Sur - Sur y Triangular en ALC
Desarrollando Capacidades para la Cooperación Sur-Sur y Triangular en América Latina y el Caribe
Agosto de 2013
Nuevos desafíos que requieren fortalecer capacidades instaladas
El crecimiento económico positivo de los países emergentes en la última década y el acceso relativamente favorable a la financiación, contrastado con la crisis económica que enfrentan actualmente varios países de la Zona Euro, han provocado la transformación de la modalidad de la Cooperación al Desarrollo en el mundo. América Latina y el Caribe (ALC) no han sido ajenos a esta dinámica. Los cooperantes tradicionales, presionados por las dificultades derivadas de la crisis económica, están replanteando sus estrategias de cooperación y reduciendo sustancialmente sus flujos de Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD). Así mismo a finales de 2011, la Unión Europea anunció el retiro de su AOD de 11 países de la región, conforme a una tendencia de reducción de la ayuda bilateral que previsiblemente se profundizará en el 2013.
Entre agendas, modalidades y construcción conceptual
La Declaración de París y el Plan de Acción de Accra lograron como resultado una agenda de Eficacia de la Ayuda adoptada por 18 países de América Latina y el Caribe. Sin embargo, en un contexto de gradual reducción de la AOD para la región, donde están presentes nuevos países cooperantes regionales, la arquitectura de la cooperación está evolucionando hacia modelos de asociación más horizontales e incluyentes, más acordes a un mundo multipolar. El potenciamiento de la Cooperación Sur-Sur (CSS) ha abierto la compuerta para nuevas formas de trabajo entre países, contribuyendo al establecimiento de nuevas modalidades de cooperación internacional.
En este marco se vislumbra una oportunidad de cooperación que se presenta al configurarse un espacio propicio y horizontal entre países que comparten marcos políticos, culturales, económicos y sociales similares, lo cual les permite construir lazos de confianza, aprendizaje mutuo y conformar una asociación de cooperación, en igualdad de condiciones. Esto, a su vez, permite el reconocimiento mutuo de las ventajas comparativas que cada uno de los actores pone sobre la mesa para iniciar un diálogo y un proceso consensuado y conjunto de cooperación que genere una situación, lo cual los ubica en una situación de “gana-gana-gana”.
Dentro de estas nuevas y/o modalidades, la Cooperación Sur-Sur y Triangular se ha posicionado como una propuesta novedosa, donde tanto países “oferentes” como “demandantes”1 de cooperación, a través de alianzas intergubernamentales o de carácter informal, buscan alternativas complementarias al modelo clásico de cooperación norte-sur, y apuestan a formatos y modalidades de carácter más horizontal. Esas modalidades les permiten entrar en un sistema de cooperación más inclusivo, eficaz y eficiente, apoyar y facilitar la integración política y económica, favorecer la financiación del desarrollo y, sobretodo, lograr una mejor colaboración horizontal basada en el intercambio de conocimientos, de buenas prácticas y recursos, tanto financieros como tecnológicos.
América Latina y el Caribe se caracteriza como una región con una importante presencia de Países de Renta Media (PRM) que se están consolidando como economías emergentes y han acumulado conocimiento y experiencias muy relevantes en materia de desarrollo, la lucha contra la pobreza y la inequidad. Estos países están buscando lograr un rol cada vez más activo en el escenario regional y global, invirtiendo, de manera cada vez más insistente, en el desarrollo de sus capacidades institucionales y operacionales identificando sus buenas prácticas, sistematizándolas y dando a conocer iniciativas de desarrollo a través de programas y/o proyectos de cooperación sur sur y triangular.
1 Existen diferentes percepciones respecto a la forma como se debe denominar a los actores que participan en procesos de cooperación. Hay quienes señalan países emergentes. Otros los señalan como oferentes. Por otra parte, aquellos que reciben la transferencia de la experiencia se denominan demandantes o receptores. Para efectos de este análisis, nos referiremos a dichos actores como demandantes y oferentes de cooperación
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Desarrollando Capacidades para la Cooperación
La Cooperación Sur-Sur y Triangular en la región de América Latina y el Caribe ha contado con diversos actores tales como Ministerios de Planificación o sus similares, Ministerio de Finanzas o, más recientemente con agencias independientes adscritas a ministerios o a la misma Presidencia de la República. Esta forma de cooperación atraviesa actualmente por un proceso de construcción conceptual, instrumental y metodológica. Existen definiciones y conceptualizaciones muy diversas entre los actores del desarrollo:
Agencia Brasileña de Cooperación (ABC ) la Cooperación Sur-Sur y Triangular es “la ejecución de acciones conjuntas por dos países (o un país y un organismo internacional) que se unen en la atención a las necesidades de un tercer país, siempre con el objetivo de promover la capacitación profesional, el fortalecimiento institucional y el intercambio técnico
Agencia de Cooperación Internacional de Chile (AGCI ) considera a la Cooperación Sur-Sur y Triangular como “una modalidad innovadora de la cooperación internacional que consiste en la asociación de una fuente tradicional (bilateral o multilateral) y un país de desarrollo medio, otorgante de Cooperación Horizontal, para concurrir conjuntamente en acciones a favor de una tercera nación en desarrollo (beneficiario)
Unidad Especial de Cooperación Sur-Sur del Sistema de Naciones Unidas (SNU) la Cooperación Sur-Sur y Triangular se define como “la cooperación técnica entre dos o más países en desarrollo, que es apoyada financieramente por donantes del Norte u Organismos Internacionales
Secretaría General Iberoamericana (SEGIB) la Cooperación Sur-Sur y Triangular “surge de una experiencia horizontal establecida a través del intercambio de capacidades entre dos países en desarrollo que dialogan de igual a igual, asumiéndose que el tercer actor puede ser un país desarrollado, un organismo multilateral u otro país de desarrollo (CSS )
Actores involucrados en el desarrollo de capacidades a través de la Cooperación Sur-Sur y Triangular
los niveles de capacidad que estos países tienen entre sí, es igualmente, considerable. La region cuenta con sistemas de cooperacion más fuertes y con capacidades fortalecidas para la Cooperación Sur-Sur y la Cooperación Triangular así como otros que actualmente están incluyendo en su agenda el tema de desarrollo de capacidades para la Cooperación Sur-Sur y la Cooperación Triangular.
Uno de los principales retos del enfoque actual de la Cooperación Sur-Sur y Triangular sigue siendo el insuficiente reconocimiento de la importancia del desarrollo de las capacidades institucionales, o ausencia de las mismas, en tanto oferentes como beneficiarios, o receptores de cooperación. Como se mencionó anteriormente, la región de América Latina y el Caribe está constituida, en su mayoría, por países de renta media y, la diversidad en
Una de las razones de esa falencia yace en el enfoque de cooperación internacional de las últimas décadas del siglo XX que se centraba en fortalecimiento institucional, entendido como el equipamiento físico institucional, así como la capacitación del recurso humano. Lamentablemente, no existe evidencia del impacto de dicha inversión, ya que no se efectuaron procesos
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de monitoreo y evaluación que midieran los cambios y transformaciones institucionales logrados. Adicionalmente, con la volatilidad del recurso humano, tan generalizado en la región, los estados han perdido la inversión realizada en términos de capacitación, sumado a que pocos cuentan con un servicio civil que profesionalice la función pública.
Apoyando con recursos financieros, los segundos oferentes con más proyectos fueron:
Las tendencias de los últimos años apuntan a la creciente importancia de la Cooperación Sur-Sur y Triangular en América Latina y el Caribe. Según el informe del SEGIB de 2012, en 2011 los países iberoamericanos mantuvieron en ejecución un total de 74 proyectos y 70 acciones de Cooperación Sur- Sur y Triangular, doblando la cifra de 46 de las actuaciones triangulares registrada en 2010. Entre los primeros oferentes, en el área de transferencia de capacidades, se destacaron cuatro países iberoamericanos cuya participación correspondió a más del 80% de los proyectos ejecutados en Latinoamérica:
Argentina
Chile
Brasil
México
Japón
46%
Alemania
13.5%
Estados Unidos de América
12.2%
29.5%
22%
15%
Canadá
12.2%
Australia
12.2%
Corea del Sur
12.2%
Igualmente, organismos multilaterales y regionales han participado en la Cooperación Triangular, los más activos han sido: PNUD, OIT, PMA, OPS, CAF y OEA.
13.5%
Asimismo, Perú, Colombia y Uruguay emergieron con fuerza en el campo de la generación y transferencia de conocimientos.
En cuanto a las tendencias sectoriales, las áreas económicas y sociales explicaron más del 60% de los proyectos de Cooperación Sur-Sur y Triangular. Hubo, sin embargo una clara preeminencia de las primeras (38%) frente a las segundas (24%). En estos ámbitos destacaron, proyectos de fortalecimiento de PYMES, agropecuarios y pesqueros;
En términos de la cantidad de los proyectos, los principales oferentes fueron Argentina y Brasil con más del 50% de los proyectos ejecutados. Sin embargo, en términos del coste económico de los proyectos así como aportaciones económicas, Brasil se situó como el principal oferente, seguido por Chile.
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SEGIB, Informe de la Cooperacion Sur-Sur en Iberoamerica 2012
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permitan a estos últimos acceder a información veraz. La gran mayoría de las experiencias de Cooperación Sur-Sur y Triangular no han contado con un riguroso proceso de gestión de conocimiento, que permita sistematizar las experiencias de manera sistémica. Ello ha evitado que estas experiencias, en la medida en que se consideren buenas prácticas, puedan ser difundidas en las redes de otros países o regiones, de manera tal que permita un intercambio de información inteligente, que contribuya la gestación de acuerdos de cooperación entre países.
así como de salud y de fortalecimiento en el ámbito de las políticas sociales. El otro 40% de los proyectos triangulares se clasificaron bajo otras dimensiones de actividad: medioambientales, apoyo a la gestión y al servicio público y fortalecimiento de los derechos humanos.2 Por otro lado, se están evidenciando cambios de enfoques, frente a la cooperación horizontal y el desarrollo decapacidades, por parte de varios actores del desarrollo en la región. Un ejemplo de ello es el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) que ha re-evaluado el concepto de fortalecimiento institucional y ha cambiado el enfoque al fortalecimiento de instituciones públicas a través del desarrollo de capacidades institucionales. El enfoque de Desarrollo de Capacidades, compartido por todo el Grupo de Naciones Unidas para el Desarrollo (GNUD), parte de la idea de que las instituciones u organizaciones públicas – dentro de sus propios contextos económicos, culturales, y legales – requieren de apoyo para fortalecer destrezas y mejorar sus sistemas y estructuras organizacionales.
Teniendo en cuenta lo anterior, se identifica el rol crucial de las Agencias de Cooperación Internacional en los países de la región tienen un enorme potencial y la necesidad del fortalecimiento de sus capacidades para el apoyo y la promoción de la Cooperación Sur-Sur y Triangular. Por otro lado es importante considerar que la transferencia exacta de programas o proyectos, de un país a otro puede resultar difícil, ya que no se contará con los mismos recursos humanos, técnicos y financieros, que permitirían el mismo nivel de éxito que dichos proyectos tuvieron en su país de origen. Eso apunta a la necesidad de diagnóstico de capacidades y debilidades de las instituciones en sus propios entornos nacionales/locales para mejor identificación de los espacios y mecanismos de CSST y armonización (matching) de la demanda y de la oferta.
Este enfoque no parte de la ausencia absoluta de la capacidad, sino más bien promueve el análisis de las capacidades existentes, frente a las metas de desarrollo que se buscan alcanzar. Eso implica el uso de las habilidades, recursos y procedimientos ya instaladas para la construcción colectiva de una respuesta integral que le permita a la institución cumplir sus objetivos y su mandato, prestando a la sociedad servicios sociales de calidad. Además, este enfoque obliga a enmarcarse dentro de estos procesos, en una lógica de transparencia y rendición de cuentas de doble vía, estableciendo claros roles, responsabilidades y mecanismos de coordinación y comunicación.
Los diagnósticos de capacidades efectuados en ALC apuntan a la existencia de un conjunto de brechas en las capacidades de las instituciones públicas en la región, relacionadas con los arreglos institucionales, liderazgo, gestión de conocimiento y rendición de cuentas. Así mismo se identifican las debilidades relacionadas con falta de mecanismos de coordinación y articulación interinstitucional, construcción y manejo de alianzas estratégicas, comunicación y manejo de información; por otro lado aun se encuentran brechas en el área de gestión e implementación de proyectos/recursos, incluyendo su monitoreo, evaluación y elaboración de informes, bajas capacidades de planificación estratégica y aplicación de aprendizaje.
Las inversiones en desarrollo de capacidades son esenciales para una Cooperación Sur-Sur y Triangular exitosa dado que dichos procesos fortalecen el intercambio de conocimiento y de experiencias que permite llevar a buen término una transferencia adaptada a un nuevo contexto
RETOS QUE PUEDEN AFECTAR EL IMPACTO DE LA COOPERACIÓN SUR-SUR Y TRIANGULAR
Varias intervenciones en ALC han sido orientadas al apoyo a las instituciones en la identificación de las brechas y la construcción de las recomendaciones y hojas de ruta para el desarrollo de las capacidades institucionales, resultado de un proceso altamente participativo que permite de manera colectiva diseñar un plan de acción ajustado a la realidad institucional que viven losfuncionarios.
Se evidencia una escasez de datos e información de los oferentes de la Cooperación Sur-Sur y Triangular, que permitiría teorizar la existencia o no existencia de oferta y la demanda en Cooperación Sur-Sur y Triangular. Sumado a esto, los países oferentes no visibilizan ante los países demandantes las políticas, lineamientos y guías que le
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También es fundamental reforzar el nivel de información y conocimiento sobre fuentes de apoyo para la CSS y CT. El PNUD elaboró un mapeo de actores multilaterales que trabajan en la región. Existe una diversidad de mecanismos empleados para la transferencia de experiencias y capacidades en la Cooperación Sur-Sur y Triangular, dependiente y mediado, tradicionalmente, por el donante y sus modalidades. Existen donantes que cuentan con mecanismos financieros para facilitar el intercambio de conocimiento y experiencias entre países. Tal es el caso del Fondo Fiduciario para los Intercambios de Experiencias Sur Sur del Banco Mundial (SEETF por sus siglas en inglés), que hace énfasis especial en el intercambio de conocimiento y experiencias oportunas, basadas en la demanda. El enfoque de este fondo radica en el aprendizaje y en el desarrollo de capacidades institucionales.
Las experiencias de los últimos años de América Latina y el Caribe apuntan hacia un potencial de la Cooperación Sur-Sur y Triangular de ampliar la cobertura de la asistencia técnica tradicional, en presencia de diversas fuentes de financiación, mediante apalancamiento de recursos y actores adicionales, lo cual extiende el alcance de los resultados de la transferencia. Para los países de la región la Cooperación Sur-Sur y Triangular “constituye un puente entre la tradicional cooperación NorteSur y la Sur-Sur, articulando y creando sinergias en los diferentes tipos de cooperación y entre sus posibles y variados actores (instituciones gubernamentales, universidades, ONGD, entre 3 sub-estatales, organizaciones internacionales, etc.)” . A la luz de esas observaciones y conclusiones, y con el fin de construir un marco de cooperación sur-sur y triangular más efectivo, se propone un paquete de actividades para compartir conocimiento y experiencias, generar un aprendizaje e instalar capacidades de manera sostenible:
El Instituto del Banco Mundial (WBI por sus siglas en inglés), está también desarrollando capacidades institucionales en la región, apoyando el intercambio de conocimiento en los países que reciben financiamiento o asesoría especializada. En ALC, Argentina, Bolivia, Brasil, Guatemala, México y República Dominicana, han sido identificados como países “prioritarios” para ser fortalecidos con equipos de expertos y líderes para la incidencia en reformas gubernamentales de alcance nacional y sub-nacional.
Mapeo e identificación de oferta y demanda de CSST de todos los actores involucrados Diseño participativo y consensuado de un proceso conjunto que incluya roles y responsabilidades, en un marco de tiempo definido Reconocimiento de los actores como pares, analizando las ventajas comparativas que cada uno aporta al intercambio
Algunos ejemplos de la cooperación horizontal en la región, muestran avances interesantes en este campo, cubriendo capacidades en temas diversos tales como fortalecimiento de la gestión pública, empleo juvenil en zonas rurales, recursos naturales, cooperación internacional descentralizada, energías sustentables y medio ambiente y gestión de riesgos de desastres, entre otros temas.
Construcción de una visión compartida con base en el interés común y, respondiendo a las necesidades del demandante Inclusión en los programas operativos anuales de las partes, metas, resultados e indicadores, con fuentes de verificación fiables, compartidas
Reflexiones finales e ideas
Realización de un proceso de Desarrollo de Capacidades para las dos partes (oferente de la experiencia y demandante de la misma), que incluye diagnóstico, respuesta (plan de acción conjunto entre las partes) y, posteriormente, monitoreo y evaluación
La Cooperación Sur-Sur y Triangular se está posicionando globalmente como una modalidad innovadora y eficiente de la ayuda multilateral. El documento final del Foro de Alto nivel de Busan sobre la Eficacia de Ayuda reconoce el éxito del modelo y de las sinergias ofrecidas a través de esté tipo de cooperación, y afirma la importancia del desarrollo de las redes de intercambio de conocimiento y coordinación y fortalecimiento de las capacidades locales y nacionales para la Cooperación Sur-Sur y Triangular.
Monitoreo y evaluación del impacto de la transferencia Sistematización y difusión de la experiencia de transferencia 3
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CIDEAL: “Reflexiones Prácticas sobre Cooperación Triangular”, 2011
Este documento se realizó gracias al apoyo del Centro de Pensamiento Estratégico Internacional (Cepei) y el centro regional del PNUD en Panamá
Inés Brill
Coordinadora académica de esta publicación
Philipp Schönrock, Director psm@cepei.org Bogotá D.C, Colombia www.cepei.org
En la actualidad es Lider de práctica de la Unidad de Desarrollo de Capacidades del Centro Regional para América Latina y el Caribe, Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Se ha desempeñado como funcionaria pública de la agencia nacional de planeación, directora de una ONG sombrilla y cofundadora de varias ONG colombianas e internacionales (Sinergia en Venezuela, New Synergies in Development en Ginebra, Fundación Habitat Colombia, Participación Ciudadana Colombia). Ha sido consultora internacional para el BID, SUM Consult, UNDP, UNESCO. Ha trabajado en OCHA Ginebra como parte del secretariado del CADRI (Capacity for Disaster Reduction Initiative). Fue Directora de la Oficina de OCHA en Chad y con UNOHCI trabajó como Coordinadora de Programa para el Asistente del Coordinador Humanitario en Irak.