Autora: MARÍA MERCEDES MALDONADO Cargo: COORDINADORA DEL PROGRAMA DEL INSTITUTO (LINCOLN IBSTITUTE OF LAND POLICY) BOGOTÁ, COLOMBIA
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Planificación y Políticas del Suelo Muchísimas gracias y buenos días. Muchas gracias a los organizadores por la invitación. 10 minutos es poco para desarrollar un tema como el que yo había planteado inicialmente – que era la relación entre ordenamiento o planeación territorial y políticas de suelo -, pero agradezco que me haya presidido Fernanda [Furtado], porque creo que ella ha puesto muy claramente, y de manera muy precisa, el tema y el tipo de problemas que también yo voy a abordar. Entonces lo que voy a hacer, dado que soy abogada – y también urbanista – es abordar el tema justamente proponiendo unas reflexiones desde la perspectiva del Derecho. En América Latina estamos observando un proceso de revalorización de la planeación u ordenamiento territorial, con una fuerte inclusión – en unos países con más claridad que en otros – de políticas de suelo. O sea, un tema que había perdido importancia en la agenda de las políticas públicas ha vuelto a surgir con bastante fuerza. Brasil y Colombia son países que han adelantado bastante recorrido en esta difícil tarea de poner en la agenda el tema de la intervención en el mercado de la tierra, que obviamente es un tema claramente ligado al tema de políticas ambientales y objetivos de sostenibilidad. ¿Cuál es el sentido, entonces, del ordenamiento territorial? Y sobre todo, ¿cómo se vuelve a concretar o a replantear – nuevamente, lo digo a partir de las experiencias de países como Brasil o como Colombia – esa vieja reivindicación de la reforma urbana y del derecho a la ciudad? Es una tanto paradójico que, justamente lo que fue al principio un discurso un poco intelectual de derecho a la ciudad – proveniente de la sociología urbana francesa, que cuestionaba toda la planeación por su carácter instrumental, que criticó toda la planeación física y todos esos tipos de intervención de una ciudad, de inclusión, del desarrollo capitalista -, hoy vuelve a emerger en América Latina con mucha fuerza ante los problema crecientes sociales y ambientales de nuestras ciudades. Emerge con nuevas representaciones, con nuevos contenidos, y con nuevas reivindicaciones, y eso es muy interesante. Y uno de los aspectos que – hay que decirlo otra vez – genera más tensiones y ambigüedades es esa relación entre lo ambiental y lo social. ¿Cuáles son entonces los aportes desde el Derecho? Nosotros tenemos en este momento algunas tendencias claramente identificadas a nivel mundial del debate en las agendas públicas y, en general, en las agendas de las organizaciones ciudadanas con respecto a la propiedad. Porque en última instancia todos sabemos que planificación territorial es una relación clara entre alternativas de intervención social vs. esa institución básica de organización de nuestras sociedades que es la propiedad.
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Entonces, la primera es el refuerzo de las garantías de los derechos de propiedad, y aparece en plural porque eso nos remite también a un fuerte enfoque anglosajón – para los anglosajones la propiedad es un conjunto de atributos o derechos. Ahí hay un tema muy fuerte y, la reflexión sobre reforma urbana, por ejemplo, está de nuevo en la agenda. Aunque suene un poco extraño, es en últimas también una fuerte crítica que hay implícita a toda una concepción de la ciudad durante mucho tiempo desde unas visiones un tanto estrechas del viviendismo. O sea, durante mucho tiempo la ciudad casi se limitó al derecho a la vivienda, cosa que rápidamente fue reciclado y reapropiado como un discurso de estímulo al sector de la construcción, por ejemplo, como sector líder. Entonces eso también es interesante en ese replanteamiento. Nosotros estamos también en la agenda con una fuerte influencia de temas, de cómo reforzar derechos de propiedad. Nuestros programas de regularización y mejoramiento integral de barrios de origen informal se han ido reduciendo en muchos países a programas de asignación de títulos, a consignas en las políticas nacionales de propietarios. Pero hay una segunda vertiente, también mucho más interesante, que es la de la incorporación de responsabilidades en la propiedad: una redefinición del contenido de la propiedad. El ordenamiento territorial, los planes de ordenamiento territorial – en su mayoría municipales -, como instrumentos o mecanismos que definen el contenido, los alcances, la presión económica y patrimonial del derecho de propiedad. Y como veremos más adelante, ahí hay aportes muy interesantes desde el pensamiento ambiental. El tercero es todavía más difícil de comprender y procesar: otros estatutos jurídicos diferentes a la propiedad. Tenemos todas las reivindicaciones comunes en América Latina, de las comunidades indígenas, de las comunidades campesinas, de las comunidades afro-americanas, y nosotros no tenemos otra respuesta, desde la representación tan fuerte que tenemos de la propiedad, que decir que es propiedad colectiva, y son otras formas totalmente diferentes de relación con la tierra. Desde lo ambiental ahí aparece todo el tema del patrimonio, de la noción del patrimonio, que es una noción todavía en el plano político que debe empezar a concretarse en el plano jurídico, que remite a formas de relación con la tierra diferentes a las de la propiedad. Entre las alternativas, ya más concretas, que los abogados nos acostumbran a plantear en relación con el tratamiento de la propiedad, tendríamos esa propiedad civilista. O sea, en todo el discurso sobre la ciudad hay un discurso bastante complicado de relación de ese mito civilizado de la ciudad, y el mito civilizado de la propiedad que, en últimas es la expansión de la – así suene redundante – civilización del código civil, basada en una institución que supuestamente incorporaría los poderes absolutos de usar, disfrutar y abusar. O tenemos una perspectiva, que proviene tanto de la propiedad civilista de los franceses, como del derecho administrativo, de simplemente imponer límites externos a la propiedad, derivados de la acción administrativa del Estado. Y surge la tercera: la reivindicación del estatuto y el contenido de la propiedad a partir de las políticas y normas de ordenamiento territorial del medio ambiente. Ahí
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es justamente España el país que más claramente ha demostrado, en sus instituciones jurídicas, ese papel de la planeación en relación con la propiedad. O tendríamos la propiedad en el sistema anglosajón, donde la propiedad se toma como un conjunto de derechos, una propiedad mucho más fragmentada, y que de alguna manera asegura mucho mejor la operación de un mercado de la tierra, que es lo que en América Latina es difícil – tenemos una propiedad totalmente concentrada y unas prácticas fuertemente especulativas. Pero, aún así, en ese estatuto civilista del que estamos tan aferrados, tendríamos una propiedad supuestamente absoluta, que desde su creación como institución se multiplican sus redefiniciones, sus delimitaciones, sus replanteamientos. Y hay una serie inclusive de principios desde el derecho civil que pueden ser invocados para poder lograr estos cambios que se están produciendo en muchos países – Panamá mismo está discutiendo un proyecto de ley de ordenamiento territorial -, que son el principio de enriquecimiento sin justa causa, el principio de que hay que impedir el abuso de cualquier del derecho, o categorías tan ambiguas como la de derechos adquiridos. Entonces estamos ante la fragilidad de una construcción jurídica en el largo plazo con un gran impacto en la calidad de vida de millones de personas en América Latina - como mostraba muy bien la presentación de Fernanda -, y ese mito civilizador de la propiedad casi que ha sido como una representación que tenemos muy en el fondo que tiene que ser explícita, que es que ser ciudadanos es ser propietarios. Eso es algo que circula en las políticas, circula en las acciones, y tiende a mantener el tipo de problemas que señalaba Fernanda, de cómo quien decide la concepción del futuro desarrollo, la expresión de nuestras ciudades, es el interés de los propietarios o los agentes inmobiliarios solamente. Se me acabó el tiempo, así que señalo solamente los aportes desde el ambientalismo. Primero, una redefinición de la responsabilidad; o sea, ya no solo estamos entre una responsabilidad derivada de un contrato, o una responsabilidad derivada de una falta o acción cometida en el pasado que debe tener una relación clara de causalidad con una daño, por ejemplo, sino una responsabilidad hacia el futuro. Eso para los abogados es como un completo replanteamiento epistemológico de todas las bases mismas de la concepción del derecho, o el surgimiento de derechos colectivos, o intereses difusos, o formas de no apropiabilidad – elementos que no pueden ser apropiados -, que no pueden tener un titular único, exclusivo y excluyente, que es la noción de patrimonio, o en Colombia, la función ecológica de la propiedad. Y ahí coincido con Fernanda, como uno de los temas importantes del ordenamiento territorial que está planteándose nuevamente en la agenda de nuestras ciudades, es el de la redistribución de las rentas del desarrollo urbano – es el de la nueva concepción de las responsabilidades de la propiedad, ligado a una regulación del mercado de la tierra. Muchas gracias. En este punto, el moderador solicita a María Mercedes que explique el sistema de manejo institucional del desarrollo en Bogotá, que busca producir una justa distribución de los recursos y, sobre todo, una gran equidad en el manejo de las tierras y de los recursos y beneficios que las tierras producen a las personas.
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En Colombia estamos en un proceso también de largo plazo y complicado, de aplicación de una ley que se llamó de Reforma Urbana, de 1989, y que se ha ajustado en 1997, y hoy en día se llama de Desarrollo Territorial. Es una ley que combina un plan de ordenamiento territorial municipal con un conjunto de instrumentos de gestión del suelo, como un sistema articulado de planeación territorial y de gestión de suelo. Entonces, en Bogotá se está trabajando en dos sentidos: la ley tiene un tributo, que se llama Participación en Plusvalías, en que si cada Consejo Municipal lo aprueba – ya Bogotá y otras ciudades lo han aprobado -, se puede recuperar entre un 30% y un 50% de los incrementos en el precio del suelo, producidos por cambios en los usos del suelo, o por autorización de mayor edificabilidad, por cambio de suelo rural a urbano, y por ejecución de obras – Bogotá solo tiene los tres primeros, no adoptó ejecución de obras, porque adicionalmente tenemos una larga tradición en la aplicación de contribución de mejoras, o en la contribución de valorización, para el financiamiento de obras públicas. El Consejo Municipal de Bogotá acaba de aprobar 800 millones de dólares para financiar obras viales en los próximos 10 – 12 años. En este tributo de participación de plusvalías, los recaudos se destinan en un 85% a urbanizar suelo destinado para vivienda de interés prioritario – nosotros ya ni siquiera lo llamamos social, sino prioritario -, o sea, del rango de familias de más bajos ingresos en el que no se ha logrado que atiendan ningún mecanismo de mercado, ni ningún mecanismo formal de provisión de vivienda social, aún con el mecanismo que nosotros tenemos de subsidios directos a la demanda, un poco copiado del sistema de Chile. Entonces es habilitar suelo con urbanismo para esas familias de más bajos ingresos. El segundo mecanismo de esta Operación USME ya es más de gestión, no es tributario, pero se apoya en ese mecanismo tributario. Bogotá ya está trabajando en dos zonas de expansión – una al norte de la ciudad, de alrededor de 1000 – 1200 hectáreas, y otra al sur de 800 hectáreas -, en las que se hace (también nuestra ley es en parte inspirada en la ley del suelo española) un sistema de distribución equitativa de las cargas generales de la urbanización, en la escala de esas 800 hectáreas, y sobre todo la operación es una en la cual prioritariamente la acción es enfrentar la urbanización ilegal, y el Municipio se anticipa a la urbanización ilegal urbanizando el suelo. O sea, parte de lo que decía yo ahora del derecho de la ciudad, el cambio más fuerte que ha habido es que se han empezado a considerar, antes que todo, los elementos colectivos que definen la ciudad y a priorizar ahí la inversión pública y no la inversión en vivienda como producto terminado. Entonces, en Operación USME, en tanto que ya la tierra es en buena medida de urbanizadores piratas, o de comunidades campesinas, se está haciendo un trabajo de apoyo social para urbanizar la tierra. El Municipio, a partir de la urbanización de la tierra, entra a participar en la distribución de los incrementos del suelo producidos por la urbanización, y paga con el mismo suelo urbanizado – inclusive al urbanizador pirata. O sea, se cambia totalmente la secuencia de la inversión pública y de la actuación pública. Entonces, ¿qué es la urbanización ilegal en las ciudades latinoamericanas? Grandes zonas que no se urbanizan, que no hay interés de los promotores privados en
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urbanizarlas, y que el urbanizador pirata - o loteador pirata, porque no es urbanizador - aprovecha para inducir ocupaciones ilegales. Entonces en Bogotá, justamente si ese es el problema, urbanicemos. Y los recursos públicos se van en urbanizar, de manera que, de alguna forma, el derecho de construir y el impacto de la incidencia de ese derecho sobre el suelo se asigna a las familias de más bajos recursos en suelo con urbanismo de muy alta calidad, igual que el resto de la ciudad formal y de altos ingresos, para después trabajar con procesos de autogestión en la construcción de las viviendas – como lo han demostrado las familias en América Latina, que el problema de lo individual, que es la vivienda, lo resuelven, pero el problema que no se puede resolver es el de la construcción de lo colectivo.
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