LA CENTRAL DE CONTRATACIÓN DE LA DIPUTACION PROVINCIAL DE BURGOS
MEMORIA JUSTIFICATIVA DE LA CREACIÓN DEL SERVICIO
Servicio de Asesoramiento y Asistencia Técnica a Municipios
De conformidad con lo dispuesto en el art. 36. 1, b) y c) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, es en todo caso competencia de las Diputaciones Provinciales, la asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica con los municipios de la provincia, especialmente con los de menor capacidad económica y de gestión y la prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal, con el fin de asegurar la prestación integral y adecuada por los municipios de la provincia, tanto desde el punto de vista de eficiencia técnica como económica, de los servicios de la competencia municipal. Es en este espacio competencial y como una forma más singularizada y especializada de hacer efectiva la asistencia y colaboración de la Diputación Provincial a los municipios de la provincia, donde hay que situar la creación y puesta en marcha con una vocación de permanencia en el tiempo, de un nuevo servicio provincial, la contratación centralizada, y que pasará a identificarse como “Central de Contratación de la Diputación Provincial de Burgos”, al amparo de lo dispuesto en los artículos 194, 203 y 204.2 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (TRLCSP) La apuesta por sistemas de contratación centralizada con el fin de favorecer, minorando costes y simplificando los expedientes, a los municipios de la provincia, es un objetivo al que esta Diputación quiere dar prioridad absoluta, no sólo como consecuencia obligada del mandato constitucional que exige a las Administraciones Públicas actuar con criterios de eficacia y eficiencia, sino también, en primer lugar, porque en estos momentos es obligado hacer el máximo hincapié en la optimización de los recursos económicos públicos y en un mayor celo en la buena administración de los mismos, utilizando a tal efecto todos los instrumentos legales que coadyuven a tal fin y, en segundo lugar, al constituir la implantación de este nuevo servicio una acción dirigida de forma decidida a la modernización de los sistemas administrativos de esta Diputación y, primordialmente, de las entidades locales de ella dependientes, dada la íntima conexión para la implantación y operatividad de este servicio, con el uso de las tecnologías de la información y de las comunicaciones y con la normalización de los procedimientos. Referida central de contratación actuaría, en una primera fase, adquiriendo suministros y servicios para otros órganos de contratación, o adjudicando contratos o celebrando acuerdos marco para la adquisición de suministros o servicios destinados a los mismos. El TRLCSP, trayendo causa de lo dispuesto por la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, consciente de la obligación de 1
asistencia y colaboración técnica que para con las entidades de la provincia impone a las Diputaciones Provinciales la legislación vigente, posibilita expresamente que éstas puedan crear centrales de contratación por acuerdo del Pleno de la Corporación Provincial, disponiendo a tal efecto el artículo 204.2 que “en el ámbito de la Administración local, las Diputaciones Provinciales podrán crear centrales de contratación por acuerdo del Pleno”. Aun cuando la regulación de las centrales de contratación de las Diputaciones Provinciales es escasa en el TRLCSP, sin embargo, es evidente que el legislador ha querido que las Diputaciones Provinciales puedan constituir centrales de contratación y que estas puedan extender su ámbito de actuación a todas las entidades locales de la provincia (incluidas las mancomunidades de municipios) y no sólo a las que cuenten con una población inferior a 20.000 habitantes, ya que no cabe dudar de que sería plenamente deseable para la obtención de las máximas ventajas de la contratación centralizada que se plantea, contar también con la adhesión de los Ayuntamientos de Burgos, Miranda de Ebro y Aranda de Duero, que aportarían una potencial sinergia de rentabilidad económica, derivada de su mayor capacidad de demanda, que beneficiaría al conjunto de los municipios adheridos en la obtención de mejores precios en este tipo de adquisiciones de bienes o prestación de servicios de uso corriente o común. Esta posibilidad, se articula de dos formas, una, que solo es predicable respecto de los municipios de población inferior a 5000 habitantes y que consiste en la delegación, por parte de éstos y previos los acuerdos adoptados al efecto, del ejercicio de las competencias en materia de contratación por los órganos que, con carácter de central de contratación, se constituyan por las Diputaciones Provinciales, y otra forma, que es predicable a todos los municipios de la provincia, con independencia de su número de población, consistente en la posibilidad de concertar convenios de colaboración, en virtud de los cuales se encomienda la gestión del procedimiento de contratación a las Diputaciones Provinciales, constituyendo dicho convenio el instrumento de adhesión a la central de contratación de la respectiva Diputación Provincial. Es particularmente esta última forma de adhesión, en la que quiere centrar sus esfuerzos de gestión, con carácter generalista y expansivo, la Central de Contratación de la Diputación Provincial de Burgos. Hasta la fecha, son varios los antecedentes de centrales de contratación a las que han podido adherirse las entidades locales, (sistema de adquisición centralizada reservada especialmente a suministros y, en menor medida, a servicios) tanto en el ámbito de la Administración Central del Estado como en el de las Comunidades Autónomas.
2
En la Administración Central del Estado merece destacarse el Sistema de Adquisición Centralizada (S.A.C.) de la Subdirección General de Compras. Esta unidad, encuadrada en la Dirección General del Patrimonio del Estado del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, es la responsable de la gestión y funcionamiento del sistema de adquisición centralizada de bienes y servicios de utilización común y de las adquisiciones que, en relación con los equipos y sistemas para el tratamiento de la información, son de su competencia. El Sistema de Adquisición Centralizada es un método de contratación específico de bienes y servicios de utilización común, que son aquellos que por sus especiales características son susceptibles de ser utilizados con carácter general por todos los Departamentos Ministeriales (y también por otras Administraciones Públicas). La presencia de multiplicidad de modelos similares, la pluralidad de proveedores, la ausencia de problemas de compatibilidad, la adquisición recurrente por parte de diferentes unidades administrativas o de distintas Administraciones Públicas y la vinculación al normal funcionamiento de los servicios, son rasgos característicos de los bienes y servicios incluidos dentro del sistema de adquisición centralizada. El Sistema de Adquisición Centralizada (S.A.C.) se articuló inicialmente para dar servicio a la Administración General del Estado y sus Organismos Autónomos, a las Entidades Gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social y a los Entes Públicos Estatales. Pero hoy también se benefician del Sistema de Adquisición Centralizada, los Organismos Adheridos pertenecientes a la Administración autonómica y local, que han pasado a ser usuarios del sistema, tras la firma de acuerdos de adhesión con la Dirección General de Patrimonio del Estado. La referida adhesión lo puede ser, y así ha venido operando, para la totalidad, o solo para determinadas categorías de bienes y servicios, según se determine en los respectivos acuerdos o convenios de adhesión. En la esfera autonómica han sido varias las Comunidades Autónomas que han constituido Centrales de Contratación (Castilla y León, Cataluña, País Vasco, etc.). La amplitud del sistema y la posibilidad de adhesión de las entidades locales de su territorio y la forma de articular esta adhesión también varía, aunque con mínimas diferencias, en cada una de ellas. Sin embargo en todas es tradicional que centren su esfera de actuación en suministros y bienes de utilización común. Con el amparo legal al que se ha hecho referencia en los párrafos anteriores y con la firme voluntad de apoyar este mecanismo que dará 3
servicios a los municipios de la provincia, la Diputación Provincial de Burgos apuesta por la creación de la Central de Contratación de la Diputación Provincial de Burgos (CENTRAL). La Central de Contratación de la Diputación Provincial de Burgos (CENTRAL) se ordena como un Servicio Provincial –Central de Contratacióncreado al amparo de lo previsto en los artículos 203, 204.2 y en la Disposición Adicional Segunda, párrafo quinto del TRLCSP, con la finalidad de contratar bienes y servicios que, por sus especiales características, sean susceptibles de ser utilizados con carácter general por los municipios de la provincia y sus entes instrumentales (y también por la Diputación Provincial y sus propios entes instrumentales). Su justificación legal última la encontraremos, además de en los preceptos del TRLCSP, mencionados, en la proclama constitucional de economía del gasto y eficacia en la gestión, como inspiradores de las actuaciones de las Administraciones Públicas y en la Directiva 2004/18/CE que sirve de base y apuntala la legislación en materia de contratos del sector público. Con carácter general, los sistemas de contratación centralizada de bienes y servicios, y las centrales de contratación en general, tienen como finalidad, mediante la estandarización de los bienes a adquirir y los servicios a prestar, lograr los objetivos que se indicarán seguidamente, siendo idénticos los que pretenden conseguirse con la creación de la Central de Compras de la Diputación Provincial de Burgos (CENTRAL). En forma resumida los fines a alcanzar con su puesta en funcionamiento se concretan en: a) Lograr las condiciones económicas más favorables para la Diputación Provincial y sus entes instrumentales así como para los Ayuntamientos de la provincia, demás entes locales y entes instrumentales dependientes de unos y otros en la adquisición de suministros y contratación de bienes, con la consiguiente reducción del gasto público. b) Simplificar la tramitación administrativa en la adquisición de bienes y servicios, fomentando: La agilidad en la contratación con minoración de los tiempos precisos para la efectividad de la adquisición del bien o el servicio, o la contratación de la obra en su caso.
4
La transparencia y seguridad en la contratación. La facilidad en la tramitación de los expedientes, posibilitando: I. II. III. IV. V.
Adquisiciones en línea. Licitaciones electrónicas. Implementación de catálogos de productos. Seguimiento de los trámites. Normalización y estandarización de productos, pliegos y condiciones. VI. Política unificada de proveedores. VII. Sistema unificado sobre compras públicas. La reducción del número de procedimientos de contratación.
c) Potenciar la transparencia y seguridad en la contratación.
Siguiendo con el hilo argumental que se mantiene, y aunque el TRLCSP posibilita la contratación centralizada de obras, servicios y suministros, el arranque del sistema en el ámbito de la Diputación Provincial de Burgos, va a limitarse, inicialmente, al suministro de bienes y contratación de servicios. Y, pese a que el horizonte hacia donde puede caminar la Central de Contratación de la Diputación Provincial de Burgos cabe extenderlo, hasta donde esta entidad local entienda conveniente, siguiendo los ejemplos de las centrales de contratación hoy en funcionamiento ( y sin perjuicio de su futura expansión a otros suministros y servicios ) va limitarse, en un primer momento, a los productos y servicios que seguidamente se detallan, los cuales únicamente se citan a título orientativo, y que serán ordenados en los correspondientes lotes homogéneos : 1.- Suministros: 1.1.- Tecnologías de la información y la comunicación: Ordenadores (Equipos de tratamiento de la información) Equipos de impresión y sus complementos. Equipos y programas de telecomunicación para transmisión de voz y datos. Equipos de seguridad electrónica. Servicios de informática y alojamientos web relacionados con la implantación de la Administración electrónica. 5
Equipos audiovisuales. Equipos de telecomunicación. Centrales telefónicas. Equipos de megafonía. 1.2.- Vehículos a motor: Motocicletas. Vehículos de turismo y todo terreno (incluidos los policiales). Bicicletas. 1.3.- Consumibles y materiales de uso común: Papel y consumibles de equipos de impresión. Consumibles informáticos (tinta, tóner, etc.). Carburante de calefacción y vehículos. Material de limpieza e higiene. - Papel y plásticos sanitarios. - Contenedores extraíbles. - Productos y útiles de limpieza. - Secadoras de manos y complementos. Material de construcción y equipos. - Ladrillos y tejas. - Cementos y arenas. - Pavimentos. - Azulejos. - Yesos y escayolas. - Bloques. - Suelos, techos y revestimientos. - Picos, palas, carretillas y material auxiliar. Uniformidad y equipos de trabajo para el personal al servicio de los entes locales o entes instrumentales dependientes. - Uniformidad laboral - Policía local - Ordenanzas. - Conductores
6
- Uniformidad deportiva. - Equipamientos deportivos. - Medallas, copas y trofeos. - Equipos para vestuarios. 1.4.- Seguridad: Equipos de control de accesos de personas y materiales. - Detectores de metales. - Cámaras de vigilancia. - Alarmas. Sistemas antirrobo y contra incendios. Equipos de seguridad. 1.5.- Mobiliario, material de oficina y reprografía: Mobiliario de oficina. - Mesas de trabajo. - Mesas auxiliares y de reunión. - Books de cajones y archivo. - Sillería y sillones. - Estanterías y armarios. - Percheros Mobiliario especializado. - Estanterías para bibliotecas. - Mesas de lectura y trabajo. - Mesas de ordenador. Reprografía. - Fotocopiadoras. - Multicopiadoras. - Máquinas multifunción. - Encuadernadoras. 7
Equipos de destrucción de documentos.
1.6.- Mobiliario urbano: Juegos infantiles. Iluminación viaria y ornamental. Equipamiento urbano: - Bancos. - Farolas. - Bolardos. - Ornamentación. - Fuentes. - Señales de tráfico. - Postes, barandillas y cercados. - Pantallas antiruido. - Carteles y señalización. - Tribunas y gradas. Jardinería 1.7.- Equipos de climatización ininterrumpida:
y
sistemas
de
alimentación
Equipos de climatización. - Aires acondicionados. - Sistemas de calefacción. - Cortinas de aire. Máquinas expendedoras y depósitos de agua. 2.- Servicios: Servicio de seguros (vehículos y responsabilidad civil y patrimonial) Servicios de mensajería y paquetería. Servicio de traslado de equipamientos. Electricidad. Telefonía móvil y fija, (voz y datos).
8
Gas. Carburantes.
Una lectura precipitada de la relación de bienes y servicios reseñados en los lotes anteriores, podría llevar a la tentación de considerar superflua e innecesaria la creación de la Central de Contratación de la Diputación Provincial de Burgos (CENTRAL), por coincidir muchos de ellos con los que aparecen en las relaciones y catálogos del Sistema de Adquisición Centralizada (S.A.C) del Ministerio de Economía y Hacienda y poder, las entidades locales de la provincia, adherirse a aquel. Sin embargo, aun siendo cierta esta parcial coincidencia en productos y servicios, y sin perjuicio de que las entidades locales de la provincia de Burgos puedan adherirse a aquél, las obligaciones de cooperación y colaboración de la Corporación Provincial para con los municipios burgaleses, especialmente con los más pequeños, la cercanía y conocimiento por parte de la Institución Provincial de las entidades locales enclavadas en su territorio y, por ende, de sus necesidades, y la adaptación y versatilidad que la Diputación Provincial de Burgos puede ofrecer para con las necesidades de suministros y servicios que desde las entidades de la provincia puedan demandársele, ha hecho que el legislador haya previsto expresamente la posibilidad de crear centrales de contratación por las Diputaciones Provinciales. Es en este contexto, con la apoyatura legal referida, y en ejercicio de estas funciones de colaboración con los municipios de la provincia, donde hay que enmarcar, la Central de Contratación de la Diputación Provincial de Burgos (CENTRAL) cuya creación se pretende. Una nueva consideración conviene poner sobre la mesa: el TRLCSP, para racionalizar y ordenar la adjudicación de los contratos de las Administraciones Públicas, permite centralizar la contratación de servicios y suministros (y también de obras) en servicios especializados. Bajo esta óptica la Central de Contratación de la Diputación Provincial de Burgos (CENTRAL) debe tener la consideración de servicio especializado.
Este servicio especializado (CENTRAL) va a actuar adquiriendo suministros y adjudicando servicios para otros órganos de contratación (entidades locales de la provincia y entes instrumentales de ellas dependientes, que se adhieran al sistema) y adjudicando contratos o celebrando acuerdos marco para la adquisición de suministros o prestación de servicios destinados también, si así se decide, a los servicios propios y entes instrumentales de la propia Diputación Provincial. En la contratación de servicios y suministros de 9
uso corriente cuyas características, generalmente disponibles en el mercado, satisfagan sus necesidades, y siempre que el recurso a estos instrumentos no se efectúe de forma que la competencia se vea obstaculizada, restringida o falseada, el órgano de contratación, a través de este servicio especializado, podrá articular, con esta finalidad, sistemas dinámicos de contratación. Los acuerdos marco y los sistemas dinámicos de contratación a utilizar por el servicio especializado que es la Central de Contratación de la Diputación Provincial de Burgos (CENTRAL), van a ser los instrumentos esenciales en la racionalización técnica de la contratación y en el funcionamiento de la central de contratación. Entre estos dos sistemas para la racionalización del gasto, que debe utilizar como instrumento la Central de Contratación de la Diputación Provincial de Burgos (CENTRAL), se pretende utilizar en la fase de implantación de la Central, por tanto a corto y medio plazo, el sistema de los Acuerdos marco, y pautar a medio y largo plazo, el uso de los sistemas dinámicos de contratación, dada la necesidad de ser conscientes de las dificultades que comporta a corto plazo la interactuación electrónica de todas las partes intervinientes (Central de Contratación, municipios adheridos y empresas suministradoras o prestadoras de servicios), interactuación que dicho sistema exige a lo largo de todo el proceso de contratación. Ello no quita, para que en este momento de creación de la Central de Contratación, se haga una apuesta decidida por la utilización efectiva y preferente, a medio y largo plazo, por los sistemas dinámicos de contratación, en sintonía con lo proclamado en la Exposición de Motivos de la Ley 30/2007 de Contratos del Sector Público, “ asumiendo las nuevas tendencias a favor de la desmaterialización de los procedimientos, optando por la plena inserción de los medios electrónicos, informáticos y telemáticos, a fin de hacer más transparentes las relaciones entre los órganos de contratación y los operadores económicos”. Dicha opción, a medio y largo plazo, por los sistemas dinámicos de contratación en la actuación de la Central de Contratación de la Diputación Provincial de Burgos (CENTRAL) y requiriéndose para su correcto funcionamiento de los medios electrónicos, informáticos y telemáticos más adecuados, dado que la tramitación, adjudicación y gestión de los contratos en este sistema deberán desarrollarse obligatoriamente por los expresados medios, comporta, ya desde este momento, encauzar las actuaciones administrativas hacia la progresiva implantación de la contratación electrónica en la Administración local y actuar como elemento dinamizador del uso de los referidos medios electrónicos, informáticos y telemáticos en la Diputación Provincial de Burgos y en los municipios dependientes de ésta. 10
En todo caso y como se ha venido señalando, los procedimientos indicados y las centrales de contratación en sí, tienen como finalidad adoptar tipos contratables de bienes o servicios (y también de obras, aunque inicialmente no se vayan a incluir en el sistema), a los que habrán de adaptarse los contratos que se celebren en el marco de la Central de Contratación de la Diputación Provincial de Burgos (CENTRAL) durante un periodo determinado de tiempo. La contratación de bienes y servicios por las centrales de contratación, se articulará en dos fases: Una primera, que tendrá por objeto la adopción de los tipos contratables para cada clase de bienes o servicios, mediante la conclusión de un acuerdo marco o la apertura de un sistema dinámico. La segunda tendrá por finalidad la contratación específica, conforme a las normas aplicables a cada uno de dichos sistemas contractuales, de los bienes y servicios de los tipos así adoptados que precisen los diferentes centros gestores provinciales y entidades de la provincia. En la primera fase, en la adopción de tipos contratables, y en orden a hacer partícipes a las entidades locales de la provincia que se adhieran a la Central de Contratación de la Diputación Provincial de Burgos (CENTRAL), se deberá proceder a la creación, en el marco de la colaboración interadministrativa consustancial a este servicio especializado, de un “órgano asesor de la Central” del que forme parte personal técnico de la propia Corporación Provincial, de las entidades adheridas al sistema y del mundo privado, que no sólo valore las ofertas presentadas por los posibles licitadores sino que colabore en el análisis de las necesidades y la confección de los pliegos de condiciones. Y todo ello sin perjuicio de recabar, arbitrando las fórmulas adecuadas, la asistencia de especialistas en orden a informar adecuadamente a la Mesa de Contratación que formule las propuestas de adjudicación – en la primera fase – al órgano provincial competente. Una vez se consoliden estas dos fases deberá procederse de forma continua a: A) Realizar los pertinentes estudios acerca de las necesidades de los municipios de la provincia de Burgos proponiendo medidas para racionalizar el gasto, corresponsabilizar a los Ayuntamientos de la provincia mediante su participación en la gestión, promover la homogeneidad y las economías de escala y simplificar la tramitación de los expedientes de contratación.
11
B) Reestructurar, de ser necesario, el Centro Gestor de la Central de Contratación de la Diputación Provincial de Burgos (CENTRAL), adecuando los medios personales y materiales de los que inicialmente se la dote, para cumplir los objetivos que se pretenden con su creación. Adoptado el imprescindible acuerdo provincial para poder constituir la Central de Contratación de la Diputación Provincial de Burgos (CENTRAL) va a resultar fundamental dotarla de una infraestructura y de medios (tanto personales como materiales) suficientes para hacer posible la misión que se le encomienda y su plena operatividad. Sin olvidar las importantes conexiones con la Sección de Contratación y Junta de Compras de la Diputación Provincial de Burgos, con la que le une inseparablemente el marco jurídico en el que debe navegar y los procedimientos a utilizar, la Central de Contratación de la Diputación Provincial de Burgos (CENTRAL), se configura como un servicio autónomo cuya gestión se encomienda al Servicio de Asesoramiento a Municipios de la Diputación Provincial, a través de su Sección de Asesoramiento jurídico a municipios y régimen local, justificándose esta autonomía, tanto por el hecho diferencial de los usuarios del servicio, las entidades locales de la provincia y entes instrumentales de ellas dependientes, como por la singularidad de procedimientos que debe utilizar la central de contratación, y ello sin perjuicio de que la propia Diputación pueda nutrirse del sistema en la contratación de suministros y servicios para su propio consumo. Y es que, en este orden de cosas, si las actuaciones procedimentales de la Sección de Contratación y Junta de Compras de la Diputación Provincial de Burgos, se encaminan a adjudicar (y controlar los trámites posteriores) obras, concesiones de servicios, suministros, servicios públicos etc., que hagan posible el efectivo cumplimiento de las finalidades que a través de ellos se haya marcado la Corporación Provincial, las de la Central de Contratación de la Diputación Provincial de Burgos (CENTRAL) vienen llamadas a satisfacer, racionalizando y ordenando las condiciones de los contratos que pretendan adjudicarse a lo largo de un determinado periodo, las necesidades de suministros y servicios de uso corriente de los entes locales de la provincia y entes instrumentales de ellos dependientes y, en su caso de la propia Diputación Provincial y entes instrumentales de ella dependientes. La contratación específica a través de la Central de Contratación de la Diputación Provincial de Burgos (CENTRAL) tiene naturaleza mediadora. La contratación se efectúa entre la entidad local o ente instrumental dependiente de ella y el contratista aceptado en el sistema dinámico, o con el que se haya suscrito el correspondiente acuerdo marco. La intervención del servicio provincial se circunscribe a labores de mediación, gestión de la contratación y
12
tramitación de pedidos y servicios, y control del contrato por medio de la prestación de la adecuada asistencia. A la vista del planteamiento que antecede, resulta necesario crear “ex novo” y con la finalidad de atender estas necesidades, un centro gestor dentro de la estructura orgánica de la Diputación Provincial de Burgos: La Central de Contratación de la Diputación Provincial de Burgos (CENTRAL). Burgos, 20 de Febrero de 2.012
EL DIPUTADO DELEGADO DE LA CENTRAL DE CONTRATACIÓN.
Fdo. José Ignacio Marín Izquierdo
13