POLÍTICA PÚBLICA II MODELOS
Carlos Salazar Vargas
Todos los Derechos Reservados por Carlos Salazar Vargas 2016 Puebla, México COORDINADORA GENERAL Lic. Maya Castellanos Alvarado mayacastellanos.politing@gmail.com EDICION Y DIAGRAMACION Lic. Maya Castellanos Alvarado Primera Edición, 2016 Impreso y hecho en México Printed and Made in México ISBN: En trámite
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Dedicatorias:
A doña Lily Vargas de Salazar, mi madre, quien con empeño, dedicación y mucho amor supo educar, corregir y motivar a sus hijos y con su gran ejemplo ha contagiado a todos aquellos quienes han tenido la fortuna de haberla conocido.
A mis amigos mexicanos quienes a través del Instituto Nacional de Migración cariñosa y generosamente me propusieron para el premio Quetzalcóatl en su versión 2011
Y... a tod@s mis alumn@s… pasad@s, presentes y futuros porque siempre ell@s aprenden tanto de mi, como yo aprendo de ell@s..
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CARLOS SALAZAR VARGAS
Profesor Carlos Salazar Vargas: Es conferencista y consultor internacional en Políticas Públicas, Citymarketing y Politing. Cuenta con amplio y exitoso recorrido en organizaciones públicas, privadas y ONG´s, en varios países. Tiene estudios de Administración con énfasis en Marketing Social, Universidad de los Andes (Bogotá, Colombia), Maestría en Estudios Políticos, Pontificia Universidad Javeriana (Bogotá, Colombia) y mediante beca de honor del Gobierno Británico, realizó Estudios Superiores en Administración Pública y Políticas Públicas en el Departamento de Gobierno de la London School of Economics and Political Science -LSE. (Londres, U.K). Es autor de varios libros-textos sobre Marketing Político, Políticas Públicas, Institutos de Pensamiento Estratégico y Politing (volumen 1, 2, 3 y 4) publicados por el H. Congreso de la Unión de México, la FRPH: Fundación Rafael Preciado Hernández y la KAS: Fundación Konrad Adenauer. Su libro-texto -clásico ya- sobre Políticas Públicas ha sido editado en España, Argentina, Honduras y Colombia y replicado -hasta ahora- en seis Estados de la república mexicana. Es Profesor Titular del SEJ: Sistema de Educación Jesuita de México. Profesor Visitante en Universidades del Reino Unido, México, Sur y Centroamérica. Presidente de CAS&A: Centre for Advanced Systems & Administration, firma de consultoría y capacitación. Es Presidente de la CPP: Corporación de Política Pública, Asesor de FUNDALEX: Fundación para la Libertad de Expresión, miembro activo de la LSE Mexican Alumni Association, consejero del Método ExE: Educación por la Experiencia, creador del EPPPAL: Enfoque Propio de Políticas Públicas para América Latina y de Politing (neologismo de su autoría) donde propone una nueva forma de hacer política. Postulado por el INM: Instituto Nacional de Migración de México al premio Quetzalcóatl. Fue corresponsal de CARACOL: Cadena Radial Colombiana, en Londres. Es colombiano y actualmente está radicado en Puebla, México. Mail: carlosalazar.politing@gmail.com Web: www.carlosalazarvargas.org
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INDICE Presentación Advertencia Reconocimientos y Agradecimientos A propósito: Vicente Fox Quezada Prólogo: Carlos Morenos Alcántara Prefacio: Edmundo Chávez Méndez
Modelos en políticas públicas
1.
Utilidad de los modelos en las políticas públicas
2.
Modelos para la etapa de formulación
3.
Modelos para la etapa de implementación
4.
Implementación de políticas públicas sociales
5.
Relaciones intergubernamentales (RIG) e implementación
6.
Para cerrar la brecha: entre la formulación y la puesta en marcha
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A PROPOSITO Hoy en día, las políticas públicas se conciben como el lugar donde confluyen iniciativas, acciones y necesidades de gobierno y sociedad para servir cada vez mejor a los ciudadanos y mejorar sus niveles de vida y desarrollo humano. De ello trata el libro del especialista y profesor Carlos Salazar Vargas, Las políticas públicas de cómo la democracia no se agota en el ejercicio de los derechos políticos y civiles, sino que requiere del estudio y análisis de los componentes de su proceso, para que la sociedad pueda tomar en sus manos las riendas de su futuro bajo la conducción de un Estado de Derecho. Ejemplificada con experiencias de políticas públicas aplicadas principalmente en el terreno colombiano, complementada con opiniones de expertos y enriquecida con citas de célebres pensadores y sabios proverbios populares al inicio de cada capítulo y subcapítulo, el autor nos conduce por los diferentes senderos -teóricos y prácticos- de la estructura, evaluación, modelos de análisis, prototipos y el marketing de las políticas públicas, demostrando que la gobernabilidad de un país se sustenta en un Estado legítimo, en una administración eficiente y en el predominio de una cultura democrática. Desde ese enfoque, la tradicional manera de gobernar parece dar lugar a formas más horizontales, descentralizadas y cooperativas de gobierno, agrupadas bajo el término genérico de gobernanza. Una contribución importante de las Políticas Públicas es que son la base y una parte importante de los “Thinks Tanks”, precisamente, por eso son llamados por varios especialistas como Institutos de Políticas Públicas. El
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autor demuestra que estas islas de excelencia son verdaderos laboratorios para la acción democrática. Derivado de esta aportación, es necesario tomar en cuenta que los expertos señalan que la actuación de los Think Tanks debe ser con independencia del gobierno, de los partidos políticos y de los grupos financieros. Su función será promover relaciones con el gobierno sin identificarse como instituciones gubernamentales, funcionar con independencia de toda fuente de financiamiento cualquiera que sea la procedencia de las aportaciones y servir como punto de convergencia, para que las ideas provengan de todos los sectores de la sociedad y lleguen a ellos sin distingo de procedencia, bien sean públicos, privados, nacionales o internacionales. En este punto me permito comentar que un buen referente de think tanks o Instituto de Políticas Públicas, a nivel latinoamericano, es El Centro de Estudios, Biblioteca y Museo Vicente Fox Quesada, A.C., mejor conocido como Centro Fox. Situado en el corazón de la República Mexicana, en el Estado de Guanajuato, el Centro Fox es un espacio dedicado al ejercicio académico y un foro de reflexión, análisis e investigación en asociación con importantes universidades e instituciones de educación superior, así como centros de estudios nacionales e internacionales, con el fin de fortalecer la promoción de la libertad y la democracia en la región. Su misión es contribuir a la consolidación de la democracia y la libertad en México y Latinoamérica, a través de una plataforma que genere, proponga y promueva ideas y acciones, con una visión humanista, para impulsar el desarrollo integral con equidad y el fomento de sus valores culturales, concentrando sus esfuerzos en los temas de economía, desarrollo social y humano, política, administración pública y relaciones internacionales. En ese sentido, coincido plenamente con el Profesor Salazar Vargas en que el desafío que tiene ante sí la humanidad es adoptar nuevas formas de
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pensar, actuar y organizarse en sociedad, en suma, nuevas formas vivir. Él da la fórmula, nosotros debemos aplicarla. Estoy cierto de que a partir de esta lectura, el estudioso, el académico, el investigador, el funcionario y el directivo de empresa, tendrán en sus manos la llave maestra que abrirá la caja de herramientas para el efectivo manejo de las políticas públicas.
Vicente Fox Quesada Presidente del Centro Fox
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MODELOS DE ANÁLISIS EN POLÍTICAS PÚBLICAS
“De horribles blasfemias de las academias, líbranos Señor”. Rubén Darío, en “Letanías de nuestro señor Don Quijote”,Cantos de vida y esperanza, 1905.
Es conveniente empezar por delimitar el término modelo1. Este abarca varios significados. Puede entenderse como una representación, un ideal, o una muestra. Se considera que los modelos científicos abarcan esas tres significaciones: representan la teoría, señalan las condiciones ideales en las que se produce un fenómeno al verificarse una teoría y además, constituyen una muestra particular de la explicación general que ofrece la teoría. Los modelos son útiles –entre otras razones- porque a la vez que facilitan la comprensión de la teoría al representarla de manera simplificada, resaltan sus aspectos importantes. Además, permiten comprender lo que la teoría intenta explicar: entrelazan lo abstracto con lo concreto y al hacerlo, conjugan tanto la imaginación como la experiencia. Por medio de los modelos las teorías pueden someterse a comprobaciones empíricas con mayor facilidad, lo que permite no sólo comprender las teorías y las leyes, sino también su interpretación. Algo 1
Hay autores que prefieren hablar de esquema de análisis en lugar de modelos, por cuanto algunos de ellos no tienen la capacidad explicativa suficiente como para aplicárseles este calificativo.
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importante en los modelos es que si ayudan a comprender, es porque además de ofrecer una explicación, permiten predecir.
1. UTILIDAD DE LOS MODELOS EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
“El arte de la guerra consiste en ordenar las tropas de tal modo que no pueda huir”. Anatole France, “El maniquí de mimbre”, Cap. I, en labios del Sr. Bergeret.
Conviene ahora, responder a la pregunta de si los modelos son útiles o no para el caso específico de las políticas públicas. Como representación gráfica o analítica, un modelo es inevitablemente una abstracción de la realidad. Con el fin de simplificar, clarificar e intentar entender cuál es realmente el aporte de los modelos tanto para la etapa de formulación, como para la de implementación, es necesario profundizar, por lo menos, en seis criterios que aunque muy generales, ayudan a relievar su significado. En primer lugar, la utilidad de un modelo yace en su habilidad para ordenar y simplificar y entender así las relaciones que pueden existir en el mundo real. Sin embargo, una excesiva simplificación o el hecho de identificar solamente los fenómenos superficiales, puede conducir a
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inexactitudes con respecto a la concepción de la realidad. Así, no es aconsejable su uso para la explicación de las políticas públicas. De otro lado, si el concepto sugiere demasiadas relaciones, puede terminar siendo tan complejo y sobre todo inmanejable (aun disponiendo de modernos sistemas de computación), que tampoco es realmente una ayuda para entender la realidad. En segundo término, un modelo debe identificar los aspectos realmente significativos de las políticas públicas. No puede dirigir la atención hacia variables, circunstancias o factores irrelevantes. Debe entonces enfocar las causas relevantes y las consecuencias significativas de las políticas públicas. Obviamente, lo que es o no, relevante o significativo esta relacionado –en buena medida- con los valores, actitudes y creencias de cada persona. Sin embargo, se puede aceptar que la utilidad del concepto reside en la habilidad para identificar lo que para un grupo determinado es realmente importante. Como tercer aspecto, es importante destacar que un modelo debe ser congruente con la realidad, es decir, debe tener referentes empíricos. Se presentan dificultades con un concepto que identifique procesos que no ocurren realmente, o que simbolicen fenómenos que no existen en el mundo real. Sin embargo, no se deben descartar a la ligera conceptos irreales, si éstos ayudan a enfocar la atención de lo que es real. El concepto de prototipo de una realidad social cualquiera, aunque irreal es útil para hacer caen en cuenta, cuándo los hechos no tienden a ese prototipo ideal, o cuándo no se trabaja con lo real, lo cual permite cuestionar en buena medida qué es lo realmente irreal. Un cuarto argumento obedece a la necesidad de comunicar algo útil. Si muchas personas están en desacuerdo en torno al significado de un modelo, su utilidad, para efectos de comunicación, se ve disminuida. No se pretende que exista acuerdo en torno a un modelo, pero sí, al menos, un
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consenso con respecto a ciertas conclusiones y conceptos que plantee o incluya. El quinto criterio, hace alusión al deber de ayudar al desarrollo de la investigación en políticas públicas. Es decir, debe ser operacional y hacer referencia directa a los fenómenos del mundo real, que en mayor o menor grado pueden ser observados, medidos y verificados. Un concepto, o una serie interrelacionada de conceptos (que sería lo mismo que un modelo) debe sugerir relaciones que aparezcan en el mundo real y que puedan ser ensayadas, probadas y verificadas. Si no existiera forma de probar o valer las ideas sugeridas por el modelo, éste no sería realmente útil para desarrollar teorías científicas. Como sexto y último punto, es menester señalar que por medio de un modelo se debe lograr una aproximación a la realidad. Debe sugerir hipótesis acerca de las causas y consecuencias de las políticas públicas, hipótesis que pueden ser comparadas contra los datos extraídos del mundo real. Un concepto que únicamente describa las políticas públicas, pero que no explique la realidad no es útil como concepto que sugiera algunas explicaciones posibles. Sentadas estas bases, a continuación, y de acuerdo con las diferentes etapas del proceso integral de políticas públicas se presentan los principales modelos relacionados con la etapa de formulación y posteriormente aquellos relacionados con la etapa de implementación.
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POLÍTICA PÚBLICA III: MODELOS Carlos Salazar Vargas La dirección estuvo bajo la coordinación y supervisión de Lic. Maya Castellanos Alvarado mayacastellanos.politing@gmail.com El tiraje consta de 3000 ejemplares