Взаимосвязь бедности и окружающей среды by BNT.PRO

PAGE

ПАРТНЕРСТВО ЗА ДЕЙСТВИЯ ПО ЗЕЛЕНОЙ ЭКОНОМИКЕ

ИНФОРМАЦИОННЫЙ БЮЛЛЕТЕНЬ

ПОДХОДЫ НА ОСНОВЕ КОМПЛЕКСНОГО РАЗВИТИЯ: ВЗАИМОСВЯЗЬ БЕДНОСТИ И ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

Данная публикация стала возможной благодаря финансовой поддержке, полученной от Европейской Комиссии.

ВВЕДЕНИЕ В сентябре 2015 года государства-члены ООН приняли Повестку развития 2030 и Цели устойчивого развития (ЦУР). Цели устойчивого развития утверждают новую глобальную повестку развития с целью искоренить бедность и направить мир на путь устойчивого развития к 2030 году. ЦУР опираются на Цели развития тысячелетия (ЦРТ) и завершают незаконченную работу по сокращению бедности, улучшению образования, здравоохранения, окружающей среды, снижения неравенства, а также по установлению мирных и инклюзивных сообществ (Рисунок 1). Они охватывают более широкий круг вопросов и предназначаются для универсального применения, призывая к комплексным межотраслевым решениям, где вопросы экологической устойчивости и социально-экономических целей являются равнозначными. Более того, в структуре ЦУР рассматриваются различные барьеры на пути к устойчивому развитию, такие как социальное и экономическое неравенство, неустойчивое потребление и промышленное производство, слабый институциональный потенциал, а также общее ухудшение состояния окружающей среды (ICSU, ISSC, 2015 г.). Комплексный или интегрированный подход к развитию является основным в Повестке дня в области устойчивого развития на период до 2030 года и это отражено в ЦУР. Межправительственная открытая рабочая группа по разработке ЦУР подчеркивает в своих документах, что цели устойчивого развития “представляют собой комплексный, неделимый набор глобальных приоритетов для устойчивого развития». ЦУР целостно решают экономические, социальные и экологические направления устойчивого развития и должны будут выполняться в гармонии друг с другом, а не как отдельно стоящие цели. ЦУР представляет собой систему, где все цели связаны с другими целями через целевые задачи. Они представляют собой сложную сеть взаимосвязей и взаимозависимостей, где прогресс одной цели может усилить прогресс других целей (Департамент ООН по экономичечским и социальным вопросам, 2015 г.). РИСУНОК 1. Цели устойчивого развития

Источник: http://www.un.org/disabilities/default.asp?id=1618

Недавний глобальный доклад "Комплексное планирование и Цели устойчивого развития: вызовы и возможности" (Банн, 2015 г.) описывает, как некоторые развивающиеся страны уже работают над практическим переходом к комплексному планированию, и проводит анализ вызовов, с которыми эти страны сталкиваются. Доклад определяет возможные направления поддержки, необходимой для ускорения процессов перехода к устойчивому развитию до 2030 года и для содействия всестороннему зеленому росту. Он основан на выводах, содержащихся в исследованиях по комплексному планированию, которые были проведены в семи странах мира: Бангладеш, Эфиопия, Кения, Кыргызстан, Перу, Руанда и Вьетнам. Основные выводы страновых исследований гласят, что достижение ЦУР требует перехода от ныне доминирующих, фрагментарных процессов в планировании политики к комплексному, интегрированному, межотрас-левому подходу, в котором будут отражены вопросы, как окружающей среды, так и социального развития и экономического роста. Такая работа требует устранения неравенства и многостороннего повышения социальной ответственности (Департамент ООН по экономичечским и социальным вопросам/ПРООН, 2012 г.). Разработка комплексной политики, подкрепленной всесторонними

консультациями со всеми заинтересованными сторонами, анализ биофизических и социальноэкономических систем, а также наличие добросовестного управления и политической воли, вкупе с устойчивым финансированием, являются предпосылками для успешного комплексного планирования и реализации деятельности. Как показали страновые исследования, уже существует значительный прогресс в создании основ для перехода к интегрированному планированию. Большинство из исследованных стран уже создали для этого благоприятную политическую и законодательную основу. Некоторые из них уже перешли от стадии формирования стратегий на высоком уровне к разработке механизмов для практического исполнения комплексного планирования. Однако, несмотря на существование этих процессов, их дальнейшая разработка требует значительной и незамедлительной поддержки. Глобальный отчет выявляет пять ключевых и наиболее проблематичных направлений для осуществления интегрированных комплексных подходов. Любое содействие в рамках этих проблемных направлений должно опираться на специфичные потребности, контекст, уровень развития, институциональные структуры и возможности отдельных стран. Эти пять ключевых направлений посвящены следующим темам:

ИНТЕГРАЦИЯ КОМПЛЕКСНЫХ ПОДХОДОВ ПОТРЕБУЕТ СЛЕДУЮЩЕГО

Укрепление институтов и систем управления Укрепление научно обоснованных политических курсов

Разработка бюджетных и финансовых систем Поддержка мониторинга и оценки

Наращивание потенциала

УКРЕПЛЕНИЕ ИНСТИТУТОВ И СИСТЕМ УПРАВЛЕНИЯ

УКРЕПЛЕНИЕ НАУЧНО ОБОСНОВАННЫХ ПОЛИТИЧЕСКИХ КУРСОВ

Наличие институтов, законов, политики и стратегий, способствующих интеграции, представляет собой важнейшую основу для успеха, однако большинство стран сталкивается с проблемой отраслевой изолированности, которая характеризует процессы планирования многих институтов. Необходимо укреплять системы управления всех уровней, особенно по следующим направлениям: (1) формирование национального видения и стратегий должно быть подкреплено действующим законодательством; (2) необходимы эффективные межсекторальные механизмы совместной работы внутри правительства, а также между правительством, гражданским обществом и представителями частного сектора, таким образом, чтобы все группы работали вместе для достижения общей цели; и (3) политическая ответственность и вовлечение лидеров высокого политического уровня и ключевых министерств имеют решающее значение для достижения общей поддержки по всей стране, которые необходимо формировать и/или развивать.

Сложность комплексного планирования с его многочисленными движущими силами и вовлеченными лицами формирует более целесообразную политику, основанную на доказательствах. Однако, оценка успешности комплексной политики является проблемой во многих странах из-за недоступности необходимых данных, низкого потенциала и неэффективной коммуникации между аналитиками, политиками и другими заинтересованными сторонами. Таким образом, необходима поддержка по следующим направлениям: (1) разработка надежных и полноценных систем сбора, хранения и доступа данных для оценки проблем, определения приоритетов и направлений политики, оценки эффективности и результатов достижения; (2) продвижение оценочных подходов и инструментов для системного анализа с целью эффективного информирования ведомств, отраслей и гражданского общества о необходимости комплексных стратегий и методов их реализации; (3) наращивание потенциала по использованию инструментов формирования комплексного планирования для проведения процессов контроля и оценки.

РАЗРАБОТКА БЮДЖЕТНЫХ И ФИНАНСОВЫХ СИСТЕМ

Повестка развития после 2015 года должна быть подкреплена надежными средствами для ее реализации (АддисАбебская программа действий, 2015 г.). В настоящее время все страны, в той или иной степени, сталкиваются с нехваткой финансирования, необходимого для выполнения задач устойчивого развития. Эффективная мобилизация ресурсов и реалистичное финансирование являются первоочередным условием для быстрого перехода к зеленой экономике. Нужны действенные меры для расширения налоговой базы, искоренения обратных стимулов, поощрения частных инвестиций, повышения эффективности и борьбы с коррупцией.

ПОДДЕРЖКА МОНИТОРИНГА И ОЦЕНКИ

Системы мониторинга и оценки (МиО) политик, планов и стратегий социального и экономического развития уже были созданы в большинстве стран, которые учавствовали в исследовании. Однако, проблема заключается по-прежнему в том, что результаты мониторинга и оценки пока еще мало используются в целях корректирования текущей политики, улучшения планирования и для разработки будущей политики, программ и бюджетов. В настоящее время отсутствуют связи между процессами разработки и реализации политик, в то время как существующие системы мониторинга и оценки недостаточно развиты. Следовательно, странам требуется поддержка в области разработки подходов и методов оценки системы комплексного планирования. Они необходимы для создания процессов оценки программ и политики, а также для измерения прогресса в достижении ЦУР.

НАРАЩИВАНИЕ ПОТЕНЦИАЛА

Недостаточный потенциал является серьезным препятствием на всех этапах цикла планирования и на всех уровнях принятия решений. К слабым сторонам, присущим правительствам развивающихся стран, относятся недостаточные технические знания, слабые навыки проведения мониторинга и оценки и, в целом, исследований, отсутствие осведомленности об устойчивом развитии среди населения (Департамент ООН по экономическим и социальным вопросам/ ПРООН, 2012 г.). Аддис-Абебская программа действий подчеркивает необходимость наращивания потенциала в развивающихся странах в таких областях, как управление государственными финансами, социально - и гендерно - ориентированное бюджетирование, финансовое регулирование и надзор. Предварительные исследования подтверждают такую необходимость. Несмотря на общие для многих стран вызовы, наращивание потенциала должно происходить по инициативе самих стран с рассмотрением конкретных внутристрановых потребностей и условий с точки зрения приоритетов устойчивого развития (Аддис-Абебская программа действий, 2015 г.).

ПОДХОД НА ОСНОВЕ КОМПЛЕКСНОГО РАЗВИТИЯ Еще с Саммита в Рио-де-Жанейро в 1992 году внедрение комплексного планирования и реализация национальных стратегий устойчивого развития были признаны проблематичными. Государства-члены отметили эти вызовы, признавая в Итоговом документе Рио+20 недостаточность отраслевых стратегий, и призвали к «целостным и комплексным подходам к устойчивому развитию» (пункт 40) и «необходимости в более последовательном и интегрированном планировании и принятии решений на национальном уровне ...» (пункт 101). Пункты 100-103 поддерживают «институциональную последовательность и согласованность между стратегиями, планами и программами развития» и призывают страны к «укреплению национальных, субнациональных и/или местных учреждений или соответствующих органов и процессов заинтересованных сторон ... занимающихся устойчивым развитием, в том числе координацией вопросов устойчивого развития и обеспечением эффективной интеграции трех направлений устойчивого развития». На своем первом учредительном заседании в июле 2014 года, Политический форум высокого уровня (HLPF) по устойчивому развитию уделил особое внимание «внутренней взаимосвязи между искоренением бедности и продвижением устойчивого развития1,» ... и ... «подчеркнул необходимость в последовательном подходе, который сбалансированно объединяет три измерения устойчивого развития: экономическое, социальное и экологическое2» .

Неадекватность подходов отраслевого и разрозненного планирования к решению сложных глобальных вопросов уже была признана на разных уровнях. Национальные правительства в настоящее время работают над разработкой и реализацией стратегий, планов и политики, нацеленных на системное преобразование и стабилизацию. Такая работа требует широкого признания и глубокого понимания динамичной взаимозависимости и взаимосвязанности многочисленных сложных систем и подсистем – таких как вода, энергия и экосистемы – и воздействий и изменений, которым они будут подвергаться, включая глобальное изменение климата3. Несмотря на наличие различных методов и инструментов, существующие институциональные структуры, процессы бюджетирования и механизмы подотчетности и правоприменения, по большей части, не способствуют продвижению систем комплексного подхода. Это, в сочетании с противоречивыми интересами, недостаточным человеческим капиталом и институциональным потенциалом для адаптации систем комплексного подхода, является причиной, лежащей в основе неравномерного выполнения обязательств и планов устойчивого развития. Инсклюзивная зеленая экономика (IGE) является одним из инструментов для достижения устойчивого развития, в котором комплексные подходы являются ключевыми.

1 Политический форум высокого уровня (HLPF) – это новая многосторонняя правительственная структура, созданная для «обеспечения руководства и управления» (параграф 2) в решении сложных задач по достижению устойчивого развития. 2 Экономический и социальный совет ООН, E/2014/L.22-E/HLPF/2014/L.3.9 июля 2014, параграф 16. 3 Платформа знаний по устойчивому развитию

ИНКЛЮЗИВНАЯ 4 ЗЕЛЕНАЯ ЭКОНОМИКА Концепция «Инклюзивная зеленая экономика» (IGE) берет начало в разработках ученых по вопросам зеленой экономики. По определению, такая экономика является низкоуглеродной, экономичной и экологически чистой в производстве. Инклюзивная зеленая экономика следует принципам инклюзивности в вопросах потребления и производства продукции. Ее принципы включают такие понятия, как разделение обязанностей, цикличность, сотрудничество, солидарность, устойчивость, расширенные возможности и взаимозависимость. Инклюзивная зеленая экономика ставит перед собой задачу расширения возможностей для национальных экономик, на основе благоприятных политик фискальной и социальной защиты, подкрепленных сильными институтами, ориентированными на обеспечение минимальных социальных и экологических гарантий. Она признает многообразие подходов к достижению экологической устойчивости. Принципы разработки «Инклюзивной зеленой экономики» включают в себя важные элементы перехода к социально-экологическим и экономическим процессам и призывают к экономической реформе, реформе бюджетной политики, законодательным изменениям, новым технологиям, изменениям в системе финансирования, и укреплению институтов. Инклюзивная зеленая экономика базируется на следующих принципах:

4 http://www.unep.org/greeneconomy/Portals/88/documents/GEI%20 Highlights/IGE_NARRATIVE_SUMMARY.pdf

•

Сосредоточенность рабочих мест и экономики: общеэкономические и межсекторальные преобразования должны базироваться на всех направлениях устойчивости, с целью «продвижения непрерывного, инклюзивного и устойчивого экономического роста, полной занятости и достойной работы для всех».

•

Сосредоточенность на общественном благосостоянии: необходимо развивать, поддерживать и инвестировать в общественное благосостояние, включая физическую и экологическую инфраструктуру, конституцию, законы (например, имущественные права и экологическое законодательство), а также стандарты корпоративного управления.

•

Инвестиции в экологическую инфраструктуру: необходимо признавать центральную функцию здоровых экосистем в обеспечении долгосрочного благополучия и экономических возможностей, а также для улучшения социальных показателей. Необходимо относиться к экономической стоимости экосистемных услуг как к важной составляющей «ВВП бедных», особенно в условиях сельских регионов развивающихся стран.

•

Внедрение принципа предосторожности: принимая во внимание то, что сегодняшние риски представляют собой завтрашние затраты на благополучие, необходимо принять законодательно- закрепленные действия или меры предосторожности, связанные с экологическими рисками, рисками для здоровья и для хозяйственной деятельности.

•

Инновации в целях устойчивости: необходимо разрабатывать инновационные технологии разного толка, то есть, социальные, институциональные, финансовые и технологические. Необходимо стимулировать и инвестировать в инклюзивную зеленую экономику и инновации, где производство менее затратное, переработка экономна, а повторное использование ресурсов является стандартным. Необходимо заложить основу для эволюции в сторону поистине инклюзивной экономики. Сохранение природных ресурсов: необходимо содействовать повышению эффективности использования ресурсов, устойчивого управления природными ресурсами и устойчивого потребления и производства. Необходимо содействовать повышению эффективности использования ресурсов, устойчивого управления природными ресурсами и устойчивого потребления и производства.

•

Наращивание человеческих ресурсов: необходимо инвестировать в человеческий потенциал с тем, чтобы обеспечить достойный уровень жизни общества. Отсутствие потенциала негативно влияет на экономику, окружающую среду и социальное развитие.

•

Усиление институтов: необходимо инвестировать в действенное законодательство и сильные

институты для управления на местном, региональном и национальном уровнях, обеспечивая при этом передачу знаний и финансов между этими уровнями. Также требуется обеспечить достижение зеленой реформы, определить четкий фискальный вклад и участие на различных уровнях государственного управления и поощрять сотрудничество среди министерств. •

«Долгосрочность краткосрочного»: необходимо расширение реформ политики, стимулов, субсидий и регулирования рынка от краткосрочной стабильности к долгосрочной устойчивости. Это потребует устойчивости и гармонизации финансовых рынков и реального сектора экономики и будет служить долгосрочным интересам общества.

• Реформы на уровне «микрополитики»: решения частного сектора сегодня во многом имеют определяющее значение для того, как используются ресурсы и в каком направлении развивается экономика. Наиболее сильное влияние здесь оказывает нормативная и законодательная база, стимулирующая инвестиции. Необходимо разработать и реализовать эффективные реформы «микрополитики» в ключевых сферах, таких как, корпоративное налогообложение, финансовая отчетность, рекламные стандарты, ограничения по займу и т.д., для того, чтобы частный сектор приносил доходы в общественное благосостояние.

Такие подходы, как инклюзивная зеленая экономика (IGE), связущее звено вопросов бедности и окружающей среды (PEN) и комплексное устойчивое развитие (ISD) являются особенно важными для достижения целей развития тысячелетия.

РАЗДЕЛЕНИЕ ОБЯЗАННОСТЕЙ

СОТРУДНИЧЕСТВО

ИНКЛЮЗИВНАЯ ЗЕЛЕНАЯ ЭКОНОМИКА И ЕЕ ОСНОВЫ

СОЛИДАРНОСТЬ

УСТОЙЧИВОСТЬ

ЦИКЛИЧНОСТЬ

РАСШИРЕННЫЕ

ВЗАИМО-

ВОЗМОЖНОСТИ

ЗАВИСИМОСТЬ

ПОДХОД НА ОСНОВЕ ВЗАИМОСВЯЗИ БЕДНОСТИ И ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ (PEN)5 Подход «Бедность – окружающая среда» продвигает интегрированные/комплексные процессы, направленные на одновременное достижение сокращения бедности и улучшение состояния окружающей среды путем укрепления институциональной базы для политического планирования, разработки новых политик, формирования бюджета и отчетности для устойчивого развития. Окружающая среда влияет на динамику бедности тремя различными способами, т.е. путем предоставления источников средств к существованию, воздействуя на состояние здоровья и на уровень уязвимости к чрезвычайным ситуациям. Благополучие человека тесно связано с окружающей средой, которая оказывает влияние на его трудоспособность, безопасность проживания, физическое окружение, энергетическую обеспеченность и достойное жилье. В сельской местности население может быть особенно обеспокоено вопросами доступа и контроля над природными ресурсами, особенно над теми, которые напрямую связаны с продовольственной безопасностью. Для

5 На основе http://sarpn.org/documents/d0000349/UNDP_Report_5.pdf

городских бедных доступ к чистой окружающей среде может быть приоритетом. С другой стороны, и высокий уровень бедности может оказать влияние на окружающую среду, так как бедное население часто вынуждено оказывать негативное воздействие на окружающую среду, обеспечивая себе экономическую выгоду за счет нерационального использования окружающей среды. Расстановка экологических приоритетов может зависеть от принадлежности к той или иной социально-экономической категории. Например, малобобеспеченные сельские женщины, в силу их первостепенной роли в управлении домашним хозяйством, могут рассматривать как наиболее важные для своей жизнедеятельности такие факторы, как безопасная вода, санитария и энергетические услуги. Существуют глобальные экологические

проблемы, такие как изменение климата и истощение озонового слоя. Другие проблемы имеют международный масштаб, например, кислотные дожди, состояние океанов или трансграничных рек. Некоторые проблемы являются более локальными, такие как загрязнение воздуха в городах, истощение водных ресурсов или деградация почвы. Население может не ощущать глобальных изменений в окружающей среде, так как именно локальный экологический ущерб в большей степени влияет на качество их жизни. Экологическая деградация по-разному отражается на бедные и богатые слои населения. Бедное население почти всегда более подвержено рискам и экологическому ущербу. Подавляющее большинство тех, кто ежегодно умирает от загрязнения воздуха и воды, это бедные люди.

ТАБЛИЦА 1: ВОЗДЕЙСТВИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ДЕГРАДАЦИИ НА РАЗВИВАЮЩИЕСЯ СТРАНЫ •

Болезни, передающиеся через воду, такие как холера или диарея, ежегодно уносят жизни примерно 3-х миллионов людей. Большинство из этих людей – женщины и дети до пяти лет.

•

Трансмиссивные болезни, как малярия, уносят жизни около 25-ти миллионов жизней в год. Вспышки этих болезней тесно связаны с широким спектром экологических условий и факторов, имеющих отношение к загрязнению воды и низким уровням санитарии.

•

Загрязненный воздух внутри помещений негативно сказывается на здоровье около миллиарда человек.

•

Около 3-х миллионов человек умирают ежегодно от загрязненного воздуха, более 2-х миллионов из них умирают из-за токсичного воздуха внутри помещений. Более 80-ти процентов этих смертей составляют женщины и девочки.

•

Почти 15 миллионов детей в Латинской Америке подвержены риску отравления свинцом.

•

25 миллионов сельскохозяйственных работников, из которых 11 миллионов из Африки, являются жертвами отравлений от использования минеральных удобрений.

•

Деградация почвы имеет прямое влияние на более миллиарда человек. Около 250-ти миллионов человек рискуют получить значительно сниженный урожай.

•

Стоимость опустынивания уже составила 42 миллиарда долларов США.

•

В течение последнего десятилетия 154 миллиона гектаров тропического леса, что превышает территорию Франции в три раза, были потеряны.

•

Около 650 миллионов бедного населения в развивающихся странах занимают малорентабельные и экологически разрушенные территории.

Источник: UNDP (2002, 2000 and 1998)

Именно они больше всего страдают от опустынивания и наводнений, бурь и низкого урожая, вызванных глобальным потеплением. Во всем мире, именно бедные люди живут в непосредственной близости от токсичных заводов, дорог с интенсивным движением и мусорных свалок. Потеря биоразнообразия является наиболее тяжелым испытанием для малообеспеченных сельских общин. Деградация окружающей среды, через разрушение их здоровья и систем обеспечения природными ресурсами, может сделать их еще более уязвимыми. Таблица №1 приводит некоторые количественные пока-затели воздействия деятельности человека на состо-яние окружающей среды в развивающихся странах. Она показывает, что именно бедное население несет

на себе основную тяжесть последствий экологической деградации. Бедное сельское население имеет доступ к наименее плодородным участкам земли; они используют самые неэкономичные и небезопасные источники энергии и живут ближе всего к токсичным свалкам. Женщины также несут несоразмерно тяжелое бремя. Так как большинство женщин и девочек в развивающихся странах занимаются приготовлением пищи и другими домашними работами, они составляют 80% от 1,8 миллиона случаев смертей, вызванных загрязнением воздуха внутри помещений. Результат потери биоразнообразия является наиболее серьезным последствием для коренных народов, так как они в большей степени зависят от биоразнообразия для получения доходов, пищи, энергии и лечебных трав. Таким образом, взаимосвязь между вопросами бедности и окружающей среды играет значимую роль для инклюзивного устойчивого развития и является движущей силой для комплексного планирования.

ПОДХОД НА ОСНОВЕ КОМПЛЕКСНОГО 6 УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ Подходы на основе комплексного развития продвигают идеи по улучшению общего благополучия на основе трех направлений устойчивого развития (социального, экологического и экономического). Они основаны на взаимосвязях между искоренением нищеты и экологической устойчивости (ПРООН и ЮНЕП, 2013 г.). Они требуют эффективного управления, координации между разными политическими курсами и согласованности между различными правительственными ведомствами и заинтересованными сторонами с целью управления 6 Банн, 2015

экономическим ростом в тесной связке с искоренением нищеты и окружающей средой. Подходы на основе комплексного развития разработаны таким образом, чтобы прогресс в одном направлении не достигался за счет другого. На практике, достижение устойчивого развития требует, чтобы комплексные подходы были интегрированы в каждую стадию цикла национального планирования. Процесс национального планирования состоит из всех

мероприятий и решений, принимаемых на национальном, суб-национальном и отраслевом уровне различными заинтересованными сторонами, как для разработки, так и осуществления политики, стратегий, планов и проектов. Этот процесс подкрепляется законодательством и включает в себя следующие общие компоненты цикла планирования: •

участие и координация заинтересованных сторон для согласования общего видения и целей;

•

комплексное оценивание экологических, социальных и экономических воздействий (положительные и отрицательные) политики в различных секторах и на различные группы населения;

•

разработка политики на основе комплексных оценок и консультаций с заинтересованными сторонами;

•

реализация политики, планов и стратегий (например, с помощью инвестиций, предоставление стимулов или антистимулов и социальных мер);

•

мониторинг и оценка для измерения выполнения целевых задач и разработка рекомендаций по необходимым коррегирующим действиям.

Процесс разработки и реализации планов является индивидуальным для той или иной страны, но существуют и общие элементы для всех. Общий цикл планирования представлен на рисунке 2 и используется в качестве основы для обсуждения возможных точек входа для внедрения комплексных подходов на различных стадиях. Следует также иметь в виду, что цепь обратной связи и итерации являются общими для всех циклов планирования и разработки политики, как это показано на рисунке.

РИСУНОК 2: Основные стадии цикла национального планирования

Источник: Банн, 2015 г.

Реализации процессов комплексного планирования препятствует не только отсутствие институционального потенциала, необходимого для введения идей устойчивого развития в практическое русло, но и более широкие вопросы политической экономики и растущего неравенства во многих странах. Подходы на основе комплексного развития являются инклюзивными и вопросы политической экономики являются высоко значимыми в рамках интеграции Целей устойчивого развития в национальное планирование (Департамент ООН по экономическим и социальным вопросам, 2015 г.). Сегодня 1% наиболее состоятельного населения в мире владеет контролем над 50% мировых активов, в то время, как наиболее бедной половине мирового населения принадлежит только 1% (ЮНЕП, 2015 г.). Учитывая растущее неравенство, устойчивое развитие – это не только новые технологии, рост и бла-госостояние, но и, в решающей мере, перераспредели-тельные системы и инклюзивный рост. По этой причине, большее внимание должно быть уделено политической экономике и принятию структуры по правам человека в рамках перехода к устойчивому зеленому росту (ЮНЕП, 2015 г.)

РИСУНОК 3: Обзор механизмов, поддерживающих комплексное планирование и сопутствующие вызовы по всему циклу планирования в странах предварительного исследования

Рисунок 3 представляет собой обзор механизмов перехода к интегрированным подходам (в синем круге), используемых в настоящее время в странах, которые приняли участие в предварительных исследованиях, а также проблем, очевидных на ключевых этапах цикла планирования. В широком смысле, препятствиями к комплексным подходам являются слабые институты власти, неэффективное государственное управление, низкий уровень информированности о взаимосвязях между бедностью и окружающей средой и недостаточная работа с базами данных. Эти ограничения и предлагаемые действия для их решения обсуждаются более подробно ниже. Источник: Банн, 2015 г.

ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ И СОЦИАЛЬНЫЕ ОЦЕНКИ Существует целый ряд инструментов и методологий для понимания и оценивания комплексных подходов развития и проблем, с которыми сталкиваются при их применении (Банн, 2015 г.). Эти инструменты и методологии оценки включают следующее: (i) Экологические и социальные оценки; (ii) Экономические оценки и учет природного капитала; (iii) Инструменты моделирования. Один из наиболее распространенных методов экологической и социальной оценки – это оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС). Оценка воздействия на окружающую среду представляет собой процесс оценки вероятных экологических последствий в результате реализации планируемых про-

ектов, с учетом социально-экономического воздействия, влияния на здоровье человека и культурное наследие. ЮНЕП определяет оценку воздействия на окружающую среду как инструмент, используемый для опре-деления экологических, социальных и экономических последствий проекта до утверждения последнего. Такая оценка направлена на прогнозирование воздействия на окружающую среду на раннем этапе планирования и разработки проектов, с целью определения путей и средств для снижения любых неблагоприятных воздействий, приведение проектов в соответствие с потребностями местной окружающей среды и прогнозирования альтернативных вариантов. При использовании ОВОС могут быть достигнуты как экологические, так и экономические выгоды, такие как снижение стоимости и времени разработки и реализации проекта, предотвращения затрат на возможные профилактические меры и так далее.

Хотя законодательство и практика отличаются по странам, основополагающие компоненты ОВОС обязательно включают в такие процессы как: a. Скрининг для определения проектов или разработок, требующих полного или частичного анализа воздействий; б. Масштабирование деятельности для определения вероятных значимых последствий (законодательных требований, международных конвенций, экспертных знаний и участия общественности) для определения альтернативных решений, которые предупреждают, смягчают или компенсируют неблагоприятные воздействия на биоразнообразие (включая полный отказ от разработки, поиск альтернативных проектных разработок или объектов, которые позволяют избежать последствий, включение защитных мер в проектные решения или обеспечение компенсации за неблагоприятное воздействие) и, наконец, для определения круга полномочий при оценке вероятных воздействий;

в. Анализ, оценка воздействий и разработка альтернатив с целью прогнозирования и выявления вероятных воздействий на окружающую среду на стадии реализации предлагаемого проекта. Данная стадия может включать в себя детальную проработку альтернативных решений; г. Отчетность о состоянии окружающей среды в результате воздействия (EIS) или отчет ОВОС, включает в себя план управления окружающей средой (EMP) и краткий описательный обзор/резюме для широкой аудитории; д. Обзор отчета о воздействии на окружающую среду (EIS) на основе технического задания (сферы деятельности) и участия общественности (включая власть); е. Принятие решений об утверждении проекта; ж. Мониторинг и экологический аудит необходим для прогноза предполагаемых воздействий или предлагаемых мер по смягчению возникших последствий в соответствии с планом по управлению окружающей средой (EMP). Мониторинг устанавливает соответствие проекта с EMР для выявления непредвиденных воздействий или неэффективных мер по их смягчению и своевременное решение этих проблем.

ПРИНЦИПЫ ФОРМИРОВАНИЯ ИНКЛЮЗИВНОЙ ЗЕЛЕНОЙ ЭКОНОМИКИ

БЮДЖЕТИРОВАНИЕ И ФИНАНСИРОВАНИЕ Достижение Целей устойчивого развития и реализация инклюзивной зеленой экономики требует партнерства на глобальном уровне, которое необходимо для успешной мобилизации ресурсов из государственных и частных источников. Стоимость достижения ЦУР в глобальном масштабе, по оценкам экспертов межправительственной комиссии по финансированию устойчивого развития, составляет 66 миллиардов долларов США в год. Дополнительно к этому, необходимы ежегодные инвестиции в размере около 7 триллионов долларов США на финансирование инфраструктуры. Многие страны испытывают серьезные проблемы в вопросах финансирования и выделения бюджетных линий для ЦУР. Проблема осложняется низким уровнем потенциала в министерствах и ведомствах по формированию программного бюджета и проведению обзоров государственных расходов на природоохранную деятельность (PEERs), отсутствие данных для создания благоприятного инвестиционного климата, коррупция, бизнес-лобби, зависимость от внешней помощи и неустойчивой налоговой базы. На рисунке 4 представлен бюджетный дефицит для осуществления повестки устойчивого развития в Кыргызской Республике.

РИСУНОК 4: Бюджет и пробелы устойчивого развития

Потребность бюджета в 16 316,2 (миллионов) долларов США

Источник: mineconom.gov.kg/Docs/HR/strategplan.ppt

ОБЗОР ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ НА ПРИРОДООХРАННУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ7 Обзор государственных расходов на природоохранную деятельность (PEER) – это анализ распределения ресурсов на национальном и местном уровнях, и оценка эффективности и результативности этих ассигнований с точки зрения приоритетов управления окружающей средой. Более того, данная процедура предписывает реформы, необходимые для повышения результативности, эффективности и устойчивости государственных расходов на природоохранные цели. Таким образом, обзор является способом систематической оценки объективности, эффективности и результативности государственных расходов на окружающую среду. Такой процесс оценки генерирует информационные данные, которые будут использоваться в процедурах разработки реформ полити-

ки, государственных бюджетов, а также в инвестиционных проектах. Эта важная информация для определения эффективности использования государственных расходов и их соответствия/несоответствия экологическим приоритетам. Во многих случаях, результаты обзоров помогают перераспределять расходы ведомств, несущих ответственность за экологические приоритеты в долгосрочных целях и во многих случаях способствуют значительному увеличению экологических бюджетов. Обзоры выполняются как в формате самостоятельного анализа, так и как часть расширенного анализа государственных расходов. Обычно обзоры включают следующие аспекты экологического бюджетирования:

a. Определение экологических расходов, таких как: •

Контроль над загрязнением воздуха и воды

•

Управление водоразделом

•

Управление вредными отходами

•

Управление водными ресурсами

•

Смягчение выбросов парниковых газов и озоноразрушающих веществ

•

Борьба с деградацией почвы

•

Борьба с обезлесением

•

Санитария и управление твердыми отходами

•

Защита биоразнообразия и ландшафтов.

•

Водоснабжение

7 http://www.unpei.org/sites/default/files/dmdocuments/Introduction_ to_PEER_IIED.pdf

б. Уровни и тенденции экологических расходов. Здесь обсуждение фокусируется на ВВП или на доле общих государственных расходов на экологические цели. в. Разбивка экологических расходов по виду деятельности (если имеются данные, экологические расходы должны быть разбиты по функциям, таким как анализ, исследования, мониторинг, инвестиции в объекты, разработка политики, а также правоприменение). г. Распределение экологических расходов в соответствии с экологическими приоритетами. Природоохранные расходы пересматриваются с учетом целей развития и выражаются либо в согласованных национальных политиках, стратегиях и планах или опросах общественного мнения. д. Действенность и эффективность экологических расходов. Данный процесс подразумевает сравнение запланированных и фактических экологических мероприятий и деятельности, а также предоставление информации об экономической эффективности программ и эффективном использовании государственных ресурсов. е. Потенциал правительства для исполнения бюджета. В рамках этой процедуры изучаются ключевые вопросы, связанные с контролем над расходами и закупочными процессами, а также отслеживаются отклонения между плановыми и фактическими расходами. Недостаточный потенциал финансового менеджмента часто является ограничением для эффективного исполнения бюджета. ж. Фискальная децентрализация. При справедливом распределении ресурсов необходимо учитывать местные и национальные источники финансирования. з. Устойчивость природоохранного бюджета. В обзорах исследуются финансовые пробелы и оцениваются потенциальные источники поступлений (например, платежи за загрязнение или сборы за охрану окружающей среды) для поддержания необходимого уровня природоохранных услуг. и. Оценка видов расходов. Основные расходные вопросы включают в себя: (а) отношение текущих расходов к капитальным, где высокий коэффициент текущих к капитальным расходам может означать, что правительство недостаточно инвестирует в данный сектор и несет большие текущие расходы; (б) отношение заработной платы к расходам, не связанным с зарплатой, так как, если большая часть операционного бюджета поглощается заработной платой, государственные служащие не имеют ресурсов для выполнения своей работы. к. Связи между конкретными источниками финансирования и природоохранными расходами. Важно включить все экологические расходы (в том числе финансирование доноров и правительственные коммерческие доходы) в консолидированный государственный бюджет.

КОМПЛЕКСНЫЕ ОЦЕНКИ Мониторинг и оценка (МиО) являются важными инструментами для оценки прогресса в области устойчивого развития. Можно уже наблюдать рост осознания реальных возможностей для успешного управления при условии эффективных процессов измерения прогресса. Измерение прогресса развития требует рассмотрения всех трех столпов устойчивого развития (экономического, социального и экологического) для обеспечения ре-

А Б В D E F G

зультативной подотчетности. Составные индексы, такие как эколого-экономические счета системы ООН СЭЭУ, многомерный индекс бедности (MPI), индикаторы зеленой экономики, а также ряд других показателей, статистических данных и количественных и качественных данных активно используются с целью информирования, адвокации и измерения динамики комплексного развития в связи с повесткой пост-2015 и Целей устойчивого развития.

КОМПОНЕНТЫ ОЦЕНКИ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ВОЗДЕЙСТВИЯ ОТБОР МАСШТАБИРОВАНИЕ ОЦЕНКА ВОЗДЕЙСТВИЙ И ФОРМИРОВАНИЕ АЛЬТЕРНАТИВНЫХ РЕШЕНИЙ ОТЧЕТ ОБ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ВОЗДЕЙСТВИЯХ ОБЗОР ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ВОЗДЕЙСТВИЙ ПРИНЯТИЕ РЕШЕНИЙ МОНИТОРИНГ И ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ АУДИТ

СИСТЕМА ЭКОЛОГО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО УЧЕТА (СЭЭУ)8 Система эколого-экономического учета (СЭЭУ) содержит стандартные понятия, согласованные на международном уровне. В ее состав входят общеприятые определения, международная классификация, правила бухгалтерского учета и таблицы сопоставимых статистических данных по окружающей среде и ее взаимоотношении с экономикой. Это система предназначена для организации статистических данных в соответствии с согласованными показателями и описательными статистическими данными для мониторинга взаимодействия экономики и окружающей среды и состояния окружающей среды в целях более эффективного принятия решений. СЭЭУ - это многоцелевая система широкого спектра статистических данных и показателей с различ-

ными аналитическими приложениями. Она является достаточно гибкой и ее реализация может быть адаптирована к специфичным приоритетам и потребностям национальной политики. Таким образом, СЭЭУ представляет модернизированную структуру международного уровня, которая, в противовес подходу «разрозненной информации», напрямую оценивает показатели комплексной политики. Показатели устойчивого развития включены в такие инициативы, как «за пределами ВВП», «Зеленая экономика», «Зеленый рост», «Измерение прогресса общества» и «Лучшая жизнь». Ниже представлены примерные вопросы политики, по которым существуют показатели:

•

Кто получает выгоду от использования природных ресурсов? Какие существуют воздействия на состояние окружающей среды и на другие сектора экономики?

•

Как истощение природных ресурсов влияет на ВВП страны? Покрываются ли правительством затраты, связанные с истощением природных ресурсов?

•

Насколько устойчивы текущие тенденции в производстве и потреблении? Какие имеются экономические инструменты? И каким будет воздействие от новых инструментов?

8 http://unstats.un.org/unsd/envaccounting/seea.asp

СЭЭУ организует и согласует базовые экономические, экологические и социально-демографические статистические данные. Система делает это с помощью учета и согласованных статистических данных и показателей, в том числе официальной статистики. Показатели могут быть получены из основных статистических данных, в то время как использование счетов гарантирует, что показатели являются актуальными, поскольку их составные данные получены из общей структуры. В результате, сигналы статистических данных и показатели являются логически последовательными.

РИСУНОК 5. Роль CЭЭУ в статистической системе

Источник: http://unstats.un.org/unsd/envaccounting/seea.asp

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ ПОТЕНЦИАЛ Программа развития ООН определяет потенциал, как «способность лиц, институтов и обществ выполнять свои функции, решать проблемы, а также ставить и достигать свои цели». Программа развития ООН работает над достижением высокого потенциала через обеспечение благоприятной среды для повышения уровня навыков, необходимых для политического анализа, планирования, координации, формирования бюджета, мониторинга и контроля. Существующие методы могут относиться к национальным или субнациональным процессам планирования, процессам бюджетирования и статистического контроля9.

9 Платформа знаний устойчивого развития

Слабый уровень инcтитуционального потенциала препятствуют комплексному планированию на всех этапах цикла планирования, на всех уровнях принятия решений и среди всех заинтересованных сторон (Банн, 2015). Вызовы, связанные с низким потенциалом человеческих ресурсов, являются общими для правительств развивающихся стран. К ним относятся недостаточные технические знания, слабые оценочные навыки, ограниченный исследовательский потенциал, низкий потенциал по мониторингу и оценке, и недостаточный уровень осведомленности об устойчивом развитии (UNDESA/UNDP, 2012). Аддис-Абебская Программа действий подчеркивает не-

обходимость наращивания потенциала в развивающихся странах в таких сферах, как государственные финансы и управление, формирование социально и гендерно ориентированного бюджета, финансовое регулирование и надзор над деятельностью. Предварительные исследо-

вания подтверждают эти данные. Наращивание потенциала среди всех категорий вовлеченных лиц необходимо для повышения эффективности сотрудничества в целях развития зеленой экономики. Особенно важна поддержка следующих кругов:

Правительство. Среди чиновников необходимо повышать уровень понимания концепции зеленой экономики и комплексного планирования. Технические навыки необходимы для анализа, мониторинга и оценки межсекторальных политик. Суб-национальный уровень. Суб-национальные правительственные институты (местные, региональные страновые) нуждаются в поддержке для реализации комплексных целей развития, так как именно на этом уровне и будут происходить процессы реализации проектов. Частный сектор. Частный сектор играет весомую роль для усиления комплексного подхода и зеленого роста. В связи с этим, необходимо наращивание новых навыков и потенциала в области зеленого производства. Здесь необходимо повышать уровень понимания выгод, поступающих от комплексного подхода к ведению бизнес предприятий, которые являются экономически, социально и экологически устойчивыми. Гражданское общество. Во многих странах процессы планирования и реализации программ не включают широкое участие со стороны различных заинтересованных групп. Это особенно касается уязвимых групп людей. Для большего вовлечения разных представителей в процесс необходимо поднимать уровень понимания и наращивать потенциал по интегрированию вопросов устойчивого развития. Более того, вовлечение заинтересованных лиц требует сложных механизмов мобилизации и координации, которые имеются не во всех странах.

КОМПОНЕНТЫ ОЦЕНКИ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ВОЗДЕЙСТВИЯ

Несмотря на общие для многих государств вызовы, процесс наращивания потенциала должен идти по инициативе самих стран с учетом внутри-страновых особенностей, конкретных потребностей и условий, а также с учетом приоритетных задач в области

устойчивого развития (Аддис-Абебская Программа действий, 2015). Среди успешных примеров методов наращивания потенциала нижеперечисленные являются особо показательными10:

Подход «Обучение на практике», поддерживаемый техническими специалистами, гарантирует наращивание национального / местного потенциала и программной устойчивости. Пилотные исследования. Реализация малых или средних инициатив по зеленой экономике может играть важную роль в выявлении извлеченных уроков, лучших практик и потенциальных выгод от зеленой экономики для всех трех столпов устойчивого развития (Департамент ООН по экономическим и социальным вопросам/ПРООН, 2012 г.). Обмен знаниями. Успешные примеры из практики по устойчивому развитию и интеграции могут быть доступны на национальных веб-сайтах и использоваться для повышения осведомленности и доступа к информации. Согласно ЮНЕП (2015 г.), успешные примеры необходимо использовать гораздо шире, чем это было до сих пор. Существует много эффективных экономических механизмов, практик и бизнес моделей, которые демонстрируют альтернативные пути, и о которых надо больше говорить. Университет земли в Коста-Рике рассматривает образование как одно из самых мощных инструментов для преобразования и готовит лидеров, которые, руководствуясь этическими ценностями, вносят вклад в устойчивое развитие и построение процветающего и справедливого общества. Университет движется в сторону преобразующих моделей обучения, таких как новая совместная программа по здравоохранению и устойчивому развитию. Управление Организации Объединенных Наций по устойчивому развитию в Республике Корея специализируется на процессе повышения знаний, обмена знаниями и использования знаний. Оно предлагает курсы повышения квалификации для политиков, ежегодный Форум по переходу к устойчивому развитию, и адаптированные консультативные услуги (Департамент ООН по экономическим и социальным вопросам, 2015 г.).

10 Банн, 2015

ПРИМЕРЫ УСПЕШНОГО НАРАЩИВАНИЯ ПОТЕНЦИАЛА

НАУЧНО-ОБОСНОВАННАЯ ПОЛИТИКА 11 По словам Кофи Аннана, Генерального Секретаря ООН в его докладе Тысячелетия Генеральной Ассамблеи ООН:

«Невозможно разработать эффективную экологическую политику, если она не опирается на обоснованную научную информацию. Несмотря на значительный прогресс в области сбора данных во многих областях, в наших знаниях остаются большие пробелы». (Аннан, 2000 г.) 11 Данная секция полагается на источник http://www.unep.org/maweb/ documents/document.299.aspx.pdf

Правительствам развивающихся стран или стран с переходной экономикой часто приходится использовать прагматичные подходы к принятию решений, которые необязательно опираются на аналитические исследования и научные данные, прежде всего из-за отсутствия необходимых навыков по работе с информацией и финансами. Тем не менее, комплексное планирование требует многоуровневой согласованности между политическими процессами, процедурами по принятию решений, реализацией и оценкой. Каждый из этих уровней должен опираться на научные и социально-экономические аналитические инструменты. Более того, сложность комплексного планирования с его многими движущими силами и акторами, делает политику на основе доказательства, более целесообразной12. Ученые и политики в равной мере осведомлены о необходимости создания новых процессов оценки, основанных на различных методах анализа. Например, богатый запас знаний об истории изменения экосистем и соответствующих ответных мер существует в системах местных и традиционных знаний, как и признано, в Конвенции ООН о Биологическом разнообразии. Такие знания очень важны, даже если они не получают освещения и признания в различных публикациях. Более того, интеграция традиционных и местных знаний может значительно повысить легитимность процесса оценки в глазах коренных и местных сообществ. Аналогично, важные знания об экосистемах и мерах политики должны распространяться в частном секторе среди «практиков», однако лишь небольшая часть этой информации когда-либо была опубликована в научной литературе.

12 Bann, 2015

Эффективное включение различных видов знаний в процессы оценки может не только улучшить результаты программ и проектов, но и повысить уровень признания этой информации со стороны вовлеченных лиц, особенно, если им было продемонстрировано, как использование нетрадиционных знаний способствовало получению успешных результатов. В то же время, независимо от того, какие источники знаний включены в оценку, эффективные механизмы должны быть созданы для обеспечения прочной информационной основы для принятия решений. Любой научный анализ представляет собой процесс предоставления научных выводов лицам, принимающих решения. Успех таких оценок основывается на уровне их значимости, достоверности и последовательности для определенного политического курса (Кларк и Диксон 1999). Значимость научной информации определяется тем, насколько она актуальна и ценна для групп принимающих решения и насколько они могут ее использовать для внесения изменений в существующие и новые программы, планы и практики. Информация заслуживает доверия, если партнеры в научном сообществе признают достоверными как сами данные, так и выводы. Анализ является последовательным, если процесс сбора информации объективен и открыт для вовлеченных кругов, таких, как частный сектор, правительства и гражданское общество. Однако вопрос властных отношений касается даже самого достоверного и научно- обоснованного анализа, где интересы одних лиц могут преобладать над другими. Насколько широко будет использован научный анализ заинтересованными лицами, будет зависеть от того, кто конкретно принимал участие в принятии решения

о фокусе анализа. Например, низкая продовольственная безопасность может быть рассмотрена как проблема производства с соответственной необходимостью оценки новых сельскохозяйственных технологий. С другой стороны, она также может быть рассмотрена как имущественная проблема или вопрос покупательной способности. В последнем случае запрашиваемая оценка может касаться вопроса по перераспределению земельных ресурсов или создание новых рабочих мест. Глобальная оценка экосистемных услуг будет изучать роль экосистем в разрезе секвестрации углерода, в то время как для фермеров данный процесс не будет важен, так как механизм, по которому они получают оплату за эту секвестрацию, часто отсутствует.

Лица, принимающие решения, сталкиваются со всей сложностью социально-экологических систем почти в каждом решении, которое они принимают. Научный анализ же, наоборот, традиционно сосредоточен на узких сегментах этого спектра. Однако новый научный анализ все более успешно проникает в суть сложных политических решений. В последнее десятилетие наблюдается повышение уровня понимания экологических вопросов и вопросов развития, также как и решений по негативному воздействию промышленности на окружающую среду. Тем не менее, значительный и одновременный прогресс в решении вопросов окружающей среды и развития все еще необходим.

Сегодня мир находится на пороге эпохи интегрированного управления окружающей средой, которое может стать основным инструментом для достижения целей устойчивого развития. Основополагающими факторами для данного перехода могут стать следующие:

НАУЧНЫЙ ПРОГРЕСС

ПРОГРЕСС В ИНФОРМАЦИОННЫХ ТЕХНОЛОГИЯХ И ПОВЫШЕННЫЙ ДОСТУП К ИНФОРМАЦИИ СМЕНА ПОДХОДА К РЕШЕНИЮ ВОПРОСОВ БЕДНОСТИ И БЛАГОПОЛУЧИЯ

Значительный научный прогресс в области изучения взаимосвязей между экосистемами, деятельностью и благополучием человека.

Современные системы управления данными позволяют аналитикам и принимающим решения лицам лучше контролировать и прогнозировать последствия программ. Они же и обеспечивают доступ к информации, необходимой для принятия решений и отчетности. Исторически благополучие человека рассматривалось с точки зрения экономической прибыли и процессов потребления. В настоящее время, другие факторы, такие как материальный минимум для обеспечения адекватного уровня жизни, свобода и свободный выбор, вопросы здоровья, безопасности и духовности также принимаются во внимание.

ОЦЕНКА ЭКОСИСТЕМНЫХ УСЛУГ 13 Результаты оценки экосистемных услуг являются основанием для принятия политических решений по развитию стран, так как они предоставляют анализ экономических и экологических последствий, которые сопровождают эти решения. Такая информация может быть интегрирована в национальные счета и инструменты поддержки принятия решений, такие как анализ затрат и выгод и анализ экономической эффективности.

характеристик экосистем различными дисциплинами, философскими взглядами и научными школами. На сегодняшний день отсутствует единое мнение по поводу наиболее эффективной методики оценки или согласованного метода категоризации всех экосистемных услуг. Однако на данный момент имеет широкое применение система под названием «Оценка экосистем тысячелетия» (ОЭТ).

Существует незначительное количество исследований среди развивающихся стран, на которые можно было бы опереться, с целью продемонстрировать ценность экосистемных услуг и возможные потери, если экосистемы будут деградировать. Это особенно верно в отношении регулирования узко специфичных услуг, которые сложнее переводить с системы подходов стоимостных перерасчетов. Работа по оценке услуг также требует понимания биофизических процессов. Это сама по себе трудоемкая задача, которая требует интенсивной работы по обработке информации (Банн, 2015 г.).

Целью оценки экосистем тысячелетия является создание научной основы для увеличения пользы экосистем для общества без дестабилизации долгосрочной производительности самих экосистем. «Концептуальная основа ОЭТ ставит благополучие человека в центре внимания, признавая одновременно высокую ценность биоразнообразия и экосистем».

В сущности, стоимостная ценность экосистем является мерилом того, насколько значимыми являются экосистемные услуги. Экономисты измеряют стоимость экосистемных услуг, оценивая количество людей, готовых платить за сохранение или повышение количества тех благ, которые они получают в результате функционирования существующих экосистем. Принятие решений в отношении экосистем и их услуг может быть особенно сложным из-за разницы в понимании природы и

13 This section is based upon http://www.unep.org/maweb/en/Framework. aspx 14 http://www.unep.org/maweb/en/Framework.aspx

Согласно ОЭТ, существует динамическое взаимодействие между человеком и экосистемами, где действия человека напрямую или косвенно влияют на состояние экосистем, а изменения в экосистемах влекут изменения для жизни человека14. В то же время, существу-ют многие другие факторы, которые могут изменить условия проживания человека, тогда как на экосистемы оказывают влияние и другие природные силы. Полная оценка взаимодействий между человеком и экосистемами требует многомасштабного подхода, соответствующего многомасштабному характеру принятия решений, который позволит изучить движущие эти процессы силы, предоставит методы изучения дифференцирован-

ного воздействия изменений экосистем и политического воздействия на разные регионы и группы внутри этих регионов. Процесс оценки может иметь в себе некоторую степень структурной предвзятости, которая должна быть

минимизирована. Это повысит полезность самого процесса оценки. Необходимо также понимать, что любая оценка расширяет возможности определенных заинтересованных сторон за счет других, в силу того, что не все вопросы и экспертные знания могут быть включены в процесс.

Существуют основные задачи, необходимые для Оценки экосистем тысячелетия:

ПРИМЕРЫ УСПЕШНОГО НАРАЩИВАНИЯ ПОТЕНЦИАЛА •

Выявление и категоризация экосистем и их услуг;

•

Выявление связей между обществом и услугами экосистем;

•

Отбор индикаторов по состоянию экосистем, услугам экосистем, благополучия человека и движущих факторов;

•

Оценка исторических тенденций и текущего состояния экосистем, услуг и движущих факторов;

•

Оценка воздействия изменений на благополучие человека; разработка сценариев развития экосистем, их услуг и движущих их факторов;

•

Оценка политической реакции на изменения экосистем; и

•

Анализ результатов оценки.

ОЭТ базируется на пяти основных категориях данных и индикаторов: 1. Центральные данные (все рабочие группы MA пользуются ими), 2. Данные и индикаторы для оценочных отчетов (нацеленные на индивидуальный анализ), 3. Индикаторы для обобщения отчетов (меньший набор четких индикаторов политики), 4. Новые наборы данных (разработанные в ходе процесса MA для непрерывного использования) 5. Метаданные (данные о данных). Система ОЭТ предлагает сценарии (четыре или пять) по среднесрочным и долгосрочным изменениям в экосистемах, их услугах и факторах влияния на экосистемы. Сценарии будут иметь четко выраженный экологический характер и включать в анализ такие темы, как непредвиденные экологические процессы и экологическую обратную связь/отзывы. Они будут опираться на социально-экономическую информацию, содержащуюся в существующих глобальных сценариях.

АНАЛИЗ ЗАТРАТ И ВЫГОД НА ОСНОВЕ ЭКОСИСТЕМНЫХ УСЛУГ Эффективным инструментом для вынесения политических решений считается анализ затрат и выгод (АЗВ) услуг экосистем. Экосистемные услуги являются материальными и нематериальными выгодами, которые люди получают от взаимодействия с природой. Так как масштаб развития большинства стран увеличивается, требования к экосистемам также возрастают. Требования не могут быть выполнены одновременно, следовательно, необходимо быть готовым к компромиссным решениям.

АЗВ проводит сравнительный анализ разных политических курсов, используя количественную информацию об услугах экосистем, переведенную в денежное выражение. Эта информация в дальнейшем используется для расчетов выгод, поступающих в результате той или иной политики. Выбор будет сделан в пользу той политики, которая будет более способна повысить выгоды или принести наибольшую социальную пользу. В основе АЗВ лежит точка зрения, согласно которой индивидуальные ценности и максимизация чистой выгоды имеют перво-степенное значение.

АНАЛИЗ ЗАТРАТ И ВЫГОД ОПИРАЕТСЯ НА СЛЕДУЮЩИЕ ПРИНЦИПЫ ПРАГМАТИЗМ Существует представление, что рынок в настоящее время является институтом для удовлетворения человеческих нужд и желаний и что, следовательно, консультирование по экосистемным услугам с экономической точки зрения является лучшей гарантией их рассмотрения в общественных решениях. Это утверждение противоречит реальным политическим действиям. Даже в тех случаях, где правительствами рекомендуется использование АЗВ для нормотворчества, и государственные решения основаны на неэкономических ценностях, они все равно опираются на необходимость прислушиваться к общественному мнению или к интересам лобби-групп и так далее. Таким образом, обзор общественных экосистемных услуг в процессе принятия решений могут быть лучше гарантированы через совещательные процедуры, которые повышают многостороннее участие и прозрачность, нежели через процессы АЗВ. Более того, рынок не может быть таким вездесущим институтом, как предполагается в теории, так как люди чаще всего не считают денежное выражение услуг природы адекватным. Кроме этого, практические аргументы переста-ют работать, когда инструмент оценки политики, как АЗВ, основывается на неадекватных теоретических предполо-жениях и, следовательно, может привести к ошибочным решениям.

ДЕМОКРАТИЧЕСКИЙ ПОДХОД АЗВ на основе экосистемных услуг часто считается демократичным подходом к принятию решений, потому что он рассматривает в равной степени интересы различных групп и потому что его целью является максимизация социального благополучия. Тем не менее, этот аргумент основан на узкой интерпретации демократии как совокупности изолированных ценностей или на ограниченном определении социальных благ на основе экономической активности. Вместо этого, демократия может быть истолкована шире, чем «совещательное управление» с «согласия граждан», а больше как создание возможностей для людей и наделение их потенциалом для расширения этих возможностей. Неравномерное распределение благ в обществе означает, что интересы более благополучных групп, как правило, непропорционально представлены в АЗВ. Наконец, АЗВ может привести к политике исключения, потому что заинтересованные стороны, которые не привлечены в процессы выявления благ экосистем, с экономической точки зрения, могут быть исключены из процесса принятия решений.

НЕЙТРАЛЬНЫЕ ЦЕННОСТИ Возможно это наивный постулат, так как АЗВ, наоборот, требует множества нормативных предпосылок, от анализа выбора географических границ и использования распределительно-беспристрастных значений и до установления временных рамок. Здесь следует признать, что компромиссы неизбежны, потому что сохранение природы часто влечет за собой издержки разного характера. Так как компромиссы неизбежны, существует мнение, что люди будут более готовы принимать оценивание природных благ в денежном измерении. Более того, нельзя отрицать возможность того, что альтернативная стоимость компромиссов может быть очень высокой. Здесь следует заметить, что противоречия этического характера не могут быть разрешены на уровне АЗВ. Эти противоречия должны разрешаться на основе открытых переговоров и об-суждения разносторонних интересов, мотивирующих факторов и ценностей.

ПРАГМАТИЗМ ДЕМОКРАТИЧЕСКИЙ ПОДХОД НЕЙТРАЛЬНЫЕ ЦЕННОСТИ

ВЫВОДЫ В процессе достижения повестки развития до 2030 г., отраженной в ЦУР, государства и их правительства будут сталкиваться с вызовами, связанными со следующими вопросами: •

Формирование и реализация стратегий, планов и политик, необходимых для системного перехода к устойчивому развитию;

•

Комплексные подходы к развитию, внутри которых заложено равное внимание к экономическому росту, искоренению бедности и экологической устойчивости;

•

Синергия между общими целями развития и секторальными целями;

Комплексные подходы к планированию и реализация интегрированных программ являются ключевыми на пути к целям устойчивого развития и все вовлечённые лица на разных уровнях принятия решений (местном, государственном и международном) должны быть задействованы в этих процессах. Развивающимся странам необходима финансовая и техническая поддержка в этом процессе. Однако наиболее безотлагательного внимания требуют вопросы политической экономики, так как своевременное решение именно этих вопросов сможет обеспечить более справедливое и равномерное распределение мировых ресурсов для достижения устойчивого развития15.

15 Банн, 2015

ДИСКЛЕЙМЕР Банн, C. (2015). Комплексное планирование и Цели устойчивого развития – вызовы и возможности. Сводный отчет. Внутренний документ PAGE-PEI . Международный институт окружающей среды и развития (n.d.). Обзор государственных расходов на природоохранную деятельность. Взято из: Review. Retrieved from: http://www.unpei.org/sites/default/files/dmdocuments/Introduction_ to_PEER_IIED.pdf Йохан, С. и Умана, A. (2003). Взаимосвязь бедности и окружающей среды. Взято из: Retrieved from: http://sarpn.org/documents/d0000349/UNDP_Report_5.pdf Социально-экономический Совет ООН, E/2014/L.22-E/HLPF/2014/L.3.9 июля 2014, Параграф 16. Платформа знаний по устойчивому развитию. Экологическая программа ООН (2015). Определение путей к последовательной Зеленой экономике: Краткий обзор для руководителей . Взято из: Retrieved from: http://www.unep.org/greeneconomy/Portals/88/documents/GEI%20 Highlights/IGE_NARRATIVE_SUMMARY.pdf Экологическая программа ООН (2005). Экосистемы и благополучие людей: Рамки для оценки. Взято из: http://www.unep.org/maweb/en/Framework.aspx Отдел Статистики ООН (2015). Система эколого-экономических счетов. Взято из: http://unstats.un.org/unsd/envaccounting/seea.asp

Инициатива «Бедность и окружающая среда» (PEI) – это глобальная совместная инициатива ПРООН-ЮНЕП, поддерживающая усилия на страновом уровне в целях интеграции экологического управления в национальный и региональный процесс планирования через финансовую и техническую помощь и развитие потенциала. Инициатива содействует более эффективной реализации политик, стратегий, планов в области развития, которые сочетают в себе устойчивость окружающей среды и сокращения бедности, а также вносит вклад в цели устойчивого развития. В Кыргызской Республике инициатива «Бедность и окружающая среда» направлена на повышение вклада окружающей среды в благосостояние бедных слоев населения, экономического роста и достижения Целей развития тысячелетия. Результатом деятельности инициативы является интеграция вопросов бедности и окружающей среды в национальные, суб-национальные, отраслевые стратегии и документы в области развития для повышения экологической устойчивости и экономического роста. Инициативу финансирует правительства Норвегии, Испании, Швеции, Великобритании и Европейский Союз.