Lecciones generadas desde el medioambiente: la Agenda 21 Local (A21L

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Ppo. 26. Considerar los parámetros culturales en la gestión urbanística y en toda planificación territorial y urbana, estableciendo las leyes, normas y los reglamentos necesarios que aseguren la protección del patrimonio cultural local y la herencia de las generaciones antecesoras.

Ppo. 27. Promover la existencia de los espacios públicos de la ciudad y fomentar su uso como lugares culturales de relación y convivencia. Promover la preocupación por la estética de los espacios públicos y en los equipamientos colectivos.

Ppo 35. Invitar a creadores y artistas a comprometerse con las ciudades y los territorios; identificando problemas y conflictos de nuestra sociedad, mejorando la convivencia y la calidad de vida, ampliando la capacidad creativa y crítica de todos los ciudadanos y, muy especialmente, cooperando para contribuir a la resolución de los retos de las ciudades.

Ppo. 40. Promover las relaciones entre equipamientos culturales y entidades que trabajan con el conocimiento, con las universidades, los centros de investigación y las empresas investigadoras.

La A21L supone un antecedente de gran interés para la A21 de la Cultura, dadas las similitudes existentes entre ambos proyectos a nivel de principios y metodología. La A21L surge como respuesta de los gobiernos locales al llamamiento en el año 1992 de la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (CNUMAD) en Río de Janeiro (Brasil). A grandes rasgos la metodología de una A21L puede definirse como un plan de acción local a medio plazo, integral en sus contenidos (analizando las interacciones entre medio ambiente, sociedad y economía) y participado por la población (tanto en su diseño como en su ejecución y monitoreo).

Ambos proyectos comparten así un desarrollo en un escenario caracterizado por la globalización y la sociedad del conocimiento, donde la articulación multinivel de estrategias locales y la gestión política desde las directrices del paradigma de la gobernanza (Pierre y Peters, 2001) , esto es, la anticipación y el consenso, suponen referentes conceptuales esenciales. Comparten, así, aspectos operacionales, ya que la metodología de actuación se

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asienta sobre elementos comunes: acción local, participación ciudadana en el proceso de toma de decisiones públicas, transversalidad / centralidad de contenidos y liderazgo público.

La evolución experimentada por el proyecto a través del desarrollo de redes y campañas a nivel internacional, nos permite hablar de una experiencia «universal». Diez años después de la Cumbre de Río de Janeiro, 6.416 municipios de los cinco continentes habían respondido a su compromiso (Cumbre de Johannesburgo, 2002). El aprendizaje generado adquiere así una mayor significatividad, al haber permitido realizar análisis comparados entre países sobre los éxitos y fracasos (Lafferty, 2001).

En este sentido, destacan entre sus claves interpretativas aspectos relacionados con las siguientes cuestiones:

•La capacitación en el diseño y ejecución de políticas públicas locales

•La innovación en los estilos de gobierno: la planificación y la democracia participativa

Transferir las siguientes claves de análisis al ámbito de la A21 de la Cultura permite identificar aspectos de interés y anticipar los principales obstáculos a que ésta se va a enfrentar.

Esto nos lleva a identificar (por analogía) dos obstáculos previsibles a la hora de desarrollar las A21 de la Cultura:

•Dificultad de hacer de la cultura un elemento central del desarrollo local.

•Debilidad en la puesta en marcha de procesos participativos que impliquen a la población en la información, decisión y co-rresponsabilización de las políticas culturales.

Y nos permite además establecer algunas consideraciones a partir de las características de la A21L:

Relacionadas con la ejecución de políticas

Grado de interacción entre las políticas globales y locales: dada la naturaleza de la A21L como parte de una estrategia internacional con origen en Río 92, el papel jugado por el gobierno central en el desarrollo de la iniciativa de A21L durante la Cumbre internacional de Río de Janeiro (1992) y el modo en que se ha trasladado este acuerdo entre los Estados participantes en la Cumbre a la iniciativa local a resultado decisivo. En este sentido,

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medidas de apoyo estatal como programas y estrategias nacionales, cambios institucionales y reorganización de recursos han resultado factores clave a la hora de la promoción del programa. Por otra parte, la reacción de las asociaciones nacionales de entes locales también ha resultado un elemento a considerar.

Peses a la distinta naturaleza del IV Foro de Autoridades Locales de Porto Alegre y la CNUMAD de Río 92, no deja de ser igualmente necesario el apoyo del gobierno central y de las redes de municipios a la estrategia de A21 de la Cultura, dados los limitados márgenes de autonomía municipal (recursos, organización, competencias) existentes en España. Por otra parte, ya se ha detectado la débil reacción a la convocatoria, ya que únicamente 37 municipios españoles ha respondido positivamente al llamamiento efectuado en el Foro de Barcelona.

Grado de coordinación de las relaciones entre la Administración central y las locales: El grado de descentralización de la estructura constitucional del país ha afectado a las posibilidades de desarrollo de la A21L. La distribución de poderes (competencias legales y recursos disponibles) según niveles administrativos y el grado de autonomía local existente han resultado elementos destacados a la hora de impulsar iniciativas en materia de desarrollo y medio ambiente.

Dada la voluntad municipalista de la A21 de la Cultura, resulta evidente que el margen de autonomía local va a resultar decisivo a la hora de poner en marcha procesos de innovación local como el que nos ocupa. La autonomía local se refleja en cuestiones de interés como las competencias legales, los recursos humanos disponibles, los presupuestos... y en definitiva en la capacitación de los gobiernos locales para la planificación estratégica.

Mecanismos de transversalidad disponibles. La opción por una filosofía sectorial ambientalista o, por el contrario, por el desarrollo de la visión integral que reclama el desarrollo sostenible ha estado condicionada por el liderazgo institucional y por las bases de partida existentes, esto es, por los antecedentes y experiencia en materia de políticas y actuaciones ambientales locales y por la puesta en marcha de mecanismos de integración de políticas (por ejemplo, Mesas intersectoriales).

En el caso de la A21 de la Cultura, anticipamos que los casos variarán desde ejemplos en los que se alcanzará la deseable centralidad de la cultura en la planificación del desarrollo local (potenciando la aparición de sinergias favorables) hasta situaciones en que se limitará a un proyecto exclusivamente sectorial. Y esto va a depender tanto de la visión y liderazgo institucional que impulse el proyecto como de una adecuada coordinación entre las distintas concejalías implicadas.

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Vinculadas a la planificación y democracia participativa

La influencia de la A21L en el desarrollo democrático de las sociedades locales a través de la participación de la población en el proceso de toma de decisiones públicas es uno de los aspectos clave del proyecto. El modo en que se ha integrado y movilizado en el proceso a la sociedad civil y el tipo de utilización que han hecho las asociaciones locales del proceso son dos de las variables explicativas del impacto conseguido.

Dados los principios de la A21 de la Cultura, resulta evidente que la trascendencia de la participación de los agentes sociales se mantiene como clave de actuación (tal y como podemos comprobar en referentes internacionales como la propia A21 de la Cultura o la Carta Iberoamericana).

Anticipando, a partir de la experiencia de A21L, las claves de una A21 de la Cultura podemos identificar las siguientes cuestiones de interés:

•Necesidad de un apoyo coordinado desde los diferentes niveles de la Administración pública al proceso. La coherencia en las políticas impulsadas desde los distintos niveles territoriales de la Administración y el decidido apoyo de las instituciones supramunicipales (dada la mayor dotación de recursos de la Administración central y autonómica) son dos cuestiones a considerar de ahora en adelante. Las asociaciones y redes nacionales de municipios también destacan como herramienta vital de promoción de la A21 de la Cultura.

•Relevancia del liderazgo institucional y requisitos en materia organizativa y de recursos humanos que sobre la Administración local reclama una planificación transversal en donde la cultura adquiera carácter troncal.

•Necesidad de implicar a la población y los colectivos ciudadanos desde el principio, considerando especialmente a los grupos tradicionalmente marginados en el proceso de toma de decisiones públicas (jóvenes, mujeres, minorías).

Una debilidad decisiva en la A21L ha sido la movilización y participación ciudadana en el proceso, detectándose serias dificultades operativas para poner en marchar los necesarios compromisos institucionales de transparencia y acceso a la información y de participación pública en el proceso de toma de decisiones. La inexperiencia en prácticas participativas y el consecuente temor a las mismas, el clima de desafección democrática, la desconfianza entre las partes implicadas (administración y administrados), la escasa cultura de la corresponsabilidad, la

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desvertebración de la sociedad y de la defensa de los intereses comunes, la falta de transparencia o el creciente individualismo y desinterés han sido factores contrarios a este objetivo.

El escenario socio-institucional a que se enfrenta la A21 de la cultura presenta idénticas características, por lo que no resulta descabellado prever similares limitaciones a la hora de encauzar su participación. Además, hemos de considerar que las concepciones buonistas de la cultura no facilitan precisamente la transparencia informativa, la participación en el proceso de toma de decisiones ni la evaluación de las mismas.

A la hora de abordar estrategias de consenso conviene recordar tanto su necesidad (constituyen una de las claves de una buena gobernanza junto con la capacidad de anticipación) como su utilidad de fondo, al promover el desarrollo local a través de la capacitación social e institucional y la generación de capital social (desarrollando climas de confianza, generando espacios de encuentro o estructurando la sociedad civil).

Pese a todo, la experiencia desplegada ha generado aspectos positivos. Se observa así un rodaje de técnicas participativas, avanzándose en una mayor diversificación instrumental cuya revisión puede ser de interés a la hora de articular procesos democratizadores en torno a la cultura.

En el caso de las A21L, las deficiencias en liderazgo político-institucional y en la movilización de la ciudadanía han sido dos de los principales elementos que han interactuado a la contra, lo que nos obliga a prestarles especial interés a la hora de poner en marcha una A21 de la Cultura.

La A21L se ha encontrado en España con serias deficiencias de base, como la débil tradición y cultura de la participación en el ámbito municipal español y la baja responsabilidad colectiva en relación con el espacio público de decisión. La falta de experiencia en participación pública en los ayuntamientos se ha traducido en desconfianza y temor a la manipulación por parte tanto de Administración como de administrados. De este modo, la participación se ha limitado a procesos informativos unidireccionales, sin observarse avances en prácticas de participación vinculadas a la decisión o la gestión.

Otras cuestiones observadas han sido las limitaciones de comunicación en el debate, producto de un diálogo interdisciplinar y entre agentes de diversa naturaleza, la necesidad de un mayor esfuerzo formativo en cultura participativa (especialmente para cargos electos, técnicos municipales y líderes sociales) y la necesidad de incrementar la dinamización social, dada la existencia de amplios grupos no considerados como mujeres, jóvenes y minorías...

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El siguiente cuadro sintetiza y amplía estas cuestiones, señalándose en negrita aquellas de mayor relevancia para una experiencia de participación en una A21 de la Cultura.

Tabla 3.1. Principales debilidades de la participación ciudadana en los procesos de Agenda 21

De la administración local De la sociedad Del proceso

Dependencia del proceso de la Débil tradición participativa en el ámbito Énfasis en la elaboración de diagnósticos de administración local: limitaciones de recursos. municipal. fuerte carácter técnico.

Miedo político a la participación ciudadana. Escasa responsabilidad colectiva en relación Poca inclusión de determinados colectivos con el espacio público. (mujeres, jóvenes, inmigrantes...)

Falta de información rigurosa pero Sociedad civil desmovilizada Falta de planteamientos atractivos y comprensible por todos los ciudadanos. estímulos para la participación

Falta de transversalidad de las políticas Desconocimiento de los ciudadanos de sus Desconocimiento del significado de términos públicas en el ámbito local. derechos al acceso a la información. como desarrollo sostenible, Agenda 21, indicadores de sostenibilidad entre los participantes.

Falta de recursos económicos, materiales y Distanciamiento entre los ciudadanos y la Déficits en la metodología de análisis de la humanos. administración pública. dinámica social local.

Dependencia de administraciones de ámbito Baja credibilidad social en la administración Falta de recursos (económicos, humanos...) superior. pública y los políticos en general. para el desarrollo completo del proceso.

Fuente: Conferencia Internacional sobre «Procesos de participación ciudadana para la sostenibilidad», Zaragoza (2001).

Las enseñanzas de la A21L como herramienta de gestión local

Uno de los resultados de la A21L mejor valorados es el de haber constituido una interesante experiencia de planificación de desarrollo local. Pese a los limitados impactos que ha generado la A21L, no deja de ser cierto que el bajo nivel de partida que, en general, presentaban los municipios españoles en materia de planificación estratégica y gestión ambiental, han hecho de esta iniciativa una interesante experiencia piloto, compartiéndose una base de partida de sumo interés para el aprendizaje.

Así, las diversas herramientas y metodologías de planificación y gestión local que introduce la A21 han permitido cubrir una carencia fundamental en la Administración pública local. El día a día y los trabajos burocráticos merman la capacidad de ésta para la sistematización de prácticas de planificación integrales y a largo plazo. El proyecto de A21L ha permitido desarrollar una experiencia innovadora, y si bien aún queda mucho por hacer, es importante el aprendizaje generado.

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En este sentido, es necesario señalar cómo el liderazgo de Alcaldíaha constituido el hecho diferencial en aquellas A21 más dinámicas (con mayor transversalidad en contenidos y participación social) dado el requisito que, como proyecto institucional, conlleva la A21L en términos de organización operativa y asignación de presupuestos. Motivación y consenso son retos inalcanzables sin un decididoliderazgo político (si bien se trata de una condición necesaria, pero no suficiente).

A pesar de estas consideraciones, en muchos casos las carencias existentes a nivel municipal (recursos humanos y económicos, limitaciones organizativas), no es de extrañar los problemas de arranque experimentados por la A21L en nuestro país. Si a ello añadimos los problemas de coordinación entre los diferentes niveles de la Administración pública o incluso la falta de actividad de la propia Administración general del Estado, los aspectos organizativos resultan una clave de lectura decisiva del proyecto. Y no podría ser para menos, dada la naturaleza multinivel y transversal del mismo.

La falta de liderazgo institucional y las limitaciones presupuestarias de las Administraciones locales se presentan como los principales limitantes a la capacidad de emprender procesos hacia la sostenibilidad por parte de los municipios españoles.

La Administración central del Estado ha sido la gran ausente, en oposición a lo que ha ocurrido en los países europeos donde más se ha avanzado (Suecia, Gran Bretaña y Países Bajos). Igualmente, el análisis de los actores implicados destaca la baja participación del mundo académico-científico, lo que contrasta con el carácter decisivo del conocimiento como herramienta estratégica de actuación.

Destaca igualmente el bajo nivel de coordinación interinstitucional en el desarrollo del proceso, identificándose mayoritariamente una ejecución unilateral de las A21L. Esto plantea la necesidad de una mayor coordinación en red para favorecer tanto las sinergias como el intercambio de buenas prácticas.

Las limitaciones de financiación local de los procesos de A21L se materializan en la identificación por los municipios de la necesidad de articular complementariamente políticas y herramientas fiscales adecuadas. No se pide sólo la subvención, también la herramienta de autonomía y autogestión.

Otro aspecto interesante se encuentra en la organización de equipos de trabajointegrados por agentes de diversa naturaleza y disciplinas. Así, las rutinas e inercias organizativas que presenta la Administración y sus pro-

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blemas de flexibilidad y sobrecarga de trabajo, han supuesto la externalización de las tareas a través de las consultoras externas, si bien ello ha planteado también una mayor necesidad de coordinación. Esto no supone un problema siempre y cuando los responsables municipales aprovechen la oportunidad y saquen rendimiento del equipo externo (clarificando objetivos y resultados deseados y dirigiendo y orientando el trabajo a partir de esto, lo cual, por desidia o sobrecarga de trabajo no siempre ha sido así, quedando en ocasiones el proyecto a merced de la lógica exclusivamente empresarial.

En relación con los recursos técnicos, los datos aportados por Informe sobre el Estado del Arte de las A21L en España señalan cómo un 77% de los encuestados opta por equipos mixtos, dato que refuerza la necesidad de armonizar los intereses y lógicas entre los partenariados público-privados.

Por otra parte, también debe señalarse la creación de comisiones que integran tanto personal técnico como responsables políticos de las diversas áreas del Ayuntamiento implicadas en el desarrollo local (p.e. las Comisiones de Seguimiento anteriormente reseñadas) y la coordinación entre el equipo técnico municipal y los consultores profesionales externos.

Este aspecto es de singular relevancia a la hora de articular la centralidad de la política cultura en el desarrollo del municipio.

En este sentido, el trabajo en red aparece de nuevo como una tendencia de futuro necesaria. Redes de cooperación entre los propios municipios, entre éstos y otros niveles de la Administración pública y entre ésta y la iniciativa privada. La perspectiva histórica y el establecimiento de alianzas basadas en la confianza cobran protagonismo en un marco de intercambio de experiencias basado en la distribución solidaria territorial (de especial interés frente a la dialéctica urbana-rural) y la homogeneidad de mecanismos (fundamental en la sistematización de los indicadores de evaluación).

Como vemos las estrategias de cooperación son un aspecto de gran trascendencia. En el caso de la A21 de la cultura se plantea el interés tanto de articular partenariados público -privados que impulsen el desarrollo de proyectos, generando sinergias favorables a partir de la combinación de los aspectos más favorables de las iniciativas pública y privada. Por otro lado, la cooperación entre municipios resulta ventajosa para la generación de dinámicas de aprendizaje compartido, a partir del intercambio de información y buenas prácticas en torno al proceso de A21 de la cultura.

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También en el ámbito de la participación, a pesar de las deficiencias relatadas en los párrafos anteriores, la A21L ha servido como catalizador del aprendizaje en los procesos de participación. Funcionando como laboratorio de ideas, en el que han aparecido nuevas técnicas de participación, ampliándose (moderadamente) el abanico de enfoques y experiencias.

Supone así un referente de indudable interés a la hora de abordar la participación en los procesos de A21 de la Cultura, por lo que vamos a presentar con cierto detalle los resultados más relevantes en este sentido.

En relación con los procesos de participación, la fórmula más extendida ha sido la de Foros de discusión (82%), diseñados especialmente como punto de encuentro de asociaciones, vecinos, técnicos y políticos. Cabe señalar que la participación de estos últimos no ha estado exenta de polémica, al acaparar en ocasiones el debate y reproducir las dinámicas de un pleno municipal en detrimento de la participación vecinal, por lo que deberemos tomar nota de esta cuestión para la A21 de la Cultura.

En cuanto al funcionamiento de los Foros se han detectado limitaciones en relación con la función de la participación, su alcance, su capacidad de autogeneración y la efectividad de las misma. El análisis de estas cuatro variables de análisis de la participación (Font, 2000). Muestra que, mayoritariamente, los Foros han presentado una mera función informativa y el debate en el mismo un alcance superficial (bajo impacto sobre las políticas y escasa translación a los presupuestos) Por otra parte, estos mecanismos de participación se han caracterizado por su alta dependencia de la tutela de la administración (operativa y presupuestaria), aumentando el riesgo de su manipulación y presentando serias dificultades para constituirse en entidades independientes y autónomas.

Cabe señalar que las fórmulas participativas han experimentado un interesante fenómeno de diversificación, combinándose los Foros con distintas herramientas (cursos de formación, charlas...) y constituyendo una experiencia de interés para la articulación de dinámicas participativas en la realización de diagnósticos y estrategias culturales locales.

En definitiva, dada la rotunda innovación que supone en cuanto a prácticas de política y gestión cultural local, el diseño y desarrollo de procesos participativos en las A21 de la Cultura va a plantear la necesidad de superar concepciones buonistas, conseguir el liderazgo y compromiso político al máximo nivel, capacitar a los técnicos municipales (invirtiendo en formación sobre planificación estratégica participada) e impulsar

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