POLÍTICA PÚBLICA III EVALUACIÓN Y ANÁLISIS
Carlos Salazar Vargas
Todos los Derechos Reservados por Carlos Salazar Vargas 2016 Puebla, México COORDINADORA GENERAL Lic. Maya Castellanos Alvarado mayacastellanos.politing@gmail.com EDICION Y DIAGRAMACION Lic. Maya Castellanos Alvarado Primera Edición, 2016 Impreso y hecho en México Printed and Made in México ISBN: En trámite
Dedicatorias:
A doña Lily Vargas de Salazar, mi madre, quien con empeño, dedicación y mucho amor supo educar, corregir y motivar a sus hijos y con su gran ejemplo ha contagiado a todos aquellos quienes han tenido la fortuna de haberla conocido.
A mis amigos mexicanos, quienes a través del Instituto Nacional de Migración cariñosa y generosamente me propusieron para el premio Quetzalcóatl en su versión 2011
Y... a tod@s mis alumn@s… pasad@s, presentes y futuros porque siempre ell@s aprenden tanto de mi, como yo aprendo de ell@s..
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CARLOS SALAZAR VARGAS
Profesor Carlos Salazar Vargas: Es conferencista y consultor internacional en Políticas Públicas, Citymarketing y Politing. Cuenta con amplio y exitoso recorrido en organizaciones públicas, privadas y ONG´s, en varios países. Tiene estudios de Administración con énfasis en Marketing Social, Universidad de los Andes (Bogotá, Colombia), Maestría en Estudios Políticos, Pontificia Universidad Javeriana (Bogotá, Colombia) y mediante beca de honor del Gobierno Británico, realizó Estudios Superiores en Administración Pública y Políticas Públicas en el Departamento de Gobierno de la London School of Economics and Political Science -LSE. (Londres, U.K). Es autor de varios libros-textos sobre Marketing Político, Políticas Públicas, Institutos de Pensamiento Estratégico y Politing (volumen 1, 2, 3 y 4) publicados por el H. Congreso de la Unión de México, la FRPH: Fundación Rafael Preciado Hernández y la KAS: Fundación Konrad Adenauer. Su libro-texto -clásico ya- sobre Políticas Públicas ha sido editado en España, Argentina, Honduras y Colombia y replicado -hasta ahora- en seis Estados de la república mexicana. Es Profesor Titular del SEJ: Sistema de Educación Jesuita de México. Profesor Visitante en Universidades del Reino Unido, México, Sur y Centroamérica. Presidente de CAS&A: Centre for Advanced Systems & Administration, firma de consultoría y capacitación. Es Presidente de la CPP: Corporación de Política Pública, Asesor de FUNDALEX: Fundación para la Libertad de Expresión, miembro activo de la LSE Mexican Alumni Association, consejero del Método ExE: Educación por la Experiencia, creador del EPPPAL: Enfoque Propio de Políticas Públicas para América Latina y de Politing (neologismo de su autoría) donde propone una nueva forma de hacer política. Postulado por el INM: Instituto Nacional de Migración de México al premio Quetzalcóatl. Fue corresponsal de CARACOL: Cadena Radial Colombiana, en Londres. Es colombiano y actualmente está radicado en Puebla, México. Mail: carlosalazar.politing@gmail.com Web: www.carlosalazarvargas.org
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ÍNDICE Dedicatorias Presentación Advertencia Reconocimientos y Agradecimientos A propósito del libro: Dr. Jean-François Jolly Presentación: Dr. José Guillermo Vallarta Plata Prologo: Prof. Dr. Stefan Jost
1. La evaluación de políticas públicas
1. 1. Perspectiva histórica de la evaluación de políticas públicas La Evaluación de Políticas Públicas en los 60s La Evaluación de Políticas Públicas en los 70s La Evaluación de Políticas Públicas en los 80s La Evaluación de Políticas Públicas en los 90s La Evaluación de Políticas Públicas en la primera década del tercer milenio
1. 2. Funciones de la evaluación de políticas públicas a). Proceso de toma de decisiones b). Aprendizaje organizacional
1. 3. Referentes útiles en el análisis de políticas públicas
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1. 4. Metodología y herramientas para la evaluación de políticas públicas 1. 5. Clases de evaluación en las políticas públicas 1. 6. Enfoques para la evaluación de las políticas públicas 1. 7. La evaluación de políticas públicas en países en desarrollo 1. 8. La evaluación de políticas públicas con empoderamiento (empowerment evaluation). 1. 9. Códigos generalmente aceptados para la evaluación de políticas públicas a). Principios (principles) b). Estándares (standards) c). Orientaciones (guidelines) d). Normas (norms) Sociedades de Evaluación europeas Sociedades de Evaluación de otros países Sociedades Canadienses de Evaluación Instituciones varias
2. El análisis de políticas públicas 2. 1. Diferencias entre evaluación y análisis 2. 2. Componentes esenciales del análisis de políticas públicas 2. 3. Tipologías para el análisis de las políticas públicas a) En función del paradigma b) En función del campo al que dirija su acción c) En función del método de investigación d) En función del propósito 6
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e) En función de la perspectiva temporal f) En cuanto a los analistas g) En función de los Contenidos
2. 4. Supuestos básicos del análisis de políticas públicas 2. 5. Características del análisis de políticas públicas 2. 6. Énfasis en el análisis de políticas públicas 2. 7. Herramientas básicas para el análisis 2. 7. 1. La parcialidad del diagnóstico unipersonal 2. 7. 2. El asunto o cuestión 2. 7. 3. El surgimiento de un asunto o cuestión 2. 7. 4. La toma de posición por parte del gobierno 2. 7. 5. Flujo y contraflujo de toda política pública 2. 7. 6. La toma de posición de otros actores sociales 2. 7. 7. La agenda gubernamental 2. 7. 8. El proceso de la agenda gubernamental 2. 8. Recomendaciones para el análisis de políticas públicas 2. 9. La efectividad en las políticas públicas
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PRESENTACIÓN
Para el Instituto de Administración Pública del Estado de Jalisco, es un honor publicar el importante trabajo de investigación “Políticas Públicas”, del señor Profesor Carlos Salazar Vargas, quien se ha distinguido en el campo de la investigación de la Administración Pública y Políticas Públicas; es precisamente este libro el resultado de un esfuerzo sistemático y disciplinado, en la materia, el cual incluye conceptos, elementos, herramientas y procedimientos que hacen posible conocer el campo de las políticas públicas . En la administración pública moderna, sobre todo en países en proceso de conformación democrática, como es el nuestro, en donde la alternancia democrática es una característica de la democracia mexicana, es fundamental que el concepto de políticas públicas se arraigue no solo en los administradores públicos, sino en quienes tienen la enorme responsabilidad de construir el engranaje político de nuestra nación. Indudablemente este libro será útil para aquellos que hacen política; para los que administran; para quienes se encuentran en la universidad preparándose en las carreras relacionadas con la administración pública o para quienes tengan la inquietud de incursionar en un campo novedoso de la administración, en donde el Estado a traves de su Gobierno se comunica con los ciudadanos.
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Las políticas públicas, antes del análisis científico de Carlos Salazar Vargas y de otros que se han destacado en esta materia, se entendían como la sensibilidad o el conocimiento empírico sobre los problemas propios de una nación y la forma de abordarlos; de ahí que se podía ubicar a un gobernante como un estadista, o bien descalificarlo por las decisiones equívocas tomadas, que en las mayoría de las veces ocasionaban quebrantos políticos, económicos o sociales, dando lugar al desgaste en la acción de gobernar o al desencanto por parte del ciudadano. Las políticas públicas actuales, como las conceptúa el autor implican una concurrencia multidisciplinaria que permite a quien tiene la delicada misión de decidir en la administración pública, tomar decisiones lo más cercanas a la realidad; le brinda la posibilidad que la gobernabilidad y la acción democrática estén plenamente conjugadas. Como institución especializada en la administración pública, el Instituto de Administración Pública del Estado de Jalisco, miembro del Sistema Nacional de Institutos de Administración Pública, tiene a bien presentar la obra “Políticas Públicas del señor Profesor Carlos Salazar Vargas”, persona que se ha destacado en el ámbito internacional, en el estudio y desarrollo de la nueva ciencia administrativa, obra que indudablemente será de enorme beneficio para la sociedad jalisciense
Dr. José Guillermo Vallarta Plata Presidente del Instituto de Administración Pública del Estado de Jalisco y sus Municipios A.C Expresidente Municipal de Guadalajara
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De la Evaluación al Análisis de Políticas Públicas 1. LA EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS “Todo puede ser discutido; todo puede ser negado; todo puede ser sostenido; mantenido, todo puede ser imitado; todo puede ser confundido... todo puede ser olvidado”. ¡Oh pobre cabeza! (Paul Valery, Mauvaises penséess et autres Q.).
Según el Ministerio de Administraciones Públicas (MAP) de España la evaluación es el proceso sistémico de observación, medida, análisis e interpretación encaminado al conocimiento de una intervención pública, sea esta una norma, programa, plan o política pública, para alcanzar un juicio valorativo basado en evidencias, respecto de su diseño, puesta en práctica, efectos, resultados e impactos. La finalidad de la evaluación es ser útil a los decidores, a los gestores públicos y a toda la ciudadanía en general. Dunn define la evaluación con un carácter valorativo, en el sentido de valores éticos. Por su parte, Weiss considera que la evaluación se enfoca no sólo en los resultados, sino que también estudia los procesos. De todas formas, la evaluación formula juicios sobre lo deseable de las políticas públicas e intenta determinar los valores que están detrás de sus objetivos, pues el objetivo de toda política pública debe ser la resolución de un problema social, definido éste como “un contraste entre un estado de cosas 24
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observado y una expectativa valorada”. Según Jean Leca, la evaluación es “la actividad de recolección, análisis e interpretación de la información, que tienen que ver con la puesta en marcha y el impacto de las medidas que buscan actuar sobre una situación social, así como la preparación de nuevas decisiones”2. Esta definición se parece más a lo que en este trabajo se considera como análisis de políticas públicas, que se estudiará en el próximo capítulo. En términos generales se puede entender, entonces, por evaluación la actividad de comparar un determinado proceso o unos específicos resultados con propósitos u objetivos previamente establecidos o planteados. Evaluar significa, por consiguiente, confrontar la validez de un determinado proceso. De igual manera, el proceso y la misma metodología y por supuesto los índices para la evaluación de políticas públicas deben ser particulares y propios de la “Administración Pública” y definitivamente, distintos y diferentes de aquellos utilizados en la “Administración Privada”.
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J. Leca, L’évaluation dans la modernisation de l’Etat, Politiques et management public, vol. 11, nª 2, junio de 1993, página 165.
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1. 1. PERSPECTIVA HISTÓRICA DE LA EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS
“Las visitas siempre dan placer, sino al llegar, al irse”. Proverbio portugués
El concepto de evaluación responde siempre a los retos de cada período, pues las decisiones sobre políticas públicas plantean exigencias particulares de acuerdo con la época, dejando de lado los paradigmas burocráticos incompatibles con las necesidades de la gestión pública. De ahí que -sin perder rigor técnico ni eficacia operativa- debe atender a necesidades de los decisores en un momento preciso y servirle, también, a nivel estratégico. Por eso, las dimensiones de la evaluación no pueden perder de vista el bagaje histórico y el contenido teórico y práctico desarrollado a lo largo del tiempo, que la han configurado como una actividad institucional específica, con identidad particular y propia pero -sobre todo- diferente del análisis de Política Públicas. La evaluación ha evolucionado así, en diferentes formas marcadas por enfoques determinados y con definiciones distintas. Algunas veces, el peso reside más en “medir” la acción pública más que en “valorarla”. En otras, responde a formalidades burocráticas o descriptivas o muestra cómo transformar organizaciones, políticas públicas y la misma sociedad. En todo
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caso, de estar hermanada y hasta confundida con el análisis, ahora se consideran procesos diferente y se evalúa, para un posterior análisis. Miremos cómo fue. La Evaluación de Políticas Públicas en los 60s: Nace en los Estados Unidos en los 30, como investigación de programas de educación e infraestructuras. Sin embargo, el gran volumen de estudios se origina en los primeros años 60, cuando a finales de esta década, se produce una búsqueda activa de legitimación del Estado por la ciencia, como enfoque metodológico predominante. Así, la evaluación era sinónimo de medición y cuantificación de resultados de la gestión pública y estaba al servicio de los gestores. En los países europeos la práctica de la evaluación de políticas públicas comenzó a extenderse a partir de la conceptualización y del aprendizaje proveniente de los EEUU. La Evaluación de Políticas Públicas en los 70s: Se convierte – fundamentalmente- en una herramienta descriptiva de los programas públicos, para la resolución de los problemas sociales y como instrumento político para la reconsideración de políticas y presupuestos. El enfoque dominante respondía a una evaluación de carácter interno a la propia Administración y a los Gobiernos. La Evaluación de Políticas Públicas en los 80s: Pasa a interesar también a los Parlamentos y se asimila al juicio sobre políticas públicas y programas, centrándose no sólo en los objetivos de los mismos, sino en los impactos sociales producidos tras la intervención pública. En Europa, la profundización en la gestión y control de los Fondos Estructurales de la Comunidad Europea para el desarrollo y el equilibrio de sus Estados miembros, propició el impulso de los sistemas de evaluación, extendiéndose al conjunto de la sociedad civil y a organizaciones no gubernamentales. En la actualidad, la UE acomete la evaluación desde las más diversas perspectivas académicas y profesionales, institucionalizándose, en mayor medida, en los países del norte de Europa.
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1. 2. FUNCIONES DE LA EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS
“Es mejor vivir rico que morir rico”. Samuel Johnson
La función más importante de la evaluación es proporcionar información acerca del desempeño de las políticas públicas, es decir, permitir detectar las discrepancias entre el desempeño real de las políticas públicas y el esperado y su contribución al alivio de los problemas públicos. (Dunn). Por su parte, Weiss divide las funciones de la evaluación en dos áreas: el proceso de toma de decisiones y el aprendizaje organizacional. a). Proceso de toma de decisiones: La evaluación contribuye a la reestructuración de problemas y a la formulación de nuevas políticas o reformulación de aquellas que no estén cumpliendo sus objetivos. En otras palabras, la evaluación permite una mejor toma de decisiones en cuanto a la planificación de programas y la asignación de presupuestos. b). Aprendizaje organizacional. En cuanto al aprendizaje organizacional, la evaluación suministra retroalimentación al personal que implementa el programa, brindando información sobre lo que están haciendo, cómo están respondiendo los beneficiarios y qué variables externas están incidiendo en el programa. Por otro lado, los gerentes del programa pueden aprovechar la evaluación para resaltar al personal las metas del mismo. Además, la evaluación permite la generación de conocimiento para entender mejor las intervenciones sociales, aunque pocas evaluaciones se hacen con este fin.
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BIBLIOGRAFÍA
AGUILAR-VILLANUEVA Luis F. Coordinador (2000), Colección Antologías de Políticas Públicas, cuatro volúmenes. Tercera Edición, Estudio introductorio y edición", Ed. Miguel Angel Porrúa, México. BALME, R y S. Brouard (2005), "Les conséquences des choix politiques: choix rationnel et action publique", Revue française de science politique, vol. 55. BALLART, X. (1998) "La 'industria' de la evaluación". Gestión y Análisis de Políticas Públicas. Madrid BAÑON, I. Martínez, R Comp. (2003); La evaluación de la acción y de las políticas públicas; Díaz de Santos. Madrid. BARDACH, Eugene (2004) A Practical Guide For Policy Analysis: The Eightfold Path To More Effective Problem Solving. Paperback. Paeger BARDACH, Eugene. (1998) Los ocho pasos para el análisis de políticas públicas: un manual para la práctica. México, Centro de Investigación y Docencia Económicas: M. A. Porrúa. BERGSON, Peter J. (2005) Ethics and public policy: An annotated bibliography. Public affairs and administration BIRKLAND, T. A. (2001). Policy Implementation and Policy Failure. In Birkland, T. A. An Introduction to the Policy Process: Theories, Concepts, and Models of Public. PPMI. Press BIRKLAND, Thomas A. (2005) An Introduction To The Policy Process: Theories, Concepts, And Models Of Public Policy Making Paperback
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