Руководство по проведению общественных слушаний Уоллес Роджерс
Введение Правильно организованные и грамотно проведённые общественные слушания дают возможность уяснить точки зрения всех участников, помогают преодолеть или смягчить сопротивление тому или иному проекту или программе и привлечь на свою сторону бывших оппонентов. Однако это произойдёт лишь тогда, когда вы честно и откровенно ответите на их вопросы и сообщите им всю информацию, которой сами обладаете. Если вам это удастся, слушания могут объединить всё население данной территории в поддержку того самого предложения, вокруг которого ещё недавно велись ожесточённые споры. Однако если слушания плохо подготовлены, если организаторы теряют контроль над их ходом, они превращаются в беспорядочный «сход», участники которого бесконечно препираются друг с другом. В результате они лишь убеждаются в своей правоте и полной неприемлемости точки зрения оппонентов. В конечном итоге такие слушания лишь поспособствуют раздуванию конфликта. Люди покидают слушания с чувством, что они потратили своё драгоценное время, но никто их не слушал, никто не обратил ни малейшего внимания на то, что они пытались довести до сведения собеседников. Неудачно проведённые слушания могут дать толчок бессмысленной конфронтации, от которой никто не выигрывает и которая не приведёт ни к каким конструктивным результатам. Такого быть не должно! Умело спланированные и проведённые общественные слушания оставляют сильное и отрадное впечатление. Более того, никто не рискнет спорить с тем, что такая форма работы создаёт возможность для цивилизованного участие населения в делах государственного управления и потому является важным средством укрепления доверия к государству и его представителям. Основные правила Секрет успеха кроется в тщательном планировании и всесторонней подготовке. Вашему вниманию предлагаются несколько основных правил, следование которым поможет провести общественные слушания с хорошими результатами. Как сформировать рабочую группу по подготовке и проведению слушаний. Кто должен входить в эту группу. Прежде всего, нужно обеспечить участие в этой работе должностных лиц, имеющих отношение к обсуждаемому вопросу. В рабочую группу должны входить: • Председательствующий. Это должен быть человек, занимающий достаточно высокую должность, пользующийся авторитетом и способный привлечь внимание общественности. В идеале это должен быть человек, который непосредственно определяет параметры проекта, 1
программы или политического решения, которые будут обсуждаться на собрании. • Организатор-координатор слушаний. Хотя это и не обязательно, часто эти обязанности также исполняет председательствующий. Координатор должен уметь вести и направлять дискуссию. Основные обязанности координатора: - обеспечить порядок и доброжелательную атмосферу на слушаниях; - сделать так, чтобы каждый участник мероприятия покинул его в уверенности, что: а) его точка зрения была озвучена; б) что ему удалось задать интересующие его вопросы; и в) что ему удалось получить ответы на эти вопросы; - вести слушания так, чтобы дискуссия не уходила в сторону, и по мере возможности стараться достичь консенсуса всегда и везде. • Администратор. Он несет ответственность за выбор оптимального места проведения слушаний, уведомление потенциальных участников и распространение объявлений о слушаниях, размножение раздаточных материалов, установку и эксплуатацию аудио- и видеотехники, регистрацию выступающих и/или разработку регламента слушаний. • Пресс-агент. Это должен быть человек, умеющий успешно работать со СМИ, умеющий составлять и распространять как объявления о намеченных слушаниях, так и пресс-релизы о его ходе и результатах. • Докладчики. Это – люди, всесторонне владеющие вопросом, который будет обсуждаться, и могущие коротко, связно и живо изложить суть дела, основные факты и предысторию вопроса. Их задача – сделать так, чтобы даже тот, кто слышит обо всём этом впервые, уяснил себе суть проблемы. • На некоторых слушаниях нужен также секретарь (стенографист), ведущий запись или протокол. Он должен точно и полно фиксировать все сделанные заявления, высказанные мнения и комментарии. Этот материал потом всегда будет в распоряжении тех, кто будет отбирать и реализовывать наиболее конструктивные идеи и предложения. Председательствующий на слушаниях. По ряду причин лучше не совмещать обязанности председательствующего и координатора. Председательствующий прежде всего задаёт общий тон слушаний и сообщает им политическую легитимность. Он должен хорошо знать суть вопроса, обладать ораторским даром, излучать оптимизм и уметь конструктивно работать. В своем вступительном слове он должен поприветствовать участников слушаний, представить докладчиков и всех более или менее значительных лиц, пришедших на слушания, объяснить присутствующим цели мероприятия и рассказать о порядке его проведения. Особенно важно разделить роли председательствующего и координатора в случаях, когда слушания обсуждают особенно спорный и трудный вопрос, а председательствующий либо уже обозначил свою позицию, либо так или иначе сам внёс вклад в разжигание страстей. В 2
этом случае внимание аудитории и «огонь критики» могут сосредоточиться на нём, хотя цель слушаний – обсудить конкретный вопрос, а не деятельность чиновника, оказавшегося на председательском месте. Координатор Координатор освободит председательствующего от непосредственного ведения слушаний и позволит ему выглядеть более беспристрастным. Координатор не обязательно должен быть «звездой» мероприятия, какой может оказаться председательствующий (это почти неизбежно, если председательствующий является крупным политиком или государственным деятелем). Координатор сумеет лучше выступить в роли посредника между противоположными точками зрения, возможно, даже сумеет ухватиться за новые идеи и варианты, предложить на их основе консенсус или компромисс. Координатор должен уверенно вести слушания, фокусировать дискуссию на одном главном вопросе и не позволять нарушать регламент выступлений. Координатор НЕ ДОЛЖЕН брать на себя ответственность за принятие решения, которые обычно на таких слушаниях и не принимаются. Цель слушаний чаще всего в том, чтобы обменяться информацией, которая может оказаться полезной при принятии и реализации решения. Координатор должен: • создать в зале атмосферу, способствующую откровенной и беспристрастной дискуссии; • в случае необходимости комментировать выступления, уточняя или суммируя мысль выступавшего; • придерживаясь роли нейтрального арбитра, стимулировать обмен информацией и мнениями, а там, где возможно – подталкивать участников дискуссии к достижению консенсуса. Администратор Необходимо также выделить человека, который возьмёт на себя функции администратора – у председательствующего и координатора и без того достаточно забот по ведению собрания и общению с его участниками. Администратор проводит регистрацию участников и выступающих, готовит материально-техническое обеспечение слушаний. Докладчики Докладчики должны свободно ориентироваться в обсуждаемом вопросе и не теряться, выступая перед большой аудиторией. Лучше всего, если ни председательствующий, ни координатор в роли докладчиков не задействованы. Это усиливает имидж председательствующего и координатора как людей, открытых для всех точек зрения, их основная задача – слушать. Докладчики должны уметь пользоваться наглядными пособиями, диаграммами, схемами и 3
т.п. Более того, надо поощрять их применение, поскольку это делает доклад более интересным. Если обсуждаемый вопрос требует изложения большого числа фактов и подробностей, или долгого (более 15-20 минут) выступления, лучше разбить доклад на несколько содокладов и поручить их разным докладчикам. Секретарь Секретарь или стенографист слушаний ведёт запись всех выступлений, готовит стенограмму или протокол. Чтобы точно фиксировать все выступления и вопросы, лучше пользоваться магнитофоном. Желательно, чтобы председательствующий или координатор просили выступающих для стенограммы назвать их имя и принадлежность к той или иной группе или организации, если они выступают от имени последних. До начала дискуссии можно напомнить участникам слушаний, насколько важна задача секретаря. С другой стороны, если выступающие слышат просьбу сначала назвать себя, и видят, что кто-то принимается записывать их слова, они могут начать «комплексовать» и полной откровенности не будет. Помните, что такая проблема существует, и будьте готовы решать её. Можно предложить секретарю делать записи на школьной доске, листе бумаги – словом, так, чтобы их видели все. Это помогает сосредоточить внимание аудитории на обсуждаемом вопросе и закрепить результаты дискуссии в «коллективной памяти». Когда перед глазами появляется перечень замечаний и предложений, то есть некий зримый результат работы, у участников возникает чувство, что время потрачено не зря и чего-то удалось добиться. Секретарь должен в кратчайшие сроки составить стенографический отчёт выступлений, размножить его и распространить среди участников слушаний и заинтересованных лиц. Предварительное планирование Рабочая группа по подготовке слушаний должна провести первое заседание, по крайней мере, за месяц до даты слушаний. Необходимо провести столько заседаний группы, сколько понадобится для решения нижеперечисленных задач: Необходимо выяснить, как закон регулирует проведение таких слушаний, какие должностные лица и учреждения должны быть о них уведомлены, какая информация должна содержаться в официальных сообщениях о проведении слушаний и т.д., какие требования предъявляет действующее законодательство к порядку проведения такого рода мероприятий. На первом же заседании группы необходимо круг вопросов и проблем для обсуждения, составить план отбора участников и назначить ответственного за его исполнение. Отбор участников включает в себя выявление потенциальных противников и сторонников проекта или предложения, которые будут обсуждаться. Всем этим лицам и организациям необходимо будет направить приглашения. В плане необходимо указать, как слушания будут анонсироваться в СМИ. От полноты и содержания списка приглашённых и списка лиц, которым разосланы извещения, зависит успех всего мероприятия. Если вы сомневаетесь, приглашать или нет того или иного человека или организацию, – приглашайте! 4
Подготовить проекты извещений и пресс-релизов. Извещение о слушаниях должно содержать всю нужную информацию, быть простым, понятным и максимально корректным. Население должно быть проинформировано о том, где и когда будут проводиться слушания, какие вопросы включены в повестку дня, какое участие в слушаниях могут принять граждане и какие результаты они могут принести. Если извещения, приглашения и прессрелизы составлены неудачно, население не проявит должного интереса к слушаниям. Решить, в каком формате будут проходить слушания, а это в конечном итоге зависит от основной цели слушаний (сообщить общественности определённую информацию, услышать мнение граждан по конкретному вопросу и т.п.). Выбрать место проведения собрания. К решению этого вопроса и к информированию общественности о том, где будут проходить слушания и как туда добраться, необходимо подойти особенно внимательно. Это решение должно приниматься с учётом распорядка дня тех групп населения, в присутствии которых вы особенно заинтересованы. Кроме этого, организаторы должны учесть ещё несколько факторов: • легко ли будет добраться до места проведения слушаний, удобно ли будут расположены места для парковки автомобилей; • какое понадобятся оборудование (кинопроектор, экран, аудио- и видеотехника) расходные и раздаточные материалы (бумага, фломастеры, плакаты, печатные материалы и т.д.); • сколько понадобится столов, стульев и места для парковки автомобилей. Составить повестку дня, определить докладчиков, формат и продолжительность их выступлений. Выработать правила, в соответствие с которыми будет организовано проведение слушаний. Для этого необходимо ответить на следующие вопросы: • надо ли всем желающим выступить заранее зарегистрироваться? • понадобится ли изготовить таблички с именами присутствующих, будете ли вы просить выступающих с места назвать себя до начала выступления, и если да, то как сделать это так, чтобы у человека не пропало желание высказаться? • сколько времени получит каждый выступающий и сколько будет отведено для комментариев из зала? • как поступить, если время уже исчерпано, а желающие выступить ещё есть? К выработке этих правил необходимо отнестись со всей серьёзностью. От них зависит настрой собравшихся – насколько они проникаются духом откровенного и честного обсуждения и насколько верят в то, что слушания будут иметь положительные результаты. Правила должны быть достаточно гибкими, чтобы высказаться мог каждый, но при этом 5
должны обеспечивать соблюдение порядка и корректное отношение друг к другу. Время рядового гражданина ничуть не менее ценно, чем время государственного служащего. На слушаниях необходимо сообщить присутствующим максимальный объём информации, но сделать это необходимо в течение зафиксированного времени, продолжительность которого зависит от насыщенности повестки дня. Люди должны видеть, что слушания проводятся в деловой обстановке, и что при этом никто не обойдён вниманием и не лишён возможности выступить, а присутствующие на слушаниях представители власти искренне желают знать точку зрения тех, кто отдал им свои голоса. Нельзя позволять кому-то одному – человеку, группе лиц или чиновнику – «монополизировать» слушания, поэтому правила должны предусматривать честное распределение времени для выступлений. Наконец, нельзя затягивать слушания, они должны закончиться точно в назначенный срок, и желательно, чтобы они длились не больше двух часов. Научитесь решать все эти задачи, и вы освоите искусство проведения общественных слушаний – искусство, доступное каждому! Виды слушаний Слушания информационного характера. Их цель – сообщить гражданам или организациям определённую информацию. Это или слушания в законодательных органах и их комитетах и комиссиях, слушания в органах исполнительной власти, слушания с участием заинтересованных групп граждан, общественных организаций или органов территориального самоуправления. Такие слушания могут состоять из: • одного или нескольких отдельных докладов; • общей дискуссии с участием нескольких экспертов в присутствии граждан и представителей общественных организаций. Чтобы обмен информацией был по возможности двусторонним, необходимо зарезервировать определённое время для того, чтобы слушатели могли задать вопросы или выступить с замечаниями и предложениями. Слушания совещательного комитета. Они могут начаться с доклада одного из штатных сотрудников. Обычно в состав совещательного комитета входят представители местного населения, которые или обладают необходимыми для работы комитета знаниями, или разделяют его цели. Им поручается изучить конкретный вопрос и предложить органам власти рекомендации по его решению. Хотя заседания таких комитетов обычно открыты для общественности, возможность выступить чаще всего предоставляется только членам комитета. Главное в работе комитета – не реплики отдельных граждан, а мнение общественности, аккумулированное в отчётах и 6
итоговом докладе комитета. «Проблемные» слушания. На обсуждение таких слушаний выносятся спорные вопросы, в надежде, что его участники сообща выдвинут разумное предложение по решению проблемы. Как правило, на такие слушания можно попасть только по приглашению. Слушания могут иметь различный формат. • «Переговорный процесс»: представители противоборствующих сторон излагают свою точку зрения и взаимные претензии, и пытаются достичь взаимоприемлемого компромисса. Пример таких слушаний – переговоры между лидерами профсоюза муниципальных рабочих и служащих и руководителями муниципального образования. • Рабочая группа: эксперт излагает собравшимся фактическую сторону дела и старается стимулировать дискуссию и коллективный поиск консенсуса по рассматриваемому вопросу. • «Мозговой штурм»: слушания проходит под руководством координатора, участники слушаний выдвигают и отстаивают свои предложения. Обсуждение обычно не носит характера критики или опровержения, партнёры чаще всего просят лишь уточнить позицию. Заинтересованные инстанции изучают высказанные идеи и отбирают наиболее перспективные. Методы коллективной работы Существует много методов и средств, позволяющих стимулировать обмен мнениями, дискуссию и поиск консенсуса. Ниже следует описание ряда из них. «Мозговой штурм». Главное достоинство этого метода в том, что он позволяет выдвинуть и обобщить новые, неожиданные и даже парадоксальные идеи. Поэтому важно, чтобы высказались все участники собрания и чтобы любая, на первый взгляд абсурдная идея, не отвергалась с порога. Для этого необходимо: • стимулировать «поток идей» от каждого участника; • фиксировать все предложения, не подвергая их предварительной отбраковке; • обсудить все высказанные идеи; • опросив группу, расставить выдвинутые предложения в порядке от наиболее интересных к наименее интересным, и обсуждать их в этом порядке; • суммировать итоги обсуждения.
7
Метод рабочих подгрупп. Этот метод позволяет правильно расставить приоритеты. Участников слушаний разбивают на небольшие рабочие подгруппы, каждая из которых обсуждает проблему и затем сообщает свои выводы всему собранию. Они обсуждают предложения, отбирают наиболее интересные из них и вырабатывают общую позицию. При таком методе работы соблюдайте следующие правила: • рабочая подгруппа должна состоять из меньшего числа людей, чем при «мозговом штурме», желательно – не больше 6-8 человек; • высказаться должен каждый участник подгруппы; • все предложения должны фиксироваться для дальнейшего рассмотрения; • каждая подгруппа выносит на обсуждение наиболее интересные идеи. После доклада всех подгрупп на слушаниях начинается общая дискуссия, идеи сравниваются и обобщаются; • все предложения выстраиваются в порядке приоритетности, который вырабатывает собрание, и фиксируются; • заинтересованным инстанциям направляется доклад с кратким изложением содержания дискуссии и выводов, к которым пришли участники слушаний. Внешняя экспертиза. Этот метод состоит в привлечении специалистов, которые не имеют прямого отношения к данному органу власти и к данной территории, но могут предложить решение проблемы. В этом случае работа проводится в несколько этапов. • Заинтересованный орган власти объявляет конкурс предложений и публикует его условия. • В объявлении указывается, какую задачу предстоит решить, предлагается внести заявки, указывается когда, куда и кому нужно их направлять, и излагаются критерии, которые будут применяться для оценки поступающих предложений. Все заявки должны включать смету или примерную стоимость реализации данного предложения. • По истечении срока подачи заявок все предложения тщательно оцениваются жюри, состоящим из сотрудников органа власти, объявившего конкурс. • Жюри проводит встречи с экспертами, предложения которых получили наивысшие оценки, а затем принимает окончательное решение о том, кто получит контракт. Это решение должно быть одобрено высшей инстанцией, которая подписывает контракт, и реализация проекта начинается. Достижение консенсуса. Этот метод в условиях демократического общества весьма эффективен. Если орган власти 8
принимает решение подключить граждан и общественные организации к процессу принятия решения и выработке программы действий, следует ожидать, что будет заявлено несколько позиций, которые на первый взгляд кажутся диаметрально противоположными. Поэтому очень важно найти точки соприкосновения между ними и на этой основе начать выработку варианта, который устроит все стороны. Как этого добиться? • На слушаниях, где высказываются самые разные и просто взаимоисключающие мнения, не следует проводить голосования или принимать какие-то волевые решения. Помните: цель слушаний в том, чтобы выработать единые рекомендации по вопросу о том, как лучше реализовать данную программу. • Все участники слушаний должны дать следующие обязательства: честно и откровенно изложить свою позицию и своё понимание возникших разногласий; выслушать точку зрения всех остальных участников; продолжить обсуждение до тех пор, пока не будет достигнут консенсус. • Консенсус достигается тогда, когда удаётся совместить наиболее близкие предложения и хотя бы частично скорректировать в направлении сближения с ними все остальные конструктивные точки зрения. Если все участники процесса поймут, что их идеи будут так или иначе учтены в итоговом докладе или рекомендациях, то достижение консенсуса не составит труда. Разработка сценария слушаний Необходимо уделить максимальное внимание разработке сценария или плана слушаний. Он определяется целями слушаний и составом участников, от него зависят характер и содержание дискуссии и, в конце концов, и сам успех слушаний. При разработке сценария вы должны определиться по каждой из перечисленных ниже позиций. • Цель слушаний. - Вводная часть. - Каковы цели и задачи слушаний, каких результатов вы от него ожидаете. - Как будет выглядеть регламент слушаний. - Какую дополнительную или справочную информацию по рассматриваемому вопросу должны иметь участники слушаний. • Основные темы и вопросы для дискуссии. - Какие основные темы необходимо обсудить и сколько времени понадобится на каждую из них. - Какую новую информацию необходимо сообщить участникам слушаний, и какую новую информацию хотели бы получить в ответ организаторы слушаний. 9
- К каким из ранее сообщённых фактов и выводов необходимо обратиться вновь. - В какой форме будут задаваться вопросы в ходе дискуссии и как вы намерены обеспечить максимальную активность всех участников. • «Кто есть кто» - Кому лучше всего поручить сообщение по каждой из основных тем. - Кто будет председательствующим, вести дискуссию и вести стенограмму. • Стимулирование дискуссии - Какие вопросы наводящего характера можно задать, чтобы активизировать дискуссию и направить её в конструктивное русло. - Сколько вопросов с мест можно задать, чтобы успеть ответить на них в отведённое время. - Решения, задачи на будущее и люди, которые будут их выполнять - Какие решения будут приняты на слушаниях, понадобится ли ещё одни слушания, чтобы развить и закрепить успех первых. - Какие практические поручения могут быть даны по итогам слушаний, как и кем они будут выполняться. Сколько времени на это может понадобиться. - Кто и как будет контролировать проведение решений слушаний в жизнь. • Закрытие слушаний - Кто выступит с заключительным словом (обычно это бывает председательствующий). - Каким образом вы отметите личный вклад каждого участника. Слушания: рецепт успеха Репетиция. Председательствующему, координатору и всем докладчикам всегда полезно ещё раз пересмотреть сценарий слушаний и прорепетировать все доклады. Это поможет выявить слабые места, которые ранее ускользали от внимания председательствующего или координатора, убедиться в том, что все члены рабочей группы по подготовке слушаний понимают свои задачи, а все докладчики будут выступать как единая команда. Репетиция также снимет у докладчиков напряжение и позволит администратору убедиться, что все оборудование находятся в готовности и в зале есть все необходимое.
10
Общение с участниками слушаний. Создать на слушаниях атмосферу дружеской и конструктивной дискуссии можно лишь тогда, когда председательствующий и все присутствующие должностные лица ведут себя как гостеприимные хозяева и приветствуют всех приходящих улыбкой и рукопожатием. СМИ. До начала слушаний необходимо представить председательствующего журналистам и выделить время для интервью с ним или его заявлений. Однако общение с прессой не должно привести к задержке начала слушаний. Если встреча с журналистами затягивается, председательствующему следует извиниться и оставить для беседы с журналистами координатора. Продолжать беседу следует в другом помещении, чтобы не отвлекать участников слушаний. Ни в коем случае нельзя запаздывать с началом слушаний ! Начинайте вовремя! Успех или неуспех слушаний в решающей степени зависит от того, как они начались. Начать их в точно назначенное время - значит, продемонстрировать уважение к гражданам, которые выкроили пару часов после напряжённого рабочего дня и проводят это время не с семьёй, а на слушаниях. Не затягивайте слушания и не позволяйте отклоняться от повестки дня. Как представлять участников. Председательствующий должен назвать себя, представить всех присутствующих на слушаниях высокопоставленных представителей власти, приветствовать собравшихся и коротко рассказать о цели, повестке дня и порядке ведения слушаний (желательно прямо у входа раздавать повестку дня всем прибывающим). Председательствующий может рассказать о том, где находятся микрофоны, как получить слово, где раздаются дополнительные материалы, где можно перекусить или отдохнуть. Своё выступление председательствующий заканчивает тем, что благодарит всех, кто пришёл на слушания. Соблюдайте повестку, не позволяйте уводить дискуссию в сторону и ЗАКОНЧИТЕ ТОЧНО В НАМЕЧЕННОЕ ВРЕМЯ! В конце слушаний председательствующий должен произнести заключительное слово и обязательно объявить о том, какие ещё намечены мероприятия и как результаты слушаний повлияют на процесс принятия решения властями. Необходимо также вновь поблагодарить всех, кто пришёл на слушания. «Разбор полётов»: оценка хода и результатов слушаний Рабочая группа и все должностные лица, принимавшие участие в слушаниях или заинтересованные в их результатах, в течение недели после слушаний должны провести встречу, в ходе которой обсуждаются ход слушаний и содержание выступлений. Необходимо также уяснить, каким образом реализация высказанных на слушаниях 11
предложений смогут повлиять на решения органов власти. Итоговый доклад Необходимо составить итоговый доклад слушаний и распространить его среди заинтересованных должностных лиц, организаторов слушаний, журналистов всех СМИ и максимально большого числа участников слушаний. В докладе должно быть указано: • когда и где проводились слушания, кто был их спонсором и кто на них председательствовал; • каковы была повестка дня и цели слушаний; • кто присутствовал и кто выступал на слушаниях; • какие идеи и предложения обсуждались; • какие решения были приняты; • как власти отреагировали на сам факт проведения слушаний и на высказанные пожелания; • когда и где будет проводиться дальнейшее обсуждение этого вопроса общественностью и властями. Участие граждан в государственном управлении имеет для них значение лишь тогда, когда оно дает практические результаты. Если присутствовавшие на слушаниях чиновники дали гражданам обещание разобраться и дать ответ о принятых мерах по решению обсуждаемой проблемы, то проконтролируйте, выполнено ли это обещание. Если да, то граждане убеждаются в том, что они добились какого-то результата и не напрасно потратили время. В долгосрочной перспективе это укрепляет доверие к государственным институтам и стимулирует дальнейшее участие граждан в делах государственного управления. Результативность слушаний Оцените результативность слушаний по следующим позициям: • оправдали ли слушания возлагавшиеся на них надежды; • что из услышанного на слушаниях поможет представителям власти в реализации программы или решении вопроса; • нужно ли проводить другие слушания по этому же вопросу, если да, то какой формат должно иметь такие слушания; • как слушания способствовали совершенствованию деятельности органов власти и улучшению их работы по расширению участия граждан в делах государственного управления. 12