Bourail. Rapport chambre territoriale des comptes by Caroline Moureaux

RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES

COMMUNE DE BOURAIL Exercices 2013 et suivants Le présent document a été délibéré par la chambre le 18 décembre 2018

Chambre territoriale des comptes de la Nouvelle-Calédonie 13, boulevard Vauban BP 2392 98846 Nouméa cedex  www.ccomptes.fr

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RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES

TABLE DES MATIÈRES SYNTHÈSE ............................................................................................................................... 6 RECOMMANDATIONS ........................................................................................................... 8 RAPPELS D’OBLIGATION JURIDIQUE ............................................................................... 9 INTRODUCTION .................................................................................................................... 11 1 LA GESTION BUDGETAIRE ........................................................................................... 13 1.1 La régularité de la procédure budgétaire ...................................................................... 13 1.1.1 Le contenu du débat sur les orientations budgétaires (DOB) doit évoluer ..................... 13 1.1.2 Certains documents budgétaires sont incomplets et comportent des anomalies ............. 14 1.1.3 La notion de restes à réaliser est mal appréhendée ......................................................... 15

1.2 L’efficacité de la gestion budgétaire ............................................................................. 16 1.2.1 Les résultats budgétaires sur la période 2013-2017 ........................................................ 16 1.2.2 Les taux d’exécution des prévisions budgétaires sont faibles ........................................ 18 1.2.3 L’absence d’une gestion pluriannuelle des investissements ........................................... 20

2 LA FIABILITE DES COMPTES ........................................................................................ 21 2.1 L’absence de rattachement des charges et des produits ................................................ 21 2.2 L’absence d’amortissement de certaines immobilisations ............................................ 22 2.3 La comptabilisation des travaux en régie doit être revue ............................................. 23 2.3.1 Rappel du cadre réglementaire ....................................................................................... 23 2.3.2 Une interprétation extensive de la notion de travaux en régie ........................................ 23

2.4 L’absence de transfert du patrimoine aux budgets annexes .......................................... 25 2.5 Le transfert des travaux en cours, l’apurement des comptes d’attente et la restitution des garanties................................................................................................. 26 2.5.1 L’intégration des travaux en cours.................................................................................. 26

3 LA SITUATION FINANCIERE ......................................................................................... 27 3.1 La baisse de l’autofinancement communal ................................................................... 27 3.1.1 La diminution des recettes de fonctionnement ............................................................... 27 3.1.2 La croissance des charges de fonctionnement ................................................................ 28 3.1.3 La détérioration des capacités d’épargne ........................................................................ 31

3.2 La diminution de l’investissement ................................................................................ 33 3.2.1 Une baisse du niveau de l’investissement communal en fin de période ......................... 33 3.2.2 Le financement de l’investissement a été assuré sans appel à l’emprunt. ...................... 35

4 LA GOUVERNANCE ........................................................................................................ 38 4.1 Le droit à la formation des élus..................................................................................... 38 4.2 Le suivi des participations au capital des sociétés d’économie mixte .......................... 38 5 LES SERVICES DE CANTINE ET DE TRANSPORT SCOLAIRE ................................ 39 5.1 L’absence de caisse des écoles ..................................................................................... 39 5.2 La cantine scolaire ........................................................................................................ 40 5.2.1 L’organisation du service de la cantine scolaire ............................................................. 40 5.2.2 Le financement du service de la restauration scolaire .................................................... 41

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5.3 Les transports scolaires municipaux ............................................................................. 42 5.3.1 L’organisation du service ............................................................................................... 42 5.3.2 Le financement du service des transports scolaires ........................................................ 43

6 LA GESTION DES SERVICES D’EAU, D’ASSAINISSEMENT ET DES DECHETS ........................................................................................................................... 45 6.1 Les services publics de l’eau et de l’assainissement ..................................................... 45 6.1.1 L’organisation des services............................................................................................. 45 6.1.2 Le financement des services de l’eau potable et de l’assainissement ............................. 49

6.2 Le service public des déchets ........................................................................................ 53 6.2.1 L’organisation du service des déchets ............................................................................ 53 6.2.2 Le financement du service des déchets ........................................................................... 54

7 L’AVENANT N°3 A LA CONCESSION DE DISTRIBUTION D’ENERGIE ELECTRIQUE .................................................................................................................... 60 7.1 Un avis critique sur l’avenant rendu par la chambre le 27 mai 2016. .......................... 60 7.2 Un avenant dont l’essentiel des stipulations a été annulé par le tribunal administratif le 15 septembre 2016 ............................................................................... 61 7.3 Les suites données par la commune .............................................................................. 62 ANNEXES ............................................................................................................................... 63

RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES

SYNTHÈSE

La chambre a contrôlé la gestion de la commune de Bourail pour les exercices 2013 et suivants. Ce contrôle a porté sur la gestion budgétaire, la fiabilité des comptes et la situation financière de la commune, la gouvernance et la gestion des services publics (eau, assainissement, déchets, cantine et restauration scolaire, distribution d’énergie électrique). Parmi les constats dressés et les enjeux qui se dégagent de cette analyse, la chambre a identifié trois défis pour la commune. Restaurer l’autofinancement communal Le premier défi est celui de la nécessité de restaurer les capacités d’autofinancement communales qui ont été fortement réduites sur les exercices 2016 et 2017. Alors que les produits de gestion sont à la baisse sur la période 2013-2017 (- 1,13 % en moyenne par an), les charges augmentent de 2,93 % par an. Le phénomène est particulièrement sensible sur l’exercice 2017 où différents facteurs de coûts ont concouru à la quasi-disparition de l’épargne communale. L’équilibre financier n’a été préservé qu’au prix d’une réduction de l’effort d’équipement à compter de 2015. Cette régulation du niveau d’investissement ne pourra être durablement maintenue compte tenu des besoins en équipement de la commune. Des mesures d’économie ou de rationalisation de la dépense ont été prises à compter de 2018. La chambre souligne notamment l’effet de la mise en concurrence lors de l’appel d’offres sur les transports scolaires qui a conduit à une baisse des coûts atteignant 18 MF CFP par an. Une revue des dépenses a également été entreprise mi-2018 et a ciblé certains secteurs. La chambre encourage la poursuite de cette démarche tout en invitant la commune à se doter d’un cadre d’action s’inscrivant dans une perspective pluriannuelle. Celui-ci comporterait des objectifs chiffrés annuels évoqués dès le débat sur les orientations budgétaires et arrêtés lors de l’adoption du budget primitif. Pour en suivre la mise en œuvre, la chambre préconise la mise en place d’une démarche de contrôle de gestion au sein des services communaux. Repenser le financement du service des déchets En dépit d’une tarification existant de longue date et plusieurs fois augmentée, le financement du budget annexe des déchets est assuré chaque année par une subvention d’équilibre attribuée en dehors du cadre légal défini par le code des communes. Le produit de la redevance permet la couverture des dépenses de la collecte des ordures ménagères (30 MF CFP en 2017) mais pas celui du traitement, assuré par le SIVM de la Foa (33 MF CFP). Le déficit d’exploitation annuel s’établit depuis 2014 à environ 25 MF CFP. Dès lors, la commune doit envisager d’agir concurremment sur l’optimisation des recettes et sur la diminution du coût du service.

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Sur ce point, la chambre relève l’effet bénéfique de l’appel d’offres groupé lancé par six communes membres du SIVM en 2017 pour la collecte des ordures ménagères et qui a abouti pour Bourail à une économie d’environ 20 % soit 6 MF CFP par an. L’appel d’offres a été l’occasion de mener une réflexion sur la pertinence de l’organisation du service, la fréquence et les circuits de la collecte. Un travail analogue devrait être mené sur la compétence traitement des déchets confiée au SIVM. Le dispositif de financement actuellement en vigueur prendra fin en 2019. Il a été conçu à la fin des années 2000 sur des hypothèses de coûts qui se sont rapidement révélées sous-estimées et avant l’entrée en vigueur de la réglementation relative aux budgets annexes industriels et commerciaux et leur mode de financement. Si ces pistes d’économies s’avéraient insuffisantes pour assurer l’équilibre du budget annexe, la commune n’aurait d’autre solution légale que de solliciter à nouveau l’usager. Assurer un suivi effectif de la gestion de l’eau potable L’exploitation du service de l’eau potable a été confiée à une société dans le cadre d’un contrat d’affermage. Celle-ci perçoit auprès des usagers le prix de l’eau en échange de l’exploitation du service. La chambre constate que la commune n’assure pas un contrôle effectif du délégataire. Ce dernier n’a produit aucun compte-rendu de sa gestion depuis 2013 et la commune n’a pas mis en œuvre les sanctions financières prévues au contrat en cas de tel manquement. L’absence de compte-rendu annuel qui doit contenir des éléments techniques et financiers détaillés prive ainsi la commune et les usagers des informations nécessaires à l’appréciation de la qualité du service et à la justification du prix. La commune se doit d’obtenir sans délai ses informations qui lui seront également indispensables dans la perspective du renouvellement du contrat en 2021. Par ailleurs, la chambre a constaté que les habitants de certaines tribus ont de fait été exemptés de toute participation au financement du service de l’eau potable, alors même que le contrat de délégation en dispose autrement. La chambre recommande donc que des démarches soient entreprises auprès des autorités coutumières et des usagers des tribus afin d’établir la facturation prévue au contrat. Il en va du respect de l’équilibre économique contractuel et de l’égalité des usagers devant les charges du service public. La chambre a formulé 6 recommandations et 15 rappels d’obligations juridiques qui sont récapitulées à la suite de cette synthèse.

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RECOMMANDATIONS

Recommandation n° 1 : la chambre recommande que la commune améliore les taux d’exécution de sa section d’investissement, qu’elle mette en place un plan pluriannuel d’investissement et qu’elle se dote, pour les opérations les plus importantes, d’une gestion en autorisations de programme et crédits de paiement. .......................................... 20 Recommandation n° 2 : la chambre recommande à la commune de Bourail de se doter d’un plan pluriannuel de maîtrise des charges de fonctionnement et d’une démarche de contrôle de gestion pour en suivre la mise en œuvre. .......................................................... 37 Recommandation n° 3 : la chambre recommande la mise en place d’un suivi du coût des services de transport et de restauration scolaire. ................................................................. 44 Recommandation n° 4 : la chambre recommande d’entreprendre des démarches auprès des autorités coutumières et des habitants des tribus afin d’établir la facturation de l’eau potable telle qu’elle a été prévue au contrat d’affermage. ................................................... 51 Recommandation n° 5 : la chambre recommande à la commune de se doter d’une projection à trois ans du coût des services publics industriels et commerciaux et de leur mode de financement. .......................................................................................................... 53 Recommandation n° 6 : la chambre invite la commune à poursuivre les actions visant à l’optimisation des redevances et la diminution des dépenses du service des déchets sur le volet traitement. ............................................................................................................... 60

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RAPPELS D’OBLIGATION JURIDIQUE Rappel d’obligation juridique n° 1 : la commune de Bourail devra compléter le contenu de son rapport sur les orientations budgétaires afin qu’il puisse répondre aux objectifs mentionnés aux articles L. 212-1 et D. 212-7 du code des communes de la NouvelleCalédonie. ............................................................................................................................ 13 Rappel d’obligation juridique n°2 : afin d’assurer la parfaite information du conseil municipal et des tiers, la chambre rappelle à la commune la nécessité d’élaborer des documents budgétaires complets et comportant des données fiabilisées. ........................... 15 Rappel d’obligation juridique n°3 : afin d’assurer la sincérité des résultats budgétaires, la chambre rappelle que ne doivent être inscrites en restes à réaliser que les recettes et les dépenses répondant à la définition mentionnée à l’article D. 211-9 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie. ................................................................................. 16 Rappel d’obligation juridique n°4 : la chambre rappelle que la commune de Bourail doit appliquer le principe d’indépendance des exercices comptables en procédant au rattachement des charges et des produits lorsque celui-ci a une incidence sur le résultat. ............................................................................................................................................. 22 Rappel d’obligation juridique n°5 : la chambre rappelle l’obligation de procéder à l’amortissement des immobilisations dans les conditions prévues par l’article D. 221-3 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie. ............................................................. 22 Rappel d’obligation juridique n°6 : afin d’assurer la fiabilité des comptes, la commune devra revoir ses procédures de recensement des travaux en régie et de comptabilisation de leurs coûts. ...................................................................................................................... 25 Rappel d’obligation juridique n°7 : la chambre rappelle que la commune doit procéder, en lien avec le comptable public, au transfert du patrimoine concourant à l’exercice des services publics industriels et commerciaux vers les budgets annexes concernés. ............. 26

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Rappel d’obligation juridique n°8 : la chambre rappelle que la commune doit communiquer périodiquement au comptable public les informations permettant à ce dernier de constater dans le patrimoine de la collectivité, l’achèvement des opérations d’investissement. ................................................................................................................. 27 Rappel d’obligation juridique n° 9 : la commune de Bourail doit mettre en œuvre l’ensemble des dispositions des articles L. 131-7 et suivants du code des communes de la Nouvelle-Calédonie relatifs au droit à la formation des élus. ......................................... 38 Rappel d’obligation juridique n°10 : la chambre rappelle que la commune doit mentionner en annexe de ses documents budgétaires les engagements financiers qu’elle a pris dans les sociétés et que le conseil municipal doit se prononcer au moins une fois par an sur le rapport écrit de ses représentants au conseil d’administration des sociétés d’économie mixte dont la commune est actionnaire. .............................................................................. 39 Rappel d’obligation juridique n°11 : la chambre rappelle l’obligation de créer une caisse des écoles prévue à l’article L. 264-2 du code de l’éducation. Il appartiendra de fixer dans les statuts l’étendue des activités transférées à cet établissement public communal. ............................................................................................................................................. 40 Rappel d’obligation juridique n° 12 : la chambre rappelle que la commune doit mettre en place les instances de gestion des régies (conseil d’exploitation et directeur), dans les conditions prévues par le code des communes de la Nouvelle-Calédonie. ......................... 47 Rappel d’obligation juridique n° 13 : la chambre rappelle qu’en application des dispositions des articles L. 323-2 et R. 323-55 du code des communes de la NouvelleCalédonie, la commune doit arrêter dans une délibération le règlement intérieur des régies exploitant les services publics à caractère industriel et commercial et déterminer les moyens qui sont mis à leur disposition. ......................................................................... 47 Rappel d’obligation juridique n° 14 : la chambre rappelle à la commune de Bourail qu’elle doit mettre en œuvre son devoir de contrôle sur la délégation de service public de l’eau potable. ................................................................................................................................ 48 Rappel d’obligation juridique n° 15 : la chambre rappelle que la prise en charge des dépenses d’un service public industriel ou commercial par le budget communal ne peut intervenir que dans les cas prévus à l’article L. 322-2 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie. ............................................................................................................ 56

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INTRODUCTION La commune de Bourail1 est située en province Sud, sur la côte ouest, à 162 km de Nouméa. Sa superficie est d’environ 798 km2, ce qui la place au 8ème rang des communes les plus vastes de Nouvelle-Calédonie (derrière Koné et devant Kaala-Gomen) et en 25ème position des communes françaises les plus étendues (juste devant Arles, première commune de métropole). Le dernier recensement organisé en 2014 montre que la population totale s’établit à 6 448 habitants pour une population municipale de 5 444 habitants. C’est la commune de la province Sud la plus peuplée hors agglomération du grand Nouméa. La population est en progression de 9,5 % par rapport au recensement de 2009. La commune compte 7 tribus qui regroupent une population d’environ 1000 personnes. La densité de population est relativement faible (6,8 habitants au km2) pour une moyenne de 13 habitants au km2en Nouvelle-Calédonie. Bourail a conservé une vocation agricole marquée (élevage, maraîchage) et organise chaque année au 15 août sa foire exposition sur l’hippodrome de Téné. La commune compte sur son patrimoine naturel, en particulier maritime, pour développer le tourisme. Dans ce secteur, il faut relever la présence, sur le territoire de la commune, du domaine de Deva, sur lequel est implanté notamment l’hôtel Sheraton. Ce domaine de 8 000 hectares appartient à la province Sud, qui en a confié la gestion à la société d’économie mixte Mwe Ara. La commune de Bourail est actionnaire à 24,5 % de cette société, aux côtés de la province Sud, de Promosud et du GDPL Mwe Ara. Ce domaine constitue une véritable enclave dotée de son propre schéma d’aménagement. La réalisation et le financement des infrastructures (routes, réseaux) sont assurés par la province et/ou la société gestionnaire. Le contrat de développement 2017-2021 indique que cette implantation a favorisé le développement des entreprises locales et a créé des emplois directs et indirects, sans toutefois préciser leur nombre. Le précédent examen de la gestion de la commune par la chambre a donné lieu à un rapport d’observations définitives en date du 22 juillet 2009. Il portait sur les exercices 2004 à 2008. Le contrôle de la gestion de la commune de Bourail pour les exercices 2013 et suivants est inscrit au programme 2018 de la chambre territoriale des comptes de la Nouvelle-Calédonie. Une lettre d’ouverture du contrôle a été adressée le 28 mai 2018 à Mme Brigitte El Arbi, maire en fonctions depuis le mois d’avril 2014 ainsi qu’à M. Taieb Aïfa, son prédécesseur. Ils en ont accusé réception le 31 mai 2018.

Bu Rhai signifiant « queue de lézard » en langue ajië.

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A la suite des élections qui se sont déroulées les 3 et 10 juin 2018 et à celle de M. Robelin, en qualité de maire de Bourail, une lettre d’ouverture du contrôle lui a été adressée le 26 juin 2018. Il en a accusé réception le 28 juin 2018. Le plan de contrôle a été présenté à la collégialité le 26 juillet 2018. Les entretiens de fin d’instruction ont eu lieu à Bourail, le 19 septembre 2018 avec Mme El Arbi, le 20 septembre 2018 avec M. Robelin. Un entretien téléphonique a eu lieu le 21 septembre 2018 avec M. Aïfa. La chambre a examiné la gestion budgétaire, la fiabilité des comptes et la situation financière de la commune sur la période 2013-2017. Le contrôle a également porté sur la gouvernance et sur la gestion des services publics (eau, assainissement, déchets, cantine et restauration scolaire, distribution d’énergie électrique). La chambre s’est réunie le 4 octobre 2018 pour arrêter les observations provisoires. L’intégralité du rapport a été adressé le 8 octobre 2018 à M. Patrick Robelin, ordonnateur en fonctions et à Mme Brigitte El Arbi, maire d’avril 2014 à juin 2018. Ces derniers ont accusé réception de l’envoi respectivement le 10 et le 12 octobre 2018. La chambre ayant décidé de ne pas transmettre toute ou partie du rapport à M. Taieb Jean-Pierre Aïfa, maire de 2013 à 2014, un courrier lui a été adressé en ce sens le 8 octobre 2018. La lettre recommandée a été présentée le 11 octobre 2018. Des extraits du rapport d’observations provisoires ont été envoyés d’une part à la société d’exploitation des eaux de Bourail (SEEB) et d’autre part, à la province Sud et au syndicat intercommunal à vocation multiple La Foa. Ces organismes ont accusé réception de cette notification le 10 octobre 2018. La chambre a reçu une réponse de Mme El Arbi le 21 novembre 2018. La réponse de l’ordonnateur en fonctions est parvenue le 10 décembre 2018. Le SIVM a adressé un courrier daté du 20 novembre 2018 qui a été enregistré au greffe le 23 novembre 2018. La province Sud et la SEEB n’ont pas fait parvenir de réponse. La chambre s’est réunie le 18 décembre 2018 pour arrêter les observations définitives qui suivent.

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LA GESTION BUDGETAIRE

1.1 La régularité de la procédure budgétaire 1.1.1 Le contenu du débat sur les orientations budgétaires (DOB) doit évoluer Dans les communes de 3 500 habitants et plus, le maire doit présenter au conseil municipal, dans un délai de deux mois précédant l’examen du budget, un rapport sur les orientations budgétaires, sur les engagements pluriannuels envisagés ainsi que sur la structure et la gestion de la dette2. Si la commune de Bourail organise bien un tel débat, le contenu du rapport ne répond pas totalement aux obligations mentionnées par les articles L. 212-1 et D. 212-7 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie, dans leur version applicable à compter de 2017. Le rapport se borne à décrire un contexte général caractérisé par le ralentissement de la croissance économique et la nécessité pour tous les services de maîtriser les dépenses de fonctionnement afin de continuer à investir. Il ne précise pas, comme le prévoit le code des communes, les hypothèses d’évolution retenues pour construire le projet de budget, notamment en matière de concours financiers, de fiscalité, de tarification et de subventions. L’une des finalités du DOB est en effet de « permettre d’évaluer l’évolution prévisionnelle du niveau d’épargne brute, d’épargne nette et de l’endettement à la fin de l’exercice auquel se rapporte le projet de budget ».3 Cet objectif nécessite donc d’être plus précis sur les hypothèses d’évolution des dépenses et des recettes, en investissement comme en fonctionnement. La modification de la pratique communale en matière de DOB constitue à la fois une nécessité juridique et un véritable enjeu de gestion pour la commune de Bourail compte tenu de l’évolution de sa situation financière (cf. partie 3 du rapport).

Rappel d’obligation juridique n° 1 : la commune de Bourail devra compléter le contenu de son rapport sur les orientations budgétaires afin qu’il puisse répondre aux objectifs mentionnés aux articles L. 212-1 et D. 212-7 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie.

2 3

Article L. 212-1 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie. Article D. 212-7 du code précité.

RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES

1.1.2 Certains documents budgétaires sont incomplets et comportent des anomalies 1.1.2.1 La commune ne produit pas l’ensemble de l’information financière obligatoire Les budgets et les comptes administratifs du budget principal de Bourail ne comportent en annexe que la présentation croisée par fonction des recettes et des dépenses, la présentation de la dette communale (à compter de 2015)4 et un état du personnel. Ces deux derniers documents ne mentionnent pas l’ensemble des informations nécessaires prévues par la maquette de l’instruction budgétaire et comptable M. 14. Les documents budgétaires des budgets annexes ne comportent quant à eux aucune annexe. La commune ne satisfait donc pas aux obligations prévues à l’article L. 212-3 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie ni de l’instruction budgétaire et comptable M. 14. La chambre rappelle l’importance d’une présentation exhaustive et sincère des annexes budgétaires qui sont destinées à informer le conseil municipal et les citoyens et contribuent à la transparence de la gestion. Leur absence fait peser sur les documents budgétaires un risque d’annulation (TA Versailles 13 décembre 1994, Syndicat d’agglomération nouvelle de Saint Quentin en Yvelines). Le tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie a d’ailleurs annulé pour cette raison le budget supplémentaire et le compte administratif d’une commune5. 1.1.2.2 Des documents budgétaires qui comportent des incohérences La chambre a constaté l’existence de plusieurs types d’anomalies qui affectent la sincérité des informations portées à la connaissance du conseil municipal et du public. En premier lieu, alors que les délibérations de vote des budgets précisent que les dépenses d’investissement sont votées au niveau du chapitre budgétaire, les comptes administratifs mentionnent à tort que les opérations sont présentées pour vote (et non pour simple information). Cette erreur apparaît pour la première fois de manière ponctuelle sur certaines opérations en 2015. Elle concerne un nombre accru d’opérations sur le compte administratif 2016 avant de se généraliser en 2017 à l’ensemble des programmes. En deuxième lieu, certaines discordances apparaissent au sein des documents budgétaires entre la présentation générale et la balance. Par exemple, sur le compte administratif 2016, il existe un écart de 1 980 049 F CFP sur le montant des dépenses d’équipement entre ces deux documents.

Le compte administratif 2017 ne comporte pas cette annexe. Tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie 19 février 2015 n° 1400281 M. Hilarion Vendegou. Tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie 29 octobre 2015 n° 1500097 M. Hilarion Vendegou. 5

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En troisième lieu, la chambre a relevé des écarts entre le compte administratif et le compte de gestion 2016 :  

les montants des dépenses d’équipement et des remboursements d’emprunt du budget principal présentent un écart de 1 980 049 F CFP; le montant de l’encours de la dette figurant dans le compte administratif ne correspond pas à celui du compte de gestion. Ecarts constatés sur l’encours de la dette au 31 décembre 2016

en F CFP Budget principal Budget annexe eau Budget annexe assainissement Total

Compte administratif 247 477 226 0 0 247 477 226

Compte de gestion 248 287 584 20 833 687 24 456 938 293 578 209

Ecart compte administratif - 810 358 20 833 687 24 456 938 44 480 267

Source : Comptes administratifs et comptes de gestion de la commune de Bourail.

Ces différents exemples montrent que la commune ne s’est pas assurée de l’information financière qu’elle produit.

Rappel d’obligation juridique n°2 : afin d’assurer la parfaite information du conseil municipal et des tiers, la chambre rappelle à la commune la nécessité d’élaborer des documents budgétaires complets et comportant des données fiabilisées.

1.1.3 La notion de restes à réaliser est mal appréhendée L’article D. 211-9 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie définit les restes à réaliser (RAR) de la section d’investissement comme les dépenses engagées non mandatées et les recettes certaines n’ayant pas donné lieu à l’émission d’un titre. La chambre a été saisie par le haut-commissaire de la République au mois d’avril 2018 du défaut d’adoption du budget primitif 2018 de la commune de Bourail. Les vérifications effectuées pour élaborer les propositions de règlement du budget ont conduit la chambre à constater que des volumes importants de recettes et de dépenses avaient été inscrits à tort sur la liste des restes à réaliser à la fin de l’année 2017. Au vu des justifications fournies par la commune, la chambre a ainsi ramené le montant des restes à réaliser en dépenses du budget principal de 228,6 MF CFP à 75,8 MF CFP et de 188,8 MF CFP à 141,8 MF CFP pour les restes à réaliser en recettes. Les vérifications ont également conduit à ne retenir qu’une somme de 111,6 MF CFP pour les dépenses du budget annexe eau potable restant à réaliser au lieu des 147 MF CFP déclarés par la commune.

RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES

Ces corrections ont sensiblement modifié les résultats budgétaires, qui se sont avérés meilleurs que ceux calculés par la commune, et l’affectation des résultats de l’exercice 2017.

Rappel d’obligation juridique n°3 : afin d’assurer la sincérité des résultats budgétaires, la chambre rappelle que ne doivent être inscrites en restes à réaliser que les recettes et les dépenses répondant à la définition mentionnée à l’article D. 211-9 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie.

1.2 L’efficacité de la gestion budgétaire 1.2.1 Les résultats budgétaires sur la période 2013-2017 Résultats du budget principal en F CFP

2013

2014

2015

2016

2017

155 561 228

130 215 781

173 966 829

203 519 526

42 951 930

Résultat de fonctionnement

223 474 792

113 702 294

174 989 213

156 802 896

31 367 662

Résultat d'investissement

- 67 913 564

16 513 487

- 1 022 384

46 716 630

11 584 268

Résultats de clôture

120 762 016

30 313 278

69 204 295

156 475 862

63 539 431

Résultat de fonctionnement

264 229 994

157 267 769

197 181 170

237 736 107

133 215 408

Résultat d'investissement

- 143 467 978

- 126 954 491

- 127 976 875

- 81 260 245

- 69 675 977

Résultats de clôture avec RAR

43 565 475

22 191 957

80 933 211

101 847 746

23 789 758

Résultat de clôture

120 762 016

30 313 278

69 204 295

156 475 862

63 539 431

Solde des restes à réaliser

- 77 196 541

- 8 121 321

11 728 916

- 54 628 116

- 39 749 673

Résultats de l'exercice

Source : Comptes administratifs et comptes de gestion de la commune de Bourail.

COMMUNE DE BOURAIL

Résultats du budget annexe eau potable en F CFP

2013

2014

2015

2016

2017

Résultats de l'exercice

11 742 112

32 258 731

33 729 964

47 395 763

114 165 531

Résultat d'exploitation

12 932 812

28 846 860

26 179 749

26 844 587

23 104 733

Résultat d'investissement

- 1 190 700

3 411 871

7 550 215

20 551 176

91 060 798

Résultats de clôture

11 742 112

37 000 843

46 561 228

66 425 160

153 139 238

Résultat d'exploitation

12 932 812

34 779 672

36 789 842

36 102 598

31 755 878

Résultat d'investissement

- 1 190 700

2 221 171

9 771 386

30 322 562

121 383 360

Résultats de clôture avec RAR

11 742 112

10 610 093

9 258 011

- 192 198 057

6 086 736

Résultat de clôture

11 742 112

37 000 843

46 561 228

66 425 160

153 139 238

- 26 390 750

- 37 303 217

- 258 623 217

- 147 052 502

Solde des restes à réaliser

Source : Comptes administratifs et comptes de gestion de la commune de Bourail.

Résultats du budget annexe assainissement en F CFP

2013

2014

2015

2016

2017

Résultats de l'exercice

11 925 572

37 076 857

- 2 937 011

- 6 083 493

- 16 585 317

Résultat d'exploitation

11 925 572

2 872 280

- 1 503 828

- 3 079 563

5 517 196

34 204 577

- 1 433 183

- 3 003 930

- 22 102 513

Résultats de clôture

11 925 572

40 202 429

37 265 418

30 147 742

13 562 425

Résultat d'exploitation

11 925 572

5 997 852

4 494 024

380 278

5 897 474

34 204 577

32 771 394

29 767 464

7 664 951

Résultat d'investissement

Résultat d'investissement Résultats de clôture avec RAR

3 125 572

5 997 852

3 459 841

676 399

3 155 124

Résultat de clôture

11 925 572

40 202 429

37 265 418

30 147 742

13 562 425

Solde des restes à réaliser

- 8 800 000

- 34 204 577

- 33 805 577

- 29 471 343

- 10 407 301

Source : Comptes administratifs et comptes de gestion de la commune de Bourail.

RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES

Résultats du budget annexe déchets en F CFP

2013

2014

2015

2016

2017

Résultats de l'exercice

- 4 581 372

3 560 448

1 334 850

- 1 550 375

2 997 583

Résultat d'exploitation

- 4 581 372

3 462 948

2 723 036

149 574

6 948

97 500

- 1 388 186

- 1 699 949

2 990 635

Résultats de clôture

1 168 462

4 728 910

6 063 760

3 222 699

3 229 647

Résultat d'exploitation

1 168 462

4 631 410

7 354 446

6 213 334

3 229 647

97 500

- 1 290 686

- 2 990 635

Résultats de clôture avec RAR

1 168 462

4 728 910

6 063 760

3 222 699

3 229 647

Résultat de clôture

1 168 462

4 728 910

6 063 760

3 222 699

3 229 647

Résultat d'investissement

Solde des restes à réaliser

Source : Comptes administratifs et comptes de gestion de la commune de Bourail.

Quelques constats peuvent émerger de ces tableaux. Le premier est que les budgets annexes eau et assainissement présentent des résultats de clôture peu élevés au regard des besoins d’investissement à venir. C’est notamment le cas du budget annexe eau potable, qui connaît en 2016 un résultat de clôture de – 192 MF CFP, compte tenu des restes à réaliser importants. Les résultats consolidés de cet exercice en sont affectés. Résultats consolidés des quatre budgets (y compris les restes à réaliser) en F CFP

2013

2014

2015

2016

2017

59 601 621

43 528 812

99 714 823

- 86 451 213

36 261 265

Source : CTC.

Le second point, qui concerne essentiellement le budget principal, est le rappel du caractère peu fiable des restes à réaliser évoqué au point précédent. Ainsi sur l’année 2017, le résultat de clôture de ce budget recalculé par la chambre dans son avis budgétaire passe de 23,8 MF CFP à 129,6 MF CFP.

1.2.2 Les taux d’exécution des prévisions budgétaires sont faibles Lors de son précédent contrôle de la gestion, la chambre avait relevé la faiblesse des taux d’exécution des prévisions des recettes et des dépenses d’équipement, qui étaient inférieurs à 50 %. Comme le montrent les graphiques ci-dessous, l’observation reste d’actualité.

COMMUNE DE BOURAIL

On observe sur la période une tendance à la baisse des taux de réalisation en dépenses comme en recettes. Les exercices 2015 et 2016 enregistrent des performances faibles avec un taux d’à peine 24 % pour les dépenses en 2016 et de 37 % en 2015 pour les recettes. Dépenses d’équipement du budget principal et des budgets annexes

en MF CFP 1200

70%

1082,9 63%

1000

54%

60%

860,9

800

46% 583,09

600

539,1

400

783,3 50%

683,1

50% 40%

541,3 24%

247,8

393,6

20%

162,6

200

30%

10%

0% 2013

2014

2015

2016

2017

Prévisions

Réalisations

Taux réalisation

Linéaire (Taux réalisation)

Source : CTC.

Recettes d’équipement du budget principal et des budgets annexes

En MF CFP 900 800 700 600 500 400 300 200 100 0

70%

767,7 53%

60%

58%

50%

566

406,2 325,5

308 139,1

40%

39%

380,5 37%

120,3

348,4 138,3

40% 30% 20% 10% 0%

2013

2014

2015

2016

2017

Prévisions

Réalisations

Taux réalisation

Linéaire (Taux réalisation)

Source : CTC.

L’amélioration des performances en matière d’exécution budgétaire, en recettes comme en dépenses, devrait donc constituer un objectif pour la commune.

RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES

La première priorité résiderait au moment de l’élaboration des budgets, dans une meilleure prise en compte des possibilités réelles de conduire les opérations. Cette approche réaliste de la gestion des projets permettrait d’assurer la sincérité budgétaire et participe de l’efficacité de la gestion. La commune devrait également utiliser à bon escient les décisions modificatives afin d’ajuster, en cours d’année, les prévisions budgétaires au déroulement des opérations.

1.2.3 L’absence d’une gestion pluriannuelle des investissements Le rapport d’observations définitives du 22 juillet 2009 soulignait la nécessité pour la commune de se doter d’une programmation pluriannuelle des investissements. La collectivité avait accueilli favorablement cette recommandation en précisant qu’elle allait mettre en place un plan pluriannuel d’investissement (PPI). Cet engagement n’a pas été tenu. La commune s’est certes dotée de longue date de schémas directeurs pour l’eau et pour l’assainissement et elle tient à jour une liste des chantiers routiers (avec une estimation de leur coût et un ordre de priorité suggérée par les services). Toutefois, la commune ne s’est pas dotée d’un PPI, qui consolide l’ensemble des projets d’équipement communaux, lesquels font l’objet de différentes contractualisations (contrats de développement, contrat d’objectifs et de moyens avec la province Sud, programme du fonds d’électrification rurale, etc…). Ce document devrait être mis à jour régulièrement au moment de certaines étapes clé des processus budgétaires annuels (débats sur les orientations budgétaires, adoption du budget primitif et du compte administratif). Cette approche pluriannuelle pourrait être complétée par le vote, pour ses opérations les plus importantes, d’autorisations de programme et crédits de paiement. Recommandation n° 1 : la chambre recommande que la commune améliore les taux d’exécution de sa section d’investissement, qu’elle mette en place un plan pluriannuel d’investissement et qu’elle se dote, pour les opérations les plus importantes, d’une gestion en autorisations de programme et crédits de paiement.

COMMUNE DE BOURAIL

2 LA FIABILITE DES COMPTES

2.1 L’absence de rattachement des charges et des produits Dans le cadre de son rapport d’observations définitives de 2009, la chambre avait relevé que la commune de Bourail ne pratiquait pas le rattachement des charges pour un nombre significatif de dépenses de fonctionnement. L’instruction budgétaire et comptable M.14 mentionne que les communes de 3 500 habitants et plus rattachent à l’exercice concerné tout en précisant que « la procédure de rattachement ne présente véritablement d’intérêt que si elle a une influence significative sur le résultat. » L’absence de rattachement des charges sur le budget principal a un impact variable sur le résultat. En effet, la reconstitution du montant des dépenses du compte 611 contrat de prestations de service de l’exercice 2016 en procédant au rattachement montre que la mise en place du mécanisme comptable n’aurait pas modifié sensiblement le résultat. Le calcul établit que le montant réel est en effet inférieur de 3 % au montant figurant dans les comptes. Impact de l’absence de rattachement des charges du compte 611 (en F CFP) Montant compte 611 en 2016

45 097 163

- charges 2015 non rattachées

6 818 552

+ charges 2016 reportées sur 2017 Montant compte 611 2016 reconstitué Ecart

5 424 673 43 703 284 3%

Source : CTC.

En revanche, le même exercice, effectué sur le compte 6247 transports collectifs montre un écart significatif qui atteint 11,6 % mais dans le sens inverse. Les dépenses réelles sont donc supérieures à celles figurant au compte administratif de la commune. Impact de l’absence de rattachement des charges du compte 6247 (en F CFP) Montant compte 6247 en 2016

62 367 110

- charges 2015 non rattachées

3 949 980

+ charges 2016 reportées sur 2017

11 162 440

Montant compte 6247 2016 reconstitué

69 579 570

Ecart

11,6%

Source : CTC.

RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES

Dans ces conditions, on peut considérer que l’absence de rattachement a une incidence sur le résultat annuel. C’est également le cas sur les budgets annexes où l’enjeu du rattachement se situe surtout du côté des recettes. L’impact des décisions prises en matière d’augmentation des redevances n’est pas immédiat compte tenu du décalage dans l’émission des titres et le non rattachement des produits. Ceci a donc un effet sur le résultat des budgets annexes et sur les participations versées par le budget principal (cf. infra la partie du rapport consacré à la gestion de ces services publics).

Rappel d’obligation juridique n°4 : la chambre rappelle que la commune de Bourail doit appliquer le principe d’indépendance des exercices comptables en procédant au rattachement des charges et des produits lorsque celui-ci a une incidence sur le résultat.

2.2 L’absence d’amortissement de certaines immobilisations Les dotations aux amortissements des immobilisations constituent des dépenses obligatoires pour les communes dont la population est égale ou supérieure à 3 500 habitants. La commune de Bourail a adopté le 6 août 1999 une délibération fixant la durée d’amortissement des biens dans le cadre de l’instruction budgétaire et comptable M. 14. A la demande du comptable public, une délibération a été votée le 18 juin 2015 pour fixer les règles d’amortissement sur les budgets annexes créés en 2012 par la commune. L’avis formulé par la chambre territoriale des comptes sur les propositions d’élaboration du budget primitif 2018 a constaté que la commune de Bourail omettait de constituer certaines dotations aux amortissements d’immobilisations, en particulier sur les budgets annexes. L’arrêté du haut-commissaire en date du 12 juin 2018 réglant et rendant exécutoire le budget primitif 2018 a suivi les propositions de la chambre. En application des règles fixées par l’article D. 221-3 code des communes de la Nouvelle-Calédonie et la délibération n°2242/28/2015 du 18 juin 2015, il appartiendra à la commune de continuer à constituer les dotations aux amortissement des immobilisations. En effet, l’omission de ces dépenses obligatoires affecte la sincérité du budget au sens de l’article L. 263-11 du code des juridictions financières et justifierait une saisie de la chambre par le haut-commissaire pour défaut d’équilibre réel du budget.

Rappel d’obligation juridique n°5 : la chambre rappelle l’obligation de procéder à l’amortissement des immobilisations dans les conditions prévues par l’article D. 221-3 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie.

COMMUNE DE BOURAIL

2.3 La comptabilisation des travaux en régie doit être revue 2.3.1 Rappel du cadre réglementaire Les travaux en régie correspondent à des immobilisations créées par le travail direct des services techniques de la collectivité et réalisées pour elle-même. L’instruction budgétaire et comptable M. 14 applicable aux communes rappelle que le coût de ces immobilisations est pris en compte au coût de production, c’est-à-dire au coût d’acquisition des matières consommées augmenté des charges directes de production (matériel et outillage loué ou acquis, frais de personnel). En revanche, les frais financiers et les frais d’administration générale ne sont pas incorporés dans le calcul du coût de production. Dans le cadre de son rapport d’observations définitives de 2009, la chambre relevait les carences des modalités de calcul des coûts des travaux en régie comptabilisés par la commune. Il n’existait pas de décompte des heures effectuées par le personnel et aucune délibération actualisée ne fixait les coûts à prendre en compte pour les agents et les engins. La commune avait indiqué que le conseil municipal serait consulté pour actualiser la délibération du 15 novembre 2001 fixant les tarifs horaires des matériels et engins communaux.

2.3.2 Une interprétation extensive de la notion de travaux en régie La commune de Bourail a progressivement réduit ce mode de réalisation des dépenses d’investissement. Le précédent rapport de la CTC faisait état d’une comptabilisation de 50 MF CFP annuels de travaux entre 2005 et 2007. Le montant sur la période 2013-2017 a encore baissé pour atteindre environ 5 MF CFP en 2017. Cette diminution correspond à la volonté de privilégier désormais le recours à des prestataires extérieurs pour la réalisation de ces travaux, au fur et à mesure du départ en retraite des agents des services techniques, ce qui a été le cas en 2017. Evolution du montant des travaux en régie (en F CFP) 2013

2014

2015

2016

2017

39 994 676

37 295 326

29 963 469

29 999 989

4 994 165

Source : comptes administratifs.

L’examen des opérations déclarées comme travaux en régie pour l’exercice 2016 montre que la collectivité maîtrise mal cette notion.

RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES

Travaux en régie exercice 2016 Libellé programme

Montant déclaré

102-16 Réhabilitation bâtiments communaux 2016

4 999 805 F CFP

103-15 Route municipale 6 radier Bouirou

3 702 665 F CFP

104-15 Route municipale 32 radier Dowo

3 572 200 F CFP

106-16 Travaux route Saoui

17 725 319 F CFP

Total

29 999 989 F CFP

Source : Etat des travaux en régie 2016 joint au titre de recette n°2016-486

D’une part, la commune de Bourail a intégré dans la catégorie de travaux en régie, des dépenses qui ne devaient pas y figurer. Pour pouvoir être qualifiées de travaux en régie, les dépenses doivent correspondre à des investissements, et non à de simples travaux d’entretien courant, et être réalisés par les services techniques communaux Or, pour le programme 102-12 « réhabilitation des bâtiments communaux 2016 » d’un montant d’environ 5 MF CFP, les factures imputées au compte 61522 (1,659 MF CFP) correspondent à des travaux réalisés par des prestataires extérieurs (plombier, électricien, etc) et non par les agents communaux. Qui plus est, il s’agit pour l’essentiel de simples travaux d’entretien. Les dépenses du compte 60631 (3 340 546 F CFP) sont constituées presque exclusivement de l’achat de petites fournitures diverses pour l’entretien de bâtiments communaux auprès d’une quincaillerie locale. Ces achats, qui correspondent davantage à l’approvisionnement courant des services municipaux, ne peuvent être affectés à aucune opération d’investissement identifiable On trouve également dans ces factures des fournitures pour certains engins (bougies, batterie, fils débroussailleuse), de l’outillage manuel ou des équipements de protection individuelle (masque, gants, etc) qui ne s’inscrivent pas dans le cadre des travaux en régie puisqu’ils ne correspondent pas à des travaux d’investissement. A contrario, pour certaines opérations, la commune n’a pas comptabilisé l’ensemble des dépenses. Ainsi, pour le programme 103-15 route municipale 6 radier Bouirou, la commune n’a décompté que le temps passé par le chargé d’opération municipal qui a assuré la maîtrise d’œuvre du chantier. Le temps passé par les agents ayant participé au chantier n’a pas été pris en compte. Il en est de même pour l’utilisation des matériels et engins communaux. La même observation peut être formulée pour le programme 104-15 RM 32 radier Dowo. Contrairement à l’engagement pris lors du précédent contrôle de la gestion, la commune n’a pas délibéré sur le barème qui devrait servir à estimer le montant des travaux en régie. Ceci concerne aussi bien le matériel que le personnel. En conséquence, la chambre considère que l’estimation des travaux en régie telle qu’elle a été pratiquée sur l’ensemble de la période repose sur des bases erronées.

COMMUNE DE BOURAIL

Rappel d’obligation juridique n°6 : afin d’assurer la fiabilité des comptes, la commune devra revoir ses procédures de recensement des travaux en régie et de comptabilisation de leurs coûts.

2.4 L’absence de transfert du patrimoine aux budgets annexes L’instruction budgétaire et comptable M. 4 applicable depuis 2012 aux services publics industriels et commerciaux de Nouvelle-Calédonie dispose que pour les services exploités en régie (assainissement et déchets à Bourail), les opérations sont retracées dans un budget propre portant sur l’ensemble des opérations d’investissement et d’exploitation. Pour les services affermés (ce qui est le cas à Bourail pour l’eau), le budget doit porter sur les opérations financières effectuées avec le fermier et sur les opérations patrimoniales. Ces dispositions ne sont pas mises en œuvre par la commune de Bourail dont le budget principal continue à abriter l’essentiel du patrimoine nécessaire à l’exécution des services publics industriels et commerciaux. Le compte de gestion 2017 du budget principal fait apparaître au compte 21531 réseaux d’adduction d’eau potable, un montant d’environ 1,7 MdF CFP qu’il faut rapprocher des 177,5 MF CFP d’actifs immobilisés du budget annexe eau potable. Ainsi, ce budget dispose comptablement d’à peine 6 % des immobilisations qu’il utilise. Pour l’assainissement, le budget principal comptabilise un montant total de 888 MF CFP au compte 21532 réseaux d’assainissement contre un actif immobilisé de 25,3 MF CFP au budget annexe assainissement. Ceci représente moins de 3 % du patrimoine utilisé par le service de l’assainissement. Cette absence de transfert concerne également le passif, à savoir les emprunts qui ont permis de financement des immobilisations. Ce n’est qu’en 2015 qu’apparaissent les premières charges de remboursement d’emprunt imputées aux budgets annexes de l’eau et de l’assainissement. Elles correspondent au prêt souscrit en 2014 pour un montant global de 50 MF CFP réparti pour 27 MF CFP sur le budget assainissement et 23 MF CFP sur le budget annexe eau potable. En revanche, le remboursement de l’annuité de différents emprunts ayant servi au financement de travaux du service de l’eau potable ou de l’assainissement n’a pas été transféré sur les budgets annexes concernés. Le capital restant dû fin 2017 sur les trois emprunts concernés s’élève à près de 81 MF CFP.

RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES

Liste des emprunts non transférés sur les budgets annexes

N°

Année d’encaissement

400

2003

AEP Creek Aymes-Travaux routiers-FER

54,55 MF

4,7 MF

302

2004

Travaux assainissement-Marché couvert

15 MF

2,45 MF

149

2012

AEP Baraoua Daoui-Réfection Colisée

100 MF

73,6 MF

Objet

Montant initial

Capital restant dû au 31/12/2017

Source : CTC.

Cette absence de transfert des actifs et des passifs pèse sur la fiabilité des comptes, le bilan des budgets ne retraçant pas fidèlement la réalité. Elle fausse également les équilibres budgétaires et la détermination du coût des services publics.

Rappel d’obligation juridique n°7 : la chambre rappelle que la commune doit procéder, en lien avec le comptable public, au transfert du patrimoine et des emprunts concourant à l’exercice des services publics industriels et commerciaux vers les budgets annexes concernés.

2.5 Le transfert des travaux en cours, l’apurement des comptes d’attente et la restitution des garanties 2.5.1 L’intégration des travaux en cours L’instruction budgétaire et comptable M. 14 dispose que le compte 23 « immobilisations en cours » enregistre à son débit les dépenses afférentes aux immobilisations non terminées à la fin de chaque exercice qu’il s’agisse d’avances avant justification des travaux (à des mandataires de la collectivité) ou d’acomptes versés au fur et à mesure de l’exécution des travaux. Il enregistre à son crédit le montant des travaux achevés. Dans tous les cas, lorsque l’immobilisation est achevée, les dépenses portées au compte 23 doivent être virées au compte 21 immobilisations corporelles par une opération d’ordre non budgétaire (OONB). La chambre constate que depuis 2016, les opérations d’intégration des travaux achevés ne sont plus réalisées.

COMMUNE DE BOURAIL

Mouvements des comptes 21 immobilisations corporelles et 23 immobilisations en cours du budget principal en F CFP

2014

2015

2016

2017

Compte 23 (solde débiteur)

539 722 176

225 920 748

364 776 661

575 695 894

Compte 23 (solde créditeur)

626 746 125

539 722 176

248 332

Compte 21 (débit OONB)

626 746 125

541 466 176

Source : Extraits des comptes de gestion.

Cette absence de transfert donne une image erronée du bilan de la collectivité et fait échapper une part importante du patrimoine aux obligations en matière d’amortissement. L’amortissement constituant une dépense obligatoire, la sincérité des budgets et donc leur régularité s’en trouve affectée. La commune doit donc régulariser cette situation en 2018 et communiquer au comptable public les informations permettant de passer les écritures d’ordre non budgétaires.

3 LA SITUATION FINANCIERE L’analyse financière, qui porte sur la période 2013-2017 est centrée sur le budget principal, les données sur la situation des budgets annexes étant évoquées dans le point 6 du rapport. Les tableaux d’analyse de la situation financière figurent en annexe 3 du présent rapport.

3.1 La baisse de l’autofinancement communal 3.1.1 La diminution des recettes de fonctionnement Au cours de la période 2013-2017, la commune fait face à une diminution de ses recettes réelles de fonctionnement de 1,6 % par an en moyenne.

RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES

Evolution des produits réels de fonctionnement En MF FP

2013

Produits de gestion

1 021,6

958,9

984,9

973,1

963,1

dont dotations et subventions

813,0

738,7

781,2

774,6

768,5

dont impôts et taxes

136,0

160,3

143,8

139,3

133,1

1,1

0,6

15,3

1,9

5,3

959,5

1 000,2

975,0

968,4

Produits exceptionnels Reprise provisions Total produits réels de fonctionnement

2014

2015

2016

2017

13,5 1 036,2

Source : CTC

A l’instar de la plupart des communes calédoniennes, l’essentiel des produits de gestion de Bourail provient des dotations allouées par l’Etat et la Nouvelle-Calédonie. Sur la période 2013-2017, ces dotations représentent près de 80 % des produits. Toutefois, elles ont diminué en moyenne de 1,16 % par an en raison de la baisse de la dotation intercommunale de péréquation (-2,2 %). La croissance des dotations d’Etat (+3,6 %) n’a pas permis de compenser cette baisse. La fiscalité communale génère 15 % de recettes et la commune ne peut compter que sur une éventuelle augmentation de l’assiette d’imposition pour voir son produit croître, dans la mesure où les taux atteignent déjà les plafonds votés par le congrès. De plus, la réforme de la taxe communale d’aménagement en 2014 et l’abandon de certains projets immobiliers ont induit une baisse du rendement de cette taxe.

3.1.2 La croissance des charges de fonctionnement La commune ne disposant pas de marge de manœuvre sur l’essentiel de ses recettes, l’enjeu pour elle réside donc dans la maîtrise de ses charges. Or, sur la période 2013-2017, la croissance annuelle moyenne des charges réelles de fonctionnement a atteint 3,2 %. Cette progression n’est ni générale ni linéaire : elle intervient pour l’essentiel sur l’exercice 2017 et concerne essentiellement les charges de gestion. Celles-ci augmentent en effet de 10,8 % sur l’année, ce qui représente en volume une hausse de plus de 56 MF CFP. Les évolutions enregistrées par les autres types de charges se neutralisent : la diminution des charges financières (du fait de l’absence de souscription de nouveaux emprunts) est compensée par la hausse de certaines charges exceptionnelles, comme les participations versées aux budgets annexes (qui passent de 17,8 MF CFP en 2013 à 35,3 MF CFP en 2017).

COMMUNE DE BOURAIL

Evolution des charges réelles de fonctionnement 2013 Charges de gestion

2014

2015

2016

2017

770,1

818,8

790,3

798,6

884,5

dont charges à caractère général

248,6

264,7

244,6

246,0

302,3

dont charges de personnel

378,7

400,0

402,8

429,4

430,0

Charges financières

13,2

11,1

8,5

7,1

6,3

Charges exceptionnelles

33,9

30,0

29,0

27,8

37,3

17,8

28,6

28,0

26,0

35,3

8,4

3,6

825,6

863,5

dont participations aux budgets annexes Dotations aux provisions dépréciations Total charges réelles de fonctionnement

1,0 827,8

833,5

929,1

Source : CTC

L’augmentation des charges de gestion s’explique par la forte progression en 2017 de certaines dépenses d’administration générale (+ 22,9 %) et la croissance soutenue des dépenses de personnel (+3,3 % en moyenne annuelle). Evolution des charges de gestion 2014

2015 -7,6%

2016 0,6%

2017 22,9%

Moyenne

Charges à caractère général

6,5%

5,6%

Charges de personnel

5,6%

0,7%

6,6%

0,2%

3,3%

Autres charges de gestion courante

8,0%

-6,8%

-14,9%

11,3%

-0,6%

Total charges de gestion

6,3%

-3,5%

1,0%

10,8%

3,7%

Source : CTC

3.1.2.1 La hausse des charges à caractère général sur l’exercice 2017 La progression de près de 23 % des charges à caractère général sur l’exercice 2017 s’explique par la combinaison de plusieurs facteurs. 

Certaines dépenses sont liées à des événements exceptionnels ou à des échéances spécifiques.

Il en est ainsi des études commandées à un cabinet pour établir le bilan du contrat local de sécurité et de la prévention de la délinquance et la préparation du futur contrat. Les dépenses s’élèvent à près de 3,5 MF CFP. Il en est de même pour les 2,2 MF CFP de dépenses de fonctionnement diverses (repas des sapeurs-pompiers, achat de petits matériels, survol en ULM, etc) générées par la surveillance des plages faisant suite l’attaque d’une baigneuse par un requin. Les locations de matériels roulants faisant suite au passage de cyclones en 2017 expliquent en partie que celles-ci soient passées à 13 MF CFP (contre 7 MF CFP en 2016). Il en est de même des dépenses d’entretien de voirie (26,3 MF CFP en 2017 contre 19,8 MF CFP en 2016).

RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES



Un part de l’augmentation constatée provient d’un report de charges de l’exercice 2016.

Comme indiqué dans la partie consacrée au rattachement des charges, l’exercice 2017 a supporté 11 MF CFP de dépenses de transport scolaire concernant l’exercice 2016 (correspondant aux dépenses des mois de novembre et de décembre). Le montant des transports des enfants est donc passé de 62,4 MF CFP à 82,5 MF CFP. 

Certains choix d’organisation ont contribué à la progression des charges sur 2017

A compter de 2016, la commune confie à l’association de sauvegarde de l’enfances, des adolescents et des jeunes adultes de Nouvelle-Calédonie (ASEA-NC) une mission relative à la prévention et à l’accompagnement des scolaires dans les transports et durant la pause méridienne sur l’espace périscolaire. D’un montant de 6,6 MF CFP en 2016, la convention passe en 2017 à 14,95 MF CFP en redéfinissant le contenu des prestations. Ces conventions sont analysées dans la partie consacrée aux services périscolaires. Par ailleurs, la commune, qui a pour projet de restaurer son musée a conclu en 2017 une « convention de prestation relative à la réalisation d’un projet scientifique et culturel argumenté et de conception de l’exposition permanente du musée de Bourail » pour un montant de 5,7 MF CFP. Lors du premier entretien sur place, le nouveau maire a indiqué qu’il entendait revoir certaines dépenses engagées par l’ordonnateur précédent afin de dégager des économies sur la gestion 2018. Parmi les pistes évoquées, il entend revoir à la baisse les prestations de communication ainsi que celles confiées à l’ASEA-NC qui ont été partiellement reprises par les services municipaux depuis le mois de juin 2018. 3.1.2.2 L’augmentation continue des dépenses de personnel Les charges de personnel, qui représentent en moyenne 50 % des charges réelles de fonctionnement enregistrent une évolution erratique, faite d’augmentations sensibles en 2014 et 2016 et de stagnation en 2015 et 2017. Sur l’ensemble de la période, les dépenses de personnel progressent de 3,3 % en moyenne annuelle, ce qui constitue un rythme relativement soutenu. Principales composantes des charges de personnel En MF CFP

2013

2014

2015

2016

2017

Charges de personnel et assimilés

378,7

400

402,8

429,4

430

dont rémunération personnel titulaire et convention collective

250,5

266,2

261

273,9

286,8

dont rémunération personnel non titulaire

10,5

17,9

17,3

4,2

dont charges sociales (retraite, CAFT, mutuelles)

96,5

99,4

105,7

102,3

16,5

24,5

24,3

28,2

dont personnels extérieurs (vacations Sapeurs-pompiers)

Source : CTC.

COMMUNE DE BOURAIL

Cette progression s’explique d’abord par l’augmentation de l’effectif des agents communaux6. Celui-ci est passé de 66 à 72 personnels entre 2013 et 2016. Les principales évolutions concernent les services techniques, dont l’effectif est progressivement ramené de 24 à 17 agents suite au non remplacement de départs. En revanche, la commune a décidé de renforcer les moyens humains du centre de secours et de la police municipale avec notamment le recrutement de 4 gardes champêtres en juillet 2016. Les effectifs des autres services augmentant également. Personnel permanent en service au 1er janvier. 2013

2014

2015

2016

2017

2018

Personnel administratif

Service technique

Centre de secours

Police municipale

Services extérieurs

Ecoles

Total

Source : commune de Bourail.

L’effet de l’évolution des carrières des agents (glissement vieillesse technicité) doit également être cité parmi les facteurs d’augmentation des dépenses. Pour les personnels administratifs, dont la composition a peu varié sur la période, on constate que la masse indiciaire des 11 fonctionnaires comptabilisés dans les effectifs de 2013 à 2018 a progressé de 15 %, soit 2,5 % par an. Le dernier élément significatif d’explication sur la croissance des charges relatives au personnel réside dans la forte augmentation des vacations versées aux sapeurs-pompiers volontaires. Leur montant a presque doublé entre 2013 et 2017, passant de de 16,5 MF CFP à 31 MF CFP. Cette augmentation de l’activité comprend le coût du dispositif de surveillance des plages mis en place lors des vacances et des week-ends à la suite de l’attaque d’une baigneuse par un requin à Poé en avril 2016. Le centre de secours a évalué le coût des vacations liées à cette activité à un peu plus de 2,5 MF CFP pour l’année 2017.

3.1.3 La détérioration des capacités d’épargne L’effet de ciseau résultant de l’évolution respective des recettes et les dépenses de fonctionnement conduit à la détérioration des capacités d’épargne de la commune.

Ces données ne prennent pas en compte les 3 agents chargés de collecte des ordures ménagères, soldés sur le budget annexe, et qui sont repris, à compter de 2014, par la société prestataire de services.

RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES

Définitions des notions de l’épargne communale : L’excédent brut de fonctionnement (E.B.F.) est la différence entre les produits courants de gestion et les charges courantes de gestion. La capacité d’autofinancement brute (C.A.F. brute) se déduit de l’E.B.F. en intégrant les opérations financières et exceptionnelles (hors produits de cession des immobilisations). La capacité d’autofinancement nette (C.A.F. nette) est calculée à partir du solde précédent en déduisant l’amortissement du capital de la dette. Le taux d’épargne brut rapproche la C.A.F. brute aux produits de fonctionnement. Il permet de déterminer la part qu’une collectivité pourra consacrer au remboursement de sa dette et à son investissement.

Le graphique ci-dessous montre que l’EBF, la CAF brute et la CAF nette épousent la même courbe qui traduit une baisse des capacités d’épargne. La chute est brutale en 2017 avec un autofinancement brut réduit à 39,3 MF CFP alors qu’il était systématiquement au-dessus de 100 MF CFP sur les exercices précédents. Après remboursement de la dette, il ne reste à la commune qu’une épargne de 10,5 MF CFP. Evolution de l’autofinancement communal (en MF CFP) 300,0 251,5 250,0

210,6

200,0

161,6 140,1

150,0

194,5 172,3

174,5

134,9

141,4 111,8

101,8

78,6

100,0 48,6

39,3

50,0

10,6

2013

2014

2015

2016

2017

Excedent brut de fonctionnement

Autofinancement brut

Autofinancement net

Linéaire (Autofinancement net)

Source : CTC.

La comparaison avec les trois autres communes qui composent la strate des communes dont la population est comprise entre 5 001 et 10 000 habitants7 montre que le niveau d’épargne brute de Bourail est inférieur de 10 points en moyenne à celui du groupe.

Maré, Koné et Lifou.

COMMUNE DE BOURAIL

Evolution du taux d’épargne brut 2013

2014

2015

2016

Taux d’épargne brut de la strate

28 %

27 %

26 %

Moyenne 2013-2016 26 %

Taux d’épargne brut de Bourail

20 %

11 %

17 %

14 %

16 %

Source : CTC et Agence française de développement (observatoire des communes de Nouvelle-Calédonie 2018).

En 2017, Bourail enregistre un taux d’épargne brute de seulement 4 %, très en dessous de la valeur minimale qu’une commune devrait atteindre (et qui se situe autour de 15 %).

3.2 La diminution de l’investissement 3.2.1 Une baisse du niveau de l’investissement communal en fin de période Sur la période 2013-2017, la commune de Bourail a réalisé pour environ 2 Mds F CFP de travaux d’équipement sur le budget principal et les budgets annexes. Ces investissements concernent principalement les infrastructures primaires, en particulier les travaux d’adduction d’eau potable, les travaux routiers et l’électrification. Ces trois secteurs représentent les trois-quarts de l’investissement communal de la période. Répartition par nature des dépenses d’équipement de Bourail Travaux bâtiments et terrains communaux 15%

Matériels et mobiliers 9%

Travaux routiers 29%

Electrification 9%

Eau et assainissement 38%

Source : CTC.

RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES

L’investissement communal a été plus soutenu sur les années 2013-2014 avec une dépense annuelle d’équipement s’établissant à 583 MF CFP et à 539 MF CFP. Ces dépenses concernant notamment la réalisation des opérations d’adduction d’eau potable inscrites au contrat de développement 2011-2015. Elles ont représenté à elles seules près de 475 MF CFP de dépenses cumulées sur 2013 et 2014 contre 173 MF CFP sur les trois années suivantes. Le niveau d’investissement baisse à compter de 2015 du fait de l’achèvement d’opérations importantes contractualisées. Dans l’attente de la signature de la nouvelle génération de contrat de développement intervenue fin 2017, la commune privilégie le lancement de projets de moindre envergure. D’autres facteurs ont également joué sur la réduction du volume d’investissement, comme la volonté de la commune exprimée dans les rapports sur les orientations budgétaires de contenir ses dépenses d’équipement afin de préserver sa situation financière. Cette approche prudente dictée par la perception d’une dégradation des capacités d’épargne, coïncide avec une baisse des performances dans la réalisation des prévisions de dépenses (cf. partie relative à l’exécution budgétaire). Le graphique n°5 reproduit ci-dessous traduit cette double évolution qui contribue à faire baisser le niveau de la dépense d’équipement. Dépenses d’équipement de Bourail (en MF CFP) 1200

70%

1082,9 63%

1000 54%

60%

860,9 783,3 50%

800

46% 583,09

600

539,1

40%

541,3 24%

400

393,6

30% 20%

247,8 162,6

200

50%

683,1

10%

0% 2013

2014

2015

2016

2017

Prévisions

Réalisations

Taux réalisation

Linéaire (Taux réalisation)

Source : CTC.

Cette réduction de la dépense d’équipement doit être confrontée aux besoins importants identifiés par la commune dans différents secteurs. Certains sont d’ores et déjà inscrits dans le contrat de développement 2017-2021, comme les travaux en matière d’eau potable (construction de réservoir et renforcement de la distribution) et d’assainissement (Poé). D’autres ont été mis en sommeil, comme l’aménagement du champ de foire. Enfin des projets importants relatifs par exemple à la

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traversée du village ou à la construction d’une caserne de gendarmerie ne sont pas pour l’instant programmés.

3.2.2 Le financement de l’investissement a été assuré sans appel à l’emprunt. La commune connaît sur la période une diminution importante du niveau de son financement disponible pour couvrir ses dépenses d’équipement. Celui-ci est en effet passé de près de 568 MF CFP en 2013 à un peu plus de 150 MF CFP en 2017. Evolution du financement disponible pour l’investissement en F CFP Financement disponible

2013

2014

2015

567 781 351

417 904 536

277 165 067

2016

2017

240 817 806 150 471 126

Source : CTC.

Comme le montre le graphique ci-dessous, cette baisse résulte avant tout de celle des subventions à partir de 2015, qui traduit l’achèvement des opérations évoquées au point précédent et le suivi régulier des appels de fonds auprès des financeurs. En moyenne, sur la période 2012-2017, les subventions ont constitué 68 % du financement disponible. La réduction du financement disponible correspond également à la diminution de l’épargne communale, particulièrement sensible sur l’exercice 2017. L’épargne a représenté en moyenne 28 % du financement disponible. La contribution des cessions d’immobilisations à la formation du financement disponible demeure faible, hormis sur l’exercice 2014 où la commune procède à deux opérations importantes de vente de terrains lui rapportant 40 MF CFP. Composante du financement disponible (en MF CFP) 600 0 500 400 406,2

43,7

300

3,1 325,5

200 100

161,6

139,1

2013

2014 CAF nette

120,3

134,9

111,8

2015

2016

48,7

8,7

Subventions

Source : CTC.

Cessions d'immo.

3 136,8 10,6 2017

RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES

Toutefois, cette diminution des ressources propres n’a pas eu de conséquence sur la structure du financement des dépenses d’équipement, lequel a été assuré essentiellement par le financement disponible et ponctuellement par une mobilisation du fonds de roulement (en 2013, 2014 et 2017). De ce fait, la commune n’a pas eu besoin de recourir à l’emprunt sur la période pour financer les dépenses du budget principal. Le fonds de roulement de la commune (FDR) est resté suffisant, sans être pléthorique si on le rapporte aux besoins de fonctionnement (exprimés en jours dans le tableau suivant). Evolution du fonds de roulement communal

Fonds de roulement au 31 décembre (en MF CFP) Jours de fonctionnement représentés par le FDR

2013

2014

2015

2016

2017

120,7

30,3

69,2

156,5

63,5

Source : CTC.

Ce scénario de financement intégral des dépenses d’équipement sans appel à l’emprunt a été rendu possible par la baisse du niveau de l’investissement évoqué précédemment. Structure du financement des dépenses d’équipement En MF CFP

2013

2014

2015

2016

2017

Financement propre disponible

567,8

417,9

277,2

240,8

150,5

Mobilisation fonds de roulement

13,7

90,4

Dépenses d'équipement Part des dépenses d'équipement financée par des ressources propres

581,9

510,9

238,3

153,7

244,4

92,9

100%

99%

116%

157%

100%

Source : CTC.

Il résulte de ce qui précède que l’encours de la dette bancaire communale a constamment diminué au cours de la période 2013-2017, passant de 377 MF CFP en 2013 à 219,6 MF CFP en 2017. L’évolution du taux d’endettement, qui rapporte le montant de la dette communale aux produits de fonctionnement, témoigne du « vieillissement » du stock des emprunts. Le ratio dit de désendettement, qui prend en compte la capacité d’autofinancement, est logiquement impacté sur le dernier exercice par la baisse de l’épargne communale. Il demeure toutefois largement inférieur au seuil critique.

COMMUNE DE BOURAIL

Les ratios d’endettement de Bourail 2013

2014

2015

2016

2017

Seuil critique

0,36

0,34

0,28

0,25

0,23

égal ou > 2

1,79

3,18

1,62

1,76

5,59

égal ou > 10

Taux d’endettement : encours dette au 31 décembre/produits de fonctionnement. Le ratio exprime le nombre d’années nécessaires à la commune pour solder l’intégralité de sa dette en utilisant la totalité de ses produits de fonctionnement. Capacité de désendettement : stock dette/autofinancement brut. Le ratio mesure la durée théorique en années qu’il faudrait donner à la commune pour rembourser intégralement sa dette par l’affectation de sa capacité d’autofinancement brute.

Source : CTC

Synthèse sur la situation financière La croissance des charges de fonctionnement en 2016 et 2017 conduit à une diminution des capacités d’épargne. Si l’équilibre financier a pu être préservé, c’est au prix d’une réduction de l’effort d’équipement à compter de 2015. Cette régulation du niveau d’investissement ne pourra être durablement maintenue compte tenu des besoins en équipement de la commune. Le financement de l’investissement a été assuré sans recours à l’emprunt. La commune dispose de marges de manœuvre en la matière à condition qu’elle restaure son épargne. L’axe prioritaire d’effort pour les années à venir devrait donc être la maîtrise des charges de fonctionnement afin de restaurer les capacités d’autofinancement et d’investissement. Pour ce faire, au-delà des mesures ponctuelles d’économies que l’ordonnateur élu en juin 2018 a décidé de prendre, la chambre invite la commune à se doter d’un cadre d’action s’inscrivant dans une perspective pluriannuelle. Celui-ci comporterait des objectifs chiffrés annuels évoqués dès le débat sur les orientations budgétaires et arrêtés lors de l’adoption du budget primitif. Pour en suivre la mise en œuvre, la chambre préconise la mise en place d’une démarche de contrôle de gestion au sein des services communaux.

Recommandation n° 2 : la chambre recommande à la commune de Bourail de se doter d’un plan pluriannuel de maîtrise des charges de fonctionnement et d’une démarche de contrôle de gestion pour en suivre la mise en œuvre.

RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES

4 LA GOUVERNANCE

4.1 Le droit à la formation des élus L’article L.121-37 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie dispose que les membres du conseil municipal ont droit à une formation adaptée à leurs fonctions. Dans les communes de 3 500 habitants et plus, ce qui est le cas de Bourail, une formation est obligatoirement organisée au cours de la première année de mandat pour les élus ayant reçu une délégation. Cette formation a été organisée par l’IFAP sous la forme de 7 jours de stages qui se sont déroulés en 20148 pour un coût de 1,45 MF CFP. En revanche, d’autres obligations n’ont pas encore été mises en œuvre par la commune de Bourail. Ainsi, dans les trois mois suivant son renouvellement, le conseil municipal doit délibérer sur l’exercice du droit à la formation de ses membres et déterminer les orientations et les crédits ouverts à ce titre. Un débat annuel sur la formation des élus doit avoir lieu. Un tableau récapitulatif des actions de formation des élus doit également être joint au compte administratif.

Rappel d’obligation juridique n° 9 : la commune de Bourail doit mettre en œuvre l’ensemble des dispositions des articles L. 131-7 et suivants du code des communes de la Nouvelle-Calédonie relatifs au droit à la formation des élus.

4.2 Le suivi des participations au capital des sociétés d’économie mixte La commune de Bourail détient des actions de la société ENERCAL acquises en 1996 (valeur d’acquisition 1 MF CFP) et 24,5 % du capital de la société d’économie mixte Mwé Ara (valeur d’acquisition 6,615 MF CFP en 2008). Ces participations, qui constituent à la fois un élément du patrimoine communal et un engagement financier hors bilan sont insuffisamment suivies par la commune. En premier lieu, les participations financières au capital de ces sociétés ne sont pas répertoriées dans les annexes des documents budgétaires prévues à cet effet. En second lieu, le conseil municipal ne se voit pas présenter chaque année le rapport écrit des représentants de la commune au conseil d’administration de ces sociétés.

Mandat n°2015/2015 du budget principal.

COMMUNE DE BOURAIL

L’article 8-1 de la loi n°99-210 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie a rendu certaines des dispositions du code général des collectivités territoriales applicables aux sociétés d’économie mixte calédoniennes. Parmi celles-ci, l’article L. 1524-5 dudit code mentionne que « les organes délibérants des collectivités territoriales et de leurs groupements actionnaires se prononcent sur le rapport écrit qui leur est soumis au moins une fois par an par leurs représentants au conseil d'administration ou au conseil de surveillance, et qui porte notamment sur les modifications des statuts apportées à la société d'économie mixte. Lorsque ce rapport est présenté à l'assemblée spéciale, celle-ci assure la communication immédiate aux mêmes fins aux organes délibérants des collectivités et groupements qui en sont membres. » Ces dispositions n’ont jamais été appliquées par la commune.

Rappel d’obligation juridique n°10 : la chambre rappelle que la commune doit mentionner en annexe de ses documents budgétaires les engagements financiers qu’elle a pris dans les sociétés et que le conseil municipal doit se prononcer au moins une fois par an sur le rapport écrit de ses représentants au conseil d’administration des sociétés d’économie mixte dont la commune est actionnaire.

5 LES SERVICES DE CANTINE ET DE TRANSPORT SCOLAIRE

5.1 L’absence de caisse des écoles Les services de restauration et de cantine scolaire constituent des services à caractère optionnel qu’une commune peut décider d’organiser. La collectivité peut également décider du mode d’organisation et de réalisation de ces services, sous réserve de certaines obligations légales. Parmi celles-ci, l’article L. 264-2 du code de l’éducation dans sa version applicable en Nouvelle-Calédonie dispose que, dans chaque commune, une délibération du conseil municipal crée une caisse des écoles destinée à faciliter la fréquentation scolaire et pouvant prendre en charge l’organisation des cantines et de toute activité périscolaire. La constitution d’une caisse des écoles est donc une obligation même si le périmètre de ses compétences reste à définir par les statuts et l’autorité délibérante. Cette obligation n’a pas été mise en œuvre à Bourail, qui ne dispose toujours pas de cet établissement public communal.

RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES

Rappel d’obligation juridique n°11 : la chambre rappelle l’obligation de créer une caisse des écoles prévue à l’article L. 264-2 du code de l’éducation. Il appartiendra de fixer dans les statuts l’étendue des activités transférées à cet établissement public communal.

5.2 La cantine scolaire 5.2.1 L’organisation du service de la cantine scolaire La commune a mis en place un service de restauration scolaire pour les deux écoles primaires publiques, les écoles privées disposant de leur propre organisation. L’approvisionnement des repas s’effectue auprès de l’internat provincial de Bourail sur la base d’une convention conclue le 9 juillet 1996 avec la province Sud. Plusieurs avenants sont intervenus depuis pour revaloriser le prix unitaire fixé initialement à 215 F CFP. Sur la période examinée, le tarif était de 229 F CFP par repas pour les exercices 2013 et 2014. Il été a été porté à 231 F CFP par la délibération du bureau de l’assemblée de la province Sud du 3 février 2015. Depuis la rentrée des classes 2016, la commune a décidé de faire appel à l’association de sauvegarde de l’enfance, des adolescents et des jeunes adultes de Nouvelle-Calédonie (ASEA-NC) pour une mission relative à la prévention et à l’accompagnement des scolaires dans les transports et durant la pause méridienne sur l’espace périscolaire. Une évolution notable est cependant intervenue en 2017. Alors qu’en 2016, l’association n’organisait que des activités socioéducatives sur les temps inactifs après le repas, elle se voit confier en 2017 une mission plus large. Elle inclut la préparation de l’espace et le nettoyage de la cantine ainsi que l’animation, l’assistance et la surveillance des enfants durant les repas. Ce dernier volet de la prestation soulève des difficultés d’ordre juridique. En effet, dans un avis en date du 7 octobre 1986, le Conseil d’Etat a indiqué que « les communes ne peuvent confier à des personnes privées que la fourniture ou la préparation des repas, à l’exclusion des missions qui relèvent du service de l’enseignement public et, notamment, de la surveillance des élèves ». Dans ces conditions, la commune de Bourail ne pouvait confier à un prestataire l’animation, l’assistance et la surveillance des enfants durant les repas. L’ordonnateur élu au mois de juin 2018 a décidé de faire assurer cette activité par du personnel communal à compter du mois de juillet 2018. Cette décision a donc mis fin à l’irrégularité dans le mode d’organisation du service de la cantine scolaire.

COMMUNE DE BOURAIL

5.2.2 Le financement du service de la restauration scolaire La principale recette correspond au produit de la redevance instaurée par la commune. La collectivité a augmenté à deux reprises sur la période le montant de cette redevance. Fixée à 8 250 F CFP par enfant et par période scolaire9 depuis 2011, elle a été revalorisée à 9 900 F CFP à compter de la rentrée scolaire de 2015 puis à 10 500 F CFP pour 2017. La commune encaisse également la participation versée par la CAFAT au titre de l’opération « cantine » qui est destinée aux familles à faibles revenus relevant du régime des salariés de la CAFAT et bénéficiant d’allocations familiales. Cette aide est plafonnée à 18 000 F CFP par trimestre. Le volume de ces participations a fortement augmenté à compter de 2015 (les comptes de l’exercice 2016 n’enregistrant que les deux premiers trimestres). Comme le montre le tableau ci-dessous, ces recettes permettent de couvrir les achats de repas mais pas les frais de personnel affectés à la cantine. La détermination des autres coûts du service de la restauration scolaire s’avère plus incertaine dans la mesure où certaines charges directes comme les fluides ou les dépenses d’entretien, ne sont pas suivies comptablement par la commune. Il en va de même des charges d’amortissement des installations ou de charges indirectes. Par ailleurs, les deux conventions annuelles conclues avec l’ASEA-NC prévoient des montants forfaitaires rémunérant globalement des interventions pour la cantine et le transport scolaire, sans prévoir une décomposition des coûts. Les montants des prestations de cette association ont donc été estimés sur la base d’un calcul opéré par la commune à partir des temps passés par les personnels de l’association. Recettes et dépenses du service de la cantine scolaire En F CFP

2014

2015

2016

2017

5 449 350

8 206 830

8 445 820

8 721 850

Aides CAFAT

825 000

1 663 200

801 900

1 774 500

Total recettes

6 274 350

9 870 030

9 247 720

10 496 350

Achats repas

4 788 619

5 532 252

7 203 324

5 278 119

Personnel communal

5 648 222

6 432 524

8 655 264

Néant

3 227 630

11 556 400

Total dépenses

10 436 841

11 964 776

19 086 218

16 834 519

Déficit estimé

4 162 491

2 094 746

9 838 498

6 338 169

Redevances

Prestations ASEA-NC estimées

Source : commune de Bourail et CTC.

Le recours à l’association sur les exercices 2016 et 2017 a eu des conséquences en termes de charges du service de la cantine scolaire et sur le déficit supporté par le budget communal, qui s’est accru.

La période scolaire correspond aux jours de classes situés entre les semaines de vacances.

RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES

La reprise de l’activité cantine par la commune à compter de la fin du mois de juin 2018 devrait conduire à une baisse des dépenses puisque le coût du personnel jusqu’à la fin de l’année 2018 est estimé à environ 3,1 MF CFP.

5.3 Les transports scolaires municipaux 5.3.1 L’organisation du service Le ramassage scolaire organisé par la commune concerne les écoles primaires publiques et privées ainsi que les établissements du secondaire situés à Bourail. La commune n’intervient pas dans l’organisation des transports scolaires à destination du grand Nouméa qui est le fait d’une association de parents d’élèves. Cette association perçoit de la commune une subvention en complément des contributions des parents. La commune lance périodiquement des appels d’offres couvrant une période de 3 ans. (2012-2014, 2015-2017, 2018-2020). Chaque circuit fait l’objet d’un lot. Entre dix et douze circuits selon les appels d’offres permettent le transport d’environ 500 élèves à l’intérieur de la commune. Un double ramassage est réalisé le soir compte tenu des horaires respectifs de fin de chasse des élèves du primaire et du secondaire. Le prestataire historique du transport scolaire à Bourail qui assurait l’intégralité des circuits n’a pas été reconduit en 2018 sur l’ensemble des lots (4 lui ont été attribués). A la faveur du nouvel appel à la concurrence, un nouvel opérateur a obtenu l’attribution de 6 des 10 lignes alloties dans le marché. La procédure d’attribution de ces marchés a été contestée par l’autre candidat mais le tribunal administratif l’a débouté10. Ce dernier a rejeté l’ensemble des moyens soulevés par le requérant qui invoquait notamment l’existence d’une offre anormalement basse et l’absence de véhicules affectés au service par son concurrent. Du fait des écarts importants de prix observés sur les 6 circuits où les deux sociétés étaient en concurrence, le montant global des marchés de 2018 est d’environ 50,5 MF CFP contre 68 MF CFP en 2015. La chambre relève l’économie substantielle réalisée par la commune à compter de 2018 à la suite de cet appel d’offres. Comme indiqué dans la partie relative à la cantine scolaire, la commune a confié à l’ASEA-NC, à partir de 2016, une mission portant en autres choses sur « l’accompagnement et la surveillance, le respect de la discipline dans les transports scolaires ». Elle correspond à la mise en place de cinq régulateurs salariés par l’association dans les bus, deux heures par jour.

Tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie 17 mai 2018 Société Arc en Ciel Bourail.

COMMUNE DE BOURAIL

5.3.2 Le financement du service des transports scolaires La commune de Bourail a mis en place une tarification modulée tenant compte de la situation des élèves analysée au travers de cinq critères : -

la scolarisation dans le primaire ou le secondaire ; la localisation de l’école ; l’obtention de bourses ou non ; le nombre d’enfants d’une même famille transportés ; si l’enfant est interne ou externe ;

L’application de ces critères conduit à une tarification dont la plage varie de 5 000 F CFP à 50 000 F CFP par an et par enfant. Cette forte amplitude correspond à un enfant boursier fréquentant une école primaire de proximité et dans l’autre cas à un enfant non boursier scolarisé dans un établissement d’enseignement secondaire. A cela s’ajoute le paiement d’une carte d’adhésion dont le prix est fixé à 1 000 F CFP. Le montant de la redevance applicable sur la période examinée a été pour l’essentiel arrêté par le conseil municipal à compter de la rentrée scolaire 2012 11. Une délibération du 21 décembre 2015 a complété le dispositif en instaurant une tarification différenciée pour les internes. La principale ressource perçue par la commune au titre des transports scolaires est constituée de la subvention versée par la Nouvelle-Calédonie pour le transport des élèves du secondaire. Comme le montre le tableau ci-dessous, ces deux recettes ne parviennent pas à couvrir les dépenses générées par le marché de transport scolaire, et a fortiori, celles provenant des prestations d’accompagnement et de surveillance réalisées par l’ASEA-NC. Les chiffres 2017 ont été retraités pour neutraliser l’impact important sur cet exercice du non rattachement des charges et des produits. En effet, sur les 81,68 MF CFP de charges payées, 11,16 MF CFP concernent un report de 2016. De même, la subvention de la Nouvelle-Calédonie pour 2017 n’est comptabilisée que sur 2018 (à hauteur de 14,4 MF CFP). Financement du transport scolaire sur les écoles de Bourail en milliers de F CFP

2014

2015

2016

2017

Redevances transport

9 135

9 401

10 353

7 130

Subventions

18 199

17 220

17 150

14 438

Total recettes

27 334

26 621

27 503

7 130

21 568

Prestations de transport scolaire

72 945

68 995

61 779

81 680

70 520

Prestations ASEA-NC estimée

Néant

3 393

Total dépenses

72 945

68 995

65 172

85 073

73 913

Déficit du service

45 611

42 374

37 669

77 943

52 345

Source : commune de Bourail et CTC.

2017 retraité

Délibération n°2242/69/2011 du 9 novembre 2011.

RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES

Le reste à financer pour le budget communal est significatif, celui-ci représentant selon les exercices, entre 38 MF FFP et 52 MF CFP, ce qui en fait l’un des principaux postes de dépenses de fonctionnement. La diminution du coût des prestations faisant suite à l’appel d’offres 2018-2020 devrait donc contribuer à la réduction de cette charge.

* ** Le service de la cantine et celui des transports scolaires ne pouvant être considérés comme un service public industriel et commercial12, il ne fait pas l’objet d’une individualisation budgétaire et n’est pas soumis aux règles d’équilibre et de financement par la redevance posées par le code des communes de la Nouvelle-Calédonie. Pour autant, il appartient aux collectivités de disposer des informations permettant d’identifier le coût de ces services et les modalités de financement, afin le cas échéant d’ajuster le niveau de la redevance. La commune de Bourail ne tient pas actuellement une comptabilité analytique en coût complet de ces activités. Les données figurant ci-dessus sont partielles et ont été reconstituées contradictoirement avec la commune lors de l’instruction.

Recommandation n° 3 : la chambre recommande la mise en place d’un suivi du coût des services de transport et de restauration scolaire.

12 Au regard de la jurisprudence constante et notamment CE, ass, 16 novembre 1956, union syndicale des industries aéronautiques.

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6 LA GESTION DES SERVICES D’EAU, D’ASSAINISSEMENT ET DES DECHETS

6.1 Les services publics de l’eau et de l’assainissement 6.1.1 L’organisation des services 6.1.1.1 La commune dispose de schémas directeurs pour l’eau et l’assainissement Le contrat de développement Etat/province Sud/communes du Sud 2017-2021 rappelle que « soucieuse de planifier l’aménagement de son territoire en veillant au respect du mode de vie et des traditions rurales de ses habitants, la commune de Bourail a de longue date opté pour la mise en œuvre de schémas directeurs, tant en matière d’urbanisme (PUD), qu’en matière d’assainissement (SDA) ou d’adduction d’eau potable (SDAEP). » La commune a adopté en 2009 un schéma directeur d’alimentation en eau potable dans lequel s’inscrivent encore les travaux dont le financement est prévu dans le contrat de développement 2017-2021 (d’une part, la construction d’un réservoir de 300 m3 et le renforcement de la distribution vers la Poueo et d’autre part, le renforcement du réseau d’eau potable de Boghen et du village). Il en est de même en ce qui concerne l’assainissement qui bénéficie quant à lui de deux schémas directeurs. Le SDA initial, qui concerne le centre urbain, date de 2006. Il prévoit la réalisation d’un assainissement collectif dans le bourg avec une station d’épuration par lagunage naturel d’une capacité de 2 250 équivalents habitants extensible à 4 500 équivalents-habitants. Les travaux prévus au schéma sont presque achevés puisque huit des dix tranches ont été réalisées. La neuvième est inscrite dans le contrat de développement 2017-2021 et l’appel d’offres pour les travaux a été lancé en 2018. En 2012, la commune a également adopté un SDA sur le secteur de Poé, qui constitue une zone naturelle sensible concernée par les projets de développement sur le domaine de Déva. A l’heure actuelle, l’assainissement sur ce secteur qui regroupe 11 % de la population est de type autonome. L’hôtel Sheraton dispose de sa propre station d’épuration. Le contrat de développement 2017-2021 comporte un projet portant sur la pose du réseau général de collecte des eaux usées dans les lotissements de Poé et la réalisation d’une station d’épuration. D’un coût contractualisé de 215 MF CFP, cette première tranche devrait être conduite sur 2019 et 2020. Le conseil municipal du 1er août 2018 a décidé le lancement d’une étude destinée à se prononcer sur les solutions techniques du projet. La chambre constate donc que commune s’est dotée de longue date de schémas directeurs qui sont toujours d’actualité et que les travaux qui en découlent suivent la programmation prévue.

RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES

6.1.1.2 La gestion des services de l’eau et de l’assainissement est assurée selon des modalités différentes La commune ne dispose pas en interne des ressources humaines spécialisées dans le secteur de l’eau et de l’assainissement. Elle a donc recours à l’externalisation des prestations d’assistance technique auprès de bureaux d’études et a opté pour deux modes de gestion différents pour ses services de l’eau et de l’assainissement. La gestion de la distribution de l’eau potable est assurée dans le cadre d’un contrat conclu pour une durée de 12 ans à compter du 1er janvier 2010 avec la société d’exploitation des eaux de Bourail (SEEB). La collectivité « confie au délégataire le soin exclusif d’assurer à ses risques et périls la gestion et la continuité du service public de la distribution d’eau potable à l’intérieur du périmètre de la délégation. Cette clause d’exclusivité ne concerne pas les travaux neufs et les branchements réalisés lors de ces travaux. La gestion du service inclut l’exploitation, dont notamment l’entretien et la surveillance des installations, la réalisation des travaux mis à la charge du délégataire ainsi que les relations avec les usagers du service (avec mise en place d’un service de permanence téléphonique pouvant être contacté vingt-quatre heures sur vingt-quatre»13 . Le service de l’assainissement n’a pas fait l’objet d’une délégation de service public. Il demeure assuré par la commune qui s’appuie sur un prestataire extérieur chargé, dans le cadre d’un marché public, de l’entretien et de la maintenance des installations (lagunage, réseaux et postes de refoulement). La commune a décidé en 2017 de changer de prestataire au motif que celui-ci n’assurait pas correctement sa mission. Il lui est notamment reproché un manque d’entretien des postes de relevage nécessitant des interventions curatives. Des travaux de remise à niveau des installations (pompes de relevage et tableaux de contrôle) s’élevant à 2,4 MF CFP sur 2017 et 2018 ont également été rendus nécessaires. 6.1.1.3 La commune n’a pas mis en place l’organisation nécessaire au fonctionnement de sa régie de l’assainissement L’absence de délégation du service public de l’assainissement fait de ce service une régie municipale. 6.1.1.3.1 Les instances d’administration de la régie d’assainissement n’ont pas été créées. A ce titre, le code des communes de la Nouvelle-Calédonie dans ses articles L. 323-1 à L. 323-3, dispose que la régie est administrée, sous l’autorité du maire et du conseil municipal, par un conseil d’exploitation et un directeur. Un même conseil d’exploitation et un même directeur peuvent être chargés de l’administration ou de la direction de plusieurs régies (ce qui serait le cas à Bourail pour le service des déchets).

Article 1.3. du contrat de délégation du service public de l’eau potable.

COMMUNE DE BOURAIL

Un agent municipal peut être désigné pour assurer les fonctions de directeur en sus de ces missions au sein de la commune. Les règles de fonctionnement des régies dotées de la seule autonomie financière sont fixées aux articles R. 323-54 à R. 323-91 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie. Ces obligations ont été rappelées à l’ensemble des maires par un courrier du haut-commissaire de la République en date du 3 août 2015. Il comportait toutes les informations nécessaires à la mise en place de ces instances avec notamment des modèles de délibération et de statuts pour ces régies. La chambre observe cependant que les instances d’administration des régies de l’assainissement et des déchets n’ont pas été créées.

Rappel d’obligation juridique n° 12 : la chambre rappelle que la commune doit mettre en place les instances de gestion des régies (conseil d’exploitation et directeur), dans les conditions prévues par le code des communes de la Nouvelle-Calédonie. 6.1.1.3.2 La commune n’a pas élaboré de règlement du service de l’assainissement. L’article L. 323-2 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie prévoit que le conseil municipal désigne les services dont il propose d’assurer l’exploitation en régie et arrête les dispositions qui doivent figurer dans le règlement intérieur de ces services. L’article R. 323-55 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie14 précise que la délibération décidant de la création de la régie arrête les dispositions du règlement intérieur et détermine les moyens qui sont mis à sa disposition. La commune de Bourail n’a pas adopté le règlement intérieur pour son service d’assainissement. Cette lacune concerne également le service des ordures ménagères.

Rappel d’obligation juridique n° 13 : la chambre rappelle qu’en application des dispositions des articles L. 323-2 et R. 323-55 du code des communes de la NouvelleCalédonie, la commune doit arrêter dans une délibération le règlement intérieur des régies exploitant les services publics à caractère industriel et commercial et déterminer les moyens qui sont mis à leur disposition.

Applicable aux régies dotées de la seule autonomie financière.

RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES

6.1.1.4 La commune n’exerce pas son devoir de contrôle sur le délégataire du service public d’eau potable Le chapitre 11 du contrat de délégation de service public prévoit les dispositions que le délégataire doit suivre pour rendre compte à la collectivité de l’exécution du contrat. Un rapport annuel doit parvenir à la commune pour le 1er avril suivant la clôture de l’exercice. Il comporte une liste d’indicateurs techniques et financiers définis au contrat, permettant à la collectivité de disposer d’éléments sur le prix et la qualité du service. La chambre relève que le délégataire n’a produit aucun compte rendu sur la période 2013-2017 et que la commune a manqué à ses obligations face à cette carence. En effet, alors même que le défaut du rapport annuel peut fait encourir au délégataire une pénalité de 15 000 F CFP par jour de retard15, la commune n’a adressé à ce dernier qu’un seul courrier de rappel, le 24 juillet 2015 (portant sur les rapports 2013 et 2014). Ce n’est que trois ans plus tard, lors du contrôle de la gestion par la chambre, qu’un nouveau courrier demandant la production des rapports 2013 à 2017 a été adressé à la société (le 9 juillet 2018). Ce manquement répété du délégataire à ses obligations doit conduire le conseil municipal à se prononcer par délibération sur l’application de pénalités contractuelles. La chambre souligne que l’absence de compte rendu annuel prive la commune et les usagers des éléments nécessaires à l’appréciation de la qualité et du prix du service. La collectivité ne dispose donc ni des éléments permettant le suivi des programmes d’entretien et de renouvellement des équipements à la charge du délégataire ni de la garantie que le prix facturé aux usagers soit calculé au juste niveau. La chambre appelle l’attention de la collectivité sur la nécessité de disposer de ces informations dans la perspective du renouvellement de la délégation qui interviendra en 2021. La procédure devra en effet permettre à l’ensemble des candidats de bénéficier d’une information identique sur le besoin à satisfaire.

Rappel d’obligation juridique n° 14 : la chambre rappelle à la commune de Bourail qu’elle doit mettre en œuvre son devoir de contrôle sur la délégation de service public de l’eau potable.

L’article 13.2 du contrat stipule que ces pénalités « peuvent lui être infligées (…). Les pénalités sont prononcées au profit de la collectivité par son représentant.» 15

COMMUNE DE BOURAIL

6.1.2 Le financement des services de l’eau potable et de l’assainissement Le code des communes de la Nouvelle-Calédonie énonce dans ses articles L. 322-1 et L. 322-2 que les budgets des services publics industriels et commerciaux doivent être équilibrés en recettes et en dépenses, le budget principal ne pouvant prendre en charge des dépenses relevant de ces services que dans des cas limitativement énumérés. Le financement du service doit donc être assuré au moyen des redevances pour service rendu que la commune ou son délégataire perçoit auprès des usagers. Le mode d’organisation différent des deux services a des conséquences sur leur mode de financement et la structure des produits et des charges. Toutefois, les deux budgets annexes partagent certaines problématiques communes. La première concerne les éléments de fiabilité des comptes évoqués précédemment concernant l’absence d’exhaustivité des budgets annexes. En effet, la prise en charge de certaines opérations d’investissement en matière d’eau et d’assainissement sur le budget principal ou l’absence de transfert des actifs et passifs font que les budgets annexes ne retracent pas l’ensemble des opérations des services. La seconde problématique commune résulte du constat que les principaux projets inscrits au contrat de développement 2017-2021 concernent les deux budgets annexes. Bien que subventionnées à 74 % par l’Etat et la province Sud, ces opérations nécessiteront de dégager une capacité d’autofinancement suffisante pour assurer les 26 % restant à la charge de la commune (soit environ 138 MF CFP) en sus des autres opérations pouvant intervenir sur la période. 6.1.2.1 Le surprix communal permet le financement des investissements réalisés par la commune La commune de Bourail ayant délégué par affermage la gestion du service d’eau potable, c’est le délégataire qui se rémunère directement auprès des usagers en assurant la facturation et le recouvrement des redevances, selon un prix fixé par la collectivité. De ce fait, le volume financier du budget annexe est limité pour la section d’exploitation puisque la majeure partie des produits et des charges sont assurés par le délégataire et figurent dans le compte de la délégation. Faute de disposer des éléments du rapport annuel depuis 2013, il n’est pas possible d’apprécier si la tarification progressive votée par le conseil municipal est fixée à un niveau pertinent. Tarification de l’eau potable

en F CFP/m3

0 à 40 m3

41 à 100 m3

101 à 200 m3

+ 200 m3

110

Source : délibération n°2242/60/209 du 7 décembre 2009.

RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES

Le budget annexe du service de l’eau est donc essentiellement un budget d’investissement, celui-ci restant, sous réserve des travaux de renouvellement prévus au contrat, à la charge de la collectivité. La commune doit donc parvenir à dégager les ressources nécessaires à la couverture de son annuité en capital des emprunts et au financement des investissements nécessaires à l’exécution du service. Ces ressources sont assurées par les subventions obtenues sur les projets (Etat, Nouvelle-Calédonie, province Sud) et par l’autofinancement dégagé sur la section d’exploitation. Les recettes d’exploitation sont constituées du « surprix communal » qui est facturé par le délégataire à l’usager et qui est reversé tous les trimestres à la commune. La commune n’a pas eu recours sur la période au versement de participation financière du budget principal. Le montant du surprix demeure, comme pour la consommation, celui qui a été fixé au 1er janvier 2010. Il varie également avec la consommation, selon le barème suivant. Surprix communal pour l’eau potable

en F CFP/m3

0 à 40 m3

41 à 100 m3

101 à 200 m3

+ 200 m3

Source : délibération n°2242/60/209 du 7 décembre 2009.

Le produit de la surtaxe communale a jusqu’à présent permis de dégager les ressources nécessaires à la couverture des dépenses d’investissement qui sont restées faibles jusqu’en 2016. Ceci est dû au fait que ces opérations ont continué, de 2013 à 2015, à être imputées en grande partie au budget principal. Il faut également tenir compte de l’existence, à compter de 2016, d’un solde négatif important de restes à réaliser, qui vient corriger sensiblement les résultats de clôture. Ceux-ci apparaissent en réalité peu élevés au regard des besoins d’investissement à venir prévus en particulier dans le contrat de développement 2017-2021. Situation financière du budget annexe eau potable 2013

2014

2015

2016

2017

Recettes d’exploitation

En milliers de F CFP

13 010

29 731

26 849

27 619

25 105

Dépenses d’exploitation

884

669

775

2 000

CAF brute (1)

12 933

28 847

26 180

27 844

23 105

CAF nette (2)

12 933

28 847

25 465

25 393

15 087

Subventions d’investissement (3)

23 000

Financement disponible 4= (1+3)

12 933

51 847

25 465

25 393

15 087

Dépenses d'équipement (5)

1 191

26 588

15 905

Capacité de financement = (4-5)

11 742

25 259

9 560

5 529 - 864 19

128 373 - 113 286

200 000

Fonds de roulement

11 742

37 001

Pm : résultats de clôture avec RAR

11 742

10 610

46 561 9 -258

Emprunts et dettes assimilées

Source : CTC.

66 425 -192 198

153 139 6 087

COMMUNE DE BOURAIL

6.1.2.2 Contrairement à ce que prévoit le contrat, les habitants de certaines tribus ne contribuent pas au financement du service de l’eau. L’article 1.7 du contrat d’affermage du service d’eau potable mentionne que le périmètre de la délégation est constitué par l’ensemble du territoire de la commune. L’article 8.7. stipule également que le tarif appliqué en tribu est le tarif général sous réserve de deux aménagements provisoires : -

un plafonnement de la facture à 100 m3 par trimestre pour les usagers consommant plus que ce volume. Ce plafonnement est temporaire puisqu’applicable au cours de la première année du contrat ; un forfait calculé sur la base d’une consommation de 40 m3 par trimestre pour les branchements et installations non encore équipés de compteurs. Là encore, la disposition est transitoire puisque le contrat prévoit que ces abonnés seront équipés de compteurs dans le délai d’un an après l’entrée en vigueur du contrat.

Dans les faits, ces stipulations n’ont pas été mises en œuvre puisque dès le départ, le rapport du délégataire fait état d’une absence de facturation pour certaines tribus. Le rapport de 2012 mentionne que « seules les tribus de Pothé, Borégahou et Bouirou sont actuellement facturées. Les autres tribus ne sont pas comptabilisées en raison d’un blocage de l’accès de la tribu d’Azareu depuis 2011 par les habitants ». Dans le cadre de l’instruction, la commune a indiqué que les tribus s’étaient engagées à payer l’eau après la réalisation de travaux de remise en état des captages. Ceux-ci ont eu lieu mais les tribus ont ensuite refusé la pose des compteurs. Cette réduction du périmètre de la délégation a été opérée sans modification du contrat initial ni décision explicite de la commune. La chambre considère que cette situation de fait impacte l’équilibre économique de la délégation puisque le délégataire a chiffré à 55 MF CFP les impayés des tribus sur la période 2010-2015. La question de l’égalité des usagers devant les charges du service public se pose également compte tenu du fait qu’une partie des habitants de la commune bénéficie de l’accès à l’eau potable sans contribuer au financement des installations. Celui-ci est donc assuré par les autres usagers. Recommandation n° 4 : la chambre recommande d’entreprendre des démarches auprès des autorités coutumières et des habitants des tribus afin d’établir la facturation de l’eau potable telle qu’elle a été prévue au contrat d’affermage.

RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES

6.1.2.3 La redevance d’assainissement ne permet pas d’assurer le financement du service La commune a instaurée une taxe d’assainissement pour assurer le financement du service portant à la fois sur l’exploitation et sur l’investissement. Cette taxe, collectée par le fermier du service de l’eau, est ensuite reversée à la commune. La taxe d’assainissement a été fixée à 5 F CFP par m3 au 1er janvier 2010. Son montant a été porté à 20 F CFP par m3 au 1er janvier 2013 puis à 30 F CFP par m3 au 1er juillet 2017. Comme le montre le tableau ci-dessous, le produit de la taxe ne permet pas de couvrir les charges d’exploitation à compter de 2015. Situation financière du budget annexe assainissement En milliers de F CFP

2013

2014

2015

2016

2017

Recettes de la redevance

1 003

3 860

3 742

3 559

3 058

Dépenses d’exploitation

988

5 246

6 639

7 541

Résultat hors subvention budget principal

926

2 872

- 1 504

- 3 080

- 4 483

Subvention du budget principal

11 000

10 000

CAF brute

11 926

2 872

- 1 504

- 3 080

5 517

CAF nette

11 926

2 872

- 2 343

- 4 783

3 779

Subventions d’investissement Financement disponible Dépenses d'équipement et autres Capacité de financement Emprunts et dettes assimilées

462

11 926

2 872

- 2 343

- 4 783

4 241

1 595

594

2 334

20 826

11 926

1 277

- 2 937

- 7 118

- 16 585

27 000

Fonds de roulement

11 926

40 203

37 265

30 148

13 563

Pm : résultats de clôture avec RAR

3 126

5 998

3 460

676

3 155

Source : CTC.

A partir cet exercice, la commune ne dégage plus de capacité de financement de son investissement. Elle doit puiser sur son fonds de roulement et bénéficier d’une participation financière du budget principal pour financer ses dépenses. Bien que mal motivées, puisque qualifiées de subvention d’équilibre, ces participations auraient pu être rattachées au 2° de l’article L. 322-2 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie qui prévoit que la prise en charge par le budget principal de dépenses d’un budget de SPIC est exceptionnellement autorisée « lorsque le fonctionnement du service public exige la réalisation d’investissements qui, en raison de leur importance et eu égard au nombre d’usagers, ne peuvent être financés sans augmentation excessive des tarifs ». Comme pour le budget eau potable, l’existence d’un solde négatif important de restes à réaliser vient corriger sensiblement les résultats de clôture. Ceux-ci apparaissent en réalité insuffisants au regard des besoins d’investissement à venir prévus en particulier dans le contrat de développement 2017-2021.

COMMUNE DE BOURAIL

A preuve, en 2018, une participation du budget principal de 31 MF CFP a été votée pour assurer le financement du budget annexe assainissement. La commune doit donc réexaminer à nouveau le niveau de la redevance d’assainissement au regard des dépenses de fonctionnement du service et des investissements programmés. D’une manière générale, la commune devrait disposer d’une lisibilité à moyen terme sur l’équilibre de ses trois budgets annexes afin d’anticiper au mieux d’éventuelles difficultés et d’ajuster au besoin le niveau des redevances. Recommandation n° 5 : la chambre recommande à la commune de se doter d’une projection à trois ans du coût des services publics industriels et commerciaux et de leur mode de financement.

6.2 Le service public des déchets 6.2.1 L’organisation du service des déchets 6.2.1.1 La collecte des déchets a évolué à plusieurs reprises La gestion du service des déchets est assurée par la commune pour la partie collecte et par le syndicat intercommunal à vocation multiple du Sud de La Foa (SIVM) pour le traitement. La commune de Bourail adhère à ce syndicat à la carte pour cette seule compétence. La collecte des déchets a toujours été réalisée sous la forme d’une régie avec une évolution du mode d’exercice. Jusqu’à la fin de l’année 2014, la collecte est réalisée par trois agents communaux affectés à cette tâche. A compter de 2015, la commune a opté pour l’externalisation du service dans le cadre d’un marché de prestations de services passé après appels d’offres. Il est attribué à la société STAR Pacifique pour une période de trois ans (2015-2017). Deux des trois agents municipaux ont été recrutés par la société. L’entreprise assure la collecte des conteneurs individuels de 240 litres pour les foyers et des conteneurs de regroupement de 660 litres et l’acheminement des déchets jusqu’au centre de tri et de transfert ainsi que leur déchargement. Le SIVM assure le tri des déchets en procédant au recyclage de ceux disposant de filières de valorisation et en acheminant les résidus au centre d’enfouissement de Gadji à Païta. Jusqu’à la fin de l’année 2017, cinq circuits de collecte ont été définis avec des fréquences variant de 4 collectes hebdomadaires pour les professionnels (hôtels, restaurants, commerces, snacks) à un ramassage dans les zones hors village et pour les tribus. A compter de 2018, Bourail a changé de prestataire et a redéfini ces circuits de collecte qui sont désormais au nombre de 3. La fréquence du ramassage est passée de deux collectes à

RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES

une par semaine. Les professionnels peuvent opter pour une seconde collecte hebdomadaire à leurs frais. Ce nouveau dispositif est examiné infra. 6.2.1.2 L’organisation interne de la régie doit être revue Comme pour le service de l’assainissement, la commune n’a pas adopté de règlement de la collecte des déchets pourtant obligatoire ni mis en place les instances de direction et de gestion de sa régie des déchets. Sur ces deux points, la chambre renvoie au rappel d’obligation juridique n° 12 et n°13.

6.2.2 Le financement du service des déchets 6.2.2.1 Les redevances n’assurent pas la couverture des charges du service Le financement par l’usager du service des déchets résulte de plusieurs délibérations qui ont instauré différentes redevances ou contributions. La tarification de la collecte des conteneurs des ordures ménagères actuellement en vigueur résulte d’une délibération du 8 novembre 2010. Celle-ci prévoit, à compter du 1er janvier 2011, un barème variant selon la taille du conteneur (240 litres ou 660 litres) et la fréquence du ramassage (1 à 4 fois par semaine). L’éventail de la tarification va de 20 000 F CFP par an pour un bac de 240 litres collecté une fois par semaine à 54 000 F CFP pour un bac de 660 litres ramassé 4 fois par semaine. On est donc bien dans un système de redevance où l’usager choisit le service qui lui est rendu. Cette souplesse n’est pas offerte pour les points collectifs de collecte dont les usagers se voient appliquer une redevance forfaitaire de 13 000 F CFP par an A compter du 1er janvier 2013, la commune a décidé de mettre en place un tarif pour la location des bacs de collecte, à raison de 2 000 F CFP par an pour un conteneur de 240 litres et 4 000 F CFP pour une capacité de 660 litres. Enfin, depuis le 1er janvier 2018, la commune a instauré une contribution au traitement des déchets (CTD) de 4 000 F CFP par an pour un conteneur de 240 litres et 8 000 F CFP pour une capacité de 660 litres. La chambre constate que la commune a fait évoluer sa tarification en instaurant de nouvelles redevances. L’effet de celle pour la location des bacs s’est fait sentir sur les recettes à compter de 2014. Sur la période 2013-2017, le produit de la redevance a augmenté de 17 %, soit environ 5,4 MF CFP. Depuis 2016, les recettes stagnent et la collectivité a prévu une recette supplémentaire de 5,5 MF CFP sur 2018 avec la création de la contribution de traitement des déchets. Toutefois, malgré cela, ces recettes sont largement insuffisantes pour couvrir le coût d’exploitation du service.

COMMUNE DE BOURAIL

Celui-ci est constitué de la somme des dépenses de gestion du service d’enlèvement des ordures ménagères assuré par la commune et de la contribution versée au SIVM La Foa pour la partie traitement des déchets. Le déficit d’exploitation du service avoisine les 25 MF CFP par an et l’instauration de la contribution de traitement sur 2018 ne permettra pas de parvenir à l’équilibre. Déficit du service des déchets en millions de F CFP

2013

2014

2015

2016

2017

Recettes de gestion

31,8

34,3

35,7

37,2

Dépenses de collecte

16,7

26,8

29,4

29,6

Contribution coût traitement SIVM

25,3

33,5

32,8

Déficit d’exploitation du service

- 10,2

- 25,5

- 25,3

- 25,7

- 25,2

Source : CTC.

6.2.2.2 La prise en charge irrégulière du déficit d’exploitation par le budget communal L’article L. 322-1 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie dispose que les budgets des services publics à caractère industriel ou commercial exploités en régie, affermés ou concédés, doivent être équilibrés en recettes et en dépenses. Ce principe est assorti de l’interdiction, posée par l’article L. 322-2, de la prise en charge par le budget propre communal des dépenses relatives aux services publics à caractère industriel ou commercial. Certaines dérogations permettent toutefois au conseil municipal de décider d’une telle prise en charge : 1° Lorsque les exigences du service public conduisent la collectivité à imposer des contraintes particulières de fonctionnement ; 2° Lorsque le fonctionnement du service public exige la réalisation d’investissements qui, en raison de leur importance et eu égard au nombre d’usagers, ne peuvent être financés sans augmentation excessive des tarifs ; 3° Lorsque, après la période de réglementation des prix, la suppression de toute prise en charge par le budget de la commune aurait pour conséquence une hausse excessive des tarifs. La décision du conseil municipal fait l’objet, à peine de nullité, d’une délibération motivée. Cette délibération fixe les règles de calcul et les modalités de versement des dépenses du service prises en charge par la commune ainsi que le ou les exercices auxquels elles se rapportent. En aucun cas, cette prise en charge ne peut se traduire par la compensation pure et simple d’un déficit de fonctionnement. En pratique, la chambre constate que les participations financières provenant du budget principal sont destinées à couvrir le déficit d’exploitation du service.

RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES

Financement du service des déchets par le budget principal en F CFP Déficit d’exploitation du service

2013 - 10,2

2014 - 25,5

2015 - 25,3

2016 - 25,7

2017 - 25,2

Subvention budget principal

6,8

28,6

25,3

Source : CTC.

La délibération adoptée chaque année explique qu’avant la création du budget annexe, les dépenses relatives aux ordures ménagères étaient globalisées et prises en charge en totalité dans le budget principal. Le conseil municipal de Bourail considère que « la suppression de la prise en charge de la commune aura donc pour conséquence une hausse excessive des tarifs et donc des redevances supportées par les usagers ». La hausse excessive des tarifs ne peut être invoquée que lorsqu’elle serait la conséquence d’un besoin de financement d’un programme d’investissement. Or, la commune n’investit que très peu sur le budget annexe déchets (4,3 MF CFP cumulés sur la période 2013 à 2017). La même formulation a été reprise dans la délibération adoptée le 1 er août 2018, alors même que la chambre, dans son avis rendu le 24 mai 2018, avait appelé l’attention de la commune sur la nécessité de respecter les dispositions de l’article L. 322-2 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie rappelées ci-dessus.

Rappel d’obligation juridique n° 15 : la chambre rappelle que la prise en charge des dépenses d’un service public industriel ou commercial par le budget communal ne peut intervenir que dans les cas prévus à l’article L. 322-2 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie. 6.2.2.3 Les pistes d’évolution en matière de financement des déchets 6.2.2.3.1 Un enjeu se situant à un double niveau Les règles de financement des services publics évoquées précédemment suffisent à elles seules à justifier la recherche de l’autonomie financière du budget annexe. Mais celle-ci s’inscrit aussi dans un contexte de dégradation de l’autofinancement communal. La collectivité se doit d’utiliser toutes les possibilités dont elle dispose (et elle en possède peu) pour dégager des marges de manœuvre sur son budget principal. La réduction des dépenses de subvention aux budgets annexes constitue donc une piste à explorer dans la mesure où elles progressent sensiblement depuis 2017. En 2018, ces subventions représentent 56 MF CFP contre 17,8 MF CFP en 2013.

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Participations versées aux budgets annexes des SPIC en milliers de F CFP

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Participation versée au BA déchets

6,8

28,6

25,3

Participation versée au BA assainissement

35,3

Total

17,8

28,6

Source : CTC.

Compte tenu du niveau du besoin de financement de l’exploitation qui s’établit à environ 25 MF CFP par an, la commune devrait envisager d’agir concurremment sur l’optimisation des recettes et sur la diminution du coût du service. 6.2.2.3.2 La recherche de l’optimisation des recettes Comme indiqué précédemment, la commune a mis en place une tarification complémentaire à la redevance de collecte en instituant en 2013 un loyer pour les bacs mis à disposition des usagers et en créant en 2018 une contribution de traitement. En revanche, elle a maintenu la redevance pour la collecte au niveau voté au 1 janvier 2011. er

Cette redevance pourrait faire l’objet d’une réactualisation compte tenu du besoin de financement du service. En tout état de cause, la délibération devrait être revue pour être mise en cohérence avec les prestations prévues dans le marché de collecte entré en vigueur en 2018 pour une période de 5 ans. Celui-ci prévoit désormais un seul ramassage hebdomadaire. Par ailleurs, ce besoin de financement, bien qu’englobant la collecte et le traitement, résulte principalement de la part traitement. Le rendement de la contribution au traitement des déchets (CTD) créée en 2018 est estimé à 5,5 MF CFP pour un coût de traitement près de 33 MF CFP par an. Aussi, la commune devrait réexaminer le niveau de cette contribution manifestement très éloignée du coût de revient du service. En agissant sur ces deux redevances, la commune devrait pouvoir disposer en 2019 d’une recette complémentaire d’environ 12 MF CFP par rapport à 2017, résorbant ainsi la moitié du déficit du budget. 6.2.2.3.3 L’objectif de diminution du coût du service 6.2.2.3.3.1 Des actions déjà engagées sur la collecte des ordures ménagères Cinq communes adhérant au SIVM de La Foa ont pris conscience qu’une optimisation du coût de la collecte des déchets ménagers pouvait s’opérer en regroupant leurs marchés.

RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES

Ainsi, Boulouparis, Bourail, La Foa, Farino, Moindou et Sarraméa ont créé le 8 février 2017 un groupement de commandes16 dont le fonctionnement est le suivant. Une procédure d’appel d’offres unique est lancée et englobe l’ensemble des besoins, chaque commune constituant un lot définissant ses besoins propres (circuit, périodicité de collecte, parc de conteneurs). Les offres sont examinées par la commission d’appel d’offres du groupement. Les marchés sont attribués à compter de 2018, pour une période de 5 ans par chaque communemembre. Celle-ci assure l’exécution du marché jusqu’à son terme. La chambre souligne que cette initiative de coordination des achats encore peu répandue en Nouvelle-Calédonie a eu des effets bénéfiques et sensibles sur le coût du service. Comme le mentionne la convention constitutive du groupement, « la nécessité d’équilibrer les budgets annexes passe par la recherche d’optimisation des services de collectes des ordures ménagères et des moyens techniques et organisationnels pour maîtriser les coûts de ces services ». Ce mode de coopération souple implique pour chacune des communes une réflexion en amont sur l’organisation du service, la fréquence et le circuit des collectes. Celle menée par la commune de Bourail a conduit à adapter le service en réorganisant les circuits de collecte et en diminuant la fréquence des ramassages pour l’essentiel de la population (passage de deux collectes à un passage hebdomadaire). Il en résulte pour la commune une économie annuelle d’environ 6 MF CFP17, soit plus de 20 %.

6.2.2.3.3.2 Un réexamen souhaitable des perspectives du coût du traitement des déchets Dans son rapport d’observations définitives en date du 18 novembre 2011 relatif à la gestion du SIVM La Foa pour les exercice 2006 à 2010, la CTC évoquait en ces termes la mise en œuvre de la compétence en matière de traitement des déchets. « Le syndicat a été doté à partir de 2008 de la compétence en matière de traitement des ordures ménagères. Bien qu’il soit encore trop tôt pour établir un premier bilan de l’exercice de cette mission, la chambre observe que les projets adoptés par le SIVM ont connu, au stade de leur mise en œuvre, des écarts notables par rapport aux prévisions. Ces écarts concernent d’abord le calendrier qui a connu des retards, puisque les équipements ne sont entrés en service qu’en 2011, au lieu de 2009. Ensuite, les coûts d’exploitation annuels, ont presque doublé puisqu’ils étaient évalués à 74,4 MF CFP fin 2007 pour atteindre 137,7 MF CFP en 2011. » Les craintes formulées par la chambre sur l’évolution des coûts d’exploitation des centres de tri et de transferts des déchets se sont confirmées puisqu’ils ont continué à progresser pour atteindre 158,4 MF CFP en 2014.

16 Prévu par l’article 6-1 de la délibération n°136/CP du 1er mars 1967 modifiée portant réglementation des marchés publics. 17 Différence entre les montants figurant dans les actes d’engagement des deux marchés conclus en 2015 et en 2017.

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Dans le cadre de la procédure contradictoire, le SIVM La Foa a précisé les différents facteurs qui expliquent, selon lui, cette hausse. « Hormis le fait que l’estimation des coûts était erronée », le syndicat évoque l’augmentation constante du coût de l’enfouissement des déchets à l’installation de stockage des déchets de Gadji sur laquelle le syndicat n’a aucune maîtrise du fait du monopole existant. Le SIVM considère également que les centres de tri et de transfert ont rapidement connu un succès important auprès des particuliers mais aussi des professionnels (les installations du syndicat étant les seules à pouvoirs recevoir les déchets des professionnels sur tout le Nord de la province Sud). Le dispositif initialement mis en place prévoyait une prise en charge partielle et dégressive de ces coûts par la province Sud et le SIVM. En 2009, les communes devaient assurer 25 % du coût d’exploitation des centres de tri et l’intégralité du financement en 2014. A partir de 2014, un gel des participations communales sur un coût prévisionnel d’exploitation lui aussi figé à 160 MF CFP a été mis en place. Avec 20 % des charges (environ 32 MF CFP), Bourail est le principal financeur côté communes du fait de sa population mais également de son éloignement du centre d’enfouissement des déchets. Le montant de la participation provinciale maintenue à 40 MF CFP jusqu’en 2016, devient dégressive à compter de 2017, avec une baisse de 8 MF CFP par exercice, ce qui conduit à sa disparition en 2020. Tableau n°32 : Financement des centres de tri et de transfert des déchets Montant (F CFP)

Part

Province Sud

40 000 000

25%

SIVM

9 574 116

Boulouparis

14 367 507

Bourail

31 994 459

20%

Farino

4 387 988

La Foa

23 218 483

15%

Moindou

8 850 976

Sarraméa

4 387 988

Thio

23 218 483

15%

Total

160 000 000

100%

Source : CTC

Les coûts d’exploitation des centres de tri et de transferts ont connu une forte baissé à partir de 2016 (132,2 MF CFP en 2016 et 131,5 MF CFP en 2017). Le SIVM a précisé que cette évolution résulte de l’instauration d’un contrôle de gestion à partir de 2013 et de la mise en œuvre d’un ensemble de mesures visant à l’optimisation du service et à la maîtrise des coûts. Pour autant ces éléments ne permettent toujours pas au budget annexe de Bourail de trouver son équilibre sans participation du budget de la commune.

RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES

« Le plan d’action 2016-2018 pour l’optimisation des services des déchets » adopté par le SIVM montre d’ailleurs que l’objectif fin 2018 est d’atteindre un taux de couverture de 60 % par des recettes provenant des usagers. A l’heure actuelle, le traitement des déchets représente plus de 50 % des dépenses d’exploitation du budget annexe alors même que le niveau des participations communales est gelé et que la province prend à sa charge une partie du coût (avec une dégressivité à compter de 2017). Le dispositif mis en place en 2014 prendra fin en 2019, ce qui doit conduire Bourail, en lien avec les autres partenaires, à réexaminer les conditions d’exercice du traitement des déchets et de son financement. Le SIVM la Foa considère qu’« à ce jour, il semble difficile d’encore maîtriser les coûts de traitement des déchets sans dégrader les services en place. Nous sommes donc dans l’attente de la réglementation des filières emballages et déchets dangereux diffus sur lesquelles la Province Sud travaille depuis maintenant plus de deux ans, filières qui permettront une diminution significative des coûts de traitement des déchets ». La chambre prend acte de cet argument mais souligne qu’à l’image de ce qui a été réalisé pour la collecte des déchets, la réflexion devrait porter sur l’organisation et le niveau du service qui peut être rendu à l’usager en tenant compte des moyens financiers qui peuvent être mobilisés dans le respect des règles spécifiques des services publics industriels et commerciaux. Recommandation n° 6 : la chambre invite la commune à poursuivre les actions visant à l’optimisation des redevances et la diminution des dépenses du service des déchets sur le volet traitement.

7 L’AVENANT N°3 A LA CONCESSION DE DISTRIBUTION D’ENERGIE ELECTRIQUE

7.1 Un avis critique sur l’avenant rendu par la chambre le 27 mai 2016. La chambre a été saisie le 29 avril 2016 par le haut-commissaire de l’avenant n°3 au contrat de concession de distribution d’énergie électrique conclu avec la société EEC sur le fondement de l’article L. 263-27 et R. 262-54-1 du code des juridictions financières. Le 27 mai 2016, la chambre a formulé un avis constatant que : -

les modalités de passation de l’avenant n°3 ne respectent pas les principes de la commande publique tels qu’ils ont été rappelés par la Conseil d’Etat dans un avis rendu le 19 avril 2005 ; l’économie générale de la convention subit une modification substantielle d’un des éléments essentiels du contrat, à savoir sa durée ; les termes traduisant dans le

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contrat les éléments de contrepartie offerts au concédant pour la prolongation de 10 années supplémentaires reposent pour l’essentiel sur des éléments insuffisants et ne représentant pas un caractère certain ; l’évaluation du niveau de la redevance à 8,6 % de la marge commerciale réalisée par le concessionnaire n’entraîne aucun effort financier particulier de ce dernier, dans le cadre du système tarifaire en vigueur ; l’absence de programme établi par la commune de travaux d’enfouissement du réseau électrique ne permet pas de mesurer l’incidence de l’avenant sur la situation financière de la collectivité ; par ailleurs, l’avenant prive la commune de toute possibilité de renégociation quinquennale des conditions de son contrat de concession géré par le même opérateur depuis 1976.

7.2 Un avenant dont l’essentiel des stipulations a été annulé par le tribunal administratif le 15 septembre 2016 L’avenant n°3 a fait l’objet de plusieurs recours devant le tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie en vue de son annulation. Trois instances sont à l’initiative d’une conseillère municipale, de l’ancien maire18 et de la société ENERCAL et une du haut-commissaire de la République (déféré prévue par l’article L. 121-39-2 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie.) Dans un jugement en date du 15 septembre 2016, la juridiction a examiné la demande d’annulation de cet avenant n°3 formulée par la conseillère municipale. Le tribunal a fait droit à l’essentiel de cette requête en procédant à l’annulation des stipulations contenues dans les articles 1 à 5 de l’avenant en relevant : -

que les articles 1 et 2, qui ont pour objet de prolonger de dix années la durée d’exécution du contrat, « ont pour effet de porter atteinte à la liberté d’accès des opérateurs économiques et à la transparence des procédures de passation » ;

que devant les éléments produits par la collectivité et au vu de l’avis formulé par la CTC, « la commune ne justifie d’aucun motif d’intérêt général pouvant justifier qu’elle ait aménagé les conditions de mise en œuvre du principe d’égal accès des opérateurs économiques et à la transparence des procédures en allongeant la durée de la concession de distribution électrique pour la porter de 20 à 30 ans. Ledit avenant méconnaît donc les grands principes de la commande publique ».

Qui s’est désisté en cours d’instance.

RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES

7.3 Les suites données par la commune Faisant suite à l’avis rendu par la CTC et au déféré du haut-commissaire, la commune et EEC ont conclu le 15 septembre 2016, un accord de résolution conventionnelle de l’avenant n°3. Le maire a été autorisé à signer cet accord par une délibération en date du 8 septembre 2016. Le conseil municipal décide également dans cette même délibération de procéder au retrait de la délibération du 21 décembre 2015 ayant autorisé la signature de l’avenant n°3. L’accord amiable conclu entre le concédant et son concessionnaire prévoit la résolution de l’avenant n°3 sans indemnité et la renonciation à toute instance trouvant son origine dans l’avenant n°3. L’article 3 de cet accord stipule que « dans le cas où la commune souhaiterait procéder à la réalisation de travaux d’enfouissement, les parties conviennent de discuter d’un nouvel avenant au regard des observations formulées par la chambre territoriale des comptes. » Cette faculté n’a pas été mise en œuvre lors de la négociation du nouvel avenant n°3 conclu le 11 décembre 2017. Entré en vigueur au 1er janvier 2018, l’avenant introduit différentes modifications visant à préciser certaines notions ou à compléter certaines clauses à caractère technique ou commercial. L’avenant reprend la stipulation contenue dans l’avenant annulé relative à l’augmentation de la redevance versée par EEC pour mise à disposition d’ouvrage. Cette redevance passe de 1,5 % à 8,6 % de la marge commerciale annuelle, sous réserve que le résultat net soit supérieur à 3 % du chiffre d’affaires. Ceci pourrait générer une recette complémentaire annuelle du concédant estimée par la commune à plus de 14 MF CFP. Autre élément important à souligner, cet avenant ne prévoit aucune prolongation de la concession. La chambre constate que le nouvel avenant n°3, faisant suite à son avis et au jugement du tribunal administratif assure une meilleure rémunération des avantages tirés par le concessionnaire des installations mises à sa disposition, tout en respectant les grands principes de la commande publique. * **

COMMUNE DE BOURAIL

ANNEXES Annexe n° 1. Principales opérations d’investissement réalisées par la commune de Bourail entre 2013 et 2017 (dépenses).................................................................................................. 64 Annexe n° 2. Principales opérations d’investissement réalisées par la commune de Bourail entre 2013 et 2017 (recettes) .................................................................................................... 65 Annexe n° 3. Tableaux d’analyse financière 2013-2017 (budget principal) ........................................ 66

RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES

Annexe n° 1. Principales opérations d’investissement réalisées par la commune de Bourail entre 2013 et 2017 (dépenses) Opération N°10112 Matériels et mobiliers 2012 N°10113 Mobiliers et matériels divers N°10212 Réhabilitation bâtiments communaux 2012 N°10213 Travaux réhabilitation bâtiments communaux N°10313 FER 2012 Daoui Koupaoue T2 N°10411 Assainissement branchements particuliers T6 N°10412 Eclairage rond point Bacouya N°10413 FER 2012 Creek Aymes Belpatronne N°10512 Aquisition camion incendie N°10513 Projecteur numérique cinéma N°10611 FER 2011 Extension Koupaoue N°10612 Réfection pont cadre Nessadiou N°10613 FIPE 2013 Travaux routiers route Nessadiou N°10712 Réfection route taraudière RM8 N°10713 FIPE 2013 Travaux route Nekou N°10811 Assainissement réseaux T7 N°10812 Réfection pont cadre Boghen RM9 N°10813 réfection ouvrage TENE RM33 N°10910 Extension lotissement industriel Nekou N°10911 FIP 2011 Pont cadre Nekou CR 49 N°10912 réfection pont cadre Mecougna RM9 N°11012 Travaux AEP 2012 CD 2011-2015 N°11013 Travaux FER 2013 divers secteurs N°11112 Réfection plateau sportif Azareu N°11113 Travaux champ de foire Téné N°11211 Travaux Colisée N°11213 Travaux route tribu Azareu Pothe Ny N°10114 Acquisition matériels 2014 N°10214 Réhabilitation bâtiments communaux 2014 N°10314 Réfection digue La Roche N°10414 Travaux MT BT maison de retraite N°10514 Acquisition VSAV Pompiers N°10614 Pont Pothe-Ny N°10714 Réfection route de Boghen N°10814 Pont cadre Saoui N°10914 FER 2014 Extension tribu Ny N°11014 Plateau sportif Louise Michel N°11114 Electrification maison commune Gouaro N°10115 Acquisition matériels N°10215 Travaux réhabilitation bâtiments communaux N°10315 DETR réfection radier Bouirou N°10415 DETR 2015 réfection radier DOWO N°10515 Travaux réfection transversale RM15 N°10615 FER 2015 extension divers secteurs N°10715 Etude aménagement durable La Roche N°10116 Acquisition mobiliers et matériels 2016 N°10216 réhabilitation bâtiments communaux 2016 N°10316 Travaux rénovation bâtiment PICAJ N°10416 Travaux pont cadre Nekou N°10516 DETR 2016 divers matériels incendie N°10616 FIPE 2016 Travaux réfection route Saoui N°10716 Travaux réfection route vélodrome N°10816 PS 2016 Balisage Poé N°10916 DETR 2016 Véhicule incendie N°11016 Tours de guêts de Poé N°10117 Acquisitions matériels équipements mobiliers 2017 N°10217 Réhabilitation bâtiments communaux 2017 N°10317 FER 2016 extension divers secteurs N°10417 Travaux routiers (Duvergnier,cimetière, RM4) N°10517 Cantine Louise Michel N°10617 DETR 2017 Pont cadre CR 30 vallée Tourte N°10717 FER 2017 Vidoire et divers secteurs N°10817 Réhabilitation partielle dépotoir Daoui

Prévu 4 997 130 10 000 000 6 512 682 10 000 000 40 000 000 1 429 260 6 500 000 15 500 000 36 990 000 15 000 000 22 768 078 8 699 500 78 000 000 58 467 226 41 200 000 3 761 487 7 460 000 7 800 000 4 405 954 4 441 014 8 374 000 426 334 188 61 300 000 9 419 250 50 000 000 22 929 545 53 324 500

2013 Réalisé 2 576 526 5 348 330 6 808 517 8 071 731 1 071 000 2 686 008 4 362 020 36 990 000 18 975 538 23 246 299 11 737 115 10 750 865 66 729 871 3 483 711 10 642 327 1 616 230 1 651 125 3 491 775 308 257 094 4 809 572 8 858 225 16 649 250 21 555 091 -

RAR

Prévu

2014 Réalisé

4 651 670

6 680 217

5 401 196 38 929 000 2 137 980 15 500 000

4 708 974 25 800 431 371 813 2 276 035 14 263 877

67 249 135

70 398 425

RAR

2015 Réalisé

Prévu

1 928 269 38 929 000 2 137 980 15 500 000 67 249 135 37 716 289 5 843 770 7 800 000 8 374 000 101 399 603 56 490 428

37 716 289 5 843 770 7 800 000

32 177 013 6 018 823 4 218 434 8 022 000

8 374 000 101 399 603 56 490 428

7 003 953 166 000 130 43 592 256

12 898 172

33 350 750

135 350 750

53 324 500

53 324 500 9 000 000 10 000 000 20 000 000 13 000 000 20 000 000 31 550 000 81 596 500 15 960 000 15 900 000 7 500 000 4 650 000

42 770 118 658 000 41 103 423 10 544 527 7 828 413 15 540 000 -

56 293 287 13 000 000 20 000 000 31 550 000 81 596 500 15 960 000 15 900 000 7 500 000 4 650 000

RAR

2016 Réalisé

Prévu

RAR

2017 Réalisé

Prévu

RAR

13 128 569 -

110 795

403 681

12 898 172

9 849 786 12 362 335

70 793 287

24 002 562

5 000 000 -

5 352 839 753 295

11 000 000 20 000 000 31 550 000 81 596 500 15 960 000 15 900 000 5 500 000 4 650 000 12 950 000 10 000 000 11 935 000 8 800 000 82 100 000 38 850 000 9 240 000

10 463 314 18 854 121 27 272 586 76 590 523 6 825 836 15 754 911 5 415 116 4 331 867 11 162 795 2 172 135 -

37 293 797

17 015 640

49 293 797

690 000

4 277 414 5 005 977 9 134 164

5 449 532 1 082 787 13 009 062

1 787 205 7 827 865 11 935 000 8 800 000 82 100 000 38 850 000 9 240 000 22 989 680 8 000 000 25 000 000 13 755 000 2 000 000 28 900 000 3 749 500 20 000 000 7 400 000 20 000 000

2 204 471 9 644 858 12 602 833 5 146 497 19 841 750 12 539 746 5 460 000 21 649 778 9 755 587

45 560 000

60 560 000

3 647 704

9 888 316

50 671 684

4 277 414 5 005 977 9 134 164 1 787 205 7 827 865 11 935 000 8 800 000 82 100 000 38 850 000 9 240 000

147 000 585 000 7 135 267 2 620 632

3 166 018

55 758 250 20 164 172 3 780 000 922 636 25 000 000 13 608 000 1 415 000 22 900 000 3 749 500 10 000 000 264 733 17 379 368

3 653 503 55 758 250 20 164 172 3 780 000 6 131 783

542 220 68 141 837 6 546 113 3 781 400 1 860 480

13 618 059 -

25 000 000 13 608 000 1 415 000 22 900 000 3 749 500 17 474 750 264 733 17 379 368 10 000 000 17 000 000 22 150 000 66 000 000 15 000 000 5 019 100 48 200 000 37 537 500

26 915 218 14 868 163 3 002 654 16 076 340 5 341 692 13 804 560 17 414 310 16 255 607 11 100 906 400 330 3 531 404 18 096 165 -

572 965 5 899 094 15 207 936 56 849 284 5 019 100 43 200 000 37 537 500

COMMUNE DE BOURAIL

Annexe n° 2. Principales opérations d’investissement réalisées par la commune de Bourail entre 2013 et 2017 (recettes)

Opération N°10113 Mobiliers et matériels divers N°10213 Travaux réhabilitation bâtiments communaux N°10313 FER 2012 Daoui Koupaoue T2 N°10411 Assainissement branchements particuliers T6 N°10413 FER 2012 Creek Aymes Belpatronne N°10509 Travaux routiers 2009 N°10512 Aquisition camion incendie N°10513 Projecteur numérique cinéma N°10611 FER 2011 Extension Koupaoue N°10612 réfection pont cadre Nessadiou N°10613 FIPE 2013 Travaux routiers route Nessadiou N°10711 reliquat FER antérieurs N°10712 Réfection route taraudière RM8 N°10713 FIPE 2013 Travaux route Nekou N°10810 FER 2010 Electrification creek Aymes N°10811 Assainissement réseaux T7 N°10812 Réfection pont cadre Boghen RM9 N°10813 réfection ouvrage TENE RM33 N°10911 FIP 2011 Pont cadre Nekou CR 49 N°10912 réfection pont cadre Mecougna RM9 N°11009 Travaux AEP 2009 N°11011 FIP 2011 réfection RM6 Poueo N°11012 Travaux AEP 2012 CD 2011-2015 N°11013 Travaux FER 2013 divers secteurs N°11112 Réfection plateau sportif Azareu N°11113 Travaux champ de foire Téné N°11211 Travaux Colisée N°11213 Travaux route tribu Azareu Pothe Ny N°10314 Réfection digue La Roche N°10614 Pont Pothe-Ny N°10714 Réfection route de Boghen N°10814 Pont cadre Saoui N°10914 FER 2014 Extension tribu Ny N°11114 Electrification maison commune Gouaro N°10114 Acquisition matériels 2014 N°10315 DETR 2015 réfection radier Bouirou N°10515 Travaux réfection transversale RM15 N°10615 FER 2015 extension divers secteurs N°10715 Etude aménagement durable La Roche N°10316 Travaux rénovation bâtiment PICAJ N°10415 DETR 2015 réfection radier DOWO N°10416 Travaux pont cadre Nekou N°10516 DETR 2016 divers matériels incendie N°10616 Travaux réfection route Saoui N°10716 Travaux réfection route vélodrome N°10816 PS 2016 Balisage Poé N°10916 DETR 2016 Véhicule incendie N°11016 Tours de guêts de Poé N°10116 Acquisition mobiliers et matériels 2016 N°10317 FER 2016 extension divers secteurs N°10417 Travaux routiers (Duvergnier,cimetière, RM4) N°10517 Cantine Louise Michel N°10617 DETR 2017 Pont cadre CR 30 vallée Tourte N°10717 FER 2017 Vidoire et divers secteurs N°10817 Réhabilitation partielle dépotoir Daoui

Prévu 682 800 26 000 000 14 250 000 11 200 000 3 300 000 14 656 958 7 500 000 4 680 000 4 289 670 60 126 544 16 130 000 41 023 500 30 900 397 27 500 000 38 684 648 3 603 600 5 000 000 6 284 250 4 074 840 14 271 228 26 428 050 262 363 500 61 300 000 9 311 717 40 000 000 1 000 000 33 193 251

2013 Réalisé 682 800 1 047 997 11 700 000 11 534 314 5 031 000 825 000 14 656 958 7 500 000 4 310 518 1 072 417 15 031 636 14 931 000 41 023 500 3 975 099 23 985 309 24 714 169 900 900

RAR

Prévu

2014 Réalisé

RAR -

14 300 000 2 715 686 6 169 000 2 475 000

2 664 785

3 217 253 45 094 908

26 925 298

13 970 479 2 702 700 5 000 000

13 970 479

5 000 000

4 074 840

159 563 471 32 535 250 5 561 717

159 563 471 48 535 250 5 561 717 60 000 000

166 459 065 17 116 017 5 353 971

33 193 251

40 666 178 20 000 000 15 301 750 62 534 390 9 576 000 14 840 000 1 950 000

1 055 486 2 475 000

2015 Réalisé

Prévu -

2016 Réalisé

RAR

Prévu

2 715 686

2 962 500 28 208 383

2 962 500 22 637 895

11 608 418 47 224 840 6 703 200 14 840 000

11 079 996 45 928 649 6 703 200 5 733 000

6 564 250 66 895 061 32 950 000 6 468 000

6 564 250 66 895 061 32 950 000 6 468 000 20 000 000 4 840 000 11 000 000 998 790 19 074 000 2 474 670 10 000 000 4 390 890 8 133 174

1 969 274 16 723 765

RAR

Prévu

9 107 000

4 594 976 50 171 296 32 950 000 6 468 000 20 000 000 3 388 000 11 000 000 647 790 14 305 500 2 474 670 10 000 000 4 390 890 8 133 174

4 594 976 50 171 296 32 950 000 6 468 000 20 000 000 3 388 000 11 000 000 647 790 14 305 500 2 474 670 10 000 000 4 390 890 15 133 174 5 209 147 22 150 000 35 000 000 10 000 000 1 957 449 48 200 000 37 537 500

2017 Réalisé

RAR

11 635 215 2 715 686 5 113 514

3 522 645

2 702 700

2 962 500 32 535 250

4 326 867

60 000 000

71 600 000

30 499 633

15 301 750 62 534 390 9 576 000 14 840 000

3 693 332 15 309 550 2 872 800 1 494 604

810 000 6 564 250 66 895 061 32 950 000 6 468 000

810 000

2 308 129

6 284 250 14 271 228 26 428 050 102 800 029 28 764 750 3 750 000 40 000 000 1 000 000

2 531 313 10 166 545 20 000 000

5 733 000

1 950 000

1 452 000 351 000 4 768 500

50 171 296 12 877 321 5 000 000 3 388 000 11 000 000 647 790 14 305 500 2 474 670 2 500 000 4 390 890 15 133 174 968 880 7 875 000 2 500 000

15 700 000 6 468 000 15 000 000

7 500 000

12 525 000 35 000 000 7 500 000 1 957 449 43 905 000 37 537 500

RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES

Annexe n° 3. Tableaux d’analyse financière 2013-2017 (budget principal)

Tableau 1 : Autofinancement de la commune de Bourail

Produits de gestion (1) dont produits des services et du domaine dont impôts et taxes dont dotations et participations dont autres produits de gestion courante dont atténuations de charges

2013 1 021 635 748 53 039 208 136 000 857 813 066 213 19 529 470 0

2014 958 885 067 40 387 869 160 347 363 738 734 440 19 415 395 0

2015 984 873 820 41 060 922 143 801 631 781 227 333 18 783 934

2016 973 140 255 42 548 384 139 326 413 774 561 594 16 703 864 0

2017 963 143 775 47 969 821 133 081 002 768 507 424 13 585 528 0

Charges de gestion (2) dont charges à caractère général dont charges de personnel dont autres charges de gestion courante dont atténuation de produits

770 159 026 248 557 176 378 695 946 141 335 611 1 570 293

818 788 359 264 688 039 400 017 003 152 687 217 1 396 100

790 349 759 244 654 608 402 826 703 142 282 440 586 008

798 641 707 246 011 504 429 380 119 121 017 049 2 233 035

884 535 754 302 347 792 430 036 769 134 677 757 17 473 436

Excédent brut de fonctionnement (3) =(1)-(2)

251 476 722

140 096 708

194 524 061

174 498 548

78 608 021

Transferts de charges (4)

Produits financiers (5)

Charges financières (6)

13 190 282

11 118 726

8 538 126

7 152 894

6 344 481

Produits exceptionnels hors cession d'immo. (7)

1 112 496

567 278

15 334 891

1 869 987

5 272 891

Charges exceptionnelles (8)

33 922 230

29 999 236

29 034 333

27 855 180

37 270 460

Dotations aux provisions -reprises sur provisions (9) Capacité d'autofinancement brute (9) = (3)+(4)+(5)-(6)+(7)-(8)-(9) Remboursement du capital de la dette (10) Capacité d'autofinancement nette (11) = (9)-(10)

41 000

-5 100 000

-2 309 041

1 000 000

210 576 706

101 855 065

172 286 493

141 360 461

39 306 971

49 016 279

53 205 976

37 389 536

29 547 550

28 694 462

161 560 427

48 649 089

134 896 957

111 812 911

10 612 509

Source : CTC.

Evolution moyenne -1,13% -1,16% 0,00% -1,00% -6,72%

2,93% 4,48% 2,62% -0,49% ns

COMMUNE DE BOURAIL

Tableau 2 : Financement de l’investissement par la commune de Bourail En F CFP

2013

2014

CAF brute

210 576 706

101 855 065

- Remboursement dette

2015 172 286 493

2016

2017

141 360 461

39 306 971

49 016 279

53 205 976

37 389 536

29 547 550

28 694 462

= CAF nette

161 560 427

48 649 089

134 896 957

111 812 911

10 612 509

+Subventions

406 220 924

325 523 647

139 140 260

120 309 779

136 858 617

43 731 800

3 127 850

8 695 116

3 000 000

+Cessions d'immobilisations +Autres

2 531 313

973 880

= Financement disponible

567 781 351

420 435 849

277 165 067

240 817 806

151 445 006

-Dépenses d'équipement

581 923 060

510 884 587

238 314 050

153 766 239

244 381 437

= Capacité de financement

-14 141 709

-90 448 738

38 851 017

87 051 567

-92 936 431

441 512

40 000

220 000

= Variation du fonds de roulement

-13 700 197

-90 448 738

38 891 017

87 271 567

-92 936 431

Fonds de roulement (31/12)

120 762 016

30 313 278

69 204 295

156 475 862

63 539 431

+ Emprunts et dettes assimilées

Source : CTC.

RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES

Chambre territoriale des comptes de la Nouvelle-Calédonie 13, boulevard Vauban BP 2392 98846 Nouméa cedex Nouvelle-Calédonie ctcnc@nc.ccomptes.fr www.ccomptes.fr