Dobro upravljanje u Crnoj Gori monitoring i preporuke
Ova publikacija je dio projekta “DURBIN (Dobra uprava – bolje institucije)”, koji je finansiran od strane:
Ova studija je omogućena uz podršku američkog naroda preko Američke Agencije za međunarodni razvoj, odnosno kroz njen Program Efikasnog upravljanja u Crnoj Gori. Mišljenja izražena u ovoj studiji su mišljenja autora i ne odražavaju neophodno stavove USAIDa kao ni vlade SADa.
Podgorica, februar 2013. godine
NAZIV PUBLIKACIJE Dobro upravljanje u Crnoj Gori monitoring i preporuke IZDAVAČ Centar za demokratsku tranziciju (CDT) VII Omladinske bb 81 000 Podgorica, Crna Gora Tel: +382 20 207 070, 207 071 Tel/Fax: +382 20 207 072 Email: cdtmn@tcom.me www.cdtmn.org ZA IZDAVAČA Dragan Koprivica AUTORI PUBLIKACIJE Dragan Koprivica i Đorđije Brkuljan ŠTAMPA Golbi print, Podgorica TIRAŽ 200 primjeraka
Navođenje i korišćenje materijala i informacija iz ove publikacije u neprofitnim publikacijama ili sredstvima javnog informisanja, a u svrhu informisanja građana, kao i korišćenje za druge nekomercijalne svrhe, dozvoljeno je, uz obavezno navođenje izvora i vlasnika autorskog prava. Korišćenje materijala u bilo koje druge svrhe nije dopušteno bez prethodnog odobrenja vlasnika autorskog prava (Centar za demokratsku tranziciju – CDT). CDT ne odgovara za naknadna tumačenja informacija objavljenih u ovoj publikaciji. 2
SADRŽAJ 1. Uvod ..........................................................................................................................4 2. Metodologija ............................................................................................................5 2.1. Metodologija monitoringa ............................................................................................5 2.2. Izvori podataka..............................................................................................................7 2.3. Prikupljanje podataka ..................................................................................................8 3. Skupština Crne Gore ................................................................................................9 3.1. Otvorenost ....................................................................................................................11 3.1.1. Transparentnost rada ..........................................................................................11 3.1.2. Budžetska transparentnost................................................................................12 3.1.3. Participacija nevladinih aktera ..........................................................................12 3.2. Odgovornost ................................................................................................................12 3.3. Reformski kapaciteti ....................................................................................................13 3.4. Preporuke ....................................................................................................................14 4. Vlada Crne Gore i ministarstva ..............................................................................15 4.1. Vlada Crne Gore............................................................................................................15 4.1.1. Otvorenost ..........................................................................................................17 4.1.2. Odgovornost ......................................................................................................18 4.1.3. Reformski kapaciteti..........................................................................................19 4.2. Ministarstva ................................................................................................................20 4.2.1. Otvorenost ........................................................................................................22 4.2.2. Odgovornost ....................................................................................................25 4.2.3. Reformski kapaciteti ........................................................................................25 4.3. Preporuke Vlada Crne Gore i ministarstva..............................................................25 5. Ostali organi uprave................................................................................................28 5.1. Rezultati po indikatorima ..........................................................................................30 5.1.1. Postojanje službenog veb sajta ..........................................................................30 5.1.2. Ažuriranost službenog veb sajta........................................................................31 5.1.3. Objavljivanje ključnih dokumenata vezanih za javne nabavke ......................31 5.1.4. Objavljivanje najvažnijih programskih dokumenata ......................................31 5.1.5. Objavljivanje najvažnijih administrativnih dokumenata ................................31 5.1.6. Služba za odnose sa javnošću ............................................................................31 5.1.7. Objavljivanje kontakata organa uprave i organizacionih jedinica..................32 5.1.8. Slobodan pristup informacijama......................................................................32 5.2. Preporuke ....................................................................................................................32 CIP Каталогизација у публикацији Централна народна библиотека Црне Горе, Цетиње ISBN 9789940583088 COBISS.CGID 21690384
3
Dobro upravljanje u Crnoj Gori – monitoring i preporuke
1. Uvod Poštovani, Pred vama je publikacija „Dobro upravljanje u Crnoj Gori – monitoring i preporuke“ koja je napisana u sklopu projekta DURBIN (Dobra uprava – bolje institucije) koji se bavi jednim od ključnih izazova demokratizacije u Crnoj Gori – uspostavljanjem sistema dobrog upravljanja na nacionalnom nivou. Projekat je finansijski podržao USAID Program efikasnog upravljanja u Crnoj Gori (koji implementira EastWest Management Institute – EWMI) a partner na pro jektu je hrvatska nevladina organizacija GONG. DURBIN prаti rаzvoj uvođenja stаndаrdа dobrog uprаvljаnjа u radu državnih organa, kroz mjerenje i аnаlizu dostignućа državnih organa i to u tri glаvne oblаsti – otvorenost, odgov ornost i reformski kapaciteti. Otvoreni i odgovorni državni organi predstavljaju jedan od ključnih faktora napretka u procesu demokratizacije u Crnoj Gori. Ovo u praksi znači da državni organi moraju funkcionisati na najbolji mogući način čime bi se poslovi izvršavali kvalitetnije i efikasnije. Državni organi moraju shvatiti da su u funkciji građana i da su finansirani od poreskih obveznika što povlači za sobom obavezu da se odgovorno ponašaju prema građanima i da budu otvoreni prema njima. Dakle, svoj rad moraju učiniti javnim kako bi građani slobodno mogli doći do informacija koje su vezane za njihov rad i procese odlučivanja a to treba da rade kroz promovisanje proaktivnog pristupa to jest kroz približavanje građanima. Građanima i civilnom društvu se mora omogućiti nesmetano učešće i uticaj na političke odluke koje državni organi svakodnevno donose. Kao preduslov za dobro funkcionisanje države moramo imati i nepristrasnog, efikasnog i samostalnog službenika koji će građanima i civilnom društvu izlaziti u susret u okviru svojih profesionalnih mogućnosti. Zarad bolje budućnosti i održivosti sistema državni organi se moraju obavezati na pošteno upravljanje resursima ali i na efikasnu kontrolu, ocjenu rada i sankcionisanje zaposlenih koji kvalitetno ne obavljaju svoje dužnosti. Ukoliko državni organi nijesu otvoreni i odgovorni onda su podložniji korupciji. Monitoring poštovanja principa dobrog upravljanja u državnim organima Crne Gore je pokazao napredak na ovom polju u odnosu na prethodni period ali i probleme koje treba riješavati u budućnosti. Cilj publikacije je da pruži konkretne smjernice državnim institucijama kako bi se popravilo postojeće stanje na polju poštovanja principa dobrog upravljanja. Napominjemo da je zbog lakšeg prikaza rezultata monitoringa kreiran poseban veb sajt (www.durbin.cdtmn.org) na kome postoji mogućnost poređenja rezultata koje su institucije ostvarile. Dalje, na veb sajtu se mogu naći i detaljne informacije o projektu, izvještaji moni toringa, metodologija i propisi koji su analizirani.
4
Metodologija
2. Metodologija 2.1. Metodologija monitoringa Metodologija monitoringa razvijena je u saradnji sa ekspertima iz partnerske organizacije GONG iz Hrvatske a bazirana je na analizi pravnog okvira koja je urađena za potrebe projekta. Analiza pravnog okvira je obuhvatila propise iz crnogorskog zakonodavstva koji se tiču načina funkcionisanja državne uprave kao i analizu međunarodnih dokumenata i preporuka koje se tiču dobrog upravljanja. CDT smatra da dobro upravljanje u praksi znači: Funkcionalnost organizacije i procedura or gana državne i lokalne uprave; Pristupačnost informacijama, procesima odlučivanja i uslugama kod državne i lokalne uprave; Participaciju građana i civilnog društva kao mogućnost učešća i uticaja na političke odluke i na načine rješavanja problema; Nepristrasnost, efikasnost i samostalnost službenika; Pošteno upravljanje i raspodjela resursa; Odgovornost – institu cionalna i prema građanima; Kontrola i ocjena rada koji obavljaju državni organi. Tokom same pripreme monitoringa najprije smo operacionalizovali koncept dobrog upravl janja u niz mjerljivih indikatora, a potom izabrali one za koje smatramo da su posebno važni za sadašnji nivo razvijenosti principa dobrog upravljanja u Crnoj Gori. Indikatore smo razvrstali po sljedećim dimenzijama: 1. Otvorenost, 2. Odgovornost, 3. Reformski kapaciteti. U okviru prve dimenzije otvorenost istraživali smo koliko su otvorene institucije i cijeli proces odlučivanja i sprovođenja politika na državnom nivou. Smatramo da je transparentnost jedna od ključnih osobina odgovorne vlasti te smo stoga provjerili da li su javno dostupne informacije o radu državnih organa na osnovu kojih je moguće pratiti i procijeniti kvalitet njihovog rada. Pored toga, posvetili smo pažnju i funkcionisanju mehanizama za slobodan pristup informaci jama, kao i poštovanju principa participacije. Pratili smo koliko i pod kojim uslovima nevladini akteri učestvuju u formulisanju i monitoringu javnih politika. Druga dimenzija odgovornost mjeri vertikalnu i horizontalnu odgovornost institucija u procedurama, ali i u praksi. Stoga smo posebnu pažnju obratili na procedure i funkcionisanje programskog i finansijskog izvještavanja u okviru Vlade, ali i na procedure koje treba da obezbijede parlamentarnu kontrolu izvršne vlasti. U okviru ove dimenzije nekoliko indikatora posvećeno je i procjeni integriteta i upravl janja konfliktom interesa u institucijama vlasti.Treća dimenzija reformski kapaciteti procjenjuje kapacitet i spremnost institucija vlasti da sprovode reforme. Stoga smo ocijenjivaliinstitu cionalnu strukturu za definisanje strateških ciljeva, planiranje aktivnosti i monitoring rada. Monitoringom su obuhvaćene sljedeće državne institucije: • Skupština Crne Gore • Vlada Crne Gore • 16 ministarstava • 37 ostalih organa uprave (uprave, sekretarijati, zavodi, direkcije i agencije) 5
Dobro upravljanje u Crnoj Gori – monitoring i preporuke Tabela 1. Institucije obuhvaćene monitoringom Institucije
Ministarstva
Uprave, sekretarijati, zavodi, direkcije i agencije
6
Skupština Crne Gore Vlada Crne Gore Ministarstvo pravde i ljudskih prava Ministarstvo unutrašnjih poslova Ministarstvo odbrane, Ministarstvo finansija Ministarstvo vanjskih poslova i evropskih integracija Ministarstvo prosvjete i sporta Ministarstvo kulture Ministarstvo ekonomije Ministarstvo saobraćaja i pomorstva Ministarstvo održivog razvoja i turizma Ministarstvo poljoprivrede i ruralnog razvoja Ministarstvo zdravlja Ministarstvo za manjinska prava Ministarstvo za informaciono društvo i telekomunikacije Ministarstvo rada i socijalnog staranja Ministarstvo nauke Sekretarijat za zakonodavstvo Sekretarijat za razvojne projekte Poreska uprava Uprava za nekretnine Uprava carina Uprava pomorske sigurnosti Lučka uprava Veterinarska uprava Uprava za antikorupcijsku inicijativu Uprava za sprečavanje pranja novca i finansiranja terorizma Uprava za šume Uprava za vode Uprava za kadrove Uprava policije Uprava za zaštitu konkurencije Uprava za igre na sreću Fitosanitarna uprava Uprava za imovinu Zavod za statistiku Zavod za hidrometeorologiju i seizmologiju Zavod za školstvo Zavod za izvršenje krivičnih sankcija Državni arhiv Zavod za metrologiju Uprava za zbrinjavanje izbjeglica Zavod za intelektualnu svojinu Direkcija javnih radova Direkcija za saobraćaj Direkcija za željeznice Uprava za javne nabavke Direkcija za razvoj malih i srednjih preduzeća Direkcija za zaštitu tajnih podataka Agencija za duvan Agencija za zaštitu životne sredine Uprava za inspekcijske poslove Uprava za zaštitu kulturnih dobara
Metodologija Institucijama su postavljeni indikatori shodno nadležnostima koje određena institucija pokriva. Indikatori su formirani tokom mjeseca jula i avgusta 2012. godine. Tabela 2. Detaljan prikaz broja indikatora i izvora informacija po institucijama
Institucija Skupština Crne Gore Vlada Crne Gore Ministarstva Uprave, sekretarijati, zavodi, direkcije i agencije
Analiza Ukupno Analiza propisa i Veb Telefon indika medijskih Upitnik indikatori dokume ski poziv tora tekstova nata 41 27 2 9 2 0 48 19 16 9 2 1 341 17 2 11 2 1 13
10
0
1
2
0
Dopis 1 1 1 0
Za pomenute indikatore smo koristili dvije različite skale. Prva skala je od 0 do 1 bod (da/ne, zadovoljava/ne zadovoljava) a druga skala je od 0 do 3 boda. Skalom od 0 do 3 boda su obuhvaćeni indikatori koji mjere složenije pojave, odnosno utvrđuju njihovu dinamiku.
2.2. Izvori podataka Podaci su prikupljani na više načina: 1. Analizom dokumenata i to: domaće legislative (Zakon o državnoj upravi, Zakon o državnim službenicima i namještenicima, Zakon o budžetu Crne Gore, Zakon o objavljivanju propisa i drugih akata, Poslovnik Skupštine Crne Gore, Uredba o postupku i načinu sprovođenja javne rasprave u pripremi zakona, Uredba o načinu i postupku ostvarivanja saradnje organa državne uprave i nevladinih organizacija, Etički kodeks državnih službenika i namještenika, Pravilnik o načinu sačinjavanja i podnošenja finansijskih izvještaja), dokumenata vezanih za integracije Crne Gore (Nacionalni plan integracija 20082012, Izvještaji Vlade CG za sprovođenje Spo razuma o stabilizaciji i pridruživanju, Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju, Izvještaji Evropske komisije o napretku Crne Gore), međunarodnih preporuka (preporuke programa Support for Improvement in Governance and Management – SIGMA (Izvještaj za Crnu Goru za 2012. godinu, Koordinacija pri centru vlade: funkcije i organizacija Kancelarije vlade); Or ganizacije za ekonomsku kooperaciju i razvoj OECD (u dokumentu "Best practices for budget transparency") i Interparlamentarne unije IPU(Publikacija "Parliament, the budget and gender")), kao i izvještaja i strateških dokumenata ministarstava. Analizom dokumenata provjerava se postojanje procedura koje treba da osiguraju otvorenost i odgovornost institucija, ali i postojanje mehanizama za praćenje i sprovođenje javnih politika. 2. Telefonskim razgovorom provjerili smo koliko su službenici otvoreni i upućeni na procedure o slobodnom pristupu informacijama. 3. Upitnikom koji smo poslali institucijama prikupili smo one informacije za koje se ne očekuje da budu istaknute na Internet stranicama, a koje su nam potrebne za procjenu zadovolje nosti indikatora. 1
Ministarsvo finansija zbog svoje specifične nadležnosti u pogledu budžeta i finansijskog izvještavanja ima dodatnih 7 indikatora dok Ministarstvo vanjskih poslova i evropskih integracija zbog svoje specifične nadležnosti u pogledu evropskih integracija ima dodatan 1 indikator. Takođe, Ministarstvo unutrašnjih poslova zbog svoje specifične nadležnosti u pogledu sprovođenja Zakona o državnim službenicima i namještenicima ima dodatan 1 indikator.
7
Dobro upravljanje u Crnoj Gori – monitoring i preporuke 4. Pretraživanjem službenih Internet stranica provjeravali smo koliko su institucije otvorene i da li ističu na Internetu informacije od značaja za građane. 5. Analizom medijskih tekstova u prvih 100 dana Vlade (28.12.2010. do 06.04.2011.) provjerili smo da li državni funkcioneri kvalitetno informišu građane o politikama i prioritetima organa koje vode. 6. Dopisom institucijama koji je ujedno bio i poziv na sastanak kojim smo željeli da provjerimo ažurnost i spremnost institucija da sarađuju sa nevladinim akterima. Monitoring je upotpunjen kvalitativnim indikatorima kojim smo željeli dopuniti postojeće in formacije kako bi rezultati monitoringa ali i zaključci bazirani na njemu pružili jasniju sliku o stanju u institucijama. Tabela 3. Broj kvalitativnih indikatora po institucijama Skupština
Vlada
Ministarstva
Ukupno
4
3
4
11
2.3. Prikupljanje podataka Monitoring je izvršen u periodu od 11.09.2012. godine do 03.12.2012. godine. Dokumenta koja smo koristili u analizi nalazili smo na veb stranicama Službenog lista Crne Gore (http://www.sluzbenilist.me), Evropske komisije (http://ec.europa.eu), OECDa (http://www.oecd.org), Interparlamentarne unije (http://www.ipu.org) i elektronskoj bazi propisa – NESPA. Upitnik je najprije poslat svim institucijama koje su obuhvaćene monitoringom 11.septembra 2012. godine, sa propratnim pismom upućenim rukovodiocima institucija u kome je ukratko objašnjena svrha projekta (osim Sekretarijatu za razvojne projekte jer nijesmo mogli doći do kontakt informacija ove institucije). Takođe je poslato i propratno pismo osobama zaduženim za odnose sa javnošću u kome se ukratko objašnjava svrha projekta ali i traži sastanak kako bi se detaljnije upoznali sa projektom. Informacije nijesmo tražili putem zahtjeva za slobodan pristup informacijama, već redovnim putem, zato što je za ocjenu otvorenosti od izuzetnog značaja i provjera spremnosti državne institucije da dobrovoljno odgovori na upite građana. Tražene informacije nijesmo dobili od jedne institucije, u pitanju je Sekretarijat za razvojne projekte a razlog je što nijesmo mogli doći do kontakt informacija te institucije te stoga nijesmo bili u mogućnosti da dostavimo upitnik. Internet analizom utvrdili smo da tri institucije nemaju službenu Internet stranicu (Sekretarijat za razvojne projekte, Uprava za inspekcijske poslove i Uprava za zaštitu kulturnih dobara). S obzirom na napredak informacionih tehnologija, smatramo da nepostojanje službene Internet stranice nije moguće obrazložiti manjkom sredstava već da ovo govori u prilog netransparent nosti pomenutih institucija.
8
Skupština Crne Gore
3. Skupština Crne Gore Skupštinu Crne Gore smo pratili sa 41 indikatorom koji po mišljenju CDTa predstavljaju nivo na kome dobro upravljanje u Skupštini Crne Gore treba da bude u ovom trenutku. Od tog poželjnog nivoa Skupština Crne Gore u ovom momentu zadovoljava blizu 60%. Skupština je bez sumnje ostvarila napredak u ovoj oblasti ali postoji još dosta prostora za poboljšanje stanja.
Grafik 1. Skupština Crne Gore indikatori
30
27
25 20 15
9
10
2
5
2
1
0 Internet indikatori
Upitnik
Analiza propisa i dokumenata
Telefonski poziv
Dopis
Grafik 2. Skupština Crne Gore ukupan rezultat Neispunjeni odgovori 40.58%
Ispunjeni odgovori 59.42%
9
Dobro upravljanje u Crnoj Gori – monitoring i preporuke Tabela 4. Skupština Crne Gore procenat ispunjenosti indikatora OTVORENOST Postojanje službene internet stranice Da li je Internet stranica ažurirana? Jesu li na Internet stranici objavljena najvažnija administrativna dokumenta (organogram, nadležnosti, biografije)? Da li je uspostavljena služba za odnose sa javnošću?
100,00% 100,00%
Da li na Internet stranici postoje informacije o službi za odnose sa javnošću? Jesu li na Internet stranici objavljena ključna dokumenta vezana za javne nabavke (pozivi na postupak javnih nabavki, odluke o dodjeli ugovora po pozivu na postupak javnih nabavki i ugovori o javnim nabavkama)? Da li na internet stranici postoje kontakt informacije? Jesu li na Internet stranici objavljena najvažnija programska dokumenta (plan rada za 2012., strategija razvoja, izvještaj o radu za 2011.)? Reakcija portparola na pismo CDTa oko DURBINa u roku od 7 dana – redovni institu cionalni kanal Da li na Internet stranici Skupštine postoje informacije o sastavu i djelokrugu radnih tijela Skupštine? Da li na Internet stranici Skupštine postoji budžet države za 2012. godinu? Da li se na Internet stranici Skupštine objavljuju polugodišnji izvještaji o utrošenim sred stvima koja su budžetom predviđena za Skupštinu? Da li je na Internet stranici Skupštine objavljen godišnji izvještaj za 2011. o utrošenim sred stvima koja su budžetom predviđena za Skupštinu? Da li Skupština vrši audio ili video prenos plenarnih sjednica? Da li na Internet stranici Skupštine postoje stenogrami sa poslednje 3 sjednice plenuma? Da li Skupština posjeduje strategiju razvoja za narednih 3 do 5 godina? Da li su na Internet stranici Skupštine objavljeni listinzi glasanja za usvojena poslednja tri predloga zakona ili izmjena i dopuna zakona? Da li na Internet stranici Skupštine postoje zapisnici sa poslednje 3 sjednice plenuma? Test pretrage Internet stranice Skupštine pretraga prema frazi s naslovne stranice Da li su na Internet stranici Skupštine objavljeni listinzi glasanja za usvojena poslednja tri izvještaja? Da li na Internet stranici Skupštine postoje zapisnici sa poslednje 3 sjednice odbora? Da li na Internet stranici Skupštine postoji budžet Skupštine za 2012. godinu? Da li na Internet stranici postoje informacije o budžetu za građane koje su razumljive i obuhvatne (tabelarni i narativni prikaz)? Da li na Internet stranici Skupštine postoji završni račun za 2011. godinu? Da li na Internet stranici Skupštine postoji baza dokumenata vezanih za kontrolnu funkciju Skupštine? (saslušanja, istrage, poslanička pitanja, interpelacije) Da li Skupština vrši audio ili video prenose sjednica radnih tijela? Da li na Internet stranici Skupštine postoje informacije o individualnim aktivnostima poslanika?
100,00%
10
100,00% 100,00%
66,67% 66,67% 33,33% 0,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 66,67% 66,67% 66,67% 33,33% 33,33% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%
Skupština Crne Gore
OTVORENOST Da li na Internet stranici Skupštine postoje rezultati svih izbora i imena i prezimena svih poslanika od uvođenja višestranačja? Da li na Internet stranici Skupštine postoji akt o sistematizaciji i unutrašnjoj organizaciji radnih mjesta? Da li su izrađeni i distribuirani leci i sl. koji pojašnjavaju budžet za 2012. građanima? Da li su izrađeni i distribuirani leci i sl. koji pojašnjavaju budžet Skupštine za 2012. građanima? Koliko je dana trajala parlamentarna rasprava o budžetu (u odnosu na preporuke OECDa i IPUa)? Da li se na Internet stranici nalazi Vodič za slobodan pristup informacijama? Da li se na Internet stranici nalaze kontakt podaci službenika zaduženog za informisanje (ime, broj telefona, e mail adresa)? Test telefonski poziv službeniku za informisanje Da li se vodi statistika zahtjeva za slobodan pristup informacijama (pisanih, usmenih)? Da li je Poslovnikom Skupštine predviđeno učešće/praćenje rada odbora od strane pred stavnika civilnog društva i/ili zainteresovane javnosti?
0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00%
ODGOVORNOST Da li je definisana obaveza da Skupština usvaja godišnji izvještaj o radu Vlade? REFORMSKI KAPACITETI Postoje li godišnji planovi normativnih aktivnosti na nivou Skupštine? Postoje li godišnji izvještaji o realizaciji normativnih aktivnosti na nivou Skupštine? Postoji li u okviru Parlamenta poseban organizacioni dio koji se bavi pristupanjem EU? UKUPNO
0,00% 100,00% 100,00% 100,00% 59,42%
3.1. Otvorenost 3.1.1. Transparentnost rada Skupština Crne Gore ima veb sajt koji je ažuriran i na kojem se nalaze važni programski doku menti kao i informacije o službi za odnose sa javnošću. Međutim, na veb sajtu nedostaje plan rada za 2012. godinu kao i strategija razvoja ove institucije. Pozivi na postupke javnih nabavki i odluke o najpovoljnijim ponudama se objavljuju sistematično, ali se ne objavljuju sami ugovori o javnim nabavkama što je važan standard otvorenosti institucija. Provjeravali smo da li postoje listinzi koji nam pokazuju kako su glasali poslanici. Zadovoljenost ovog indikatora je 66% za zakone i izmjene i dopune zakona i 33% za izvještaje. Tražili smo i zapisnike sa poslednje tri sjednice plenuma, i pronašli 2 od 3. Situacija sa zapisnicima odbora je lošija, pronašli smo samo 1 zapisnik sa poslednje 3 sjednice. Imajući u vidu činjenicu da se zapisnici u pojedinim od borima verifikuju tek na sljedećoj sjednici smatramo da građani na taj način ostaju uskraćeni za značajne informacije jer između dvije sjednice pojedinih odbora može proći više od mjesec dana. Tokom monitoringa nijesmo mogli pronaći akt o unutrašnjoj sistematizaciji i organizaciji rad nih mjesta na veb sajtu Skupštine. 11
Dobro upravljanje u Crnoj Gori – monitoring i preporuke Na veb sajtu Skupštine, se ne postoji baza dokumenata vezanih za kontrolnu funkciju Skupš tine. Smatramo da bi ova baza pružila dragocjene informacije o kvalitetu i kvantitetu obavljanja ove funkcije Supština. Ovo je naročito značajno imajući u vidu da je pojačavanje kontrolne uloge izazov koji su apostrofirale sve relevantne međunarodne i domaće institucije. Pored toga, na veb sajtu nema informacija o individualnim aktivnostima poslanika. Smatramo da bi sa as pekta političke odgovornosti bilo značajno da građani imaju pregled aktivnosti njihovih iz abranih predstavnika. 3.1.2. Budžetska transparentnost Na veb sajtu Skupštine Crne Gore nije istaknut budžet Skupštine za 2012. godinu, a ne mogu se naći ni informacije koje bi građanima približile sadržaj ovog dokumenta. Što se tiče državnog budžeta za 2012. godinu, Skupština se nije potrudila da ga približi na građanima razumljiv i prihvatljiv način. Jedan od indikatora je bilo i trajanje parlamen tarne rasprave o budžetu za 2012. godinu. Moni toringom smo utvrdili da su parlamentarne rasprave o budžetu za 2010., 2011., i 2012. godinu trajale od 17 dana (predlog budžeta za 2010. god inu) do 40 dana (predlog budžeta za 2011. god inu). Situacija sa predlogom budžeta za 2013. godinu je izuzetno zabrinjavajuća, jer se rasprava u Skupštini o tako važnom dokumentu vodila de setak dana.
Što se tiče amandmanskog uticaja Skupštine na budžet naš monitoring je pokazao da su poslanici opozicije aktivniji od poslanika na vlasti na polju broja upućenih amandmana na prijedlog budžeta. Naime, poslanici skupštinske većine su podnijeli 12 amandmana dok su poslanici opozi cije podnijeli 24 amandmana na Zakon o budžetu za 2012. godinu.
Upoređujući podatke koje smo dobili analizom i preporuke OECD i IPU vezane za budžetsku transparentnost i postupak donošenja budžeta uopšte, možemo zaključiti da je praksa u Crnoj Gori nesaglasna sa preporukama datim sa pomenutih međunarodnih adresa. 3.1.3. Participacija nevladinih aktera Poslovnikom Skupštine predviđeno je učešće predstavnika civilnog društva u radu odbora, i ovdje ističemo korektnu saradnju Skupštine sa civilnim sektorom. Ono što je nedostatak je nemogućnost brzog i lakog pronalaska obrasca za davanje mišljenja predstavnika civilnog društva koji nije vidno istaknut na veb sajtu Skupštine.
3.2. Odgovornost Jedan od mehanizama za parlamentarnu kontrolu izvršne vlasti je interpelacija za pretresanje određenih pitanja o radu Vlade. Poslovnikom Skupštine propisano je da Vlada može razmotriti in terpelaciju i podnijeti Skupštini pisani izvještaj sa svojim mišljenjem i stavovima. Utvrdili smo da Vlada, povodom Interpelacije, razmatrane u 2012. godini, nije podnijela Skupš tini izvještaj sa svojim mišljenjem i stavovima. Ovo je primjer neodgovornog ponašanja Vlade ali i indikator da treba razmisliti o preciznijem uređivanju ove Vladine obaveze. 12
Skupština Crne Gore Mo n i to r i n go m Poslanici su u 2012. godini ukupno postavili 208 pitanja članovima smo utvrdili da Po Vlade, kao i 20 dopunskih pitanja. Poslanici opozicije su bili ak slovnikom Skupš tivniji u postavljanju pitanja od kolega iz vlasti. tine Crne Gore nije Klub poslanika Demokratske partije socijalista 17 pitanja definisana obaveza Klub poslanika Socijalističke narodne partije 92 pitanja i četiri dopunska pitanja da Skupština us Klub poslanika Socijaldemokratske partije 11 pitanja i dva dopunska vaja godišnji izv Klub poslanika Nove srpske demokratije 42 pitanja i šest dopunskih pitanja ještaj o radu Vlade Klub poslanika Pokreta za promjene 25 pitanja i sedam dopunskih pitanja Klub poslanika Bošnjačke stranke 5 pitanja o čemu bi svakako Klub albanskih poslanika 14 pitanja i jedno dopunsko pitanje trebalo razmisliti u Mehmet Zenka 2 pitanja. kontekstu poveća (koji nije član nijednog kluba poslanika) nja odgovornosti ali i povećanja kontrole izvršne vlasti. Kada govorimo o još jednom mehanizmu kontrole izvršne vlasti – parlamentarnoj istrazi, dobili smo podatak da je u 2012. godini održana 1 parlamentarna istraga. Naime, na sjednici trećeg vanrednog zasijedanja u 2012. godini razmatran je i usvojen Predlog odluke o otvaranju parlamentarne istrage i obrazovanju anketnog odbora za prikupljanje informacija i činjenica o korupciji u privatizaciji Telekoma Crne Gore i Predlog odluke o obrazovanju anketnog odb ora za prikupljanje informacija i činjenica o korupciji u privatizaciji Telekoma Crne Gore. Anketni odbor za prikupljanje informacija i činjenica o korupciji u privatizaciji Telekoma Crne Gore održao je 13 sjednica i 1. oktobra 2012. godine podnio Skupštini Tehnički izv ještaj koji sadrži podatke o broju održanih sjednica, dnevnom redu na sjednicama, in formaciju o licima koja su dala izjave i subjektima koji su dostavili dokumentaciju, kao i spisak dokumentacije koja je razmatrana. Dakle, anketni odbor je formalno ispoštovao procedure u smislu podnošenja Tehničkog izv ještaja ali nemamo konkretan rezultat povodom eventualne korupcije u privatizaciji Telekoma. U cilju sticanja potpunije slike o parlamentarnoj kontroli izvršne vlasti, zanimalo nas je da li parlamentarni odbori razmatraju i analiziraju godišnje izvještaje ministarstava o radu i stanju u upravnoj oblasti. Obaveza dostavljanja izvještaja ministarstava Skupštini nije uređena Poslovnikom Skupštine Crne Gore, ali npr. za Ministarstvo odbrane ova obaveza je definisana Zakonom o parlamentarnom nadzoru u oblasti bezbjednosti i odbrane. Odbor za bezbjednost i odbranu je razmatrao izvještaj MOD na sjednici 14.05.2012. godine i donio zaključak koji je sadržajniji u odnosu na zaključke koje daje Vlada kad usvaja izv ještaje ministarstava ali svakako da njegova forma i sadržaj mogu biti znatno bolje uređeni. Zaključak na veoma uopšten način konstatuje napredak u određenim oblastima i takođe uopšteno sugeriše prioritetne aktivnosti u narednom periodu.
3.3. Reformski kapaciteti Skupština donosi godišnje planove normativnih aktivnosti kao i izvještaje o radu koji sadrže informacije o normativnim aktivnostima. Međutim, godišnji planovi normativnih aktivnosti nijesu dostupni javnosti putem veb sajta Skupštine. Izvještaji o radu se objavljuju na veb sajtu ali na osnovu njih nije moguće utvrditi koliko je plan donošenja propisa ispunjen. 13
Dobro upravljanje u Crnoj Gori – monitoring i preporuke 3.4. Preporuke 1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
14
Objaviti programska i administrativna dokumenta koja nedostaju: plan rada za narednu godinu, strategiju razvoja ukoliko postoji, kao i akt o unutrašnjoj sistematizaciji i organi zaciji radnih mjesta. Objavljivati ugovore o javnim nabavkama – Pored objavljivanja poziva na postupak, i od luka o najpovoljnijim ponudama, u svrhu potpune transparentnosti postupka javnih nabavki, potrebno je objavljivati i ugovore o javnim nabavkama. Ažurno objavljivati listinge glasanja usvojenih zakona/izmjena ili dopuna zakona/izvještaja – Objavljivanje listinga je izuzetno bitna aktivnost za postizanje transparentnosti rada sjednica plenuma. Ažurno objavljivati zapisnike sa sjednica plenuma i radnih tijela – Skupština ovdje već ima ustaljenu praksu objavljivanja zapisnika, ali naš monitoring ipak ukazuje na određene pro puste koji se ne smiju zanemariti. Znatno unaprijediti budžetsku transparentnost na veb sajtu – Skupština Crne Gore usvaja godišnji budžet države, i stoga mora biti znatno odgovornija u pružanju informacija o budžetu građanima. Na veb sajtu se ne mogu pronaći informacije o budžetu koje su razumljive građanima, već samo Zakon o budžetu koji je zvaničan dokument i nije prilagođen građanima. Takođe, Skupština nema izdvojen svoj budžet na veb sajtu i to treba promijeniti u svrhu povećanja odgovornosti prema građanima koji su na izborima izabrali svoje predstavnike vlasti. Neophodno je da se godišnji budžeti i završni računi budžeta ob javljuju u formatu koji omogućava jednostavno korišćenje i manipulaciju podacima. Precizirati zakonske rokove u Zakonu o budžetu do kada je Vlada dužna da dostavi predlog zakona o budžetu Skupštini na razmatranje – Preporuke koje se odnose na budžetsku transparentnost, a koje je OECD pripremio još 2002. godine, ističu da je neophodno da se Predlog Zakona o budžetu u parlamentima nađe najkasnije do 1. oktobra, kako bi se os tavilo dovoljno vremena za razmatranje jednog tako važnog teksta. S druge strane, Inter parlamentarna unija smatra da je, prema nalazima uporedne prakse, za efikasno razmatranje Predloga Zakona o budžetu u parlamentu potrebno da isti parlamentu bude dostavljen tri, pa čak i četiri mjeseca prije kraja tekuće fiskalne godine. Prikazati individualne aktivnosti poslanika, naročito one koje se odnose na kontrolnu funkciju Skupštine – Ukoliko građanin želi da sazna nešto o aktivnostima određenog poslanika, poslaničkim pitanjima koja je postavio, ili predlozima zakona u kojima je učestvovao, informacije jedino može dobiti pretraživanjem sjednica ili zakona i drugih akata. Ovo svakako nije lak zadatak za građane, pa predlažemo da se link za individualne aktivnosti poslanika što skorije aktivira, ovo je jako važno i sa aspekta povećanja političke odgovornosti poslanika. Unaprijediti predstavljanje aktivnosti vezanih za kontrolnu funkciju Skupštine usposta vljanjem baze poslaničkih pitanja, interpelacija, parlamentarnih saslušanja i istraga – Na ovaj način bi se olakšalo informisanje građana o tome koliko su njihovi predstavnici aktivni u kontrolisanju izvršne vlasti ali i o ishodima takvih aktivnosti. Unaprijediti parlamentarnu kontrolu izvršne oblasti kroz uvođenje obaveze dostavljanja izvještaja ministarstava parlamentarnim odborima koji se bave pitanjima iz nadležnosti ministarstava.
Vlada Crne Gore i ministarstva
4. Vlada Crne Gore i ministarstva 4.1. Vlada Crne Gore Poštovanje principa dobrog upravljanja u Vladi Crne Gore pratili smo sa 48 indikatora, koji su podijeljeni u tri dimenzije: otvorenost, odgovornost i vladini reformski kapaciteti. Pregled broja indikatora Vlade u odnosu na izvor informacija dat je u sljedećem grafiku. Grafik 3. Vlada Crne Gore indikatori
20
19 16
15
9 10
5
2
1
1
0 Internet indikatori
Analiza propisa i dokumenata
Upitnik
Telefonski poziv
Analiza medijskih tekstova
Dopis
Od tog poželjnog nivoa poštovanja principa dobrog upravljanja, Vlada Crne Gore u ovom mo mentu zadovoljava 56.10%. Ovaj podatak nam govori da iako je Vlada u poslednje vrijeme napravila iskorak na ovom polju postoji još dosta oblasti i pitanja koje treba da unaprijedi. Grafik 4. Vlada Crne Gore ukupan rezultat Neispunjeni odgovori 43.90%
Ispunjeni odgovori 56.10%
15
Dobro upravljanje u Crnoj Gori – monitoring i preporuke Tabela 5. Vlada Crne Gore procenat ispunjenosti indikatora OTVORENOST Postojanje službene internet stranice Da li je Internet stranica ažurirana? Test pretrage Internet stranice pretraga prema frazi s naslovne stranice Da li je uspostavljena služba za odnose sa javnošću? Da li na Internet stranici postoje informacije o službi za odnose sa javnošću? Reakcija portparola na pismo CDTa oko DURBINa u roku od 7 dana – redovni institu cionalni kanal Da li su na Internet stranici Vlade dostupna saopštenja za javnost nakon sjednica Vlade? Da li predsjednik Vlade, potpredsjednici Vlade, i ministri objašnjavaju građanima resorne prioritete putem intervjua u medijima? Jesu li na Internet stranici objavljena najvažnija programska dokumenta (plan rada za 2012., strategija razvoja, izvještaj o radu za 2011.)? Jesu li na Internet stranici objavljena najvažnija administrativna dokumenta (organogram, djelokrug rada, biografije)? Jesu li na Internet stranici objavljena ključna dokumenta vezana za javne nabavke (pozivi na postupak javnih nabavki, odluke o dodjeli ugovora po pozivu na postupak javnih nabavki i ugovori o javnim nabavkama)? Da li su na Internet stranici Vlade dostupne informacije o redovnim pres konferencijama nakon sjednica Vlade? Kako su ciljevi Vlade prezentirani na Internet stranici? Da li je na Internet stranici dostupan završni račun za 2011.? Da li je Vlada održala pres konferenciju sa svrhom upoznavanja javnosti o detaljima usvo jenog budžeta za 2012.? Koliko je razvijena zakonska osnova za budžetsku transparentnost – učešće javnosti u kreiranju budžeta, objavljivanje budžeta i objavljivanje završnog računa? Da li je na Internet stranici dostupan Zakon o budžetu za 2012.? Da li su izrađeni i distribuirani leci i sl. koji pojašnjavaju budžet za 2012. građanima? Da li na Internet stranici postoje informacije o budžetu za građane koje su razumljive i obuhvatne (tabelarni i narativni prikaz)?
100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00%
Da li se na Internet stranici nalazi Vodič za slobodan pristup informacijama?
100,00%
Da li se na Internet stranici nalaze kontakt podaci službenika zaduženog za informisanje (ime, broj telefona, e mail adresa)? Test telefonski poziv službeniku za informisanje Da li se vodi statistika zahtjeva za slobodan pristup informacijama (pisanih, usmenih)? Da li se na Internet stranici objavljuju pozivi na javne rasprave? Kvalitet procedura u Uredbi o načinu i postupku ostvarivanja saradnje organa državne up rave i nevladinih organizacija i ocjena njene primjene. Da li se na Internet stranici objavljuju planovi javnih rasprava ministarstava?
16
100,00% 100,00% 66,67% 33,33% 33,33% 0,00% 0,00% 0,00% 100,00% 100,00% 66,67% 0,00% 0,00% 0,00%
100,00% 100,00% 0,00% 100,00% 66,67% 0,00%
Vlada Crne Gore i ministarstva ODGOVORNOST Da li je definisana obaveza izvještavanja ministarstava prema Vladi? Je li definisan sadržaj izvještaja? Koliko je Vlada, na svojim sjednicama, razmotrila programskih izvještaja ministarstava za 2011. godinu? Jesu li definisani rokovi za izvještavanje o radu ministarstava Vladi? Da li je definisana forma izvještaja?
100,00% 100,00% 66,67% 0,00% 0,00%
Da li forma za izvještaje propisuje obavezu izvještavanja o problemima u radu ministarstava?
0,00%
Da li forma za izvještaje sadrži preporuke za unapređenje rada ministarstava? Jesu li predviđene sankcije za izostanak ili kašnjenja u izvještavanju? Da li je o podnijetim postupcima Vlada u roku podnijela izvještaj o svojim mišljenjima i stavovima povodom interpelacije? Da li Etički kodeks propisuje procedure vezane za povrede istog? Kvalitet mjera u Etičkom kodeksu državnih službenika i namještenika (konflikt interesa, odnos službenika prema strankama, nezavisnost službenika) Pripremljenost sistema za primjenu novog Zakona o državnim službenicima i nam ještenicima od 1.1. 2013.
0,00% 0,00% 0,00% 100,00% 66,67% 0,00%
REFORMSKI KAPACITETI Postoje li godišnji planovi normativnih aktivnosti na nivou Vlade? Postoje li godišnji izvještaji o realizaciji normativnih aktivnosti na nivou Vlade? Postoji li u okviru Vlade poseban organizacioni dio koji se bavi pristupanjem EU? Koliko je razvijena koordinacija unutar i između ministarstava i različitih organa za EU poslove? Koliko je efikasno i sadržajno praćenje sprovođenja NPI? Koliko je efikasno i sadržajno praćenje sprovođenja SSP? Da li su građanima, na Internet stranici Vlade, lako dostupni strateški ciljevi Vlade Crne Gore? Postoji li, na nivou Vlade, tijelo koje se bavi definisanjem strateških ciljeva, planiranjem i praćenjem njihove realizacije? Da li postoje indikatori sprovođenja i učinka reformskih programa i planova? Da li postoji interni dokument za praćenje i vrednovanje učinka u realizaciji programa i projekata? UKUPNO
100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 66,67% 66,67% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 56,10%
4.1.1. Otvorenost Vlada je ostvarila zadovoljavajuće rezultate na polju ažurnosti administracije zadužene za odnose sa javnošću koja nam je izlazila u susret tokom naših upita i zahtjeva kao i tokom komunikacije sa ministarstvima. Što se tiče zvaničnog veb sajta Vlade i Generalnog sekretarijata, ostvareni su zadovoljavajući rezultati na polju ažuriranosti i mogućnosti pretrage informacija koje se nalaze na veb sajtu. Takođe, nakon svake sjednice Vlade na veb sajtu je moguće pronaći saopštenje sa sjednice u kojem se nalazi sažet opis najznačajnijih stvari koje su razmatrane na sjednici. 17
Dobro upravljanje u Crnoj Gori – monitoring i preporuke Naši nalazi su pokazali da se na veb sajtu ne objavljuju dokumenta vezana za javne nabavke (Generalnog sekretarijata). I pored toga što se ova dokumenta objavljuju na portalu za javne nabavke, smatramo da je standard transparentnosti da se ona objavljuju i na veb sajtu državnih organa. Takođe, na zvaničnoj Internet stranici Vlade nijesu prezentovani planovi javnih rasprava svih ministarstava. Ono što je pozitivno je objavljivanje poziva na javne rasprave koji su jasno istaknuti na početnoj stranici veb sajta Vlade. 4.1.2. Odgovornost Normativni okvir za izvještavanje ministarstava Vladi treba znatno unaprijediti. Iako je Zakonom o državnoj upravi propisan sadržaj izvještaja, nema precizne forme i nema precizno definisanih rokova u okviru kojih su ministarstva dužna da Vladi dostave izvještaj o radu. Naš monitoring je pokazao da se izvještaji ministarstava pod nose u različitim vremenskim peri odima i sadržinski nijesu ujednačeni. Nepostojanje forme dovodi u pitanje kvalitet izvješta vanja jer ministarstva nemaju obavezu da izvijeste o problemima u radu, procijene kvalitet urađenog posla i predlože preporuke za poboljšanje rada. Nijesu propisane nikakve sankcije za izostanak ili kašnjenje u izvještavanju, što daje prostora za neizvršavanje zakonom propisanih obaveza.
Izvještaje ministarstava Vlada razmatra na sjedni cama i u vezi njih donosi zaključke kojima usvaja izvještaje. Vlada Crne Gore je ukupno do 30.10.2012. godine razmotrila 15 izvještaja o radu i stanju u up ravnoj oblasti ministarstava. Međutim, u zaključcima se ne konstatuju obaveze poboljšanja već su zaključci više tehničke prirode (ispravljaju se eventualne štamparske greške i formulacije a ponegdje se i nalaže dostava izvještaja određenim organima). U zaključku od 21 . juna 2012. godine, kojim je usvo jen Izvještaj Ministarstva finansija, Vlada je zadužila Kabinet potpredsjednika Vlade za ekonomsku poli tiku i finansijski sistem i Kabinet potpredsjednika Vlade za politički sistem, unutrašnju i vanjsku poli tiku da u roku od deset dana pripreme jedinstvenu metodologiju za izradu izvještaja o radu min istarstava u narednom periodu. Pretražujući mater ijale sa narednih sjednica Vlade, kao i Internet stranicu Vlade Crne Gore, CDT nije mogao da pronađe pomenutu metodologiju, niti se može naći informacija o tome da li je pripremljena ili ne.
Vlada nije zadovoljila ni po pitanju pripremljenosti sistema za primjenu novog Zakona o državnim službenicima i namještenicima (počeo sa primjenom 1.1.2013.). Naime, novi Zakon o državnim službenicima i namještenicima predviđa donošenje više od 10 podzakonskih akata2, kojima bi se omogućila primjena pojedinih odredbi ovog zakona. Međutim, u toku monitoringa smo utvrdili da jedini propisi koji su donijeti na osnovu ovog zakona su Etički kodeks državnih službenika i namještenika („Službeni list CG“, broj 20/12) kao i Pravilnik o načinu praćenja i oc jenjivanja probnog rada državnih službenika i namještenika (pravilnik je usvojio MUP, objavljen je u sl.listu broj 51/12 od 9.10.2012.). Smatramo da su ovi akti trebali biti donešeni znatno ranije u kontekstu odgovornog ponašanja nadležnih institucija (Vlada i MUP).
2
Podzakonski akti su definisani u članovima 19, 33, 34, 43, 46, 50, 72, 87, 110, 114, 116, 152 novog Zakona o državnim službenicima i namještenicima.
18
Vlada Crne Gore i ministarstva Analizom starog i novog Etičkog kodeksa državnih službenika i namještenika htjeli smo da provjerimo da li je novi etički kodeks donio poboljšanje u odnosu na prethodni tekst. Ključna razlika između ova dva kodeksa je u tome što je novim kodeksom uvedena obaveza formiranja Etičkog odbora, čija je nadležnost vezana za praćenje primjene kodeksa. Odbor je zadužen da daje mišljenja o pritužbama na ponašanje službenika u državnom organu i mišljenja u vezi sa primjenom kodeksa, kao i da prati primjenu, inicira izmjene i dopune propisa u oblasti službeničke etike i promoviše etičke standarde i prav ila ponašanja u državnim organima. Dakle, važeći Etički kodeks državnih službenika i namještenika sadrži naprednija rješenja u odnosu na prethodni tekst, a od prakse u predstojećem periodu zavisi da li će biti sprovođen u punoj mjeri. CDT smatra da će izuzetno važan zadatak Etičkog odbora biti promocija etičkih standarda i pravila ponašanja u državnim organima, kroz koju bi svim službenicima trebalo predočiti zabrane, a pogotovo dati im primjere dobre prakse postupanja u skladu sa kodeksom. Uradili smo i analizu kvaliteta mjera u novom Zakonu o državnim službenicima i nam ještenicima koje se odnose na konflikt interesa (prijave i procesuiranja), zaštitu zviždača, plan integriteta. Novi Zakon o državnim službenicima i namještenicima je dosta precizniji u uređivanju pomenutih pitanja u odnosu na stari, pri čemu je on uredio i pitanje plana integriteta (što nemamo u starom zakonu). Plan integriteta predstavlja dokument koji sadrži mjere kojima se sprečavaju i otklanjaju mogućnosti za nastanak i razvoj korupcije. Plan se izrađuje onda kada se procijeni podložnost određenog radnog mjesta za nastanak i razvoj korupcije i drugih oblika pristrasnog postupanja državnih službenika, odnosno namještenika. Štaviše, državni organ je u obavezi da imenuje državnog službenika koji je odgovoran za pripremu i sprovođenje plana integriteta.
4.1.3. Reformski kapaciteti U kontekstu reformskih kapaciteta Vlade od suštinskog značaja je postojanje mjerljivih in dikatora sprovođenja i učinka reformskih programa. Naš monitoring je pokazao da najčešće ne postoje kvalitetno definisani indikatori sprovođenja i učinka reformskih programa pa se postavlja logično pitanje na koji način država mjeri kvalitet odrađenog posla. Kada imamo situaciju da ne možemo govoriti o tome kakvi su rezultati sprovedenih reformi teško je mjeriti kvalitet urađenog posla. Iako smo dobili potvrdan odgovor, iz obrazloženja nijesmo mogli zaključiti da u okviru Vlade postoji posebno tijelo koje se bavi definisanjem strateških ciljeva, planiranjem i praćenjem njihove realizacije.
19
Dobro upravljanje u Crnoj Gori – monitoring i preporuke 4.2. Ministarstva U slučaju ministarstava, poštovanje principa dobrog upravljanja pratili smo sa 34 indikatora, koji su podijeljeni u tri dimenzije: otvorenost, odgovornost i reformski kapaciteti. Pregled broja indikatora ministarstava u odnosu na izvor informacija dat je u sledećem grafiku. Grafik 5. Ministarstva indikatori
20
17
15
11
10
2
5
2
1
1
0 Internet indikatori
Upitnik
Analiza propisa i dokumenata
Telefonski poziv
Analiza medijskih tekstova
Dopis
Kao i u slučaju Vlade Crne Gore, ovih 34 indikatora po mišljenju CDTa predstavljaju nivo na kome dobro upravljanje u ministarstvima treba da bude u ovom trenutku. Rezultat našeg mon itoringa govori da su ministarstva ostvarila bolji rezultat u odnosu na Vladu – od poželjnog nivoa, ministarstva u ovom momentu zadovoljavaju 58.5%. Najbolji rezultat ostvarilo je Mini starstvo finansija, a najlošiji rezultat Ministarstvo za manjinska prava. Grafik 6. Rang lista ministarstava u odnosu na procenat ispunjenih odgovora
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
20
Vlada Crne Gore i ministarstva Ova razlika od gotovo 20% između najboljeg i najlošijeg rezultata ministarstva može biti rezul tat većeg broja faktora. Jedan od mogućih zaključaka je da ne postoji jedinstvena politika Vlade za poboljšanje nivoa dobrog upravljanja. Uticaj na stvaranje ovih razlika mogu imati kvalitet zaposlenih ljudi u ministarstvima, različita shvatanja značaja ove teme ali i finansijska sredstva koja su opredijeljena za ove namjene. Tabela 6. Ministarstva procenat ispunjenosti indikatora3 OTVORENOST Postojanje službene internet stranice Da li je Internet stranica ažurirana?
100,00% 97,92%
Test pretrage Internet stranice pretraga prema frazi s naslovne stranice
95,83%
Da li je uspostavljena služba za odnose sa javnošću? Da li na internet strani postoje kontakt informacije ministarstva i njegovih organizacionih jedinica? Reakcija portparola na pismo CDTa oko DURBINa u roku od 7 dana – redovni institu cionalni kanal Jesu li na Internet stranici objavljena najvažnija programska dokumenta (plan rada za 2012., strategija razvoja, izvještaj o radu za 2011.)? Jesu li na Internet stranici objavljena najvažnija administrativna dokumenta (organogram, djelokrug rada, biografije)? Da li na Internet stranici postoje informacije o službi za odnose sa javnošću?
87,50%
Da li ministar precizno objašnjava građanima resorne prioritete u svojim izjavama? Jesu li na Internet stranici objavljena ključna dokumenta vezana za javne nabavke u posled njih godinu dana (pozivi na postupak javnih nabavki, odluke o dodjeli ugovora po pozivu na postupak javnih nabavki i ugovori o javnim nabavkama)? Da li su ciljevi Vlade i ministarstava prezentirani na Internet stranici? Da li je na Internet stranici dostupan Zakon o budžetu za 2012.? Da li na Internet stranici postoje informacije o budžetu države za građane koje su razumljive i obuhvatne (tabelarni i narativni prikaz)? Da li je na Internet stranici dostupan završni račun za 2011.? Da li je na Internet stranici dostupan budžet ministarstva za 2012.?
85,42% 60,42% 54,17% 54,17% 45,83% 37,50% 16,67% 12,50% 100,00% 33,33% 6,25% 0,00%
Da li su izrađeni i distribuirani leci i sl. koji pojašnjavaju budžet za 2012. građanima?
0,00%
Da li na Internet stranici postoje informacije o budžetu Ministarstva za građane koje su razumljive i obuhvatne (tabelarni i narativni prikaz)?
0,00%
Test telefonski poziv službeniku za informisanje
93,75%
Da li se na Internet stranici nalazi Vodič za slobodan pristup informacijama?
87,50%
Da li se na Internet stranici nalaze kontakt podaci službenika zaduženog za informisanje (ime, broj telefona, e mail adresa)?
75,00%
Da li se vodi statistika zahtjeva za slobodan pristup informacijama (pisanih, usmenih)?
37,75%
Da li je imenovan moderator javnih rasprava na portalu E uprave?
75,00%
3
Pitanja označena sivom bojom su pitanja specifična za određena ministarstva kako je opisano u metodologiji.
21
Dobro upravljanje u Crnoj Gori – monitoring i preporuke Da li je na internet stranici objavljen makar jedan poziv na javnu raspravu u poslednjih godinu dana? Da li je na interenet stranici objavljen makar jedan izvještaj o sprovedenoj javnoj raspravi u poslednjih godinu dana? Da li postoji i funkcioniše tijelo za razvoj i praćenje neke politike i programa koje uključuje i nevladine predstavnike? Da li su nevladini akteri bili članovi radnih grupa za izradu 5 poslednjih predloga zakona ili strateških dokumenata koje je izradilo Vaše Ministarstvo? Da li je na Internet stranici objavljen plan javnih rasprava za 2012.?
50,00% 43,75% 41,67% 20,83% 18,75%
ODGOVORNOST Da li je ministarstvo poslalo Vladi izvještaj o realizaciji svog programa rada za 2011. godinu? Da li je definisana obaveza finansijskog izvještavanja ministarstava prema Ministarstvu fi nansija?
100,00%
Jesu li definisani rokovi za finansijsko izvještavanje ministarstava Ministarstvu finansija?
100,00%
Je li definisan sadržaj izvještaja? Da li je definisana forma izvještaja? Da li su ministarstva poslala poslednji kvartalni finansijski izvještaj za 2012. godinu? Da li su ministarstva poslala godišnji finansijski izvještaj za 2011. godinu? Jesu li predviđene sankcije za izostanak ili kašnjenja u izvještavanju? Pripremljenost sistema za primjenu novog Zakona o državnim službenicima i nam ještenicima od 1.1. 2013.
100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 0,00%
100,00%
0,00%
REFORMSKI KAPACITETI Koliko je razvijena koordinacija unutar i između ministarstava i različitih organa za EU 100,00% poslove? Postoji li u okviru ministarstava poseban organizacioni dio koji se bavi pristupanjem EU? 68,75% Da li je u proteklih godinu dana sprovedena barem jedna interna ili eksterna evaluacija rada 68,75% Ministarstva ili nekog programa u nadležnosti Ministarstva? Koliko Ministarstvo vanjskih poslova i evropskih integracija posjeduje kapaciteta za koordi 66,67% naciju procesa pregovora? Koliko su razrađeni reformski programi i planovi na nivou ministarstva ciljevi, indikatori, 66,67% rokovi, nositelji, veza s budžetom, administrativni kapaciteti? Da li postoji interni dokument za praćenje i vrednovanje učinka u realizaciji programa i 43,75% projekata? UKUPNO
58,48%
4.2.1. Otvorenost Veb sajtovi ministarstava su generalno nepregledni i nesistematizovani. Iako su ažurirani u smislu postavljanja vijesti o najznačajnijim aktivnostima, isto se ne može reći kada govorimo o dokumentima vezanim za rad ministarstava. Naime, pojedina dokumenta je moguće pronaći samo upotrebom pretrage na veb sajtu. Pozitivno je što gotova sva ministarstva (15 od 16) imaju na veb sajtu funkcionalnu i naprednu mogućnost pretrage. 22
Vlada Crne Gore i ministarstva Provjerili smo da li na veb sajtovima Neposredna pogodba ili neposredni sporazum postoje najvažnija programska doku predstavlja jedan od postupaka javnih nabavki. menta (plan rada za 2012., izvještaj o Član 78. Zakona o javnim nabavkama određuje da radu za 2011. i makar jedna strategija ukupna godišnja vrijednost javnih nabavki prim u nadležnosti ministarstva) i sada jenom neposrednog sporazuma ne može da prelazi možemo reći da je prosjek zadovol 10% ukupnog godišnjeg budžeta za nabavke. U Izv jenosti ovog indikatora 54.17%. Isti ještaju o javnim nabavkama za 2011. godinu nema prosjek zadovoljenosti je i za objavlji dovoljno informacija na osnovu kojih bi se moglo vanje najvažnijih administrativnih zaključiti koliko je javnih nabavki zaključeno neposrednim sporazumom. Državna revizorska in dokumenata i to: organizacione stitucija je u svom izvještaju konstatovala: „Reviz šeme ministarstva, djelokruga rada ijom je utvrđeno da kod većeg broja kontrolisanih organizacionih jedinica i biografija subjekata postoje brojne nepravilnosti u primjeni rukovodećih kadrova. Ovdje se radi o Zakona o javnim nabavkama. Nerealni planovi ključnim dokumentima vezanim za javnih nabavki, netransparentnost sprovođenja rad institucija, i njihovo postavljanje postupka, neimenovanje službenika za javne zahtijeva minimalan napor od strane nabavke, dijeljenje predmeta javnih nabavki i zaposlenih u institucijama. Kao i u nepotpuno izvještavanje su karakteristika slučaju Generalnog sekretarijata, dosadašnjeg sistema javnih nabavki.” problematično je neobjavljivanje ključnih dokumenata vezanih za Zakon o javnim nabavkama se, prema podacima iz javne nabavke. Procenat zadovo Izvještaja o reviziji Završnog računa Budžeta Crne ljenosti ovog indikatora je tek Gore za 2011. godinu, ne poštuje u dovoljnoj mjeri. 16.67%. Građanin Crne Gore vrlo Sprovođenje postupka javnih nabavki neposred malo može saznati o ciljevima poje nim sporazumom je prisutno u većoj mjeri od one dinih ministarstava pregledanjem dozvoljene Zakonom o javnim nabavkama. njihovih veb sajtova. Samo u slučaju dva ministarstva (Ministarstvo vanjskih poslova i evropskih integracija i Ministarstvo finansija) ciljevi su objašnjeni na veb sajtu, ali ne i mjere kojima se može utrditi ostvarenost tih ciljeva. Za preglednost dokumentacije vezane za javne nabavke na veb sajtu pohvalićemo Ministarstvo odbrane. Iako na veb sajtu nijesmo uspjeli naći od luke o najpovoljnijim ponudama, pozivi na postu pak javnih nabavki i ugovori su sistematizovani i vrlo pregledni. Sa druge strane, Ministarstvo za in formaciono društvo i tehlekomunikacije pohvalju jemo za postavljanje sve potrebne dokumentacije iako ne na potpuno sistematizovan način.
voljno razumljive građanima već se građanima budžet mora objas niti kako bi znali kakav kvalitet javnih usluga mogu da očekuju. Kako građanima nijesu narativno objašnjeni budžeti ministarstava tako građani ne mogu jednos tavno doći do informacija kako se
Na veb sajtu Ministarstva finansija prezentovan je budžet države za 2012. godinu ali nijedno ministarstvo na svom veb sajtu nema budžet min istarstva za 2012. godinu, a u skladu sa tim, takođe se ne trude da građanima budžet ministarstva objasne na razumljiv način. Nije dovoljno postaviti samo budžet države na veb sajt jer cifre u budžetu nijesu do
Ministarstvo finansija je jedino ministarstvo koje na početnoj stranici veb sajta, u vidu banera, ima istaknu tih 5 prioriteta Ministarstva finansija u 2012. godini. Ovo je veoma jednostavan način da posjetioci veb sajta saznaju na šta se Ministarstvo finansija fokusira u tekućoj godini a na ovaj način je lakše i evaluirati rad ministarstva u odnosu na postavljene prioritete.
23
Dobro upravljanje u Crnoj Gori – monitoring i preporuke troši njihov novac. Predlog završnog računa države za 2011. godinu dostupan je samo na veb sajtu Ministarstva finansija. Takođe, ministarstva se nijesu potrudila da putem promotivnog materijala građanima (leci, oglasi u medijima, dopisi i sl.) približe budžet za 2012. godinu. Na polju slobodnog pristupa infor Vodiči za slobodan pristup informacijama koji se macijama, Ministarstvo za informa nalaze na veb sajtovima institucija su različitog ciono društvo i telekomunikacije i kvaliteta kad je u pitanju preglednost, opsežnost i Ministarstvo nauke su jedina dva ažuriranost informacija. Vodič koji ističemo kao ministarstva koja nijesu objavila dobru praksu kad je u pitanju isticanje ovlašćenih i Vodič za slobodan pristup informa odgovornih lica za postupanje po zahtjevima je cijama na veb sajtu. Telefonskim vodič Ministarstva prosvjete i sporta. Vodič je ažuri pozivom je moguće u gotovo svim ran, a istaknuta su odgovorna i ovlašćena lica po sek ministarstvima (15 od 16) lako doći torima ministarstva zajedno sa kontakt telefonom. do osobe koja je zadužena za slobo dan pristup informacijama. Ipak, saznali smo da manje od polovine ministarstava vodi statistiku zahtjeva za SPI što smatramo zabrinjavajućom činjenicom. Upoređivali smo statističke podatke iz 2011. i 2012. godine vezane za broj sporova koji se vodio protiv ministarstava povodom slobodnog pristupa informacijama. Iako je broj od luka donijetih u ovim sporovima u 2012. godini manji nego što je to bio slučaj u 2011. godini, i dalje je značajno veliki broj presuda kojima se tužbeni zahtjev usvojio, odnosno kojima je odlučeno da ministarstvo nije adekvatno postupilo. Iz toga se može zaključiti da min istarstvima još uvijek nije dovoljno poznat koncept slobodnog pristupa informacijama, što u krajnjoj liniji smanjuje dostupnost informacijama u posjedu organa vlasti građanima i civilnom sektoru. Ostaje otvoreno pitanje izvršenja odluka Upravnog suda, koje bi dalo krajnje preciznu sliku o tome da li ministarstva postupaju u skladu sa onim što je odlučeno ili ne.
Kada govorimo o participaciji nevladinih aktera, zanimalo nas je da li su nevladini akteri bili članovi radnih grupa za izradu 5 poslednjih predloga zakona ili strateških dokumenata. Prosjek zado voljavajućih odgovora je veoma nizak – samo 20.83%. Tražili smo na Internet stranicama objavljen makar jedan poziv na javnu raspavu u poslednjih godinu dana, i s obzirom na minimalan zahtjev ovog indikatora, poražavajući je podatak da je indikator zadovoljen polovično. Naime, samo 8 od 16 min istarstava ima objavljen makar jedan poziv. I pored Ministarstvo rada je jedino min obaveze propisane uredbom4 da ministarstva na svojoj istarstvo koje je dobilo maksimalan Internet stranici, u roku od pet dana od dana donošenja broj bodova na sledeće pitanje: Da li godišnjeg programa rada, objave spisak zakona o kojima su nevladini akteri bili članovi radnih će sprovesti javnu raspravu, samo tri ministarstva (Min grupa za izradu 5 poslednjih predloga istarstvo manjinskih prava, Ministarstvo unutrašnjih zakona ili strateških dokumenata? poslova i Ministarstvo saobraćaja i pomorstva) imaju Naime, Ministarstvo rada dostavilo objavljen plan javnih rasprava na veb sajtu. Potrebno je nam je sva tražena rješenja o formi da ministarstva budu proaktivna u ovoj oblasti i da ranju radnih grupa za predloge za podstiču participaciju nevladinih aktera, naročito kona ili strateških dokumenata gdje vezano za javne rasprave kao jedan od najvažnijih meh su učestvovali nevladini predstavnici. anizama za uključivanje građana u donošenje odluka. 4
Uredba o postupku i načinu sprovođenja javne rasprave u pripremi zakona
24
Vlada Crne Gore i ministarstva 4.2.2. Odgovornost Odgovornost ministarstava prema Vladi i Min Preporuke Državne revizorske insti istarstvu finansija podrazumijeva podnošenje izv tucije za 2011. godinu dobila su dva ještaja o radu i finansijskih izvještaja u ministarstva: Ministarstvo ekonomije propisanom roku i na propisani način. Finansijsko i Ministarstvo finansija. Ministarstvo izvještavanje ministarstava Ministarstvu finansija ekonomije je ispunilo 71% preporuka, uređeno je pravilnikom5 koji definiše precizne dok nam je Ministarstvo finansija rokove, sadržaj i formu izvještaja. Takođe, iz dalo nepotpun odgovor vezano za is punjenost preporuka koji glasi: "Min odgovora Ministarstva finansija zaključujemo da istarstvo finansija je ispunilo većinu se pomenute procedure formalno poštuju. Uz po preporuka DRI za 2011. godinu." hvalu za precizno definisan sistem izvještavanja naglašavamo jedan veliki nedostatak pomenuti pravilnik ne predviđa sankcije za izostanak ili kašnjenje u izvještavanju. Zanimalo nas je i da li je sistem pripremljen za primjenu novog Zakona o državnim službenicima i namještenicima koji predviđa donošenje više od 10 podzakonskih akata, kojima bi se omogućila primjena po jedinih odredbi ovog zakona. Međutim, u toku monitoringa smo utvrdili da su jedini propisi koji su donijeti na osnovu ovog zakona Etički kodeks državnih službenika i namještenika kao i Pravilnik o načinu praćenja i ocjenjivanja probnog rada državnih službenika i namještenika. Naglašavamo da se ovaj indikator odnosio samo na Ministarstvo unutrašnjih poslova zbog specifičnih nadležnosti u pogledu donošenja ovih podzakonskih akata. Zanimalo nas je da li su ministarstva imala disciplinskih postupaka pokrenutih na osnovu povrede Etičkog kodeksa u 2010., 2011. i 2012. godini. Smatramo interesantnim podatak da za tri godine niti jedno ministarstvo nije imalo disciplinskih postupaka na osnovu povrede Etičkog kodeksa.
4.2.3. Reformski kapaciteti Zanimalo nas je i koliko ministarstva u svojim strateškim dokumentima, ali i interno, prate i vrednuju kvalitet svog rada. Manje od polovine ministarstava ima interni dokument za praćenje i vrednovanje učinka u realizaciji programa i projekata, a u 68,75% ministarstava je sprovedena barem jedna eksterna ili interna evaluacija rada u proteklih godinu dana. U prilog ovom zaključku govori i podatak da u 5 ministarstava nije sprovedena interna ili eksterna evaluacija rada ministarstva ili nekog programa u nadležnosti ministarstva u poslednjih godinu dana.
4.3. Preporuke Vlada Crne Gore i ministarstva 1. Voditi jedinstvenu politiku unaprijeđenja dobrog upravljanja u svim ministarstvima – Ra zlika od gotovo 20% između najboljeg i najlošijeg rezultata ministarstva govori da je poš tovanje principa dobrog upravljanja prepušteno individualnom shvatanju. Potrebno je da se vodi jedinstvena politika ravnomjernog razvoja svih ministarstava.
5
Pravilnik o načinu sačinjavanja i podnošenja finansijskih izvještaja
25
Dobro upravljanje u Crnoj Gori – monitoring i preporuke 2. Poboljšati kvalitet veb sajtova Vlade i ministarstava – Potrebno je nastaviti dinamičan razvoj veb sajtova Vlade i ministarstava u pravcu stvaranja Internet prezentacija koje su znatno pristupačnije za građane. Takođe je potrebno poboljšati sistematičnost i ažurnost veb saj tova, naročito kod postavljanja važnih dokumenata. Dalje, neophodno je povećati trans parentnost institucija prezentovanjem ključnih dokumenata vezanih za javne nabavke (poziva za javne nabavke, odluka o dodjeli ugovora na postupak javnih nabavki i ugovora o javnim nabavkama) na veb sajtovima. 3. Prezentovati na kvalitetan način budžete Vlade i ministarstava– Porazan podatak da ni jedno ministarstvo nema prezentovan svoj budžet na veb sajtu znači da su zanemarene potrebe građana da saznaju kako se troši njihov novac. Potrebno je građanima precizno ob jasniti na koji način će usvojeni budžet uticati na kvalitet života građana tj. kvalitet javnih usluga koje Vlada pruža građanima. U cilju povećanja transparentnosti procesa pripreme, planiranja i usvajanja budžeta smatramo da je potrebno precizirati tačne zakonske rokove do kada Ministarstvo finansija dostavlja nacrt zakona o budžetu Vladi, kao i do kada je Vlada obavezna da utvrdi predlog zakona o budžetu i dostavi ga Skupštini. U prilog ovome govori i situacija iz prošle godine kada je rasprava o tako važnom dokumentu u Skupštini trajala svega desetak dana jer je Vlada Predlog zakona o budžetu za 2013. dostavila 17.12.2012. Preporuke koje se odnose na budžetsku transparentnost, a koje je OECD pripremio još 2002. godine, ističu da je neophodno da se predlog zakona o budžetu u parlamentima nađe najkasnije do 1. oktobra, kako bi se ostavilo dovoljno vremena za razmatranje jednog tako važnog teksta. S druge strane, Interparlamentarna unija smatra da je, prema nalazima uporedne prakse, za efikasno razmatranje predloga zakona o budžetu u parlamentu potrebno da isti parlamentu bude dostavljen tri, pa čak i četiri mjeseca prije kraja tekuće fiskalne godine. Pored navedenog, u cilju povećanja transparentnosti javnih finansija, neophodno je da se godišnji budžeti i završni računi budžeta objavljuju u formatu koji omogućava jednostavno korišćenje i manipulaciju podacima. Trenutno se ovi dokumenti objavljuju u PDF formatu, iz kojeg vrlo često nije omogućeno ni kopiranje, a kamoli jed nostavna obrada podataka. 4. Povećati kvalitet informisanja građana o strateškim i operativnim ciljevima Vlade i min istarstava– Analiza je pokazala da je predstavljanje resornih prioriteta na niskom nivou kako na veb sajtovima tako i u medijskim izjavama ministara. Zabrinjava podatak da samo 12,5% ministarstva imaju na veb sajtu objašnjene prioritete, a da manje od trećine ministara objašnjava resorne prioritete u medijima na konkretan način. Naša preporuka je da se napravi jedinstvena procedura Vlade, odnosno ministarstava koja će omogućiti da se građanima precizno objašnjavaju prioriteti resornih ministarstava. 5. Unaprijediti kvalitet izvještavanja ministarstava prema Vladi i prema Ministarstvu finansija – Programsko izvještavanje je neprecizno definisano u Zakonu o državnoj upravi. Potrebno je propisati preciznu formu izvještaja koja bi, pored propisanog sadržaja u Zakonu, sadržala obavezu ministarstva da izvijesti o problemima o radu, procijeni kvalitet urađenog posla i predloži preporuke za poboljšanje rada. Takođe, treba propisati precizne rokove za izvješ tavanje kao i sankcije u slučaju kašnjenja ili izostanka slanja izvještaja. Finansijsko izvješ tavanje je znatno preciznije uređeno pravilnikom, ali je ključni nedostatak nepostojanje sankcije za kašnjenje ili izostanak slanja izvještaja. Ispunjavanje ove preporuke je od ključnog značaja za povećanje odgovornosti u radu državne uprave. Na kraju, potrebno je da Vlada prilikom usvajanja izvještaja ministarstava definiše obaveze poboljšanja u radu ministarstava a ne samo da se bavi tehničkim aspektima. Bitan dio izvještaja svakako treba da bude pregled planiranih aktivnosti, sa rokovima koji su bili postavljeni za njihovo izvrša 26
Vlada Crne Gore i ministarstva vanje, kao i sa naznačenim ciljevima koji su se tim aktivnostima htjeli postići. Nakon toga, treba da se navede šta je od planiranog urađeno i u kom vremenskom roku (tačno navođenje rokova bi bilo poželjno, jer doprinosi lakšoj ocjeni rada ministarstva). Ukoliko se u sklopu izvještaja ministarstva podnose i izvještaji organa nad kojima to ministarstvo vrši nadzor, potrebno je da svi budu ujednačeni po formi, odnosno da imaju istu strukturu koja olakšava preglednost. 6. Stvoriti uslove za efikasnu primjenu novog Zakona o državnim službenicima i nam ještenicima – Novi Zakon o državnim službenicima i namještenicima predviđa donošenje više od 10 podzakonskih akata, kojima bi se omogućila primjena pojedinih odredbi ovog zakona. Međutim, jedini propisi koji su donijeti na osnovu ovog zakona su Etički kodeks državnih službenika i namještenika kao i Pravilnik o načinu praćenja i ocjenjivanja probnog rada državnih službenika i namještenika. U svrhu povećanja integriteta državne uprave i upravljanja konfliktom interesa u što kraćem roku je potrebno donijeti više od 10 podza konskih akata. Napominjemo da je zakonski rok za donošenje ovih akata bio 1.januar 2013. 7. Uvesti kvalitetniji sistem kreiranja strateških ciljeva i praćenja učinka reformi U svrhu povećanja odgovornosti i kvaliteta praćenja učinka reformi, predlažemo da se razmotri formiranje vladinog tijela koje bi se bavilo definisanjem strateških ciljeva, planiranjem i praćenjem njihove realizacije. Ovo prvenstveno jer je naša analiza pokazala da postoje velike razlike u kvalitetu strateških dokumenata ministarstava, odnosno različiti kvalitet postavl jenih ciljeva, indikatora uspjeha, rokova i slično. Smatramo da bi se na ovaj način znatno povećala odgovornost sprovođenja i praćenja reformi. Takođe, treba razmisliti i o uvođenju internog dokumenta sa preciziranim načinom za praćenje učinka programa i projekata u svim državnim organima. Za razliku od dosadašnjeg vrednovanja potrebno je imati ne samo ocjenu kvaliteta već i učinka sprovedenih reformi.
27
Dobro upravljanje u Crnoj Gori – monitoring i preporuke
5. Ostali organi uprave Našim monitoringom za ostale organe uprave obuhvaćeni su organi koji su navedeni u Uredbi o organizaciji i načinu rada državne uprave6. Otvorenost smo mjerili kroz 13 indikatora.Pregled broja indikatora ostalih organa uprave u odnosu na izvor informacija dat je u sledećemgrafiku. Grafik 7. Ostali organi uprave indikatori
20
15
10
10
2
1
5
0
iindikatori dik i I Internet
Telefonski T l i poziv i
U i ik Upitnik
Rang lista organa uprave prikazana je u grafiku na sljedećoj strani. Ovih 13 indikatora po mišljenju CDTa predstavljaju nivo na kome otvorenost u drugim organ ima uprave treba da bude u ovom trenutku. Od tog poželjnog nivoa ostali organi uprave u pros jeku zadovoljavaju 44.14%. Ovaj podatak nam govori da organi uprave ne zadovoljavaju standarde otvorenosti i da se u narednom periodu moraju fokusirati na popravljanje postojećeg stanja. Najbolji rezultat ostvarila je Uprava za antikorupcijsku inicijativu, a najlošiji rezultat Sekretarijat za razvojne projekte kao i Uprava za zaštitu kulturnih dobara. Jedan od osnovnih zaključaka monitoringa je da organi državne uprave ne posvećuju dovoljno pažnje komunikaciji sa građanima i njihovom informisanju. Zabrinjava podatak da postoje ve like razlike u razvijenosti organa pa se stiče utisak da država ne vodi jedinstvenu politiku prema drugim organima državne uprave. Kako bi se informisao o drugim organima uprave, građanin neće prvo posegnuti za Uredbom o organizaciji i načinu rada državne uprave (kao i svim njenim izmjenama i dopunama), već će pokušati da se informiše preko zvaničnih veb sajtova institucija. Naš monitoring je pokazao da su veb sajtovi drugih organa uprave koji više ne postoje još uvijek aktivni a neki uopšte ne maju veb sajt tako da građanin ne može utvrditi koji organi uprave postoje, a koji ne postoje. U toku monitoringa je postojala razlika između Uredbe o organizaciji i načinu rada državne uprave i Internet prezentacija organa uprave. Kao primjer razlike navodimo postojanje službenih veb sajtova organa uprave koji više ne postoje, radi se o Direkciji za javne nabavke, 6
Sl. list Crne Gore, br. 05.12 od 23.01.2012., 25/12 od 11.05.2012. godine. Donešena je izmjena i dopuna uredbe koja je stupila na snagu 7.12.2012. godine a kojom je između ostalog opet formirana Uprava za mlade i sport koja nije bila u fokusu monitoringa jer je on završen 3.12.2012. godine.
28
Ostali organi uprave Grafik 8. Rang lista ostalih organa uprave u odnosu na procenat ispunjenih odgovora 81.48% 77.78% 70.37% 70.37% 66.67% 62.96% 62.96% 55.56% 55.56% 51.85% 51.85% 51.85% 51.85% 51.85% 51.85% 48.15% 4 5 48.15% 48.15% 44.44% 44.44% 44.44% 40.74% 40.74% 37.04% 37.04% 37.04% 33.33% 33.33% 33.33% 33.33% 25.93% 25.93% 25.93% 25.93%
Uprava za antikorup. inic. Uprava za šume Zavod za statistiku Uprava carina Uprava policije Uprava za kadrove Poreska uprava Državni arhiv Uprava za nekretnine Dir. za razv. mal. i sred. pred. Uprava za javne nabavke Zavod za školstvo Sekr. za zakonodavstvo Uprava pomor. sigurn. Veterinarska uprava Direkcija javnih radova p za zašt. konk. Uprava Uprava za sprj. pr. nov. i fin. ter. Direkcija za zašt. tajn. pod. Fitosanitarna uprava Seizmološki zavod Agencija za zašt. živ. sred. Zavod za intelektualnu svojinu Zavod za izvrš. kriv. sankc. Hidrometeorološki zavod Lučka uprava Zavod za zbrinjavanje izbjeglica Uprava za imovinu Uprava za igre na sreću Uprava za vode Agencija za duvan Direkcija za željeznice Direkcija za saobraćaj Zavod za metrologiju Uprava za insp. poslove Sekr. za razvojne projekte Uprava za zašt. kult. dobara
11.11% 0.00% 0.00% 0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Zavodu za međunarodnu saradnju, Upravi za mlade i sport7, Hidrometeorološkom zavodu i Seizmološkom zavodu (koji su sada jedan, Zavod za hidrometeorologiju i seizmologiju). Tokom monitoringa, dodatnu konfuziju donio je i spisak organa uprave koji se nalazio na Vladi nom veb sajtu, gdje u dijelu organizacija, spisak organa uprave nije bio ažuriran. Kako je građanima inače teško da se snađu u lavirintu državne uprave, nephodno je da Vlada redovno ažurira spisak organa uprave kao i linkove koji vode do veb sajtova institucija. U toku moni toringa smo utvrdili da linkovi do Zavoda za izvršenje krivičnih sankcija, Direkcije za razvoj malih i srednjih preduzeća i Agencije za zaštitu životne sredine nijesu ažurirani tj. ne vode na željene adrese. Državni arhiv i Direkcija za željeznice imaju zvaničan veb sajt, a na portalu Vlade nijesu postojali linkovi koji bi građane mogli uputiti na veb sajt. Zanimljiv je i slučaj Sekretarijata za razvojne projekte koji je osnovan novom Uredbom o organi zaciji i načinu rada državne uprave, ali uprkos našim nastojanjima da ostvarimo komunikaciju sa ovim organom nijesmo mogli dobiti njegov kontakt. Veb sajt ove institucije još uvijek ne postoji. 7
Uprava za mlade i sport u formalnom smislu nije postojala tokom monitoringa ali je njen veb sajt postojao.
29
Dobro upravljanje u Crnoj Gori – monitoring i preporuke 5.1. Rezultati po indikatorima Tabela 7. Ostali organi uprave procenat ispunjenosti indikatora OTVORENOST Postojanje službene internet stranice Test pretrage Internet stranice pretraga prema frazi s naslovne stranice Jesu li na Internet stranici objavljena najvažnija administrativna dokumenta (organogram, djelokrug rada, biografije/kontakti)? Da li na Internet stranici postoje kontakt informacije organa uprave i njegovih organiza cionih jedinica? Da li je Internet stranica ažurirana? Da li je uspostavljena služba za odnose sa javnošću? Jesu li na Internet stranici objavljena najvažnija programska dokumenta (plan rada za 2012., strategija razvoja, izvještaj o radu za 2011.)? Da li na Internet stranici postoje informacije o službi za odnose sa javnošću? Jesu li na Internet stranici objavljena ključna dokumenta vezana za javne nabavke (pozivi na postupak javnih nabavki, odluke o dodjeli ugovora po pozivu na postupak javnih nabavki i ugovori o javnim nabavkama)?
91,89% 61,26% 60,36% 59,46% 55,86% 35,14% 19,82% 12,61% 5,41%
Test telefonski poziv službeniku za informisanje
86,49%
Da li se na Internet stranici nalazi Vodič za slobodan pristup informacijama? Da li se vodi statistika zahtjeva za slobodan pristup informacijama (pisanih, usmenih)? Da li se na Internet stranici nalaze kontakt podaci službenika zaduženog za informisanje (ime, broj telefona, e mail adresa)?
56,76% 51,35%
UKUPNO
45,95% 44,14%
5.1.1. Postojanje službenog veb sajta Poražavajuća je činjenica da 4 organa uprave nemaju veb sajt. U pitanju su Uprava za zaštitu kulturnih dobara8 (koja kao veb sajt ima blog), Sekretarijat za razvojne projekte, Uprava za in spekcijske poslove kao i Zavod za hidrometeorologiju i seizmologiju9. Uprava za zaštitu kulturnih dobara je osnovana polovinom 2011. godine, Zavod za hidromete orologiju i seizmologiju i Uprava za inspekcijske poslove početkom 2012. godine dok je Sekre tarijat osnovan sredinom 2012. godine. Do sada je prošlo sasvim dovoljno vremena da institucije pripreme veb sajtove. Ovim načinom ponašanja institucije su nam demonstrirale neodgov ornost i nemarnost u odnosu na potrebe građana.
8
9
Blog Uprave za zaštitu kulturnih dobara: http://fomosme.wordpress.com/2011/08/14/upravazazastitukulturnih dobaracrnegore Postoje odvojeni veb sajtovi pomenutih organa pa kako za godinu dana nijesu napravili jedinstven sajt posmatrali smo ih odvojeno jer su se naši indikatori uglavnom odnosili na vebsajtove organa uprave.
30
Ostali organi uprave 5.1.2. Ažuriranost službenog veb sajta Stanje na polju ažuriranosti veb sajtova nije zadovoljavajuće. Manje od polovine organa uprave (46%) ima ažuriran veb sajt u poslednjih 15 dana, 11% organa uprave ima ažuriran veb sajt u poslednjih 30 dana, 9% ima ažuriran veb sajt u 45 dana. Čak 38% organa nije ažuriralo veb sajt duže od 45 dana. 5.1.3. Objavljivanje ključnih dokumenata vezanih za javne nabavke Monitoringom smo htjeli da provjerimo da li organi uprave ob javljuju ključna dokumenta10 vezana za javne nabavke. Došli smo do veoma zabrinjavajućeg rezultata koji nam govori da 90% or gana uprave nema na svom veb sajtu objavljena ključna doku menta vezana za javne nabavke. Iako to nije zakonska obaveza, smatramo da je od ključnog značaja da organi uprave objavljuju podatke na svom veb sajtu, naročito zbog toga što je pristup por talu uprave za javne nabavke neprilagođen građanima.
Uprava za šume je primjer dobre prakse za transparentnost javnih nabavki jer na svom veb sajtu objavljuje ažurno i pregledno dokume ntaciju vezanu za javne nabavke.
5.1.4. Objavljivanje najvažnijih programskih dokumenata Predmet monitoringa bilo je i objavljivanje najvažnijih programskih dokumenata na veb saj tovima organa uprave. Tražili smo plan rada za 2012, izvještaj o radu za 2011, kao i strategije koje su vezane za rad ovih organa. Rezultat pokazuje da samo 25% organa uprave ima sva nave dena programska dokumenta na veb sajtu. Samim neobjavljivanjem programskih dokumenata nemoguće je saznati da li se posao obavlja planski, šta je urađeno u prethodnom periodu i šta se planira u budućnosti. 5.1.5. Objavljivanje najvažnijih administrativnih dokumenata Tražili smo na veb sajtovima najvažnija administrativna dokumenta i to: organi zacionu šemu organa uprave, djelokrug rada organa uprave i organizacionih je dinica i biografije rukovodećih kadrova. Samo 24% organa uprave maksimalno je zadovoljilo ovaj indikator tj. imaju sve gore navedene informacije.
Tokom monitoringa naišli smo na organiza cione šeme organa uprave različitog kvaliteta kad je u pitanju preglednost i preciznost ponuđenih informacija. Pohvaljujemo Upravu za javne nabavke i Direkciju za razvoj malih i srednjih preduzeća za dobar grafički prikaz or ganizacione strukture na veb sajtu tj. pregledan i sadržajan organogram.
5.1.6. Služba za odnose sa javnošću Samo 36% organa uprave ima uspostavljenu službu za odnose sa javnošću. Uticaj na ovakvo stanje stvari mogu imati različita shvatanja značaja službe za odnose sa javnošću ali i finansijska sredstva koja su opredijeljena ili neopredijeljena za ove namjene. Samo 13 organa uprave na svom veb sajtu ima objavljene informacije o službi za odnose sa javnošću.
10
Pod tim dokumentima podrazumijevamo pozive, odluke i ugovore za javne nabavke.
31
Dobro upravljanje u Crnoj Gori – monitoring i preporuke 5.1.7. Objavljivanje kontakata organa uprave i organizacionih jedinica Potpune kontakt informacije organa uprave i organizacionih jedinica moguće je pronaći na tek nešto više od trećine (14 od 37) veb sajtova organa uprave što smatramo zabrinjavajućom činjenicom koja ide u prilog zaključku da organi uprave moraju znatno unaprijediti svoju trans parentnost, dostupnost i mogućnosti komunikacije sa građanima. 5.1.8. Slobodan pristup informacijama Pristup informacijama je polje gdje su se organi uprave pokazali kao nedovoljno otvoreni. Skoro polovina ostalih organa uprave nema na svom veb sajtu istaknut vodič za slobodan pristup in formacijama. Ovo je zabrinjavajuća informacija budući da je dobra praksa u primjeni Zakona o slobodnom pristupu informacijama, objavljivanje vodiča na veb sajtu. Telefonskim pozivom nije moguće u 5 organa uprave doći do osobe koja je zadužena za slobo dan pristup informacijama. Dodatno, u polovini ostalih organa uprave ne vodi se statistika za htjeva za SPI.
5.2. Preporuke 1. Ažurirati portal Vlade Crne Gore, u dijelu Organizacija, gdje su navedeni ostali organi up rave Potrebno je ispraviti spisak organa uprave, ali i linkove koji vode na njihove veb sajtove jer trenutna situacija ne odgovara Uredbi o organizaciji i načinu rada državne uprave. Pored toga neophodno je napraviti organizacionu šemu koja će pokazati koje sve organe uprave imamo i koja su ministarstva nadležna za njihov rad. 2. Znatno unaprijediti kvalitet Internet prezentacija organa uprave Preporučujemo da 4 or gana uprave koji nemaju svoj veb sajt hitno izrade svoje Internet prezentacije. Organi uprave treba da unaprijede i postojeće veb sajtove jer mnogi nijesu ažurirani niti su postavljena neka od osnovnih dokumenata. Potrebno je da veb sajtovi organa uprave budu sistematični i ažurni, naročito kod postavljanja važnih dokumenata. 3. Poboljšati odnos organa uprave i građana kroz osnivanje službe za odnose sa javnošću ili određivanjem zaposlenog koji je zadužen za odnose sa javnošću 4. Objavljivati najvažnija dokumenta vezana za rad organa Ovdje prije svega mislimo na ob javljivanje najvažnijih programskih dokumenata kao što su programi rada za narednu go dinu, izvještaji o radu za prethodnu godinu i strateška dokumenta vezana za rad organa uprave. 5. Potrebno je objavljivati dokumenta vezana za javne nabavke u cilju povećanja transparent nosti rada organa uprave. Pritom, treba paziti da se dokumenta objavljuju na sistematizovan način, kako bi građanima koji koriste veb sajt bila olakšana pretraga i informisanje. Takođe, treba ukloniti prepreke sa portala za javne nabavke – treba pojednostaviti proceduru regi strovanja kako bi građanin mogao na jednostavan način da pristupi portalu. 6. Objavljivanje Vodiča za slobodan pristup informacijama je obaveza definisana novim Za konom o slobodnom pristupu informacijama, pa je suvišno govoriti o potrebi da organi up rave koji još uvijek nijesu objavili ovaj dokument to učine u najkraćem mogućem roku.
32