Инициатива ПРООН-ЮНЕП «Бедность и окружающая среда» в Кыргызской Республике: интеграция вопросов бедности и окружающей среды в политику и практику программного бюджетирования Впервые вопросы взаимосвязи бедности и окружающей среды стали подниматься в начале 90-х годов XX века. С того времени Всесторонний учет вопросов бедности и окружающей среды (далее – БиОС) стал растущим общим приоритетом как для Программы развития Организации Объединенных Наций (далее - ПРООН), так и для Программы Организации Объединенных Наций по окружающей среде (далее - ЮНЕП). Инициатива БиОС в мире официально была запущена в 2005 году. В регионе Европа и страны СНГ инициатива «Бедность и окружающая среда» начала действовать с проведения практического семинара в Словакии в декабре 2008 года. Всесторонний учет вопросов БиОС стал общей стратегической целью Стратегического плана ПРООН на 2008-2011 годы. В рамках достижения этой цели ПРООН усиливает партнерство с организациями гражданского общества и с частным сектором. Благодаря такому междисциплинарному подходу обеспечивается хорошая основа для всестороннего учета бедности и окружающей среды. Инициативой ПРООН-ЮНЕП «Всесторонний учет вопросов окружающей среды в ЦРТ и развитии интересов бедных слоев населения Европы и СНГ» среди странучастников СНГ, по региону Центральной Азии были выбраны Таджикистан и Кыргызстан1. Решение по Кыргызстану было принято в 2010 году на основе комплексной оценки страны, в которой были учтены как уровень бедности и окружающей среды, так и политическая воля Правительства Кыргызской Республики. В рамках инициативы ПРООН-ЮНЕП «БиОС» в Кыргызской Республики ПРООН осуществлялось сотрудничество с Министерством экономики Кыргызской Республики в части стратегического планирования и устойчивого развития в целом, с Министерством финансов Кыргызской Республики в части бюджетирования, а именно интегрального стратегического планирования и бюджетирования, с Государственным агентством охраны окружающей среды и лесного хозяйства при Правительстве Кыргызской Республики по учету экологических вопросов в стратегическом планировании, Национальным статистическим комитетом Кыргызской Республики по вопросам индикаторов развития и их последующему мониторингу. Так, на начальном этапе, инициативой ПРООН-ЮНЕП «БиОС» была осуществлена работа по совершенствованию методологических материалов по разработке стратегических документов, которые должны формироваться с учетом компонентов устойчивого развития. Данная работа осуществлялось совместно Министерством экономики Кыргызской Республики. Вместе с тем, в настоящее время большое количество 1 Из стран СНГ: Таджикистан – 2008, Кыргызстан - 2010 г., Армения – 2009 г.
стратегий и программ развития в Кыргызской Республики остаются нереализованными в силу неподкрепленности финансовыми ресурсами. В этой связи, существует необходимость интеграции стратегических приоритетов в бюджетный процесс. Инструментом для отражения взаимосвязи целей политики и бюджета является программный бюджет. В этой связи точкой входа для интеграции вопросов бедности и окружающей среды было выбрано программное бюджетирование. На протяжении 20162017 годов инициативой ПРООН-ЮНЕП «Бедность и окружающая среда» совместно с Министерством финансов Кыргызской Республики была проведена работа по интеграции вопросов устойчивого развития, бедности и окружающей среды в бюджетный процесс. Справочно: Программное бюджетирование является механизмом реализации политики Правительства, при помощи которого цели развития сектора/отрасли переводятся в программы и меры по их достижению с использованием имеющихся бюджетных ресурсов2. В рамках совместной работы Министерством финансов Кыргызской Республики и инициативой ПРООНЮНЕП «Бедность и окружающая среда» была проведена работа по совершенствованию инструктивных материалов по программному бюджетированию в части формирования бюджетных программ и мер с учетом вопросов бедности и окружающей среды и устойчивого развития. Также, в целях повышения потенциала государственных служащих был разработан проект Учебного модуля с учетом вопросов устойчивого развития, бедности и окружающей среды, гендерного равенства, гендерного бюджетирования и проведены обучающие мероприятия, в ходе которых был апробирован учебный модуль. Кроме того, была проведена практическая работа по формированию среднесрочных стратегий бюджетных расходов на 2018-2020 годы с Государственным агентством охраны окружающей среды и лесного хозяйства (далее- ГАООСЛХ), выбранным как ведущее ведомство по вопросам охраны окружающей среды. Принимая во внимание необходимость проведения тщательного анализа на этапе разработки стратегических/программных документов развития с целью исключения утверждения стратегий/программ развития, неподкрепленных финансовыми ресурсами, а также упорядочения процедур расчетов бюджета стратегического документа и усиления взаимосвязи приоритетов стратегических документов с бюджетным процессом, Министерством финансов были направлены предложения Министерству экономики Кыргызской Республики по внесению дополнений в Методологию по стратегическому планированию устойчивого развития в части расчета бюджета стратегических документов. В рамках совершенствования инструктивных материалов по программному бюджетированию с учетом вопросов бедности и окружающей среды и устойчивого
2 Методическое руководство Министерства финансов Кыргызской Республики по разработке Среднесрочных стратегий бюджетных расходов
развития, инструктивные материалы по бюджетированию на программной основе 3 были дополнены требованиями к определению стратегической цели, задач, бюджетных программ, а также индикаторов результативности бюджетных программ и мер. Так, в соответствии с инструкциями, стратегическая цель и задачи должны соответствовать приоритетам национального стратегического/программного документа и/или секторальных стратегических/программных документов, а также формулироваться с учетом приоритетов устойчивого развития (сокращение бедности, эффективность использования земельных и водных ресурсов, энергосберегающие технологии, уровень качества жизни населения, уровень загрязнения окружающей среды, уровень культуры и ответственности за сохранение окружающей среды и др.). Бюджетная программа также должна соответствовать приоритетам государственной политики в секторе/отрасли и иметь взаимосвязь с национальным стратегическим/программным документом и/или секторальными стратегическими/ программными документами. Кроме того, в рамках совершенствования инструктивных материалов по программному бюджетированию, в соответствии с принятым Бюджетным кодексом Кыргызской Республики, впервые сформирован порядок рассмотрения и исполнения программных бюджетов. Так, при определении приоритетности бюджетных программ/мер одними из критериев оценки приоритетности бюджетных программ/мер предусмотрены следующие критерии: соответствие целях и задачам стратегических документов экономический, социальный и экологический вклад программы/мер. Кроме того, в целях увязки Целей устойчивого развития с бюджетных процессом, в Инструкцию по определению индикаторов был включен перечень отдельных индикаторов Целей устойчивого развития, которые рекомендуются определенным государственных органам для включения в среднесрочные стратегии и программные бюджеты.
3 Инструктивные материалы по программному бюджетированию включают следующие инструкции: Инструкция о порядке формирования, рассмотрения и исполнения Среднесрочных стратегий бюджетных расходов; Инструкция о порядке формирования, рассмотрения и исполнения бюджетов на программной основе; Инструкция о порядке определения индикаторов результативности бюджетных программ и мер
Внесенные новшества позитивно отразятся на качестве формирования программных бюджетов и обеспечения их взаимосвязи с национальными/секторальными стратегическими документами. Также, в рамках интеграции бедности и окружающей среды в бюджетный процесс, совместно с Инициативой БИОФИН, была проведена работа с ГАООСЛХ по формированию среднесрочной стратегии бюджетных расходов на 2018-2020 годы. Был проведен ряд встреч и обсуждений, в ходе которых профильным подразделениям ГАООСЛХ были представлены и разъяснены основные требования к формированию бюджетов на программной основе и обеспечена вовлеченность структурных подразделений в процесс формирования ССБР. В результате проведенной практической работы совместно с сотрудниками ГАООСЛХ, была разработана среднесрочная стратегия бюджетных расходов, которая была включена в Основные направления фискальной политики Кыргызской Республики на 2018-2020 годы. Кроме того, в целях повышения потенциала сотрудников государственных органов по вопросам программного бюджетирования, Министерством финансов совместно с инициативой ПРООН-ЮНЕП «Бедность и окружающая среда» был разработан проект учебного модуля «Интеграция компонентов устойчивого развития и аспектов бедности и окружающей среды в бюджетный процесс», который охватывает такие общие понятия как, устойчивое развитие, бедность и окружающая среда, гендерное равенство, гендерное бюджетирование. Кроме того, в данном учебном модуле приводятся основы расчета бюджета стратегических документов, а также порядок формирования, рассмотрения и исполнения среднесрочных стратегий бюджетных расходов и программных бюджетов. Данный проект учебного модуля был апробирован в ходе проведенных двух семинаров для сотрудников государственных органов. По результатам проведенных семинаров, проект учебного модуля показал свою состоятельность, понятность и применимость. На базе разработанного модуля будут проводиться обучающие мероприятия по составлению программных бюджетов с учетом устойчивого развития и бедности и окружающей среды. Также планируется разработка электронного курса по программному бюджетированию на основе разработанного проект учебного модуля. Таким образом, совместная работа ПРООН-ЮНЕП «Бедность и окружающая среда» и Министерства финансов Кыргызской Республики позволила добиться значительного прогресса по вопросам интеграции и увязке приоритетов, предусмотренных в программах/стратегиях развития с бюджетным процессом. Список сокращений: БиОС – Бедность и окружающая среда ГАООСЛХ - Государственное агентство охраны окружающей среды и лесного хозяйства; ПРООН - Программа развития Организации Объединенных Наций ССБР – среднесрочная стратегия бюджетных расходов ЮНЕП - Программа Организации Объединенных Наций по окружающей среде.