colombia son autoridad ambiental dado que la Ley 99 de 1993 le da a estas la competencia para ser autoridad metropolitana sobre el espacio urbano. De esta manera las áreas metropolitanas colombianas en municipios mayores a un millón de habitantes adquieren la función un poco particular de ser también autoridades ambientales.

Se trata evidentemente de dos tareas hasta cierto punto

contradictorias (aunque no incongruentes) entre sí, pues una está más asociada a la promoción de un crecimiento ordenado y la otra al control del mismo crecimiento. Lo importantes es que curiosamente, hoy el Área Metropolitana de Medellín, es ante todo precisamente una autoridad ambiental.

Su estructura de ingresos corresponde a las

funciones que le han sido asignadas en el tema ambiental. Esto quiere decir que el 65% de sus recursos fueron aportados en 2010 por medio de la sobretasa al predial de sus municipios miembros.

Así desde que el artículo 317 de la Constitución Política de 1991

condicionó solo a temas ambientales la sobretasa del 2xmil al predial que había sido entregada a las áreas metropolitanas por la Ley 14 de 1983 sin condicionamiento previo, las áreas metropolitanas se volvieron ante todo autoridades ambientales. Frente al marco normativo de la autoridad ambiental, es difícil emitir un concepto coherente y oportuno sin tener claridad sobre qué es propiamente el medio ambiente. El Código Nacional de los Recursos Naturales (Ley 99 de 1979) establece los elementos %(! !

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! relacionados en este ámbito, incluyendo entre ellos a la atmósfera, el espacio aéreo nacional, el agua, el suelo, el subsuelo, los recursos naturales no renovables, etc. Como se observa, esta división es bastante general y crea cierta confusión entre la línea divisoria del Medio Ambiente y del ordenamiento territorial.

Esta división no resulta

problemática en el espacio urbano donde las áreas metropolitanas son a su vez autoridades de planificación y autoridades ambientales, pero si resulta problemática en el espacio rural (por fuera de la zona urbana de los municipios) donde esta competencia pasa a manos de Corantioquia.

Esto implica que los espacios rurales quedan cubiertos

por una autoridad ambiental diferente.

Adicionalmente, esto impone unos retos

importantes sobre el gobierno urbano, dado que como ya se ha mostrado la ciudad se está expandiendo precisamente en las zonas donde puede crecer. Así la regulación de este espacio se ve fragmentada entre varias autoridades con funciones diferentes y con miradas muy disimiles sobre el crecimiento urbano. Esto termina haciendo imposible la construcción de un proyecto unificado sobre la expansión de los bordes urbanos. El “tejido urbano, en estas condiciones, continúa expandiéndose y extendiéndose, dejando obsoleta la noción de aglomeración o conurbación, definida como continuidad del área construida, dada la naturaleza ambigua y fluida de las regiones periurbanas”(Sellers & Hoffmann-Martinot, 2008:271), sin que esto se pueda manejar adecuadamente desde la institucionalidad pública. Lo anterior implica que la noción que separa claramente a la ruralidad de la conurbación en un espacio metropolitano es abiertamente obsoleta, dado que existe un fenómeno claro de peri-urbanización que responde a las dinámicas de la metropolización, y que no puede (o debe) ser gobernado exclusivamente bajo la óptima de una autoridad ambiental separada del proceso de ordenamiento. Igualmente, se debe señalar que se tiene una visión desagregada del ambiente que nace con el código de recursos naturales y que en sus diferentes títulos tomó por una parte el aire, por otro lado el agua, por otro lado la flora, por otro lado la fauna, por otro lado el paisaje. La tradición normativa en ambiente viene tratando todos los temas por separado, de modo que el lenguaje, la lógica de cada uno de los componentes ambientales difieren. Las distintas normas se han desarrollado independientemente y han previsto lógicas, competencias y procedimientos distintos sobre un tema que les es común. Quizás también como subproducto de la ley 128 de 1994 se ve que la concepción sobre el medio ambiente que tiene el AMVA parte más desde la segunda perspectiva, es decir desde “lo %)! !

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! ambiental en la planeación metropolitana” y por lo tanto de aquellas cosas que están más cercanas al ordenamiento y la planificación. Así también ocurre que la parte urbana del Valle se queda con una institucionalidad ambiental muy débil para los retos que vendrán en los próximos veinte años.

Es necesario señalar, que los aspectos ambientales tienen

una trayectoria normativa y profesional muy diferente a la de la planificación, que le exigirán al AMVA a que en los próximos 20 años logre desarrollar una visión de autoridad ambiental suficientemente independiente que le permita empezar a concebirse en una senda diferente que la de la planificación, es decir como autoridad ambiental en un sentido más amplio y en temas en los que tiene un poder sobre los mismos municipios mucho mayor que en el área del ordenamiento y que por lo tanto está aún por desarrollar.

Tabla 6. Ambigüedad normativa y fragmentación política en la autoridad ambiental Problemas institucionales Autoridad

Efectos

Causa

Visión desagregada de que es el medio ambiente

Poca claridad sobre los diferentes tipos de competencias otorgadas por la normatividad ambiental.

Confusa línea divisoria entre la gestión del Medio Ambiente y del Ordenamiento territorial Autoridad ambiental Poca claridad sobre los diferentes tipos de competencias otorgadas por la normatividad ambiental. No se separa claramente entre lo ambiental metropolitano, lo ambiental en la planificación metropolitana, y los aspectos ambientales en las otras competencias metropolitanas.

El Código Nacional de los Recursos Naturales (Ley 99 de 1979) establece de manera muy general cuáles son los temas que implica y supone el término Medio Ambiente, creándose una confusa línea divisoria entre Medio Ambiente y Ordenamiento Territorial. La ley 99 de 1993 separa las funciones de autoridad ambiental del área metropolitana.

Fuente: Elaboración propia

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!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! DEBILIDAD EN LAS COMPETENCIAS METROPOLITANAS: Movilidad y transporte En primera instancia se debe señalar que la máxima autoridad en materia de movilidad en es el Ministerio de Transporte. Es este el que define los instrumentos de planificación en materia de transporte,

la fijación de políticas en materia de transporte, tránsito e

infraestructura (de los modos de su competencia), así como la regulación técnica y económica

de los modos (de transporte)

carretero, marítimo, fluvial y férreo

(Decreto 087 de 2011). Esto implica que las competencias que ha recibido el AMVA en materia de movilidad han sido asignadas directamente por el Ministerio, a partir de las leyes 105 de 1993, 336 de 1996 y los decretos reglamentarios 170, 172 y 175 de 2001 y el 3366 de 2003. A nivel metropolitano, se ratifican estas normas a partir de los acuerdos metropolitanos 019 de 2002 y el acuerdo 04 de 2007(AMVA, 2007:197).

Esto según ha

indicado el Ministerio en el concepto 1565 implica que el AMVA está facultada para vigilar, controlar e inspeccionar a todas las empresas que se encuentren dentro de su jurisdicción metropolitana.

Esto, que en principio parece otorgarle un gran poder, se empieza a ver

limitado cuando se entiende que solo se refiere a los sistemas de transporte masivo, a las rutas integradas, y a los medios de transporte masivos.

En todo lo demás, que de

acuerdo con los estudios de BIO2030 se trata de la gran parte del transporte que ocurre en el Valle, la competencia es municipal.

Por ejemplo, aquellas empresas de transporte

que no traspasen los límites de sus municipios, se mantendrán vigiladas por cada uno de los municipios según el decreto 3366 de 2003. Por otro lado, debe señalarse que ninguna autoridad Departamental o Municipal (Gobernadores, Alcaldes, Asambleas Departamentales o Concejos Municipales) puede dictar normas de tránsito de carácter permanente, que impliquen adiciones o modificaciones a la norma de índole nacional (Código Nacional de Tránsito).

Sin

embargo, es responsabilidad de cada municipio entrar a reglamentar el código para su propia circulación. Esto implica que en el área metropolitana existan varias maneras de reglamentar el código, lo que crea un espacio para una des-cordinación importante en lo que le compete a los municipios

En este sentido el AMVA tiene competencia para

controlar el transporte público colectivo en su escala de acción según el decreto reglamentario 170 de 2001, pero no la tiene para todos aquellos modos de transporte que sean municipales. Lo anterior excluye a Envigado, incluso cuando las empresas de este municipio traspasen sus límites. Esto explica porque los buses intermunicipales de este municipio siguen sobrepasando los niveles de obsolescencia fijados por la propia AMVA, &+! !

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! y porque muchos de los buses descartados en otros municipios terminan en Envigado. Incluso, según explica el Mintransporte en el 1565, en este último municipio le corresponderá al Metro (como gestor del transporte masivo del Valle Aburra) coordinar el servicio de alimentación y la coordinación de las rutas troncales de MetroPlus. Finalmente, el AMVA

no tiene competencia sobre el otorgamiento de licencias

metropolitanas para la operación de taxis, dado que el Ministerio sugiere que en caso de que un taxi de un municipio opere en otro, debería trasladar allí su domicilio, lo cual es abiertamente imposible en el Valle de Aburrá, lo que en muchas ocasiones termina creando conflictos intermunicipales serios por la falta de claridad en la normatividad. Igualmente el AMVA es autoridad en transporte masivo, esta competencia le fue otorgada a partir de las Resoluciones No. 5256 del 18 de julio de 2003 y la 4801 del 10 de julio de 2003, donde el Ministerio le cede esta competencia al Área. Esto quiere decir que al AMVA le compete ejercer autoridad sobre el sistema Metro, Metroplús y las rutas alimentadoras en ambos sistemas, así como en el transporte intermunicipal.

Sin

embargo, el poder del AMVA sobre el Metro no es totalmente claro como se evidenció en el problema de la definición de las rutas finales del MetroPlus, asunto en el que terminó primando la decisión del Metro sobre la visión del Area Metropolitana. Así, el problema de la autoridad de transporte constituye una de las mayores dificultades para llevar a cabo los proyectos metropolitanos dado que en términos reales el AMVA aún no se puede entender como una autoridad de transporte.

El proceso de imposición vertical de la

norma le ha dado al AMVA el título de autoridad, pero no las capacidades para ejercer estas funciones. Esto implica que el AMVA le debe consultar cada paso de lo que significa ser “autoridad de transporte” al Ministerio, lo cual señala que esta función no es para nada clara, incluso con las explicaciones de muchas páginas que ha dado el Ministerio (ver por ejemplo el Concepto 1565).3 Es así como la movilidad dentro del Área Metropolitana hace parte del área de políticas específicas que depende en gran medida de la voluntad política de los gobernantes municipales y por lo tanto sujetas al lobby local. Finalmente, en materia de ingresos para asegurar la operacionalidad de la “autoridad” es necesario señalar que el AMVA tampoco es autosuficiente, dado que requiere del concepto del Ministerio de Hacienda para generar cualquier nueva fuente de ingreso. Dado todo lo anterior, se observa cómo es imposible hablar del AMVA como “autoridad” !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 3

http://web.mintransporte.gov.co/servicios/normas/Conceptos/pdf/Concepto_1565.pdf

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!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! de transporte metropolitano, sin hacer una serie de precisiones que se constituyen como grandes ambigüedades en sus competencias. Ahora, si se piensa en el esquema que se requerirá a 2030 resulta evidente la importancia de desarrollar al AMVA como una verdadera autoridad de transporte, que logre ordenar bajo un solo proyecto las visiones del Metro, Metroplús, los transportadores privados y de todas las secretarías de tránsito. La construcción de esta nueva autoridad (que es diferente a la del sistema y su infraestructura) es uno de los grandes retos de los próximos veinte años, dado que con las competencias actuales y la institucionalidad actual resulta imposible racionalizar los temas de movilidad entre los municipios, las secretarías de tránsito y transporte, y los transportadores, constituyendo así un problema en la medida en que sin un marco normativo claro y una institucionalidad que opere, se termina creando una serie de problemas muy agudos.

Tabla 7. Ambigüedad normativa y fragmentación política en la autoridad de movilidad y transporte Problemas institucionales Autoridad

Autoridad de movilidad y transporte

Efectos

Causa

Existen problemas en la asignación de rutas por parte de funcionarios públicos y éstas prácticas no son vigiladas y controladas por parte del AMVA.

Los municipios aún conservan la asignación de rutas intra-urbanas y en este sentido esta labor no hace parte de las competencias del Área como máxima autoridad de transporte.

Los urbanizadores logran poner a su favor los planes parciales o las licencias de las curadurías, incluso cambiando las vías metropolitanas,

Las normas y muchas decisiones son hechas y tomadas desde el Ministerio de Transporte,

El operador de transporte masivo es quien ejerce la autoridad en transporte.

El proceso de constitución desde arriba implicó que no se ha hecho una reflexión desde abajo (desde los municipios) sobre cómo sería deseable para ellos que funcionara la autoridad de transporte.

Municipios cambian los proyectos metropolitanos para ajustarlos a los intereses particulares y del mercado.

Fuente: Elaboración propia

DEBILIDAD EN LAS COMPETENCIAS METROPOLITANAS: Planificación y Ordenamiento Territorial La ambigüedad normativa más conocida del Valle de Aburrá en materia de planificación está relacionada con la débil autoridad del AMVA sobre el ordenamiento municipal. Como es sabido, la autoridad que la Ley 128 le asigna al AMVA en este campo es sólo para dar lineamientos generales, dado que la misma constitución le dio a los municipios las competencias para planificar su territorio en un nivel más específico que el AMVA. De &#! !

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! esta manera se da la situación peculiar que el “agente” que debería ser cada municipio termina teniendo más poder reglamentador que el “principal” que es el AMVA. Así, se entiende que las competencias de esta solo son asignadas por la Ley 128 de 1994, mientras que las de los municipios en materia de ordenamiento vienen de la misma Constitución, la cual en su artículo 313 – 7 señala que corresponde a los Concejos Municipales reglamentar los usos del suelo dentro de los límites que fije la ley. Por otro lado, la reciente LOOT de 2011 en su art. 29 le asigna las siguientes competencias a los municipios: “formular y adoptar los planes de ordenamiento del territorio,

reglamentar de

manera específica los usos del suelo, en las áreas urbanas, de expansión y rurales, de acuerdo con las leyes, optimizar los usos de las tierras disponibles y coordinar los planes sectoriales, en armonía con las políticas nacionales y los planes departamentales y metropolitanos”. De esta manera, terminan confluyendo en el Valle de Aburrá visiones distintas de ordenamiento con una capacidad de articulación relativamente limitada. En este sentido se debe señalar que en materia de ordenamiento las áreas metropolitanas quedan con el ambiguo rol de “programar y coordinar el desarrollo armónico e integrado del territorio colocado bajo su autoridad” (art. 319 C.P). Así, la palabra coordinar en el ordenamiento jurídico es claramente una competencia débil en la medida que implica más una acción política y de gestión que una acción de regulación. Esto parece confirmado por la LOOT cuando sugiere en su art. 29 que esta debe desarrollar “Planes Integrales de Desarrollo Metropolitano” con perspectiva de largo plazo, que podrán fijar objetivos y criterios (solo) obligatoriamente generales, y solamente para aquellos campos que se hayan definido por la Junta Metropolitana como un hecho metropolitano (Parágrafo 2º, art. 29 LOOT). En otras palabras, las competencias de ordenamiento del AMVA es exclusivamente sobre los hechos que sean definidos como metropolitanos por su junta y aún así podrán ser solo generales. Esto implica que los municipios del Valle de Aburrá se tienen que poner la tarea en los próximos años de crear mecanismos metropolitanos para coordinar su desarrollo espacial de manera mucho más activa. Si se descansa exclusivamente en aquellas competencias ya dadas por las leyes nacionales, lo más probable es que el ordenamiento resultante seguirá siendo relativamente desordenado y que difícilmente se logrará cumplir con lo que &$! !

Así es claro que el

ordenamiento no depende de una autoridad superior sino de la voluntad de todos los municipios para que en los próximos años se fijen criterios comunes más estrictos y se le de al AMVA la posibilidad real de controlarlos. Igualmente, otro campo de ambigüedad para el desarrollo urbano metropolitano en los próximos veinte años puede estar determinado por la manera como la LOOT en su artículo 29 le da la facultad que tiene la Nación para determinar la localización de grandes proyectos de infraestructura. Esto implica que a pesar de que BIO 2030 tiene al río como su eje rector, la capacidad de planificación sobre el mismo se ve restringida por la competencia exclusiva del Ministerio para determinar el destino del corredor férreo.

problema similar se podría presentar alrededor de la nueva Ley del Suelo y la Vivienda (Ley 1469 de 2011) en la medida que esta permitirá configurar Macroproyectos de Interés Social Nacional (MISN) en zonas urbanas, de expansión urbana, o incluso rurales de los municipios, lo cual podría ir abiertamente en contra de los límites que la misma AMVA a través de sus Directrices Metropolitanas de Ordenamiento Terriotrial (DMOT) fijaban para la conurbación. Por otro lado, la ley crea la posibilidad para que desde la Nación se discuta “la definición de los términos y las condiciones de gestión y ejecución de los contenidos” del POT, esto implica que incluso se podría llegar a modificar el POT o las reglamentaciones ambientales para que se pueda adelantar el macro-proyecto.

Esto

señala que no será suficiente con asegurar que las disposiciones “obligatoriamente generales” del AMVA se cumplan en un principio cuando se formulan los POT, sino que el AMVA (e incluso el departamento bajo la nueva LOOT) tendrá que entrar a vigilar y controlar estos cambios. Igualmente, un punto positivo parece ser que la Ley le da al AMVA la posibilidad de proponer la formulación del MISN en conjunto con el Ministerio, con lo cual el Área se podría convertir en una gestora de los macro-proyectos, dándole así mayor agencia sobre los POT de los municipios. En este sentido, se puede concluir que desde un punto de vista jurídico el ordenamiento territorial metropolitano requerirá que BIO2030 sea coordinado con el Departamento (y no solo como plan del AMVA), y al mismo tiempo que desde la Junta Metropolitana se estudie cómo cada uno de los objetivos se puede ordenar bajo el marco general que permiten los Hechos Metropolitanos.

Sin embargo, la potencialidad del AMVA para ser

coordinador (y armonizador) del OT le abre una gran puerta para que su tarea sea tanto &%! !

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! de gestión, como de regulación. En este sentido BIO2030 se enfoca precisamente en el propósito de orientar al AMVA hacia proyectos concretos que le ayuden a materializar los objetivos del plan como proyectos. Esta no es una salida jurídica, sino una salida asociada con que el AMVA asuma un rol más cercano y complementario al de un operador urbano que apoye los objetivos de los municipios, así como la de un regulador cuyas competencias para fijar normas son dadas por los mismos municipios. Para entender porque se propone lo anterior es necesario mirar que la LOOT le asigna a la nación, los departamentos y los municipios una serie de competencias que podrían volver a BIO2030 un plan irrelevante si este se hubiera entendido como un plan regulador (o reglamentador), que como se ha señalado desde un principio no es su propósito. Otro problema de ambigüedad puede venir de la manera como los departamentos reciben competencias mucho más fuertes en materia de OT. Según la LOOT los departamentos dictarán directrices de mayor jerarquía que las del AMVA, ya que las de los departamentos estarán respaldadas por una ley orgánica. Igualmente, la misma Ley le da a los departamentos la capacidad para: “establecer las directrices y orientaciones para el ordenamiento de la totalidad o porciones específicas de su territorio, especialmente en áreas de conurbación con el fin de determinar los escenarios de uso y ocupación del espacio, de acuerdo con el potencial óptimo del ambiente y en función de los objetivos de desarrollo, potencialidades y limitantes biofísicos, económicos y culturales. De manera más concreta la misma ley señala que los departamentos podrán “adoptar planes de ordenamiento para la totalidad o porciones específicas de su territorio” y “establecer las directrices y orientaciones específicas para el ordenamiento del territorio en los municipios que hacen parte de un Área Metropolitana”. Esto implica que el papel del AMVA en tareas de ordenamiento queda seriamente limitado por las posibilidades mucho mayores que entra a tener el departamento. Finalmente, se da el problema de que la Ley 99 de 1993 separa la competencia para fijar densidades y usos del suelo sobre las áreas rurales del contorno metropolitano. De esta manera existe una falta de claridad en las competencias por parte del AMVA sobre los suelos rurales que se encuentran dentro de su jurisdicción pero que hacen parte de las competencias de Corantioquia.

En este sentido es claro que las Corporaciones

Autónomas Regionales (CAR), tienen competencia para establecer las normas generales &&! !

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! y las densidades máximas a las que se sujetarán los propietarios de vivienda en áreas suburbanas y en cerros y montañas. Esto implica que uno de los principales puntos del ordenamiento que es el manejo de las densidades en suelos rurales del área metropolitana queda también por fuera de las capacidades del AMVA. Tabla 8. Ambigüedad normativa y fragmentación política en la autoridad de planificación y ordenamiento territorial Problemas institucionales Autoridad • • •

Autoridad de planificación y• ordenamiento territorial • • •

Efectos

Causa

Municipios urbanizan o cambian los parámetros de las Áreas Protegidas

Conflictos que presenta la norma en materia de competencias de cada una de las entidades encargadas de regular (AMVA y Corantioquia), por un lado, y de planificar (AMVA y Municipios) por el otro

Se dificulta la formulación de proyectos que incluyen suelos rurales y suelos urbanos –como el complejo agroindustrial- de Barbosa. No se pueden regular los usos rurales porque no son parte del ordenamiento legal metropolitano Fragmentación institucional de la jurisdicción urbana

La norma, al ser de carácter general, no permite establecer lineamientos específicos para que cada municipio los entre a desarrollar en su POT El POMCA ordena el territorio desde la visión de la cuenca hídrica, pero desconoce la integralidad del territorio.

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PROBLEMA

INSTITUCIONAL

CINCO:

Debilidad

las

capacidades

metropolitanas

A manera de explicación sobre la razón por la que el gobierno metropolitano del AMVA tiene problemas en sus capacidades de acción, resulta útil acudir a la exploración de Lefevre (1999) sobre los problemas institucionales metropolitanos en muchos países del mundo. Este autor concluye que los problemas de capacidades se derivan de la manera como se puso en marcha un tipo de gobernabilidad metropolitana por parte de los Estados centrales desde arriba y de una forma muy rígida y vertical. Esto supone un obstáculo considerable en la medida en que los actores locales se han visto obligados a lidiar con estructuras y ordenamientos “artificiales” o “no deseadas”. En otras palabras, lo que generalmente ha ocurrido es que: La mayoría de los Estados han presentado reformas universales y rígidas con respecto a las áreas metropolitanas, dado que tenían una visión nacional y homogénea del modo de actuación, por lo que las leyes debían redactarse y ejecutarse de la misma manera y con igual contenido, fuera cual fuese el área urbana considerada (Lefèvre, 2005:216). Christian Lefevre (Lefèvre, 1999:99), ilustra que en el caso de Europa la introducción de gobiernos metropolitanos se tomó de una manera rígida sin tener en cuenta las particularidades locales. La falla radicaba en que regularmente la legislación era nacional y determinada a los territorios, competencias y formas de gobierno para todas las metrópolis. “Era una idea monolítica del gobierno de ciudades, el cual colocaba a los actores locales en un muy pequeño espacio para maniobrar y ganar su legitimidad formando parte de las reformas impuestas” (Lefèvre, 1999:97). Estas ideas de crear desde arriba los esquemas de gobierno metropolitano se ven hoy cada vez más obsoletos, por lo que hoy se debe entender que la legislación nacional le debe permitir a los municipios vecinos construir sus propios arreglos. Lo importante es que este tipo de alianzas estratégicas para construir capacidades de gestión metropolitana sea incentivado a través de instrumentos nacionales y regionales que premien a los municipios que le apuesten a unir servicios y a consolidar autoridades supramunicipales.

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!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! Esto implica que bajo el arreglo que existía antes de la LOOT (formulada en 2011) existían muy pocos incentivos para que los municipios construyeran proyectos de gestión conjuntos. Por esto, se se puede entender que a los municipios metropolitanos les han faltado incentivos para que se comprometan en mayor medida para resolver los problemas de la metrópoli, pues solo su compromiso con sacar adelante un gobierno metropolitano puede hacer avanzar las capacidades reales de este nivel de gobierno. Esto implica que muchos de los acuerdos metropolitanos se ven obstaculizados ante la falta de capacidad institucional suficiente como para llevar a cabo los fines mismos que el AMVA se traza. En otras palabras, existen carencias económicas, de personal y de los conocimientos especializados necesarios para poder poner en vigencia sus propias políticas y para impugnar las de otros, es decir, aún si se tienen las competencias (lo cual no siempre ocurre), no se cuenta con su desarrollo pleno como capacidades. Para clarificar lo que se entiende por capacidades es importante detallar la manera como se desarrolla una competencia en cualquiera de los temas de ordenamiento, vivienda, medio ambiente, movilidad, tránsito y espacio público, por solo mencionar algunos de los temas tratados en el Plan BIO2030. Para entender las debilidades en las capacidades institucionales debemos comprender el proceso para desarrollar una capacidad de la siguiente manera: a. Primero, el AMVA debe dictar (derivados de los parámetros nacionales) los parámetros locales de la norma, que como ya se ha dicho no pueden ser más que obligatoriamente generales en unos casos (ordenamiento) o puntuales en otros (medio ambiente). b. Segundo, se debe definir sobre los temas en que se tienen competencias unos procesos de regulación y de planificación. Esto ayuda a definir la racionalidad de planeación y los mecanismos de regulación mediante los cuales se interviene. En este sentido se ve que no basta “reglamentar la competencia” para tener capacidades reales en un tema, sino que es necesario definir un procedimiento de vigilancia y control. Así como una serie de incentivos y castigos que posibiliten su cumplimiento. c. Tercero, el AMVA debe asignar los recursos, de personal, de capacitación, financieros, logística e infraestructura. Este punto aclara aún más el problema, &)! !

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! dado que para ejercer una competencia se requiere de un equipo humano que la operacionalice. d. Cuarto, para el ejercicio de los anteriores ítems resulta determinante conocer el día a día de cómo se aplican esas normas.

Esto requiere de unos sistemas de

información que permitan monitorear y hacer evaluaciones de políticas sobre los fines trazados. e. Quinto, se debe priorizar la generación de ingresos para hacer sostenible estas actividades. Los fallos en materia fiscal se presentan en la medida en que el AMVA ha ido asumiendo nuevas funciones, pero sin contar con los recursos específicos por ley destinados en materia de infraestructura y vivienda.

Estos cinco elementos son una guía para entender cómo se desarrolla una capacidad institucional para llevar a cabo los fines propuestos y de esta manera ubicar unas debilidades en cuanto a las capacidades institucionales se refiere. EL PROBLEMA DE LAS CAPACIDADES: Medio ambiente y espacio público Precisamente, uno de los principales retos a los que se enfrenta el Área Metropolitana para el cumplimiento efectivo y eficiente de sus funciones radica en fortalecer sus capacidades, aquellas que le permitan alcanzar y asegurar las competencias que le fija la ley como autoridad ambiental y llevar a cabo los fines que ella misma se ha trazado como autoridad planificadora. Además de seguir trabajando como una entidad gestora de proyectos de infraestructura y de inversión en el Valle del Aburrá, una de las tareas más importantes debe ser la de transformar sus competencias en capacidades a través de los diferentes instrumentos de los que disponen (las tasas de vertimiento, tasas de acueducto y captación de aguas; tasas forestales, licencias ambientales) apoyándose en sus competencias (vigilancia, comando y control, intervención directa y planificación ambiental). Esto implica que el tipo de autoridad que BIO2030 requerirá para poder ser llevado a cabo es de naturaleza muy diferente a aquella utilizada por el AMVA en los diferentes planes anteriores, esto es, BIO2030 requerirá que el AMVA se transforme en una autoridad ambiental en todo el sentido de la palabra.

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!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! Ahora bien, fortalecer sus capacidades parte de la necesidad de asignar los recursos, de personal, de capacitación, financieros y de logística que permitan avanzar en este reto. Es decir, cada competencia legal otorgada al Área debe ir acompañada de un fortalecimiento en el desarrollo institucional: el control sobre aguas subterráneas, contaminación hídrica superficial, control de retiros, áreas protegidas, control de la contaminación atmosférica (control de fuentes fijas y móviles), etc. Para poder avanzar con los planes que BIO2030 requerirá en cada uno de estos temas el AMVA deberá contar, entre otras cosas, con una reglamentación específica, una logística determinada y el personal capacitado para hacer los operativos con los instrumentos necesarios para que este sea efectivo. Teniendo en cuenta los anteriores elementos, es posible identificar 3 debilidades institucionales a las que el Área como autoridad ambiental esta llamada a hacerle frente, pues se trata de desarrollar las competencias a partir del fortalecimiento de sus capacidades, aquellas que le permitirán alcanzar el cumplimiento efectivo de sus objetivos.

Tabla 9. Problemas en las capacidades metropolitanas de la autoridad ambiental Problemas institucionales

Efectos

Causa

Desarrollo de las capacidades en comando y control.

Débil ejercicio en sus funciones de vigilancia y control: autoridad ambiental policiva con plenas competencias y pocas capacidades. Débil gestión y protección del medio ambiente Incrementos en la contaminación visual y auditiva Aumento de emisiones contaminantes, disposición de desechos sólidos y de residuos tóxicos y peligrosos Incremento de daños ambientales Mayores asentamientos ilegales en retiros de quebrada y bordes, ilegalidad en el uso de los recursos naturales

Capacidades institucionales por desarrollar en el área de comando y control. No cuenta ni con los recursos suficientes, ni con la logística y el personal para llevar a cabo sus competencias como autoridad de una manera efectiva y eficiente que le permita cumplir a cabalidad las funciones trazadas en este ámbito.

Regulación: Intervención directa del AMVA como Autoridad Ambiental

Débil Intervención directa para asegurar el cumplimiento de la norma en temas ambientales. Débil manejo de los ecosistemas Poca gestión en la recuperación de las quebradas, bosques, humedales, y creación de zonas protegidas Aumento de la contaminación ambiental: del agua Construcción de vivienda informal en zonas de alto riesgo

Bajas capacidades para asumir el control como autoridad, así como una desarticulación institucional. Otras entidades, como EPM, al contar con las capacidades y los recursos termina adoptando una autoridad tácita.

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La debilidad en la Planificación Ambiental

Débil ejercicio como autoridad de planificación ambiental lo que se deriva en: Desconexión entre lo urbano y lo rural Desequilibrio del espacio público entre lo rural y lo urbano Débil Manejo y gestión de las aguas residuales Una insuficiente valoración y protección de las áreas verdes

Falta coordinación entre instituciones y sus competencias sumadas a un modelo de gestión poco claro, es decir, un claro problema de gobernanza. La planificación y gestión ambiental puede resultar compleja, dado que son varias las entidades que tienen que intervenir y no existen criterios claros sobre la manera en que deben hacerlo y bajo qué mecanismos debe hacerse esta intervención.

Fuente: Elaboración propia. Conviene recordar que el Área Metropolitana, como autoridad ambiental urbana puede ser no solo una autoridad reguladora, sino también una autoridad ambiental policiva y que por lo tanto tiene plenas competencias para operar como autoridad en todo el sentido de la palabra. La existencia de los efectos esbozados en la anterior tabla, tras revisar los informes de gestión y hacer un análisis de los Planes de Gestión del Área, evidencian unas series limitaciones institucionales, una debilidad determinante que se convierte en obstáculo para cumplir con los fines que se traza la autoridad. En otros términos, el mejoramiento de estas funciones de control y vigilancia en términos ambientales es un paso crucial para que BIO2030 se pueda llevar a cabo. Una autoridad ambiental con poca capacidad directa de intervención y de vigilancia y control, lleva a que sus propios planes y definiciones se vean inoperantes frente a una realidad que le desborda en su complejidad y en sus exigencias.

Adicionalmente, si los mismo municipios no ejercen

estas labores de vigilancia y control, esto implica que en la práctica el vacío institucional se agranda, y se vuelve más difícil de entender y de solucionar, dadas las divisiones de poderes y las mutuas responsabilidades que no se llevan a cabo. Asimismo, bajo esta misma lógica se debe fortalecer el Área Metropolitana para ejercer de manera directa su papel como autoridad de planificación ambiental y acompañar a los municipios del Valle de Aburrá en este ejercicio. Cada municipio independientemente y con las restricciones que tiene en términos técnicos y financieros no puede estar solo en el proceso de construcción y desarrollo de, por ejemplo, su Plan de Gestión Ambiental o de su Plan de Manejo Ambiental de Áreas Protegidas, y es por eso que el Área como autoridad ambiental está llamada a fortalecer el acompañamiento y monitoreo de este ejercicio como parte de sus funciones en planificación ambiental. Los Planes de Manejo Ambiental son herramientas de planificación que si bien terminan por estar directamente conectados al tema de comando y control -en tanto se trata de una serie de obligaciones '"! !

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! ambientales respecto de unas normas y son sujetos de vigilancia y sanción por parte del Área-, son instrumentos claves para los municipios en el manejo de los temas ambientales, así como mecanismos de intervención directa en planificación del Área, en aras de cumplir los lineamientos que se le han trazado

en medio ambiente. Los

municipios hacen planificación territorial, pero no leen la cuenca, no piensan en perspectiva metropolitana ni tienen claridad sobre el papel que juega el municipio vecino en la definición y la gestión de la misma. En ese sentido, y ante tal debilidad, es el Área Metropolitana la llamada a desarrollar un marco que armonice la gestión metropolitana con los municipios y con los demás actores con competencias en la planificación ambiental (las CAR), es decir, que permitan afrontar retos como: La planificación y gestión ambiental puede resultar tan compleja y son tantas las entidades que tienen que intervenir que cuando se debe actuar se hace determinante un sistema de coordinación capaz de ordenar la intervención de los actores involucrados, a fin de identificar los directos responsables en el tema a gestionar y evitando duplicar esfuerzos o crear vacíos. Es así como, entonces, en términos de planificación ambiental, se hace necesario idear un sistema de coordinación entre instituciones que tienen interés y competencias en el tema, intentando diferenciar quién tiene la potestad y la autoridad para ejercer determinada función y quien puede apoyar este ejercicio gracias a las capacidades de las que dispone para llevarla a cabo, es decir, es importante fortalecer la coordinación entre instituciones para la planificación ambiental. EL PROBLEMA DE LAS CAPACIDADES: Movilidad y transporte El AMVA a través de su Plan BIO2030 ha ubicado la necesidad de fortalecer sus capacidades, debido a que existe una incoherencia entre las responsabilidades asignadas jurídicamente y las que se pueden llevar a cabo por las capacidades mismas de la autoridad. En este sentido se debe notar la diferencia entre competencias y capacidades, ya que la primera hace referencia a las funciones legalmente asignadas y la segunda a la capacidad para hacer las cosas.

En otras palabras, la asignación de competencias

(autoridad) no significa que existan las capacidades para llevarlas a cabo. Se debe resaltar entonces que en los próximos treinta años existe un reto muy grande para aumentar el ejercicio del control, vigilancia y seguimiento del AMVA en movilidad y transporte. Para poder llevar a cabo este seguimiento se requiere de capacidad de control '#! !

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! y vigilancia directa (que no dependa de las secretarías), además de información disponible en bases de datos centralizadas en dicha entidad, lo cual no existe en la actualidad. Así mismo podemos afirmar -y esto ejemplifica una de las debilidades en las capacidades del AMVA en la regulación y el control- puesto que el ejercicio de autoridad en materia de regulación no se presenta de manera equilibrada entre todos los municipios del AMVA, ante lo cual debería ser la autoridad metropolitana quien regulara estas acciones o en su defecto entrara a equilibrar sus efectos. Por ejemplo, municipios como Medellín y Envigado, han logrado desarrollar este ejercicio, sin embargo, este no es el factor común del conjunto del AMVA. En esta medida el AMVA no ha entrado a suplir esas ausencias de los municipios, dado que esta autoridad no ha logrado desarrollar capacidades en materia de vigilancia y control. De hecho esta capacidad la poseen las secretarías municipales y éstas son muy susceptibles al lobby local. Por otro lado, en temas de control por parte de la autoridad de transporte realmente esta es ejercida por los municipios a través los guardas de tránsito, pues el AMVA aún no cuenta con la planta de empleados capacitados para esta función, así mismo, otro aspecto que contribuiría al desarrollo de esta capacidad son los sistemas virtuales de monitoreo de tránsito que aún su implementación es débil pues de éstos no se encuentra registro alguno en planes y balances de gestión. De igual modo, la ausencia de control y vigilancia con información de campo sobre las áreas donde se dan problemas de movilidad, lo que impide trabajar con los municipios para desarrollar una capacidad de reacción que pudiera llevar a desarrollar planes zonales más puntuales. Por otro lado, las dinámicas poblacionales indican que el crecimiento poblacional está por fuera de la cobertura del Metro en materia de transporte, razón por la cual, se han propuesto otros medios alternativos como el tren suburbano que emplearía tecnologías limpias, menos pesadas y costosas que el Metro. Frente a esto es claro que la regulación, planificación y el control de la movilidad metropolitana no lo puede llevar a cabo el Metro porque los grandes problemas de crecimiento estarán en buena parte de los municipios a los que aún no llega este medio de transporte, y en la construcción de rutas articuladoras con los corregimientos y los sistemas municipales. En otras palabras las necesidades de transporte no solo se solucionan con un SIT-VA, sino también con la planeación local de la movilidad, asunto sobre el que una autoridad independiente del Metro resultaría muy conveniente. '$! !

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Otro problema que ejemplifica la debilidad en las capacidades institucionales del AMVA en movilidad y transporte es la ausencia de sistemas de información. Este es un factor que es común a la mayoría de los campos de actuación del Plan Director BIO2030, incluyendo el de movilidad y transporte, ratificado en los indicadores presentados en el informe de

gestión del 2009 del AMVA donde es clara la ausencia de sistemas de

información actualizados y que hagan parte del Área Metropolitana como tal y no sólo de cada municipio. Esto a su vez genera una debilidad en el control, dado que no es clara la información que existe en cada uno de los municipios (en materia de rutas, buses, recorridos, frecuencias, etc.). Las implicaciones de esta debilidad están asociadas a las asimetrías de información existentes entre el Metro y las Secretarías municipales frente al AMVA, o a que en su defecto solo el primero tiene información de lo que realmente está pasando en el campo.

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Efectos

Problemas en el monitoreo y en la asignación de una forma racional para la distribución de los cupos de buses.

Debilidad en la regulación control

y el

Debilidades en los sistemas de información de movilidad metropolitana

Causas Concepción de un modelo de autoridad “débil” que no tiene efectos sobre la centralización de la caja de todos los medios de transporte público.

Dada la ausencia de autoridad, en muchos casos los intereses individuales se priorizan sobre los intereses públicos.

Ausencia de seguimiento y control a las licencias de las curadurías y sus efectos sobre los planes de transporte metropolitanos, y la movilidad en general.

En ausencia de la autoridad en algunos barrios de los municipios del AMVA los actores armados ilegales son los que entran regular y controlar

Ausencia de control y vigilancia con información de campo sobre las áreas donde se dan problemas de movilidad

El AMVA ha logrado ejercer su autoridad sólo en el establecimiento de tarifas únicas al transporte público colectivo, pero por ejemplo, no ha logrado ejercer un control real sobre la prestación del servicio.

Un tema fundamental para el desarrollo de capacidades son los recursos disponibles para dicho fin, en este sentido no existe un rubro dedicado a construir y consolidar sistemas de información en materia de transporte.

La mayoría de los estudios realizados por el AMVA tienen por fuente la información del Metro, ejemplos: Plan Maestro de Movilidad, Estudios para el Metroplús, para el tranvía, etc.

No existen indicadores que midan con precisión la eficiencia y la equidad con que se cumple la función de autoridad en transporte.

Fuente: Elaboración propia

EL PROBLEMA DE LAS CAPACIDADES: Planificación y Ordenamiento Territorial Según la norma, la autoridad en planificación y ordenamiento territorial debe actuar para regular la utilización, transformación y ocupación del territorio, para ello requiere de un conjunto de capacidades institucionales que le permitan cumplir con esta función a través de la regulación, el control y la vigilancia. De este modo la debilidad en dichas capacidades en cuanto a la planificación y el ordenamiento territorial se encuentra limitada por la propia capacidad operativa del AMVA para llevar a cabo los fines propuestos. Por tanto los hallazgos en este sentido, corresponden a 5 problemas que ejemplifican la ausencia de un adecuado desarrollo institucional en cuanto a capacidades para la planificación y el ordenamiento territorial.

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!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! Tabla 11. Problemas en las capacidades metropolitanas de la autoridad en planificación y ordenamiento territorial. Problemas institucionales • • • Debilidad en las capacidades • de los municipios• • • •

Efectos

Causa

-Bajos recursos para proyectos metropolitanos. -Procesos más lentos de ejecución de proyectos metropolitanos. -Bajas capacidades institucionales en planificación. -Desequilibrios entre el Norte y el Sur -POT desactualizados -Desequilibrio en el desarrollo de las centralidades -Bajas capacidades regulación y control -Carencias municipales en instrumentos para gestionar el suelo Densificación en contravía de las DMOT

Bajo desarrollo institucional en los municipios que les permitan generar unas capacidades para llevar a cabo la formulación de POT y planes parciales.

Al ser la norma tan general, son los municipios lo que entran a tomar decisiones específicas en el ordenamiento del territorio. Debilidad en las capacidades de regulación

Debilidad en el control y la vigilancia del territorio

La regulación de espacios tan grandes como las centralidades, los frentes de agua, o los centros logísticos simplemente indican una intención, pero no logra fijar una dinámica en el territorio.

La fragmentación institucional constituye una de las causas principales en los problemas de regulación. Modelo de planeación que refuerza el desequilibrio entre Norte y Sur. El AMVA no ha logrado desarrollar las capacidades para llevar a cabo procesos de expropiación

Usos de suelo no apropiados o subutilización de los mismos (el caso de la feria de ganado) Existe un conocimiento débil sobre cuáles son los predios públicos

No existen estrategias por parte del AMVA para lograr ejercer un control efectivo sobre el territorio. La práctica de los sistemas de información y la disponibilidad de esta a nivel público es una práctica que hasta ahora viene cogiendo fuerza en el país.

desactualizada

los

Información desactualizada de catastro.

Subutilización de espacios públicos (por ejemplo la feria de ganado) Imposibilidad de trasladar usos a otros sectores con vocación propia (el centro agroindustrial del norte) Debilidades en las capacidades para hacer avanzar las centralidades, los centros logísticos y los planes parciales

Los lineamientos metropolitanos de la DMOT son un instrumento muy general que deja vacíos para la interpretación

Las Curadurías terminan ordenando el territorio, a través de la expedición de licencias de urbanismo, bajo sus propios criterios. Los objetivos estratégicos de las DMOT no concuerdan con las tendencias de crecimiento.

Información municipios Debilidades en los sistemas de información pública

Pocos recursos disponibles principalmente para la construcción de un equipo adecuado de funcionarios que permitan llevar a cabo los propósitos propuestos en materia de planificación y ordenamiento territorial

Algunos planes parciales no se han logrado concretar, incluso estando elaborados. Desarrollo predio a predio.

No existe un equipo encargado de vigilar el cumplimiento de la norma en el territorio.

Debilidades institucionales para la consecución de mapas que den cuenta de las dinámicas territoriales actualizadas. La fragmentación institucional, en la medida en que la información rural la posee una entidad y la urbana otra. El Banco Inmobiliario Metropolitano no fue una figura apta y apropiada para lograr concretar los proyectos urbanísticos metropolitanos. Generalidad de la norma, razón por la cual no existen criterios verdaderamente específicos que marquen una pauta clara a concretarse en los POT y por tanto los planes parciales son formulados sin orientaciones claras por los municipios.

Segregación de la ciudad. El AMVA al establecerse como apalancador de proyectos no ha logrado desarrollar realmente las capacidades necesarias para planificar el territorio, generando capacidades en otros.

Fuente: Elaboración propia. ''! !

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! El primero de estos problemas, las debilidades de capacidades que presentan los municipios las podemos clasificar en dos tipos: 1) modelos dispares en la parte técnica derivados de una distribución de funciones desde el orden nacional, pero sin el debido desarrollo institucional para llevar a cabo dichas funciones y 2) debilidades en su capacidad fiscal que dejan inhabilitados a los municipios para aportar recursos a los proyectos metropolitanos. Segundo, la debilidad en las capacidades para regular el ordenamiento del territorio está dada porque existe un desajuste (relativo) entre los lineamientos que se dictan por parte del AMVA y por otro lo que se plasma en el territorio, logrando con esto un modelo de ordenamiento que en muchos casos se aleja del deseado. En este sentido es claro que la Ley 128 no le da al AMVA más que competencias generales sobre el ordenamiento territorial, pero es también claro que los mismos municipios no se han comprometido como les permite la misma Ley 128 para que el AMVA tenga mayores posibilidades de regulación sobre hechos de ordenamiento que sean definidos como metropolitanos. En otras palabras los municipios miembros podrían darle más competencias al AMVA para tareas de regulación del ordenamiento como los faculta la Ley. Tercero, la debilidad en el control y la vigilancia del territorio expresa una ausencia en las capacidades institucionales por parte del AMVA en la medida en que esta no tiene mecanismos operativos de supervisión y sanción sobre las curadurías y las secretarías de Planeación Municipal. Así los planes que se fija las Directrices Metropolitanas DMOT quedan desarmados a la hora de controlar la expansión de la mancha urbana. De hecho como ya lo mostraron los estudios de BIO2030 ésta se ha ido configurando más allá de los perímetros fijados por directrices metropolitanas mostrando con ello que la capacidad de control y vigilancia no se ha fortalecido ni desde los municipios, ni desde el AMVA como entidad planificadora y de ordenamiento territorial. Cuarto, los sistemas de información en materia de suelos constituyen un elemento clave para consolidar la autoridad metropolitana. Aunque esta no tiene la facultad de manejar los catastros de los municipios miembros, si tiene interés en gestionar los procesos de actualización (como ya lo ha hecho) para asegurar también incrementos en sus propios ingresos. Pero su labor principal podría ser la de mantener información actualizada sobre la estructura predial metropolitana, que consolide la información de los municipios, del '(! !

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! Metro (sobre la cuenca del río), de las laderas, y de los predios públicos. Solo una base de datos actualizada permite diseñar proyectos públicos de intervención más rápidos y detectar problemas sobre el territorio. Quinto, la debilidad en esta materia en ordenamiento territorial y planificación esta relacionada con las capacidades específicas para hacer avanzar los proyectos metropolitanos de gran envergadura.

Para la adecuada transformación del Valle de

Aburrá se requieren grandes proyectos que requieren nuevos modelos de gestión. En este sentido, es claro que se ha logrado avanzar en la realización de algunos planes de mejoramiento barrial que son de más poca escala, pero se notan menos avances en temas como los centros logísticos y las nuevas centralidades, así como en el desarrollo de “los suelos alrededor del río” y de las longitudinales. En este sentido estas 5 debilidades en las capacidades institucionales dan cuenta de la necesidad de un desarrollo institucional, así como, la claridad en materia normativa que permita establecer un hilo conductor entre lo que se planea, lo que se regula y los mecanismos institucionales para que estas normas se vean plasmadas en el territorio a través de la vigilancia y el control por parte del AMVA.

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PROBLEMA INSTITUCIONAL SEIS: El problema de las firmas y los mercados

Uno de los hallazgos del grupo institucional ha sido que en la región metropolitana existen una serie de mercados y firmas muy importantes en el área del transporte (y la movilidad en sentido más amplio) y en el de la tierra. Igualmente, que existen una serie de firmas verticales que también son cruciales en el gobierno metropolitano siendo EPM y el Metro los dos principales casos. La regulación de estos mercados y firmas, así como su rediseño institucional son uno de los aspectos más importantes del gobierno metropolitano. Todos estos son procesos que involucran una serie de intercambios entre agentes que se reconocen como transacciones. En este sentido el concepto de transacciones es aceptado tanto por el institucionalismo ortodoxo como por el heterodoxo como el pilar central del problema a estudiar. De esta manera es que la coordinación y el encausamiento de estas transacciones aparecen como el papel central de las instituciones. Este papel de las instituciones no solamente consiste en regular las transacciones de mercado, sino en el rol más amplio de organizar la coordinación de una actividad entre mercados y firmas, y entre el sector privado y el público. Los problemas en el adecuado funcionamiento de los mercados metropolitanos Para entender el problema conviene empezar por entender que es un mercado en el sentido más clásico. Para (Hollingsworth & Boyer, 1997:7): “!un mercado clásico ocurre cuando los actores en una transacción entran en un proceso

descentralizado

negociación,

las

partes

están

generalmente

organizadas informalmente, y permanecen autónomas, cada actor presiona vigorosamente para alcanzar sus propios intereses, y se resuelve por contratos. Los actores especifican las preferencias y los precios a través de contratos que, cuando completados, son auto-liquidados y requieren no más interacciones entre las partes en transacción. Más aún las identidades de las partes no influencias los términos del intercambio.” (Lindberg, Campbell and Hollingsworth, 1991, Wiliamson 1975, 1985) (Hollingsworth & Boyer, 1997:7).

'*! !

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! El lector puede ver que existen mercados claros en el intercambio de la propiedad raíz (la compra y venta de lotes, el desarrollo inmobiliario, la especulación, etc.), y en el área de la movilidad (tomar un taxi o un bus en la calle, tomar la decisión de comprar un bus y su cupo para montarlo sobre una ruta, etc.). Algunas veces estos mercados operan de manera adecuada, otras veces como en el caso del transporte y la tierra están pobremente regulados, planeados, vigilados y controlados por las instituciones de índole metropolitano. Esto crea una serie de incentivos para el oportunismo, para la apropiación de rentas, para la corrupción y para el desarrollo desorganizado de muchos de los procesos en estas áreas. Para entender los “fallos de mercado” es importante cuestionar de plano la idea de que la existencia de la propiedad privada “garantiza por sí misma el adecuado funcionamiento de los mercados”(Alonso Rodríguez & Gacimartín, 2008:203). Así por ejemplo, la existencia de un mercado de la propiedad privada sobre la tierra o sobre los medios de transporte no garantiza que los mercados funcionen óptimamente. Un ejemplo del primer caso sería cuando la fragmentación de la tierra impone un modelo urbanístico fragmentado y con poco espacio público por la imposibilidad de desarrollar tierras bajo un modelo más óptimo. Otro ejemplo, sería cuando la fragmentación en la tendencia y administración de los buses lleva a problemas como la famosa “guerra del centavo”. Los fallos de mercado más conocidos según (Alonso Rodríguez & Gacimartín, 2008:203) son las externalidades, la existencia de bienes públicos, “el carácter asimétrico e imperfecto de la información” (Alonso Rodríguez & Gacimartín, 2008:203) y “la vigencia de complementariedades y de problemas de coordinación en la inversión” (Alonso Rodríguez & Gacimartín, 2008:203). Dado lo anterior, es posible ver que las potenciales fuentes de fallos de mercado a explorar pueden venir de las dificultades para acceder a los mercados dado “las barreras a las que se enfrentan los potenciales nuevos competidores para acceder al mercado” (Alonso Rodríguez & Gacimartín, 2008:197). Otro punto importante está atado a la disponibilidad de información fiable sobre los mercados, ésta es necesaria para “producir un adecuado clima de competencia (Alonso Rodríguez & Gacimartín, 2008:198)”. Dado lo anterior es importante señalar que un espacio importante de acción metropolitana está relacionado con la persecución de las prácticas contra la competencia que surgen de privilegios que se otorgan desde los municipios y que no benefician el óptimo social de la metrópoli. Así los autores señalan que deben existir instituciones de defensa de la competencia, lo cual debería señalar que el AMVA como autoridad de transporte, OT y (+! !

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! ambiental, debería “estar financiera y técnicamente dotadas! para vigilar su cumplimiento y detectar o penalizar los comportamientos ilícitos” (Alonso Rodríguez & Gacimartín, 2008:200) de los actores en los mercados o cuasi-mercados sobre los cuales tiene competencias. Es igualmente importante que se genere un clima de competencia en las licitaciones públicas, lo cual es muy importante si se piensa en la asignación de las rutas de transporte y en el acceso a la tierra para la generación de proyectos de vivienda. Así cuando las asignaciones se hacen en medio de “opacidad informativa y a través de la aplicación de criterios discrecionales”(Alonso Rodríguez & Gacimartín, 2008:201), se puede generar un fallo importante en la manera como operan los mercados. Finalmente, los mercados fallan si no se les da un adecuado gobierno corporativo que promueva la transparencia, genere la adopción de normas contables homologadas y cree el adecuado monitoreo de los resultados. Este último punto está atado a que no se puede olvidar que los mercados de la tierra y de la movilidad al ser mercados municipales, juegan un papel crucial en la política local. De hecho, la manera como los mismos municipios toman decisiones en estas áreas pueden originar procesos de “rent-seeking”. Por eso la composición de políticas “debe venir regida por una combinación de elementos de promoción y de penalización, de “palo y de Zanahoria” (Rodrik, 2004), que minimice el efecto institucional de estos fallos de mercado. Los problemas en el diseño institucional de las firmas con impacto metropolitano Las transacciones no solamente pueden ocurrir entre actores individuales (vía mercado), sino que por su frecuencia y volumen estas se pueden llegar a desarrollar de manera centralizada por grandes proveedores. En este tema de internalizar en firmas la prestación de servicios existen avances importantes a nivel metropolitano. Especialmente alrededor de EPM y el Metro que le proveen al Valle de Aburrá un servicio unificado. Estos dos ejemplos son casos de talla mundial sobre los beneficios de la unificación, ambos casos están relacionados con “la existencia de economías de escala y externalidades espaciales” (Klink, 2005:137) que han ayudado a que se configuren empresas fuertes y que prestan un sólido y eficiente servicio. Sin embargo, en algunos su inmensa fortaleza en sus respectivas áreas lleva a que se presenten choques con la autoridad metropolitana generando un claro caso de fallo institucional. En el trabajo de análisis surgieron múltiples casos de choque entre EPM, el ("! !

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! Metro y el AMVA (ver abajo), adicionalmente, es importante notar que “dichas economías de escala o de alcance en el suministro de servicios, (debería facilitar) la movilización de financiación para proyectos (Klink, 2005:137). Esto no ocurre en el caso de EPM porque sus utilidades no se ven revertidas en los municipios vecinos y quizás si ocurre en el caso del Metro, dado que las actuales expansiones hacia Sabaneta se han posibilitado gracias al producto de las economías de escala metropolitanas. Pero el problema principal no está con las firmas fuertes, sino con las firmas débiles. Se nota por ejemplo, como se mostrará más adelante, una gran debilidad en las firmas de transporte urbano privadas (especialmente en las empresas de buses), en los gestores de tierras, y en todo el diseño institucional privado del manejo del transporte y la gestión de las tierras urbanas. En este caso el problema institucional consiste en la imposibilidad de la gestión metropolitana de desarrollar grandes proveedores que puedan generar economías de escala. En este aspecto la literatura neo-institucionalista señala que Williamson (1975, 1985) identificó que las transacciones se internalizan en una firma para aumentar la eficiencia, reducir los costos de transacción y minimizar el oportunismo generado en las relaciones de intercambio. Por otro lado, Chandler (1977, 1990) señala que las transacciones se internalizan en una firma cuando hay decrecimiento en los costos de producción a mayores escalas. Igualmente, resulta mejor desarrollar las actividades en grandes firmas cuando hay grandes incertidumbres futuras o Industrias con tecnologías muy complejas. Todo esto implica que son los incentivos institucionales los que determinan si las transacciones se desarrollan en el nivel más básico (es decir a través de mercados) o se internalizan en firmas (prescindiendo de las relaciones contractuales). Esto será importante para el análisis de los temas metropolitanos dado que permitirá mirar el diseño institucional de los mercados de movilidad y transporte, ordenamiento (tierras y vivienda), y de la parte ambiental (específicamente en la regulación del uso de los bienes públicos).

(#! !

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! EL PROBLEMA DE LAS FIRMAS Y LOS MERCADOS: Medio ambiente y espacio público. En la gestión ambiental debe tenerse en cuenta que este ámbito está poblado por una serie importante de bienes fundamentalmente públicos, donde existen problemas de gobierno importantes. Igualmente, en el tema ambiental se hace evidente que existen fallos institucionales de mercado dado que es un área poblada de bienes públicos. De hecho, como señalan Alonso y Garcimartín (2008) el área ambiental: “!es donde más manifiesto son los fallos de mercado. En este ámbito es posible encontrar bienes públicos cuasi puros (como el cambio climático, el deterioro de la capa de ozono, la contaminación atmosférica o la biodiversidad), bienes comunes de libre acceso (como pesquerías internacionales o bosques, bienes de club (como acceso a zonas exclusivas de pesca) y bienes, en general, sujetos a importantes externalidades. Todo ello hace del medio ambiente un campo donde los mercados son inexistentes, incompletos o manifiestamente imperfectos, requiriéndose de la regulación pública para conseguir que los resultados se aproximen al óptimo social”(Alonso Rodríguez & Gacimartín, 2008:207).

Todo esta aclaración nos ayuda a señalar que la ausencia de mercados (sumado a la imposibilidad de una regulación) hacen que en el Valle de Aburrá existan importantes fallas causadas por la ausencia de ambos. Por ejemplo, el problema del manejo de las aguas lluvias que se caracteriza por no estar incluido en los servicios públicos domiciliarios es una de las dificultades grandes en la gestión metropolitana. Por otro lado, la gestión de los bordes urbanos, el problema de la contaminación (ruido y gases contaminantes), el manejo de la fauna y flora, de las reservas naturales, y de las cuencas (y el fluido) de las quebradas, son todos temas de gestión del área en los que existen importantes fallos de mercado. En este sentido un problema importante es que el AMVA ha enfocado el control de este tipo de problemas a través de herramientas de control y vigilancia. Sin embargo, como ya se ha dicho sus capacidades en este tema no están muy desarrolladas lo que implica que es una estrategia que se ha aplicado a medias. En este sentido, convendría señalar que la regulación (que necesariamente implica control y vigilancia) no es el único camino, ya ($! !

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! que también se pueden generar estímulos o crear mercados para asegurar que sea posible gestionar estos problemas. Es importante, por tanto, disponer de las instituciones necesarias para la regulación ambiental, para la generación de los estímulos (o penalizaciones) necesarios para aproximar los comportamientos individuales a los socialmente deseables

para

vigilancia

penalización

los

comportamientos

proscritos”(Alonso Rodríguez & Gacimartín, 2008:207). En muchos casos el costo de vigilancia es prohibitivo desde el punto de vista de la eficiencia, lo cual entorpece la función reguladora y no resuelve el fallo de mercado. Vigilar implica un costo social que no tiene ningún impacto directo sobre las personas y por tanto es difícil que la responsabilidad se asuma por los mismos interesados. En este sentido, se debe reflexionar de manera más profunda en la gestión ambiental para empezar a desarrollar otro tipo de herramientas que haga posible el cumplimiento de los objetivos de BIO2030. Tabla 12. El problema de la eficiencia de los mercados y las firmas en materia ambiental

Problemas institucionales

Efectos

Causas

La sostenibilidad

Una visión de los servicios públicos con óptica empresarial y de negocios. Uso de los recursos ambientales de forma poco sostenible Deterioro del recurso natural: agua, espacio público, zonas verdes.

Autoridad tacita asumida por otros actores diferentes al AMVA Los recursos naturales son bienes públicos, nadie y todos son responsables El control del recurso natural es muy costoso Vacíos en términos de gestión y planificación institucional.

ambiental por la lógica del mercado

La autoridad tacita es asumida por otros actores diferentes al AMVA, lo que obstaculiza el proceso de fortalecimiento como autoridad ambiental y, ligado a ello, el reconocimiento como entidad reguladora y de planificación ambiental capaz de ejercer un control coherente con sus capacidades y los lineamientos que se le han trazado. Falta de control sobre el uso suelo, parcelaciones y fincas de recreo. Presión sobre las laderas de Medellín y sub-urbanización en los municipios colindantes

La lógica del mercado premia la explotación intensiva y el fraccionamiento de la tierra pero no su sostenibilidad, lo que termina por afectar la Planificación Ambiental y contribuye a una desigual distribución de espacios públicos metropolitanos, debilitando el control proactivo de la ocupación de las laderas y la estructuración de lo suburbano.

Se limita la liberación de tierras para estratos bajos y ello a su vez afecta la presión sobre las laderas de Medellín, la sub-urbanización en los municipios colindantes y la tarea de planeación ambiental para el Área metropolitana.

(%! !

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!

La urbanización informal en zonas de alto riesgo Aumentos en la inseguridad Deterioro de la calidad de vida de los habitantes de los municipios Presión sobre las laderas áreas en alto riesgo o áreas periféricas.

Reglas o incentivos institucionales contraproducentes que terminan por afianzar esta problemática. Por ejemplo si la peri-urbanización de estrato alto del Medellín no conurbado cierra la urbanización de estratos bajos, genera un efecto perverso, porque estos últimos tendrán que buscar suelos libres que son, generalmente, los suelos de ladera, obstaculizando la tarea del Área en términos de planeación ambiental.

La urbanización informal en zonas de alto riesgo falta de planificación y coherencia en el funcionamiento de los espacios públicos, los equipamientos y las redes de transporte y la concentración de los mejores estándares urbanísticos en áreas en alto riesgo o áreas periféricas.

Fuente: Elaboración propia EL PROBLEMA DE LAS FIRMAS Y LOS MERCADOS: Movilidad y transporte El problema de la eficiencia de los mercados y las firmas en materia de movilidad y transporte se presenta cuando las iniciativas privadas no logran abastecer la demanda con calidad y pertinencia, sea porque producen más de lo que el mercado necesita o porque no producen lo suficiente para satisfacer el mismo (o lo hacen con mala calidad). En el caso del mercado de la movilidad se debe entender de dos maneras, por un lado la competencia no ha sido una garantía de beneficios para el usuario del servicio. Por ejemplo, es claro como la oferta no corresponde con la demanda de los usuarios del transporte público tanto colectivo como individual. Existe una sobreoferta clara por la manera como existen incentivos para que entren más buses y más taxis al mercado. Por otro lado, el mercado ha ido transformando sin ninguna planificación a los usuarios de servicio público en motociclistas privados, esto ha implicado que se haya ido creando un problema de sobreoferta cada vez más grave. Otro problema a explicar desde el punto de vista de los mercados es el de la obsolescencia del parque automotor de buses, frente a la relativa renovación del parque de taxis.

En este sentido se debe entender que mientras el primero al contar con un

monopolio en la oferta garantizado por la asignación exclusiva de rutas por el Estado se comporta como un cuasi-mercado que no ofrece los incentivos de la competencia y por tanto requiere de otro tipo de arreglos que no existen en nuestro marco institucional.

otras palabras la asignación de cuasi-mercados a privados requiere que se defina por parte del Estado las condiciones de explotación que el privado tendrá y la manera como el Estado entrará a subsidiar a compensar ciertas cosas para asegurar que no se presenten fallos en los cuasi-mercados de transporte. Al contrario, el mercado de taxis se comporta (&! !

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! como un mercado perfecto en el que la competencia ofrece los incentivos necesarios para que se renueve el parque automotor. El problema acá se presenta es por un exceso de competencia que crea dificultades para los prestadores del servicio. Estos fallos los hemos tipificado en tres bloques gruesos dependiendo del tipo de sistema del que estemos hablando. Grafico 6. Esquema de competencias. Movilidad y transporte

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Fallos en el mercado de los buses intraurbanos Este problema se aborda desde la siguiente perspectiva: existen un conjunto de incentivos institucionales que han generado prácticas en el mercado causado, o bien por el laissez faire de las instituciones o por otro la ausencia de las mismas. En este sentido han existido un conjunto de reglas en el mercado que han incentivado determinadas prácticas en materia de transporte público intraurbano. En términos generales los efectos de este tipo de problema se evidencian en la “Guerra del centavo”, en que las rutas se heredan y son de familias, en que las rutas nuevas deben ser asignadas por licitación, pero aún no existe la primera ruta asignada bajo este mecanismo, en que existen incentivos a la mala calidad del servicio, existe evidencia de que algunos actores armados ('! !

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! ilegales se han apropiado de los cupos de buses de manera violenta, en que el fondo de racionalización ha tenido que ser asumido por el AMVA, dado que, producto de la ineficiencia en que operan las empresas no han logrado recoger para el fondo de reposición de vehículos.

Todas las anteriores son precisamente una muestra clara de

los resultados de los marcos institucionales vigentes.

¿Pero cuál es entonces este

marco?: •

Inexistencia de un

regulador de mercado que fije las condiciones de

explotación y racionalice el sistema: Los fallos del mercado se deben entender en una primera instancia en relación a los criterios de eficiencia.

Los mercados

persiguen la eficiencia, pero si al existir estos, no se alcanza por ejemplo un nivel óptimo de tarifa para el usuario o la optimización de la calidad del servicio, o la racionalización de las frecuencias, etc., se puede señalar que se está frente a unos importantes fallos de mercado.

La existencia de un esquema donde exista un actor

principal que regula y unos agentes que operan se dificulta desde el mismo orden nacional. Existen unos decretos del Ministerio que establecen la canasta de transporte y que incluyen todo el costo de la operación en el pasaje. Así el actor principal termina siendo el operador individualizado en su mínima expresión. La caja se individualiza hasta el operador del bus y las condiciones de explotación son fijadas por el despachador de la cooperativa.

El sistema sobrevive porque el pasajero paga

el costo de prestar ese servicio y el municipio protege los derechos monopólicos de la cooperativa.

•

Operadores de transporte débiles, ante lo cual se requiere de un conjunto de incentivos institucionales que motiven la creación o el fortalecimiento de los operadores de transporte. La propiedad individualizada no es problemática en sí, lo que es problemático es que cada propietario sea el que responda por cada bus, además porque de hecho lo que ha generado es que las empresas que asocian a cada uno de los propietarios se limiten a recibir el pago por la administración sin preocuparse por la prestación del servicio.

•

Propiedad individualizada del parque automotor.

Esto implica que nuestras

empresas de transporte son cooperativas que no crean economías de escala, racionalización de costos, mejoramiento de las condiciones para sus empleados y

((! !

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! mejor nivel de servicio. Esto, como se mencionó arriba, ha generado un conjunto de efectos negativos, tanto en la calidad del servicio, como en la calidad de vida de los mismos transportadores. En términos generales no es malo que la propiedad esté individualizada, siempre y cuando existiera una autoridad más fuerte que reglamentara y controlara el usufructo de ese servicio. En este sentido el hecho de que la propiedad esté individualizada no es garantía de que se renueve el parque automotor, se mantengan en buen estado los vehículos, ni se lleva un control tanto de los pasajeros como de los conductores que prestan el servicio. De esta manera, es importante recordar que a los mercados no los crea la existencia de propiedad privada, sino el aseguramiento para las condiciones que generan competencia.

mismo tiempo es importante recordar que cuando los costos de transacción son mas altos en un mercado, tiene más sentido económico generar jerarquías (empresas) fuertes que puedan internalizar las transacciones y asumir responsabilidaes más complejas.

•

Lógica de acción pobre del sistema:

Una cooperativa es un punto intermedio

entre un mercado y una jerarquía, pero no en ni lo uno ni lo otro. En este sentido ni genera la competencia de los mercados, ni genera las capacidades administrativas (y las economías de escala de las jerarquías. Esto resulta especialmente para las rutas de buses que son monopólicas para el operador.

Esto termina implicando que las

condiciones de explotación son pobres e ineficientes.

En general se puede señalar

que las cooperativas mientras más carros tengan más administración reciben, lo cual construye una lógica que va contra el óptimo social, e incluso contra el mismo interés de los buseros afiliados. Esto podría ser un elemento clave a tener en cuenta en la negociación de intereses que se contraponen. Las empresas asociadoras pueden entrar a jugar un papel negativo frente al AMVA pues sus intereses están más jugados a tener, más parque automotor o rutas más largas, incluso si esto implica pérdidas para los propietarios y los usuarios.

Esto señala la necesidad de una

autoridad que pueda redefinir las lógicas de explotación y sobre todo las condiciones de los operadores. Lo claro es que bajo las reglas actuales será muy difícil cambiar las lógicas que hoy existen.

•

La inexistencia de caja única en las cooperativas y de unidades de gestión integradas (empleo, mantenimiento, repuestos, etc.) tiene consecuencias para las ()!

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! propias capacidades del AMVA. Un ejemplo, de este problema lo constituye el hecho de que a las cooperativas (como no manejan caja única) les fue imposible que los empresarios no logren recoger los dineros para el fondo de racionalización se suma que no todos los municipios no hayan establecido este programa (ver tabla 1), o que los decretos por ejemplo no se encuentren vigentes al momento, como se presenta en el balance de gestión del Área en el período 2004-2007, de 10 municipios pertenecientes al área, sólo 4 cuentan con decretos vigentes frente al fondo de racionalización. Esto se agrava al entender, como se ve en la tabla siguiente, que los decretos para regular la operación de un fondos de racionalización son de carácter municipal y que cada municipio establece órdenes diferentes.

Fallos en el mercado del transporte público individual

Los fallos en el mercado público individual, se generan porque este es quizás el más metropolitano de los modos de transporte (al igual que el Metro), pero en la práctica tiene una gestión completamente municipal, lo cual termina generando un conjunto de prácticas negativas en el mismo.

Esto a su vez ha generado problemas en cuanto a que ha sido

un mercado que ha crecido su oferta por encima de la demanda y por lo tanto existen más taxis de lo que realmente se requieren.4 Este problema se manifiesta de dos formas, por un lado, y similar al del sistema de buses, los conductores de taxi se ven obligados a trabajar muchas horas más de las permitidas, y en segundo lugar, se da un surgimiento creciente de la informalidad en el mercado de taxis, dado que incluso los taxis formales han empezado a operar como servicio colectivo.

Como aspectos positivos, se podría

señalar que al ser un mercado más abierto y competitivo, sujeto a la opción del consumidor a escoger entre taxis nuevos y viejos, se ha logrado evolucionar en la modernización de vehículos. Este punto elimina algunos de los problemas del sistema de buses pues en este caso existen incentivos propios del mercado que llevan a la reposición del parque automotor y al buen mantenimiento de la flota. Sin embargo, existen en este mercado una serie de problemas institucionales que se relatan a continuación y que si no se tratan adecuadamente tendrán un efecto importante en los próximos veinte años. !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 4

1 taxi por cada 135 personas, cuando lo normal debe ser 1 por cada 300 personas.

(*! !

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! •

Al igual que en el caso de los buses las empresas afiliadoras de taxis no son la garantía, ni de la adecuada prestación del servicio, ni de los salarios que reciben los conductores, todos estos factores no han contribuido a que con ello se logre la eficiencia económica. En este sentido se debe señalar a que estas empresas se parecen más a cooperativas de afiliación que a verdaderas empresas en todo el sentido de la palabra. Esto implica que a las autoridades de tránsito se les dificulta tener interlocutores claros con los que se pueda adelantar programas de racionalización.

•

El hecho de que las tarifas de taxis sean bajas hace parte de uno de los incentivos para que se motive el uso del taxi, que resuelve unas necesidades más individuales.

•

El taxi es un mecanismo de solución al problema de empleo y por lo tanto ha crecido también un poco al margen de las instituciones de manera informal.

Fallos en el mercado del transporte público intermunicipal En el orden nacional existen un conjunto de incentivos para que en algunos municipios se siga prestando en servicio en buses que sobrepasan los 30 años de usufructo del vehículo, lo cual a su vez ha generado, no sólo una baja calidad en el servicio, sino también problemas ambientales dado que las tecnologías no son las más adecuadas para contribuir con el medio ambiente. En este sentido mientras en el resto de municipios que conforman el Área Metropolitana los buses no pueden pasar de los 20 años de uso, en otros municipios como es el caso de Envigado, al no estar dentro de la misma normatividad del AMVA (sino regulado por la norma nacional), los buses pueden usufructuarse hasta por treinta años.

Algunos de los efectos de los problemas

institucionales en esta área están relacionados con la alta obsolescencia del parque automotor, la baja calidad del servicio, costos crecientes dada la ineficiencia del sistema que son asumidos por los usuarios, y buses intermunicipales que compiten con el Metro. Ahora, explorando las causas para explicar estos fallos nos encontramos con los siguientes problemas: •

La normatividad nacional en materia de transporte es diferente para los municipios que hacen parte del AMVA, de hecho, un vehículo, dentro del AMVA tiene una vida útil de 20 años mientras que en el resto de municipios es de 30 años, esto hace )+!

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! parte de un factor que las empresas ven como incentivo para comprar los carros más viejos de otros municipios y llevarlos a donde la normatividad así lo permite. •

El AMVA no fija las condiciones de explotación de los vehículos, ni recibe una parte de los tiquetes inter-urbanos.

Esto implica que como autoridad es carente de

recursos. •

Una ausencia de la capacidad policiva por parte del AMVA también constituye un incentivo que motive unas prácticas para la modernización de los equipos y la adecuada prestación del servicio.

Tabla 13. El problema de la eficiencia de los mercados y las firmas en materia de movilidad y transporte

Problemas institucionales

Efectos

Causas

“Guerra del centavo”

Inexistencia de un regulador de mercado que fije las condiciones de explotación y racionalice el sistema

Las rutas se heredan y son de familias.

Fallos en el mercado de los buses intraurbanos

Se incentiva para que los actores armados ilegales se apropien de los cupos de buses de manera violenta. El fondo de racionalización ha tenido que ser asumido por el AMVA Transporte informal colectivo. Jornadas laborales excesivas de 16 y más horas.

Fallos en el mercado del transporte público individual

Exceso de oferta de taxis, en el área existe 1 taxi por cada 135 personas, cuando lo normal debe ser 1 por cada 300 personas. Competencia con el sistema de transporte público colectivo Alta obsolescencia del parque automotor

Fallos en el mercado del transporte público intermunicipal

Baja calidad del servicio Los costos de la ineficiencia asumidos por los usuarios

Lógica de acción pobre del sistema: Una cooperativa de buses es un punto intermedio entre un mercado y una jerarquía (una red). En este sentido ni genera la competencia de los mercados, ni genera las capacidades administrativas (y las economías de escala de las jerarquías. Las empresas afiliadoras de taxis no son la garantía, ni de la adecuada prestación del servicio, ni de los salarios que reciben los conductores,. El hecho de que las tarifas de taxis sean bajas hace parte de uno de los incentivos para que se motive el uso del vehículo particular, incluyendo el taxi, que resuelve unas necesidades más individuales. El taxi es un mecanismo de solución al problema de empleo y por lo tanto ha crecido también un poco al margen de las instituciones de manera informal. La normatividad nacional en materia de transporte es diferente para los municipios que hacen parte del AMVA, de hecho, un vehículo, dentro del AMVA tiene una vida útil de 20 años mientras que en el resto de municipios es de 30 años.

son Una ausencia de la capacidad policiva por parte del AMVA también limita la adecuada prestación del servicio.

Los buses intermunicipales compiten con el metro Modelo irracional y contaminación

Fuente: Elaboración propia

EL PROBLEMA DE LAS FIRMAS Y LOS MERCADOS: Planificación y Ordenamiento Territorial

)"! !

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! El problema de la eficiencia de los mercados y las firmas se presenta cuando las iniciativas privadas no logran abastecer los mercados, sea porque producen más de lo que el mercado necesita o porque no producen lo suficiente para satisfacer el mismo. Así, bajo la premisa de que los mercados no producen necesariamente lo que el óptimo social requiere, se llegó a la conclusión de que los problemas institucionales en el mercado de los grandes suelos constituyen uno de los mayores retos de cualquier autoridad planificadora.

En términos generales existen dos grandes tipos de fallos, el

primero derivado del mercado y el segundo del Estado. El primero de estos está asociado con el hecho de que el mercado formal no haya logrado abastecer la demanda de vivienda a través de la generación de proyectos urbanos y planes parciales de gran tamaño.

En otras palabras, las soluciones de vivienda se producen de manera muy

fragmentada (y no en la escala necesaria) con lo cual no solo se produce un déficit neto en la cantidad, sino también un problema de mala calidad del espacio urbano que se produce en el Valle de Aburrá. En cuanto a los fallos del Estado, se refiere a la debilidad de los mecanismos de gestión. El caso más evidente en esta materia es la debilidad y práctica inexistencia que presentan los operadores de suelos urbanos. Hasta el mismo Plan Metrópoli (AMVA, 2007) e incluso hasta el informe de gestión de 2009 (AMVA, 2009), la figura que se pensaba implementar era la de un banco de tierras. Esta figura confía en que el mercado desarrollará las tierras y que el banco lo que debe hacer es comprar los suelos de expansión para dejarlos protegidos hasta que llegue la presión urbana. El problema es que en el momento actual el problema no es de tierras, sino de suelos urbanos, y esto requiere una figura con la capacidad de gestión y el peso institucional para re-desarrollar suelos ya habitados. Adicionalmente, se debe señalar que el hecho de que en los mercados de tierras, “! la competencia no es un resultado espontáneo ni obligado de la existencia de un régimen de propiedad privada.

A través de muy diversos procesos y

mecanismos se pueden generar obstáculos a la competencia que terminan por alterar el adecuado comportamiento de los mercados” (Alonso Rodríguez & Gacimartín, 2008:197).

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!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! En este orden de ideas, es necesario entender que la escasez del suelo termina siendo benéfica para muchos, especialmente porque valoriza y crea rentas especiales sobre los suelos disponibles fácilmente. Lo anterior implica que la competencia requiere para ser creada de unas condiciones institucionales que no siempre existen, y que requieren de la participación activa de las autoridades.

Esto puede llevar a señalar que es posible

que se configure un sistema institucional con instituciones débiles y ineficientes, dado que “la debilidad institucional es consecuencia de la dominante presencia de sectores que imponen sus intereses en el juego institucional e impiden que se alcance un equilibrio de eficiencia superior” (Alonso y Garcimartín,2008, p.186). Así el mercado falla porque no provee tierras que se debe desarrollar bajo esquemas complejos público privados y también, porque lo hace a unos precios que no son atractivos. Son precisamente estos fallos los que se deben entender y entrar a solucionar. Así es notorio como en el mercado de tierras el mercado formal no logra desarrollar zonas, especialmente a través de los planes parciales.

Estos se planifican, pero se

quedan estancados en el tiempo, porque requieren de grandes operadores que desarrollen los predios. Igualmente, se evidencia cómo frente a una realidad de una propiedad altamente individualizada se dificulta el desarrollo de espacio público de calidad por el desarrollo predio a predio. Se manifiesta también una alta presión sobre los suelos rurales que está produciendo una suburbanización desordenada de los márgenes de los municipios metropolitanos. También se nota una ausencia de instrumentos que equilibren la

iniciativa pública y

la privada.

Finalmente, se nota como los mayores desastres

ocurren donde la calidad de vida es más baja, lo que señala que el mercado no provee vivienda donde la capacidad adquisitiva es baja. En este sentido el mercado no logra servir como un mecanismo de asignación eficaz para muchas personas de la ciudad.

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Problemas institucionales

Problemas institucionales en el mercado de grandes suelos.

Efectos

Causas

El mercado formal no logra desarrollar zonas, especialmente a través de los planes parciales.

Los planes parciales ponen al operador privado a planificar, asociarse y formular el sistema de cargas y beneficios

Propiedad altamente individualizada

La EDU que en principio se pensó también como un operador se ha convertido exclusivamente en un gestor de proyectos.

Alta presión sobre suelos rurales Ausencia de instrumentos que equilibren la iniciativa pública y la privada. Urbanización ilegal e informal, hace parte de una dinámica de mercado informal no regulada. Los mayores desastres ocurren donde la calidad de vida es más baja.

Las barreras para muchos son el alto costo del redesarrollo de tierras, pero esto se puede solucionar a través de un esquema de operadores urbanos que se ganen lo generado por las plusvalías. Estos proyectos crean suelo para incentivar la competencia por proveer viviendas baratas. El marco institucional se debe enfocar en facilitar las condiciones para la competencia en los espacios en los que operan bien los mercados.

Fuente: Elaboración propia

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PROBLEMA

INSTITUCIONAL

SIETE:

problema

legitimidad

metropolitana Este problema va mas allá de la imposibilidad de llevar a cabo los propios fines de la institucionalidad metropolitana, en la medida que explora hasta que punto esos fines son compartidos por la ciudadanía y los mismos municipios. Dado lo anterior, es clave señalar que el obstáculo más importante para la gobernabilidad de las áreas metropolitanas es su falta de legitimidad (Lefevre 1999, Klink 2005). Este se explicará en las próximas páginas a través de tres sub-problemas, el primero relacionado con la dificultad en la aceptación por parte de sus municipios miembros del desarrollo de nuevos funciones y de la cesión de mayores presupuestos, el segundo con los límites que impone el peso excesivo del municipio núcleo en su junta, y el tercero con la ausencia de legitimidad política directa. El fundamento de la Legitimidad radica, por tanto, en lograr que los individuos o grupos se den cuenta de los fines de la autoridad son compatibles o están en armonía con su propio sistema de creencias y actúan en pro de la conservación de los aspectos básicos de la vida política. De este modo el proceso de legitimidad se da en tres órdenes, por un lado, en la comunidad Política a través de sentimientos de identificación con el proceso por parte de la población; un segundo orden, es el Régimen a través del reconocimiento de la correspondencia entre la acción del gobierno y las normas del régimen; y el tercer orden a partir del Gobierno como ejercicio del poder respetando los valores fundamentales de la vida política(Bobbio, Matteucci, & Pasquino, 1997:892). En este sentido los problemas institucionales de legitimidad implican que los municipios del Valle de Aburrá no siempre sienten que los objetivos del AMVA son compatibles con sus propios ideales. No es gratuito que algunos alcaldes o políticos locales utilicen la frase “soberanía municipal” para “defenderse” de las disposiciones del AMVA.

De la misma manera, tampoco es

fortuito que a los alcaldes les dé tanto temor cederle más funciones y presupuestos al AMVA para que esta realice parte de sus funciones.

De alguna manera existe un temor

fundado de que fortalecer al AMVA puede ir en contra de la conservación de los aspectos básicos de la vida política municipal.

Es en este sentido que se debe direccionar el

fortalecimiento de la legitimidad del AMVA.

)&! !

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! El problema en la aceptación de nuevas funciones y mayores presupuestos El AMVA ha estado limitada en los últimos veinte años por un problema institucional de legitimidad que no ha sido bien entendido. Este problema se crea con el cambio profundo sobre las normas metropolitanas que trae la Constitución de 1991 y específicamente con la Ley 128 de 1994, que apuntalan la dimensión metropolitana como una asociación de municipios y por tanto le quitan el carácter jerárquico e impositivo que se había pretendido construir con la el decreto ley No.3104 de 1979 (orgánico de áreas metropolitanas). Bajo el esquema previo a 1994 las funciones que se le asignaron a la Junta Metropolitana le fueron dadas a esta directamente por decreto presidencial. Bajo este esquema, la gobernabilidad se construía bajo la sombrilla del gobernador, pues este nombraba a todos los alcaldes. En este sentido, el problema de la representación y la “voz” de los municipios era un asunto menor en el diseño institucional original del AMVA, en la medida que se entendía que su estructura de gobierno se heredaba del poder del gobernador como jefe de todos los alcaldes. Este diseño causa problemas de legitimidad desde un principio pues ya en 1985, se veía que la Junta Metropolita (diseñada por el artículo No.5 del decreto No.3104) daba muy poco espacio para la participación de los municipios diferentes a Medellín, creando en palabras del Plan de Desarrollo Metropolitano del Valle de Aburrá de 1985 un modelo de “participación de los municipios en el área (que no era) adecuado” (DAPM, 1985:130). Así los 8 municipios diferentes a Medellín solo tenían “dos concejales y un solo alcalde” que los representara, produciendo así un gran “dificultad en lograr la participación real de las administraciones y los concejos municipales en los procesos de planificación conjunta” (DAPM, 1985:130) . Es importante reconocer que las áreas metropolitanas no fueron creadas en Colombia como entidades territoriales, sino solo con un criterio de eficiencia. Es decir que nacieron más como una figura administrativa para que los municipios (aun sin que tuvieran voluntad de hacerlo) produjeran esquemas administrativos más eficientes. De esta manera todos los años ochenta hasta 1994 los promotores del AMVA estuvieron buscando “la conveniencia de impulsar para el Valle de Aburrá la autorización constitucional para la creación de un distrito especial (DAPM, 1985:132) que convirtiera al AMVA en un entidad territorial, incluso con los mismos poderes para decretar impuestos que el Concejo de Bogotá (DAPM, 1985:131).

Sin embargo, estas aspiraciones se

vinieron abajo definitivamente con la Ley 128 de 1994 que inicia un rumbo muy distinto. )'! !

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La Ley 128 trae grandes cambios, el primero de ellos es que la creación de cualquier nueva AM deberá pasar por un proceso de consulta popular organizado por la registraduría que debe ser aprobado por mayoría. En el caso del AMVA este paso se obvia por que la misma Ley señala que las áreas existentes continuarán vigentes. Lo importante es que las funciones de las áreas quedan supeditadas a lo que los mismos municipios definan como “hecho metropolitano” (Ley 128, artículo 6.) y que para ello destinen “sus atribuciones, financiación y autoridades” (Artículo 5.). En otras palabras, la Ley 128 voltea el problema de la legitimidad metropolitana, en la medida que plantea que esta se debe construir desde abajo y desde los mismos municipios. Este sentido es ratificado por la nueva Ley de Ordenamiento Territorial (2011) que señala en su artículo 25 que: “en las áreas metropolitanas que se encuentren constituidas a la fecha de entrada en vigencia la presente ley, cada concejo municipal a iniciativa de su alcalde expedirá un acuerdo en el que se señalen las fuentes de los aportes a los que se compromete el respectivo municipio con destino a la financiación de las funciones de la entidad, así como los porcentajes de dicha participación”. En otras palabras, el crecimiento y fortalecimiento de las áreas depende en gran medida de la apuesta que los mismos municipios hagan para incrementar sus transferencias a los municipios. No obstante lo anterior, existe la percepción de que el futuro de la autoridad del AMVA está sobre el mayor desarrollo de sus competencias otorgadas desde “arriba”. Para algunos, este es el camino que iniciaron la Ley 128 y la Ley 388 en los temas de ordenamiento y la resolución 1371 del Ministerio de Transporte por la sesión de la autoridad en transporte. Así las cosas, el desarrollo de la autoridad (legitimidad) metropolitana hasta el 2030 desde esta perspectiva parecería estar fundada en la expectativa de cesión de nuevos poderes y competencias desde arriba. Esta creencia es equivocada en la medida que como ya se señaló va contra el espíritu de la Ley 128 de 1994 y de manera más importante contra la nueva realidad de la Ley de Ordenamiento Territorial aprobada en 2011. En otras palabras, las posibilidades de tener una institucionalidad metropolitana más fuerte no podrá descansar en la expectativa de nuevas normas nacionales que le den una legitimidad jurídica para tomar decisiones sobre los intereses municipales, sino que deberán buscar nuevas formas de legitimidad que le permitan influir en los procesos metropolitanos. )(! !

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! Así, si la ruta para fortalecer el gobierno metropolitano sobre cualquier otro tema que emprenda el AMVA es el de establecer un conjunto de soluciones que enfaticen la cooperación más o menos formalizada, “ que permitiría una geometría variable de la cooperación entre municipios, bajo distintas formas”(Sellers & Hoffmann-Martinot, 2008:277). Así si bien existe el AMVA, es necesario entender que la ambigüedad legal y la ausencia de competencias fuertes a que esta se ve sometida, implica que en muchos casos esta no debe ser entendida como una autoridad, sino como una plataforma para desarrollar acuerdos de cooperación y proyectos específicos, “! en esas circunstancias, la fragmentación territorial subsiste, pero se ve compensada en cierta manera gracias a integraciones sectoriales específicas, generalmente a través de agencias creadas en el sector del agua y del saneamiento, de la electricidad, del transporte y la gestión de residuos.” (Sellers & Hoffmann-Martinot, 2008:283). En este sentido, es más factible que el futuro del fortalecimiento del AMVA evolucione desde los acuerdos de cooperación intermunicipal que se han venido construyendo desde abajo. Klink (2005) señala que el caso de Portland fue precisamente un ejemplo de una región metropolitana que se crea desde abajo, iniciando con unas funciones tímidas y evolucionando hasta ser una autoridad elegida directamente en funciones muy concretas. Una entidad que no aspira a remplazar a los municipios, pero que es entendida por todos como muy necesaria. “!Además, el creciente número de convenios intergubernamentales, surgidos desde las décadas de los sesenta y setenta, puede ser considerado como un punto de partida para las negociaciones sobre formas “supramunicipales” de gobernabilidad metropolitana. Después de todo, esa fue la experiencia del modelo Metro Portland, que evolucionó desde un claro ordenamiento intermunicipal hacia una estructura “supramunicipal” elegida. Según Rusk, “de este modo, es probable que en las próximas décadas un mayor número de regiones desarrolle gobiernos metropolitanos elegidos directamente!.” (Klink, 2005:146) Este obstáculo representa para Klink una de las lecciones más importante, debido a que los modelos impuestos a través de iniciativas de arriba abajo provenientes de los gobiernos centrales encontraron la fuerte oposición de los grupos de presión, los partidos políticos y los gobiernos locales, las áreas establecidas sin la participación de los ))! !

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! directamente implicados y bajo justificaciones técnico-funcionales trajo consigo la pérdida de legitimidad y la resistencia de las partes implicadas.(Klink, 2005:148-149) El problema del peso excesivo del municipio núcleo Esto se nota también en la conformación de la Junta Metropolitana que pasa a incluir la totalidad de los alcaldes miembros, dándoles derecho de voz y voto. No obstante, la Ley retiene un derecho para el “Alcalde Metropolitano” que es el alcalde del municipio núcleo, este consiste en que las decisiones de la junta deben contar “con el voto afirmativo de el Alcalde Metropolitano” (Artículo 13.), dándole a este un poder que lo faculta para “para poner en vigencia los proyectos debida y oportunamente presentados”. En otras palabras, si se avanza en representación, se sostiene el problema de que la “voz” de todos los alcaldes no tiene igual peso. Adicionalmente, el alcalde del municipio núcleo puede: “Reglamentar por medio de Decretos los Acuerdos que expida la Junta Metropolitana! y Presentar a las Juntas Metropolitanas una terna de candidatos para que elijan el Gerente” (Artículo 17.). De esta manera se ve que la legitimidad del AMVA para tomar decisiones cuenta aún con el obstáculo de que el municipio núcleo sigue teniendo un gran peso en su conformación política. Por esto uno de los principales retos del problema de legitimidad consiste en asegurarle a todos los municipios que no quedarán marginados del proceso de decisión a través de garantizar la igualdad de derechos en la Junta Metropolitana. Esto debe ser un paso previo para que cualquier alcalde y su concejo tomen la decisión de cederle competencias al AMVA. Esto implica la necesidad de reducir el peso político de la ciudad central (Medellín), eliminando así el temor de los municipios a que el AMVA sirva para afectar sus intereses. Esto también implica que el Municipio de Medellín deberá liderar el proyecto de fortalecimiento del AMVA cediéndole nuevas rentas y funciones para que con esto se inicie un proyecto claro en los próximos veinte años de fortalecimiento metropolitano. La ausencia de legitimidad política directa Esa falta de legitimidad proviene de dos factores, el primero está relacionado con la ausencia de identidad de las áreas metropolitanas y el segundo en el hecho de no ser territorios “de referencia” para la sociedad en conjunto. En relación al primer punto se )*! !

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! puede señalar que las áreas metropolitanas no suponen una identidad para las personas y grupos sociales que las habitan. Ello, se explica en que las reformas metropolitanas fueron realmente establecidas para resolver problemas de eficacia en el suministro de servicios, disparidades fiscales en la financiación, etc. El segundo punto, se refiere a que las áreas metropolitanas no sirven como territorios de referencia para la organización política en general así como para los ciudadanos que la habitan. “Ningún sector de ésta ha identificado, hasta ahora, a las áreas metropolitanas como territorios para la estructuración de la representatividad.” (Lefèvre, 2005:222). Por ejemplo, los actores económicos

y políticos raras veces se organizan en el ámbito metropolitano sino,

preferentemente en el municipal o departamental. En este sentido, es importante advertir que las áreas metropolitanas no pueden funcionar adecuadamente ni cumplir eficazmente con sus propósitos sin antes constituir espacios referenciales, es decir, “territorios relevantes para la elaboración y ejecución de políticas y para la estructuración de la toma de decisiones y de poder (Lefèvre, 2005:222).” Es por esto, que los gobiernos metropolitanos necesitan legitimidad política si es que se quieren que las acciones tomadas por ellos sean aceptadas y aplicadas por las autoridades locales. Ello implica en última instancia, la elección directa de sus ejecutivos mediante el voto directo como elemento esencial de la legitimidad (Lefèvre, 1999:95), pero existen muchos pasos intermedios que se deberán estudiar en la sección de soluciones. Estos pasos se deben entender alrededor de los que (Klink, 2005:138) llama la “voz metropolitana”: ! el aspecto de la voz puede traducirse en el criterio de flexibilidad, accesibilidad y rendición de cuentas de los mecanismos de toma de decisiones metropolitanos. Dicho de otro modo. ¿Cuál es el grado de acceso que tienen los votantes o contribuyentes, a quienes adoptan decisiones urbanas, y hasta qué punto éstos pueden ser responsabilizados por los ciudadanos y usuarios de servicios? Es entonces crucial entender que las áreas metropolitanas han sido construidas sin el apoyo de la mayoría de las municipalidades y niveles intermedios, como los departamentos en Francia, las provincias en Italia o los Kreises en Alemania. Así, solo en pocos casos se han hecho esfuerzos por realizar consultas, como el de Londres donde la organización y funcionamiento de la GLA fueron aprobados por la población. En este sentido, Lefevre (1999) cuestiona el proceso de elaboración o de la implementación de modelos de gobierno metropolitano, en tanto se deja poco margen de negociación entre *+! !

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! los actores locales directamente afectados por este tipo de modificaciones. De esta manera, las estructuras de gobernabilidad metropolitana continúan basadas en la legitimidad funcional, es decir, basadas en tratar o coordinar políticas en ámbitos específicos o en temas concretos. EL PROBLEMA DE LA LEGITIMIDAD METROPOLITANA: Medio ambiente y espacio público La legitimidad es un elemento clave para asegurar la gobernabilidad y adecuado manejo de los temas que le competen a las Áreas metropolitanas. Para producirse se necesita además de unas competencias normativas que le otorgan el poder indiscutible de exigir acciones individuales y colectivas en nombre de ese interés general, el reconocimiento general de que la acción individual o colectiva llevada a cabo por la institución metropolitana se hace sobre la base de su necesidad funcional y social. Reconocimiento que dependerá, a su vez, de un proceso de negociación política a través del cual se determinen y se gestionan las responsabilidades de las fuerzas de los actores implicados. Se trata de un consenso que toda autoridad debe asegurar para el cumplimiento adecuado de sus propósitos sin que sea necesario recurrir a la fuerza, es decir, sin que la imposición se considere como un instrumento válido en el alcance de aquellos. Tabla 15. Problemas de legitimidad en la autoridad ambiental

Problemas institucionales

Baja legitimidad y reconocimiento como autoridad ambiental

Efectos

Causa

Poca claridad en las competencias, capacidades y procesos a partir de los cuales se ejercen aquellas funciones. Autoridad tacita asumida por otros actores Poco liderazgo en la gestión ambiental

Ausencia de coordinación en la ambiental: multiplicidad de diferentes niveles y ámbitos teniendo injerencia en la toma medio ambientales

Bajos niveles de reconocimiento como autoridad ambiental

Condición publica de los recursos naturales: no hay una conciencia común y responsable para su protección.

Se cuenta con una entidad débil para ejercer sus funciones de conformidad con las normas que se han establecido para tal ejercicio, una legitimidad que no se puede asumir desde lo funcional pues es ejercida por otras instituciones (EPM, Secretaría de Planeación, los municipios), otras instancias con una base funcional terminan ganándose cierta legitimidad y, por esta vía, la autoridad para el ejercicio de aquellas.

gestión medio actores de que terminan de decisiones

No existe un espacio político que tome decisiones en términos de la gestión y la sostenibilidad del medio ambiente capaz de actuar y tomar decisiones de conformidad con las normas.

Fuente: Elaboración propia Para el caso del Área Metropolitana se hace evidente una serie de dificultades en términos de legitimidad que deben asumirse. Se cuenta con una entidad débil para ejercer *"! !

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! sus funciones de conformidad con las normas que se han establecido para tal ejercicio, una legitimidad que no se puede asumir desde lo funcional pues es ejercida por otras instituciones (EPM, Secretaría de Planeación, los municipios), otras instancias con una base funcional terminan ganándose cierta legitimidad y, por esta vía, la autoridad para el ejercicio de aquellas. Es el caso de las secretarías de Obras Públicas, las secretarías de Medio Ambiente, EPM, Corantioquia, Planeación, SIMPAD, EDU, pues todos estos terminan tomando decisiones ambientales ante la debilidad de la gestión del AMVA. Un ejemplo de esto sería, que a pesar de que el AMVA es la autoridad ambiental es EPM quien tiene toda la capacidad técnica para tomar decisiones hidráulicas sobre el cauce de las quebradas, lo que hace que la primera termine dependiendo del concepto de la segunda para la toma de decisiones ambientales. Adicional a ello, no existe un espacio político con legitimidad que tome decisiones en términos de la gestión y la sostenibilidad del medio ambiente capaz de actuar y tomar decisiones de conformidad con las normas (Legitimidad de Régimen). Es notoria la ausencia de una junta ambiental metropolitana que funcione bajo la misma operatividad que la junta de planeación metropolitana y que se configure como un espacio de varias instituciones que coordinen acciones en términos medio ambientales. Existe el Consejo Ambiental, no obstante este carece de efectividad en la promoción y puesta en discusión de los principales temas ambientales. Finalmente, se hace explicita una debilidad en términos de legitimidad (Comunidad Política) derivada de los tipos de bienes de que se ocupa el Área Metropolitana como autoridad Ambiental: bienes públicos, caracterizados por dificultar la movilización de actores para su cuidado, control y gestión. En la gestión del medio ambiente debe tenerse en cuenta que implica bienes fundamentalmente públicos, lo que señala que muy pocos actores tendrán el interés de trabajar para su conservación y por tanto es difícil que la responsabilidad se asuma por otro actor que no sea aquel que tiene la competencia para hacerlo. En definitiva, los anteriores elementos prueban una clara necesidad de fortalecer el papel del Área Metropolitana. Ese liderazgo que está llamado a fortalecer no supone prescindir de aquellos actores importantes que le pueden apoyar en el ejercicio de sus funciones – EPM, el Metro de Medellín y otras empresas-, cuando si ser capaz de negociar, de *#! !

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! relacionarse con otros segmentos de la sociedad, de crear vínculos, promover la búsqueda de consenso y, por último, de proponer un proyecto aceptable para la mayoría de las partes directamente interesadas sin descuidar el ejercicio y el cumplimiento de los lineamientos que se le han trazado como autoridad, en este caso, como autoridad ambiental. El ejercicio del liderazgo que permita afrontar las tareas y los retos que aquí se describen debe trabajar bajo la lógica de apoyarse en actores con capacidad para actuar y para promover el cumplimiento de los temas y las soluciones metropolitanas, implica movilizar fuerzas de conducción para obtener su apoyo y aporte sin que esto genere una superposición de facultades bajo otras lógicas que no son necesariamente las metropolitanas, la de la gestión ambiental. EL PROBLEMA DE LA LEGITIMIDAD METROPOLITANA: Movilidad y transporte

En esta medida por parte del AMVA han existido esfuerzos en materia de integración del sistema de transporte, sin embargo, estas iniciativas no ha logrado ampliarse a todos los proyectos metropolitanos, por ejemplo en temas de infraestructura. Un tema fundamental en la construcción de la legitimidad es el consenso de acciones metropolitanas en aras del reconocimiento de la autoridad en transporte no por la fuerza de su implantación sino por el contrario, por lograr un reconocimiento del ejercicio adecuado a los valores y normas de la comunidad política. La ausencia de este modelo implica, que municipios como Envigado no logren todavía convencerse de dichos propósitos, donde se vean reflejados sus intereses.

Existen una ausencia de modelos más cooperativos a nivel de la consolidación de redes intermunicipales, esta debilidad es a su vez motiva desde el orden nacional cuando no existe claridad entre lo que le compete al municipio y lo que le compete al AMVA. Las funciones asignadas desde el Ministerio al AMVA son ambiguas y confusas, pero al mismo tiempo el temor de los municipios a fortalecer la autoridad del AMVA desde abajo tampoco ha ayudado a que se aclare su marco competencial. La ausencia de verdaderas redes municipales de cooperación ha generado que no haya continuidad en los proyectos del área, y que cada uno de los municipios actúe según sus intereses y necesidades y por lo tanto haya una fragmentación en dichos proyectos o para expresarlo en términos de

*$! !

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! movilidad haya “cuellos de botella” que se expresan límites al desarrollo conjunto del Área Metropolitana. Todo lo anterior implica que los problemas de competencias y capacidades se tejen en una serie de problemáticas de legitimidad en el gobierno de la movilidad metropolitana. Esto implica que para que los propósitos de BIO 2030 se puedan volver claros, se deberá trabajar la construcción de una comunidad, un régimen y un gobierno para la movilidad metropolitana, y que este deberá ser un proyecto ante todo de los municipios.

Tabla16. Problemas de legitimidad en la autoridad en movilidad y transporte

Problemas institucionales

Baja legitimidad y reconocimiento como autoridad de transporte y movilidad

Efectos

Causa

Cada municipio sigue formulando las licencias urbanísticas bajo sus propios criterios sin una visión metropolitana de los efectos viales. En este sentido el urbanismo y la movilidad están desconectados, y no terminan midiendo los efectos de uno sobre el otro. Los acuerdos dependen de la voluntad política de los líderes locales, pues ante una ausencia de regulación, control y vigilancia tan marcada, buena parte de la ejecución de los objetivos se reduce a voluntad política.

No existe una comunidad política que entienda la movilidad como un asunto metropolitano. No existe un régimen político claro para trabajar los temas metropolitanos de movilidad. El AMVA como autoridad de transporte está iniciándose en la expansión de sus competencias y capacidades. Existen otras autoridades funcionales con mayor poder Existen municipios por fuera de la autoridad.

Los gobiernos locales no se ven reflejados en las decisiones metropolitanas (caso Envigado).

Fuente: Elaboración propia EL

PROBLEMA

LEGITIMIDAD

METROPOLITANA:

Planificación

Ordenamiento Territorial Para entender el problema de la legitimidad en torno a la planificación y el ordenamiento territorial del AMVA, se hace necesario analizar el hecho de que la entidad, “parece ser responsable de la planeación metropolitana”, pero en la práctica tiene muy escaso nivel de autoridad para ejercer un gobierno real sobre los aspectos metropolitanos, razón por la cual son los municipios a su estilo quienes terminan planificando de forma fragmentada el territorio. Esto a su vez implica que para construir procesos verdaderamente legítimos en el desarrollo de la autoridad metropolitana, es necesario llevar a cabo acciones consensuadas y arreglos institucionales

donde los actores locales se identifiquen y

reconozcan en las propuestas y proyectos formulados por la entidad, así como generar sentido de pertenencia hacia estos proyectos por parte de la sociedad civil. *%! !

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!

Para ejemplificar este problema en algunos municipios han contemplado la posibilidad de cambiar zonas de reserva ambiental para poder urbanizar, dejando en claro, que por un lado van los proyectos de la entidad y por otro muy distinto los intereses de los municipios, o que por tanto ellos no se ven reflejados en estas medidas. Este constituye un ejemplo clave en la medida en que los procesos legítimos propenden porque la autoridad sea entendida como la adhesión de los actores a sus proyectos sin necesidad de emplear la fuerza para llevar a cabo los fines propuestos como autoridad.

Tabla 17. Problemas de legitimidad en la autoridad planificadora y de ordenamiento territorial

Problemas institucionales

Baja legitimidad y reconocimiento como autoridad planificadora y de ordenamiento territorial

Efectos

Causa

Ausencia de articulación de los proyectos sobre el río.

Procesos jerárquicos y verticales por parte del Estado para lograr descentralizar funciones

Cada Plan Parcial construido a nivel municipal es un polígono autónomo Ausencia de coordinación territorial

La construcción de autoridades solamente funcionales, es decir, reducción de la legitimidad en el sentido amplio de la palabra al simple hecho de la legitimidad funcional

Desequilibrios en la construcción de vivienda de interés social

Ausencia de un sentido de pertenencia e identidad con la autoridad metropolitana

Alcaldes municipales que propenden por intereses particulares

Fuente: Elaboración propia

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!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! Informes corporativos

AMVA. (2006). Directrices metropolitanas de ordenamiento territorial. AMVA. (2007). Plan Integral de Desarrollo Metropolitano "Metrópoli 2008-2020". AMVA. (2007). Plan Maestro de Movilidad para la región metropolitana del Valle de Aburrá. AMVA. (2008). Plan de gestión 2008-2011. Área Metropolitana, un mejor ambiente. AMVA. (2007). Balance de gestión 2004-2007. AMVA. (2008). Plan de gestión 2008-2011. Área Metropolitana, un mejor ambiente. AMVA. (2009). Informe de gestión 2009. AMVA. (2010). Informe de gestión 2010. BIO2030 (2010) UN VALLE VERDE & AZUL: La Construcción Sostenible de la Región Metropolitana (Visión 2030-Plan Director Estratégico). DAPM. (1985). Plan de Desarrollo Metropolitano del valle de Aburrá. DNP (2011). Índice de desempeño fiscal.

*'! !

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Contemporary

capitalism:

The

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