compromiso de eficacia
COOPERACIÓN TRIANGULAR, COMPROMISO DE EFICACIA
Julio de 2013
INTRODUCCIÓN El actual contexto económico mundial y el profundo debate sobre el desarrollo, ha motivado que la Cooperación Internacional se sumerja en un proceso de análisis y reflexión, ya que la agenda tradicional de la cooperación esta evolucionado y planteando complejidades que carecen de lineamientos políticos y técnicos que orienten mejor el sentido de la “cooperación para el desarrollo”.
permite la concepción de nuevas políticas y dinámicas de cooperación, siendo la Cooperación Triangular la que combina los elementos básicos de la tradicional cooperación Norte-Sur con los de la Cooperación Sur-Sur. El presente trabajo busca extraer aquellas particularidades de la Cooperación Sur-Sur y Triangular demostrando sus ventajas en el marco de los principios de eficacia de la agenda global de la Cooperación para el Desarrollo.
Es así que en los últimos años han surgido nuevos enfoques sobre el papel de los actores en cooperación y sus responsabilidades (tradicionales y nuevos), la disminución y/o reasignación de recursos de cooperación, la gobernanza democrática sobre la cooperación y los nuevos instrumentos, que en su conjunto deben enfrentar la complejidad de las realidades tanto del Norte como del Sur.
Contexto económico mundial y regional que inciden sobre la Cooperación Sur-Sur y Triangular
Este escenario internacional que se hace cada vez más complejo y participativo, incentiva a la generación de nuevas estrategias de acción para lidiar con las desigualdades y carencias aún existentes en el mundo en desarrollo.
Para entender el escenario de la Cooperación Sur-Sur y Triangular, es importante posicionarnos en el contexto económico mundial y regional, donde las dinámicas financieras y sociales de las economías avanzadas, como de las emergentes y en desarrollo, han tenido un notorio cambio a partir del año 2007, invirtiéndose de alguna manera la influencia de estos bloques.
Toda esa complejidad de actores, enfoques y particularidades, fueron analizadas en el IV Foro de Alto Nivel (FAN) sobre Eficacia de la Ayuda en Busan (Corea del Sur), en el cual se reforzó lo contemplado en el III FAN de Accra (2008), posicionamiento nuevamente la Cooperación Sur–Sur (CSS) y Triangular (CT) como una oportunidad para complementar, y no sustituir, a la tradicional cooperación Norte-Sur.
Es así, que desde la crisis financiera del 20082, los escenarios económicos están cambiando a marchas forzadas, siendo el de mayor importancia aquel que se concentra en los países emergentes y en desarrollo. Observemos que del crecimiento mundial de 2012, alcanzó una tasa anualizada de 3.3%, el FMI estimó que las economías avanzadas crecerían en promedio un 4% entre 2013-2014, indicador que básicamente resulta de una combinación entre la débil recuperación de algunas de las principales economías mundiales, al igual que la crisis profunda que atraviesa la zona euro.
Vivimos actualmente, y en particular en America Latina, un escenario económico, político y social muy distinto al que existía cuando la cooperación tradicional incursiono en nuestra región, tanto así que la mayoría de Estados de la región tienen la etiqueta de Países de Renta Media (PRM), argumento sutil para graduar a varios países para seguir recibiendo la Ayuda Oficial para el Desarrollo (AOD)1, lo cual no es malo, solo que hay que considerarlo ahora como un aprendizaje de doble vía, donde los PRM cumplen un rol de vinculación entre los países en proceso de desarrollo y los países ya desarrollados del Norte, esto
En un panorama mas optimista, resaltamos el crecimiento del Concepto del Comité de Ayuda del Desarrollo (CAD) para definir ciertos recursos no reembolsables y reembolsables de cooperación. 2 La crisis de las hipotecas subprime en USA 1
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Cooperación triangular,
Producto Interno Bruto de las economías emergentes y en desarrollo, las cuales alcanzarían un 6.5% entre el 2011-2012. Considerando estas proyecciones, América Latina sale fortalecida con un crecimiento de 4.5%, tanto por la continuidad de sus exportaciones de materias primas como por su demanda interna, exceptuando aquellos países donde no aplicaron políticas sostenibles de tipo fiscal, productivo, consumo y empleo, cuyo crecimiento será mas modesto. El mejor ejemplo lo representa America del Sur, región que emerge como el bloque más representativo de América Latina y el Caribe 3.
Sumada a esta focalización geográfica de asignación de Ayuda Oficial al Desarrollo, surge en los últimos tiempos la tendencia de destinar recursos según renta per cápita de los países tradicionalmente receptores de cooperación5, conformando un grupo de Países de Renta Media (PRM) que a pesar de su buen rendimiento macroeconómico, mantienen fuertes asimetrías en cuanto a la distribución de la riqueza y presencia de pobreza6. “La pobreza no es el motivo principal para apoyar a este grupo de países, pero no es un tema irrelevante, pues en los mismos existen bolsas considerables de personas viviendo en la miseria. De hecho, según un estudio muy reciente, “la mayoría de los pobres del mundo ya no viven en países pobres sino en los países de renta media que concentran 1,3 mil millones de personas en pobreza” (Sumner, 2010)”. (Fundación Carolina, Freres, Martínez y Angulo, 2011)
Los desafíos fiscales en las economías avanzadas permanecerán por un periodo importante, planteando diversos riesgos para su recuperación, tanto por los desequilibrios fiscales en la zona euro, como el profundo ajuste fiscal a corto plazo que deben implementar los Estados Unidos, Francia y Japón, especialmente.
DECISIÓN DE RETIRAR O DISMINUIR LA AOD A PRM
ASIGNACIÓN DE AYUDA OFICIAL PARA EL DESARROLLO (AOD) Y ENFOQUES DE PAÍSES DE RENTA MEDIA (PMR)
Países en América Latina que han tenido en su momento un “buen comportamiento” de las orientaciones neoliberales7 y han sido los que mejor han avanzado en el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), ahora son elegibles para retirar o reducir la Ayuda Oficial al Desarrollo.
Las tendencias mundiales de asignación regional de Ayuda Oficial al Desarrollo tradicionalmente se han concentrado en el continente africano, especialmente en los países subsaharianos, superando en la última década el 37.5% del total de AOD entregada por los países del Comité de Ayuda para el Desarrollo (CAD)4. La siguiente región en importancia, representa el Continente Asiático, especialmente por las asignaciones de ayuda en favor de Irak y Afganistán. Para el mismo periodo, el continente Americano solo se beneficio de un 8.5% del total, realidad que refleja claramente el nivel de asignación o de prioridad de los cooperantes tradicionales hacia el continente.
“Muchos países de renta media no entienden porque, a pesar de haberse comprometido plenamente con los principios y objetivos suscritos en la Declaración del Milenio aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en septiembre de 2000 y otros compromisos internacionales relevantes, se les “castiga” con menos ayuda. Se supone que la ayuda debe incentivar el buen comportamiento, pero también compensarlo; la decisión de algunos donantes de salir de países de renta media porque consideran que “han graduado” (o sea, que ya no necesitan su apoyo), contradice el espíritu del pacto implícito en los ODM (en particular en el ODM 8 referida a la asociación global para el desarrollo)”. (Freres, Martínez y Angulo, 2011)
[Distribución de la Cooperación a nivel mundial]
2011
Es en este escenario contradictorio, que los cooperantes tradicionales tienen que decidir entre asumir una posición
2012
África As ia
$51.261
37.5%
4
3.9% $2.201
USD millo nes
TOTAL AOD estimado
$8.640
$ 95.459 millones
s en fra Ci
USD millo nes
8.5%
$5.352
Europ a
$136.437 millones
ica Amér
$11.582
TOTAL AOD
ica Amér
27.5%
s en fra Ci
Resaltar Brasil, Chile, Perú y Colombia. El CAD es parte de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) que se dedica al seguimiento y la evaluación de las políticas de desarrollo de sus actuales 24 países miembros 5 Clasificación del Banco Mundial según el PIB per cápita para el 2009: País de Renta Baja (USD 0 a 995), Renta Media Baja ($US 996 a 3.945), Renta Media Alta ($US 3.946 a 12.195) y Renta Alta (> $US 12,195) 6 167 millones de latinoamericanos (28.8% del total) son pobres, y la tercera parte de éstos viven en la extrema pobreza con menos de 1,25 dólares al día (CEPAL, 2011b) 7 Políticas conducidas por el FMI y el Banco Mundial. 3
$37.566
ía ean Oc
1.6%
$28.475
21%
R egio n es n o e s p e c ífi c a s
Fuente: OCDE, 2013. Development Aid at a Glance Diseño y análisis: Centro de Información sobre la Cooperación Internacional. Nota: las cifras hacen referencia a la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD)
Fuente: OCDE, 3 de abril 2013.
www.cepei.org
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de seguir apoyando a los países de renta media según como lo hacían8 o reconocer que ante la realidad de la presencia de desigualdades en la distribución de la riqueza que generan unos índices altísimos de exclusión social, aún se requiere el fortalecimiento de la institucionalidad de éstos a fin de que puedan generar políticas sociales que permitan una mejor redistribución de la riqueza y ampliación de las estructuras productivas, ya que aún son vulnerables a cambios de los precios internacionales de sus materias primas.9
Apoyar el fortalecimiento de capacidades institucionales para que los países puedan atender sus necesidades de desarrollo con mayor eficacia
“no parece oportuno “subsidiar” a gobiernos que tienen la responsabilidad de proveer servicios a sus ciudadanos y que, en principio, cuentan con los recursos necesarios” (Freres, Martínez y Angulo, 2011).
Respaldar más activamente la cooperación horizontal entre países en desarrollo ;
Aportar una cooperación en ámbitos vinculados al desarrollo económico y la generación del empleo (como el comercio, investigación y desarrollo, innovación, infraestructuras );
Reforzar la capacidad para que los PRM contribuyan más activamente a bienes públicos regionales y globales, incluyendo el cambio climático, la integración regional, etc.; y
Ante este dilema, no hay que olvidar la necesidad seguir alentando las acciones hacia los “bienes públicos globales”, sobre los cuales los PRM tienen una importante participación y que en muchos casos son o fueron decididamente apoyados por la comunidad de cooperantes tradicionales durante varios años.
Por motivos políticos, mantener este apoyo también es una forma de asegurar que estos países no se alejen demasiado de consensos internacionales importantes
Existe un creciente cuestionamiento frente a las decisiones unilaterales de varios donantes tradicionales de retirarse de países cuyos escenarios sociales y de redistribución de la riqueza evidencian nichos vulnerables que demandan seguir siendo atendidos. 10
NUEVOS ROLES DE ACTORES E INSTRUMENTOS DE COOPERACIÓN
Menos “traumático”, pero que afectan importantes programas de desarrollo en proceso, son las reducciones drásticas de asignación de AOD en América Latina. Hay que señalar que estos ajustes no se deben a una estrategia planificada, sino a necesidades internas de reajuste presupuestario que deben implementar los gobiernos del Norte, debido básicamente por los déficit fiscales en que están inmersos varios de los principales cooperantes11.
A pesar de las demandas de los países de renta media sobre las actuales tendencias de “reubicación” de la cooperación (AOD), las cuales son planteadas en distintos foros internacionales, la situación crítica de los recursos públicos de los cooperantes tradicionales no contribuye a viabilizar una tendencia, al menos similar, a la AOD asignada en los últimos años15 .
Esta tendencia se plasma en el nueva estrategia de la Comisión Europea para países “diferenciados” denominada Instrumento de Alianzas (Partnership Instrument12 ), el cual sustituye el Instrumento para Cooperación que también se aplicaba para países industrializados y con ingresos elevados. Este enfoque se enmarca en el plan Europa 2020, que orienta las alianzas estratégicas de la cooperación bilateral y regional de la Unión Europea hacia una política de intercambio comnercial13.
Esta realidad de reasignación y por ende de reducción de Freres, Martínez y Angulo (2011) Sumner (2010) cree que el principal problema de los PRM no es que reciban más o menos AOD, sino que su gobernanza y sus políticas fiscales y de redistribución necesitan reforzarse 10 Salida de Suecia de Honduras y la futura salida Países Bajos de Bolivia. 8 9
12 Documento Propuesta presentado al Consejo y Parlamento Europeo en diciembre de 2011. 13 “Trade, Growth and World Affairs- Trade Policy as a core component of the EU´s 2020 Strategy”(2010) 14 Freres, Martínez y Angulo (2011) 15 La asignación de AOD/PIB de los países miembros del CAD/OCDE para el año 2010 es del 0.49%
El debate sobre seguir cooperando o no en un país de renta media debe ser retomado, tomando en cuenta las consideraciones anteriores como las siguientes14 :
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Cooperación triangular,
fondos, reducen las posibilidades de concretar con los países socios una “previsibilidad” de fondos por un mediano plazo, una de las recomendaciones centrales en Busan16 , salvo que la única previsión de fondos sea la que tienda a cero.
emulan a la Cooperación Sur-Sur en los últimos tiempos, conformando una institucionalidad entorno a la misma, siendo los ejemplos más visibles los siguientes órganos21 : •
Ante esta situación, los cooperantes, harían bien en evaluar el o los instrumentos de cooperación más adecuados para apoyar a los PRM, asumiendo que aún mantengan la voluntad política de continuar apoyándolos. En este sentido, son los Estados Miembros (EEMM) de la Unión Europea los que en el marco del Código de Conducta sobre Complementariedad y División de Trabajo (2007) están incentivando la utilización de instrumentos que evidencien mayor alineamiento con las políticas de los países socios, especialmente aquellos relacionados al Enfoque Programático, que son los de Apoyo Presupuestario General o Sectorial. Más aún, cuando la planificación estratégica de la cooperación de la Comisión Europea y de sus EEMM tiende a focalizarse en una planificación conjunta que sea plenamente operativa en algunos países a partir del 201417 .
• •
• •
Naciones Unidas: Unidad Especial de Cooperación SurSur (1974), brazo operativo del Comité de Alto Nivel sobre Cooperación Sur-Sur de Naciones Unidas. CEPAL: Comité de Cooperación Sur-Sur (2004) Comité de Ayuda la Desarrollo (CAD) de la OCDE: Grupo de Tarea sobre Cooperación Sur-Sur (2008) en el marco del Grupo de Trabajo del CAD sobre Eficacia de la Ayuda. Secretaría General Iberoamericana (SEGIB). Programa Iberoamericano de Fortalecimiento de la Cooperación Horizontal Sur-Sur (2007) Otros Multilaterales: Banco Mundial, BID, OEA y la UE están implicándose progresivamente en temas de CSS.
La multiplicidad de actores en el desarrollo, tanto los cooperantes tradicionales y organismos internacionales, como los que ahora se suman con mayor intensidad (Países Emergentes no miembros del CAD, ONG, Empresas, Gobiernos Subnacionales, Sociedad Civil Organizada y otros), constituyen un grupo heterogéneo cuya gobernanza debe ir mas allá de los espacios oficiales actualmente constituidos.
El oleaje que posiciona a nuevos actores, surgen los llamados Países Emergentes18 , que con claras ventajas comparativas en algunos sectores, los “habilita” como potenciales cooperantes horizontales. Asimismo, el sector privado en sus diversas formas, empiezan a formar parte del dialogo para el desarrollo de los países, especialmente a través del instrumento de Alianzas Público Privadas para el Desarrollo (APPD).
Asumiendo una realidad irreversible de reconocer la creciente heterogeneidad del mundo en desarrollo y el posicionamiento de nuevos liderazgos internacionales, y siendo un principio básico de la Cooperación Sur-Sur la responsabilidad compartida, se hace necesario analizar una nueva institucionalidad de la cooperación más inclusiva y representativa que contribuya a una equidad en la gobernanza del sistema internacional.
Finalmente, resaltar la evolución más practica que conceptual de la Cooperación Sur-Sur , que entre los países emergentes y en desarrollo ha empezado a tomar más fuerza, porque muchos países ya han integrado a su política exterior las acciones de CSS. Este esfuerzo se evidencia tanto en los estudios de la SEGIB y del Grupo de Tarea en CSS, que coinciden en la existencia de elementos positivos para su implementación: espacios de dialogo, condiciones políticas e institucionales adecuadas, establecimiento de asociaciones basadas en confianza y respeto mutuo, procesos de sistematización e intercambio de experiencias exitosas y contribuciones analíticas de expertos técnicos de los propios países del sur, normalmente vinculados a la academia.
“el sistema de cooperación dejaría de ser propiedad de un grupo reducido de países (los más ricos), para conformarse como un sistema que pertenezca a todos y al que todos contribuyen” (J.A. Alonso, P. Aguirre y G. Santander, 2011). Es así, que hay que abrir el debate sobre nuevas formas de 16
Ver documento “Partenariado Global para una Efectiva Cooperación para el Desarrollo” 17 Doc 18239/10 de la Secretaría General del Consejo de la Unión Europea. 18 El grupo mas representativo son los BRICS: brasil, Rusia, India, China y Sud África. 19 El evento donde los aliados de la II GM establecen en 1944 el nuevo orden económico mundial a establecerse después de la guerra. 20 FMI, Banco Mundial, NNUU y OCDE, entre otros. 21 J.A. Alonso, P. Aguirre y G. Santander (2011)
INSTITUCIONALIDAD GLOBAL DE LA COOPERACIÓN SUR- SUR Desde la Conferencia de Bretton Woods19, los órganos rectores de la cooperación fueron inventados, liderados y operados por los países más desarrollados del plantea20 . Es por eso que surge la susceptibilidad que sean estos los que 4
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cooperación para el desarrollo, sin renunciar a la experiencia acumulada, a fin de definir nuevos consensos sobre “una” institucionalidad rectoral global.
La presencia del Norte en esta visión triangular, contribuye a la sensibilización de los PRM oferentes entorno a la agenda internacional de eficacia, ya que estos tienen mandatos más rígidos para aplicar los principios de la Declaración de París24 . Esto no quiere decir que los países de renta media se sometan a esta agenda, sino que la tomen como referencia para una agenda de eficacia propia del Sur, la cual integre elementos particulares del contexto de cada país y/o región.
INTERRELACIÓN DE LA COOPERACIÓN TRIANGULAR CON LA COOPERACIÓN SURSUR Y NORTE-SUR.
La Cooperación Triangular nos plantea otra perspectiva adicional, que no solo tiene que ver con la reducción de costes como un medio de “ahorro”, sino que para su implementación intervienen motivos solidarios y de colaboración mutua que van más allá de lo económico y cuantificable, elemento cultural y emocional que la tradicional cooperación del Norte carece.
El sistema de cooperación internacional, bajo la cual también se encuentra la Cooperación Triangular, como se indico en los puntos anteriores, esta pasando por un momento de debilidad, con limitaciones presupuestarias que conllevan a un punto de inflexión sobre la viabilidad de la eficacia de la ayuda, motivo por el cual el cuarto foro de alto nivel sobre la Eficacia de la Ayuda recomienda ampliar los horizontes de financiamiento tradicionales y diversificar las fuentes de financiamiento.
Refuerza y complementa los mecanismos tradicionales de cooperación bilateral, incentivando la construcción de capacidades en todos los actores implicados y fomentando a la vez el aprendizaje mutuo. (Gómez, Ayllón y Albarran, 2011)
Concientes de este contexto actual y basándose en las características conceptuales y operativas de la Cooperación Triangular, ésta no sustituye a la Cooperación Sur-Sur ni a la Norte-Sur, sino que se convierte en un puente entre estos, que enriquece y diversifica el dialogo de “cómo hacer” una nueva cooperación en el marco de la actual arquitectura de la ayuda, donde se desenvuelven todos los actores públicos y privados enfocados al desarrollo.
Subrayar que la articulación entre tres actores, obliga de alguna manera ha establecer criterios de mutua responsabilidad y rendición de cuentas, principio de la Declaración de París que no ha tenido avances significativos25, motivo por el cual la CT puede constituirse como una opción que permita concretar y demostrar prácticas exitosas en esta temática. Si el Norte no pudo avanzar en constituir mecanismos sólidos de mutua rendición de cuentas con los piases socios, la CT le otorga ahora esa oportunidad.
Desde la perspectiva de los países del Norte, la Cooperación Triangular les ofrece una alternativa novedosa22, que les permite afrontar de manera más reflexiva su argumento de salida de los países de renta media, sin dejar de reconocer que aún persisten debilidades institucionales en el Sur que deben ser atendidas. Será a partir de las ventajas comparativas de otro PRM, que haya podido subsanar similares desafíos en el pasado cercano, “asistir” de manera más empática a un país del Sur, apoyo que se efectuara en base a su experiencia y flexibilidad, más allá de rigurosos marcos lógicos y enfoques de proyecto23 .
Puede propiciar la mutua responsabilidad y la rendición de cuentas, siempre y cuando se definan y compartan responsabilidades, se establezcan desde el inicio canales de comunicación y se asegure la transparencia en el proceso de toma de decisiones, generándose elementos de apropiación, especialmente en el tercer socio beneficiario, que debería alcanzar su empoderamiento como resultado de este proceso cooperativo. (Gómez, Ayllón y Albarran, 2011).
La Cooperación Triangular motiva a que el país del Norte reconozca la existencia de capacidades en un países de renta media que antiguamente carecía y que seguramente, se benefició en su momento, con el apoyo técnico y financiero de los cooperantes tradicionales para consolidar las mismas.
22
Declaración de la Cumbre de Seúl 2010, G-20. Ashoff Guido, “Triangular Cooperation: Oportunities, Risk and Conditions for Effectiveness”. World Bank Institute, 2010. 24 Los Estados Miembros de la UE tienen el Código de Conducta sobre Complementariedad y División de Trabajo. 25 Ver Evaluaciones y resultados de la Encuestas del CAD sobre los indicadores de la DP. 23
Representa (la CT) un vehículo que potencia las capacidades adquiridas por países en desarrollo en grado más avanzado y viabiliza la difusión y extensión de experiencias en los socios emergentes (Gómez, Ayllón y Albarran, 2011)
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Este documento se realizó gracias al apoyo del Centro de Pensamiento Estratégico Internacional (Cepei)
Oscar Angulo
Coordinador académico de esta publicación
Philipp Schönrock, Director psm@cepei.org Bogotá D.C, Colombia www.cepei.org