La administracion publica en mexico by Charles Alexander Sablich Huamani

LUCIO

MENDIETA

NuREZ

Profeeor de la Faealtad de Derecho y C1eadu SodaIea de la Uaiyenld.d Nadooa1

LA ADMINISTRACION PUBLICA EN MEXICO

MEXICO 1942

~s,t. _----:.ยก.~"L

PROCEO.-------

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'RECIO ...

INTRODUCCION Recientemente fué creada la cátedra de Segundo Curso de Derecho Administrativo en la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, obedeciendo a una necesidad de realización inaplazable. En el plan de estudios se comprendía ya un Curso de Derecho Administrativo; pero en él apenas si puede estudiarse la parte teórica. Resultaba, así, absurdo, el estudio de la teoría para quedarse en ella sin llegar al conocimiento de las mismas leyes administrativas: el conocimiento de la. teoría pura sirve de muy poco si se ignora la ley, del propio modo que el conocimiento de ésta, no es suficiente, porque para comprenderla, con exactitud, es necesario iluminarla con la doctrina. Se imponía también la creación del Segundo Curso de Derecho Administrativo, porque éste adquiere constantemente mayor importancia, en virtud de que el Estado amplía cada vez más su esfera de acción en las sociedades de cultura moderna.EI Estado aspira a absorberlo todo, a intervenir en todas las actividades sociales del hombre, y por ello, el número de leyes y de reglamentos administrativos aumenta en forma asombrosa. Antes de ahora, el abogado salía de la Escueta de Derecho sin conocimiento alguno de las leyes administrativas, ni 5

LUCIO MENDIETA Y NUÑEZ

siquiera de las principales. Se vela este aspecto de la profesión con muy poco interés. Pero es necesario pensar que el abogado tiene forzosamente que seguir cualquiera de estas tres direcciones en su vida profesional: a). Abogado Postulante. b). Judicatura: Actuario, Secretario, Juez, Magistrado, Ministro, Agente del Ministerio Público. e). Consultor jurídico en Gobiernos locales, Secretarías o Departamentos de Estado. Como abogado postulante es indudable que necesita el conocimiento preciso de ciertas leyes administrativas y una orientación definida sobre toda la legislación de la materia. De otro modo se verá imposibilitado para resolver consultas comerciales, industriales y para gestionar, correctamente, los innumerables asuntos que entran en la esfera de la Administración Pública y que se rigen por las respectivas leyes de la materia. El abogado postulante, si ha de Ser un profesionista completo, está más obligado que cualquier otro, a conocer las principales leyes administrativas. En cuanto a los abogados que se dedican a la Judicatura, todos necesitan el conocimiento de esas leyes; pero principalmente los que trabajan en el ramo federal. Los Jueces de Distrito, los Agentes cid Ministerio Público, se ven en la necesidad de interpretar constantemente las leyes de orden administrativo. Y, por último, e1 Consultor Jurídico, tiene, en el mismo título de su cargo, la obligación de conocer ampliamente la legislación administrativa del país. 6

LA AD1UNlSTUClON PUBLICA EN MEXICO

Por estos y otros motivos, se ha pretendido llenar el vacío existente en el Plan de Estudios de la Escuela de Jurisprudencia creando el Segundo Curso de Derecho Administrativo; pero el propósito sólo se conseguirá en parte. En efecto, el número de Leyes Administrativas es de tal modo grande, y algunas de ellas son tan extensas, que resulta materialmente imposible estudiarlas todas en el breve espacio de un curso anual. I Citaré, al azar, algunas de las Leyes Administrativas más importantes:

1. Ley de Secretarías y Departamentos de Estado. 2. Ley de Expropiación. 3. Ley de Población, 4. Ley de Vías Ceneraies de Comunicación. 5. Ley del Impuesto sobre la Renta: 6. Ley de Aguas. 7. Ley Forestal. 8. Ley del Timbre. 9. Código Fiscal. 10. Ley de Sucesiones y Donaciones. 11. Ley de Hadenda del Distrito Federal. 12. Ley de Responsabilidades de Funcionarios públicos. 13. Estatuto de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unión. 14. Código Sanitario. 15. Ley de Patentes de Invención. 16. Ley de Marcas, Avisos y Nombres Comerciales. 17. Ley de la Tesoreria de la Federación. 18. Ley de Pesas y Medidas. 19. Ley de Minas. 7

LUCIO ~'ESDIET"'-Y KUÑF.%

20. Le" 21. Le)' 22. Le)" 23. Ley

del Petróleo, de 1\acionalización de Bienes. de Aleoholcs. de la Industria Eléctrica,

2·t, Le}' 1{c~I:\lI1~nt3ri:\ del Artículo 31.> Constitucional. 25, Ley Onránica del Departamento Central. 26. Ley de Pesca }' sus Reglamentos. 27, Ley de Subvenciones a ln Marina Mercante Nacional, 28. Ley sobre Disposiciones especiales para el servicio de cabotaje interior de puerto y fluvial de la República, 29. te)' del Ejército ~. la Armada Nacionales.

30. Código de Justicia Militar. . Seguramente que en esta enumeración, ya prolija, no están comprendidas todas las leyesadministrativas, tampoco los Rl'ghlll('I:~llS 'lile por su extensión y su materia, oírecen, a HCC$. extraordinaria importnncia. "1 ~ltlC:h:ls de las leyes que IR'lIlOS citado, tienen, además, S\1 n'ghmcllto, ele manera CluC las r.cycs Administrativas )" sus respectivos Rl'g-I:l1llCntos )" los Reglamentos Administrativos,

constituyen Ulia codificación cxtcnsisinui, <1i~pcrs:l, pues no forma UlI solo volumen, que no puede estudiarse en el breve pcrioli.., <le un curso anual ni atcniéndosi, exclusivamente a la letra de tales ordenamientos. :\nlc esta realidad indiscutible, los profesores de la nucva :lsi~n:t~lIra. entre 1M CII::!cS hemos tenido el honor c1t: contarnos, optamos pClr hace r una selección de las leyes 111;'::' importantes, de aquellas CC)'O conocímiento es imprescindible. Como las leyes administrativas se refieren a múltiples aspectos de la actividad cid Estallo, el Segundo Curso de Detecho Administrativo parece no tener la. cohesión, la unidad I

LA AVMINISrr:ACIO:-: I'Uilt.ICA EN

).~EX:CO

caractcrlstica de materias 'JUC, como ti Dcrecho Civil, el Penal, el Constitucional, se refieren al desarrollo ce :.11:1 mismo terna en todas sus manifestaciones. Sin cm1n:-;.:o, la hcten-:;e¡;:;idan ele los ordenamientos administraz.vos puede reducirse fácilmente dentro de 11n método p:l:-a hacerlos objeto de cierta exposición sistemática Ese nlttocJ,) ci6e corresponder á la estructura adoptada en el Primer Curso de la matcr ia, a fin de que el estudio de bs leyes se lleve a cabo en relación con la tcoria )' con el propósito rle que el S(:~tr::Jv Curso de D.::rt-C>CJ

Administrativo

SCa

una consecuencia, uza continuación :cJt:':::::'

del primero, Así deberla ser, desde Un punto de vista teórico; pero en

la pr áctica resulta que la organización de 1:1s materias C1::C comprende el Primer Curso de Derecho A¿;.l:nistr...tivo varia s('J~ún el texto adoptado o 5t'g-ún el criterio () la escuela del profesor.

Es necesario,

ensayar U:1:1 forma de presentar -<:1 Segundo CUTFon de Derecho :\ó~lin:"~r.)l¡\·o, en la c;:1C se

desarrollen las

Cl.ltO!1Cl'S,

<1i\"cr~as

materias <1 l' acuerdo con un plan qcc

sea succptible ele responder a cualquier t:~jhC¡.C::l tt:,):-lC:l. Pensamos Cjue J>lll:l\c lo~;";:rse tan ti:íicil condición par-

tiendo, más bien, de un C():K('~~O !'op;:j,';;,:.:ico del :,<~mt(), I}:'IC (le una especulación pur.uucnu, juridica. Porque la rca!¡t.!:Jl social es invariable en su bc::c¡a y t'J':iv \l~;¡l~, to.!o m~~cr.v, que se desenvuelva sobre esa n·;'t::t!:lu, t::l1l;r;'l l::s caracicristicas requeridas de s¡stem;¡t¡z:lciu~ )' de jle;";¡::;l:.:.:ncia, .L Las leycs administra t ivas no son o~r:t cosa nuc la exprCSlOn JUfldlca de la "~~ac ú~~:.Efl¡n:;;_tE::ci6~ ~{:~ ... r~sla activi<!a~~~c~~ ..l;ts.. !!c::l,:s¡;!ad.~~ ¿,:}:::Jcs )' ¿stas, a ~u \"l'Z, pueden ser c::lsific."llhs según su nJ.tür:::¡i:Z~ p

LUCIO MENDIETA Y NUÑEZ

Nosotros aceptamos la clasificación expuesta por Raoul de la Grasserie a la que nos referimos más adelante, y de acuerdo con las ideas que acabamos de expresar y con esa clasificación, consideramos que el Segundo Curso de Derecho Administrativo, debe desarrollarse partiendo del estudio de la Administración Pública que es la encargada de aplicar las diversas leyes de la materia. Una vez conocida la organización y funcionamiento de la Administración Pública, se puede abordar el estudio particular de las más importantes leyes administrativas agrupándolas de acuerdo COll la clasificación ya citada. , Nosotros nos proponemos, en este volumen, llevar a cabo, únicamente, el estudio sintético del punto inicial o sea de la Administración Pública en México que comprende: a) Ley de Secretarías y Departamentos de Estado. b) Estatuto Jurídico de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unión. e) Ley de Responsabilidades de Funcionarios y Empleados de la Federación y de los Estados. En otras palabras, nos ocuparemos de la organización de la Administración Pública, de las relaciones entre esa Administración y sus funcionarios y empleados, y por último, de las responsabilidades en que éstos incurren en el desempeño de sus funciones. Es cierto que la Ley de Secretarías y Departamentos de Estado no comprende a toda la Administración Pública de nuestro país; pero en el texto de este ensayo nos referimos, en brevísimo apunte, a la forma como está integrada la Administración Pública toda en México, si bien nos ocupamos, preferentemente de la Federal, y en ella, de sus órganos propiamente administrativos, de mayor importancia. 10

CAPITULO 1

Sociología de la Administración Pública Toda sociedad humana, en cuanto adquiere cierta importancia y complejidad, se organiza para responder a exigencias internas de la vida colectiva y a exigencias que pudiéramos llamar externas f rente a otros grupos sociales. El Estado, por primitivo que sea, se estructura administrativamente de acuerdo con un plan que se deriva de la sociedad misma; o en otras palabras, que le imponen los hechos sociales. En esa organización, como 10 hace notar Raoul de la Grasserie, se distinguen desde 'luego, dos aspectos, el primero se refiere al cumplimiento de las funciones necesarias o útiles del Estado en relación con los súbditos o ciudadanos, y el segundo al cumplimiento, por parte de éstos, de ciertos deberes hacia el Estado. Así pues, los servicios son recíprocos y pueden resumirse, según el autor en tres clases: 19 Desempeño de servicios sociales por el Estado. 29 Aportación de los recursos necesarios a éste, por los indi viduos. 39 Aplicación por parte del Estado, de estos recursos, al sostenimiento de los servicios que le están encomendados. 1 1 Raoul de la Grasserie. "Sociologie du Droite Adminislralif". Bibliotheque Sociologique International. París. 1911. Pág. 220.

LUCIO ME~OIETA y NU~E%

l.-Primera Ctasc. \:..'az·¡cios encoincndndos a{ E.~tctlo.-Los scrvicros que <:1 Estado debe proporcionar a la coiccriividad, pueden clasi ficarsc en cuatro catcgorias : :1) Servicios ele defensa. b) Servicios de ~ml1tia. c) Servicios de promoción de la prosperidad Jlll1Jlica mntcrial, d) Servicios de promoción de la prosperidad pública intelectual }. moral. Primcrtt.Cnt cqoría, Saz':ri(lJ de Dr!I'lIsa,-"La primera misión cid Estado, dice Raoul <le la Grasserie, consiste en proteger al ciudadano cont ra los ma les (1\1C pueden lesionar ). aun destruir S\I cxislcncin".'><. '., Pl.'rll couro CS('$ males !'idn ele diversa indolc, el Estarlo necesita nr::::ni7.:tr servicios n-últiples jI::l":t evitarlos en cuanto es Jl~):,ib:e'l ' En co~:cl1cnei:l, se orgnnizn para de ícnclcrse en contra de los rncm!~ns exteriores, contra los otros países que podrian invadirlo )" someter :l, su p:'!,!aciún :l la servidumbre o al p:1;':O de lh:ras ?-::'.1>cb!'\ o simplemente a tina sujeción politica (:.::;:~r:lI:tc. E~=-. ll:-~:lll:7.:1ci"la que C~, desde h:q.:o, d~ earáctcr militar, tiene también p,Jr objeto la defensa en contra de los cncllli~():; interiores, p:tr:l, evitar motines, asonadas, disturbios o a?-:rcsion~ <le una p:trte o de un ~rul>O de la polJl:tción en contra de orro ~r:lpl> o (!e) resto de ella, tiene por ol,jeto, en !'i::, el I:::t:::e:lilll!l·::to c!d orden interior, l!C ia paz, c"',lli"i;'l1 :::\Iispcn:-:ahlc a la "iela y al dcsar rolio m::.ll::-::t! y cultural del individuo. \ El ESlatlo necesita dcí\'IHl::r, igualmente, las pl.:rM.lla'; ~' ).)s"r;l\.·nl'~ ele cnda quien, co::t:-a 10$ crimencs o eldih)s i:J,!;-

ADllI~ISTl'.ACIO¡';

PUBLICA ES )tUIeo

vi duales que pueden privarlos de la vida o ele sus propiedades, o de su inlcg-riuad corporal o de la salud En <:~~sp::ctOr-Cl Estado organiza la Administración de Justicia v b Policia. 1 ~-' . - - - - . ...,;--.. l. 1'ero el hombre 110 sol:i¡r¡<:ll-rc<:Sta expuesto a suí nr :1!> ;¡~rcsiol\~s de sus semejantes, sino que, por su ckL:iiu:td misma, corre constantemente el pclig-ro de verse an:quibclo por las fuerzas de la naturaleza, por elementos o causas del medio biológ-ico: inundaciones, terremotos, incendios, en Icrrncdadcs contaziosas, epidemias, insalubridad, ele. En todos estos C:l.50S el Estado p:-otcge al individuo mediante instituciones preventivas y de socorro y de policia

sanita ria,

Por último, el ser humano g::e vive e11 sociedad, se ve, a menudo, amenazado por la l'~rlEua absoluta de nlcrl:os' de subsistencia, ya s{':-; por 1:15 scquias o las pérdidas de 1:l.s eosecbas en los C:l:11pOS, Y::I. sea por los paros, las huelgas, las enfermedades, la vejez. \.Fara responder a estas necesidades que aumentan constantemente con la civilización, el Estado necesita contar- ccn órgauos administrativos de, a.?~stc:nc;a ú de dd(;:1~a S():::::.~J w

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~C;C'!llllIcI:J Cctcsjaria, Scr:.':ci(¡.~ de Cr.rc;:~;:1,-T:'.r.¡'..>:~n han sido llamados estos.-:'iC!.'l1dos, de :lIl·'T ti fic::c¡é,ll, porque tienen por objeto dar a ciertos actos. a c;\:rt;¡~~ior.cs sociales. un carácter imb,bLl c qllc cs. pcr ello mismo, g-:l.r~:1t::l . para la colecrívi.lad. ¡(. " El Estado necesita e,L'ar y Sc.,;!w~r diversos org-:?:li5lr.:J5 . :tt1m:nistrtlti\'os ptlra tltcndcr este aspecto importantisimo de sus funcloncs. De esta especie son los establecimientos de acu-

De la Guu.cric. Obra cit. P.i•• , 221., 2:2.

LUCIO MENllIETA Y NUÑEZ

ñación de moneda o de emisión de billetes, los centros de educación profesional que certifican la aptitud del profesionista; las oficinas que conceden patentes de invención y reg-istran marcas de fábrica, las que verifican las pesas y medidas, las que realizan los actos del estado civil; el registro público de la propiedad y del comercio, y en fin, todos los actos de certificación que interesan, en alguna forma especial, a la sociedad.

Tercera Categoría. Servicios de promoción de la prosperidad pública matcrial.-En esta categoría están comprendidos los servicios del Estado que se conocen, en ~general, con el nombre de obras públicas, indispensables en toda sociedad humana para hacer posible y satisfactoria la vida en común: caminos, obras de irrigación, de sanidad, puertos, edificios, etcétera, etc., 1 servicios que demandan otros tantos órganos administrativos especializados.

Cuarta Categoría. Servicios de promoción de la prosperidad pública intelectual y moral.-Para satisfacer esta necesidad que existe en todos los grupos sociales humanos, pero que se acentúa en las sociedades modernas, el Estado dispone de órganos administrativos de Educación Pública y de instituciones que tienen por objeto mantener y promover el trabajo científico de investigación y de estudio. 1 También consideramos nosotros que caben en esta categoría, las instituciones que pudiéramos llamar estéticas, y que tienen por objeto el desarrollo del arte en sus múltiples manifestaciones, porque contribuyen en forma decisiva al progreso intelectual y moral de los pueblos. Los museos, los teatros, las academias, las exposiciones, etc., son órganos adDe la Grasserie. Obra cit. Pig. 223.

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ministrativos por medio de los cuales el Estado nena esta importantísima función, En algunos aspectos de sus actividades, tales como las de Asistencia Social, las de Instrucción Pública, las artísticas, el Estado no es el único promotor y mantenedor, sino que se ve auxiliado por instituciones privadas o por particulares; pero, generalmente, bajo el controlo cuando menos con la vigilancia del Estado. En otros aspectos, las f unciones del Estado le son exclusivas, por su propia naturaleza, pues requieren imperio y soberanía que sólo a él corresponden. A esta última clase que se refiere a los servicios encomondados al Estado, corresponden numerosas leyes que pueden ser clasificadas en las categorías a que acabamos de referirnos. Sólo por vía de ejemplo, sin pretender agotar el punto, vamos a citar algunas de ellas.

Primera Categoría. Servicios de Defensa.-Leyes que organizan el Ejército, la Justicia Militar, la Policía, los Tribunales, el Servicio Diplomático, leyes de Asistencia Social, de Seguros Sociales, etc. Segunda Categoría. Servicios de Garantía.-Leyes de Instituciones de Créditos, leyes relativas a la moneda, a las pesas y medidas, a las patentes y marcas. Leyes sanitarias, leyes sobre reglamentación del ejercicio de las profesiones, etcétera, etc. Tercera Categoría. Servicios de promoción de la prosperidad pública materia/.-Leyes que regulan, en este aspecto, las actividades de la Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas, del Departamento Central, de los Gobiernos de los Estados y Territorios y de los Municipios. 15

LUCIO MENDlETA Y NUÑEZ

Cuarta Categoría. Servicios de promoción de la prosperidad pública intelectual y moral.-Leyes sobre Educación Pública en general. Podríamos citar concretamente las leyes vigentes en cada una de las categorías indicadas; pero no lo creemos necesario, pues 'lo interesante es la clasificación invariable y no las leyes que son modificadas o derogadas y sustituidas por otras, con frecuencia, o que desaparecen definitivamente del cuadro jurídico de un país debido a su carácter contingente. 2.-Scgunda Clase. Recursos proporcionados por los citHiadalws.-Los recursos que 'los ciudadanos proporcionan al Estado para que éste pueda cumplir satisfactoriamente sus fines, son de dos clases: 11? Contribuciones personales. 21? ContriLuciones pecuniarias. Se consideran como contribuciones personales el servicio militar y las aportaciones de trabajo en las obras de carácter público. Dentro de nuestro régimen político, el servicio militar no es obligatorio, de tal modo, que debe estimarse como contribución voluntaria de los individuos para constituir el principal organismo de defensa del Estado: el ejército. Esta circunstancia ha hecho recaer la llamada contribución de sangre, exclusivamente en el proletariado. En las épocas anteriores a 1910, el ejército llenaba sus filas por el brutal procedimiento de la leva, en las poblaciones rurales, o bien, por el no menos odioso sistema de las consignaciones al ejército como pena en delitos leves y hasta por faltas a simples reglamentos de policía. 16

LA ADMINISTtlACION PUBLICA EN MEXICO

Actualmente la leva y las consignaciones han desaparecido; el ejército mexicano formado con la cooperación de ciudadanos libres que 10 integran por su propia voluntad, ha alcanzado indudable progreso, pero la contribución personal que significa sigue pesando sobre las clases populares, porque si bien no existe coacción legal o política sobre ellas, es la situación económica en que viven la que obliga a gran número de hombres sin trabajo, a buscar la satisfacción de sus necesidades sirviendo en el ejército. El artículo 59 Constitucional, sin embargo, establece la posibilidad del servicio militar obligatorio y en la actualidad se hacen alg-unos esfuerzos por organizarlo. La contribución del trabajo personal en las obras de carácter público, existió en México durante la época precolonial y durante la época de la Colonia ; pero actualmente se encuentra prohibido por nuestra Constitución Federal, la que en su artículo S9 establece que "nadie puede ser obligado a prestar trabajos personales sin la justa retribución y sin su pleno consentimiento, salvo el trabajo impuesto como pena por la autoridad judicial, el cuál se ajustará a lo dispuesto en las fracciones 1 y 1I del artículo 123". Esto no obstante, en muchos pueblos rurales en distintas regiones del país, por inveterada costumbre, se sigue exigiendo la contribución del trabajo personal para ciertas obras y servicios públicos, tales como construcción de caminos vecinales, edificios, abastecimiento de aguas, policía, etc. Como los pequeños pueblos rurales no disfrutan , la mavo. ría de las veces, de los servicios oficiales que les Son indispensables, si enellos se observara exactamente el precepto constitucional que hemos transcrito, bien pronto Se verían aniquilados por la insalubridad, por la falta de agna, por el bandidaje. 17

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Las contribuciones pecuniarias son las conocidas con el nombre de impuestos y vienen, en gran parte, a sustituir las de carácter personal, puesto que el Estado, contando con los recursos pecuniarios que le son aportados por los ciudadanos, en vez de obligarlos a prestar determinados servicios, los organiza y sostiene con personas que voluntariamente se dedican a desempeñarlos mediante una retribución. Los impuestos, como se sabe, son de diversas clases, directos, indirectos, impuestos sobre utilidades, impuestos sobre capitales, impuestos globaics, impuestos especiales, proporcionales, progresivos, etc. Se distinguen también por la forma de recaudación y 'por las diversas actividades o los diversos bienes sobre los cuales recaen. La Administración Pública, tanto para los servicios que exigen la aportación personal de los ciudadanos como los que solamente requieren el pago de impuestos, necesita contar con una serie de organismos burocráticos que atienden las múltiples cuestiones, trabajos y actividades relacionadas con ellos. En esta segunda clase de servicios que son los que prestan los cuidadanos al Estado, pueden mencionarse como leyes correspondientes las de carácter fiscal y aquellas que reglamentan el servicio militar obligatorio y el servicio social profesional.

3.-Tercera Clase. Aplicació,t de los recursos del Estado a los servicios PIÍhlicos.-"Esta aplicación Se hace, dice Raoul de la Grasseric, 18

LA ADMINISTRACION PUBLICA EN MEXICO

por una serie de autoridades de las que el punto de partida es el Parlamento". 1 En México es el Congreso de la Unión el encargarlo de fijar las contribuciones en relación con el Presupuesto, y en seguida hay una serie de organismos Administrativos de carácter Hacendario y financiero, que se ocupan en distribuir los recursos pecuniarios del Estado para su aplicación a los diversos servicios, mediante sistemas de funcionamiento más o menos complicados, Esta última clase de servicios se desarrolla mediante las leyes de Ingresos y ele Egresos de la Federación y de los Estados.

4.-0rigcn Sociológico de la Administración Púbiica. La organización Administrativa del Estado, como tenemos dicho, se deriva de las necesidades sociales que le dan origen y que justifican su existencia. La Administración Pública, tiene, por ello, un carácter de generatidad, de necesidad que pone de relieve S\1 valor sociológico. En efecto, la organización pública y la actividad administrativa de cualquiera entidad social política, se desarrollan indefectiblemente, dentro del esquema apuntado. En los pequeños Estados primitivos, los lineamientos esenciales de la organización administrativa que hemos transcrito, se presentan con la mayor sencillez o en forma embrionaria si se quiere, pero es fflcit descuhr.irlos A medida que el Estado adquiere desarrollo, su organización administrativa De la Gramrie. Obra cit. Pág. 232.

LUCIO )IE:;'I'Ir.TA y Nt'XEZ

~ñUOr~':l en el sentido de una complejidad creciente y de una mayor justezn o per Iccción en su f~tncion:Imicl~

Pero no es menos cierto que en 105 Estados modernos tiende a ensancharse excesivamente la órbita de la acción administrativa del Estado. El E:;tado interviene ya en innurncrables asuntos que antes cor rcspondian a la esfera de las acciones privadas J' aun :ll:l;a a monopolizar c1111:l:lcjo ele esos asuntos. I Es verdad que la vida mo.lcrna exige la multiplicación de las ~!IldOlil':; estatales. )' que. imperativos de just icia, ele equidad, (.¡,I;;::-an a los Gobiernos a establecer una serie de instituCi,1IlCS de ser:..lcio exclusivo (1 preferente para 1a~ clases sociales e:..svalid.is : ¡'l'ro esto trae nmsig-o elcrecimiento inmodcrado .le la l.urocracia, de los impuestos, ele la k~i5!:Jc:ÓOl, una complicación cX:::;Tr;;¡b en las trr.mitncioncs oficiales que favorvccn la intervención, que muchas veces se autoja inútil cuando no perjudicial, de innumerables empleados )' funcionario__ 'jI:': representan, en conjunto, c:lr~:l pcs:illísim:l en 1:1 econOI1l:;¡ dc un nais. 'f... ,.

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ción colouial, su punto de partida que la cxp:ic:l en no

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aspectos. 1

El Rey era el Jefe de la A<1mini"tr:lci():1 Púl..!iC:l. J<0 auxiliaban en sus funciones g'uhcrn::tiv:\$. los altos funcionarios <i c la nobleza, del clero)' dc la clase militar. I

Sobre h or¡:Jn:zJción de 101 a~,t:;\lOS r.n;cuol en la E?.)ca Precele-

,:..:; Lucio M,oolim y NÚií,z. "El Du~;b;) Pucclo:.CJ:··, 19H.

LUCIO MENDIETA Y NUÑEZ

La Defensa estaba encomendada al ejército que había alcanzado notable organización; tenía un jefe supremo y estaba dividido en secciones, cada una de las cuales contaba a su vez con un jefe principal y varios subalternos. El sistema de ascensos y de distribución de dignidades se hacía de acuerdo con los méritos de los militares, demostrados en las guerras por el número de victorias y de prisioneros que lograban. Se destinaban grandes extensiones de tierra para el sostenimiento del ejército y seguramente se disponía de una compleja orgunización de abastecimiento y movilización para llevar los contingentes a diversos puntos, para establecer guarniciones, que las había en lugares IlIUY distantes del centro de los reinos coaligados, para establecer las comunicaciones necesarias y en fin 'para atender a todos los menesteres de un formidable contingente armado siempre en estado de lucha. La organización militar de los aztecas comprendía también la administración de justicia que se regía por leyes especiales y otros órganos auxiliares, los constituidos por los embajadores y comerciantes: diplomacia y servicio de espionaje e información. Los embajadores tomaban parte en las negociaciones con los otros pueblos para establecer alianzas o conseguir sumisiones. 1'recuraban persuadir pacificarnente a los monarcas o caciques enemigos, :l fin de evitar la guerra. También había un cuerpo de ejecutores encargados de cumplir bs disposiciones dictadas por los reyes mexicanos en los pueblos que estaban sometidos a sus armas. En cuanto a los comerciantes, constituían, como se ha dicho, el cuerpo de información y espionaje del ejército, circuns22

LA ADMINISTRAClON PUBLICA EN MEXICO

rancia por la cual eran muy estimados. El contacto frecuente con los más lejanos pueblos, favorecía el desempeño eficaz de' esta misión. La defensa interior, estaba encomendada a los tribunales y a la policía. La Administración de Justicia correspondía a tribunales de diversas categorías cuya competencia se regía por la natu~' raleza de los asuntos y la importancia de ellos. En cada tribunal había un ejecutor encargado de hacer cumplir las sentencias y los mandatos judiciales. La policía, como auxiliar de la justicia, no solamente intervenía para la aprehensión de los delincuentes, sino que desempeñaba, además, una función preventiva, de vigilancia sobre ciertas personas y determinado número de familias a fin de evitar, en lo posible, la transgresión de las costumbres legales. Las penas de prisión se extinguían en cárceles que servían también para que en ellas permanecieran los reos condenados a muerte, mientras Se ejecutaba la sentencia. Diversas insignias y adornos personales, distinguían a los nobles, a los altos funcionarios, a los militares en sus varias graduaciones, a las diferentes clases de funcionarios públicos y el uso de todo esto se encontraba garantizado con la pena de muerte que Se aplicaba a quienes se ponían trajes, insignias o adornos que no correspondían a su persona. EII los mercados, tribunales especiales y una policía también especial, garantizaban la justeza de las medidas y de las transacciones comerciales. l.a educación pública estaba encomendada a dos instituciones : el Calmecac y el Telpuchcalli. En el primero, a cargo.

LUCIO MENf)lETA Y NUÑEZ

de los sacerdotes, Se instruía a los hijos de los nobles para la vida religiosa o para la vida civil y en el segundo, del que había un establecimiento en cada calpulli o barrio, al que tenían acceso tatuhicn los plebeyos, se educaba a la juventud para la carrera militar.

En el reino de 1J éxico, en el de Tcxcoco y Tacuba y en general en los cacicazgos y señorios de menor importancia, encontraron los españoles notables obras públicas: acueductos, edificios, monumentos relig iosos, caminos, etc., de tal modo que necesariamente existia en aquellos pueblos una organización administrativa 1I1UY adelantada que se encargaba de planear y de ejecutar los trabajos materiales indispensables a la colectividad. El rey poseía tierras, palacios, jardines, para cuya atención di spunia de muchos empleados, generalmente nobles y de numerosa servidumbre. El sostenimiento de las casas reales, del ejército, del clero, de los f unciouarios públicos, de los institutos de educación, de los servicios públicos cn general, demandal.an cuantiosos recursos, para recaudar y distribuir los cuales era inclispcusahk; una verdadera organización hacendaria. La hacienda pública de aquellos pueblos obtenía recursos mediante la iruposicion de tributos, () sca iiupucstus en especie, a los pueblos vencidos y a Jos súbditos, Estus impuestos 110 eran individuales sino colectivos. Cada pueblo tributario, entregaba, en fechas precisas, determinada cantidad de productos ag-rícolas () industriales, g-enerallllentc de los especiales de cada región. En cuanto a los súbditos, pagaban el impuesto por gremios si se trataba de comerciantes o industriales o por barrios

LA AVJlIINISTRACION PUBLICA EN MEXICO

si se trataba de agricultores. El trabajo para cultivar los productos industriales con los que se pagaba el tributo, era colectivo y se llevaba a cabo en horas y días determinados. El impuesto se entregaba en la capital misma del reino o bien en los lugares previamente determinados, pero también era recaudado directamente, por recaudadores que exigían el pago del impuesto o tributo por cuenta y razón. Tenían los mexicanos una verdadera organización hacendar ia. Los recaudadores estaban organizados en categorías. Los de más alta jerarquía despachaban los asuntos en palacio, tenían bajo sus órdenes a recaudadores que cobraban tributos a cien familias y bajo la dirección de éstos había otros encargados de cobrarlos a veinte familias. Los efectos recaudados Se almacenaban en edificios especiales en la capital del reino o en otros lugares adecuados para atender a las necesidades administrativas en las distintas regiones dominadas por los aztecas. Cada almacén estaba al cuidado de un Jefe o Mayordomo, que a su vez era auxiliado por un número de empleados en relación con la importancia del almacén. Por medio de pinturas jeroglíficas se llevaba cuenta de las entradas y salidas de efectos y productos. En los casos en que las cosechas se perdían, Se dispensaha a los agricultores, previo informe o icial, el pa¡.;o del impuesto o del tribu lo, y cuando la miseria amenazaba a alguna pohlación del reino, Se dist ribuia entre sus habi tantcs parte de los productos almacenados. í

Para mantener la disciplina en los diferentes organismos de la Administración, seguramente se exigían responsabilidades a los encargados de las distintas funciones administrativas. No contamos COn datos generales sobre esta materia; 25

LUCIO MENDJETA Y NUÑEZ

pero :-,í sabemos, con exactitud, que los funcionarios judiciales eran severamente castigados, hasta con la pena dc muerte, cuando, en el ejercicio de su cargo, aceptaban dádivas de las r.artcs interesadas en los asuntos sometidos a su decisión o cuando dictaban fallos notoriamente injustos. No tenemos datos exactos, minuciosos, respecto de los di-o Iercntes órganos de la administración pública de los aztecas, de sus relaciones y funcionamiento; pero la breve descripción que hemos hecho, basta para demostrar que correspondía al esquema sociológico ya referido, pues se diferenciaba con más o menos perfección, para atender necesidades de dcfema exterior e interior, necesidades de garantía, de bienestar material y de cultura. II I~l'OCA COLONIAL

La orgnnización de la Administración Pública en rvJéxico, durante la época de la colonia, Se llevó a cabo de manera paulatina a medida de las posibilidades y de las necesidades de la conquista, con el propósito de conseguir la consolidación del Poder Real de Espafia en los nuevos dominios. T.a organización a que nos referimos empezó desde la fecha en que f ué fundada la V illa Rica de la Vcracruz por TIernán Cortés y evolucionó durante toda la época colonial; pero como seguir paso a paso esa evolución equivaldría a re]1('t i r la historia del virreinato de la Nueva España, consideramos nl;ls pertinente hacer una descripción sintética de la Admillistración Pública independientemente de los acontecimientos históricus que la fueron modelando, sin que este método 26

LA ADMINISTRAClON PUBLICA EN MEXICO

impida hacer en cada caso las referencias cronológicas indispensables para la cabal comprensión de la materia.

110S

l.-Organos del Gobierno. Los órganos del Gobierno en la Nueva España fueron: los Reyes, el Consejo Real de Indias, las Audiencias Reales, el Virrey, los Gobernadores y Adelantados, los Intendentes, los Corregidores y los Ayuntamientos.

Los Reyes.-Por una bula del papa Alejandro VI, adquirieron los Reyes de España la soberanía sobre lo que en aquel tiempo se llamaban las Indias Occidentales; en tal virtud, los Reyes de España, en cuanto al gobierno de las Indias, eran señores absolutos. Cualquiera que sea el valor que deba dársele a la bula antes mencionada, lo cierto es que de hecho y como consecuencia de la conquista, España estableció un régimen jurídico especial en todos los países descubiertos en América. Por lo que respecta a la Nueva España, los reyes españoles la gobernaron como un reino de la corona de España, dentro del mismo régimen absolutista que impusieron en la metrópoli. En los primeros años subsiguientes al descubrimiento de América, no se concedió al gobierno de las Indias, mucha atención, porque se ignoraba la importancia de la empresa; esa fué la razón de que en un principio los reyes españoles nombraran a sus favoritos y a personas de su confianza para que se encargasen de todo lo relativo a las cuestiones adrninistrati vas de los nuevos dominios. Más tarde se encomendó al Consejo de Castilla la atención de los asuntos judiciales y de las más importantes cuestiones de la administración colonial. Los asuntos de Indias 27

LUCIO MENDIETA Y NUÑEZ

"corrieron a cargo de un g rupo especial del Consejo de Castilla". En consecuencia el Consejo de Indias, en un principio, funciono como parte del Consejo de Castilla. 1 Desde el aíio de 1524, los' reyes fundaron y organizaron dcfinitivaJllente y con entera independencia, el Consejo Real de Indias, para que se encargase de todos los negocios referentes a los paises de América. Sin l~mbargo, el Consejo de Indias no quedó "perfectamente constituido y con sus atribuciones claramente definidas, sino hasta el g-ouierno del Rey Felipe n, qiricn en 24 de septiembre de 1571, pur real cédula dictada en El Pardo, expidió las Ordenanzas de dicho Consejo. 2

El Consejo Real de ¡¡ulias.-El Consejo Real de Indias, era una especie de tribunal investido de facultades legislativas, administrativas y judiciales. Rcsidia en España y entre sus numerosas atribuciones las principales eran : dictar Leyes, Pragmáticas, Ordenanzas y Provisiones previa consulta con los reyes. Revisar las Ordenanzas, Constituciones y Estatutos que hicieran los prelados, los Virreyes, las Audiencias o los Consejos de las Indias, antes de presentarlas para la aprobación real. 3 Cuidar de que hubiese en las tierras conquistadas, número suficiente de ministros del culto católico, para que procurasen la conversión de los indios. Cuidar el despacho de Ilotas y armadas a las Indias. 4 Proveer nombramientos I T. Esquivcl Obregón. "Apuntes para la Historia del Derecho en México". Tomo 11. "Nueva Esparia". Editorial Polis. México, D. F. 1938. [>jgs. 155 y 156. 2 Lic. Alfonso Toro. Hisroria d. la Suprema Corte de Justicia de la Nación. México, 1934. T. 1. pág. 272. 3

Le)' 11. Título 11. Libro 11. de la Recopilación de la! Leyes d. Indias.

Ley XXVIII. Título 11. Libro 1. de la Recopilación citada.

LA ADMINISTRACION PUBLICA EN MEXICO

para cargos y dignidades de las Indias. 1 Proponer ternas para los obispados, las canonjías y las togas para las Audiencias, conceder permiso para venir a las Indias; y en 10 eclesiástico, tenía facultad para conceder o negar el paso a las bulas de Roma. Los Concilios provinciales que se verificaban cada doce años en España, deberían ser aprobados por el Consejo en lo relativo a las cuestiones de Indias. Dentro del Consejo Real de Jndias, se instituyó una junta de Guerra, compuesta por cuatro miembros del cuerpo y por cuatro consejeros especiales de guerra, nombrados por los reyes, para tratar y resolver todos los asuntos militares de las colonias españolas de América. El personal del Consejo Real de Indias, varió mucho; en realidad nunca se compuso de un número fijo de miembros. En 1542 el Emperador dispuso que estuviera formado por un Presidente, un gran Canciller de las Indias con el carácter de Consejero y ocho Consejeros Letrados, número que podía variar de acuerdo con las necesidades; un Fiscal, dos Secretarios, un Teniente del Gran Canciller; tres relatores y un Escribano de Cámara de Justicia: cuatro Contadores de Cuentas, un 'resorero ('.eneral, dos Solicitadores Fiscales, un Cronista Mayor Cosmógrafo, un Catedrático de Matcmáticns : un Tasador de los procesos, un Ahogado y un Procurador de Pobres, un Capcllán para que dijera misa en los días de Consejo, cuatro porteros y un alg-uacil. Z El Consejo funcionaba como tribunal Colegiado en el cual el Presidente daba cuenta de lus negocios, el Fiscal vigilaba y dcfcndia lo relativo a la jurisdicción y patrimonio reales, así Z

Ley XXVIlI. Titulo n. Libro Le)' l. Título 11. Libro n.

LUCIO MENDIETA Y NUÑEZ

como el estricto acatamiento a las disposiciones dictadas por los monarcas para el Gobierno de las Indias y en favor de los habitalllL'S ahorigcncs de las mismas. Los demás miembros del Consejo tenían atribuciones determinadas en leyes especiales, o deberían atenerse a lo dispuesto sobre el caso en las Leyes de Castilla. Entre otras muchas atribuciones de los principales personajes del Consejo, eran las más importantes: para el Canciller, guardar y poner los sellos de la Corona en los documentos; para los Secretarios, despachar los asuntos encomendados a cada uno; para los Relatores, hacer relación (en las vistas de los pleitos) sobre la índole y el estado de ellos. Los alguaciles eran los ejecutores de las decisiones del Consejo. .El Consejo necesitaba la autorización real para hacer cumplir sus resoluciones en todas las materias y muchas veces, los Reyes, directamente y salvando su conducto, dictaban las determinaciones que creían convenientes. Se cita como ejemplo la Ordenanza de ] ntcndcntes expedida sin escuchar su parecer.

Los Gobernadorcs.c-Pá cmprcnderse la dominación de la Nueva España, Cortés fué nombrado Gobernador por

el Ayuntamiento de la Vcracruz, nombramiento que más tarde confirmaron los Reyes. Fué por tanto, el primer representante de la autoridad política española y usó de ella sin limitación alguna. Le sucedieron en el mando otros Gobernadores hasta que los reyes decidieron gobernar a la Nueva España por medio de Audiencias.

Los Audiencias Reo/es.-Por cédula del Emperador Carlos V, expedida el 13 de diciembre de 1527, se estableció 30

LA ADMINISTRACION PUBLICA EN MEXICO

en la ciudad de México la primera Audiencia. Esta Audiencia era un tribunal integrado por un Presidente y cuatro Oidores. En 1548 fué establecida otrá en Cuadalajara. La primera se llamó Audiencia de México y la segunda, Audiencia de Nueva Galicia. Tanto el personal como las atribuciones de estas Audiencias, variaron con el transcurso de los años. En un principio, tuvieron carácter judicial y administrativo; pero tan 11ranio como se decidió que la Colonia fuese regida por un virrey, las Audiencias conservaran su carácter judicial y solamente quedaron facultadas para gobernar en ausencia o falta de los Virreyes, o Gobernadores, si se trataba de provincias. Las Audiencias fueron tribunales colegiados de Apelación y Súplica, investidos, además, de la facultad de fiscalizar los actos de los Virreyes y Gobernadores. No fueron, por lo tanto, en definitiva, sino ocasionalmente, órganos del Gobierno político.

El Virrey.-En 1530, se nombró Virrey de Nueva España y desde 1535, año en el que llegó a cumplir su cometido el primer Virrey de México, don Antonio de Mendoza, hasta 1821, el Gobierno politice y administrativo de la Colonia, tuvo' al Virrey C01110 órgano principal, directo representante del poder real de España. Sus facultades como tal, eran muy grandes en todos los órdenes del Gobierno. Era Presidente de las Audiencias, Capitán General y Gobernador de los Distritos y Provincias directamente subordinados a él. Entendía, por tanto, en cuestiones judiciales, administrativas y militares, con las limitaciones contenidas en las leyes. Al Virrey de Nueva España, estaban sujetos varios Gobernadores y Audiencias, según se explicará en el párrafo siguiente: 31

LUCIO Mt:NIIIETA y

NUÑEZ

2.-DivisiLíll Política. La división política de la Nueva España, fué muy variablc, saine todo en los primeros años de la época colonial, durante los cuales, iban ensanchándose lus dominios y descubriéndosc nuevas comarcas que por la lejanía del centro aduptado, hacían indispensable la creación de nuevas provincias políticas. 1\1 emprender Cortés la conquista, del territorio descubierto, cuya extcnsión ignoraba él mismo, no fué posible que se aceptaran sino dos términos de jurisdicción administrativa y política: las Alcaldías y los Corregimientos, En las ciudades fundadas con la mira de que fuesen grandes centros de población o puntos centrales para emprender conquistas, se nornoraban Corregidores; en las villas de menor importancia, Alcaldcs I\Iayures y en los pueblos pequeños, Alcaldes Ordinarios. A cada Alcaldía Mayor estaban señaladas determinado número de Alcaldias Ordinarias y a cada Corregimiento determinado número de Alcaldías Mayores y Ordinarias. De este modo, obedeciendo únicamente a las necesidades y a las circunstancias, se fueron formando de manera imprecisa, divisiones territoriales y políticas que iban desde el pequeño radio de acción de las Alcalrlias Ordinarias, hasta el más g-rande de los Corregimientos y Gobernaciones. Durante los primeros años de la conquista, todo el territorio dominado constituía una Cobemación, de límites variables. pues Se ensanchaban a medida que las armas victoriosas de II's conquistadores extcndian los dominios de España. Sin emhaq.;o, como no era posible, por las distancias y por los medios de cOlllunicaci¡',n, establecer relaciones frecuentes entre 32

LA ADMINISTRAClON l'UIILlCA EN lIlEXICO

l pital de la Nueva España y los territorios que iban doa. C~Ildo los capitanes de Cortés, éstos, en su calidad de Ade11110.. . lantados, gobernaban militarmente en grandes extensiones territoriales que más tarde constituyeron dentro de la colonia, entidades políticas. Los reyes decidieron gobernar a la N ueva España por medio de un Virrey. De este modo, quedaron todas las tierras conquistadas formando un virreinato que hasta fines de la época colonial, comprendió: la Audiencia de México y la de Nueva Galicia, la Gobernación de Nueva Vizcaya, la de Filipinas y la de Florida. La Audiencia de México estaba formada por la provincia de Y ucatán, parte de Tabasco, parte de Chiapas, provincia de Oaxaca, provincias (le Veracruz, Puebla, Tlaxcala, Toluca, Ouerétaro, J ilotepcc, :M ichoacán, Panuco y gran parte del t~rritorio de Culillla y Jalisco. La Audiencia de Nueva Galicia, comprendía 10 que hoy forma el Estado de Jalisco, además Zacateca s y gran parte del territorio del hoy Estado de Durango y Aguascalientes. La Gobernación de N neva Vizcaya, directamente sujeta al Virrey, ocupaba (ksdc la "illa del Nombre de Dios, hasta las tierras desconocidas que estaban del otro lado llel Conchos, y por el occidente, Culiac.in y el tcrr itorio que se extendía entre los ríos Mayo y Yaqui. I la Gobernación de Filipinas, comprendía el territorio de esas islas y h de la Flor ida, tenían limites imprecisos, pues no estuvo del todo sujeta sino hasta fines del siglo XVI. 1 La Lcy }, 'fítulo 1. Libro V., de la Recopilación de las Leyes de Indias, da tina idea bastante precisa de la división Vicente Rivap.llacio. "México a Través de los Siglos". Tomo l. pág. 228 ..

LUCIO MENDIETA Y NUÑEZ

política de la Nueva España y de su gobierno, durante gran parte del período colonial: "Para mejor y más fácil g-ohierno de las Indias Occidentales están divididos aquellos Reinos y Señoríos en Provincias mayores y menores, señalando las mayores, que incluyen otras muchas, pur distritos a nuestras Audiencias Reales: proveyendo en las menores, Gobernadores particulares, que por estar más distantes de las Audiencias, las rijan y gobiernen en paz y justicia; y en otras partes, donde por la calidad de la tierra y disposición de los lugares no ha parecido necesario, ni conveniente hacer cabeza de Provincia, ni proveer en ella Gobernadur, se han puesto Corregidores, y Alcaldes Mayores para el gubierno de las ciudades y sus partidos, y lo mismo se ha observado respecto a los Pueblos principales de Indios, que son cabeceras de otros ... " El año de 1786, por medio de una ley: la "Real Ordenanza para el establecimiento e Instrucción de Intendentes de cxercito y provincia en el reino de la Nueva España", los monarcas españoles modificaron la org-anización política de la Nueva Fspaña, dividiendo su territorio en do<.~c 1ntcndencias. Las Cali fornianas no fueron consideradas cumo 1ntcndcncias, se las soruct.ió directamente al Cobicrno de México. La división politica dd país, en Intendencias, sufrió con posterioridad a la Ordcuanza citada, algunas modificaciones esenciales, de tal modo que a Iincs de la época colonial, las ]uu-udcncias que integraball la Nueva Espail;¡ eran las siguientes: la de México, única de ejército y provincia; Puebla, Vcracruz, Mérida, Antequera de Oaxaca, Valladolid de Michoacán, Santa Fe de (~uallajuat(J, San Luis Potosi, Glladalajara, Zacatccas, Duraugo. La Provincia] utcrna de Oriente integraH

LA ADMINISTRACION PUBLICA EN MEXICO

da por los Gobiernos del Nuevo Reino de León, Colonia del Nuevo Santander, Provincia de Coahuila y Provincia de Texas. La Provincia Interna de Occidente, que comprendía los GoLiernos de Nueva Vizcaya, de las Intendencias de Sonora y Sinaloa y la Provincia de Nuevo México. Además, se habían erigido tres gobiernos dependientes directamente del Virrey; 'l'laxcala, Vieja California y Nueva California. 1 "Aquella erección de Intendencias, opina don Vicente Rivapalacio, fué como el primer ensayo que preparó la división politica de la Nueva España para la formación de los Estados que debían componer en lo porvenir, la federación de los Estados Unidos Mexicanos". 2

3.-Los Ayulltamicntos. Origen del J~égimen Municipal en. la Nucua España.Para que los particulares pudiesen emprender el descubrimiento y la conquista de las tierras desconocidas de Indias, era indispensable, según las disposiciones reales, que se concertaran con el Guhiemo Español, tina especie de contratos llamados capitulaciones en los cuales los reyes, por una parte, señalaban determinadas f acultades a quienes obtcnian las capitulaciones y por la otra parte, los interesados se comprometían a cumplir lo que en el mismo documento se estipulaba. Entre las facultades que comúnmente Se otorgaban, las más importantes eran las relativas al nombramiento de Ayuntamientos y de Cobcrnadores. 1 2

Lic. Torihio Esquive! Obregón. Obra cit., p~gs. 374 y 375. Obra eir.. l. 11. p.ig. 846. 35

LUCIO MENIlIETA Y NUÑEZ

Don Diego de clázquez, Gobernador de la Isla de Cuba, que, como es sabido, envió a Hcrnán Cortés a tierras mexicanas, no tenía capitulaciones y por tanto no estaba facultado para emprender conquistas. Valiéndose de esta circunstancia, Cortés fundó la V illa Rica de la V cracruz y como si tuviera capitulaciones que lo facultaran para ello, nombró al Ayuntamiento de la ciudad fundada y ante él renunció la comisión que le había conferido don Dieg-o de Velázquez. Según las antiguas leyes españolas, los.. Ayuntamientos estaban capacitados para elegir al Alcalde Mayor en los casos cn que era di f icil obtener la real provisión y según esas mismas leyes, suplían a los Cohcrnadores en su falta cuando el Rey cstaha lejos y no podía hacer el nombramiento. Fundándos« en estas disposiciones y considerándose legítimamente constituido, el Ayuntamiento de la nueva ciudad, nombró Gobernador a Cortés, y celebró con él capitulaciones por medio de las cuales scIc concedió permiso para emprender la conquista de l\kxico y la quinta parte de los beneficios, tres quintas para que las repartiera entre los que k aconipañab.m, según méritus y servicios y se dispuso que otra quinta parle corrcspondics., al k ey. ESk fué el origen del régimen municipal en la Nueva Espafia. 'l'anl., Curtés CUl1lU sus capit aucs, tan pronto corno decidían fundar una villa o tan pronto couro cunseg-uían la adhesión u la sumisión de lus pucl ¡Jus indigcnas importantes, uomhrahan el Ayunuuniento respectivo. En toda expedición y con el carácter de agreg-ados, iban siempre algunos escribanos, que tcnian por misión dar fe de los actos más importantes. Esos escribanos eran individuos que conocían cuestiones legales de manera más o menos su36

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perficial y por ese motivo se les tomaba C01110 consejeros en aquellos casos en que se consideraba necesario cumplir determinadas formalidades. Entre los expedicionarios de Cortés, llegaron a México algunos escribanos que influyeron seguramente en la constitución de los Ayuntamientos. Esta circunstancia y el hecho de que Cortés ejercía una verdadera dictadura, determinaron el carácter irregular de los primeros Municipios de la Nueva España. Nacieron éstos sin apegarse a un sistema determinado ni en su composición ni en sus facultades, pues como los regidores eran nombrados por Cortés o por sus capitanes, la voluntad de aquél imperaba sobre las facultades de los Ayuntamientos. Se dió el caso, por ejemplo, de que el Ayuntamiento de la ciudad de México, expidiera Ordenanzas que deberían regir en la jurisdicción dd Ayuntamiento de V eracruz.

Elección y composición de los Ayulttamientos.-Por una ley del Emperador Carlos V, dietada el 26 de junio de 1523 I se dispuso que, en aquellos casos en que las capitulaciones celebradas con los Adelantados no les otorgaran la facultad de nombrar Ayuntamientos, la elección de regidores debería ser hecha por los vecinos en número señalado por ei Gobernador, según su parecer, siempre que no excediera del "ccntcuirlo en las kyes antecedentes". El mismo Emperador dispuso que el número de Regidores en las ciudades principales de las Indias, debería ser de doce "yen las demás ciudades, villas y pueblos, sean seis y no más". 2 1

Ley 111. Título X. Libro IV de la Recopilación de las Leyes de Indias.

2 Cédula de 22 de octubre de 1523. Ley 11. Título X. Libro IV de la Recopilación citada.

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La elección de regidores y cargos concejiles, en ningún caso debería recaer en personas que no fuesen vecinos del 1\1 unicipio. 1 Más tarde, se trató de reorganizar los Ayuntamientos por medio de las Ordenanzas <le Población. Estas Ordenanzas desgraciadamente no han llegado hasta nosotros, sólo conocemos de ellas los preceptos conservados en las Leyes de 1ndias, pero se supone que eran más extensas y detalladas que éstas en lo relativo al régimcn municipal. Según las Ordenanzas de Población, una vez que se eligiera el lugar en el que Se pretendiese levantar una población, el Gobernador quedaba facultado para decidir si sería Ciudad, Villa o Lugar. En Caso de que se declarase Ciudad Metropolitana, la administración pública dehcria crearse con los sig'uicntcs funcionarios: "un juez, con título de Adelantado, o Alcalde Mayor, o Corregidor, o Alcalde Ordinario, que ejerza la jurisdicción in-folidum y juntamente con el Regimiento tenga la administración de la República, dos o tres oficiales de la Hacienda Real, doce Regidores, dos Fieles Ejecutores, dos jurados de cada parroquia, un Procurador General, un Mayordomo; un escribano de Consejo, dos Escrihanos Públicos, tino de Minas y Registros, un Pregonero Mayor, un corredor de Lonja, dos porteros." Si la ciudad fuera diocesana o sufragánea, "ocho Regidores y los demás oficiales perpetuos." Si se tratara de una villa o pueblo, un "Alcalde Ordinario, cuatro Regidores, un Alguacil, un Escribano de Consejo Público y un Mayor-do1110." 2

Cédula de 21 de abril de 15H. Ley IV. Titulo X, Libro IV, Recopilación cjt ad ... 2 Ley 11. Tilulo VII. Libro IV. de la Recopilación citada,

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Antes de que estas leyes se pusieran en vigor y al margen de ellas cuando estuvieron vigentes, los Ayuntamientos de Nueva España, en cuanto a elección y número de su personal, adoptaron procedimientos muy irregulares. La e1ccción de Regidores, casi nunca se hacía por el pueblo, generalmente los nombraban los Adelantados o los Gobernadores o el Rey de España. En cuanto al número, los Reyes espaooles introdujeron la costumbre de expedir nombramientos de Regidores perpetuos facultando al mismo tiempo a los agraciados, para renunciar o vender su puesto, con 10 cual aumentaba mucho el número de Regidores sobre el marcado por la ley, especialmente en los Ayuntamientos de las ciudades importantes. Este estado de cosas prevaleció hasta los primeros años de agitación política, durante los cuales, se hicieron intentos para cambiar, en sus puntos básicos el régimen administrativo de la Colonia. La Constitución de 1812 en el capítulo 1 del título VI, trató especialmente la reorganización Municipal. En los puntos relativos a elección de Alcaldes, Regidores y Síndicos, dispuso que la elección se hiciera por los vecinos de los pueblos y' qlle cesaran "los Regidores y demás que servían oficios perpetuos en los Ayuntamientos, cualquiera que sea su título y denominación." 1 Por decreto de 15 de octubre de 1812, Se estableció una proporción entre el número de habitantes y el de funcionarios municipales, abandonándose, por tanto, la antigua relación entre el número de éstos y la categoría del poblado. I Consritución Española de 18 de mayo de 1812. Art. 312. Lic. Josi M. Gamboa. "Leyes Const it ucionales de México Durante el Siglo XIX". México. 1901. P.1g. 220.

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En el mismo decreto se ordenó que la elección de ayuntamientos se hiciese no directamente, sino por medio de electores nombrados por el pueblo en número proporcional a la cantidad de habitantes. Los regidores nunca tuvieron sueldo, pero aparte de que hubo la costumbre de-señalarles un salario cuando se les encargaba el desempeño de comisiones, la in Ilucncia de su cargo hacía del mismo una verdadera prebenda.

Atribuciones de los AYlllltalllicntos.-En este punto hubo también una imprecisión casi absoluta. Los límites de las atr ihucioncs Municipales no estaban perfectamente marcados yen cuanto al núiucro de ellas, era IlIUy variable. 'l\:nían a su car,~'o la .ulruinistruciúu local, referente a los servicios que llena}¡;lIl las 1l('(;esit!adcs 1II;IS urgl'lltes de la co·· munid.ul, tales como ,'onservaci{m de las calles, paseos públicos, distribución de agua potable, inspección de comercios y mercados yen general todo lo concerniente a la policía urbana. Estaban a su cargo, trunhién, los "Pósitos", ahnaccncs en los que se guardaban los granos de primera necesidad (maíz, trigo) con oh jeto de cont ra rrcstar el alza de precios en las épocas de crisis, 'I'enian facultades para reglamentar las industrias y los oficios, para tasar los art iculos de consumo y para proteger a los esclavos, J.cs correspondía iguallllcnte, aun cuando con IllUchas excepciones, la aduiinistraciún de la justicia. La Constitución de 1~ 12, aun cuando no modificó esencialmente lo relativo a las at rihucioncs municipales, sí extendió su radio de acción, 1':1\ su artículo J21 cstahlcce cuáles servicios est aráu a cargo de los Ayunt.uuieutos. Esle art iculo íué rq~lalllelltad'l tuiuucios.uueutc por la "1 nstrucción para el go40

LA ADMINISTRACION PUBLICA EN MEXICO

bierno económico político de las provincias", decretada por las Cortes Generales y Extraordinarias el 23 de junio de 1813. Se encomendó entre otras cosas a los Ayuntamientos, la estadística local, los caminos rurales y los de travesía de su territorio, el cuidado de los hospitales, casas de expósitos o de beneficencia; el de las escuelas de primeras letras y otros establecimientos edncativos, etc., etc.

Recursos de los Ay1tlltamientos.-Para atender a los servicios que les estaban encomendados, contaban los Ayuntamientes de la Nueva España, con dos fuentes de ingresos: los /Jropios y los arbitrios. Se llamaban propios, a las tierras que en calidad de inalienables Se señalaban a los Ayuntamientos para (IUC aplicaran la renta o los productos de ellas a los gastos municipales. El Emperador Don Carlos, por ley de 26 de junio de 1523 1 sancionó esta costumbre seguida desde un principio por los conquistadores, ordenando que fuesen los Virreyes y los Gobernadores facultados para ello, los encargados de señalar las tierras para propios. Los arbitrios eran impuestos que percibían los Ayuntamientos. Estos impuestos fueron señalados en un principio por los Adelantados o por los Cuhernadures y 1ll;'IS tarde creados por el Rey o por el Virrey. La administración de los fondos municipales, se llevaba a caho bajo la vigilancia de las autoridades superiores. Por una Ley de don ¡"e1ipe JI, dictada el 4 de octubre de 1564, (Ley JI, Título XH, Libro IV); se prohibió que los Ayuntamientos pagaran gastos extraordinarios que excedieran de I

Ley 1. Título XII. Líbro IV. y Ley XIV. Tírulo VII. Libro IV. de la

Recopilación citada.

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tres mil maravcdis sin licencia del Rey, o del Gobernador, o de la Audiencia Real, según el caso.

SiYl/lficación moral y . política de los Ayuntamielltos durante la Epoca Colollial.-El régimen municipal fué establecido por los Reyes, en España, con el fin de anteponer al poder feudal de los nobles, otro poder fundado en el puehlo. De este modo se logró debilitar a la nobleza y acrecer el poclerio de la corona; cuando esto se logró, los Reyes que vieron en las ciudades poseedoras de los grandes privilegios que ellos mismos les habían otorgado, utros tantos obstáculos para la libre acción del poder real, emprendieron en contra de ellas una lucha que aniquiló por completo las libertades 1I1l1nicipalcs, debilitando de paso el espíritu localista. 1 Cuando culminaba esa situación en la península Española, Se llevó a cabo la conquista y la colonización de las Indias. Cortés, no obstante, estableció en laN ueva España un sistema municipal de acuerdo con las ideas dominantes en España sobre la materia, porque, según las palabras de un autor, esas ideas vencidas en el campo de batalla ~.11l0 hahian desaparecido de las conciencias". 2 Pero sí en España el municipio perdía sus libertades y sus privilegios, no obstante sus raíces históricas, en la Nueva España, como fruto de una maniobra política, no pudo arraigar hondamente en el espíritu del pueblo, tanto más, cuanto que, en un principio, solamente. los pueblos de españoles podían tener Ayuntamientos, pues no fué sino hasta el año de 1531, que la Segunda Audiencia concedió a los indios el derecho de I Miguel S. Macedo, "El Municipio" en "México y su Evolución Socia!", Tomo 1, pjg. 666. 2 Miguel S. Macedo, Obra cir., pág , 666.

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elegir en sus ciudades y pueblos, Alcaldes y Regidores para que se encargaran de la administración pública local, según las leyes españolas. Don Felipe III, en 10 de octubre de 1618, ordenó que en todo pueblo y reducción de indios hubiesen Alcaldes y Regidores indígenas. I Los Ayuntamientos siempre estuvieron sujetos a otras autoridades. En un principio, Cortés centralizó todo el poder en las tierras conquistadas; los primeros Ayuntamientos fueron su obra y obedecían su voluntad. Más tarde la ley misma los colocó bajo la jurisdicción de los C':rübernadores, de los Virreyes y de las Audiencias Reales. Esta circunstancia y el hecho de que su personal fuese designado, como lo era, por el Rey (con el carácter de perpetuo y con nombramientos trasrnisibles por venta) o por otras autoridades, determinaron la naturaleza endeble del régimen municipal en la Nueva España. A tal punto llegó a debilitarse el espíritu Municipal, que los cabildos se celebraban en las casas de los Gobernadores, de los Virreyes o de otras autoridades locales con asistencia de éstas. Los mismos Reyes españoles intentaron detener esa degeneración del Municipio según puede verse en el título Noveno, Libro Cuarto de la Recopilación de las Leyes de Indias. 2 La Constitución de 1812, en nada favoreció la independencia de los ayuntamientos, pues tllS dejó sometidos a la autoridad de los Jefes Politices, de las Diputaciones Provinciales y de los Intendentes. Por todo lo expuesto se ve que, cuando menos históricamente, no tiene fundamento la autonomía Municipal en México. I 2

Ley XV. Título IIl. Libro IV de la Recopilación citada. Miguel S. Macedo, Obra cit., pág. 669.

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En resumen: los Ayuntamientos durante la época colonial, en su inmensa mayoría, fUt.TOlI corporaciones administrativas, Illá~ o menos llIediocres, encarg-adas de los humildes menesteres locales, ca rentes (le sig-ni f icución moral y politica .

..J.-Orualli:::ación de la Iglesia. Al tratar de la organización de la Administración Pública en México, durante la época colonial, es necesario referirse a la organización de la 1glcsia Católica porque ella forma parte, en cierto modo, de dicha Administración. El Patronato de la Iglesia en las Indias, correspondía a los Monarca., Espaf¡oles, quienes lo ejercían, en la Nueva España, por medio del Virrey. La Iglesia y el Estado se cncontraban unidos y buena parte de las funciones administrativas correspondientes a i:ste, eran desempeñadas por aquélla. La altas dignidades eclesiásticas estuvieron siempre en manos de los europeos. F1 virreinato, desde el plinto de vista eclcsiást ico, Se dividin en UII A rzol iispado, erigido en 1530 que era el de México y en ocho Diúci.:sis U obispados. En un principi« d Arzu}¡ispatio de México dcpcudia de Sevilla, España; pero en 1545, fué independizado de la Iglesia española. J ,os Obispados cran : Tlaxcala y L'uchla, Antcquera, (Oaxacn ) 1\1 ichoacan , Y ucat án, Guatemala, eh iapas, Cuadalajara y Filipinas. Aun cuando más tarde se segrc¡.~aron los Obispados de Filipinas y Cuatemala, al convertirse en Arzobispados, en cambio fueron crigiclos en 1777 el Obispado de Linares (N llevo Le(Jl1) y en 1779 el de Sonora. 1 1 Agust in Rivera. "Principios Críricos sobre el Virreinato de la Nueva Espafia y sobre la Revolución de Independencia". T. l. Dep. Editorial de la Secretaria de Educación, 1922. Págs. 146 y 147.

LA ADMINlSTRACION PUBLICA EN lIIEXICO

El número de Ordenes religiosas de monjes y de monjas, era muy crecido, estaban organizados en conventos o colegios y en provincias. "Bastantes monjes, dice Rivera, reunidos en una casa, gobernados por otro que en unas Ordenes se llamaba guardián, en otras prior, en otras prepósito, en otras comendador y en otras con otros nombres, formaban un convento o colegio. Veinte o cincuenta o más conventos, situados en muchos territorios y gobernados por un monje que se llamaba provincial, formaban una provincia ... " 1 Lucas Alamán proporciona el siguiente cuadro sobre el número de sacerdotes y de conventos que había en la Nueva España en 1810: 2 Clérigos en 1702 curatos . Frailes en 20:; conventos y 165 misiones .. Monjes en 56 conventos .

(229 3.112 2.098

Total. .....

9.439

5.-/.o s scruicios públicos durante la epoca Colonial, Una vez que hemos presentado, en el capítulo antecedente, aun cuando sólo sea en un bosquejo, en 1111 apunte, la organización de la Administración Pública en "t'Iléxico durante la época colonial, conviene dar una idea sobre la forma en que esa Administración prestaba los servicios públicos respectivos. Para mejor comprensión referiremos tales servicios a la clasificación ya citada ele Raoul de la Crassicri, o sea: SerRivera. Obra citada, P.12. 147. 2

En la obra de Rivera citada. pág. ) 55.

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vicios de defensa, de garantía; de promoción de la prosperidad pública material y de promoción de la prosperidad pública intelectual y moral.

Dcfcllsa.-La defensa militar de la Nueva España estaba confiada al ejército. En un principio los colonos eran al mismo tiempo soldados, pero una vez pacificado todo el país, o al menos la mayor parte de él, los colonos quedaron en calidad de población civil y no hubo ya, según don Lucas AIaruán, tropas permanentes a excepción de la escolta de alabarderos <Id Virrey. Se formaron después dos compañías de Palacio y el Crupo de Comercio de México, así como otros grupos integrados por diversos gremios. No f ué, según el mismo historiador, sino hasta el reinado de la casa de Barbón, que Se enviaron a la Nueva España algunos regimientos de tropas de línea y se empezaron a formar los cuerpos veteranos y las milicias provinciales I El ejército permanente estaba constituido por las tropas veteranas que en 1BO-+, según cuadro estadístico publicado por el l larón de Humboldt, ascendían a 9,919 hombres, distr ihuidos en el reino de México propiamente dicho y en las Provincias internas, 2 Las milicias provinciales eran una especie de reservas que solamcnt« se ponían sobre las armas en caso necesario. ·'COIJI]ll l llíanse, dice don Lucas A larnán , de gente de campo o ar!l:s;llla que sin separarse de sus ocupaciones en tiempo de I 1 ur as Al.irn.in. "Historia de Méjico. desde los primeros movimientos que prepararon Sil independencia hasta la época presenre". Méjico. Imprenta de J. M. Lara. J 649.

2 ¡hrón A. de Humboldt. "Ensayo Político sobre la Nueva España'. Segunda Edición. TuJ. de Vicente Gonzálcz Arnau. Paris, 1827. T. IV, pág s. 250 y sig uicntcs.

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paz, estaba dispuesta a servir en el de guerra, sin otro gasto que el pequeño del pie o cuadro veterano que tenían para su urganización o disciplina, reuniéndose en períodos determinados para recibir la instrucción necesaria. Estos cuerpos estaban distribuidos por distritos y en cada uno de éstos, las compañías por pueblos y los caballos de los regimientos de caballería se repartían entre las haciendas de cada distrito que estaban obligadas a presentarlos en un buen estado cuando se los pedian. La oficialía la formaban los propietarios de las provincias, y era honor muy pretendido y que se compró a caro precio, cuando estos cuerpos se levantaron, el empleo de coronel o teniente coronel de ellos". 1 Las milicias provinciales ascendían, según el Barón de Humboldt en 1804, a 22,277 hombres, de taimado que en total, el ejército de la N lleva España, en tiempo de paz, contaba con 32,169 hombres, de los cuales, según el mismo autor, el número de tropas disciplinadas apenas llegaban a ocho o diez mil. "En las colonias españolas, agrega, no es: el espíritu militar de la Nación el que ha facilitado la formación de las milicias, sino la vanidad de un corto número de familias, cuyos jefes aspiran a los títulos de coroneles y brigadieres. La distribución de patentes y de grados militares se ha hecho un manantial fecundo de dinero, no tanto para el fisco como para los gouernadores que tienen grande influcncja con los ministros. El furor <le los títulos, que en todas partes acompaña al principio ele la decadencia de la civilización, ha hecho este tráfico llJuy lucrativo. Cuando se recorre la Cordillera de los Andes, admira el ver en las pequeñas ciudades de provincia situadas en la loma de las sierras, transformados todos los 1

Lucas AlJm;n. Obra cir., T. 1. pág. 79.

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negociantes en coroneles, capitanes y sargentos mayores de milicias. Como el grado de coronel da el tratamiento de señoria, que se repite sin cesar en la conversación familiar, es fácil de concebir que este tratamiento es lo que más contribuye a la felicidad de la vida doméstica, y por lo que aquellos criullos hacen los más extraordinarios sacrificios de su dincro. }\ Igunas veces se ven oficiales de milicias con grande unif orruc y condecorados con real orden de Carlos 1II, sentados gravemente en sus tiendas y ocupándose en las mayores menudencias concernientes a la venta de sus mercancías, mezcla singular de vanidad y de sencillez de costumbres que admira al viajero europeo". I El mando supremo del ejército estaba encomendado al Virrey con el carácter de Capitán General; pero en realidad sólo tenía bajo su mando inmediato y directo a las tropas de México; en Oaxaca, Qucrétaro y San Luis Potosí, el mando correspondía a los Comandantes de brigada y en las otras Provincias, a fines de la época colonial, a los Intendentes. El x-jército gozaba de fuero especial y de jurisdicción militar que ejercía el Virrey como Capitán Ceucral del Ejército de Nueva España, ascsorado por un Auditor de guerra que era jru Oidor de la Audiencia. En cuanto a la defensa que pudiera llamarse interior, podernos decir que estaba encomendada a la policia y a los uil.unalcs. En los puchlos de poca importancia los servicios de vigilancia y policía eran desempeñados por los mismos vecinos bajo el control de los Ayuntamientos y en los de cierta cateHumboldt. Obra cit., págs. 157 y 158.

LA ADMINISTRACION PUBLICA EN 14EXICO

goda, por cuerpos especiales depe~dientes u~~s veces ~e los Ayuntamientos Yotras de las autoridades políticas superrores. La Administración de Justicia se encontraba perfectamente jerarquizada. Los Alcaldes de los Ayuntamientos la ejercían en asuntos de poca importancia y para los de mayor cuantía en lo civil y de más trascendencia en lo penal, jueces letrados eran los encargados de la llamada justicia o fuero común; pero la época colonial se distingue especialmente por la enorme importancia que se concedía a las funciones judiciales, importancia que se advierte en el gran número de diversos tribunales especializados en determinados asuntos. Cada rama de la Administración Pública tenía su tribunal en el que eran resueltas las cuestiones que se suscitaban. Nos referiremos brevemente a los tribunales que integraron la Administración de Justicia durante la época colonial, sin entrar en detalles sobre su organización y funcionamiento porque tal cosa corresponde más bien a la Historia del Derecho Patrio que a la de la Administración Pública. Seguíremos en esta parte de nuestro estudio, las enseñanzas del señor licenciado don Jacinto Pallares. 1

Tribunales ordinarios o comU/ws.-Estos tribunales conocían de los juicios civiles y penales que no tenían señalada jurisdicción especial. Juzgado de indios.-l.os asuntos en que estaban interesados los indígenas eran resueltos por un Juzgado especial, de acuerdo con las Leyes de Indias. l Lic. Jacinto Paliares. "El Poder Judicial". México. 1874. Págs. 28 siguientes.

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Tribunales de la Hacienda Real.-Diversos tribunales se encargaban de todas las contenciones-en materia de impuestos.

Tribunales cclesiásticos.-Et clero gozaba de fuero especial, de tal modo que los asuntos judiciales en que tomaban parte miembros de la iglesia, eran de la incumbencia de los tribunales eclesiásticos llamados provisora tos. La jurisdicción eclesiástica estaba encomendada a los Obispos y Arzobispos que tenían como demarcación territorial sus respectivas diócesis, Ejercían S11S funciones por medio de provisores en quienes delegaban su potestad de juzgar. Tribunales lllcrcolttiles.-En materias de comercio conocían tribunales especiales llamados COI/silladas, que estahan integrados por un presidente llamado Prior y por varios Cónsules electos por los comerciantes. Tribunales de Millas.-Los mineros formaron el "Importante Cuerpo de la Minería de Nueva España", que obtuvo del Rey el privilegio de una jurisdicción especial para todos los asuntos de minas. Esa jurisdicción correspondió a partir del año de 1774, al Tribunal de Minería, que, según el doctor Mora, funcionaba como organización económica y como cuerpo judicial. En primera instancia conocían de estos asuntos los Diputados Provinciales y en segunda el Tribunal integrado por un Oidor de la Audiencia y dos conjueces. Tribunales militarcs.-Como ya hemos indicado, el ejército g-ozaba de un fuero especial, llamado Fuero de Guerra, en virtud del cual, las causas civiles y criminales instauradas, 50

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en contra de sus miembros, se instruían en tribunales privativos y de acuerdo con Ordenanzas especiales. Un Auditor general era el encargado de administrar justicia en el ejército. Este Auditor tenía subdelegados en todos aquellos lugares en los cuales 10 demandaba el servicio. La Ordenanza de 1794 que quedó en vigor hasta el fin de la época colonial y años después de realizada la Independencia de México, estableció los Consejos de Guerra, integrados por militares para que conocieran de los delitos contra la disciplina. Los negocios civiles y los delitos comunes cometidos por militares, eran juzgados por los Capitanes Generales asociados de sus Auditores o Asesores. l

Tribunal de la Salda Hermandad.-Para combatir la inseguridad en los caminos de la Nueva España, don Felipe IV, el 27 de mayo de 1631 ordenó el establecimiento de Tribunales de la Santa Hermandad, a semejanza de Ios que existían en España. Estos tribunales estaban integrados por los vecinos de los pueblos. En cada población rural, los vecinos elegían uno o dos Alcaldes de la Hermandad que tenían a sus órdenes a ' cierto número de cuadrilleros y oficiales que perseguían a los salteadores de caminos, y en general a todos los que delinquían en lugares despoblados. Una vez presos, los llevaban a presencia de los Alcaldes quienes los juzgaban mediante un procedimiento sumarisimo. En seg-unda instancia y en grado de apelación conocía de estos asuntos un Provincial de la Hermandad; pero no podía ejecutar sus sentencias sin dar antes cuenta a la Sala del Crimen de la Audiencia. 1

Jacinto Paliares. "~I Poder Judicial". México. 1874. Pág. 737.

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Tribunal de la Acordada.-El Tribunal de la Acordada era semejante a los tribunales de la Santa Hermandad. Tenía la misión de perseguir a los salteadores de caminos. En '1\1 principio y durante gran parte de su actuación fué ? tribunal ambulante con jurisdicción en toda la Nueva España, en Nueva Galicia y en Nueva Vizcaya. Estaba integra- 1. do por un juez de caminos, algunos comisarios, un escribano, un capellán y un verdugo. Esta comitiva, precedida de clarín y estandarte, recorría los caminos y en cualquier lugar en el que aprehendían a un malhechor se le instruía juicio su- ., mar isirno en el que se hacía constar únicamente el nombre del reo, la identidad del acusado y el robo o delito cometido, procedi~udose sin más trámites a la ejecución. El cadáver del ajusnciado Sr: colg-aha ele un árbol a la orilla del camino. l~:l dr:lslico procedimiento de este tr ihunal fué atemperado más tarde por diversos virreyes. Tribu/lal de mostrencos, uacantc s e intcstados.s-Esie tribunal fué creado por cédula de Carlos V de 11 de abril de 1550; se encarjraha de ventilar tocios aquellos asuntos relacionados con bienes mostrencos, y de las personas que morían ab-intestato y de los declarados ausentes. Estaha formado por un Oidor de la ;\ udicncia nornhrndo al efecto por el Virrey para I1n período de dos aiios, De sus sentencias se apelaha a la Audiencia. Tribunal de la .,">'allta Cru:::at!a.-Para recaudar ductos de la bula de la ~;anta Cruzada y conocer en las cansas civilc., y cr iuriualcs que se suscitaran cobro e inversión de dichos productos, se creo en el Tribunal de la Santa Cruzada. 52

los proy fallar sobre el España

LA ADMINI5Tll.ACION PUBLICA EN MEXICO

::'

En la Nueva España se introdujo la bula y se acordó erigir el 'I'ríbunal respectivo por cédula real de 16 de mayo de 1609. Este Tribunal estaba formado por una persona electa por el Comisario General de Cruzada y por el Oidor más antiguo de la Audiencia. Conocía en primer grado de los asuntos que se presentaban ante él; también conocía en apelación de las causas de provincia. Los asuntos de que conocía en primer grado, admitían apelación ante la Comisión General de Cruzada re.. sidente en Madrid. La Bula de la Santa Cruzada tenía por objeto recaudar fondos que deberían destinarse a toda clase de luchas en contra de los enemigos de la religión católica.

Tribunal de la Santa Inquisiciáll.-Esta institución tuvo por objeto combatir las herejías y los delitos contra la te. Dependía directamente del Papa. Don Vicente Rivapalacio en su trabajo sobre el virreinato publicado en la obra "México a través de los Siglos", dice que en la Nueva España, obedeciendo lo mandado en cédula real de 1569, se estableció la Santa Inquisición en el año de 1571. El Tribunal de la Santa Inquisición estaba organizado de manera semejante a los Tribunales Seculares, pero se diferenciaba en sus procedimientos que eran secretos. El señor licenciado don Alfonso Toro I cita además, los siguientes tribunales: 1 Lic. Alfonso Toro. "Historia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación". México. 19H. Tomo l. págs. 440 y siguientes.

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I ueces de Aguas.-Los Jueces de Aguas estaban encargados de repartir las aguas a los indios para riego de sus sementeras y para abrevar el ganado según se dispone en las leyes 63 y ús, tomo II, libro 39 de la Recopilación de las Leyes de Indias. Juez de Lotería.-Generalmente se nombraba como Juez de Lotería a uno de los Oidores de la Audiencia. La Lotería fué establecida en la Nueva España el 25 de septiembre de 1770, y de los pleitos y cuestiones que se suscitaban con respecto a la lotería y a los fondos de la misma conocía el Juez antes mencionado. Tribunales de Correos.-En España existía la Real Junta de Correos y Postas de España y de las Indias. El Primer Secretario de Estado era el Superintendente General de la Rent; de Correos y tenía Sub-Delegados en la Nueva España. Los empleados de correos gozaban de cierto fuero, de tal manera que en Primera Instancia conocían de todos los asuntos relativos a correos los Sub-delegados a que nos acabamos de referir y en Segunda Instancia la Real Junta de Correos y Postas de España y de las Indias, ya citada. Alcaldes de 111esta.-Con objeto de promover en la Nueva España la cría y el aumento de los ganados, el Virrey don Antonio de Mendoza dictó unas ordenanzas en 25 de enero de 1574. Para que conocieran de todos los asuntos relativos a los fraudes y delitos que pudieran cometerse en materia de ganadería, fueron nombrados los Alcaldes de Mesta.

Luce de Callos.-En opinión del señor licenciado don Alfonso 'foro, el juego de gallus f lié probablemente importa-

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do de la China a la Nueva España, y como significó para el Gobierno de la misma una importante fuente de ingresos, dió origen a un Tribunal especial. El Juez de Gallos debería ser el Ministro de la Sala del Crimen de la Real Audiencia, asistido de un escribano del Ramo de Gallos.

Juez del Juego de Pelota.-De acuerdo con las investigaciones del mismo historiador citado, los Padres Camilos de la Ciudad de México fundaron un juego de pelota particular que más tarde se convirtió en público por decreto virreinal de 16 de junio de 1787, y como dicho juego originaba grandes disputas y diversas cuestiones, se nombró un Juez competente para que conociera tanto en asuntos civiles como criminales que pudieran resultar del juego. Alcaldes de las Pesquerías de Perlas.-La Ley 111, título 25, del Libro IV, de la Recopilación de las Leyes de Indias, estableció que en los lugares en donde se hacía la pesca, debería constituirse un Tribunal compuesto por un Alcalde Ordinario y cuatro Diputados nombrados por el Gobernador y los propietarios de canoa. Este Tribunal duraba en su en- ' cargo cuatro años. Además de los Alcaldes debería elegirse un Procurador General, un Escribano Real y un Regidor y Mayordomo. Los Alcaldes conocían en Primera Instancia de todas las cuestiones relativas a la pesca. La Segunda Instancia se desarrollaba ante el Gobernador.

Las AI/dicncias.-En la cúspide de esta organización de la Administración de Justicia en la Nueva España, estaban las Audiencias que fueron dos, según tenemos dicho, la de México y la de Guadalajara. 55

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Audiencia de México.-La Audiencia de México tenía el carácter de Cancillería y estaba formada por un Regente y diez Oidores. Los Oidores se dividían en dos Salas para los negocios civiles. Babía además una Sala para asuntos penales integrada por cinco Magistrados que Se llamaban Alcaldes de Corte. La Audiencia celebraba periódicamente UIl acuerdo ordinario, al cual concurrían únicamente los Oidores, salvo el caso de que se tratara de discutir asuntos de mucha importancia, pues entonces tomaban parte en el acuerdo los Alcaldes de Corte. En la Audiencia, había tres Fiscales de lo Civil, tres de lo Criminal y tres de la Real Hacienda. La Audiencia de México tenía jurisdicción en la Nueva España, Y ucatán, Tabasco, Nuevo León y Tamaulipas.

Audiencia de Guadalajara.-La Audiencia de Nueva GaIicia residía en Guadalajara, Se componía solamente de una Sala de cuatro Oidores, UIl Hegente y un Fiscal que entendía tanto en asuntos Civiles como Criminales y de Hacienda. La jurisdicción de esta Audiencia se extendía a Nueva Galicia, Zacatecas, Durango y las llamadas Provincias 1nternas de Occidente, así corno Coahuila y Texas. Carácter administratiuo de las A ltdicllcias.-Las primeras Audiencias estaban encargadas del Gobierno Político de la Nueva España y puede decirse que nunca perdieron su carácter Administrativo, pues aun cuando más tarde, el Gobierno político fué del exclusivo resorte de los Virreyes, en ausencia o falta inusitada de éstos, las Audiencias Se hacían cargo del Cobierno temporalmente. 56

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El Virrey era el Presidente de la Audiencia de México y el Gobernador el de la Audiencia de Guadalajara; pero su intervención en las deliberaciones y actuaciones de estos cuerpos, estaba tan limitada por las leyes, que en realidad venia a ser un cargo, en si, puramente honorífico.

Jurisdicción del Consejo Real de /ndias.-a. Consejo Real de Indias, en materia judicial, era, como en cuestiones económicas y politicas, el más alto tribunal de las Indias. A él correspondía la jurisdicción en el más alto grado; pero su ingerencia en la administración de justicia, estaba limitada en la forma siguiente: I

19 No podía conocer de las cuestiones judiciales cuya decisión estaba encomendada a las Audiencias, sino en casos graves, según al parecer del Consejo y previa autorización por cédula Real. 29 Le correspondía la advocación de las causas y visitas y residencias de los Virreyes, Presidentes, Oidores, Oficiales de las Audiencias, Contadores y Oficiales de los Tribunales de Cuentas y de los Oficiales de Hacienda y de las de los Gobernadores. 39 Le correspondían igualmente tos pleitos de segunda Aplicación especialmente encomendados por tos Reyes y los pleitos y demandas sobre repartimiento de Indios, pues por ordenes expresas de los Reyes, de esta última clase de negocios no debían conocer las Audiencias. 49 Las causas de comisos y de las arribadas de Navíos de esclavos remitidos de las Indias. Ley LVIII. Título Il, Libro 11. Rec. Leyes de Indias.

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59 De las causas criminales en grado de apelación ele los Jueces Oficiales y Letrados de la Casa de Contratación de Sevilla y de las apelaciones en casos civiles de la misma casa de Contratación, si el interés excedía de seiscientos mil maravedies. 69 Residencias y visitas ele Generales y Almirantes, Capitanes, Maestres de Raciones y otros y de todos los demás Ministros y Oficiales de las Armadas y Flotas de las Indias.

6.-RcspOllsabilidad de los Funcionarios Públicos. Durante la época colonial todos los funcionarios judiciales y en general los funcionarios públicos de cierta categoría, eran responsables ante el Rey por su actuación en el desempeño del 'Puesto que Se Jes había asignado. Esta responsabilidad se hacía efectiva por medio del llamado juicio de residencia. El juicio de residencia era instruido por un Juez especialmente nombrado para el caso; el nombramiento correspondia siempre a la autoridad superior del residenciado. Por ejemplo, para tomar residencia al Virrey, el consejo de Indias era el encargado de nombrar al Juez respectivo cuando no lo hacía el Rey mismo; y para funcionarios infcriares el nombramiento correspondía a la Audiencia, a los Virreyes, o a los Gobernadores, dc acuerdo con las leyes. El juicio de residencia Se instruía cuando el funcíonario terminaba su encargo o era removido de su puesto, en otras palabras, al terminar sus funciones. El juez nombrado para instruir el juicio, publicaba la orden respectiva y hacía un 58

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llamamiento a todas las personas que tuviesen cargos en contra det" residenciado para que presentaran sus acusaciones y 'las pruebas correspondientes. El juicio terminaba con una sentencia en la que se condenaba o absolvía al funcionario de acuerdo con las constancias procesales. Si bien es cierto que este juicio perdía en eficacia por el hecho de que se llevaba a cabo cuando el funcionario salia del puesto y era por ello impotente para impedir los abusos del funcionario en el. momento en que los cometía o pretendía cometerlos, también es verdad que sabiendo todos los funcionarios que serian sometidos al juicio de residencia al terminar sus labores, procuraban desempeñarlas dentro de límites de moralidad y de justicia. 1 El Rey, haciendo uso de su poder absoluto, podía dispensar la residencia cuando le parecía conveniente. Por lo que respecta a la defensa social contra las enfermedades, epidemias, calamidades públicas, etc., en la época de la colonia, estuvo encomendada al clero, pues aun cuando los Virreyes fundaron algunos hospitales y otras instituciones de beneficencia, quedaron bajo el patronato religioso y en general estos servicios fueron establecidos y sostenidos por la Iglesia católica. Los establecimientos de beneficencia funcionaban de una manera independiente; pero dentro de la organización religiosa a la cual correspondian. Cada uno era dotado, precisamente en el momento de su fundación, con los recursos necesarios, que generalmente consistían en bienes raíces o en capitales impuestos sobre ellos, para que atendieran a sus gastos con 1 El juicio de residencia no fui de absoluta eficacia. A puar de ese juicio. hubo varios Virreyes inmorales. Desde luego. era posible el cohecho dd Juez de Residencia.

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los productos de tales bienes, sin perjuicio de que fuesen aumentados con posteriores donaciones. 7.-I,as obras públicas eJl la Epoca Colonial, La prosperidad pública material, que como hemos visto en el capitulo primero de este estudio, es una de las finalidades de la Administrucióu, estuvo encomendada durante la época de la colonia a los Virreyes en sus mas altas manifestaciones, y a los Ayuntamientos en la esfera de sfi jurisdicción tenitoriaí. Las obras de interés general para el país, tales como caminos, puertos, fortalezas, desagües, ctc., eran emprendidas por el Virrey, con la cooperación de las autoridades locales. También las obras de embellecimiento y en general las mejoras de la Ciudad de México, Fueron de la incumbencia de los Virreyes. El gTan número de caminos reales y vecinales construídos, la conservación de los mismos, los numerosos edificios públicos, las no menos numerosas obras de desagüe, de abastecimiento de aguas a las poblaciones, los jardines, los trabajos para el alumbrado público, etc., etc, que se hicieron durante la época colonial, demuestran que la Administ ración Pública estaba organizada para el desempeño de estas importantes funciones.

Servicios de Garantía.-Los serVICIOS de garantía o de autenticidad que prestaba la Administración Pública durante la época de la Colonia, eran de diversas clases. Los principales consistían en los actos del estado civil ele las personas, que estuvieron exclusivamente Laja la atención del clero, las actas 60

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levantadas por éste a propósito de los nacimientos, matrimonios, defunciones, garantizaban la autenticidad del acto y tenían un valor jurídico incontestable. También estaba a cargo del Clero la expedición de los certificados de educación y en cuanto a los títulos profesionales, correspondía expedirlos a la Real y Pontificia Universidad de México. Hubo también un servicio de pesas y medidas para garantizar la legalidad de las usadas en el comercio. Este servicio arraigó tan profundamente en el pueblo, que todavía en la actualidad, la gente del campo usa en sus transacciones comerciales las antiguas medidas españolas.

La Educación Pública en la Epoca Colonial.-La promoción de la prosperidad pública intelectual y moral estuvo, durante la época de la colonia en manos de la Iglesia Católica. I A los misioneros franciscanos que llegaron a la N neva España, en el siglo X VI, se debe la iniciación de la instrucción pública en México. Al lado de cada convento que edificaron, establecieron una escuela paraindios, en la que les enseñaban la religión católica y las primeras letras. es decir, a leer, a escribir y nociones lit: aritmctica. Las otras Ordenes religiosas que se formaron en la N ueva España, imitaron bien pronto a los franciscanos y fué así como en toda la extensión del país, la instrucción elemental quedó al cuidado del clero. 1 Sobre la mareria vé.insc : Tomás Zepcda Rincón. "La 'Instrucción Pública en la Nueva España en el siulo XVI". México. 1933.- Paula Alegría. "La Educación en México antes y después de la Conquista". Editorial Cultura. México. 1936.

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También establecieron los clérigos escuelas de artes y oficios y escuelas talleres, en distintas regiones del país, sus fundadores más ilustres fueron Pedro de Gante y don Vasco de Quiroga. La educación superior para indios, se encomendó al Colegio Imperial de Santiago Tlaltelolco fundado por el Virrey Don Antonio de Mendoza, por orden de los reyes. Fray Juan Zumárraga fundó en Texcoco un Colegio pa-' ra niñas y jóvenes indígenas, quedando de este 1110do la educación de la mujer bajo la dirección del clero, .pues esta clase de instituciones se multiplicaron en la Nueva España. Por último, es de citarse la creación de la Real y Pontificia Universidad de México, por cédula del Emperador Carlos V de 21 de septiembre de 1551 e inaugurada el 25 de enero de 1553. El impulso para el desarrollo cultural y moral de la población partía constantemente del Gobierno y de la Iglesía. Ambos promovían con frecuencia concursos y espectáculos públicos, especialmente representaciones teatrales y ceremonias de carácter puramente cultural o bien cultural con fines religiosos. No conociéndose, en aquella época, otra moral que la religiosa, el clero velaba por ella y ya en el púlpito, mediante prédicas y sermones, ya en la actuación personal, individual, cerca de los fieles, se procuraba atender a la elevación moral de las gentes. También en las escudas de primeras letras, en las de enseñanza superior, en las de artes y oficios, que corno hemos apuntado se hallaban exclusivamente organizadas, administradas y dirigidas por el clero y en la Universidad misma, cultura y moral religiosa Se inculcaban a la par. 62

LA ADMINISTRAClON PUBLICA EN MEXICO

8.-0rganización de la Hacienda Pública. Siguiendo el esquema sociológico de Raoul de la Grasserie, ya expuesto en este libro, es necesario tratar sobre la organización de la Hacienda Pública en México durante la época de la Colonia. Aprovecharemos en este importante aspecto de la Administración Pública, las noticias del historiador mexicano Lucas Alamán, Bajo el reinado de los últimos soberanos de la Casa de Austria, casi todas las rentas públicas habían sido arrendadas a capitalistas particulares; pero bajo el reinado de los monarcas de la familia Barbón, se hicieron las reformas sociales más útiles y entre ellas es necesario mencionar especialmente las que se refieren a la Hacienda. Todos los ramos que estaban en arrendamiento se pusieron en administración. Los ingresos de la Nueva España estaban divididos en tres ramos : 1(J La masa común de la Real Hacienda. 29 Los ramos destinados a España. 39 Los ramos ajenos que no pertenecían al Gobierno, eran no obstante administrados por éste o bajo su inspección. Pertenecían a la masa común: a) Los quintos o derechos del oro y plata que se extraían de las minas. b) Los tributos que pagaban los indios y moradores. c) El almojarifazgo o derecho de introducción a la Nueva España de los efectos que se recababan por la vía marítima. d) Las alcabalas y derechos sobre el pulque o aguardiente de caña. 63

LUCIO MENiJIETA Y NUÑEZ

e) Papel sellado. f) Lotería. g ) Los productos de la casa de moneda. h) I.¡Os productos de la venta de pólvora, salinas y media anata. Es de advertirse que estos son únicamente los ramos principales; pero a ellos deben agregarse otros muchos ramos menores o de alg-unos cstancados, es decir, cuyo monopolio corrcspondia al Erario. Los ramos destinados a España eran los siguientes: E~lancados del tabaco, naipes y azogue, vacantes eclesiásticas y otras de menor cuantía que tenían destinos especiales.

Los ramos conocidos con el nombre de ajenos no pertenecían propiamente a la Real Hacienda; pero como tenemos dicho, o eran administrados por el Gohierno, o bajo su control. Consistían en los Montcpíus Militar, de Ministros y de Oficinas, fundados para el socorro de las viudas y huérfanos de csta clase de empleados. Los fondos con que contaban provenían dc los descuentos en los sueldos de dichos empleados y de algunas aportaciones del Gobierno. También correspondían a esta clase los propios y arbitrios de los Ayuntamientos. El fondo piadoso de California; los hicnes de difuntos, inválidos y otros destilla<1os a fines particulares. L'or tanto, sigue afirmando Lucas Alarnán, la l lacicuda propi.uucnte tal de la N ueva España, 'la forlllaban los ramos comprendidos en la clenominación dc masa común. De esos ingresos salían los gastos de la administración de la Colonia y además se sostenían los establecilllientos de América y Asia, que tenían señalados por el Gobierno Español determinadas asignaciones sobre las cajas de i\lésico, con cuyos auxilios se levantaron las obras de forti64

LA ADMINISTRAClON PUBLICA EN MEXICO

ficación de La Habana y Puerto Rico, y se mantuvieron sus guarniciones y las de Luisiana y Florida. Todavía después de esta exacción, el remanente se agregaba a los fondos que se remitían a España. Los ramos destinados especialmente a España constituían la utilidad directa que el Gobierno de la Metrópoli percibía de la Nueva España. Sus productos nunca se distraían del objeto a que estaban asignados. En cuanto a los llamados ramos ajenos se aplicaban exclusivamente a los fines para que habían sido creados. Oficinas especiales Se encargaban de las alcabalas, el tabaco y la pólvora. Otros ramos estaban encargados a ciertos administradores, tales como el papel sellado y los naipes. Muchos como los quintos o derechos de plata, y otros menores, estaban a cargo de los Oficiales Reales de las cajas de las Provincias, bajo la inspección de los Intendentes, y todos presentaban sus cuentas al Tribunal establecido para examinarlas, glosarlas y aprobarlas, o someter a juicio a los responsables en el caso de malversación de fondos. Todos los ramos que componían la Real Hacienda en sus diferentes secciones, estaban perfectamente reglamentados y cada uno tenía su destino propio, sus pagos asignados por diversas pensiones o erogaciones que <khía satisfacer el Gobierno,

9.-Juicio crítico sobre la organización de la Administracióe Pública durante la- Epoca Colonial,

La Administración Colonial de México ha merecido las. críticas más acerbas, principalmente la organización de la Ha65

LUCIO MENDlETA Y NUÑEZ

cienda Pública y la organización económica. Indudablemente que 1a Administración Pública de la Nueva España adolecía de grandes errores, de numerosas deficiencias, pero es necesario tener en cuenta, en primer lugar, que los conocimientos administrativos no habían alcanzado, en aquella época, mucha im-' portancia, apenas en la actualidad empiezan a perfilarse con gran impulso y desarrollo. Por otra parte, la lejanía de la metrópoli, las difíciles y dilatadas comunicaciones, el gran número de colonias, el estado cultural de IQs habitantes de las mismas, la heterogeneidad de razas, la múltiple diversidad de lenguas; el hecho de tener que organizar a un sinnúmero de pueblos disímbolos, primitivos muchos de ellos, en nuevas unidades políticas, eran otros tantos poderosos obstáculos que se oponían -a una perfecta organización administrativa. En nuestros días, no obstante de que Se dispone de mejores elementos técnicos de todo orden y de que las circunstancias de comunicaciones, civilización, cultura, se han modificado favorablemente, es indudable que México está muy lejos de la perfección administrativa. Una justa valoración de la Colonia debe tomar en cuenta los factores negativos y teniéndolos en consideración no puede menos de admirarse la obra administrativa de España en América y especialmente en nuestro país. En una gran extensión territorial y sobre innumerables pueblos de nivel cultural y de medios económicos bajísimos, pueblos desunidos, dispersos, muchas veces enemigos, España fué organizando lenta, pero firmemente su estructura administrativa que realizó el milagro de crear una patria en .donde en realidad no había ninguna. 66

LA ADMINISTllACION PUBLICA EN MEXICO

La unidad se obtuvo en sus primeras expresiones, con la organización de los Ayuntamientos, en los cuales yen forma democrática, depositaron los pueblos de indios y de españoles, su voluntad y su confianza. Los antiguos reinos y cacicazgos iban desapareciendo a la par que los humildes Ayuntamientos de más pequeña circunscripción, pero como partes integrantes de un todo común, iban surgiendo en todo el territorio de la Nueva España. Los Ayuntamientos se relacionaban con otras autoridades superiores: Corregidores, Intendentes, etc., hasta llegar al Virrey, supremo representante de la autoridad, estructurándose así la unidad política y administrativa. La justicia con su~ jerarquizaciones y jurisdicciones' fué también un gran factor de organización del nuevo país, al igual que la Hacienda Pública, la cual, defectuosa cuanto se quiera, hizo posible la construcción de caminos, de 'hospitales, de obras de irrigación, de servicios públicos y llevó hasta el último confín de la Nueva España, por medio del impuesto, la acción concentradora y unitaria del Gobierno. Sería injusto no declarar que en esta obra de organización administra- , tiva y de unificación política, la Iglesia Católica, el Clero de la Nueva España; representó un papel de gran trascendencia, muchas veces brillante y admirable. Cualquiera que sea la bandería política, la confesión religiosa que se sustente, no puede menos de ceder ante los hechos sociales que han de observarse y aquilatarse con serenidad, como realidades independientes de todo prejuicio. Así considerada la organización de la Administración Pública en México, durante la época colonial, se ofrece como el antecedente que hizo posible la constitución del nuevo Estado mexicano. 67

LUCIO MEl\'DIETA Y NUÑEZ

111 OHCANIZAClON DE LA A1J!\IINI5'fRACION PUBLICA EN M¡';XICO, A PARTIR 1H~ LA INDEPENDENCIA

En 8 de noviembre de 1821, la Regencia del Imperio Mexicano, expidió un decreto por medio del cual se organizó al país sobre bases enteramente diversas a las que lo habían sustentado durante la época colonial. "La Regencia del Imperio, se dice en e~e decreto, gobernadora interina por falta del emperador, a todos los que la presente vieren y entendieren, sabed: que la junta gobernadora provisional gubernativa se ha servido acordar el siguiente Reglamento, para el gobierno interior y exterior de las Sccretat rías de Estado y del Despacho Universal: '0 "Artículo 19 Denominación y número de empleados t Cuatro son los Ministros que se titulan Secretarios de Estada y del Despacho Universal, con la adición, uno, de Relaciones Exteriores, otro de Justicia y Negocios Eclesiásticos, otro de 1 Iacienda Pública y otro de Guer ra, con el cargo de lo pcrtcneciento a Marinu".

COIlIO se ve, la Administración Pública en México, a partir de la independencia, se org-aniza apenas en cuatro Secretarías de Estado; pCfO de todos modos tendiendo a una diferenciación precisa y sistemática de las funciones administrativas. En realidad este decreto es el punto de partida de la modernización de la administración pública en nuestro país, pues con l.ics. Manuel Dublán y José María Lozano: "Legislación Mexicana o Colección COlllpkta de las Disposiciones Leg isl.nivas expedidas desde la Independencia de l. HqJlihli<.... EJo Olici .•t. México, I R760 T. l. p.i&so 554 • 559.

LA ADMINISTRACION PUBLICA EN MEXICO

posterioridad, hasta la época actual, lo que se ha hecho en diversas leyes de la materia no ha sido sino aumentar el número de Secretarías de Estado y distribuir entre ellas, en forma más o menos lógica y adecuada, las diferentes materias de la Administración Pública. Es interesante el conocimiento de la primera organización administrativa del México independiente. Según el decreto que acabamos de citar correspondían a cada una de las cuatro Secretarías, los siguientes asuntos: Secretaría de Estado y del Despacho de Relaciones Exteriores e Interiores: 1. Todas las relaciones diplomáticas de las Cortes Extranjeras. 2. La Dirección general de Correos, composiciones de caminos, calzadas, puentes y demás ... , con la provisión de todos los empleados de este vasto ramo, incluso los correos de gabinete. 3. Y último, todo 10 demás que sea puramente de Estado. También correspondían a esta Secretaría, los ramos económicos y políticos del reino, como son jefes políticos de las Provincias, Ayuntamientos constitucionales, mayordomías de, propios y arbitrios y la provisión general de todos los empleados de este ramo. La Secretaría de Relaciones, de acuerdo con el decreto citado, era la primera en categoria y por conducto del Ministro, deberían despacharse todos los asuntos del reino "mientras dura la ausencia del Emperador o Regencia de la Corte". Secretaría de Estado y del Despacho Universal de Justicia y Negocios Eclesiásticos: Pertenecían a esta Secretaría todos los asuntos de Justicia: tribunales, jueces y demás autoridades civiles del reino y la provisión de los empleados correspondientes. 69

LUCIO MENDIETA Y NUÑEZ

Los asuntos eclesiásticos: presentación de arzobispados, obispados, canonjías, curales, beneficios y "demás empleos de este vasto ramo". Lo perteneciente a todas las religiones seculares y regulares, provisión de empleos y definición de capítulos. Lo correspondiente a "las tres juntas supremas que debe haber de cirugía, medicina y farmacia, con el albcitarado". I.a servidumbre general del palacio imperial, tanto eclesiástico como regular. Secretaria de Estado y del Despacho de Guerra y Marina: Correspondían exclusivamente a esta Secretaría "todos los asuntos pertenecientes a las armas y guerra de mar y tierra y la provisión de los empicas correspondientes." Secretaría de Estado y del Despacho de 1Iacienda : Esta Secretaría tenía encomendados "todos los negocios pertenecientes a la Hacienda Pública, con sus diversas rentas, la provisión de los empicas respectivos, la distribución de las rentas del Estado para la atención de los servicios públicos". En el año de W35, Fué creada la Secretaría de Fomento y en el afio de 1837 la Secretaría del Interior, 1 Por decreto de 6 de abril de 1861, estas Secretarías fueron reducidas nuevamente a cuatro: 1. Relaciones Exteriores y Gobernación. 2. Justicia, Fomento e Instrucción Pública. 3. Hacienda y Crédito Público. 4. Guerra y Marina. En 12 de junio <le l So l , por medio de Un decreto Se restablecieron las seis Secretarías y se distribuyeron los ramos correspondientes a cada una, de manera lógica y precisa. l

General José Mijares Palencia. "El Gobierno Mexicano. Su Organización

y Funcionamiento". México. 19} 6. Pjgs. 15 a 18.

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Pero en 16 de diciembre del mismo año, se puso en vigor el decreto de 3 de abril de 1861, que reducía a cuatro las Secreta rías de Estado. En 13 de marzo de 1891, fueron reorganizadas las Secretarías de Estado y fué creada la Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas que se encargó de diversos asuntos anteriormente encomendados a la Secretaría de Fomento. La Organización Administrativa establecida por esta Ley, quedó vigente hasta el 13 de abril de 1917, fecha en la cual el Primer Jefe del Ejército Constitucionalista, don Venustiano. Carranza, como encargado del Poder Ejecutivo, expidió una Ley Orgánica de la Administración Pública. De acuerdo con esta Ley, las Secretarías de Estado eran seis y además se crearon tres Departamentos de Estado: 1. Secretaría de Estado (que comprendía los asuntos relativos a Relaciones Exteriores y Gobernación). 2. 3. 4. S. 6. 7. 8. 9.

Hacienda y Crédito Público. Guerra y Marina. Comunicaciones. Fomento. Industria y Comercio. Departamento Judicial. Departamento Universitario y de Bellas Artes. Departamento de Salubridad Pública.

Como Se ve, en esta Ley fueron suprimidas las Secretarías dejusticia y la de Instrucción Pública, yen cambio creó la Secretaria de Industria y Comercio y por primera vez en la historia de la Administración Pública, Se establecieron los Departamentos de Estado como órganos de la misma. 71

LUCIO MENDlfo:TA y NUÑEZ

La Ley de 25 de diciembre de 1917, hace una nueva distribución de las Secretarías y Departamentos de Estado, en la forma siguiente: 1. Secretaría de Cobcrnación. 2. Secretaría de Relaciones Exteriores. 3. Secretaría de Hacienda y Crédito Público. 4. Secrctaria de Guerra y Marina, 5. Secretaría de Comunicaciones y Obras ~Públicas. 6. Secretaría de Industria, Comercio y Trabajo. 1. Departamento Universitario y de Bellas Artes. 2. Departamento de Salubridad Pública. 3. Departamento de Establecimientos Fabriles y Aprovisionamientos Militares. A la enumeración de Secretarías y Departamentos de Estado (le esta \ey, debe ag-rc¡.~arse la Secretaría de Educación Pública creada por decreto de 28 de septiembre de 1921, durante el Cohierno del g-eneral Ohreg-ún. El Departamento Universitario y de Bellas Artes quedó suprimido como Departamento i\ utónomo y pasó a depender de la Secretaría creada. 1 Eu 4 de abril de 1034, f ué dictada una nueva Ley de Secrctarias y Departamentos de Estado, con la sig-uiente organi-

zacion : 1. Secretaría de 2. Secretaría de J. Secretaría de 4. Secretaría de

Gobernación. Relaciones Exteriores. Hacienda y Crédito Público. Guerra y Marina.

General José Mijares Palencia. Obra cit. 72

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5. Secretaría de la Economía Nacional. 6. Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas. 7. Secretaría de Agricultura y Fomento. 8. Secretaría de Educación Pública. l. Departamento del Trabajo. 2. Departamento Agrario. 3. Departamento de Salubridad Pública. 4. Departamento de Establecimientos Fabriles y Aprovisionamientos Militares. S. Departamento del Distrito Federal. 6. Procuraduría General de Justicia de la Nación. 7. Procuraduria de Justicia del Distrito y Territorios Federales. El 29 de diciembre de 1934 fué creado el Departamento Forestal y de Caza y Pesca. En 1q de enero de 1935, Se suprimió el Departamento de Establecimientos Fabriles y Aprovisionamientos Militares que pasó a depender de la Dirección de Materiales de Guerra de la Secretaría de Cuerra y Marina. Se introdujo una llueva reforma a la Ley de Secretarías y Departamentos de Estado de 4 de abril de 1934, en decreto de 30 de diciembre (le 1935, por la cual f ueron creados los Departamentos de Asuntos j ndigcnas y de Educación Física. 1 El 30 de diciembre de 1939, se expidió una nueva Ley de Secretarías y Departamentos de Estado. Esta Ley fué publicada en el Diario Oficial de la misma fecha, para entrar en vigol" al día siguiente de su publicación y abroga todas las leyes anteriores suhre la materia. 1

Gcne ra! Jos'; Mijxres Palencia. Obra cit.. p.ig. 18

LUCIO MENDIETA Y NUÑEl

Transcribimos a continuación el artículo 1l.) de la Ley mencionada, porque en él se contiene la organización general de la Administración Pública Federal: "Artículo 11,} Para el despacho de los negocios de orden administrativo de la Federación y para el estudio y planeación de la política de conjunto, que en ciertos ramos deba seguirse, así como para promover y gestionar 10 conveniente, habrá las siguientes Dependencias del Ejecutivo: Secretaría de Gobernación. Secretaría de Relaciones Exteriores. Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Secretaría de la Defensa Nacional. Secretaría de la Economía Nacional. Secretaría de Agricultura y Fomento. Secretaría de Comunicaciones y Obras Púhlicas. Secretaría de Educación Pública. Secretaría de la Asistencia Pública. Departamento del Trabajo, Departamento Agrario. Departamento de Salubridad Pública. Departamento de Asuntos Indígenas. Departamento de la Marina Nacional. Departamento del Distrito Federal". Esta leyes la vigente; pero con las modificaciones en ella introducidas por los Decretos de 31 de dicicmlire de 1<)·10 en los que se reforman sus articulos 1, 11 Y 15. En estos Decretos f ueron creadas la Secretaria de Marina y la de Trabajo y Previsión Social. I I Los decretos de 31 de diciembre de 1940 fueron publicados en el Diario Olicial de la misma fecha.

LA ADMINISTRAClON PUBLICA EN MEXICO

IV LA ADMINISTRACION PUBLICA EN MEXICO. EPOCA ACTUAL.

La Administración Pública en México, de acuerdo con su Constitución Política, se divide en federal y local. En este libro nos ocupamos exclusivamente de la Administración Pública Federal, cuya jurisdicción abarca todo el territorio de la República; pero conviene, para mejor comprensión de la materia, dar una idea muy rápida de la Administración Pública Local. Denominamos local a la Administración Pública de los Estados y Territorios y del Distrito Federal, porque es privativa de cada tina de estas entidades, su respectiva jurisdicción queda comprendida dentro de los límites geográficos de cada una de ellas. Los Estados y Territorios que integran la Federación, están enumerados en el artículo 43 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos: "Articulo 43.-Las partes integrantes de la Federación son: los Estados de Aguascalientes, Campeche, Coahuila, Colima, Chiapas, Chihuahua, Durango, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, México, Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Querétaro, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán, Zacatecas, Distrito Federal y Territorios Norte y Sur de la Baja California y de Quintana Roo". La Administración Pública de los Estados es semejante a la de la Federación, porque su gobierno se encuentra organí75

LUCIO J\IENDIETA Y NIJÑI,Z

zado de acuerdo con el artículo 115 Constitucional, como gobierno republicano, representativo y popular; pero, en tanto que la base de la división territorial de la Federación está formada por los Estados libres y soberanos, los territorios y el Distrito Federal: en aquéllos la base de tal división es el Municipio Libre. La Administración Pública de los Estados es una copia de la Administración Pública Federal, está constituida para responder a las mismas necesidades dentro de los límites de su territorio, y así vemos que, como dep~ndencias directas del Gobernador (Poder Ejecutivo Local), funcionan una serie de Oficinas Públicas, g-cneralmente con el nombre de Departamentos, que tienen a su carg"o los asuntos que CJI el más amplio orden federal, corresponden a las Secretarías y Departamentos de Estado. En efecto, en cada entidad federativa se provee a la defensa de los habitantes por medio de la policía, en algunas hay, además, las llamadas guardias nacionales, existen también tribunales que conocen en asuntos civiles y penales de carácter local y en aquellos federales en los que la ley les otorga jurisdicción concurrente; hay también servicios de beneficencia, etc. Los servicios de garantía, de promoción de la prosperidad pública material e intelectual, tienen también, en cada Estado y Territorio del país, órganos Administrativos que se encargan de ellos, de acuerdo con ordenamientos especiales. En cuanto a la recaudación y dist ribución de los fondos necesarios para la atención de los servicios públicos, Se ajustan a leyes de ingresos y de egresos que rigen estos ramos en cada Entidad y Se llevan a cabo por medio de oficinas especiales. Los Munici76

LA ADMINISTRACION PUBLICA EN MEXICO

pios son, a su vez, una copia minúscula de la organización administrativa del Estado al que pertenecen. Más o menos existen en ellos los mismos servicios y funciones que abarcan su pequeña circunscripción territorial y que se desarroIlan en forma, a veces, muy modesta, de acuerdo COn sus posibilidades económicas. El estudio de la organización Administrativa de cada uno de los Estados y Territorios de la República y de las Leyes y Reglamentos que la determinan, está fuera de las finalidades de este libro. Creernos que en las Facultades de Derecho de los Estados, debe estudiarse la organización de la Administración Pública Federal, y además, la del Estado correspondiente. Por nuestra parte, además de ocuparnos en este trabajo ele la Administración Pública Federal, nos referimos a la del Distrito y Territorios Federales.

CAPITUI.,O In Lel1 de Secretarías '11 Departamentos de Estado

La Ley de Secretarías y Departamentos de Estado, vig-ente, es la de 30 de diciembre de 1939, publicada en el Diario Oficial de la misma fecha, con las modificaciones contenidas en los Decretos de 31 de diciembre de 1940. l Aun cuando cada Gobierno ha expedido su Ley de Secretarías y Departamentos de Estado, a fin de amoldar la Administración Pública a sus peculiares tendencias o programas, y no obstante que cada una de esas Leyes difiere en cuanto a las Dependencias que considera o que crea, hay en todas ellas un cierto sistema de distribución de materias, permanente o esencial. En consecuencia, si es de esperarse que en el próximo período Presidencial se expedirá otra Ley de Secretarias y Departamentos de Estado, el estudio de la que está en vigor actualmente no pierde importancia, las diferencias posibles serán sólo en detalles; pero en el fondo la organización de la Administración Pública seguirá la misma, porque viene formándose desde hace muchos años, ampliándose y perfeccionándose lentamente sobre una estructura central inalterable. 1

Publicados en el Diario Oficial de lA Federación de la misma fecha.

LUCIO MENlllETA Y NUÑEZ

Es cierto que la Ley de cuyo estudio vamos a ocuparnos, considera ~ecrctarias y Departamentos que no estaban incluidos en ].eyes anteriores; pero en realidad las materias encomendadas a esas nuevas Secretarías y Departamentos, en Administraciones pasadas, correspondían a otros organismos, lo que ha sucedido es que creciendo en importancia las actividades a ellos encomendadas, hubo necesidad de erigirlos en Secretarías o en Departamentos Autónomos pal-a el mejor logro de su cometido. La Ley de Secretarías y Departamentos (le Estado, señala cuáles son las Dependencias del Poder Ejecutivo, con el propósito de que se encarguen: a) Del despacho de Jos negocios de orden Administrativo de la Federación. IJ) Del estudio y plaueación de la política de conjunto que en ciertas ramas debe seguí rse. c ) l>e promover y g-estionar lo conveniente en cada rama de la Administración l'úl¡lica (art. 1'.') J.as I )epcndel1cias scñalada., SO¡l las siguicntcs : Secretaría Secretaría Secretaría Secretaría Secretaría Secrctnria Secretaría Secretaría Secretaría Secretaría Secretaria

d c Co]¡ernacilm. de ]{c1aciuncs Extcriorcs. de llacienda y Crúliu, Público. de la J)efensa Nacional. de la ECOílOI11Ía Nacional. de Agricultura y Fomento. de Comunicaciones y Obras Públicas. de Educación Pública. de la Asistencia Pública. de Marina. del Trabajo y Previsión Social. 80

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Departamento Departamento Departamento Departamento

Agrario. de Salubridad Pública. de Asuntos Indígenas. del Distrito Federal. 1

No es ocioso el estudio analítico de las materias que corresponden a cada una de las Secretarías y Departamentos citados, porque ese estudio es una guía para el abogado, suficiente para orientarlo en la clasificación de cualquier asunto administrativo, indicándole con exactitud a qué Dependencia del Ejecutivo corresponde. La Ley de Secretarías y Departamentos de Estado enumera, desordenadamente, las ramas administrativas que incumben a unas y otros, y ese desorden hace extraordinariamente difícil retener en la memoria, con precisión, la competencia respectiva. Nosotros hacemos aquí un ensayo de clasificación, pretendemos establecer, siguiendo un orden lógico, la jurisdicción o el campo de actividades de cada una de las Secretarías y de cada uno de los Departamentos de Estado. , 1.-Sccrctarí<I de GolJcrllación. "

La Secretaría de Gobernación es el órgano político del poder público. Se le considera como la primera Secretaría de Estado y al Secretario de la misma como una especie de Jefe del Gabinete Presidencial, aun cuando dentro de nuestra organ'ización política no está perfectamente definida esta situación. o mejor dicho, se encuentra negada expresamente por la Ley. Decreto de 31 de diciembre de 1940. Diario Oficial de la misma fecha.

La Ley de Secretarías y Departamentos de Estado, asigna a la Secretaria de Gobernación los siguientes asuntos: ;- a) De politica interior del país. o) De iniciativa en materia de legislación y vigilancia, sobre el ctllllpL.niento de las Leyes Federales. ~ e) De Política demográfica. d ) De Defensa y Prevención Social contra la delincuen-

cia, e) De Publicidad Oficial. f) De orgauización sobre diversos aspectos políticos y administrativos del país.

~ Si examinamos atentamente las diversas fracciones del artículo 2<: de la Ley ele Secretarías y Departamentos de Estado, podremos clasificarlas ácilmcnte dentro de las seis cate-· gorias señaladas: í

a) Política interior del País.-En este aspecto corresponde a la Secretaría ele Gobernación, llevar las relaciones del Poder EjcCtltivo Federal con los otros Poderes ele la Unión y con los Gobiernos de Jos Estados. Intervenir y "ig-ibr en materia de elecciones de acuerdo con las leyes rcspccti vas. Cuidar la observación de las disposiciones legales en matcria de cultos religiosos, La aplicación d<.:l artículo 33 del Pacto Federal. L"s in f ormcs presidenciales para el Congreso N :lrional, "1-::1 g"el1cral todas ¡¡¡¡uellas materias de política int cr i.. r .r¡lll' C"l1i,)rilh~ a las lcyc-, c:'l\{:c:ak's le corrcspond.,u. () (¡-.:~. ".,mp,'tan al Ej"Cllti\'o F.·kl"al y no l,.,t':n n'l'rl'';;I:::' !l~(' '-t', . , ", ¡I:¡bu;,:- a al~lma Scrrct;\!'i:t o 1>.::.an:llllclt,) ••1 e l''.'1.1'." 1:

En conexión con este aspecto político de la Secretaría de Gobernación, que es, sin duda alguna, el que la caracteriza, están otros asuntos que aun cuando a primera vista nada tienen que ver con la política interior del país, sin em¡):lr~o, en el fondo, están relacionados, más o menús estrechamente con ella, De esta índole son, por ejemplo, el noinbr amicnto, la destitución y las jubilaciones de funcionarios públicos cuando no corresponden por ley a otras dependencias de! Ejecutivo. El calendario oficial; el rq~istro de autógrafos de los funcionarios federales y ele los Gobernadores. b ) lniciatiua en JIatcria de Legis?ación)' Viqilancia sobre cltllltlilJli":Jlto de Leyes Fcdcralcs.-A la Secretaría de Gobernación corresponde presentar ante el Congreso Federal, toda clase de iniciativas de Ley .Y la publicación de las que expida este último, o alguna de las dos Cámaras que lo integran o el Presidente de la República. Loe compete igualmente vigilar, administrativamente, el cumplimiento de las Leyes Federales, siempre que S11 vig-iJancia no esté encomendada a otra Dependencia y especialmente vigilar el cumplimiento de las garantías establecidas en la Constitución Política de México. En relación con estos asuntos, incumbe a la Secretaria de Judicial de la Federación los auxilios necesarios para el desempeño de sus funciones y el nombramiento y renovación de los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y de los )"IagistradGs del Tri};tm:d Superior del Distrito Federal. También la destitución ,;,. i:lIh:ion:,rios a que se refiere el párrafo VI del articulo 39 \', :;, t ¡t ucíonal.

Cobcruación facilitar al Poder

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e) Política Demográfica.-Comprende esta importante materia, lo referente a migración; repatriación; turismo, con la colaboración de la Secretaría de la Economía Nacional. Manejo interior de la población y colaboración o intervención, con otras Secretarías, especialmente con la de Agricultura y Fomento en todo lo relativo a la colonización. d) Defensa y Prevención Social Contra la Dclincuencia'.-En este aspecto de sus funciones la Secretaría de Gobernación tiene jurisdicción únicamente sobre el Distrito y Territorios Federales. Se encarga del Tribunal para Menores; de las Escudas Correccionales y Reformatorios; Casas de Orientación y Sanatorios para los anormales: Colonias Penales Federales; Dirección Técnica de Cárceles y Establecimicn, tos Penitenciarios: "Ejecución de sanciones y concesión de indultos, conmutación y reducción de penas y aplicación de la retención por delitos de orden federal y del orden Común en el Distrito y Territorios de la Unión". e) Publicidad oficiaJ.-La publicidad del Poder Ejecutivo estaba encomendada, de acuerdo con la última Ley de Secretarías y Departamentos de Estado de 30 de diciembre de 1935, reformada al efecto por decreto de 31 de diciembre de 1936, al Departamento dc Prensa y Publicidad; pero como este órgano de la Administración Pública desapareció a fines del año de 1939, al entrar en vigor la Ley vigente de Secretarías y Departamentos de Estado, las funciones que le estaban encomendadas corresponden actualmente a la Secretaria de Goberuación. Ticne la publicidad oficial, como fácilmente se comprende, un carácter político porque Se refiere a informes burocráticos, al criterio oficial sobre determinados asuntos que inte84

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resan a todo el país, a programas, a leyes, decretos, resoluciones, etc. En esta importante rama de la Administración, tiene a su . cargo la Secretaría citada, el Diario Oficial; la compilación, publicación y difusión de las leyes y disposiciones federales; dirección y administración de las estaciones radiodifusoras del Ejecutivo, con excepción de las de la Secretaría de la Defensa Nacional. f) Orqanisacián sobre diversos aspectos políticos y administrativos del país.-En esta categoría cabe la clasificación de todos aquellos asuntos que el artículo 29 de la Ley a que venimos refiriéndonos, encomienda a la Secretaría de Gobernación y que no están comprendidos en los párrafos anteriores, tales como administración de las islas de ambos mares; Archivo General de la Nación; expropiación por causa de utilidad pública, en relación con la materia de la misma; reglamentación, autorización y vigilancia del juego, loterías y rifas en el Distrito y Territorios Federales, etc., etc.

2.-Secretaría de Relaciones Exteriores. La Secretaría de Relaciones Exteriores tiene encomendados, por la Ley de Secretarías y Departamentos de Estado, siete categorías de asuntos. a) Relaciones Internacionales. b) Comercio Exterior. e) Legalizaciones de documentos y tramitaciones judiciales y administrativas de carácter internacional. d) Nacionalidad y naturalización. 85

LUCIO MENblETA Y NUÑEZ

e) Aplicación de la Ley Orgánica de la fracción 1 del párrafo VII del artículo 27 Constitucional. f) Organizaciones culturales, comerciales y científicas de carácter internacional. a) Relaciones Lnternacionales s--Esv este capítulo se cornprenden los tratados, las convenciones y toda clase de compromisos internacionales; el Servicio Diplomático y Consular del país; la protección de mexicanos en el. extranjero; todo lo relativo a límites internacionales; el uso del Gran Sello de la Nación; los autógrafos de los documentos diplomáticos. h ) Comercio Exterior.-A la Secretaría de Relaciones Exteriores corresponde la formulación de tratados de comercio; cobro de derechos consulares y otros impuestos, y en general cuanto se refiere al Comercio Exterior. c) f.c!Ja1i::acióll de /)OC/(lIICII/OS y Tramitaciones Judiciales y Administrativas de Carácter /llteY/wclollal.-Para que un documento oficial, para que una escritura notarial, haga fe y produzca sus efectos jurídicos en la República Mexicana, es indispensable la legalización de la firma del funcionario o del Notario que suscriba el documento de que se trate. La legalización consiste en que el Cónsul, el Jefe de la Legación o el Embajador respectivo de México en el país extranjero de donde provenga el documento, haga constar que la firma que lo calza pertenece al f uncionario que 10 suscribe, La Secretaría de Relaciones Exteriores, a su vez, legaliza el documento certificando la firma del funcionario diplomático de México que hizo, en el ext ranjero, la certi f icación aludida. . Como los documentos oficiales y las escrituras notariales de México, deben estar legalizados para producir sus efectos en el extranjero, la Secretaría de Relaciones también legali86

LA ADMINISTRACION PUBLICA EN MEXICO

za esos documentos certificando la autenticidad de las firmas que los calzan. También interviene la Secretaría de Relaciones en la tramitación de las extradiciones, conforme a la ley o a los tratados y de los exhortos que vienen del extranjero. Para hacer llegar a su destino estos últimos, debe examinarse su procedencia o improcedencia. En cuanto a los exhortos que de México se envían al extranjero solicitando su diligenciación, debe examinarse que llenen los requisitos de forma necesarios para ello. d ) N acionalidad y N atllralización.-La Secretaría de Relaciones Exteriores tiene a su cargo la tramitación de los expedientes de nacionalidad y naturalización, conforme a la Ley de Extranjería. En relación directa con este aspecto de sus funciones, está la protección de los nacionales en el extranjero, que le corresponde exclusivamente y que lleva a cabo por medio de los funcionarios diplomáticos y consulares. e) Aplicaciéw de la Ley Orqánica de la fracción 1 del párrafo VII del artículo 27 Co/tstitllcional.-El artículo 27 Constitucional, en su fracción VII, dispone que sólo tienen capacidad para adquirir tierras yaguas, en el territorio nacional, los mexicanos y las sociedades mexicanas, excepcionalmente se concede el mismo derecho a los extranjeros, siempre que renuncien a su nacionalidad por cuanto se refiere a los bienes raíces que adquieran y que renuncien, por consiguiente, a solicitar la protección de sus respectivos Gobiernos en relación con tales bienes, bajo pena de perderlos. Para reglamentar este precepto, se expidió la Ley Orgánica de la segunda parte del párrafo VII del artículo 27 Con s87

LUCIO ~IENDlETA Y NU:'iEZ

titucional y la Ley de Secretarías y Departamentos de Estado encolllienda, a la Secretaria de Relaciones Exteriores, la aplicación de esta Ley. En consecuencia, es esta dependencia del Ejecutivo la que debe otorgar licencias a los extranjeros para que puedan adquirir bienes inmuebles en la República y concesiones para la explotación de minas, aguas y combustibles minerales. Licencias. para la formación de sociedades por acciones y adquisición de bienes inmuebles por las mismas sociedades. Registro de bienes raíces y concesiones pertenecientes a extranjeros y de sociedades comerciales por acciones y bienes raíces adquiridos por las mismas. f) Organizaciones culturales, comerciales y científicas de carácter illternaáollal.-La Secretaría de Relaciones interviene en cuanto se reficre a comisiones, congresos, confcrcncias y exposiciones internacionales, así corno a los institutos de este mismo carácter.

3.-Secretaría de Hacienda y Crcdito Público. La misión fundamental de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, se desenvuelve en tres aspcctos : a) de carácter hacenda río ; b ) de carácter crediticio y financiero; e) de carácter fiscal y patrimonial. a) Funciones JI acendarias.r-Asv: funciones hacendarias de esta Secretaría consisten esencialmente en la recaudación de los fondos necesarios para las diversas atenciones de la Administración Pública y de los servicios públicos y en la distribución conveniente de esos fondos. En relación con este aspecto de sus f unciones, interviene en la formación de los presupuestos federales, en. el señala81l

LA AIJMINISTRACION PUBLICA EN MEXICO

miento y recaudación de los impuestos, derechos, productos y aprovechamientos federales, lleva la contabilidad general de' la Federación y la Glosa preventiva de ingresos y egresos federales. b) Funciones de Crédito y Finanza's.-Corresponde a la Secretaría de Hacienda la atención del Crédito Público, el servicio de la Deuda Pública, todo lo referente a la moneda y a las Casas de Moneda y Ensaye. Interviene en las instituciones de Crédito, Seguros y Finanzas, especialmente en el Banco de México y le corresponde el servicio de pensiones civiles y centralización y revisión de las pensiones militares. c) Funciones Fiscales y Patrimoniales.-Para la debida recaudación de los impuestos, la Secretaría de Hacienda realiza actividades de inspección y policía fiscales. En cuanto a los bienes pertenecientes al Estado, le corresponde la administración de los bienes nacionales y nacionalizados federales y la intervención en todos aquellos actos y contratos de los que resulten derechos y obligaciones para el Gobierno Federal.

4.-Sccrctaría de la Defensa Nacional. Anteriormente Se denominaba esta dependencia del Ejecutivo, Secretaría de Guerra; pero teniendo en consideración que México rechaza toda agresión injustificada a otros países, se cambió el nomhre de la Secretaría de Guerra por el de Secretaría de la Defensa Nacional para demostrar así que la actitud de México frente a otros pueblos, es, en todo caso, de defensa, de conservación ele su soberanía. 89

LUCro MIl:NDlETA Y NUÑ'EZ

Las actividades de la Secretaría de la Defensa Nacional Se pueden clasificar en cuatro grupos: 1. Organización del Ejército. 2. Educación Militar. 3. Obras de Defensa y Aprovisionamiento Militares. 4. Justicia Militar. 1. Organización del Eiército-s-S« organiza el Ejército Mexicano en ejercicio activo que es el permanente y en reservas del Ejército. La Secretaría de la Defensa Nacional se encarga fundamentalmente de la organización, de la administración y preparación del Ejército y de la Cuardia Nacional al servicio de la Federación, así como de todos los contingentes armados que no constituyen la Guardia Nacional de los Estados. La Secretaría de la Defensa Nacional tielle a su cargo la asesoría técnica; de carácter militar, en toda clase de vías de comunicación terrestres y aéreas. Le corresponde también la administración y conservación de cuarteles, hospitales y toda clase de recintos destinados al ejército, el control de las colonias militares, de los almacenes del ejército, de la sanidad militar, los planes de defensa nacional y la movilización del país en caso de guerra.

2. Educación Militar.-La Secretaría de la Defensa Nacional está encargada de la educación militar en sus dos aspectos: a) Educación sistemática que se realiza en los establecimientos de Educación Militar del Ejército para preparar a los técnicos del mismo y b) Educación Pública militar, la que aun cuando debe desarrollarse también sistemáticamente, no tiene carácter profesional, sino C]l1C su finalidad consiste en preparar convenientemente a los ciudadanos para un caso de emergencia, para responder a las necesidades de la defensa nacional. 90

LA ADMINlSTRACION PUBLICA ItN MEXICO

.•

3. Obras de Defensa y Aprovisionamieltto.-La construcción y reposición de fortificaciones, fortalezas y recintos militares para el uso del ejército, corresponde a la Secretaría de la Defensa Nacional por el carácter técnico especial de esta clase de obras. También incumbe a esta Secretaría cuanto se relaciona con la manufactura y adquisición de armamento, municiones, vestuario y toda clase de material destinado al cjército. Para que pueda llenar esta función de abastecimiento, tiene bajo su dependencia la Fábrica Nacional de Cartuchos, la Fundición Nacional de Artillería, Laboratorio de Municiones y Artificios, la Maestranza de Artillería, la Fábrica de Pólvora y Explosivos, la Fábrica Nacional de Armas, el Laboratorio Nacional de medicinas, productos químicos y material de curación; la fábrica Nacional de Vestuario y Equipo, la Planta de Curtiduría y Talleres anexos y los Talleres Nacionales de Aeronáutica. 4. lusticia Militar.-Las necesidades especiales del ejército han creado, en todo tiempo, un fuero especial para los militares que demanda una organización también especial de la justicia destinada al ejército. Así pues, la Justicia Militar depende de la Secretaría de la Defensa Nacional y los establecimientos destinados a la extinción de las penas corporales: prisiones militares. Esta misma Secretaría tiene a su cargo todo 10 relativo a los indultos por delitos militares. 5.-Secretaría de la EcO)wmía Nacional. Las actividades de esta Secretaría se desarrollan fundamentahncnteen tres aspectos: a) Industria; b) Comercio y e) Servicio de Control y Garantía. 91

LUCIO MENDIETA Y NUÑEZ

a) Industría.r--Yis: la industria, la Secretaría de la Economía Nacional tit:ne ingerencia en la explotación de ciertas riquezas naturales que, de acuerdo con el artículo 27 Constitucional, son propiedad del Estado : minas, petróleo y demás combustibles naturales; reservas nacionales; salinas ubicadas en terrenos de propiedad nacional y que no sean formadas directamente por las aguas marinas. En el mismo aspecto industrial, incumbe a esta Secretaría interven] r sobre la producción, distribución y consumo, cuando afectan a la economía general del país, excepción hecha de la producción agrícola y de la forestal y de caza y pesca. Cuando la venta de primera mano se haga por los productores directamente a comerciantes radicados en el extranjero, la Secretaría de la Economía Nacional deberá intervenir en tales actos.

b) omcrcio.-Muchos aspectos del comercio se encuentran íntimamente ligados con la industria, y es, por lo mismo, imposible el establecer una línea precisa de separación entre ambas actividades. Así, por ejemplo, la Secretaría de la Economía es la encargada de la organización y fomento y vigilancia de toda clase de sociedades cooperativas, que pueden ser industriales o puramente mercantiles. 1 Le corresponde también cuanto se refiere a la Cámara y Asociaciones industriales y comerciales, a las Lonjas de Corredores; todo 1(1 relativo a la propiedad industrial y mercantil, a las exposiciones, ferias y concursos de carácter comercial e industrial; el comercio interior, las Sociedades Mercantiles. 1 Con excepción de las Sociedades Cooperativas de Consumo formadas por trabajadores. Decreto de 31 de diciembre de 1940.

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e) Servido de Control y Garantía.-En este aspecto de sus funciones la Secretaría de la Economía Nacional lleva el Catastro petrolero y minero; el control de las industrias extractivas v de transformación, con la cooperación de la Secretaría de Ágricultura y Fomento y el Control de la Industria Eléctrica. Pesas y Medidas. Propiedad Industrial y Mercantil. 6.-Sccrctarí{~ de Aqricuitura y Fomento.

Las funciones de la Secretaría de Agricultura y Fomento se desarrollan en cinco aspectos diferentes ; pero íntimamente relacionados con la economía agraria del país: a) Estudios de carácter científico y técnico relacionados con la. economía rural. L) Jurisdicción sobre Aguas Nacionales. c) Promoción de la Economía Agrícola y Ganadera del país. d) Jurisdicción Forestal y de Caza. e) Organización Ejidal, -'

a) Estudios de carácter científico y técnico relacionados con la Economía RltraJ.-A esta categoría pertenecen la dirección, organización y control de los estudios geográficos y cartográficos de la República. La dirección, organización y control de estudios, trabajos y servicios sobre meteorología, las exploraciones geográficas, los estudios sobre las condiciones de la vida rural del país y conclusiones sobre los procedimicntos a seguir para mejorarla; el estudio, exploración y control de la Fauna y Flora del pais, con excepción de la 93

LUCIO MENlllETA Y NU ÑEZ

marítima, fluvial y lacustre; estudios biotécnicos, viajes y exploraciones científicas; los Institutos de Investigaciones forestales y de caza, las exploraciones y recolecciones científicas de la flora y fauna terrestre del país, las estaciones experimentales y laboratorios forestales y de caza. El Consejo Nacional de Agricultura. b) J urisdiccién sobre Agitas Nacionales.e-As: Secretaría de Agricultura y Fomento se encarga de la dirección, organización y control sobre los trabajos de hi<Jrtllogía en cuencas y cauces y álveos de aguas nacionales. Expide concesiones, reconocimientos de derechos y autorizaciones para el a prevechamiento de las aguas nacionales. Le corresponde igualmente cuanto Se refiere a obras de captación y derivación de aguas nacionales y a riego, desecación y mejoramiento de los terrenos. Administración, control y reglamentación del aprovechamiento de las cuencas, cauces y álveos de propiedad nacional, así corno de las zonas federales correspondientes; salvo lo establecido como exclusivo del Departamento de la Marina Nacional por la propia Ley de Secretarías y Departamentos de Estado y con la colaboración, en todo caso, de dicho Departamento. Intervención técnica en la conservación del régimen regular de los cursos de agua y lagunas para la protección forestal de las cuencas alimentadoras y conexión torrencial. Por último, depende de la Secretaría ele Agricultura y Fomento, la Comisión Nacional de Irr igación. 1 vu,

I I ey de Secretarias y Departamentos de Estado. citada, Art. 79. fracciones VIII. IX. XX y XXVII.

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C) Promoción de la Economía Agrícola y Ganadera del País.-Entre las más importantes funciones de la Secretaría

de Agricultura y Fomento, debe contarse la relativa al desarrollo, organización, fomento y control de la producción agrícola y ganadera, en todos sus aspectos. Con este fin, organizará Congresos, Ferias, Exposiciones y Concursos agrícolas y ganaderos, forestales y de caza: Estaciones experimentales y de cría y postas de producción. 1 d ) Jurisdicción Forestal y de Caza.-En este aspecto de funciones, corresponde a la Secretaría de Agricultura y Fomento la conservación, el desarrollo, organización, fomento, vigilancia y' control de los recursos forestales y de la fauna silvestre. Forestación, reforestación y viveros de plantas. Creación y administración de los parques nacionales y cotos de caza y administración de los recursos forestales y de caza en los terrenos baldíos nacionales. Arboledas de alineación de vías de comunicación. Arboledas y demás vegetación en centros poblados y sus contornos con la cooperación de las autoridades locales. Vedas forestales y de caza. Censo de predios forestales y silvo-pastoriles y sus productos. Asociaciones de Cazadores. Pulicía Forestal. SIlS

e) Oroauisaciow fljidal.-La organización ejidal que antes de esta Ley correspondía al Departamento Agrario prin1

Ley de Secretarias de Estado citada. Artículo 7Q, fracciones XI. XIV Y

XVIII. 95

LUCIO lIIEND1¡':TA y NUÑEZ

cipall1lente, corresponde en la actualidad a la Secretaria de AgriCt11tura y Fomento y por consiguiente Se encarga de la organización de los ejidos para el mejor aprovechamiento de sus recursos naturales; pero esta organización la debe llevar a cabo en concordancia con el Ilanco Nacional de Crédito Ejidal y con el Departamento Agrario. Como la organización ejidal exige la miuistración del cré(lito correspondiente, la Secretaría de Agricultura se encarg"a también del crédito cjidal, yen general del agríclila y forestal, para atender í.l sus diversas esferas () canq){Js de acción Cn materia ag-raria, Con la cooperación de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. 1

7.-Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas. A esta Secretaría pertenecen: a) T.as comunicaciones postales. b) Las comunicaciones eléctricas. c) Las comunicaciones terrestres. d ) Las comunicaciones aéreas. e) Las Obras Públicas. f) Jurisdicción fiscal y auxiliar en materia de transportes marítimos y fluviales. a) Comunicaciones Postalcs.-La Secretaría se encarga del correo interior COn su servicio de girus postales interiores e internacionales, de establecer mediante subvenciones a vapores, ferrocarriles y empresas aéreas, el transporte de correspendencia y de cuanto se relaciona con estos servicios, con la Unión Postal Universal. b ) Connuucacioncs Eléctricas.-'J'iencn el carácter de comunicacione., eléctricas las tclcgr;'¡ íicas, telefónicas, cableLey cit ad a, Artículo 79• fracciones XfI y XXIII.

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gráficas y radio-telegráficas. La Ley no se refiere a las comunicaciones radio-telefónicas; pero deben estimarse en la misma categoría. Sobre los servicios de comunicaciones de la índole citada, tiene ingerencia la Secretaría de Comunicaciones, no solamente en cuanto se refiere al servicio interior, sino al internacional de comunicación y de giros. Todos estos servicios pueden ser desempeñados por la Secretaría de Comunicaciones, y también, por personas y empresas particulares; pero en este caso, mediante concesión de la propia Secretaría. 'también expide concesiones para el establecimiento de estaciones inalámbricas, radio-difusoras, instalaciones radioexperimentales, culturales de radio-difusión, ya sean comerciales o de aficionados y ejerce vigilancia sobre ellas. I e) Coniuuicacioncs Tcrrcsi'rcs.-Pertenecen a esta clase y caen bajo el control de la Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas, los sistemas de vías de ferrocarriles, tranvías y automotores. 2 d) Comunicaciones Aácas.-La Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas tiene bajo su control los Puertos Aéreos, expide concesiones para el establecimiento y explotación de líneas aéreas de transporte. Lleva el registro, circulación e inspección de las mismas. e) Obras Públicas.-La construcción de obras públicas para servicio federal, es una de las acti vidadcs f undamentales <le la Secretaría; esas construcciones son de varias clases: I

l.cy ciiada. Att. BQ. fracciones 1, 11. 111. IV

Lev (il.J a. Arl. 8Q lr.ic. VI.

LUCIO MENDIET.\ Y NUÑEZ

caminos y edificios públicos, monumentos y todas fas obras de utilidad y ornato costeadas por la Federación, excepción hecha de las de carácter estratégico en el ramo de Guerra y Naval. Por lo que respecta a los caminos, la Secretaría citada tiene a su caruo su construcción, reconstrucción y conservación,la cuncesi\'!lI para la construcción de caminos públicos y de puentes, También le corresponde la concesión de permisos para ruta, para pasajeros, cxprcss y carga en camiiios nacionales o de construcción federal. Tiene por último, jurisdicción sobre el sistema hidrográfico del Valle de M éxico, en colaboración con la Secretaría de Agricultura y Fomento. l

f) l urisdiccián Fiscal y A uxiliar en Alateria de Transportes Marítimos y Flll1Jialcs.-En los transportes marítimos y fluviales, la Secretaría de Comunicaciones controla todas las tarifas para el cobro de los servicios correspondientes. Ejerce jurisdicción, de acuerdo con las leyes respectivas, sobre los servicios conexos o auxiliares de las vías de comunicación, marítimas y fluviales, tales como : maniobras de carga y descarga, estiba, desestiba, alijo, acarreos, pilotaje en puerlo, etc., etc 2 S.-Secrcfaría de Educación Pública. Esta Secretaría tiene a su cargo dos grandes ramas administrativas, la primera directamente relacionada con la ¡ 1

Ley citada. Arl. 8<:>. frac. VIII. Ley cu ada. Art , 8<:>, f rae. IX.

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educación de índole principalmente técnica, y la segunda directamente vinculada con la misma, pero de carácter principalmente administrativo y de vigilancia y control. A la primera rama corresponde:

.•

a) Educación Primaria. b) Educación Secundaria. e) Educación Normal, d ) Educación Técnica. e) Educación Agrícola. f) Educación Universitaria y Educación ProfesionaI. g) Educación Artística. h) Educación Física. A la segunda rama pertenecen: i) Vigilancia sobre la educación pública. j) Derechos de autor. k) Orientación técnica de la educación en el país. 1) Promoción científica. m) Escalafón del Magisterio y Seguro del Maestro. a). Educación Primaria.-La Secretaría de EducaciÓn Pública se encarga de organizar y dirigir la educación primaria urbana, semi-urbana y rural, le corresponden por lo mismo, todas las escuelas de esta clase establecidas por la Federación en la República, con excepción de las que funcionan en los establecimientos penales o de corrección para menores y en general las sostenidas por alguna Dependencia del Ejecutivo; pero la Secretaría de Educación Pública tiene la dirección técnica de ellas. Dependen de la Secretaría de Educación Pública, las escuelas sostenidas por los patrones en cumplimiento de la fracción XII del artículo 123 de la Constitución cuando se destinen a individuos de más de seis años. 1 Sólo se exceptúan de esta disposición las escuelas que de acuerdo con la Ley de Secretarías y Departamentos de EsI Ley de Secretarias y Departamentos de Estado de 30 de diciembre de 1939. Art. 9 9 • fracciones J. X. XI y XV. 99

LUCIO MEl'IJIETA Y NUÑEZ

tado, sostienen y dirigen técnicamente otras Secretarías y Deparrarncntos de Estado. También quedan excluidas de esta Secretaría, la educación pre-escolar y la de los jardines de niños.

b) Iiducaciá.i S ccunduria.s-A .as escuelas secundarias que constituyen el grado inmediato superior a las primarias, dependen en su organización admiuistrativa y técnica de la Secretaría de Educación Pública. Estasescuc\as son, como se sabe, las que Iorrnan una etapa de transición l>ara el ingreso a la Preparatoria de las diversas carreras profesionales. I c ) Educacuni Nornuile-A:« educación normal tiene por objeto la formación de profcsorcs ; se divide en nrbana y rural, atendiendo a lus fines que Se trata de obtener o sean la preparación de ruacstros para las escudas de las ciudades y la preparación de mentores que halJl";'lIl de actuar en los medios rurales de J\ll:xico, circunstancia ésta que exige orientaciones y conocimientos especiales. 2

d ) J:"dll,'ac/ó/I '1'écllica.--La Educación 'I'écnica Se refiere a la "enseñanza técnica, industrial y comercial, incluyendo la educación que se imparta a los adultos, para mejorar su vida y condiciones de trabajo". 3 e) Educacián Ayrícolll.-La educación agrícola comprende la "enseñanza agrícula, con la cooperación de la Secretaría de l\gricultura y Funlento tllcdiante la acción del Conscjo Técnico de Educación Agrícola". 4 ( 2 '3 i

Ley citada. '\n. 9°. frac. 11. Ley Cil.HIJ. Arr. 9 9. frac IIJ. Ley cir rd.r. ArL 91'. frac. IV. l.ey cit ada. ArL 91'. Irac. V.

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f) Enseñanza Universitaria y Profcsional.-La enseñanza universitaria y profesional ha estado generalmente a cargo de las Universidades en nuestro país, desde la época colonial. Pero hay ciertos conocimientos y profesiones que no se estudian en las Universidades porque éstas no los consideran científicos o por falta de elementos para establecerlos, o porque desgraciadamente, no han evolucionado en la forma deseada, no responden exactamente a las necesidades sociales que exigen lluevas profesiones y carreras breves sobre ciertas especialidades que no requieren dilatados estudios. La Secretaría de Educación Pública, aprovechando esta circunstancia, ha organizado, sobre todo en los últimos años, diversas carreras profesionales como las de médico homeópata, médico rural y otras. Le corresponden, en consecuencia, todas las escuelas Universitarias creadas por el Gobierno Federal y diversas de las que componen la Universidad Nacional Autónoma. También le pertenecen los muscos artísticos y agencias culturales que se establezcan y sostengan por la Federación, salvo las que dependen de la Secretaría de Asistencia Pública. Revalidación de estudios, diplomas, títulos o grados univcrsita- , r ios de Escuelas fundadas por la Federación. Ejercicio de las profesiones. 1

fd Educación Artística.-Esta educación se lleva a caho por medio de las escuelas, academias, centros culturales, conf crcncias, conciertos y representaciones de todo género. Museos artísticos, arqueológicos e históricos. Protección, conservación de monumentos arqueológicos o históricos, poblaciones típicas () pintorescas y lugares de belleza natural. Exposiciones Ley citada. Arl. 9 9 . frac. VII.

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de obras de arte, representaciones y concursos teatrales, cinematográficos, artísticos y en general la propaganda cultural por cualquier medio. Fomento del teatro y particularmente del teatro nacional. 1 h) Educación Física.-En esta materia la Secretaría de Educación imparte la educación física escolar, lleva la "dirección y control técnico de la educación física y de los deportes en todas las dependencias oficiales"; le corresponde también el "fomento y orientación de las actividades deportivas en los institutos particulares". "Organización y control de todos los desfiles atléticos, así como de todos los encuentros deportivos que se efectúen fuera de las actividades íntimas de cada institución oficial. Le corresponde dirigir y vigilar la participación de México en los concursos atléticos internacionales" . Confederación Deportiva Mexicana y Escuela Nacional de Educación Física. 2 i) Vigilancia sobre la Educación Pública.-En vista de que el artículo .W Constitucional establece la enseñanza socialista en la educación primaria y secundaria, incumbe a la Secretaría de Educación Pública la "vig-ilancia para que se cumplan las disposiciones legales sobre educación primaria, secundaria y normal en las escuelas particulares, dictando las medidas encaminadas a hacerla efectiva. Iguales facultades tiene respecto a las escudas particulares, técnicas, industriales, comerciales y superiores, que Se incorporen al sistema fe1 2

Ley citada. Are 99, Ir.iccion es IV, XIII, XVI y XXIV. L.y citada. Are 9 9, [r acciones VIIl. XXX. XXXI. XXXII Y ~XXIV.

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LA ADMINISTRACION PUBLICA EN MEXICO

deral de educación de acuerdo con los reglamentos que se expidan". En general le corresponde la vigilancia y control de la educación pública en el país, impartida a individuos mayores de seis años, de acuerdo con las leyes vigentes y las disposiciones reglamentarias que expida el Congreso de la Unión. 1 j) Derechos de AHlor.-Todo lo relativo a la propiedad artística y literaria, o en otras palabras a los Derechos de Autor, es del resorte de la Secretaría de Educación, la cual aplica en este aspecto de sus funciones, los preceptos del Código Civil, Título VIII, Libro 11, que tienen carácter federal. 2 k) O ríen tacián Técnica de la Edllcación.-Para orientar la educación pública en los grados en que le corresponde a la Sccretaría de Educación, cuenta con una dependencia especial, el "Consejo Nacional de la Educación Superior y de la Investigación Científica", y tiene a su cargo, además, Instituciones de Orientación Socialista y Consejos Nacionales y Estatales de Educación. 3

1) Promoción CiclllífiJ:a.-La Secretaría de Educación Pública debe estimular el conocimicnlo y el progreso dc la ciencia en Méx icr, y para ello puede patrocinar la organización de concursos científicos y participar en los que Se organicen cn el país y en el extranjcro ; sostiene y administra las bibliotccas, Con excepción dc las qUe depcnden de la Secretaría de la Asistencia Pública. Le compete la organización de Mi1 2 3

Ley cit ada. A rl. 9\l. fracciones VIII y XII. Ley cirad.i. Ar!. 9\l. fracción XX. L~y cit a da, Ar!. 9"', Irac. XIV.

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siones Culturales, excluyendo las de la Secretaría ele la Asistencia l'¡'¡hlica, ] 'cnsioncs en el extranjero. m ) JEscalaf<í1l del J1!a.qis/crio y SC[jllro del lIIacstro.-La enl1nciaciún misma de este aspecto de las f unciones de la Secretaría de Educaciún Pública, de carácter puramente administrativo, es su íicicntc para determinar las materias que comprende.

9.-Sccrctaríu de la Asistencia Pública,

J.a misión de la Secretaría de la Asistencia Pública se puede ordenar en los sigllielll<.:s gTllpus de materias o actividades: a) Organizaciún de la Asistencia Púhlica, b) Org'anizacion y vigilancia de la Asistencia Privada. c ) Adnrin ist ración y sos ten i III icn to de establecimientos de Asistencia Social. d ) I 'rcvcncion Social del Pauperismo. e) EdllcacilJil pre-escolar. a) OrUtll/iza ciá 11 de la .. /sist cnci« l 'ública .--Corresponde a esta Secretaría la Organizaci¡'JlI 'de la Asistencia L'ública en el Distrito y 'I'crri torius Federales. La prestación de servicios coordinados de Asistencia L'úblicn en las entidades federativas. La creación de establecimientos de Asistencia Pública en cualquier lugar del territorio nacional. Para la organización de la Asistencia Pública, para el sostenimiento de los estahkcilllicntos que prestan ese servicio, se requieren recursos que la Secretaría obtiene de bienes e instituciones que le pertenecen, corno la Lotería Nacional. 104

LA ADMINISTRACION PUIlLICA EN MEXICO

Administra además, con el mismo objeto señalado, los fondos proporcionados por el Erario Federal para la atención de los servicios de Asistencia Pública, así como la de los bienes que, en lo futuro, se asignen para tales fines con intervención de la Secretaría de Hacienda, de acuerdo con las facultades legales. I

b ) Orqanizacióu J' Viqilancia de la Asistencia Privada. -Esta Secretaria tiene encomendadas la organización, vigilancia y control de las instituciones de beneficencia privada, a efecto de prestar mejor servicio social y cumplir con mayor eficacia la voluntad de los fundadores. Con este propósito tiene la facultad de integrar los Patronatos de las Instituciones de Beneficencia Privada, respetando la voluntad de los fundadores. 2 c ) Adntinistración y sostcniniicntn de Estoblccímientos

de Asistencia Social.-La Secretaría de Asistencia Social tiene a su cargo los siguientt:s cstahlecimicntos : a) Hospitales, Dispensarios, Consultorios y establecimientos similares dedicados a la asistencia pública. b ) Escuelas, colegios, internados-escuelas-talleres y demás centros de educación dedicados a la asistencia pública. c ) Los asilos, casas de ancianos, hospicios, dormitorios, comedores públicos y centros de asistencia para niños, d ) Los establecimientos de reeducación profesional, de readaptación y de terapia social. 3 \ 2 3

Ley citada. Arr. 10. fracciones I. 11, 111, IV y VII. Ley cit ada, Arr. \ O, fracciones V y VI. Ley citad a, Al!. 10. fracción V 111.

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el) PrC'LJCllclÓIl Social del Paltperis/Ilo.-La lucha contra la miseria, la prevención de todos los males sociales que trae consigo, son importantes actividades de la Secretaría de la Asistencia Pública. Le corresponde: Prevenir y atender la miseria y la desocupación. La supresión (le la mendicidad en todas formas y la cooperación para combatir otros vicios sociales. Asistencia social a la maternidad y a la infancia cjidalcs, campesinas y obreras. e) Educación Pre-Escolar.-La educación de los runos de corta edad requiere organización y técnicas especiales, lo cual motiva el que la Ley de Secretarías y Departamentos de Estado, confíe a la Secretaría de la Asistencia Social la educación urbana, semi-urbana y rural de niños hasta de seis años, para lo cual están bajo su dependencia los centros de educación pre-escolar de todas clases, establecidos por la Federación en la República. En cste mismo orden, corresponde a la Secretaría mencionada, la prevención social sobre niños hasta los seis años, ejercitando sobre ellos la tutela que corresponde al Estado.

lO.-Secretaría del Trabajo y Prcrisioii Social. La Secretaría del Trabajo tiene a su cargo los sigtlientes asuntos: a) Estudios e iniciativas en materia de trabajo. L) Vigi1:tncia y aplicación de las leyes del trabajo, c ) Previsión social en materia de trabajo. el) Control del trabajo, 106

LA ADMINI5TltACION PUBLICA EN MEXICO

a) Estudios e Iniciativas m Materia de Trabajo.-La Secretaría del Trabajo tiene a su cargo el estudio y la iniciativa relacionados con la Ley Federal del Trabajo y sus Reglamentos. Congresos y reuniones nacionales e internacionales del trabajo. Salas de exposición, gabinetes y museos del trabajo y de la previsión social. b) Viqilancia y A plicaciéw de las leyes del Trabajo. -La Secretaría del Trabajo se ocupa fundamentalmente de la observancia y aplicación de la Ley Federal del Trabajo y sus Reglamentos, en relación con las industrias y zonas especificadas en la fracción X del artículo 73 Constitucional. Tiene también a su cargo la Procuraduría Federal de la Defensa del Trabajo. c) Preoisiáw Social ell Materia de Trabajo.-La previsión social en materia de trabajo es una de las más importantes materias de la Secretaría. La Ley la faculta para encargarse de "Seguros Sociales a que se refiere la fracción XXIX del articulo 123 Constitucional". Seguridad e higiene industrial. Investigación cienti f ica de los problemas de la clase trabajadora. Planeación de oportunidades de trabajo a los desocupados. Organización, fmllento y vigilancia de Sociedades Cooperativas de Consumo formadas por trabajadores. d ) Control del Trabajo.-La Secretaría lleva el control del trabajo por medio cid "reconocimiento y registro de las asociaciones obreras, patronales y profesionales de carácter federal. Interviene en ti Contrato de Trabajo de los extranjeros y de los nacionales en el extranjero en cooperación con las Secretarías de Gobernación, Economia Nacional y Relaciones Exteriores. 107

LUCIO MENDIETA Y NUÑEZ

11.-Sccrctaría de Marina. Las funciones de la Secretaría de Marina pueden clasificarse en la siguiente forma: a) b) c) d) e)

Organización de la A miada N acioual, Educación Na val. l nspccción y .:\sesnría 'I'écnica, jurisdicción marítima. ~ Fomento de la economin Naval y Marítima.

a) Oryalli~llcióll de la Anllada.--El Departamento de la Marina Nacional formaba parte de la Secretaría de Guerra o de la Defensa Nacional y pasó a ser en la anterior Ley de Secretarías y Departamentos de Estado, un ] kpartamento Autónomo; en la Ley vigente se le instituyó como Secretaría de Estado, a la que corresponde en primer lugar, según ese ordenamiento, la organización, administración y preparación de la Armada Nacional. El cuerpo de la Armada Nacional, los servicios de la misma y sus establecimientos de educación militar, todo lo cual forma lo que se llama el activo de la Armada Nacional. Dentro de las funciones de organización, se consideran: Las reservas de la ..\ rlllada Nacional que se constituyan de acuerdo con fas leyes rclati vas y los retiros de dicha 1\ rmada que comprcudcn : a) El personal activo. h ) El personal de reserva. Talllhién le incumbe la atención de todos los beneficios y obligaciones que corresponden al personal de la Armada Nacional, de acuerdo con sus leyes y reglamento, propios, así como las leyes y reglamentos que se relacionen al ]~jército J08

LA AIlIIUNISTRACION PUBLICA EN MEXICO

y sean comunes. El servicio de hidroaviación de la marina, almacenes y estaciones de combustibles y lubricantes de la

Armada Nacional. b ) Educación Naval.-A esta Secretaría corresponde la educación pública naval en todos sus aspectos. c) Inspección y Asesoría Técnica.-La Secretaría de Marina tiene a su cargo la asesoría técnica en toda clase de comunicaciones por agua. La asesoría técnica y la inspección en 511 caso, de las obras de construcción navales y otras destinadas a la Marina Nacional. La policía marítima. La inspección general y particular de todos los servicios de la Armada Nacional, Marina Mercante y explotación de pesca en general. d) Iurisdiccián Marítima.-A la Secretaría ele la Marina Nacional le corresponde el ejercicio de la Soberanía Nacional en aguas territoriales y la vigilancia de las costas. La adjudicación y otorgamiento de contratos, concesiones y permisos para el establecimiento y explotación de servicios relacionados con las comunicaciones por agua, así como de astilleros, diques y varaderos. Todo lo correspondiente a costas, puertos y faros; obras marítimas y conservación de puertos y faros. Lus viveros, la fijación de las dunas marítimas, contratos, concesiones y permisos de pesca. La administración de los recursos del mar y las vedas de las diferentes especies de pesca. Las salinas formadas directamente por las aguas maritimas.

e) Fomento de la Econoniia N aual y M arítima.-La Secretaria de Marina tiene ingerencia en la Marina Mercante, 109

LUCIO MENDlETA Y NUÑEZ

contribuye a la formación de instituciones de crédito qUe se creen para el desarrollo de la marina mercante y el fomento de la pesca. Tiene a su cargo el asesoramiento técnico, en sus casos, de las asociaciones de marinos y de pescadores. Para fomentar la economía que pudiera llamarse mariuura, la Secretaria lleva a cabo la conservación, desarrollo, organización, fomento, protección, vigilancia y control de la fauna y de la flora marítima, fluvial y lacustre. Organiza Congresos, exposiciones, ferias y todo género de propaganda oficial y cultural en materia marítima. Tiene a su cargo los Institutos de Investigación, de enseñanza elemental y superior y todo género de propaganda social y cultural en materia de pesca y cartas piscícolas. Le corresponden también las exploraciones y recolecciones científicas de la flora y fauna marítimas, fluvial y lacustre; la formación y archivo de cartas marítimas y la estadística marítima en general. Las estaciones experimentales y laboratorios de pesca marítima, fluvial y lacustre.

i2.-Departamcnto Agrario. Las atribuciones del Departamento Agrario se clasifican en cuatro grupos: a) Estudio e iniciativa en matcria agraria. 11) Propiedad EjidaL c ) Propiedad Comunal. d ) F raccionamiento de lat i f undios,

a) Estudio e Iniciativa y Aplicación de las Leyes eH ~latcria A!lraria.-Corresponde al Departamento Agrario, el

estudio, la iniciativa y la aplicación de las Leyes Agrarias. 110

LA ADMINIS'tRACIO!'f PUBLICA EN MEXICO

b) Propiedad Ejidal.-En aplicación de las Leyes Agrarias, el Departamento lleva a cabo la dotación y restitución de tierras yaguas a los núcleos de población rural, de conformidad con las leyes. En los casos en que faltan tierras para dotación, el Departamento Agrario, de acuerdo con las disposiciones legales conducentes, procede a la creación de nuevos Centros de población agrícola. Corresponde al mismo Departamento el parcelamiento ejidal y el catastro de las propiedades ejidales, comunales e inafectables, en concordancia con la Secretaría de Agricultura y Fomento. e) Propiedad COlllul1al.-Son numerosos los pueblos que en la República Mexicana poseen tierras en propiedad comunal. El artículo 27 de la Constitución Política del país, da capacidad a los núcleos de población rural para poseer tierras en propiedad comunal y la ley de Secretarías y Departamentos de Estado encomienda al Departamento Agrario "el reconotimiento y titulación comunal de los pueblos, así como el conocimiento de las cuestiones relativas a límites de terrenos comunales", d) Fraccionamicntn de l.atifulldios.-El Departamento Agrario interviene en los términos del inciso F., de la fracción XVII del articulo 27 Constitucional en el fraccionamiento de latifundios. De acuerdo con esta disposición, corresponde al Departamento Agrario dictaminar en tocio caso de fraccionamiento cle tierras sobre si las necesidades agrarias de los núcleos de población circunvecinos están satisfechas, requisito sin el cual no procede la división de una propiedad agraria. 111

LUCIO MENDIETA Y NUÑr:Z

13.-DcpariaIllCII lo de Salubridad Pública.

Las actividades del Departamento de Salubridad Pública pueden agruparse en cinco clases: a) b) c) manías. d) e)

Policía sanitaria. Cuntrol h ig-iénico. Prevención de enfermedades transmisibles y toxicoControl sub re productos biológicos o medicinales. Coordinación sani tar ia.

a) Policia Salli/a,.ia.-/\I Departamento de Salubridad Pública corresponde la administración y policía sanitarias g-enerales ele la República a excepción de la ag-ropecuaria, en cuanto JIU Se relacione con la salud humana. Especialmente queda a su C<lI-g-u la administración y policía sanitaria del Distrito y Territorios Federales, J .a administración y policía sanitarias especiales en los puertos, costas y f renteras, con excepción tallll,ién de la agrupecuaria, cuando no afecte o pueda afectar a la salud luuuana. 1

b ) Cout rol /l ¡(/i¡'¡lico.- En este aspecto de sus funciones, el Departamento de Saiul¡ridac1 l'ública tiene a su cargo el control higiénico e inspección subrt la preparación, posesión, uso, suministro, introducción, circulación, ctc., de comestibles y bebidas. 11 igienc veterinaria exclusivamente en lu que se rclacion« a la salud luuuaua por medio de los alimentos. Medidas tcudicutcs a conservar la ~allld y la vida de los trabaLey ,ilJJJ. Art. 13, fracciones 1, 11 y 111.

112

LA AD),\lNISTRACION PUBLICA EN MEXICO

jadores del campo y de la ciudad. Higiene industrial, excepto la parte que Se relacione con la prevención social en el trabajo. Escuelas, instituciones y servicio de higicne en toda la República, exceptuando aquellas que se relacionen exclusivamente con la sanidad animal. 1

eouirol sobre Productos

Biológicos y M edicinalcs.:-: El Departamento de Salubridad Pública ejerce el control de la preparación, aplicación e importación de productos biolOgicos, excepción hecha de los de uso veterinario. Controla igualmente la preparación, posesión, uso, suministro, introducción, circulación, etc., de drogas y productos medicinales a excepción de los de uso veterinario, que no estén comprendidos en la Convención de Ginebra. 2 d) Preucnci/ni de Enjcrntcdadcs Transmisibles y Tosi-

COIIHlllílls.-Corresponc1e al Departamento de Salubridad PÚblica, dictar medidas contra enfermedades trasmisibles, contra las plagas sociales que afecten a la salud. Luchar contra el alcoholismo y las toxicomanias. 3 e) Coordinación .')allitrwia.-Para sistematiza¡ y coordinar los trabajos sanitarios. el Dcpartamento de Salubridad Pública tiene a su carg'o llls Congrcsos Sanitarios, la coordinación de los servicios sanitarios con los Estados, Distrito y Territorios Federales. Fn gl.'ncral la vigilancia sobre el cumplímicut» dd Ct'ldigo Sanitarill y sus reglamcntos, así como los estudios " iniciativas de los mismos.

Ley ciuda. ¡\n, 1>. Ir.iccio nes IV. V. Xl \' XII. Ley c;IJd.1. Art. 1 l. Ir.iccioncs VI y VII. Ley (iud.l. ,\n. 1 " Ir accioncs X!II. XIV y XV.

11)

LUCIO ~fEN[)IETA Y NUÑEZ

Todas las facultades asignadas al Departamento de Salubridad l'ública, se ejercerán sin perjuicio de las que señala la presente ley a la Secretaría de la Asistencia Pública sobre hig-iene infantil en general. 1

14.-DcpartaIllClIto de Asuntos IlldígCIUJS. Este Departamento fué creado por la Le)'" de Secretarías y Departamentos de Estado de 1935; empezó a funcionar en el año de 11)3() Y de acuerdo con la exposición de motivos que lo creó, SOll dos las funciones principales que le incumben: la de estudio de problemas relacionados CUIl las razas indígenas del país y plancaciún para resolverlos, y la de procuración y defensa de los indígenas ante las autoridades federales y locales en todos sus asuntos de interés colcct i vo. i La ley vigente de Secretarías y Departamentos de Estado, sólo considera el primer aspecto que divide en dos apartados, estableciendo en ellos que el Departamento de Asuntos Indígenas se encargará:

1. De estudiar los problemas fundamcntalcs de las razas aborígenes, a fin de proponer al Jefe del Poder Ejecutivo las medidas y disposiciones, que deben tomarse por las diversas dependencias) para logTar que la acción coordinada del i'm1l:r Público redunde en provecho ele los indígenas. 2. De pro1l1oycr y g('st iouar , ante las autoridades federales y de los I'~stad()s, tudas aquella s Illedidas o disposiciones Ley r it ad a . Are 13. f t ,>leí,mes XIII. XIV y XV. Lic. 1.ur io Mcndiet a y Núñu. ··V.II", Económico y Social de LIS Razas Indígenas de M"x ícu". Dapp. 1938.

lI+

LA AUMINISTRACION I'UllLICA EN MEXICO

que conciernen al interés general de los núcleos aborígenes de población . . Se olvidó como se ve, la otra importantísima función de procuración y defensa que sigue desempeñando el Departamento y la acción educativa que también le corresponde desde que pasaron a depender de él, los Internados Indígenas actualmente denominados Escuelas Vocacionales de Agricultura. lS.-Departamento del Distrito Federal.

La Ley de Secretarías y Departamentos de Estado, establece que corresponde al Departamento del Distrito Federal el Gobierno de esta Entidad, de acuerdo con su Ley Orgánica especial. La importancia del Departamento del Distrito Federal, su amplia y compleja organización administrativa y los numerosos asuntos que tiene encomendados, requieren un estudio especial que ofrecemos, sintéticamente, en capítulo posterior. 16.-0rgalli::aci(¡1l interior de las Secretarías y Departamentos de Estado,

El artículo 20 de la Ley de Secretarías y Departamentos de Estado, establece que al frente de cada Secretaría habrá un Secretario, un Sub-Sccrctnrio y un Oficial Mayor, y al de cada Departamento, un jcfc, un Secretario General y un Oficial Mayor. Las Secretarías están organizadas en Departamentos, algunas en Direcciones Generales y Departamentos, las Di115

LUCIO MENDIETA Y NUÑEZ

recciunes y Departamentos se dividen, a su vez, en Secciones, a cada una de estas Dependencias corresponden los diversos asuntos de Sil incumbencia. Los Departamentos Aut{JIIo1ll0S Se cncuentrau organizados en Departamentos y Secciones. La orgallización de Secretarías y Departamentos Autónonios se hace de acuerdo con sus respectivos Reglamentos interiores que dcbcrán ser dictados pur el C. Presidente de la Rcpúhlica. 1 En el HeglamcJlto interior de las Secretarías y Departamentos debe establecerse la forma de suplir las faltas de los titulares de dichas dependencias y la distribución precisa de las facultades que competen a cada uno de los funcionarios, así como las labores correspondientes a cada una de las oficinas de su jurisdicción. 2 El despachu y resolución de todos los asuntos de las Secrctarias y Departamentos <le Estado, corresponde a los titulares de dichas Dcpcndcncias ; pero para la mejor organización del trabajo y su adecuada división, en los respectivos reg:allll'Jltos illtcriures se jJudrf¡ delegar e~a facultad, en casos concretos, " para dctcruriuad.», r.uuo«, en los f uncionario-, subalternos. "1 ('1))Tl"'i'''Jlde fllrJIlltlar a las rcspcct ivas Secretarias y Depart amcnu.», de ">,[ado, 1(1S proycctos de leyes, reglamelltus, decretos y ,',rd<·IH.'s del C. L'rcsident.. <IUl: se rdilTl'Jl a las materias d(' Sil cumpetcncia, para llevarlus a la considcrución del I 'rl'si<kll!l: de la l~cpúlJlica. 4

"1 4

Ley l.ey l.ey Ivy

cit ad.r. ';I,llb. citada . citada.

i\rl. 25. Arr. 26. Arr. 22. Art. ) 7.

1) 6

LA ADMINISTRACION PUBLICA EN MEXICO

También cada Secretaría y Departamento puede llevar su propia estadística especializada, "pero siempre con sujeción a las medidas de orientación y de control y a las normas técnicas que fije la Secretaría de la Economía Nacional". 1 A más tardar, el día 1Q de diciembre de cada año, los Secretarios y Jefes de' Departamento deberán presentar a la Presidencia de la República, el programa a desarrollar en el siguiente, a efecto de que el Jefe del Poder Ejecutivo dé a conocer a la Nación, c11Q de enero, los trabajos que realizará la Administración Pública Federal. 2 El Presidente de la República procede en dos formas diferentes para tratar los asuntos administrativos y políticos del pais, 1(} Acuerdos personales con cada Secretario o Jefe de Departamento de Estado, 2'? Acuerdos colectivos con los titulares de las Secretarías y Departamentos, reuniones éstas a las que Se da el nombre de Consejo de Ministros. Se entenderá por Consejo de Ministros, dice el artículo 27 de la Ley de Secretarías y Departamentos de Estado, para los efectos del artículo 29 de la Constitución General, "la reunión de los Secretarios y Jefes de Departamento de Estado y Procurador General de Justicia de la Nación, presididos por el Jefe del Ejecutivo Fnleral. Para dicha reunión se requirirá cuando menos la concurrencia de las dos terceras partes de los funcionarios antes mencionados, cuyos acuerdos deberán tomarse por mayoría de votos de los asistentes". Las leyes, decretos, acuerdos y órdenes expedidas por la Presidencia de la República, requieren para su validez y observación constitucional la firma del Secretario o Jefe de De1 2

Ley citada. Art. '18. LiY citada. Art, 23.

117

LUCIO MENDlETA Y NUÑEZ

partamento que corresponda, o de todos los titulares de las dependencias correspondientes si se refieren a ramas de COI11petencia de dos o más Secretarías o Departamentos.

17.-Lll Competencia en Materia Adniinistratiua. La Ley de Secretarías y Departamentos de Estado, ofrece, en algunos de sus artículos, motivos de confusión respecto de la competencia de Secretarías y Departamentos en asuntos que se encuentran íntimamente relacionados COn las actividades de dos o más de esas dependencias. Para prevenir los conflictos a que puede dar lugar esta circunstancia, el artículo 28 de la Ley dispone: En casos extraordinarios o cuando exista duda sobre la competencia de alguna Secretaría o Departamento para conocer de asunto determinado, la Presidencia de la República, por conducto de la Secretaría de Gobernación, resolverá a qué Secretaría o Departamento corresponde el despacho de dicho asunto.

18.-Juicio critico sobre la orqanicacián de la Administración Pública Federal. La Ley de Secretarías y Departamentos de Estado no establece entre tinas y otros, perfecta estructuración, ni menos la unidad indispensable para llevar a cabo una política sistemáticamente planeada y desarrollada. El artículo 19 de la Ley dice textualmente: "No habrá preeminencia alguna entre las Secretarías y Departamentos de J 18

LA ADMINISTRACION PUBLICA EN MEXICO

Estado". En consecuencia el único lazo de unión entre unas y otros, es el Presidente de la República. Pero el Presidente de la República tiene necesidad de atender a numerosos asuntos de diversa índole y se encuentra, por ello, prácticamente incapacitado para encauzar, para coordinar no sólo la acción general de todas las Secretarías y Departamentos, sino aun las actividades específicas de dos o más Secretarías y Departamentos en casos concretos. A esto Se debe que el Gobierno Federal aparezca, a veces, falto de orientaciones administrativas y aun políticas, definidas. Cada Secretario y cada Jefe de Departamento de Estado, obra por cuenta propia, desarrolla su política, a menudo contraria a la de otros miembros del Gobierno y aun a la que parece sustentar el mismo Presidente. En cuanto a la acción puramente administrativa, es frecuente que se construyan caminos en regiones en donde faltan obras de irrigación y escuelas, o que se desarrolle una intensa labor educativa en lugares áridos, mal comunicados. Esta forma de actuar, hace que la labor administrativa o fracase o pierda el valor que tendría si se desarrollara en conjunto, lógicamente. ¿ De qué si rve la escuela en tierras miserabies? ¿ Y la irrigación y el camino en pueblos indígenas de pobreza moral apenas concebible? Los últimos Gobiernos de la revolución han tratado de resolver esta falta evidente de nuestro sistema administrativo federal, creando las llamadas Comisiones Inter-Secretariales en las que figuran representantes de las diversas Secretarías y Departamentos que han de tomar parte en alguna obra de conjunto. 119

LUCIO IIfENDIETA Y NUÑEZ

Pero aparte de que, a pesar de esas conusiones, sigue haciendo falta el órg-ano que estudie y señale cuides obras de conjunto es necesario emprender y en dónde y cómo deben cmprenderse, resulta que tales comisiones 110 son eficieutes ; las integran empleados subalternos de las Secretarías y Departamentos, y por ello sus decisiones están sujetas a la aprobación de las autoridades superiores (papeleo, pérdida de tiempo, indecisión, ctc.), y en tocio caso a las posibilidades del presupuesto que no estando elaborado para responder a obras de conjunto, carece de la flexibilidad necesaria para afrontarlas con oportunidad y con eficacia. Los Secretarios de Estado y Jefes de Departamento, por otra parte, al no tener sobre sí más autoridad que la del Presidente de la República de quien son, como es de suponerse, amigos, correligionarios, personas de su confianza, hacen con frecuencia de sus respectivos Ministerios y sobre todo hacían antes de la vigencia del Estatuto Jur iclico de los 'I'rabajadores al Servicio de los Poderes de la Unión, verdaderos feudos en donde la iamoralidad, la injusticia y la ineptitud son los azotes del público. Podría pensarse que en el acuerdo colectivo o Consejo de Ministros a que se refiere el artículo 27 de la Ley, es en donde se logra la perfecta unificación y la or ientaciun de la Administración Pública r cdcral ; en eso artículo hasta se establece un número de asistentes para constituir quórum y Se dice que los acuerdos "deberán tornarse por mayoria de votos", Pero la Ley no indica en ninguno de sus artículos cuál es la fuerza legal de esos acuerdos, cahc a firmar desde luego que no obligan al Presidente de la República y que dada la 120

I.A ADMINISTRACION PUBLICA EN MEXICO

forma de integración del Gohierno, es de suponerse que en caso alguno las decisiones del Consejo de Ministros serán contrarias al criterio presidencial. Los Ministros, según el sistema constitucional nuestro, no son políticamente responsables, el único responsable de las decisiones del Gobierno es el Presidente de la República. Por otra parte el Consejo de Ministros tiene casi siempre carácter político, raras veces se refiere a la actuación administrativa del Gobierno; se reune sólo cuando el Presidente lo indica y no puede por ello, realizar una labor sistemática de coordinación. Tenemos por último, la Secretaría Particular de la Presidencia de la República que cuenta con un Departamento de Estudios. Parece que este sería el órgano auxiliar mediante el cual el Presidente de la República podría imprimir determinado sentido a la Administración, planear y supervisar los trabajos de conjunto, realizar una constante critica y un efectivo control-sobre el funcionamiento de todas las Secretarías y Departamentos de Estado. La Secretaria Particular de la Presidencia de la República no está considerada en la Ley de Secretarías y Departamentos de Estado como autoridad administrativa, ni en forma alguna, Es cierto que de hecho, se considera al Secretario Particular dcl l 'rcsiclcutc de la República como una especie de esos Ministros sin cartera que existen en los Gobiernos de algunos paises de Europa, y que a veces, en nuestro medio político, ciertos Secretarios Particulares del Presidente han llegado a tener g-ran in Ilucncia en la Administración. Pero todo esto se realiza al margen de la ley, sin responder a un programa definido. 121

LUCIO MENDIETA Y NUÑEZ

La Secretaría Particular de la Presidencia tiene, como su nombre mismo lo indica, la obligación de atender a múltiples asuntos que le impiden llevar a cabo la uecesar isimn obra de coordinación y control constantes de la Administración PÚblica. 1':n nuestro concepto es ya indispcnsahl.. una revisión, a fondo, de la organización <11.' la Administración Pública Federal, para introducir en ella cambios <1e esencia, mediante una nueva Ley de Sccretnrias y Departamentos de E~ado cuidadosamente estudiada. Nuestra Administración Pública viene organizándose lentamente desde la época colonial, a pesar de todas las vicisitudes políticas del país, hasta constituir una maquinaria llena de engranajes y de palancas que funciona por el impulso adquirido, al grado de que los directores de ella apenas si hacen falta o resultan, con frecuencia, nocivos. Tomemos, como ejemplo, a la Secretaría de Estado más difícil: la de 1 lacicnda y Crédito Público. Cualquiera persona con sentido común pensaría (IUe al Frente de ella dcheria estar siempre un economista, ttll financiero; pero en 1\1 éxico Se realizan milagros. ] Iubo un I\1 inistro de 11 acienda que era maestro de bcl canto sin que se desquiciara el 1\1 inistcrio y 110S atrevemus a suponer que si en un 11l0IJlCIJlo dado Se pusiera al Frente de esa Secretaría, pur UIJO de esos caprichos presidenciales, semejantes a los que solían tener los Cúnsu1cs romanos, al 111C1Hligo de la esquina del Palacio Nacional, la Secretaría de Haciell,(la seguiría Iuncionaudo normalmente, es decir, como hasta ahora, entendiendo por normalidad el cobro de impuestos, el pago puntual de las quincenas a los empleados y la atención de los gastos públicos. 122

LA ADMINISTRAClON PUBLICA EN IIfEXICO

Tal cosa sería posible porque, como hemos dicho antes, la Administración Se viene estructurando desde la época colonial, con aciertos y defectos, gracias a oscuros esfuerzos de empleados no menos oscuros, hasta alcanzar la situación presente en que está en manos de humildes servidores: los Pérez, los García, los Martinez, que son, Jefes de Mesa, Jefes de Sección, a veces, empleados dc menor categoría. Cada uno de ellos conoce, por experiencia de años, los secretos de su pequeña parte de la maquinaria total, como esos choferes mexicanos que saben a conciencia las mañas de los destartalados automóviles que guían)' que parece que caminan por milagro. Ya todo está canalizado, previsto en leyes, en reglamentos, en rutinas, por eso todo funciona sin Ministro o con Ministro, y a veces, a pesar del Ministro, No es aventurado decir que los Secretarios de Estado nombrados sin otro merecimiento que el político, son mejores cuanto menos hacen, resultan casi perfectos si se concretan a firmar y respetar el estado de cosas que encuentran porque en cuanto quieren tomar en serio su papel y disponer como si tuviesen capacidad para ello, tocio se trastorna. Para la estabilidad y el buen funcionamiento de una Secretaría de Estado, en México, valen más buenos Jefes de Sección que un Ministro, la mayoría de las veces. Tenemos un ejemplo 'lile ofrecer. El Departamento de la Propiedad Industrial de la Secretaría <le la Economía Nacional, había llegado a ser tina dependencia modelo. Se despachaban asuntos de Patentes y Marcas con precisión cronométrica en sus diversas fases y en un plazo máximo de un mes. Esto se habia logrado gracias a empleados y Jefes de Sección y de Departamento cumplidos, laboriosos, profundos conocedores de su materia; pero un mal día l1cgó un General a hacerse cargo 123

LUCIO MENllIETA Y NUÑEZ

del 1\1 inist cri.. y su.stituyó a unos cuantos empleados del Depart.uneuto con otros de su personal cst imación ; el resultado no se hizo esperar, los asuntos se rezagaron en tal forma que para obtener el registro <le una marca o la expedición de una patente, era preciso esperar un año, El Ministro a que nos referimos ya salió, hace tiempo, del M inisterio y aun no logra normalizarse completamente el mal parado Departamento de la Propiedad 1ndustrial. ¿ Quiere decir esto que la organización Administrativa del Gobiernu Federal es perfecta y que el secreto de su perfección estriba en dejarla como está? No, seguramente que no. El organismo administrativo de México estft lleno de achaques y defectos, requiere como hemos dicho, una revisión total. En ninguna parte, como en el Gubierno Federal, se necesita la aplicación urgente y rigurosa del taylorismo, para lograr en cada Secretaria y Departamento de Estado, la más alta perfección local de f uucionamicnto en beneficio de la Administración misma y del público. y seguramente que ninguna Administración Pública requiere, tanto como la dc México, una coordinación enérgica. Pero esto sólo puede lograrse mediante la acción de un órgano especial, distinto de las Secretarias y Departamentos, que se encargue de los planes de conjunto, del análisis, de la crítica y del perfeccionamiento de la }\c1ministración, en todos sus aspcctos ; de realizar, en fin, la colaboración coordinada de las clivcr sas dependencias del Ejecutivo, Dentro de nuestro sistema administrativo, este órg-ano solamente puede concebirse corno dependencia directa, inmediata, adscrita [ludiéramos decir, a la Presidencia de la República para que sus decisiones fuesen firmadas por el Pre12'+

LA ADMINlSTRACION PUBLICA EN MEXICO

sidente. pues de otro modo no tendría autoridad suficiente sobre las Secretarías y Departamentos de Estado. La Administración Pública de México cambiaría en forma asombrosa con esta innovación. Desde el punto de vista puramente administrativo, ganaría en unidad, en efectividad, en precisión, porque este organismo que proponemos recibiría y estudiaría todas las iniciativas de mejoramiento de servicios y él mismo llevaría a cabo investigaciones sobre el particular con el fin de simplificar trámites, acelerar el despacho de los negocios y evitar, en lo posible, las pérdidas de tiempo y dinero que suf re actualmente el público. También se encargaria de organizar la colaboración de Secretarías y Departamcntus en los asuntos que la requieran. La labor de este nuevo organismo administrativo estaría al margen de todo cambio político; en el Gabinete Presidencial, Sil acción daría al Gubierno permanencia y continuidad en los puntos fundamentales de su programa. Y sólo esto significaría un paso formidable en la vida económica y social del país porque con el sistema (si así puede llamársele ) de Secretarios de Estado)' jefes de Departamento, omnipotentes e irresponsables, mientras dura su valimiento politice u personal con elI'residcntc, cada nuevo Secretario lIe~a a destruir parte, cuando menos, de lo hech u o iniciado pUl' Sil antecesor. No se tiene idea siquiera de las cuantiosas sumas de dinero que se pi(Tl!cn al cambiar de titular un Ministcr io, ni de los entorpecimientos que sufre la maquinaria burocrntica y menos aún, de las pl:rdidas que a menudo se ocasionan al público. Desde el punto de vista de la t:tica administrativa, este organisl1l0 vcndria a sanear el me it ico ambiente de Secretarías y ] kpartalllcntos de Estado, porque al establecer la posií

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LUCIO IIIENDIETA Y NUÑEZ

bilidad de una investigación sobre cualquiera oficina que diera síntomas de mal funcionamiento, desaparecería el sistema de feudos Secretarialcs y Departamentales que padece México. Estas ideas, que apenas son un bosquejo de realidades complejas y extremadamente serias, están complementadas en el capitulo relativo a la responsabilidad de los funcionarios públicos, y en nuestro ensayo sociológico sobre la burocracia mexicana,

126

CAPITULO IV

El Departamento del Distrito Federal Antes del aíio de 1928, el Distrito Federal estaba organizado en Ayuntamientos, se encontraba, en consecuencia, bajo el régimen Municipal. El artículo 73 de la Constitución Federal de 1917, establecía en su fracción VI: "1l/-E1 Distrito Federal y los Territorios, se dividirán en Municipalidades, que tendrán [a extensión territorial y el número de habitantes suficientes para poder subsistir COn sus propios recursos y contribuir a los gastos comunes. 29-Cada Municipalid.ul estará a cargo de un Ayuntamiento <le elección popular directa. 3'·)-1':1 Gubierno del Distrito Federal)' los de los Territorios estarán a cargo de Gobernadores que dependerán directamente del Presidente de la República. El Gobernador del 1)istrito Federal acordará con el Presidente de la República". Este régimen administrativo descentralizado por regiones, íué substituido al reformarse la Constitución en 14 de agosto de 1928, por lllJ régimen de centralización completa en manos del Ejecutivo Federal. 1 I Lic. Ricardo J. Zcvada, "El Depart arnento del Distrito Federal", Artícu. lo en la "Revista de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales". N9 10. Marzomayo. Tomo Vf l l, 1929. Págs. 8 y siguientes.

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LUCIO MENDIETA Y NU:iiEZ

El artículo 73 de la Constitución, en su fracción VI, inciso 1'·\ dispone actualmente que "el Cohierno del Distrito estará a cargo del Presidente de la República, quien lo ejercerá por conducto del órgano u úrganos que determine la ley respectiva" . Se introdujo esta reforma obedeciendo a circunstancias políticas y al "espectáculo desastroso de la organización Municipal del Distrito" desde 1917 hasta la fecha de su supresión. I La reglamentación del artículo Constitucional citado se llevó a cabo por la "Ley Orgánica del Distrito y Territorios Federales" de 31 de diciembre de 192~, que durante su vigencia sufrió numerosas reformas. El 31 de diciembre de 1941 se dictó una nueva ley, que es la vigente, denominada "Ley Org-itnica del Departamento del Distrito Federal, reglamentaria de la hase P, fracción VI del artículo 73 Constitucional". 2

Análisis de la Ley Orqánica del Departamento

del Distrito Federal, uiqcntc, La Ley mencionada se compone de 8 capítnlos:

1. De los órganos del Gobierno del Distrito. 2. De la división territorial. 3. De bs f unciones del Dcpa rt.uncu tu del Di st rito Federal I 2

I.ic. Ric.ir do J

Zcvada. Art. citido. Public.ida en .1 Diario Of icial de 31 de diciembre de 1941. 128

LA ADMINISTRACION PUBLICA EN MEXICO

4. De los funcionarios, sus requisitos y atribuciones. 5. De la organización del Departamento del Distrito Federal. 6. Del Consejo Consultivo. 7. De los Delegados. 8. De los bienes pertenecientes al Departamento del Distrito Federal y de la Hacienda Pública del Distrito Federal. En seguida hacemos una breve reseña y comentario sobre los puntos fundamentales de estos capítulos:

l.-De los órganos del Gobierno del Distrito Federal: Son éstos: l.-El Congreso de la Unión por lo que respecta a las funciones legislativas. 2.-EI Poder Judicial del Distrito Federal, que se rige por la Ley Orgánica respectiva. 3.-EI Ministerio Público a cargo de una Procuraduría General de Justicia del Distrito y Territorios Federales. 4.-El Presidente de la República. 5.-El Jefe del Departamento del Distrito, auxiliado por un Consejo Consultivo, Delegados y SubDelegados. 2.-División Tcrritorial.-El artículo 89 de la Ley, divide al Distrito en: a) Ciudad de México. b) 12 Delegaciones: Villa Gustavo A. Madero, Atzcapotzalco, Ixtacalco, Coyoacán, Villa Alvaro Obregón, La Magdalena Contreras, Coajimalpa, Tlalpan, Ixtapalapa, Xochimilco, Milpa Alta y Tláhuac, El artículo 22 establece que la Ciudad de México será la capital del Distrito Federal, y las Cabeceras de las Delegaciones serán las poblaciones del respectivo nombre. 129

LUCIO MENDIETA Y NUÑEZ

La circunscripción territorial del Distrito Federal, de la Ciudad de México y de las Delegaciones, es la misma fijada por los Decretos de 15 y 17 de diciembre de 18<JR, expedidos por el Congreso dela Unión, ratificando los convenios celebrados COII Jos Estados de Murcios y México, respectivamente. Los artículos 79 , 99 a 21 de Ja Ley, Se ocupan de establecer minuciosamente la jurisdicción territorial y los límites de 'la Ciudad de México y de las Delegaciones que integran el Distrito Federal. ..

3.-De las [unciones del Departamento del Distrito Federa/.-Los asuntos que, conforme a la Ley, corresponden al Departamento del Distrito Federal, pueden clasificarse en los siguientes grupos:

1. 2. 3. 4. S.

6. 7. 8. 9. 10.

Gobernación. Trabajo y previsión social. Obras públicas. Servicios públicos. Hacienda. Acción social. Catastro. Tránsito. Policía. Educación pública.

COIllO se ve, el Departamento del Distrito Federal desarrolla, dentro de los límites de su jurisdicción, casi las mismas atribuciones administrativas que el Ejecutivo lleva a cabo por medio de las Secretarías y Departamentos de Estélllo, en todo el país.

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LA ADMINISTRACION PUBLICA EN MEXICO

l.-Gobernación.-Son de esta índole las siguientes ac-

tividades: Intervención y vigilancia en materia electoral; publicidad; reglamentación y vigilancia de los espectáculos públicos; licencias para actividades económicas; inspección de reglamentos; representación ante la Comisión Agraria Mixta; tratamiento de los reclusos y su alimentación; sistemas de regeneración y de organización penitenciaria; consejo de tutelas; estadística; fraccionamiento de predios propiedad del Departamento; cuidar administrativamente la exacta observancia de las leyes, decretos y reglamentos; expropiación por causa de utilidad pública; proyectos e iniciativas de leyes y reglamentos del Distrito Federal. 1

2.-1'rabajo y previsión socia/.-En este aspecto corres-' ponde al Departamento del Distrito Federal: Vigilar la observancia y aplicación de la Ley Federal del Trabajo y sus Reglamentos en las industrias de jurisdicción local; recono- . cimiento y registro de las Asociaciones Obreras y Patronales de resistencia, de carácter local; procuraduría de la defensa del trabajo; asuntos sindicales relacionados con los trabajadores al servicio del Departamento del Distrito Federal; representación jurídica del Departamento ante el Tribunal de Arbitraje; agencias de colocaciones; talleres para obreros menesterosos; habitación obrera; centros culturales y deportivos para trabajadores; estadistica del trabajo.

3.-0/nas /,lÍblicas.-En este aspecto, el Departamento del Distrito Federal tiene a su cargo: La planificación y zonificación de la Ciudad; la inspección de las construcciones Artículo 36 de la Ley.

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LUCIO MENDIETA Y NUÑEZ

en todo el Distrito Federal: la urbanización, pavimentos, alumbrado, parques y jardines, .construcción y conservación de los inmuebles pertenecientes al Departamento; las vías públicas y las obras y los servicios relativos a obras públicas coordinadas con la Federación y con los Estados limítrofes.

4.-Servicios públicos.-En este punto, encontramos como servicios fundamentales, los siguientes: Limpia; panteones; registro civil; registro público de la propiedad y del comercio; consejo de notarios y archivo de notarías; defensoría de oficio en materia civil; servicio de aguas ; servicio de saneamiento; bibliotecas populares. 5.-11acicnda.-En esta materia el Departamento del Distrito Federal, por medio de la Dirección de Tesorería, lleva la estadística de ingresos del Departamento, la recaudación y custodia de los fondos públicos, la administración de los ingresos, los padrones de los causantes, el arrendamiento, explotación o enajenación de bienes, capitales, valores; establecimientos, empresas y publicaciones del Departamento; impone multas por infracciones a las leyes y reglamentos fiscales; lleva el control y depuración de las cuentas de los causantes e infractores; las relaciones entre el Departamento, las juntas calificadoras y el jurado de revisión. Ejerce la facultad económico-coactiva; lleva a cabo la emisión y amortización de títulos de deuda pública del Distrito Federal. l'ara desarrollar debidamente todas las actividades haccndarias del Departamento, éste, por medio de la direcdón mencionada, hace los estudios económicos financieros respectivos y el estudio analítico y numérico de los ingresos para 132

LA ADMINlSTRACI0N PUBLICA EN MEXICO

formar la previsión que debe servir de base al presupuesto de egresos. 1 Los ingresos del Departamento son los que anualmente determina su ley de ingresos. La ley previene que al establecerse el sistema de ingresos del Distrito Federal, se cuide la coordinación de los mismos con los de la Federación, para evitar, hasta donde sea posible, la superposición de gravámenes. Los egresos del Departamento se fijan en el presupuesto de egresos respectivo. Tanto las iniciativas de ley de ingresos y del presupuesto de egresos, deben ser enviadas por el Presidente de la República a la Cámara de Diputados, a más tardar el día 15 de diciembre de cada año. En todo caso de contrato en que sea parte el Departamento del Distrito Federal y para obtener los abastecimientos y suministros, y en todos aquellos por los que se afecta el patrimonio del Departamento, siempre que no haya precios unitarios fijados por el mismo, se sujetarán a concurso público. Z Los bienes pertenecientes él/l Distrito Federal Se dividen en tres clases: a) Bienes de uso común; b ) Bienes destinados a un servicio público; y c) Bienes propios.

Bienes de dominio público: Caminos, carreteras, calzadas, puentes que no constítuyan vías generales de comunicaI Z

Artículo 40 de la Ley. Articulo 94 de la Ley.

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LUCIO MENDJETA Y NUÑEZ

cion dentro del territorio del Distrito Federal; canales, zanjas, acueductos construidos o adquiridos por el Departamento, para usos de utilidad pública, así como los cauces de los ríos, que se encuentran abandonados' dentro del territorio del Distrito Federal: plazas, calles, avenidas, paseos, parques públicos, con excepción (le aquellos que han sido construidos por el Gobierno Federal; montes, bOSIIUCS destinados a bienes de interés público por el Departamento, siempre que no sean de la Federación ni de los particulares; monumenos artísticos o conrucmorativos, construcciones de ornato en los lugares públicos o para comodidad de los uanscuntcs, con excepción de lus que se encuentren dentro de los lugares sujetos a la autoridad del Gubiertlu Federal.

Bienes de servicio /llíf¡lico.-Los edificios de las oficinas del Departamento del Distrito Federal, u de sus dcpendencias ; los establecimientos de instrucción pública y asistencia social construidos y sostenidos por el Departamento con sus fondos; las bibliotecas, archivos, registros públicos, ohscrvatorios, institutos cieut ificos, construidos y sostenidos por el Departamento; museos, teatros en los mismos casos; las cárceles, los establecimientos correccionales y penitenciarios; IlIs edi Iicios de los 'I'rihunalc« de Just ici., del l-ucro Común y en general lodos nqucllos bienes const rui.k», y sostenidos pur el J kpartalllcnlll del J >islrito Fcderal o que se construyan para la atención de servicios púl,licos locales. ¡hcIICS pro/,ios.-Los que actualmente pertenecen al Departamento del Dist rito Federal en propiedad o los que en lo sucesi vo ingresen a SlI pat rimouiu y que IlO estén dcsí iu.ulos a UIJ servicio público. 134

LA ADMINISTRACION PUBLICA EN MEXICO

En nuestro concepto, esta clasificación es incorrecta; todos los bienes son propiedad del Departamento del Distrito Federal y solamente se pueden clasificar de acuerdo con su destino, pues tal parece, según la redacción del artículo 84 de la ley que comentamos, que Jos bienes destinados a un servicio público no son propiedad del Departamento. El patrimonio del Distrito Federal, constituido por los bienes muebles e inmuebles respectivos, tiene el carácter de inemba rgable. En caso de que los particulares obtengan sentencias en contra del Departamento, éstas se comunican al Presidente de la República para que a falta de partida en el presupuesto de egresos, se incluya en el proyecto del presupuesto siguiente o se solicite del Congreso de la Unión se expida un Decreto especial que autorice el pago. Los bienes del dominio público, de uso común, y los destinados a un servicio público, no pueden ser hipotecados ni comprometidos en favor de los particulares o corporaciones. en forma alguna, ni se podrá imponer sobre ellos servidumbres pasivas en los términos del derecho común. Los derechos dc tránsito, de vistas, de luces y otros semejantes sobre los hil'11l's citados, se rq~ir;1t1 por las leyes y reglaIllentos administrativos. Todo permiso o concesiún que se otorgue sobre esta clase de bienes, será siempre revocable. SlJlo puede camhiarse el destino de los bienes inmuebles del 1>Cpartamento y sello pueden enajenarse, previo acuerdo escrito del Presidente de la Repúlilica : para la enajenación se tendrán en cuenta las siguientes bases: 1\) Se anunciará por medio de publicaciones en los periódicos de mayor circulación, por dos veces consecutivas de 8 en Rdías; 135

LUCIO MENDIETA Y NUÑEZ

2l J La base de la venta serú fijada por peritos del Departamento dd Distrito Federal; 3(·' Se <kducirú en cada subasta un 10% sobre el precio de la almoneda anterior; pero en ningún caso el precio de la venta será inferior al (¡O% del avalúo; 49 J .a venta será al contado o pagadera a plazos, por un término hasta de 10 años. La pa rtc de contado, en este último caso, no será menor del 50% del precio de la venta; el saldo Se garantizará con hipoteca, en primer lugar, a favor del Departamento, sobre el mismo inmueble. Sólo en casos determinados expresamente por las leyes pueden venderse los bienes del Departamento fuera de subasta pública, o en casos urgentes, si así lo acuerda el Presidente de la República, En esta materia rige como ley supletoria la Ley de Bienes Inmuebles de la Federación. 1 La Ley establece una auditoría que dependa directamente del Jefe del Departamento, y que tiene por objeto vigilar el funcionamiento de las oficinas de la propia dependencia con manejo de fondos, valores o bienes, a fin ele que funcionen regularmente. 'l'amlJién investiga si los empleados con manejo de fondos, valores o bienes, cumplen las obligaciones a su cargo; si se ajustan a las leyes respectivas, todos los actos que Se lleven a cabo con motivo del manejo de fondos, valores o bienes del Departamento o ele los que estén hajo su administración o guarda. Interviene también en los actos () contratos relacionados con las obras de construcción, instalación o reparación que se lleven a cahn por cuenta del Departamento, y vigila la ejecución de los mismos; previene Artículo 89 de l. Ley cit ad a,

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LA AllMINlSTRACION PUBLICA EN MEXICO

toda irregularidad en el manejo de los fondos, valores o bienes del Departamento o de los que se encuentren bajo su administración o guarda. Investiga y comprueba administrativamente las irregularidades en que incurran los empleados del Departamento con manejo de fondos. Es indudable que esta auditoría es un elemento administrativo de gran importancia para moralizar el manejo de los fondos públicos del Departamento del Distrito Federal: pero su dependencia directa del Jefe del Departamento resta valor efectivo a sus actividades. El sistema de la Ley anterior, que daba ingerencia al Consejo Consultivo en las cuestiones relativas al manejo de fondos del Departamento, parece más atinado, porque el Consejo Consultivo se integra por representantes de agrupaciones que no tienen relación alguna de subordinación o dependencia con el Jefc del Departamento. (¡.-Acción social.-EI Departamento procura desarrollar en el Distrito Federal, diversas actividades que tienen por objeto mejorar las condiciones sociales de sus habitantes, y al efecto tiene a su cargo la higiene de los lugares destinados a prisión y reclusión, servicio médico, educación popular y deportiva, acción civica, turismo, bibliotecas populares.

•

7.-Cafasfro.-EI Departamento del Distrito Federal lleva a cabo, por medio de la Dirección del Catastro, la formación del padrón de la propiedad inmueble del Distrito Federal, Su deslinde y valorización. Expide certificados relativos a SI\S funciones y forma el inventa río y control de los bienes inmuebles del Departamento. 1 Artículo 4b J. Id Ley citada.

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LUCIO MENDIETA Y NUÑEZ

8.-TnÍllsito.-A la Dirección de Tránsito currespunde cxclllsivamcnte diriRir y vigilar el tránsito en las calles, caminos y calzadas del Distrito Federal, sobre bases de protección a la seguridad de las personas y propiedades, así como la expedición y comodidad de las comunicaciones.

9.-Policía.-Los servicios de policía están encomendados a la Jefatura de Policía, a la cual corresponde mantener el orden y la tranquilidad públicas en el Distrito Federal, prevenir la comisión de los delitos, auxiliar al Ministerio Público en la persecución de los mismos, proteger a las personas y sus propiedades, hacer respetar las buenas costumbres y aprehender a los delincuentes en los casos de delitos infraganti y en los de notoria urgencia, cuando por razón de la hora, dd lugar y de la distancia, no haya autoridad judicial que expida la orden de aprehensión correspondiente y existan temores fundados de que el responsable se sustraiga a la acción de la justicia. También tiene a su cargo auxiliar a la autoridad administrativa, en la forma y términos que expresamente acuerde el Jefe del Departamento del Distrito Federal, en la vigilancia para compruhn r el cumplimiento de los reglamentos CI1 dicha circunscripción territorial. Existe en este punto una notable desviación de la ley desde hace mucho tiempo, pues aun cuando la Jef atura de Pulicia ha estado y está actualmente comprendida dcnt ro de los diversos organismos del lJepartalllento del Distrito Federal, la verdad es que siempre Ita f uncionado y f unciona C01l10 tina entidad autónoma, El Inspcctor Ceneral de Policía es sieuiprr, un militar de alta g-raduaciún, nombrado directamentp por el Presidente de la I~('púhlica, )0 IjUC le da gran fuerza política, de 118

LA ADMINISTRACION PUBLICA EN MEXICO

tal modo, que es casi imposible la colaboración subordinada de este personaje con el Jefe del Departamento del Distrito

Federal.

En realidad, en México no ha sido posible lograr la organización científica de la policía, ni menos aún que ésta se encuentre bajo la dirección de algún civil especializado en la materia. Estas circunstancias han motivado, en varias épocas de la administración pública, una situación anormal e inmoral en la organización y en las actividades de la Jefatura de Policía, al grado de que durante administraciones pasadas hubo algunos Jefes de la Policía que la usaban como medio para cobrar deudas civiles de los particulares mediante la participación de cantidades más o menos respetables en el cobro de dichas deudas. En otras ocasiones se llegó a asesinar a los delincuentes haciendo aparecer el asesinato como suicidio, o bien C01l10 resultado del intento de la fuga del reo, que la misma policía Se encargaba de promover. Pero además de estos casos notoriamente graves e intolerables dentro de un Estado de Derecho, puede decirse que el abuso de [as autoridades policíacas es constante. Es cierto que si la Jefatura de Policía tratara de apegarse, en todo caso, cstrictamente a las garantías constitucionales y a las disposiciones de la Ley, sería muy difícil que desempcfiara con eficacia su cometido; pero seguramente una coordinada reforma de las diversas leyes en materia penal y la organización sobre bases científicas de la policía del Distrito Federal, llevarían a una máxima eficacia de este servicio COn un mínimo de arbitrariedades. 139

LUCIO MENDJETA Y NUÑEZ

lO.-Educación pública.-La ley señala en su artículo 23, fracción XV, la obligación para el Departamento del Distrito Federal de impartir la enseñanza en sus diversos grados, dentro de dicha jurisdicción, y lo faculta para celebrar convenios con la Federación en los que estipule la forma de atender el servicio educativo en sus aspectos técnico, administrativo y económico. En realidad, de esta materia se encarga la Secretaría de Educación Pública, con la cooperación del Departamento del Distrito Federal, pues éste no tiene dentro de su organización administrativa ninguna dirección o departamento que se ocupe de la educación pública. En la misma materia, debe comprenderse la obligación del Departamento de impartir la instrucción cívica y militar, a que se refiere la fracción II del artículo 31 Constitucional.

De los servicios públicos, Los servicios públicos, en principio, deben ser prestados, siempre, por el Departamento del Distrito Federal dentro de su jurisdicción; pero la Ley concede facultades al Jefe del mismo para que al declarar que una activiclar] determinada ha de considerarse como servicio público, resuelva si éste lo desempcfíar:í la administración o Se concede a 10:5 particulares por medio de una concesión. En cst« último caso, el jefe del Departamento tiene facultades para fijar las normas correspondientes: a) Por medio de un reglamento de aplicación general. b ) Por reglas a que Se ajustará el contrato o contratos respectivos, según las disposiciones del artículo (¡Ü de la Ley. 140

LA ADMINISTRAClON PUBLICA EN MEXICO

De las disposiciones aludidas, las esenciales son las que contienen las siguientes obligaciones para el concesionario: continuidad y uniformidad en el servicio; generalidad de la prestación, salvo excepciones legalmente fundadas; sujeción a los reglamentos; prestación del servicio conforme a las bases y tarifas aprobadas por el Departamento; acatamiento a las disposiciones del mismo para subsanar deficiencias del serVICIO. La fracción IlI del artículo citado, obliga al concesionario a reconocer al Departamento la facultad de decretar la revocación del permiso, autorización o licencia, y la de rescindir administrativamente el contrato para la prestación de dicho servicio. Esta disposición es, en nuestro concepto, anticonstitucional, porque erige al Departamento en juez y parte. El reconocimiento del particular sobre estas facultades, en las cláusulas de la concesión, equivale a una renuncia a las garantías individuales correspondientes, renuncia que debe estimarse nula de pleno derecho. El concesionario está obligado también a otorgar garantía suficiente, a juicio del Departamento, para asegurar la protección del servicio y el pago de las responsabilidades posibles. El Departamento puede, en casos de revocación o de resolución de un contrato, intervenir la administración del servicio, o convocar a quienes se interesen para que 10 tomen a su cargo. En el contrato debe especificarse las causas de revocación o de resolución, el término de duración y las condiciones para su prórroga. 141

LUCIO IIIENDIETA Y NUÑEZ

Consideramos que la Ley de 1928 era muy superior en esta materia, pues obligaba a un previo estudio técnico, financiero, jurídico y social del servicio para fundar las razones por 'las cuales no lo: tomaba a su cargo el Gobierno. Las concesiones se otorgaban en subasta pública a quien ofreciera las más liberales condiciones para el público y garantizara mejor las obligaciones contraídas. Es cierto que en este punto el artículo 94 de la ley que venimos comentando establece que, tanto los contratos en que sea parte el Departamento del Distrito Federal, como los contratos concesión, los de abastecimiento y suministro a los particulares y todos aquellos por los que se afecte el patrimonio del mismo Dcpartnmcnto, que no tengan precios unitarios fijados previamente por éste, se sujetarán a concurso público, a efecto de obtener las mejores condiciones para la hacienda pública del propio Departamento. Pero ya se ve desde luego que se dejan a un lado los intereses del público y sólo se consideran los del Departamento. El Departamento se reservaba, en la Ley de 1928, la facultad de inspeccionar la contabilidad, las instalaciones y la maquinaria de la empresa que tomaba a Sil cargo un servicio público, facultad que era muy ventajosa, tanto para dctermillar en justicia las tarifas, como para vigilar la eficiencia en el f nncionamicnto de los servicios. Se escuchaba, además, previamente a toda concesión de servicios públicos, el parecer del Consejo Consultivo. En cambio, según hemos visto, la Ley actual amplía en esta materia extraordinariamente las facultades del Jefe del Departamento en un sentido poco democrático. 142

LA ADMINISTRACION PUBLICA EN MEXICO

Del Consejo Consultiuo, Como órgano auxiliar de la Administración del Distrito Federal, ha sido creado por la Ley que analizamos, el Consejo Consultivo, cuerpo colegiado que se integra con los representantes de los principales intereses de la localidad. J .a Ley anterior creaba, además, un Consejo Consultivo para cada Delegación. Estos Consejos fueron suprimidos por la Ley vigente y, en consecuencia, el Distrito Federal solamente cuenta con un Consejo Consultivo. "La idea de colocar junto a la Administración activa ciertos órganos consultivos --dice el licenciado Ricardo J. Zevada-, llamados de administración consultiva, es algo que aparece en la organización administrativa francesa de la época revolucionaria respondiendo a una doble aspiración: 19 , que exista siempre junto a la administración activa, un cuerpo de consulta en el que se discutirán por personas entendidas los asuntos más importantes de la Administración, sin que se encuentre por esto )igadu el Administrador activo a un proceso de deliberación previo para poder obrar en todos los casos; Se hace una clasi [icación de los negocios que verdaderamente importen y se dice que en ellos se debe consultar al Consejo; y 2'\ que fueran consultados con esos negocios los intereses profesionales con tocios los elementos que en razón de su propio interés podrían presentar para la solución de los asuntos. Pero bien entendido que esos Consejos, integrados por representantes profesionales, no tienen ni pueden tener en la actualidad nillg-ún carácter político, porque fueran representantes investidos de autoridad o de poder; lejos de eso, los Consejos Administrativos sólo emiten opiniones y votos 143

LUCIO MENllJETA Y NlI)\;EZ

enfrente de los negocios que se les consultan, sin que puedan por sí solos determinar la acción administrativa en cualquier sentido". 1 Es necesario tener muy en cuenta, sin embargo, que en la Ley Orgánica del Departamento, de 1928, el valor de las resoluciones de los Consejos Consultivos no era el de una simple opinión más o menos técnica que el Jefe del Departamento del Distrito Federal podia aceptar o no libremente, pues esa Ley daba cierto valor al parecer de los Consejos estableciendo en su artículo 94, que en los casos de discrepancia entre las opiniones del Consejo y las dd Jd~ del Departamento, el Ejecutivo debería resolver. En otras palabras, podía darse el caso de que el punto de vista del Consejo prevaleciera sobre el del Jefe del Departamento, adquiriendo así fuerza de una decisión, aun cuando, ciertamente, esa decisión sólo podr ia ser ejecutada por la autoridad y tener carácter legal sino en cuanto ésta la prohijaba. También, de acuerdo con la Ley anterior, ciertas decisioncsdel Jefe del Departamento o de los Delegados, no eran válidas si previamente no se escuchaba la opinión de los respectivos Consejos. La Ley vigente establece en su articulo 74, que el Consejo Consultivo tendrá únicamente función informativa y de opinión y en ningún caso ejecutiva o decisoria. En ningún caso es obligatorio para el Jefe del Departamento escuchar la opinión del Consejo, ni seguir las decisiones del mismo en sus actividades administrativas. El Consejo Consultivo ha quedado así como un simple adorno de la Administración PÚblica local. Lic. Ricardo .J. Levada. Artículo citado. Revista citada.

LA ADMINISTRACION PUBLICA EN MEXICO

La integración del Consejo eS casi igual a la establecida en la Ley anterior. En efecto, debe estar integrado por los representantes de las siguientes asociaciones: uno de la Camara de Comercio; uno de las asociaciones de comerciantes en pequeño que no pertenezcan a esa Cámara; uno de las Cámaras Industriales; uno de los industriales en pequeño; uno de las agrupaciones de dueños de propiedades raíces ubicadas en el D. F.; uno de 'las asociaciones de inquilinos del Distrito Federal; uno de las agrupaciones de campesinos del Distrito Federal; uno de las agrupaciones profesionales; uno de los empleados públicos y cuatro de las asociaciones de trabajadores no enumerados anteriormente, debiendo uno de ellos representar a las mujeres trabajadoras. Es éste, como se ve, un ensayo de representación funcional que se puso en práctica desde la Ley de 1928 y que, si en aquélla tenía importancia relacionándolo con las funciones específicas de los Consejos Consultivos y el cierto valor de sus decisiones y la obligatoriedad para el Jefe del Departamento y los Delegados de escuchar sus opiniones, en casos claramente determinados por la Ley, ahora no tiene, en realidad, trascendencia alguna.

Organización de la Admi1tis[>ración Pública de los Territorios Federales. La Ley que comentamos, derogó a la anterior de 31 de diciembre de 1<)28, por lo que se refiere a la organización del Distrito Federal, pues su artículo 4~) transitorio declara que subsiste en vigor la mencionada Ley únicamente por lo 145

LUCIO MEl\lJIETA Y t;üÑEZ

que respecta a las disposiciones <le la misma, referentes a los Territorios Federales. Seg-ún lo dispuesto en el articulo 43 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, son tres los Territorios que, COIl los Estados, integran actualmente la Federación: Territorio Norte de la Baja Cali íornia ; Territorio Sur de 'la misma, y Territorio de Quintana Roo. La Ley Org;tnica de 1928 fija, en sus artículos lOS a 112, los límites geogrflficos de las Enti(bJes.. mencionadas. Cada uno de los Territorios se divide, para su régimen administrati vo y polit ic., interior, en Delegaciones. I,os Distritos Norte y Sur de la Baja California se dividen en un número de Dekgacioncs igual al de Muuicipios que tienen, con la misma cxtcnsiou dc éstos. 1 J':I Territorio (le ~Jl1intalla Roo sc divide, para su administración, en cuatro Delegaciones. 1

ni Gobicmo tic los T..,.ritorios.-E! Gobierno de los Territorios es 1ft a cargo de un Cohcrnador, para cada uno de ellos, que dl"Jll~Il(le directamente del Presidellte de la República, quien puede nombra rlos y removerlos libremente. J.os Col.crnadorc« de los 'I\~rritori()s ejercen Sil autoridad dircct.uucnt., en la circunscripción donde residen, y en las dem;'ls ci rcunscr ipcioncs territor ialcs, por couducto de los respectivos I >ckgadus. Los I )")¡-gadlls SUI1 auxiliados ('11 sus fllllCioUl'S por Suhdelq.~ad\ls, <k los q\le delK' haher uno ('\1 CH!a pu!>hciún. I

A rI. I 13 de IJ I cy Or¡:.inic.l del Disl r ito y Tcrrir,» ios Federales. de 31

de diciembre de 1918.

Art , I 1·1 de 1J Ley (iudJ. 146

LA AIlMINISTRAUUN PUBLICA EN MEXICO

.•

En cada una de las capitales de los Territorios hay un Consejo Consultivo integrado por siete miembros, y uno en cada Delegación, formado por cinco. La Ley establece que las atribuciones de éstos son las mismas señaladas a los Consejos del Distrito Federal; pero debe entenderse que hay una variación en la Ley vigente en este punto, de manera que los Consejos Consultivos de los 'rerritorios se rigen por las disposiciones relativas de la Ley de 1928. Cada Territorio tiene su hacienda constituida por los bienes que pertenecían a los antiguos Ayuntamientos. Un Inspector Ceneral tiene a su cargo el servicio de policía. Por lo que respecta a la orgauización de la hacienda y de los servicios públicos en general, rige la Ley de 1925.

CAPITULO V

El Servicio Civil

l.-Antecedentes del Servicio Civil en México

En la época anterior a la conquista de los españoles, en los reinos de la Triple Alianza y en los que constituían otros grupos indígenas importantes como los Mayas, los Tarascos, .' etcétera, no existían reglas o costumbres de índole jurídica por medio de las cuales se determinasen las relaciones del Gobierno y de sus servidores. Algunos cargos de importancia, eran, sin embargo, hereditarios y constituían por ello mismo un cierto derecho del titular frente al poder público; pero los empleados de menor categoría se encontraban inermes frente a las monarquías, todas ellas absolutas, fundamentadas en ideas religiosas, de divinidad del monarca, a las cuales servían. En la época colonial y no obstante de que las Leyes de Indias contenían disposiciones de carácter social sobre el trabajo, verdaderamente notables, puesto que, en esencia equivalen al moderno derecho sobre la materia, no encontramos un conjunto organizado de preceptos que determinen las relaciones del Gobierno con sus empleados. En esa época muchos empleos eran vendidos por la Corona a fin de arbitrarse fondos, y es claro que quien obtenía un puesto público de esta manera, 1+9

LUCIO MENDiETA Y NUÑEZ

adquiría cierto derecho de inamovilidad por tiempo determinado o vitalicia, según los términos de la compra-venta. A partir de la independencia, los Gobiernos estuvieron demasiado ocupados en disputas internas, en guerras civiles, eran tan inestables que no pudieron ocuparse de la reglamentación del Servicio Civil. El gran período constructivo del Gobierno del General Diaz, durante el cual Se expidieron importantes Códigos, no fué propicio al estudio de esta materia, en primer lugar porque ese Gobierno adquirió caracteres oligárquicos y dictatoriales y después porque el asunto, difícil, escabroso, no había sido suficientemente explorado en Europa de donde, por entonces, recibía la luz nuestra patria en todo lo rclati va al Derecho. A partir de la Revolución empieza a tomar forma, en México, una gran inquietud burocrática ante los frecuentes cambios de Gobierno que traían consigo desplazamientos, a veces en masa, de empleados públicos. El movimiento obrero de defensa de los derechos del trabajo frente al capital, la expedición de leyes protectoras de la clase asalariada, en comparación con la cual el empleado público aparecía en absoluto desamparo no obstante la similitud de situaciones de hecho, pues no puede negarse que el servidor del Gobierno es, en cierto modo, un asalariado; la gran amplitud y profundidad y la divulgación de los estudios y discusiones que en Europa se desarrollaron sub re el problema de las relaciones entre el Estado y sus servidores; todo esto se fué concretando en un movimiento ideológico en favor del empleado público, hasta culminar, durante el Gobierno del Ceneral Abelardo Rodríguez, en el "Acuerdo Sobre Organización y Funcionamiento del Ser150

LA ADMINISTRACION PUBLICA EN MEXICO

vicio Civil" que es el antecedente inmediato del Estatuto Juridico de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unión. El acuerdo a que nos referimos es de 9 de abril de 1934 y en el mismo Se especifica que entraría en vigor desde esa fecha hasta el 30 de noviembre del mismo año en que concluyó el gobierno del citado General Rodríguez. No obstante el carácter transitorio de este ordenamiento, sus omisiones notorias y sus defectos, tiene extraordinaria importancia porque marca el primer paso serio, definitivo, de los Gobiernos de México en esta cuestión trascendental. El Gobierno 'del General Cárdenas, siguiendo el fecundo ejemplo de su antecesor --en este punto-- expidió el Estatuto vigente de cuyo estudio vamos a ocuparnos. Antes de abordar el tema, creemos de justicia, no por nosotros, sino por quienes colaboraron Con nosotros, mencionar, como antecedente de la legislación del Servicio Civil en México, el proyecto que redactamos cuando nos tocó en suerte desempeñar el puesto de Director del Instituto de Estudios Sociales del Partido Nacional Revolucionario. Por encargo del señor licenciado don Emilio Portes Gil, una comisión integrada por los señores licenciados Enrique Landa Ber riozábal, Andrés Serra Rojas, Francisco H. Matar, Luis Bobadilla, Ernesto P. Uruchurtu y el autor de este libro, formuló un Proyecto de Ley del Servicio Civil que fué publicado en el número 4, Tomo 1, Nov. de 1935, de la Revista "Política Social", órgano de expresión del Instituto mencionado.

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LUCIO MENDlf:TA y NUÑEZ

2.-'.os Problemas Jurídicos del Servicio Ciuil en México El problema fundamental que Se presenta al estudiar el Servicio Civil, consiste en definir con claridad la naturaleza de las relaciones entre el Estado y sus servidores. Es cierto que se trata de UII punto de explorado derecho; pero aparte de que la doctrina no es unánime sobre el particular, la cuestión toma las proporciones de un verdadero problema, en nuestro medio, si se tiene en cuenta, que el artículo 123 de la Constitución Política de la República parecr, considerar en sus postulados a todos los trabajadores por igual. El asunto se ofrece así, Con dos aspectos bien dcfinidos : legal y docuinario : en otras palabras, es preciso determinar el carácter de las relaciones existentes entre el Estado y los cmpleados públicos de acuerdo con nuestras leyes vigentes en materia de trabajo y la naturaleza de esas relaciones a la luz de las teorías más aceptadas. El primer aspecto es, sin duda, el más importante, pues si nuestras leyes establecen, COn c1aridad,la situación jurídica, el problema deja de serlo y el examen de la doctrina sólo tendría un valor especulativo. Como antes se dice, el artículo 123 Constitucional no hace distinción alguna entre los trabajadores y ya es conocida la regla de intcrprctacióu seg-ún la cual, en donde el legislador no distingu« 110 es posible establecer distinciones interpretativas. Pero no solamente el art iculo citado no establece distinciones, sino que, en su primer p;ürafu parece comprender expresamente a los empleados cuando dice : que el Cong-reso de la Unión sin contravenir las bases que establece dicho pre152

LA AUMINISTRAClON PUBLICA EN MEXICO

cepto, "deberá expedir leyes sobre el trabajo, las cuales regirán entre los obreros, jornaleros, empleados, domésticos y artesanos y de una manera general sobre talio contrato de trabajo". El texto que acabamos de transcribir resolvería la cuestión, si no fucra porque la lectura cuidadosa del mismo nos convence de que la idea de contrato de trabajo expuesta en su parte final, rige a la enumeración antecedente y determina el espíritu del precepto. El problema se desplaza entonces hacia esta otra cuestión: ¿ La situación jurídica de los empleados federales frente al Estado se deriva de un contrato de trabajo? Si la respuesta es afirmativa, entonces no cabe duda de que el artículo 123 y sus leyes reglamentarias le son aplicables; pero si no 10 es, entonces debe decirse que aun cuando en el artículo mencionado se cita expresamente a los empleados sin hacer distinción alguna, esa distinción existe, puesto que tal artículo Se refiere únicamente a los empleados que prestan sus servicios mediante un contrato de trabajo y no siendo esa la situación de los empleados al servicio del Estado, resulta evidente que no les es aplicable y que sus relaciones con éste requieren un estatuto especial, Pudiera suceder que una mala redacción del mandamiento citado nos orillara a establecer las afirmaciones antecedentes, contra el pensamiento del legislador que, acaso, al referirse a los empleados sin hacer distingos, quiso comprender en esa sola expresión a los públicos y a los particulares. Nada mejor para resolver esta duda, que recurrir al Diario de los Debates del Constituyente de 17. En él encontramos que en el dictamen de la comisión se dice: "La legislación no debe limitarse al trabajo dc carácter económico, sino al trabajo en general, compren153

LUCIO MENDIETA Y NUÑEZ

diendo el de los empleados comerciales, artesanos y domésticos. En consecuencia, pue\le suprimirse la clasificación hecha en la fracción I". En tOlll el texto del dictamen citado, él propósito del artículo 123 ~ hace referencia a obreros, trabajadores, cmpresarios ; pero no se hace alusión ni una sola vez a empleados públicos. En todos los discursos, en cuanto se dijo y se hizo cn el Congreso a este respecto, va expresa o tácitamente comprendida la idea de que se legisla para obreros, para empleados y en g-eneral para servidores de empresas privadas o de patrones particulares, pues aun cuando en el texto definitivo del artículo 123 no se encuentra la designación de entpleados conicrcialcs él que se refiere el dictamen de la comisión, ni se suprime la clasi f icación hecha en la f racción I del mencionado precepto, ninguna prueba existe de que se haya querido conservar la expresión g'cncral de empleados para comprender en ella a los públicos y a los part icularcs. Es así como se simplifica la cuestión, reduciéndose a conocer la naturaleza jurídica del lazo que une al empleado público frente al Estado. ¿ Es cuntrato ele trabajo o es un nexo de naturalezn especial? La doct rina expuesta por prcst igiados autores de Derecho Const itucional y de Derecho Administrativo, 110S sirve de guía en este pl111tO. l I. l lcr thelcmy, distingue dos clases de funciones públicas: las q uc implican el poder de mandar que son en realidad funciones de autoridad y las que 1I11 implican poder alguno, a las que llama funciones de gest ión. Según este autor no existe contrato de trabajo entre los funcionarios púl.licos que realizan funciones de autoridad y la administración pública. Su nombramiento se deriva de un 15-+

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acto de autoridad, no de un acto contractual. Por el contrario, para los funcionarios de gestión sí existe un verdadero contrato de prestación de servicios. 1 Esta teoría ha sido rechazada por la mayor parte de los autores de Derecho Constitucional y de Derecho Administrativo en virtud-de que, además de que es inexacta, lleva a consecuencias verdaderamente peligrosas para la vida misma del Estado, como la sindicalización de los empleados públicos y la huelga que en un momento dado harían imposible la función del Gobierno. Acaso por esto mismo los lideres obreristas la admiten sin reserva alguna, soñando en el poder incontrastable que tendrían en sus manos cuando además de dominar a los sindicatos de obreros y trabajadores particulares, poseyeran hegemonía sobre una gran organización que incluyera en su seno a todos los empleados públicos. Pero afortunadamente la tcoria mencionada como antes se dice, dista mucho de ser exacta. IV!. Duguit ha demostrado que no hay distinción entre actos de autoridad y dc gestión. El examen de las diferentes situaciones de los empleados públicos muestra, en efecto, que en muchos casos es imposible distinguir cuándo poseen facultades de autoridad o Son simplemente gcstores, trabajadores manuales o intelectuales sin poder de decisión y sin mando alguno. En realidad los funcionarios, empleados y obreros que trabajan para la Administración, colaboran en todo servicio público cuyo cumplimiento se considera indispensable a la vida misma del Estado, colaboración en la cual se confunden los actos de autoridad y de gestión indefectiblemente. 1 Bertbelernv. "T'rairé Elementaire de Droir Administratif". Huitieme Edition. Paris. Rousseau y Cia .. Edits. Págs. 45 a 57. 155

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El mismo Duguit distingue entre funcionarios públicos y empleados; pero considera como funcionarios a todos aquellos que participan en el cumplimiento de una misión obligatoria para el Estado y como simples empleados a los que trabajan en operaciones que no entran dentro de la misión obligatoria del Estado. Por ejemplo, aquellos empleados y obreros que en Francia prestan sus servicios en industrias que se encuentran bajo el control del Gobierno, tales como la de porcelana de Sevres y la de los Gobelinos. , De acuerdo con esta distinción, el nombramiento de los funcionarios no es un contrato sino un acto unilateral y en cambio el nombramiento de los empleados sería un verdadero contrato de prestación de servicios o de mandato según el caso. 1 M. Hauriou afirma que "La situación jurídica de los funcionarios es un estatuto legal y reglamentario que se combina con el comercio jurídico de la ejecución de los servicios; el objeto positivo del estatuto legal es doble: por una parte pertenece a los cuadros de la institución administrativa, por otra parte, la posesión de un empleo público considerado como una cosa; el reclutamiento de los funcionarios Se presenta como una operación de requisición o una colación de empleo". 2 Debe notarse desde luego, que para este autor, en la denominación general de funcionarios quedan comprendidos todos los servidores del Estado. Rechaza, como se ve, la teoría contractual y elabora en cambio, la del "estatuto legal" que contiene aciertos f undamcntales. 1 León Duguit "Lecons de Droit Publ;c General". 1926. Pág. 244. 2 Maurice lIauriou. "l'recis de Droit Administ ratif el de Deoit Public", Huitierne Editiou. Paris. Sirev. 191 ... Pág. 619. 156

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En el mismo sentido opina Gastón ]éze, para quien la situación de los agentes públicos propiamente dichos, es legal y reglamentaria, de tal modo que no puede aplicárseles el régimen contractual en momento alguno. Se dice que es legal y reglamentaria porque la organización de los servicios públicos se deriva de una ley y también se determinan por una ley o por un reglamento, los derechos y deberes de sus agentes. 1 En nuestro concepto la relación entre el Estado y sus servidores debe resolverse con un criterio económico y jurídico a la vez, teniendo en cuenta que la ley, para ser eficiente, debe derivarse de situaciones económicas a las que no puede contrariar bajo pena de convertirse en una pura abstracción o en un instrumento de obstrucción social. Desde el punto de vista económico, es indudable que la relación entre el empleado público y el Estado no es la misma. que existe entre el empleado privado y su patrón. El patrón es Un capitalista que trata de acrecentar su ganancia y por ello entre otros procedimienots sigue el de reducir o limitar el costo dc la mano de obra. Con cste fin, contrata con los obreros la prestación de un servicio, para revenderlo al público en más alto precio. El Estado, cuando menos en las funciones de estricta administración pública, no contrata a sus servidores para revender los servicios que le prestan, al público, sino que organiza los servicios públicos para beneficio de la colectividad, para satisfacer necesidades generales de acuerdo con un presupuesto limitado, que no puede entregarse a las contingencias aleatorias de los contratos privados, so pena de herir en su fuente misma la vitalidad del Estado, en perjuicio de todos. Gastón Jéze. "Derecho Administrativo".

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Se llega así a la conclusión de que, ni económica ní jurídicamente, pueden equipararse las relaciones que existen entre el empleado público y el Estadci con la que guardan el empleado privado y su patrón la empresa a la cual presta sus servicios. La consecuencia necesaria es que los empleados públicos no están regidos por las leyes comunes a los trabajadores y que requieren, por lo mismo, un estatuto especial.

La Jurisprudencia francesa ha resuelto la cuestión, guiándose en cierto modo por la teoría de l lauriou, 1llles ha llegado a la conclusión de que, entre el Fstado y sus servidores, existe un contrato de naturaleza especial "de derecho público" o de función pública". La n.uu raleza especial del contrato se advierte el! el hecho de 'lile es el I':stadu quien mediante leyes y reglalllentos, fija de 1111 modo unilateral, las condiciones del COIltratu. También es esta la solución ele nncst ras leyes vigentes, pues aparte de que como hemos demostrado, la encontramos en los textos del artículo 123 Constitucional interpretándolo según la letra y espíritu, la Ley Federal del Trahajo en su artículo 20 establece que "las relaciones cut re el Estado y sus servidores se regirán por las Leyes del Servicio Civil que se . Ia11 " . ' expl( lo

Este último precepto no hace dist inci(>11 alguna entre los servidores del Estado, distinción que debe cstalJleerrse si se quiere respetar el sentido general del artículo 123 de nuestra carta política, el cual, en sus fracciones referentes a la huelga, considera a los trabajadores de los servicios públicos dentro de las disposicione-, que estatuye, con las excepciones a que expresamente se refiere. 158

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PUBLICA EN MEXICO

Este problema f ué objeto de extensa y apasionada discusión, en el seno del Primer Congreso Mexicano de Derecho Industrial, reunido en el año de 1934, con propósitos de modificar 1<1; legislación del trabajo vigente, Tres fueron las ponencias presentadas sobre el particular: P La Federación, los Estados y los Municipios deben ser considerados como patrones cuando tengan a su cargo empresas o servicios que pueden ser desempeñados por particulares (Delegación Oficial). 2'·l La realización de una actividad privada por el Estado, que constituye en rigor una concurrencia económica a empresas particulares, debe quedar regida por la Ley Federal del Trabajo. Independientemente de la naturaleza del servicio. cuando el Estado lo toma a su cargo, para satisfacer las necesidades de la sociedad, da a dicho servicio el carácter de público y esto lo distingue de una actividad privada (Delegación Patronal) . •Ft Están sujetos a las disposiciones de la Ley Federal del Trabajo, todos los trabajadores y patrones. La Federación, los Estados y los Municipios no serán considerados COIllO patrones únicamente cuando Se trate de funcionarios de elección popular o de los que desempeñen funciones en el ejercicio de la Soberanía del Estado (Ddegaciún Obrera). 1 No Se aceptó en definitiva ninguna de estas ponencias, ni se llcg-ó a resolver el caso. Una vez clc inido el punto relativo a la naturaleza de las relaciones entre el Est;lllo )' sus servidores, es necesario abordar esta otra cuestión, estrechamente ligada a la primera y reí

1 "Memoria del Primer Congreso Mexicano de Derecho Industria!", Méxi. co. 1934. Págs. 207 a 213. 159

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solvcrla adoptando Un criterio ahjct ivo, en la imposibilidad de fundar dist inciones en la esencia misma de las diversas actividades del Estado. El criterio objetivo adoptado consiste en establecer que son empleados públicos, cualquiera que Sea el trabajo que desempcficn, tudas aquellas personas que han sido o sean aceptadas dentro del personal de la Administración Pública mediante nombramieuto expedido de acuerdo con las asignaciones del Presupuesto, y tienen el carácter de trabajadores, los que desempeñen servicios mediante contrato de trabajo; los primeros se rigen por la Ley del Servicio Civil, los segundos por las Leyes del Trabajo. Por objetivo que sea este criterio, no es superficial ni carece (le s('¡lido fundamento. Verdad indiscutible sin.' eluda, que entre un chofer de planta COII nombramiento en una Secretaría de Estado y un chofer de la misma que ha sido enrolado en el servicio considerándolo a "Lista de Raya", no existe diferencia a \g-ltna real, puesto que ambos desempeñan el mismo trabajo. No puede decirse que la situación del primer chofer es legal y reglamentaria, s('.lo porque stt puesto está específicamente considerado en el presupuesto y (Iue cstá investido de una situación jurídica a virtud de un reglamento. ¿ Ejerce actos de autoridad, de decisión, de verdadera función pública vedados al segundo chofer? Indudablemente que no, si juzgamos su trabajo aisladamente. En realidad, en este aspecto de la cuestión es necesario hacer resaltar el hecho de que en los servidores del Estado existe una gradación que va desde los más altos puestos públicos y los puestos de elección popular en Ilos cuales la idea del contrato qucdn excluida totalmente, hasta los más humildes ]60

LA ADMINISTRACION PUBLICA EN MEXICO

empleos en los que parece confudirse lú situación del trabajador al servicio del gobierno con la del trabajador particular. Pero esa gradación nos indica que la obra del empleado manual, del empleado de ínfima categoría, no debe juzgarse aisladamente, sino en el conjunto de que forma parte, y sin la cual la función de ese conjunto es imposible o se hace muy difícil en perjuicio del interés público. Este es el punto diferencial de las dos situaciones planteadas. Porque, desdo el momento en que se establece un empleo, cualquiera que sea su categoría y la clase de trabajo que exija, dentro de los Presupuestos de la Administración Pública, se considera que es indispensable para el servicio. La colaboración del titular de ese empleo, por humilde, por manual que sea, es, en alguna forma remota, necesaria para el desempeño de una función pública. En cambio, los trabajadores que reclutan las dependencias del Gobierno esporádicamente a Lista de Raya, no están en este caso. Sus servicios pueden suspenderse sin herir vitalmente las funciones públicas. En otros casos Se trata de servicios públicos en los que sobre el concepto de función y de autoridad, por Su naturaleza misma, domina el traba jo obrero) como en los talleres que tienen las oficinas del Cobierno para la producción de ciertos articulos o el desempeño de determinados servicios, y, entonces claramente se ve el aspecto contractual de las relaciones entre lus trabajadores y el Estado.

3.-Los Empicados Públicos. El Sindicato. La Huelga Consecuencia importante, derivada de este principio general ya apuntado, es la limitación de los derechos del empleado público para asociarse. Si no es un trabajador ligado al t61

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servicio público mediante contrato de trabajo, si el Estado no es un capitalista que lucra con el esfuerzo de sus servidores, entonces resultaría ilúg-ico y pelig-roso para la vida misma del Estado el concederle derecho de fUrIlIar sindicatos. El sindicato es una ag-rupaciún cle lucha en la cual los trabajadores adquieren f Ul'I"Z a , cohcs ión, para en f rentarse al capitalista en defensa de sus intereses. )':stas ag-rupaciones resultan útiles para equilibrar las fuerzas del capital y del trabajo en conflictos, en los cuales, la producción que lleva ,en sí ambos elementos, sirve como punto de discordia, puesto que ohrero y capitalista quieren arrogarse sobre ella los mayores derechos, las /lIejores participaciones; pero tr.uándosc de los empleados públicos, falta CSe motivo de conflicto que en el caso de las industrias privadas es la única fuente de derecho, puesto cll1e el Estado 110 produce nada ni IT\"l"IHIe los trabajos de sus servidores, ni éstos, pur consiguiellte, pueden disputarle utilidad algolllla SOI'fC aelos ele car:ú:lcr administrativo, de servicio púl1lico q IIC escapan a t(ldo t'lIll1crci o prllpialllente dicho.

Sc dirf't que también algollllOs uahajadorcs, CÓll\O los domésticos por cjcmpl«, prestall sc'rvicius qu« no son objeto de reventa porque nada producen, y sin l'mklrgo, '. se ks permite asociarse en sindicatos para la defensa de S115 intereses. Cierto; pero esta excepción no modif ic.i vl sentido general que sirve para caracterizar las distintas situaciones cx pncstus. En el caso del ":stado, predumina la idea de servicio púl.lico y el interés social qtlc cst;l sobre todos los intereses part iculan-s. La asociaci/)JJ sindical de lus cmpleados públicos que carcc<Tía <le base ecoll/Illljca según se ha dicho, sólo tendría por objcto (/bslrnir el 1I11 rllla l dcscnvolvillliento lle Jus servicios púldicos ('11 1111 Illolllcllto dado, mediante la huelgoa. Ahora J 62

LA ADMINlSTRACION PUllLlCA EN MEXICO

bien, ni dentro de las prescripciones de nuestro Derecho ni dentro de las doctrinas jurídicas es posible admitir el derecho de huelga de los empleados públicos. El artículo 123 constitucional en su fracción XVIII establece que las huelgas serán lícitas cuando tengan por objeto conseguir el equilibrio entre los diversos factores de la producción, armonizando los derechos del trabajo COn los del capital. Pcro ya hemos dicho que el Estado, en su actividad administrativa propiamente dicha, en la organización y funcionamiento de los servicios públicos, no es un productor ni un capitalista y en consecuencia en sus relaciones con sus servidores, no existen derechos de capital que armonizar con los del truhajo, El artículo constitucional citado, en la fracción que examinamos, parece conceder el derecho de hudga a los servidores del Estado cuando dice que "en los servicios públicos será obligatorio para los trabnjadores dar aviso, con diez días de anticipación a la] unta de Conciliación y Arbitraje," y cuando más adelante ordena que se considertuán ilícitas las huelgas en caso de guerra cuando los huelguistas "pertenezcan a los establecimientos y servicios que dependan dd guhierno", lo que indica claramente que en tiempos <le paz las huelgas de los t rnbajadores de los estal.lccimieutos y servicios guhernamentales son posibles y lícitas i 'cro es necesario recordar que el artículo 123 en su primer párrafo ya ha inrlicado que se refiere a los trahajadures que prestan sus servicios mediante contrato de trabajo. para comprender que el derecho de huelga se concede a todos aquellos obreros que estén en esta situación frente al Cohierno y no a los empleados públicos que como ya Se ha visto no est;'¡ \1 en este caso. 163

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En el artículo 123 domina la idea de armonización de intereses en lucha, y Con este fin concede idénticos derechos a patrones y a obreros, pucs en su fracción XVI, establece que "tanto los obreros como los empresarios tendrán derecho para coaJigarse en defensa de sus respectivos intereses, formando sindicatos, asociaciones profesionales, cte."; y en su fracción XV [1, indica que "las leyes reconocerán como un derecho a los obreros y de los patronos, las huelgas y los paros". Ahora bien, ¿ con quién se puede coaligar el Estado para la defensa de sus intereses trente a los trabajadores que le prestan sus servicios? ¿ Puede el Estad u hacer uso del derecho de paro de los servicios públicos? El solo planteamiento de estas cuestiones descubre lo absurdo de la tesis contraria. En el mejor de los casos resulta que con apoyo en el artículo 123 constitucional, interpretado según la pretendida tesis obrerista, los servidores del Estado pueden coaligarse en contra de éste y decretar la huelga, y en cambio el Estado queda maniatado frente a ellos, puesto que ni puede decretar paro de servicios públicos ni asociarse a otros patrones, en defensa de sus intereses, porque su naturaleza misma y la índole de sus funciones lo impiden en forma absoluta. No hay igualdad de condiciones dentro de 'la ley, no puede haberla y en consecuencia la conclusión lógica es que esa ley no se refiere al Estado ni a sus servidores con carácter de empleados públicos.

J .a docuina de los autores modernos más prestigiados y la jurisprudencia de los paises más cultos, niegan a los empleados al servicio del Estado, los derechos de sindicalización y de huelga. I.eón 1)ugit, que expone la tesis de un "sindicalismo Iuncionarista", no puede menos de confesar que "estando los 16"

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funcionarios por su definición misma asociados directamente al funcionamiento de los servicios públicos, no es posible autorizar sindicatos de funcionarios que pudieran legítimamente organizar huelgas, ya que por su misma función los gobernantes están obligados jurídicamente a asegurar el funcionamiento sin interrupción de los servicios públicos":' "Sigo pensando, agrega, que los funcionarios no pueden emplear la huelga, y que los gobernantes no se salen de su papel de intervención y vigilancia cuando emplean su fuerza de coacción en impedir las huelgas de funcionarios, sea quienes fueren, y cuando dejan cesantes a los directores. Sigo creyendo que muchos de los oradores de las Bolsas de Trabajo, de los Sindicatos de Maestros, Sub-agentes de Comercio, Aduaneros y otros más, persiguen, sobre todo, sus intereses personales". Define el servicio público diciendo que es "una cierta actividad, el cumplimiento de una determinada tarea, que, en un momento dado, se considera como revistiendo una importancia tal para el grupo social, que es para los gobernantes un deber jurídico asegurar Su dcsempcfio". "No deben olvidar tampoco, dice, refiriéndose a los ernpleados, que no pueden invocar como tales funcionarios que son, el mito de la huelga general, porque están por derecho asociados a un servicio público, es decir, a una actividad cuyo desempeño constiny.. un deber jurídico para quienes de hecho están con él investidos", 1 Gastón jéze expone esta cuestión, magistralmente, en breves conceptos: "Huelga y servicio público, dice, son ideas antitéticas. La huclg-a es el hecho que subordina el funciona1 León Duguit. "Las Transformaciones del Estado". Trad. Adolfo Posada. Madrid. Págs, 313 a 317.

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miento del servicio público, es decir, la satisfacción de un interés general a los intereses particulares de los agentes. Por respetables que sean estos intereses particulares no pueden prevalecer sobre el interés general que representa el servicio público". "El régimen del servicio público se basa en la supremacía .del interés general. La huelga es, pues, de parte de los agentes. un acto ilícito, una falta de disciplina ... " 1 Paul Pie, autoridad en derecho ubrera, ,ppina que "la facultad de constituir sindicatos profesionales, debe ser negada a los funcionarios públicos de todos lus órdenes. La misma prohibición, agrega, se extiende a todos los ciudadanos no investidos de la cualidad de f uncionarios ; pero llamados a cumplir un servicio público, médicos, médicos de hospitales, etc ... " 2 "Si el derecho sindical, afirma, en el estado actual de la legislación (se refiere a Francia) corresponde, según nosotros, a todos los asalariados del Estado, del Departamento o de las comunas, estimamos, por el contrario, que debe ser rehusado a los funcionarios propiamente dichos, destinados a nuestros grandes servicios públicos U inanzas, enseñanza, trabajos públicos, correos y telégrafos, ctc.), atendiendo a que estos agentes están unidos al Estado, no por un contrato de salario, sino por un verdadero contrato de derecho público que les confiere derechos y les impone deberes especiales, principalmente en el punto de vista jerárquico, incompatibles con los derechos de huelga y de federaciones profesionales que se derivan del derecho al sindicato". 1 Gastón .Iéze. Ob. cit. 2 Paul Píe. "T'raité Elernenraire de Legislatior, Industrielle". París. 1922. Pág. 211 y siguientes. 166

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Es claro que por jurídicas que sean las diferencias señaladas entre los servidores del Estado y los de empresas o personas particulares, no son suficientes para destruir la realidad humana que palpita debajo de ellas. Los servidores de Estado son, como los servidores de personas y de negociaciones privadas, gentes con iguales necesidades, con parecidas aspiraciones, y por lo mismo, un estatuto legal para empleados públicos que se dictara teniendo como base la pura abstracción lógica, resultaría necesariamente ineficaz. Resultaría también contrario al espiritn que anima la nueva legislación social en México, pues de lo que se trata es de elevar el nivel de vida de los trabajadores de todas clases y de dignificar su situación personal, económica, cultural, finalidades todas imposibles de conseguir para el empleado público si no goza de estabilidad en su empleo y en la remuneración de su trabajo, si no se establece éste sobre principios de equidad, si no se le reconocen determinados derechos adquiridos a lo largo de años de servicios leales y eficientes. Por eso en toda ley por la que se trate de regir las relaciones del Estado y Sus servidores, ha de partirse del principio indudable de que en tales relaciones predomina necesaria, ineludiblemente, el interés público; pero una vez fijado ese principio debo otorgárseles todas las garantias que conceden las leyes del trabajo a los obreros, en cuanto no se opongan a ese interés. 1

Publicado en el Núm ....

Il, Nov. 1935. de la Revista Politice Social.

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CAPITULO VI El Esiaiuio de los Trabajadores al Servicio

de los Poderes de la Unión Durante el Gobierno del General Lázaro Cárdenas se expidió el "Estatuto de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unión", ordenamiento muy defectuoso desde el punto de vista técnico, contrario a la doctrina jurídica y a los intereses de la Patria. Es la expresión de un momento politico en el que se advierte el dominio de doctrinas extremistas mal digeridas y de lideres obreros. Antes de que entrara en vigor el Estatuto, en la prensa diaria de la República, se publicaron numerosos artículos y estudios CIl los que se pusieron de relieve los inconvenientes que ofrece el considerar a los empleados públicos en la misma situación jurídica de los obreros, para concederles el derecho a la sindicalización y a la huelga. En realidad el punto fué debatido libremente y aun en la Cámara de Diputados encontró fuerte oposición que parecía resolverse en contra del proyecto de Estatuto enviado por el Ejecutivo; pero si bien es cierto que la Administración del Gcneral Cárdenas se caracterizó por el respeto absoluto a la 1¡I¡crlad de pensamiento, también se caracterizó por la absoluta desestimación de la opinión pública. Se admitia la expresión de las críticas; pero no se las tornaba en 169

LUCIO MENIJIETA Y NUÑEZ

cuenta. En caso alguno se llegó a rectificar el critcrin oficial que era tenido por infalible y ante el cual se inclinaron todos los órganos del Cohicrno como ante la más férrea dictadura. En la Cáumra de Diputados s'e dió el espectáculo de un repentino cambio de actitud y de opinión ante la voluntad presidencial y el Estatuto, enviado por el Ejecutivo, fué aprobado en todas sus partes 110 obstante de que violaba algunos artículos de la Constitución Politica del país. Es así como la J .cgisación Federal cuenta desde la vigencia del Estatuto, con una Ley más, contraria a la realidad social. No cabe duda, sin embargo, de que el Estatuto de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unión. significa un progreso social, un mejoramiento indiscutible en la situación del cm picado público que antes se encontraba a merced de los cambios políticos, y ahora, gracias al Estatuto, ha conseguido su estabilidad y otros ck-rcchos que en justicia le corresponden. Pero todo esto pudo hahersc obtenido mediante una buena Ley del Servicie Civil, sin necesidad de introducir el lidcrisrno y la delllagug-ia en la Administración Pública. En realidad el empicado público no ha ganado nada COII que se le reconozca el derecho a sindicalizarse y el derecho de huelga. Con aquél ha caído en la opresión sindical, en las garras del lidcrismo inmoral y en cuanto al derecho de huelga, 110 pasa ele ser una de tantas farsas legales que jamás pudril traducirse en hechos. Se necesitaría que hubiese un gubíerno lo bastante débil, dirigido por g'l"lltes suficientemente imbéciles, para tolerar una huelga general de empleados públicos que significaría el derrumbamicnto instantáneo de ese Cobierno. 170

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Quienes conocemos el medio burocrático, no podemos menos de sonreír ante la sola idea de una huelga general de empleados públicos. Sin embargo, el derecho de huelga está en el Estatuto como una amenaza que puede usarse con fines políticos en contra de algún funcionario en desgracia o de un Gobierno ficticio, aparente, manejado por alguna fuerza extraña (organización política o personaje determinado) ; pero nunca en defensa de los genuinos intereses de los servidores del Estado. En cambio, es fuente de agitación y arma poderosa para los líderes dentro de las oficinas públicas, usada por ellos en heneficio de sus propios intereses, ante los jefes siempre temerosos de suscitar escándalos que pueden costarles el puesto, a menos que se sientan con el poder necesario para enfrentarse a los sindicatos de burócratas. En todo caso agitaciones y amagos de huelga solamente redundan en menoscabo de los servicios públicos. El malestar social por este motivo Se hizo de tal modo evidente, que apenas iniciado el Gobicrno del Geuerul Manuel Avila Camacho, se manifestó de lIUCVO en la prensa y en el seno de las Cámaras de Diputados y Senadorc-, tina Inerte corricntc ele opinión en el sentido de abolir el Estatuto juridico para dictar una Ley del Servicio Civil con las mismas finalidades; pero sin los desatinos que aquél contiene. Esta corriente (le opinión, no era, como la suscitada antes de la expedición del Estatuto y a raíz de haberse expedido, puramente teórica, sino que estaba apoyada en la experiencia, puesto que ya se había sufrido la vigencia del Estatuto durante más de dos años. Pero la organización sindical de los empicados púbicos ya constituidos en una Federación y la influencia de fuerzas poli171

LUCIO MENDIETA Y NUÑEZ

tiras muy poderosas aun dentro del nuevo Gobierno, han sido, hasta ahora, factores que impiden la modificación del Estatuto en sus puntos esenciales. El 4 de abril de 1941, el Presidente General Manuel A vila Camacho, expidió un Decreto aprobado por el Congreso de la Unión, que contiene el nuevo "Estatuto de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unión". El proyecto de este ordenamiento fué enviado por el Ejecutivo y parece que en su forma original contenía serias modificaciones al Estatuto anterior; pero por las circunstancias apuntadas, se conservaron los derechos de sindicalización y de huelga, con algunas variantes de importancia; pero no fundamentales. En la exposición de motivos del nuevo Estatuto se indican los puntos centrales del mismo que son : a) La necesidad de reformar, en parte, la Ley anterior porque su aplicación "ha señalado los defectos de que adolece, demostrando en la práctica que algunas de sus normas rebasan los limites de la conveniencia general o comprobando que ciertos aspectos no fueron regulados con la precisión necesaria". b) J,;1 determinación más exacta de los empleados de confianza. c) Una exclusión más amplia del Estatuto, de ciertos grupos de servidores del Estado que por la naturaleza misma de sus funciones no deben estar comprendidos en él. d ¡El perfeccionamiento del sistema de escalafones. e) La competencia como punto básico de todo ascenso. f) Libre ejercicio del derecho de asociación. g) Previa calificación de la legalidad de la huelga para que sea procedente. 172

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h) Clara delimitación de las jurisdicciones entre el Estatuto y la Ley de Responsabilidades. i) Abreviación de los procedimientos para resolver los conflictos entre el Estado y sus servidores. El anterior y el nuevo Estatuto no son sino copia de la Ley Federal del Trabajo. No vamos, por lo mismo, a analizar, artículo por artículo dicho ordenamiento, pues gran parte de las materias quc comprende ya han sido suficientemente exploradas por numerosos autores del Derecho del Trabajo también denominado Derecho Industrial o Derecho Obrero. Nosotros nos concretamos a analizar aquellos aspectos del Estatuto vigente que ofrecen mayor interés por cuanto constituyen en la relación de trabajo del empleado público y el Estado, una situación especial derivada de la naturaleza jurídica y social de este último. .

J.-La Constitucionalidtul del Estatuto El artículo 19 del Estatuto actual es idéntico al del anterior y dice: "La presente Leyes de observancia general para todas las autoridades y los funcionarios integrantes de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, para las autoridades y funcionarios del Distrito Federal y Territorios y para todos los trabajadores al.servicio de unos y otras". Este articulo ofreció desde luego, como primer problema, el de la constitucionalidad del Estatuto. Se afirma que es contrario al articulo 89 constitucional porque en la parte final de su fracción II, señala entre las facultades del Presidente la de "nombrar y remover libremente a los demás empleados de 173

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la Unión, cuyo nombramiento o remoción no esté determinado de otro modo en la Constitución o en las leyes". Pero claramente se advierte que esta disposición no impide el que Se expidan leyes, en las cuales Se establezca la forma de numhrar y remover a empleados de la UnilJII, no comprendidos en los ordenamientos vig-eutes en el momento en que se dictó la Constitución de 17. En otras palabras, no impide que se dicten nuevas leyes por medio de las cuales se reduzca, en este aspecto, la facultad del Ejecutivo. En t~uestro concepto 1.'1 precepto transcrito no establece propiamente una prerrogativa del Ejecutivo sino que previendo el caso de que las leyes no establezcan la forma de nombrar y remover a todos los empleados de la Unión, y slA) en defecto de la ley, atribuye al Ejecutivo la íacutl:ul de nombrar y remover a los servidores del Estado. Objeción más seria es la que se deriva del artículo 74, fracción 111, que faculta a la Cámara de Diputados para nombrar a los jcfes y demás empleados de la Contaduría l\Iayor. El Estatuto viene a hacer nugatoria esa facultad. Puede decirse que la facultad subsiste; pero que debe ejercerse dent ro de las prcscri pcioncs del Estatuto. j .ste argumento es débil porque en el texto cons! i tucional no sc pone condición o limitación alg-ulla a la facutad de nombrar jefes y empleados de la dcpcudcncia citada. Pero en donde sí J1() cabe duda alguna de que el Estatuto violaba la Constitución Política del país, es por lo que respecta al artículo (J7 de la misma, en el cual se establecía que" La Suprcma Corte de .1 usticia nomhra rá y removerá libremente a su Secrctar io y dCllI;\s empleados que fije la planta respectiva aprobada por la Ley. Los Mag-istrados de Circuito y Jueces de

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Distrito nombrarán y removerán también a sus respectivos Secretarios y empleados". La prueba de que el artículo 19 del Estatuto se oponía al precepto constitucional citado, es la reforma de que fué objeto este último, con posterioridad a la vigencia de aquél, 1 El artículo 102 de la Constitución Federal decía que los funcionarios del Ministerio Público "serán nombrados y removidos libremente por el Ejecutivo, debiendo estar presididos por un Procurador General ... " En nuestro concepto esta disposición se refería a los Agentes del Ministerio Público Federal puesto que tienen el carácter de funcionarios y en consecuencia el Estatuto hacía nugatoria la facultad constitucional del Ejecutivo para nombrarlos. También es prueba de la iuconstitucionalidad del artículo 19 del Estatuto, en este punto, el hecho de que la Constitución Federal Iué reformada en su artículo 107; pero con posterioridad a la vigcncia de aquél. En estos dos casos no cabía interpretación alguna, puesto que los preceptos son terminantes. Pasar sobre ellos con el propósito de favorecer a una clase social determinada no es obrar, como piensan algunos, con criterio revolucionario, sino sentar el peligroso precedente de que la Constitución lejos de Ser la Ley suprema del país, carece de valor alguno. Nunca tratamos de llegar a los empleados del Poder Legislativo y a los del Poder Judicial, los beneficios del Estatuto, Decreto de 24 de agosto de 1940, publicado en el "Diario Oficial" de 11 de septiembre dd mismo año. En I.l parte relativa se modificó el precepto transcrito. en la siguiente forma: "La SUprema Corte d. Juslici. nombrará y removerá a su Secrerario y demás empleados que le correspondan. con estricta observancia de IJ Ley respectiva. En igual forma procederán los Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito, por lo que se refiere a sus respectivos Sccret.irios y empleados".

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LUCIO J\\ENIJlETA Y NUÑEZ

queríamos que esos beneficios se les otorgasen en forma completamente legal, introduciendo en la Constitución las enmiendas necesarias para ello. Lo revolucionario, dentro del Derecho, no se OPOne al respeto de la Ley, a menos que por revolucionario se entienda la anarquía que es la negación de todo Derecho. El prestigio de la revolución, el prestigio de la Constitución de 17 emanada de ella, la estabilidad dd Estado Mcxicano, el valor de las instituciones jurídicas, dependen del respeto a esa Constitución. No son revolucionarioslos que menosprecian la disposición de un Código Político obra de la revolución, sino precisamente por ello, antirrcvolucionarros. Tratándose del Derecho, <\ehe entenderse por revolucionario a quien pugna por la transformación de las instituciün~s jurídicas en un sentido social, humano, de protección de los trabajadores y de los proletarios en general, frente a las otras clases socialesy frente a las iniquidades de la vida moderna; pero siempre que esa transformación Se lugTe partiendo del principio del respeto a la Ley, por medio de interpretaciones adecuadas cuando tal cosa sea posible o por la reforma o derogación de los preceptos que se opongan a dicha transformación. Solamente para satisfacer prontamente los deseos (por otra parte muy loables) del Presidente Cárdenas en el sentido de dictar una norma jurídica para los empleados públicos se pudo pasar sobre los preceptos constitucionales que se oponían a la vig-encia inmediata de esa norma en ciertos sectores de la Administración Pública; pero con el resultado lamentable de formular un Estatuto con vicios dc anticonstitucionalirlad. El nuevo Estatuto dictado hajo el (~obierno del General A vila Camacho, cuando ya se habían hecho a la Constitución 176

LA ADMINISTRACION PUBLICA EN MEXICO

las reformas señaladas, no adolece de los vicios de anticonstitucionalidad que lo demeritaba en su esencia misma, pero como conservó la mayor parte de la letra y del espíritu del anterior Estatuto, es anticonstitucional en puntos de gran importancia como procuraremos demostrarlo al tratar sobre ellos.

2.-btcollgrucllcias del Estatuto El artículo 29 del Estatuto vigente (idéntico al artículo 29 del anterior), define lo que debe entenderse por trabajadores al servicio del Estado: "toda persona que preste a los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, un servicio material, intelectual o de ambos géneros, en virtud del nombramiento que le fuere expedido o por el hecho de figurar en las listas de raya de los trabajadores temporales". Los autores del Estauto incurrieron en el error de identificar al Estado con los tres poderes federales. Por otra parte, para ser consecuentes con su punto de vista, debieron de incluir entre los servidores del Estado a los empleados de los poderes locales en todas las Entidades Federativas, del propio modo que la Ley Federal del Trabajo es aplicable a todos los trabajadores que prestan sus servicios en la República Mexicana. En este precepto se hace también una confusión lamentable entre funcionarios y empleados comprendidos en 105 cuadros del presupuesto, que ingresan al servicio público mediante nombramiento derivado de una ley y los trabajadores temporales contratados por la Administración y cuyos salarios se pagan a lista de raya. Nuestras ideas sobre este punto han quedado expuestas en capítulos anteriores. 177

LITIO ,\IENDIETA Y NUÑr.Z

El Estatuto trata de no establecer distinción alguna entre los empleados públicos, y al efecto los considera a todos, por igual, en este artículo, CUIIlO trabajadores, si bien no llega' a afirmar que existe, entre ellos y el Estado un contrato de trabajo idéntico al de los obreros y las empresas o patrones privados, antes por el contrario, en el artículo 3':1, con notorio eufemismo le llama "relación jurídica de trabajo reconocida por esta ley", con lo cual se está indicando que se estima esa relación cuma t1l1 contrato sui-qéncris.. Esa "relación jurídica de trahajo" segúnel mismo artículo 3(!, no existe entre el empleado público y el Estado, sino entre "los trabajadores federales y los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, incluyendo los Gobiernos del Distrito y Territorios Federales, representados por sus titulares respectivos". En otras palabras, cada uno de los Poderes considerado como patrón, así como cada uno de los Gobiernos de los Terti tor ios. Este artículo es congruente con el rubro del ordenamiento: "Estatuto de los 'I'rahajadorcs al Servicio de los Poderes de la Unión"; pero incongruente con todos aquellos de sus preceptos en los que llama al funcionario y al empleado público, trabajador al servicio del Estado. Ya es de explorado Derecho, la doble personalidad del Estado COlllU autoridad y como perS(llla jurídica a la que COI11\1 tal, corrcspondcn derechos y obligaciulles. El Estado como jlt'rSUI1:L pnede contratar con sus servidores: pero no asi l·l)lllll nutorid.ul 1':11 Clllll)in lIoS parece mlly discutible auibuir a cada uno de ¡lIS I'(ldt:rcs Federales esa dol,!e l»:ró;lll1alilhd; pcusamo , que 1\11 Poder, CUIlIO tal, no puede (unt ra ta r, Ci"L'CIIIOS q uc 1, JS J 'odercs son la ex presión de la sobcrania 178

LA ADMINISTRACION PUBLICA EN MEXICO

y de la autoridad del Estado, de tal modo que no pueden ser ni sujetos de una relación jurídica ni comparecer en juicio. Lógico y jurídico habría sido el establecer la relación jurídica entre el trabajador y el Estado representado éste por el Gobierno, sin perjuicio de que en los conflictos el. Estado apareciera representado por el titular del Poder o de la Dependencia del Poder correspondiente. Pero la lógica y la juricidad fueron sacrificadas ante presiones políticas del momento, sin temor alguno a la incongruencia. Así vemos que en el artículo 29 se llama a los funcionarios y empleados "trabajadores al servicio del Estado", en el artículo siguiente, con unavolubilidad inconsciente "trabajadores federales", en otros artículos "empleados", para volverse a denominar en seguida: "trabajadores al servicio del Estado".

El artículo 49 del anterior Estatuto clasificaba a Ios trabajadores federales en dos grupos: trabajadores de base y trabajadores de confianza; pero no los definía. Con certero juicio, en la exposición de motivos del nuevo Estatuto, Se critica esta circunstancia diciendo: "es también indiscutible que por la naturaleza misma de las funciones que desempeñan los servidores del Estado, algunos de ellos deben estimarse como empleados de confianza, y si se observa que el sistema adoptado por la legislación en vigor para determinar estas excepcioIles no Se apoya en UIl criterio definido, pues se limita a una larga enumeración que ofrece todos los vicios del casuísmo legal, resulta urgente adoptar una fórmula mixta que tenga amplitud bastante para aplicarse él todos los empleos de la estructura actual y él los que en el porvenir pudieran crearse, combinando así las ventajas del sistema enumerativo con las de una definición general". 179

LUCIO UENDIETA y NUÑEZ

Pero no obstante promesa de tal modo categórica, en el nuevo Estatuto no se llega a definir al empleado de confianza. Es cierto que el inciso a) del artículo 49 establece que son trabajadores de confianza "aquellos cuyo nombramiento o ejercicio requiera la aprobación expresa del Presidente de la República"; pero se advierte desde luego que esto no puede .. ser una definición, es cuando más, una fórmula vaga y arbitraria. La definición del funcionario y del empleado de confianza debe basarse en las características del trabajo o de la misión que tiene encomendadas, en relación inmediata con' el servicio y el bien públicos. Sólo así puede ser una garantía para el servicio del Estado y para la Administración misma, pues de lo contrario, una pseudo definición, como la que estamos criticando, resulta, en último análisis, tan defectuosa y nociva como la enumeración casuística. En efecto, bastará con que en un momento dado, mediante decreto Se diga que el nombramiento de tales o cuales empleados requiere la aprobación del Presidente, para que por ese solo hecho se les catalogue entre los servidores públicos de confianza a pesar de que en realidad y de acuerdo con la naturaleza misma de sus funciones estén muy lejos de serlo. En el mismo artículo 49 se cae en seguida en una enumeración casuística prolija y desordenada. Empleados de base son todos los no comprendidos en la. enumeración citada. Los autores del Estatuto se valieron de la enumeración casuística, como de un subterfugio para eludir los numerososproblemas que trae consigo la equiparación absurda de funcíonarios, empleados, obreros y servidores en general del Estado, 180

LA ADMINISTIlACION PUBLICA EN MEXICO

en el plano común de trabajadores; pero a pesar de ello incurrieron en incongruencias lamentables. .En el anterior Estatuto se llegó al colmo de considerar a los empleados de la Secretaría de la Defensa Nacional y al Ejército Nacional, como trabajadores de confianza, con excepción de la Dirección General de Materiales de Guerra. La taquimecanógrafa de cualquier oficina de la Secretaría de la,Defensa Nacional que desempeña trabajos semejantes a los de cualquiera otra de diversa Secretaría y el más humilde "Juan" de nuestras tropas, quedaron equiparados a los Ministros, a los Subsecretarios de Estado, a los altos funciona.. rios de la Administración como empleados de confianza, para negarles los derechos del Estatuto, porque se consideró, y no sinrazón, absurdo y peligroso el permitir la formación de sindicatos dentro de los batallones de línea en los que tal vez un sargento-líder, llegaría a tener más autoridad que un general, y se pensó, acaso, en lo francamente disolvente que sería una huelga general del ejército. Claramente se advierte que si los empleados de confianza no están comprendidos en las prescripciones del Estatuto, re~ sulta un alarde inútil el considerar como trabajadores al servicio del Estado a las más altas autoridades del mismo. La distinción de trabajadores de confianza técnicamente se refiere .1 perSOJl~l de empleados, no a los funcionarios y tiene por objeto permitir a los titulares de las Secretarías y Departamentos de Estado nombrar y remover libremente a sus más cercanos colaboradores. Pero de lo que se trataba era de congraciarse con la clase obrera en la ridícula forma de llamar "camarada trabajador dct 181

LUCIO MENDlEl"A Y NUÑEZ

confianza" al Ministro, potentado político, tal vez por ironía, enriquecido a merced de la "confianza". Por decreto de 16 de diciembre de 1939, se suprimió el inciso f) del artículo 49 del Estatuto y se modificó el artículo 59 estableciendo que el Estatuto rige únicamente para los empicados de base; que no rige para los de confianza y para las dependencias de la Secretaría de la Defensa Nacional, ni para el Ejército Nacional. En el vigente, artículo 59, se hizo también la exclusión aludida, pero se conservó la excepción contenida en el anterior sobre la Dirección General de Materiales de Guerra. Esta es otra de las incongruencias de la Ley que comentamos. En efecto, los autores del Estatuto, a pesar de su ferviente obrerismo, de Su deseo de igualar a los empleados públicos y a los trabajadores de empresas privadas, al empresario capitalista y al Estado patrón, no tuvieron más remedio que ceder ante la naturaleza misma de la materia sobre la cual legislaban y se vieron obigados a excluir, de algún modo, a ciertos empleados (los de la Secretaría de la Defensa y al Ejército), no obstante de que tales empleados están comprendidos dentro de su definición inicial de "trabajadores al servicio del Estado". Esta exclusión obedeció al peligro indudable que representaría la obstrucción colectiva, por parte de [os empleados, en ciertas actividades o planes de vital importancia para el país, a la necesidad de mantener una disciplina rigurosa en cuanto se refiere al Ejército y a la Secretaría de la Defensa. Entonces, ¿ por qué hacer una excepción de la Dirección de Materiales de Guerra, que tiene encomendada una misión militar cuya importancia sería ocioso explicar? 182

LA ADMINISTRACION PUBLICA EN HEXICO

3.-EI Requisito de la Nacionalidad El artículo 6Q del Estatuto dice que todos los trabajadores federales deberán ser de nacionalidad mexicana, y sólo podrán ser substituidos por extranjeros cuando no existan mexicanos técnicos que puedan desarrollar eficientemente el servicio de que se trate. Este punto debe decidirse entre el titular de la Secretaría y el Sindicato correspondiente, o por el 'I'ribunal de Arbitraje en caso de discordia. Los autores del Estatuto, en su afán de. equiparar a los empleados públicos con los trabajadores, con los obreros,en su afán de seguir al pie de la letra la ley aplicable a estos últimos, se olvidaron de que, en primer lugar, es de justicia el que los puestos públicos sean desempeñados por mexicanos de nácimiento, y en segundo lugar, que sería peligroso el que ciertos empleos, en determinadas dependencias oficiales, fuesen desempeñados por extranjeros naturalizados. .. .

4.-Los Sindicatos de Burócratas La ley faculta a los empleados públicos para constituirse en sindicatos con el fin de hacer el estudio, el mejoramiento y la defensa de sus intereses comunes (art, 45); pero sólo puede formarse un sindicato en cada Unidad .Burocrática y siempre que lo integren veinte trabajadores federales cuando menos. En todo caso únicamente se reconoce al Sindicato mayoritario, y por lo tanto, no se admite. la formación de Sindicatos minoritarios. (Artículos 46 y 47.) ... 183

LUCIO MENDIETA Y NUÑEZ

Estas disposiciones suscitan, desde luego, el problema jurídico de la determinación de lo que ha de entenderse por unidad burocrática. Las Secretarías de Estado se encuentran organizadas en Direcciones Generales y Departamentos y otras en Departamentos únicamente. ¿ Cada Dirección General es una unidad burocrática? ¿ Lo es cada Departamento? Este punto no ha sido bien def inido en la práctica; en general se considera que cada Secretaría de Estado y cada Departamento Autónomo constituyen una unidad burocrática para los efectos de la ley; pero en ciertas Secretarías se presenta el caso de oficinas o dependencias que aun cuando administrativamente se hallan consideradas en dichas Secretarías, ofrecen ciertas características de relativa independencia o autonomía. Los empleados de estas oficinas o dependencias parecen tener intereses y problemas diversos en aspectos más o menos fundamentales, a los de la Secretaría a la cual pertenecen. En algunos casos se encuentran hasta en condiciones de alejamiento material, porque o están fuera de la Ciudad de México, desempeñan sus labores en un edificio diverso del Ministerio al que corresponden. Es un ejemplo de esto la Comisión Nacional de Irrigación, que administrativamente forma parte de la Secretaría de Agricultura y Fomento; pero que se encuentra instalada en un edificio distinto al de ésta y cuenta can un personal numerosisimo de empleados y de trabajadores y obreros propiamente dichos, y que se ocupa además de un aspecto especialisimo de la economía del país. . La Comisión Nacional de Irrigación tiene constituido un sindicato diferente al de los empleados de la Secretaría de Agricultura.

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LA ADMINISTRACION PUBLICA EN MEXICO

Consideramos que por unidad burocrática debe entenderse, en principio, cada Secretaría y Departamento Autónomo, y por excepción, se admitirán como unidades burocráticas diversas de las Secretarias o Departamentos Autónomos de que dependan administrativamente, a determinadas dependencias u oficinas que presenten un conjunto de características, como las apuntadas, suficientes para fundar una cierta independencia, de problemas y de intereses comunes, frente a los demás empleados de la propia Secretaría o Departamento. Solamente los trabajadores de base pueden formar parte de los sindicatos; si un trabajador de esta categoría pasa a ocupar un puesto de confianza, quedan en suspenso sus obligaciones y derechos sindicales, mientras desempeñe el cargo de confianza. (Art. 48.)

S.-La Libertad de Sil1dicalización. El artículo 47 del Estatuto concede el derecho de formar parte del sindicato correspondiente a todos los trabajadores federales; pero establece que una vez admitidos, "no podrán dejar de formar parte de él en ningún caso, salvo que fuesen expulsados". Esta limitación a la libertad individual parece contraria a lo dispuesto en el arto 99 Constitucional que dice en su parte relativa lo siguiente: "No se podrá coartar el derecho de asociarse o reunirse pacíficamente con cualquier objeto lícito ••• " Establecer la forzosa permanencia dentro de una agrupación sindical, equivale a violar esta garantía, puesto que se impide que el agremiado abandone la agrupación a que pertenece para asociarse en otra que satisfaga mejor sus intereses y aspira185

LUCIO MENDlETA Y NUÑEZ

ciones, También se considera que el artículo 47 del Estatuto es contrario a lo dispuesto en el artículo 59 Constitucional pues significa un menoscabo de la libertad del hombre, La Leyes, además, contradictoria en este punto; porque puede darse el caso de la formación de un sindicato con veinte empleados, en momentos en que no existe otra agrupación, y por ello se le reconce y Se registra; pero al poco tiempo se constituye otro sindicato con mayor número de miembros y en consecuencia queda sin efecto el reconocimiento y el registro del primer sindicato, ¿ Los miembros del sindicato primeramente formado, no pueden abandonarlo para formar parte del segundo que les ofrece mayores ventajas desde el momento en que es el único reconocido oficialmente? Podría pensarse que si dentro de una unidad burocrática se forma un sindicato mayoritario, el minoritario deja de existir, y en consecuencia, los miembros de él quedan en libertad de asociarse en otro; pero tal cosa no es enteramente exacta porque el artículo 59 establece que los Sindicatos podrán disolverse: III, porque dejen de reunir los requisitos señalados en el artículo 49, esto es, cuando dejen de tener cuando menos veinte socios o cuando se constituya otra agrupación sindical con mayor número de miembros. Pero nótese que ia disolución es optativa, la Ley no ordena la disolución, lo que significa que puede seguir existiendo si la mayoría de los agremiados así lo determina, y entonces, ¿ cuál es la situación de quienes desearan pasar a formar parte del sindicato mayoritario que goza del reconocimiento oficial? Probablemente la interpretación adecuada es en el sentido de que un sindicato minoritario sólo tiene existencia de hecho, y por consiguiente, ya no rige, res186

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pecto de él, el derecho, y no es por lo mismo, aplicable la drástica disposición del artículo 47. Pensarnos que el artículo 47 favorece la inmoralidad sindical porque a su amparo se forman camarillas, verdaderas mafias alrededor de los dirigentes quienes logran así sostener una mayoría a su favor y aplastan cualquier protesta de las minorías por justificada que sea. En cambio, si los miembros del sindicato tuviesen libertad para abandonarlo, es seguro que los dirigentes en vez de valerse de la disposición del artículo 47 para mantener la cohesión y la fuerza de su agrupación, se verían obligados a mantener una y otra mediante la recta administración y la eficaz defensa y la acertada dirección del sindicato.

6.-Regjstro de los Sindicatos Burócratas Los diversos sindicatos de burócratas que se formen enlas unidades correspondientes, deben registrarse en el Tribunal de Arbitraje ante el que presentarán, al efecto, su documentación: acta de constitución, estatutos, acta de nombramiento de la Directiva, lista de los miembros con las generales de cada uno, empleo, sueldo y sus antecedentes como trabajadores federales. (Art. 50.) El Tribunal comprueba por los medios que estime convenientes, que no existe otro Sindicato dentro de la Unidad de que se trate o que el solicitante cuenta con la mayoría, y hecha tal comprobación procede a su registro. (Art, 50.) La cancelación del registro sólo se puede llevar a cabo cuando se disuelve el sindicato o se forma otro mayoritario. La cancelación puede solicitarse por cualquier persona intere187

LUCIO MENDIETA Y NUÑEZ

sada. En caso de conflicto entre las agrupaciones, el Tribunal procede al recuento y resuelve de plano el asunto. (Art, 51.)

7.-La Reelección Sindical En el actual estado del movimiento obrero de México, se viene notando la persistencia de los líderes en los más altos puestos sindicales, cosa que logran mediante la reelección. Esta circunstancia obedece, en nuestro concepto, al bajo nivel cultural y moral de nuestras masas obreras dentro de las que no son, ciertamente, numerosas las personas capaces, y a que el movimiento obrero en México es relativamente reciente. Por otra parte, no puede negarse que ciertas personas poseen cualidades indudables de dinamismo, de valor, de organización, de energía, hasta cierto poder sugestivo sobre las masas y gracias a ello logran unir y orientar a las muchedumbres en un sentido que se considera favorable a sus intereses. Sin la influencia determinante de esas personas, los obreros quedarían abandonados a su suerte y no habrían logrado las conquistas de que justamente se ufanan, ni podrían mantenerlas vivas ni pretender otras más. El líder es, pues, indispensable en el movimiento social de nuestros días. Pero no es menos cierto que la permanencia indefinida del líder en el más alto puesto sindical, 10 lleva paulatinamente a la creación de un régimen dictatorial odioso, a la formación de camarillas y de grupos privilegiados de obreros, a la creación de intereses, de corruptelas, al ensoberbecimiento personal, y en fin, a la tolerancia de vicios y de inmoralidades que desprestigian a los sindicatos y motivan las frecuentes divisiones en el seno de las agrupaciones obreras. 188

...

LA ADMINISTIlACION PUBLICA EN MEXICO

Este es uno de los graves defectos esenciales que entorpecen el movimiento obrero en el Mundo, particularmente en México, por las condiciones apuntadas. Los empleados públicos tienen un nivel cultural más alto, y están mejor capacitados, en cierto modo, para dirigir sus destinos; entre ellos se puede encontrar mayor número de personas capaces para la dirección sindical, que entre los obreros. Acaso por estas razones, el artículo 53 del Estatuto dice que queda prohibido todo acto de reelección dentro de los sindicatos.

8.-La Cláusula de Exclusión La cláusula de exclusión que los sindicatos obreros hacen figurar en sus contratos de trabajo, con objeto de que el patrón reciba solamente trabajadores del sindicato para cubrir las vacantes que ocurran, es un arma poderosa en el movimiento obrero, porque obliga indirectamente a todos los asalariados a sindicalizarse. Se ha discutido mucho sobre este punto; se dice que la cláusula de exclusión es arma terrible en manos de los líderes para mantener una verdadera dictadura sobre los trabajadores. En el artículo 54 del Estatuto se establece que "el Estado no podrá aceptar, en ningún caso, la cláusula de exclusión", Aceptar esa cláusula significaría peligro constante para el Estado, provocaría el entorpecimiento de los servicios públicos, nulificaría el escalafón, sería constante motivo de intrigas burocráticas para separar de sus puestos a empleados aptos, acaso a técnicos indispensables en un momento dado, cuando menos para el desarrollo de planes del Gobierno. 189

LUCIO MENDIETA Y NUÑEZ

9.-La Huelga Burocrática El Estatuto concede a los trabajadores al servicio del Estado, el derecho de huelga. La huelga puede ser generala parcial. La huelga general es "la que se endereza contra todos los funcionarios de los Poderes de la Unión", y parcial "la que Se decreta contra un funcionario o grupo de funcionarios de una Unidad burocrática". Como es fácil advertir, las incongruencias son manifiestas, pues si los empleados públicos, de acuerdo con el artículo 2'.l lid Estatuto son "trabajadores al servicio del Estado", la huelga general sólo puede decretarse en contra del Estado y no de los funcionarios de los Poderes de la Unión. El patrón . es el Estado, no los funcionarios. y si, de acuerdo can el artículo 39 del Estatuto, la relación jurídica de trabajo "se entiende establecida para todo: los efectos legales entre los trabajadores federales y los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, incluyendo los Gobiernos del Distrito y Territorios Federales, representados por sus titulares respectivos", entonces la huelga debe decretarse en contra de los Poderes o del Poder o Territorio de que se trate; pero no en contra de los f uncionarios. Cuando los obreros de una negociación declaran huelga, lo hacen en contra de la negociación y no en contra del Gerente o del representante legal de la misma. Pero el Estatuto en esta y otras materias fundamentales, está lleno de confusiones y de incongruencias. Todo el capítulo relativo a la huelga, es, indudablemente, contrario a la Constitución Política del país. Si como pretenden los autores del Estatuto no hay diferencia alguna entre 190

LA ADMINISTRACION I'UBLICA EN MEXICO

los trabajadores al servicio del Estado y los trabajadores al servicio de empresas particulares; si el artículo 123 de la Constitución Federal es aplicable a los empleados públicos, entonces la' huelga de burócratas nunca puede ser lícita porque la fracción XVIII del citado precepto constitucional dice que "Las huelgas serán lícitas cuando tengan por objeto conseguir el equilibrio entre los diversos factores de la producción, armonizando los derechos del trabajo Con los del capital". Ya hemos afirmado, en capítulos anteriores que esta situación no se presenta en la Administración Pública sino en aquellos casos en ' que el Estado tiene ciertos monopolios de producción. Los autores del Estatuto admitieron, expresamente, que no es aplicable el artículo 123 Constitucional en apoyo del derecho de huelga de los empleados públicos desde el momento en que se desatendieron de la Constitución para establecer ese derecho, sin apoyo alguno constitucional y. sobre bases diversas a las que consigna el citado artículo 123. Se olvidaron de que, en la Constitución de 17, Se consideró el régimen administrativo de los empleados públicos al . determinarse en diversos artículos la forma de su nombramiento y remoción, sin que en caso alguno se estableciera el derecho de huelga; hicieron caso omiso de que el artículo 123 no les concede ese derecho y que no obstante las reformas a todos aquellos preceptos constitucionales contrarios al Estatuto, no parece desprenderse, del texto constitucional vigente, ese derecho. En consecuencia, si la Constitución fija los lineamientos esenciales del régimen correspondiente a los empleados públicos, sin referin;e al derecho de huelga, no es posible que punto de tal modo serio, de carácter indudablemente constitucional, 191

LUCIO MENDIETA Y NUÑEZ

sea resucito por una ley decretada por el Congreso, cuando tal ley implica, además, una reforma esencial a la Constitución. La huelga tiene carácter económico, cualquier movimiento de obreros que no reconozca fin económico, no es huelga, se convierte, por ese solo hecho, en motín, en subversión, en rebeldía; pero nunca en huelga que es movimiento de defensa de intereses económicos. El artículo 69 del Estatuto autoriza la huelga general de empleados en sus incisos b, e, d, por causas ajenas a la economía, facultándolos para juzgar sobre si la política general del Estado, es o no contraria a los derechos que concede el Estatuto. En las mismas condiciones Se autoriza la huelga parcial cuando a juicio de los empicados un funcionario o grupo de funcionarios de una unidad burocrática cometa violaciones repetidas ..f recuentemente" al Estatuto. (Art. 70.) Con estas disposiciones se ha introducido en las oficinas públicas agitación e indisciplina can lo que solamente se consiguió formar grupos de empleados privilegiados y empeorar los servicios públicos. lO.-EI Tribunal de Arbitraje

Los conflictos entre los servidores del Estado y los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, eran planteados y resueltos, de acuerdo Con el anterior Estatuto, ante las Juntas Arbitrales, de las que había una en cada unidad burocrática y ante el Tribunal de Arbitraje que revisaba las sentencias de aquéllas, como segunda instancia, o bien conocía directamente, en única instancia en asuntos determinados. 192

LA ADMINlSTRAClON l'UBLICA EN MEXICO

Este sistema resultó desastroso en la práctica, porque la integración Y funcionamiento de las Juntas Arbitrales en cada unidad burocrática trajo consigo el entorpecimiento frecuente , casi constante, de las actividades Administrativas. Nos tocó presenciar, en una de esas unidades, un juicio en el que el Oficial Mayor estuvo sometido toda una tarde al interrogatorio de una de las partes, y en el que, entre miembros de la Junta Arbitral, taquígrafos, mecanógrafos y testigos, había más de quince empleados sustraídos al trabajo oficial. En la Secretaría de Hacienda, Departamento Jurídico, verbalmente se nos informó a lo largo de todo un año, que el asunto cuya solución gestionábamos no podía ser resuelto porque todos los abogados del Departamento estaban ocupados en contestar las demandas de empleados de la Secretaría, presentadas en contra de la misma. En el Estatuto vigente fueron suprimidas las Juntas Arbi; trales, de tal modo que la única autoridad para resolver los conflictos de los trabajadores al servicio del Estado, es el Tribunal de Arbitraje. Este tribunal está integrado por un representante del GobiernQ Federal, designado de común acuerdo por los PO<kres de 'la Unión; un representante de los trabajadores designado por los trabajadores al servicio del Estado y un tercer árbitro nombrado por los representantes citados. El Tribunal de Arbitraje tiene a su cargo el registro y cancelación de los Sindicatos de Trabajadores al Servicio del . Estado y conoce, en única instancia: a) de los conflictos individuales que Se susciten entre los empleados de cualquiera unidad burocrática y los funcionarios de la misma, b) de Jos conflictos intcrsindicales de las unidades citadas, e) de los conflie19)

LUCIO MENLlIETA Y NUÑEZ

tos colectivos entre las organizaciones burocráticas sindicales y el Estado, y d ) de los conflictos intersindicales que se susciten entre las organizaciones al servicio del Estado. (Art. 99.) El Tribunal de Arbitraje representa, en su organización y funcionamiento, muy serios problemas legales. El primero de ellos es el de su constitucionalidad. Recientemente la Suprema Corte de Justicia de la N ación, contestando un emplazamiento de dicho Tribunal, negó que tuviera facultades para emplazarla y al mismo tiempo emitió opinilJn en el sentido de que la creación del mencionado Trihunal no está autorizada por la Constitución Política del país. En efecto, ni de los artículos primitivos ni de. los reformados de la Constitución que se refieren a los empleados públicos, de los tres Poderes, ni del artículo 123 se deriva la creación dd Tribunal de Arbitraje. Si el artículo 123, como quieren algunos, interpretado ampliamente, es aplicable a lus servidores del Estado, entonces tIe todo conflicto entre éstos y el Estado debe conocer la J unta de Conciliación y Arbitraje Federal. Pero los mismos autores del Estatuto comprendieron lo f rancamenn, absurdo que resultaría dar competencia, a esa Junta, para conocer de tales conflictos y se vieron en la necesidad de crear un organismo especial; mas no se cuidaron de armonizar sus funcio-nes con los otros Tribunales Federales ni de estudiar su constitucionalidad. El resutado de todo esto es el siguiente desatino; Si un empleado del Poder Judicial Federal demanda a la Suprema Curte de Justicia de la Nación, ante el Tribunal de Arbitraje, por separación injustificada de su empleo (pongamos por caso) y obtiene resolución desfavorable de dicho 'I'ribunal, 194

LA AI>MINISTRAClON PUBLICA EN MEXICO

puede acudir, de acuerdo con la Constitución Política del país, al juicio de amparo en contra de tal resolución, juicio de amparo del que tendrá que conocer forzosamente la misma Suprema Corte de Justicia de la Nación 'como juez y parte.

H.-El Estatuto y los Reales Intereses de los Servidores del Estado Es lamentable, desde todos puntos de vista, que en una cuestión trascendental para los servidores públicos y para la Administración, como en el Estatuto que debe regir sus relaciones jurídicas y económicas de trabajo, haya privado la política con perjuicio oe los genuinos intereses de aquellos a quienes se trata de favorecer y con menoscabo de los servicios que incumben al Estado. Con el señuelo del sindicalismo y de la huelga, se aparta a los empleados públicos de aquellos puntos vitales que deberían perseguir, hasta conquistarlos, en bien propio y en bien de la patria. En vez de estudiar los múltiples problemas de la burocracia, en lugar de procurar la elevación moral y material, dectiva, del empleado público, la dignificación de la carrera administrativa, el mejoramiento técnico incesante en todos los órdenes de la Administración, los empleados se enfrascan en acaloradas discusiones, se agrupan tras de sus líderes en . nutridas manifestaciones para defender el derecho de huelga; sus sindicatos Se despedazan entre sí luchando por el comunismo o la democracia, y en el seno mismo de cada sindicato se vive en intrigas interminables, jugosas para algunos, pero estériles para la mayoría. 195

LUCIO MENlHETA Y NUÑEZ

y si se tratase de una verdadera conquista social, menos mal, o mejor dicho, cualquier sacrificio estaría justificado; la desatención de las otras cuestiones vitales para la burocracia ante la urgente necesidad de salvar una meta lograda, no significaría sino un compás de espera en la lucha; pero la verdad es que no hay tal conquista, porque la huelga concedida a los empleados públicos, desde el anterior Estatuto, carece de la efectividad, de la fuerza de una verdadera huelga. En efecto, la huelg-a tiene que ser declarada leg-al por el T'ribunal de Arbitraje, para que los empleados puedan suspender sus labores. El Tribunat de Arbitraje se ha de atener a las dos fracciones del artículo 73 para establecer la licitud de la huelga y como la fracción 1 determina que sólo puede declararse una huelga por las causas señaladas en los artículos 69 y 70, resulta que dicho Tribunal se arroga la tremenda responsabilidad de juzgar el fondo de la cuestión planteada, en el breve término de setenta y dos horas (art. 75), dejando, con su fallo, prácticamente sin materia dicha cuestión. Suponiendo, por ejemplo, que la huelga sea fundada en el inciso a) del artículo 69, el Tribunal de Arbitraje tiene que resolver en setenta y dos horas si la política general del Estado es contraria a los derechos fundamentales que la Ley concede a los trabajadores al servicio del Estado. Si dice que sí, entonces de hecho, está resolviendo el conflicto en beneficio de los trabajadores y la huelga sale sobrando; si dice que no, entonces no puede haber huelga. Podría interpretarse la Ley en el sentido de que basta con que los huelguistas, en su pliego respectivo señalen por motivo de huelga el inciso a) del artículo 69, para que se considere lícita la huelga, a reserva de fallar en el fondo; pero. 196

LA ADMINI5TRACION PUBLICA EN MEXICO

esa interpretación sería ridícula porque entonces no tendría objeto alguno la previa calificación. Es evidente que toda huelga, con razón o sin ella, es justificada, por los huelguistas, con apoyo en prescripciones legales. Aun cuando la huelga sea el resultado de un capricho lideresco, se plantea siempre en términos de completa justificación legal. El examen, puramente formal, del pliego de huelga, resultaría, así, por parte del Tribunal de Arbitraje, enteramente ocioso. Tenemos, entonces, que la previa calificación de la huelga constituye seria limitación a la "conquista". Porque si a pesar de que el Tribunal de Arbitraje declara ilegal una huelga, ésta se lleva a cabo, 'los empleados huelguistas quedan separados de sus puestos inmediatamente. La huelga burocrática no es completa, lJlorque e1 artículo 83 del Estatuto obliga a los huelguistas a mantener en el desempeño de sus labores, al número de trabajadores que fije el Tribunal de Arbitraje, "a fin de que continúen realizándose aquellos servicios cuya suspensión perjudique la estabilidad de las instituciones o la conservación de las oficinas o . talleres o signifique un peligro para la salud pública". En consecuencia, no pueden suspenderse las labores de la Secretaría de la Asistencia Pública, de la cual dependen hospitales y otros servicios que necesitan no sólo del personal actual, sino de más que hubiera para atender la vida de las gentes a su cuidado. Tampoco en el Departamento de Salubridad porque la suspensión de sus labores significaría "un peligro para la salud pública". Tampoco en el Poder Judicial, porque una huelga haría imposible encarcelar a los delincuentes, poner en libertad a los no culpables, decidir contiendas privadas sobre intereses para evitar la venganza y las U7

LUCIO MENlllETA Y NUÑEZ

represalias, la justicia por propia mano; nulificaria el juicio de amparo, dejando a los particulares a merced del caciquismo y del abuso de las autoridades; una huelga del Poder Judicial indudablemente que perjudicaría la estabilidad de las instituciones. ¿ Para qué seguir? Si continuáramos examinando a todas y cada una de las oficinas Administrativas, con criterio amplio, l1eg-ariamos a la conclusión de que son unas cuantas aqudlas en las que la suspensión de servicius no implicaría perjuicio a la estabilidad de las instituciones o para la salud pública. Se reduce así el derecho de huelga de los burócratas, a tan mínima expresión, que resulta ridículo llamarlo "conquista" . y a hemos expresado nuestra opinión por lo que respecta al derecho de los burócratas a asociarse en sindicatos; pero nuestro pensamiento contrario a tal derecho se funda en que hay una relación íntima entre el sindicato y la huelga. El sindicato es una agrupación de lucha que tiene como arma la huelga. Como ya hemos visto que la huelga burocrática no pasa de ser una denominación intrascendente, el sindicato de empleados públicos resulta, en último análisis, una sociedad inofensiva con propósitos de representar a sus agremiados ante las auturidades administrativas y de gestionar, ante ellas, mediante reclamaciones, lo que estimen necesario dentro de las prescripciones del Estatuto. En el nuevo Estatuto, la sindicalización burocrática sufrió un grave debilitamiento porque ya no es obligatorio para los sindicatos sino potestativo, el ingreso a la Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado (artículo SS, fracción IV, párrafo final) y se les prohibió terminantemente

LA ADMINISTRACION PUBLICA EN MEXICO

el adherirse a "organizaciones o centrales obreras o campe.. sirias". (Art. 56, frac. V.)

Es inútil pretender, por ahora, que los empleados públicos serenamente sobre ésta, su situación real; pero cuando se desengañen suficientemente, empezarán a fijarse en las conquistas sociales y económicas asequibles dentro de su carácter de servidores públicos y que revisten para ellos y sus familias, interés primordial. Mencionaremos algunas de ellas: recapacit(~n

a) Servicio médico policlínico y de sanatorios especiales con suministración de medicinas. Ahora sólo hay un médico en cada unidad burocrática, el empleado público no tiene la atención de especialistas, ni se le proporcionan medicinas. b) Seguro social. c) Defensa cooperativa eficaz para elevar el valor adquisitivo del salario. d) Construcción de casas habitación fácilmente adquiríbies y con un plan de seguro de vida, para que a la muerte 'del .: empicado, si acaece antes de cubrir el valor de la finca, se entregue la propiedad a sus familiares. e) Recompensas por tiempo de servicios y por brillante y honrada labor burocrática. f) Plan de jubilaciones según diversos períodos de servicios, relacionado con cierta enseñanza politécnica, optativa, que permita al burócrata independizarse de la burocracia. si así lo desea. g) Estudio de un procedimiento eficaz para hacer eíecti~as rápidamente las responsabilidades del Estado, en los conIlictos Con sus servidores. Actualmente las indemnizaciones no pueden cubrirse, cuando son decretadas, porque no hay partida en el presupuesto para cubrir las prestaciones a las que resulta 199

LUCIO MENDIETA V NUÑEZ

condenado cualquiera de los Poderes de la Unión, de tal modo, que es necesario hacer figurar esas prestaciones en el presupuesto del año próximo, para que sea posible cubrirlas, lo cual entraña perjuicios muy serios para los interesados, h) Estudio de un procedimiento de embargo de ingresos públicos, para el caso de que injustificadamente se deje de cubrir a los empleados un mes consecutivo de sueldos. i) Organización de la burocracia en carreras administrativas. j) Establecimiento de un Instituto docente y de investigución yestudio sobre materias administrativas, . Queremos insistir especialmente sobre los dos últimos puntos que fueron objeto de particular atención en el Proyecto de Ley del Servicio Civil, formulado por el Partido Nacional Revulucionario, proyecto al que ya .nos hemos referido. Cuando la Secretaría de Gobernación, durante el Gobierno del General Cárdenas, tomó a Su cargo la redacción del Estatuto, nos dirigimos al señor licenciado Carcia Téllez, titular de esa Secretaría, sugiriendo la conveniencia de que se tomara en cuenta el proyecto aludido; así se nos of reció ; pero en el Estatuto aprobado no figuró ni figura actualmente el Instituto de Administración Pública propuesto por nosotros, sino únicamente las Academias que pretendíamos fuesen organizadas para impartir a los empleados los conocimientos necesarios a su especialidad. Pero las Academias sin un organismo central de dirección, de vigilancia, de sistematización, no pueden cumplir su cometido. La experiencia ha demostrado que dichas Academias resultaron un completo fracaso, pues en algunas unidades 200

LA ADMINISTIlACION PUBLICA EN MEXICO

burocniticas no existen yen otras funcionan con notoria deficiencia. Nuestras ideas sobre esta materia, que estimamos de capital interés, son objeto del siguiente capitulo y quedan com}>lementadas en el ensayo final de este libro, sobre la Burocracia Mexicana.

12.-Juicio Crítico sobre el Estatuto de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unión Podría suponerse que las críticas al Estatuto obedecen a cierto apasionamiento motivado por diferencias de criterio, acaso al hecho de que formamos parte de una comisión redactora del Proyecto de Ley de Servicio Civil, que no pasó de proyecto. . Pero nuestras críticas no obedecen únicamente a divergencias ideológicas. Bien sabemos que aún cuando la mayoría . tic los autores que Se han ocupado de esta materia y los de más sólido prestigio, rechazan los puntos que sirven de (undamento al Estatuto (sindicalización, huelga), hay quienes, por el contrario, apoyan esos mismos puntos. Si los autores del Estatuto hubiesen formulado su doctrina, para respaldarlo con ella, si hubiesen procurado la reforma previa de la Constitución en todos los artículos contrarios a sus ideas, a fin de que al ponerse en vigor el Estatuto quedase en armonía con nuestro sistema jurídico, su actitud y su esfuerzo serían respetables para todos. Pero el caso es que, según hemos visto, no se trata de una meditada reforma legislativa, ni de una verdadera actitud científica f rente a un problema, sino de un acto de improvisación con tendencias a satisfacer prontamente, aun 201

LUCIO MENDlETA Y lIIUÑEZ

pasando soljre la doctrina, la lógica y la Constitución del país, el generoso deseo de un Presidente. Así, nosotros reconocemos la pureza de la intención inicial; criticamos el modo de realización, por parte de los encargados de darle forma. Estas apreciaciones están plenamente confirmadas en el mismo Estatuto, según puede verse en la siguiente síntesis crítica del mismo: a) La redacción de los articules que pudiéramos llamar originales, por cuanto 110 fueron copiados de la Ley Federal del 'I'rabaju, es muy defectuosa y se presta a confusiones, Ejeurpl«: los preceptos que pretenden clasificar a los empleados de confianza. L) No obstante de que el Estatuto se basa e11 la idea de que el trabajador al servicio del Estado y el trabajador al servicio de patrones particulares, se encuentran en igualdad de condiciones y deben gozar de los mismos derechos, son frecuentes las contradicciones que, con este principio, se notan en el Estatuto. Algunas de esas contradicciones o incongruencias han sido anotadas ya en capítulos anteriores. c ) El Estatuto era anticonstitucional, según hemos demostrado y sigue siéndolo por cuanto establece el derecho de huelga de los servidores del Estado sobre principios diversos a los consignados en el artículo 123 Constitucional. Si para conceder el derecho de huelga a los trabajadores al servicio de patrones 'privados, fué necesario determinar en la Constitución ese derecho, y además, los casos en que puede ejercitarse, COl! mayor razón es necesario que el derecho de huelga de los empleados públicos y el motivo y forma de ejercitarlo figuren en la Constitución Federal, porque tal derecho, motivo y forma ~02

LA ADMINISTRAClON PUBLICA EN MEXICO

de su ejercicio implica una gravísima reforma en "la organización y funcionamiento del Estado. d ) No obstante el alarde que se hizo respecto de los derechos de sindicalización y de huelga contenidos en el Estatuto, ya vimos, en el curso de este estudio, que carecen de efectividad y que contradiciendo el principio de identidad de situacienes y derechos entre empleados públicos y trabajadores particulares, no pudieron menos, los autores del Estatuto anterior y del vigente, que ceder ante la naturaleza de la materia sobre la cual Iegislaron, estableciendo tales taxativas a los mencionados derechos, que prácticamente resultan inútiles. e) El Estatuto es notoriamente deficiente, desde el punto de vista técnico e ideológico en aspectos vitales para el empleado y para la buena organización y perfeccionamiento de la Administración Pública. 13.-EI Instituto de Administración Pública

Un estudio superficial sobre nuestros centros administrativos nos convence de que su organización es defectuosa en grado apenas creíble. El arreglo en ellos del asunto más insignificante requiere una serie de trámites, a veces baladíes, que moverían a risa si no fuera porque agotan la paciencia del más paciente. La comparación entre el funcionamiento de una oficina burocrática y el de una oficina particular, descubre desde luego, que mientras en ésta todo es orden, corrección, exactitud, rapidez, simplicidad; en aquélla el papeleo, la falta de atención, el desprecio por el tiempo del público, son las características fundamentales. El solo hecho de pagar una contribución exige 20)

LUCIO MENDIKTA Y NUÑEZ

tal número de requisitos, de firmas, de sellos, que se llevan horas íntegras. Para qué hablar de otras gestiones que absorben meses, cuando no años ... ¿ A qué se debe semejante anomalía? ¿ Integran las oficinas públicas únicamente los hombres ineptos y de mala fe? 1ndudablcmenk que ha y algo de esto ; pero la verdad es que los jefes, a quienes corresponde corregir las deficiencias de organización y de trámite, están, la mayoría de las veces, incapacitados para remediar males de los (lue, en ocasiones, ni Se dan cuenta. Una of iciu ; del Gobierno es una cosa en marcha, un mecanismo en movimiento, lento y rutinario; pero en acción, de tal modo, que cuando un nuevoj jefe Se hace cargo de ella, se encuentra dominado por las circünstancias, frente a un cúmulo de asuntos que requieren inmediato estudio y decisión, ante una montaña de papeles que exigen firma, y t:n esos menesteres ineludibles se le van las horas y los días, y por inteligente y bien intencionado que sea, no tendrá tiempo para estudiar los problemas de funcionamiento de su oficina en relación con la econoniia del Estado y con los intereses del público. Por <Ara parte, los puestos superiores de la Administración se distribuyen, con valiosas excepciones, entre personas de grandes merecimientos políticos o de fuertes relaciones de la misma indole ; pero que carecen de cultura universitaria, de tal modo, que aun teniendo tiempo y volutad de introducir innovaciones esenciales en la marcha de sus departamentos, son incapaces para dio. Los empleados inferiores, que conocen hasta en los mínimos detalles el mecanismo de sus oficinas, carecen igualmente 20..

LA ADMINISTllACION PUBLICA EN MEXICO

de cultura y estímulo para presentar iniciativas indudablemente eficaces. La rutina y la lentitud en las oficinas favorecen el coyotaje. Los jefes o los empleados de menor categoría, que se dan cuenta de la impaciencia del público, empiezan a otorgar preferencia extraordinaria a los asuntos patrocinados ostensible o disimuladamente por determinadas personas. Entonces la rutina y el papeleo son defendidos por los mismos empleados porque constituyen la base de su negocio. Es así como las sugestiones y las quejas del público relacionadas con el funcionamiento burocrático, resultan inútiles. Este estado de cosas influye en la economía nacional en forma evidente. Aparte del tiempo que pierden los interesados en trámites y en esperas frente a la ventanilla, ante el escritorio o en la antesala de un empleado o funcionario, y que podrían dedicar a trabajos productivos, a menudo ocasionan el estancamiento de fondos que permanecen sustraídos a la corriente comercial. Un ejemplo entre muchos lo ofrece el depósito que los Notarios exigen, en las operaciones ele compraventa de bienes raíces, para garantizar la presentación del certificado de no adeudo. El vendedor obtiene ese certificado, siguiendo procedimientos normales, después de varios años de instancias, y en tanto los depósitos que en conjunto representan miles de pesos permanecen en las cajas notariales sin provechoso empleo. En México se ha pretendido resolver estos problemas mediante comisiones "reorganizadoras"; pero con resultados lamentables. Esas comisiones esporádicas integradas por personas que ignoran en detalle el funcionamiento de todos los departamentos que van a reorganizar, generalmente Jo que 205

LUCIO MENDmTA y

NUÑEZ

hacen es desorganizarlos Creen que su misión consiste en procurar economías al gobierno, y con tan mezquino criterio, su~ primen plazas y tergiversan trámites. Pero aun suponiendo que esas comisiones realizaran eficientemente su cometido, nu pueden desarrollar una vigilancia constante sobre las oficinas que "reorganizan", puesto que desaparecen al cumplirlo, y éstas tienden con el tiempo y obedeciendo a la humana condición de quienes las manejan, a la corruptela)' la rutina. Se requiere, entonces, un organismo permanente ajeno a las uficinas públicas ; pero con pleno conocimiento de cada una de ellas, capaz de estudiar sus problemas de funcionamiento en todos los aspectos que ofrecen: desde el material humano hasta la precisión y economía en el trámite. Organismos de esta naturaleza existen actualmente en di versus países: El Instituto de Administración Pública en Inglaterra; en Estadus Unidos el Instituto de Investigaciones Cuberuaiuentalcs y en Francia la Escuela de Ciencias Politicaso Según Lasky (El Estado Moderno) estas instituciones tienen por 01) jeto Iomeutar "una Lase de coincidencia entre el espiritu burocrático y el espiritu académico, de cuyo maridaje ha Lrotado una obra considerable, aun en un espacio reducido de tiempo". Porque si ha de esperarse que alientos de sana renovación infudan constantemente energía a la Administración Pública, éstos sólo pueden provenir de un personal educado convenientemente en todas aquellas disciplinas científicas y artísticas, en aquella cultura general que ennoblece y amplía el criterio sin mengua de los conocimientos especialmente enfocados a determinadas actividades burocráticas. 206

.. I

LA ADMINIST!lACION PUBLICA EN MEXICO

Creemos que en México es urgente fundar un Instituto de Administración Púolica, con fines semejantes a .los de las instituciones extranjeras que acabamos de señalar; pero, además, y atendiendo a condiciones especiales de nuestro medio, con ciertas facultades de supervisión moral sobre el funcionamiento de todas las oficinas. Cuando jefes y empleados supieran que una institución ajena a sus departamentos puede intervenir en sus manejos movida por queja debidamente justificada, j cómo cambiaría radicalmente en ética y en eficiencia nuestra Administración! El Instituto se formaría con representantes de los diversos lVIinisterios )' Departamentos, electos POlo los empleados de los mismos, y desde luego, pueden señalárseles las siguientes funciones: a) Estudio de los problemas de funcionamiento burocrático, para proponer al Ejecutivo las soluciones que juzgue adecuadas, a fin de reorganizar o de orientar los servicios públicos siempre que sea necesario. b ) Determinación de las actividades burocráticas que constituirán carreras administrativas y formación de los planes de estudio para las mismas. e) Organización y dirección de las Academias de Administración Pública, para preparar a los cmplcados en las materias especiales cuyos conocimientos no se impartan ni en es- . taLlecimientos docentes oficiales, ni en los de la Universidad Nacional. d) Control moral exclusivamente sobre la tramitación burocrática en sus relaciones COn el público. I.a creación de este Instituto, en nuestro concepto, correspondc a la Ley del Servicio Civil, porque tiende a proteger y 207

LUCIO MENOlETA Y NUÑEZ

a desarrollar los más altos valores de los empleados preparándolos para el desempeño de sus tareas y capacitándolos para el ascenso inmediato, y al propio tiempo, garantiza los intereses del público de tal modo que, dentro de la Ley del Servicio Civil, estructura un sistema lógico de trascendentales alcances. I

c. I

Este capitulo fui publicado en "El Universal" de 23 de diciembre de

1935. 208

CAPITULO VII Respollsabilidad de Funcionarios

~ Em pleado8 Público8

Alltecedentes jurídicos

El principio de la responsabilidad de los funcionarios públicos, por actos u omisiunes en el desempeño de Su cargo, se encuentra en la historia de nuestro Derecho desde la época precolonial, pues aun cuando no tenemos datos precisos sobre las. responsabilidades en que podrían incurrir los funcionarios y empleados de .Ja Administración en el reino de los aztecas, sabemos a ciencia cierta que cuando menos los funcionarios judiciales eran castigados, hasta con la pena de muerte, cuando aceptaban dádivas o pronunciaban sentencias injustas. En la época de la Colonia, se exigían las responsabilida-. des a los altos funcionarios públicos, por medio del juicio de residencia del cual nos hemos ocupado en el capítulo relativo a la Administración Pública en México durante la época colonial. A fines de la época antes mencionada, encontramos, en la Constitución de 1812, artículo 226, el principio de responsabilidad para los Secretarios del Despacho, quienes eran responsables ante las Curtes de las órdenes que autorizaran con209

LUCIO MENDIETA Y NUÑEZ

tra la Constitución o las Leyes, sin que les sirviera de excusa el mandato del Rey. I En la primera Constitución Mexicana de 1814, se encuentran los capítulos XV III y XIX especialmente consagrados al principio de responsabilidad, En estos capítulos Se estaLlece el .... juicio de residencia para los altos funcionarios púLlicos: "individuos del Congreso, del Supremo Gobierno y los del Supremo Tribunal de Justicia". Los altos funcionarios aludidos incurrían en responsabilidad por los delitos de herejía, apostasía y delitos de Estado, inf idcncia y concusión y dilapidación de los caudales públicos. La responsabilidad se exigía de oficio ante el Tribunal de Residencia cuando el funcionario terminaba o abandonaba su cargo. El Tribunaí de Residencia Se fonnaLa de la siguiente manera: El Supremo Congreso nOlllbraLa un representante por cada provincia y de esos representantes se escogía, por suerte un número de 7 justicias que eran Jos que constituían el Tribunal. En la Constitu.:ión de 1824, se establece el principio de la responsabilidad por delitos oficiales, del Presidente de la República, del Vicepresidente, de los individuos de la Suprema Corte de Justicia, de los Secretarios del Despacho y de los Cobcrnadoreg de ltfs Estados. La competencia, para conocer sobre los delitos oficiales, correspondía a cualquiera de las dos Cámaras de la Federación erigida en Cr.in jurado, I Lic. José M. ;Siglo XIX". México, al

mboa, "Leyes Constitucionales de México durante el •• Tipográfica de la Secretaria de Fomento. 1901.

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•• LA AD1>IINISTRACION PUBLICA EN MEXICO

El Presidente de la República sólo podía ser acusado por traición a la Independencia Nacional, o a la forma establecida de gobi~rno, por cohecho o soborno, por impedir las elecciones de Presidente, Senadores o Diputados, o por estorbar sus funciones. Los Gobernadores de los Estados, eran responsables por infracciones a.Ia Constitución Federal, Leyes de la Unión, órdenes del Presidente y por la publicación de leyes o decretos contrarios a la Constitución o Leyes de la Unión. Los Ministros de la Corte y los Secretarios de Estado, por cualquier delito cometido durante el tiempo de su actuación. 1 Para juzgar a los individuos de la Suprema Corte de Justicia, se debía constituir un Tribunal, electo por la Cámara de Diputados votando por Estados, en el primer mes de las sesiones ordinarias de cada bienio y que se componía dé 24 . miembros, los que no podían ser componentes del Congreso General y deberían tener las cualidades de los individuos de la Suprema Corte. De los 24 miembros del Tribunal, se formaba, por suerte, una Sala, COn un fiscal y compuesta de un número de miembros igual al de la primera Sala de la Corte. 2 En las Siete Leyes Constitucionales, se considera también la responsabilidad del Presidente de la República por delitos del orden Común y por delitos oficiales, así como la de los Secretarios del Despacho, Magistrados de la Alta Corte de 1 Constitución de 1824, ArlS. del 38 al 40. En la obra del Lic. Gamboa <itada. Pags. 320 y 32 J. 2 Constitución de 14 de octubre de 1824. Art. 139. Obra citada. p~gina 349.

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Justicia y de la Marcial, Consejeros, Gobernadores/de los Departamentos y Juntas Departamentales. 1 Las Bases Orgánicas de 12 de junio de 1843, consideran, igualmente, el principio de la responsabilidad por delitos oficiales y de orden común de los Diputados y Senadores, de los Secretarios del Despacho, Ministros de la Suprema Corte de Justicia y Marcial, Consejeros de Gobernación y Gobernadores del Departamento. También Se establece la responsabilidad del Presidente de la República por los delitos de traición contra la Independencia Nacional y forma de gobierno establecida en las Bases y por delitos comunes, concediéndole fuero para no ser acusado durante el tiempo de sus funciones)' un año después. Para juzgar la procedencia de la acusación, era competente cada Cámara en cuanto a sus miembros y en calidad de Gran jurado por lo que respecta a los otros funcionarios ya aludidos, con excepción del Presidente de la Repúbica cuyo Gran Jurudo debería ser constituido por las dos Cámaras. 2 ..Para juzgar a los Ministros de la Suprema Corte y Marcial, se elegirá, dice el artículo 124, el Tribunal en esta furma: cada bienio, él 29 día de las sesiones, se insacularán todos los letrados que haya en ambas Cámaras. La de Diputados sacará por suerte 12 individuos y los que resulten formarán el 'I'ribunal que conocerá de las causas mencionadas". Los doce miembros de este Tribunal funcionarán en tres Salas. 3 1 La. Siete Leyes Constilucionales de 29 de diciembre de 1836. Tercera Ley. Arts. 47 y 48. Obra cirada, pág. 384. 2 Las Bases Ofl¡ánica. de 12 de junio de 1843. Arts. 76. 77. 78 y 90. Obra citada. 3 B.s~s Orgánicas. Arts. 1H y 125. Obra citada. 212

LA ADMINISTRACION PUBLICA EN MEXICO

La Constitución de 1857, consagró su título 49 a la responsabilidad de los funcionarios públicos y estableció esa responsabilidad por delitos oficiales y del orden común, p~réi los Senadores; Diputados, los individuos de la Suprema Corte de Justicia y los Secretarios del Despacho. Los Gobernadores de los Estados tenían responsabilidad por-infracciones a la Constitución y Leyes Federales. Por este mismo concepto, era responsable el Presidente de la República; pero durante el tiempo de su encargo sólo podía ser acusado por delitos de traición a la patria, violación expresa de la Constitución, ataques a la libertad electoral y delitos graves del orden común. Los altos funcionarios de la Federación no gozaban de fuero constitucional por delitos comunes, ni por los oficiales, faltas u omisiones en que incurrieran en el desempeño de algún empleo, cargo o comisión que tuvieren; pero se requería la resolución de la Cámara de representantes, erigida en 'Gran Jurado, sobre si había o no lugar a proceder en contra del acusado, para que quedase a disposición de los Tribunales, si Se trataba de delitos del orden común. De los delitos oficiales, conocía la Cámara de Diputados como jurado de acusación y la de Senadores como jurado de sentencia. La responsabilidad, por delitos y faltas oficiales, sólo podía exigirse durante el período en que el funcionario ejercía su encargo y un año después. Por lo que respecta a las responsabilidades del orden 'civil, la Constitución declaraba que no había fueros ni inmunidad para ningún funcionario público. 1 1 Constitución Pelitica de 1857. Arta. 103 ~1 108. Obr~ cil~da. Pil" 576 ~ 579.

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La Constitución Política de 1917, vigente, se ocupa en su título 4 9 , de las responsabilidades de los funcionarios públicos. En su artículo 108 establece que son responsables por delitos comunes que cometan durante el tiempo de su encargo y por los delitos, faltas u omisiones en que incurran en el ejercicio de ese mismo cargo, los Senadores y Díputados al Congreso de la Unión, los Magistrados de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los Secretarios del Despacho y el Procurador General de la República. " Los Gobernadores de los Estados y los Diputados a las legíslaturas locales, SOn responsables por violaciones,~ la Constitución y Leyes Federales. ' El Presidente de la República, durante el tiempo de su encargo, .sólo podrá ser acusado por traición a la patria y delitos graves del orden común. La misma Constitución establece las bases del procedimiento para los diferentes casos que pueden presentarse, o sea de responsabilidad de altos funcionarios y de responsabilidad de funcionarios y empleados públicos en general. Para los altos funcionarios a que se refiere el artículo 108, fija un procedimiento en el caso de delitos del orden común y otro para los delitos y faltas oficiales. Si el delito fuera común, a fin de proceder en contra del inculpado, se necesita previa declaración de responsabilidad dictada por la Cámara <le Diputados, erigida en Gran Jurado, declaración que debe darse por mayoría absoluta de votos del número total de miembros que constituyan dicha Cámara. Si la declaración es negativa, no habrá lugar a ningún procedimiento ulterior; pero esa declaración no impedirá que la acusación continúe Sll curso cuando el acusado haya dejado de tener fuero. 2H

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Si la declaración fuere afirmativa, el acusado queda separado de su encargo y sujeto a la acción de los Tribunales comunes. Si la acusación es contra el Presidente de la República, se presenta ante la Cámara de Senadores. Por lo que respecta a los delitos oficiales, conocerán de ellos la Cámara de Senadores erigida en Gran Jurado; pero no podrá abrir la averiguación correspondiente, sin previa acusación de la Cámara de Diputados. Si la Cámara de Senadores, declara, por mayoría de las dos terceras partes del total de sus miembros, después de practicar las diligencias que estime convenientes y de oír al acusado, que éste es culpable, quedará privado de su puesto, por virtud de la declaración, e inhabilitado para obtener otro por el tiempo que determine la Ley. ' Si el mismo hecho tuviere señalada otra pena en la Ley, el acusado quedará a disposición de las autoridades comunes para que lo juzguen y castiguen con arreglo a -ella, El veredicto de la Cámara de Diputados, en los casos de delitos del orden común y las resoluciones del Gran Jurado, así como las de la Cámara de Senadores, son inatacaLles. Los demás funcionarios y empleados de la Federación y del Distrito y Territorios Federales, tienen según el artículo 111 de la Constitucióu, responsabilidad por los delitos o faltas oficiales que cometan en el ejercicio de su encargo. Estos delitos o faltas serán siempre juzgados por un Jurado Popular, en los términos que para los delitos de imprenta establece t:l artículo 20 de la Constitución. Para reg-lamentar la responsabilidad de los funcionarios y empleados públicos estabecida en la Constitución de 1857, 215

LUCIO MENDlETA Y NUÑEZ

se expidieron la Ley de Responsabilidades de 3 de noviembre de 1870 y la de 29 de mayo de 1896. El Código Penal de 1870 contiene también disposiciones sobre la materia. En la Constitución Política de 1917, su artículo 111 previno que el Congreso de la Unión expediría, a la mayor brevedad, la Ley Reglamentaria respectiva y en el artículo 16 transitorio, ordenó que el Congreso Constitucional en el periodo ordinario de sesiones, que empezaría el 1(,1 de septiembre del propio año de 1917, debería expedir la indicada Ley de Responsabilidades. "No obstante estas prevenciones categóricas, se dice en la exposición de motivos de la Ley vigente, y a pesar de que las leyes anteriores sobre la materia .no podían ya aplicarse en su integridad, a partir de la expedición de la Constitución de 1917, por virtud de las nuevas modalidades que ésta introdujo, la Ley Reglaiuentaria de que se trata no se ha dictado, no obstante de que han transcurrido, desde entonces, 20 años". Es necesario tener en cuenta, sin embargo, que después de 1917 Se dictaron diversas leyes en las cuales se consideró un capítulo especial de responsabilidades. Por ejemplo, en las Leyes Agrarias, en esta materia Se llegó a dictar una ley especial denominada "De Responsabilidad de Funcionarios en Materia Agraria". También en los Códigos Penales del Distrito y Territorios Federales, expedidos en 1929 y 1931, se consignaron penas para los funcionarios y empleados públicos 1>01' la comisión de delitos de carácter oficial. La Ley Orgánica del Distrito y Territorios Federales, couticue igualmente disposiciones sobre responsabilidades de funcionarios y empleados del Departamento del Distrito Federal: en las Leyes Orgánicas de los Tribunales de la Federación y del Fuero Común, se 216

LA ADlIUNlSTRAClON PUBLICA EN lIfEXICO

comprende la materia de responsabilidades en forma amplia y precisa. En consecuencia, debe decirse que lo que faltó a partir de 1917 fué una Ley General de Responsabilidades; pero propiamente no cabe afirmar que desde entonces se haya dejado en olvido esta importantísima materia de la. Administración Pública. A pesar de las numerosas leyes, en las que Se estableció la responsabilidad de los funcionarios y empleados públicos, puede decirse que nunca se hicieron efectivas. En nuestro concepto esto Se debe a las peculiaridades de nuestro medio social. El legislador parece pensar que lo que ha faltado en Mi'xico ha sido una Ley General de Responsabilidades que comprenda todos los casos que pueden presentarse en la práctica y que proporcione, además, los medios jurídicos indispensables para hacer efectivas tales responsabilidades. Es cierto que las diversas leyes que hemos citado no llenaban satisfactoriamente la necesidad, cada vez más ostensible, de limitar el abuso y la inmoralidad de la Administración PÚblica, especialmente por 10 que respecta a los malos manejos de fondos y .11 enriquecimiento inmotivado dé empleados y funcionarios de categoría. La Ley de Responsabilidades de los funcionarios y empicados de la Federacíón, del Distrito v Territorios Federales y de los altos funcionarios de los Estados, expedida el 30 de diciembre de 1939, pretende llenar esta necesidad. Es indispensable hacer el estudio analítico de la Ley mencionada, conocer, con precisión, los puntos fundamentales de la misma y los medios jurídicos que ofrece para hacer efectiva la responsabilidad citada, con el propósito de formular Un juicio crítico sobre la misma. 217

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CAPITULO VIII

Le~ de Responsabilidades de los Funcionarios ~ Empleados de la Federación, del Distrito 'l? Territorios Federales

~ de

los Altos Funcionarios de los Estados.

La Ley a que nos referimos clasifica a los servidores del Estado, en a) altos funcionarios de la Federación; b) funcionarios, y e) empleados. Es indudable que los artículos 19 Y 29 de la Ley, en los que se hace la clasificación aludida, constituyen una contradicción ideológica del Estatuto Jurídico de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unión, en el que tanto los funcionarios como los empleados están, considerados como trabajadores federales. El artículo 19 de la Ley establece el principio general de responsabilidad de los funcionarios y empleados de la Federación y del Distrito y Territorios Federales, por los delitos y faltas oficiales que cometan en el desempeño de los cargos que tengan encomendados. Los delitos y las faltas de carácter oficial son Jos establecidos en la Ley de la materia y en las Leyes especiales que esta última deja en vigor en cuanto no se opongan a sus disposiciones. 219

LUCIO MENDlETA Y NUÑEZ

Son altos funcionarios de la Federación: el Presidente de la República, los Senadores y Diputados al Congreso de la Unión, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los Secretarios de Estado, los Jefes de Departamentos Autónomos, el Procurador General de la República, los Gobernadores y Diputados a las legislaturas de los Estados. 1 Por lo que respecta al Presidente de la República, se dice, como única excepción, que sólo podrá ser acusado durante el tiempo de su encarg-o, por traición a la Patria y por delitos gra ves del orden común. 2 En cuanto a los otros altos funcionarios de la Federación y de los Estados y a los funcionarios y empleados federales en gcneral, se establece que la responsabilidad por delitos o faltas oficiales, sólo podrá exig-irse durante el período en que el funcionario o empleado ejerce su encargo y dentro de un año después. 3 Por lo que respecta a los delitos o faltas del orden común, sólo puede procederse en contra tic los altos funcionarios de la Federación, después de que el Gran Jurado declare que hay lugar a proceder en contra del acusado; pero no gozan de fuero constitucional, con excepción de los Diputados y Senadores propietarios, del Presidente de la República, de los Gobernadores de los Estados, de los Diputados de las legislaturas locales, que sí gozan de ese fuero desde el día de su elec1 Arl. 2 de la ley de Responsabilidades de funcionario. y empleado. de 1930. publicada en el Diario Oficial del 21 de febrero de 1940. 2 ley citada. Art. 39. 3 Ley citada. Arl. 4 9. 220

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ción. Los suplentes sólo durante el tiempo que substituyan al respectivo propietario. 1 Se concede acción popular para denunciar los delitos o faltas señaladas en la Ley y se establece que no podrá castigarse al denunciante, por el delito de calumnia judicial, cuando el funcionario o empleado que íué objeto de la acusación obtenga veredicto o sentencia absolutoria, si el denunciante demuestra que hubo motivos fundados que le hicieron incurrir en error y que obró en beneficio del interés general y no por dañada intención. 2

l.-Clasificación de los Delitos Oficiales de los Funcionarios y Enipleados de la Federación y del Distrito y Territorios Federales La Ley distingue entre delitos y faltas oficiales; pero no define unos y otras, sino que se concreta a establecer que son delitos de los altos funcionarios de la Federación:

1. El ataque a las Instituciones democráticas. n. El ataque a la forma de gobierno republicano, representativo, federal. IlI. El ataque a la libertad de sufragio. IV. La usurpación de atribuciones. V. La violación de garantías individuales. VI. Cualquier infracción a la Constitución o a las Leyes Federales, cuando causen perjuicios graves a la Federación o

Ley citada, Arl. 89.

L.y citada. Arlículo. 99 y 10.

221

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a uno o a varios Estados de la misma, o motiven algún trastorno en el funcionamiento normal de las Instituciones. \'11. Las omisiones de carácter grave, en los términos de la fracción anterior. 1 En cuanto a los Gobernadores de los Estados y a los Diputados a las legislaturas locales, el artículo 14 dice que son responsables como auxiliares de la Federación, por las violaciones a la Constitución y a las Leyes Federales, de lo cual parece desprenderse que solamente son responsables por este motivo y no por las causas señaladas para los altos funcionarios de la Federación, de donde resultaría que los Gobernadores de los Estados y los Diputados a las legislaturas locales, pueden atacar las instituciones democráticas, la forma de gobierno republicano, representativo, federal, la libertad de suf ragio, usurpar atribuciones y violar las garantías individuales sin cometer por ello delito alguno. 2 Los delitos oficiales de los funcionarios y empleados de la Federación y del Distrito y Territorios Federales, en general, son enumerados en el artículo 18 y en los artículos 16 y 21 se establece la regla general de que Se consideran como faltas de los altos funcionarios de la Federación, la~ infracciones a la Constitución o a las Leyes Federales no comprendidas en el artículo 13 y como faltas oficiales de los funcionarios y empleados en general, las infracciones y omisiones cometidas por los mismos en el desempeño de sus funciones que no sean conceptuadas, como delitos, por la ley. La enumeración de la Ley, en su artículo 18, sobre delitos oficiales de funcionarios y empleados de la Federación J 2

Ley citad a, Arl. 13. Ley cit..d... Art. H.

222

."--.-

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y del Distrito y Territorios Federales, no comprendidos en el artículo 29 de la misma, es defectuosa, porque no hace una clasificación lógica, por materias, lo que dificulta grandemente la comprensión de sus preceptos. En nuestro concepto los ~elitos a que la Ley se refiere pueden clasificarse en la siguiente forma:

a): Delitos de ejercicio ilegal de empleo o cargo público y de abandono ilegal de los misl/los.-En esta categoría estarían comprendidos los siguientes casos:

1. Aceptar un cargo público y tomar posesión de él, sin llenar los requisitos establecidos en la Constitución o en las Leyes respectivas. lI. Ejercer las funciones de un empleo, cargo o comisión por elección o nombramiento, sin haber tomado posesión legítima o sin llenar todos los requisitos legales para ese efecto; lIl. Ejerecer las funciones de un empleo, cargo o comisión, después de la insubsistencia o la suspensión o terminación legal del mismo. IV. Continuar ejerciendo las funciones de su empleo, cargo o comisión por el que se fué nombrado o electo por tiempo limitado, después de haber expirado el término de su ejercicio. V. Abandonar, sin causa justificada el empleo, cargo o comisión, sin haber renunciado, o antes de que sea comunicada la admisión de Ia renuncia o se presente el substituto. VI. Ejercer funciones inherentes a otro empleo, cargo o comisión, distintas de las que legalmente corresponden al empleo, cargo o comisión para que fueron electos o nombrados .. 223

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LIII. Registrar la correspondencia que bajo cubierta circule por las estafetas, retenerla o demorar injustificadamente su entrega. LXV. Dirigir o aconsejar a las personas en los asuntos de que conozcan y que deban resolver en ejercicio de sus funciones. \ LXII I. Desempeñar algún otro empleo oficial, o puesto o cargo particular que la Ley prohiba. LXI V. Desempcfiar por sí, o por interpósita persona, en contradicción a la Ley, la profesión que se tenga cuando le esté vedado su ejercicio por el empleo, cargo o comisión que desempeñe. Por lo que respecta al caso comprendido en la fracción VI, nos parece que debería contener el principio del dolo o del perjuicio que pudiera causarse al Estado o a tercero por la falta de coordinación entre el nombramiento y los trabajos que realmente desempeñe el empleado, pues se dan casos, con irecuencia, en la Administración Pública, de que por deficiencia del presupuesto o por exigencias de la misma Administración, es expedido, por ejemplo, nombramiento de mozo a una persona que en realidad desempeña el puesto de mecanógrafo o de oficial, sin que esto constituya en realidad un delito. b) Delitos de cposicián al cuniplimieuto de las Leyes.En esta categoría podemos considerar los siguientes casos señalados en la Ley: VIL Coaligarse para tomar medidas contrarias a una Ley, Reglamento o cualquiera disposición de carácter general o impedir su ejecución, o para hacer dimisión de sus puestos con el fin de impedir, entorpecer o suspender la Administración Pública en cualquiera de sus ramas._ 224

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I ~

IX. Impedir la ejecución de una Ley, decreto, Reglamento, disposición de carácter general o de una resolución judicial, solicitando para el decto el auxilio de la fuerza pública o empleando la que tenga bajo su mando. • Por lo que respecta a la fracción VII que acabamos de transcribir, debe hacerse notar que la parte final de la misma se encuentra en contradicción Con el derecho de huelga que concede a los trabajadores al servicio del Estado el Estatuto respectivo, puesto que el artículo 66 del mismo, define la huelga diciendo que es "la suspensión temporal del trabajo como resultado de una coalición de trabajadores", La huelga tiene por objeto impedir, entorpecer o suspender la Administración Pública hasta que Se logren las demandas solicitadas por los huelguistas, en consecuencia, el caso se encuentra comprendido en la mencionada fracción VI I y resulta así, en nuestro concepto, una palmaria contradicción con el Estatuto.

, e) Delitos de satisfacción de intereses pecuniarios o personcles en el ejercicio de un empleo o cargo público.-De esta clase son los siguientes casos establecidos en la Ley: VIII. Solicitar indebidamente dinero o alguna otra dádiva, o aceptar una promesa para sí o para cualquiera otra persona por hacer algo justo o injusto, o dejar de hacer algo justo. XVII. Hacer uso de su autoridad para obligar a sus subalternos a que les entreguen fondos, valores o cualquiera otra Cosa que Se haya confiado a éstos, y se los apropien o dispongan de ellos indebidamente por interés privado, sea en su favor o de cualquiera otra persona. 225

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XVIII. Obtener bajo cualquier pretexto para sí o para cualquiera otra persona, parte de los sueldos de un subalterno, dádivas u otro servicio. . XXV. Aprevechar el poder ó autoridad propios del em-" pleo, cargo o I,;Ü'¡:>lón que desempeñen, para satisfacer inde- ': propio o de cualquiera otra persona." bidamente XXVII. Distraer de su objeto, para usos propios o ajenos, el dinero, valores, fincas o cualesquiera otras cosas pertenecientes a la Federación, al Distrito Federal, a algún Territorio, a un Estado, a un Municipio o a un particular, si los hubiesen recibido por razón de su encargo en administración, en depósito o por cualquiera otra causa. Es aplicable la disposición anterior, a toda persona encargada de un servicio público, aunque sea en comisión por tiempo limitado y no tengan el carácter de funcionarios.

algú~interés

d ) Delitos de acción coactiva, uiolcnta o inmoral en el ejercicio de ltil empleo o cargo público.-De esta clase son los siguientes casos designados en la Ley: X. Ejercer violencia sin causa justificada, en el ejercicio de sus funciones o en el desempeño de su cargo, a cualquiera' persona que intervenga en alguna diligencia ; vejada o insultarla, emplear en sus relaciones términos, injuriosos ~. ofensivos contra algunas de las partes, personas o autoridades' llue intervengan en el asunto de que se trate. XXIV. Exigir por sí, o por medio de otro, a título de impuesto o contribución, recargo, renta, rédito, honorario o -emolumentos, dinero, valores, servicios o cualquiera otra cosa, a sabiendas de no se .. debidas, o en mayor cantidad que la que señala la Ley. 226

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LVI. Emplear la violencia o la intimidación para impedir a un Senador o Diputado su asistencia a una sesión del Cuerpo Colegiado de que forma parte, o coartar por los mismos medios , la libre manifestación de sus opiniones o de su voto. . LXIX. Tratar en el ejercicio de su cargo, con ofensas, desprecios o deshonestidad a las personas que asistan a sus oficinas. e) Delitos de abstencián en 'el ejercicio de un empleo o cargo plÍblicos.-De esta naturaleza son los siguientes casos establecidos en la Ley: XI. Retardar o negar indebidamente a los particulares el despacho de sus asuntos, o protección o servicio que tengan

obligación de prestarles, o impedir la presentación de sus promociones, o retardar indebidamente el curso que deban dárseles. XII. Abstenerse de ejercer la acción penal, cuando sea' procedente conforme a la Constitución y a las Leyes de la materia, en los casos en que la Ley imponga esa obligación. XIII. Abstenerse de hacer ante cualesquiera autoridades, con la debida oportunidad, las promociones que legalmente sean procedentes, en los casos en que deban hacerlas con arreglo a la Ley, siempre que de esa omisión resulte daño o perjuicio a la Federación, al Distrito o a algún Territorio Federal, "y al interés social o a alguna persona. Si no resultare daño o perjuicio alguno, la omisión se considerará como falta oficial. XIV. Negarse, bajo pretexto; aunque sea el de obscuridad o silencio de la Ley, a tramitar o resolver algún asunto qUe sea de su competencia. 227

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V. Negar, indebidamente, los encargados de fuerzas públicas, el auxilio que les solicite legalmente una autoridad civil. XX. Abstenerse de hacer la consignación que corresponda conforme a la ley, de alguna persona que Se encuentre detenida a su disposición como presunta responsable de algún delito. XXII. No hacer cesar la privación indebida de la libertad de alg-una persona en los casos en que estuviere en sus atribucienes. XXllI. No denunciar ante su superior jerárquico, o ante la autoridad que en su caso corresponda la privación ileg-al de la libertad de alguna persona de que tuviere conocimiento. XXVI. Procurar la impunidad de los delitos, o faltas oficiales, de que tengan conocimiento haber cometido o estén cometiendo sus respectivos subalternos en el ejercicio de sus funciones o en el desempeño de sus respectivos cargos, absteniéndose de denunciar los hechos o entorpecer su esclarecimiento. XXXVI. Volver nugatorio el derecho de petición, nocomunicando por escrito al peticionario el resultado de su gestión, dentro de los 30 días siguientes a la presentación de la solicitud. LV JI 1. Abstenerse por morosidad, de promover las investigaciones de los delitos de que tuvieren conocimiento, cuando la Ley les imponga esta obligación. LXiI. Abstenerse o negarse a conocer de los asuntos desu competencia, sin tener impedimento legal para dio. 228

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LXVI. No cumplir cualquiera disposición que legalmente les comunique su superior, o por acuerdo u orden del mismo, sin causa fundada para ello. f) Delitos de violación de garantías individuales.-Son de esta clase los siguientes casos indicados por la Ley: XIX. Recibir en el establecimiento penal de detención que tengan a su cargo, a alguna persona detenida o presa sin los requisitos legales, o la mantengan privada de su libertad sin dar parte a la autoridad respectiva. XXIX. Imponer limitaciones generales a la libertad del trabajo, que no estén autorizadas por el artículo 49 Constitucional. XXX. Prohibir a un individuo que Se dedique a la profesión, industria, comercio o trabajo que le acomode, cuando la Ley no autoriza esa prohibición. XXXII. Privar a un individuo del producto de su traba-o jo sin que medie resolución judicial. No se considera como deIictuosa la retención de palote de los salarios y sueldos, para el pago de cuotas sindicales ni las deducciones a los emolumentos de los servidores públicos que estén destinados a la formación del Fondo de Pensiones. XXXIII. Obligar a un individuo a prestar trabajos personales sin la justa retribución y sin su pleno consentimiento, fuera de los casos autorizados por el artículo 59 Constitucional.

XXXV. Coartar la libertad de imprenta garantizada por el artículo 79 Constitucional, cualquiera que sea el medio o procedimiento a que se recurra para impedir el ejercicio de su derecho, o para obstaculizar la libre circulación o distribución de prensa periodística. 229

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XXXVII. Establecer limitaciones al derecho de asociación y reunión garantizada por el artículo 99 Constitucional, sea prohibiendo determinada asociación o reunión, o bien imponiéndola como obligatoria. XLIV. Imponer al jornalero u obrero que infringiere los reglamentos gubernativos o de policía, una multa mayor del importe de su jornal o sueldo en una semana. LI1. Practicar cateos o visitas domiciliarias fuera de los casos autorizados por la. Ley y sin que medie orden de autoridad competente., 1.1 V. Ex propiar los bienes de una persona sin que lo demande la autoridad pública, o sin seguirse las formalidades prescritas por la Le}'. LV. Afectar la pequeña propiedad agrícola en explotación a título de dotación de ejidos, XXXVIII. Ordenar que se prive a una persona de la vida sin que medie juicio, ante los Tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades del procedimiento conforme a las leyes expedidas COn anterioridad al hecho. LXXI. Ejecutar cualquier otro acto arbitrario o atentatorio a los derechos garantizados por la Constitución o por las Leyes Federales respectivas. g) Delitos de tolerancia ilegales.-Son de esta clase los siguientes casos considerados en la Ley: XXVIII. Tolerar la apertura o funcionamiento de planteles particulares en los que se imparta educación primaria, secundaria o normal, sin satisfacer previamente los requisitos señalados por el artículo 3'1 Constitucional; ordenar, sin causa justificada, la clausura de establecimientos educativos. 230

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XXXIV. Tolerar el funcionamiento de órdenes monásticas cualquiera que sea su denominación u objeto. h) Delitos de culpa o negligencia e» el ejercicio de un empleo o cargo público.-Son de esta naturaleza los siguientes casos consignados en la Ley: XVI. Dar a los caudales del Erario que tenga a su cargo una aplicación pública distinta de aquella a que estuvieren destinados, o hacer un pago indebido. XXXI. Expedir un título para ejercer determinada profesión, sin estar satisfechos los requisitos que para ello exigen las Leyes. LX. Efectuar cualquier pago de sueldos o emolumentos, sin que el interesado haya comprobado debidamente que tiene los requisitos que la Ley exige para el desempeño del· cargo para el que fué nombrado. LXX. Retardar o entorpecer maliciosamente, o por negligencia o descuido el despacho de los asuntos de su compe-' tencia.

LXVIII. Ejecutar actos o incurrir en omisiones que produzcan daño o constituyan alguna ventaja indebida a alguno de los interesados o a cualquiera otra persona. i) Delitos judiciales.-Agrupamos en esta categoría todas las disposiciones de la Ley que se refieren a actos u omi.siones de funcionarios judiciales: XXI. Favorecer la evasión de un detenido, procesado o sentenciado o ponerlo en libertad sin tener facultad para ello o sin que sea procedente con arreglo a la Ley. XXXIX. Dictar sentencia en un proceso criminal, imponiendo, por analogía o mayoría de razón, alguna pena que 231

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no esté decretada en una Ley exactamente aplicable al caso de que Se trate. XL. Ordenar la aprehensión de Un individuo por delito que no amerite pena corporal. XLI. No otorgar, inmediatamente que Se solicite, la li. bcrtad cauciona¡ cuando procede legalmente. XLI 1. Compeler- al acusado a declarar en su contra, haciendo la incomunicación o cualquier otro medio. XLIII. No tomar al acusado su declaración preparatoria dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a su consignación a la justicia u ocultarle el nombre de su acusador, la naturaleza y la causa de la acusación o el ddito que se le atrihuya. XLIV. No dictar auto de formal prisión o soltura de un detenido, como presunto responsable de un delito, dentro de las 72 horas siguientes a su consignación. XLV. Dictar cualquier auto, providencia o resolución manifiestamente injusta en un proceso penal. XLV 1. Prolongar la prisión preventiva por más tiempo del que como máximo fija la Ley al delito que moti vare el proceso. XLVII. Prolongar la prisión o detención de un individuo por falta de pago de honorarios de defensores, por cualquier prestación de dinero, por causa de responsabiiida.í civil, de reparación de daño o algún motivo análogo. XLVIlI. Imponer al infractor de los reglamentos gubernativos o de policía, un at.resto por más de 36 horas o permutar la falta de pago de la ¡¡julta que se le hubiere impuesto por una detención mayor del' S días. I~. Imponer gabela o contribuciones en las cárceles.

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LI. Demorar el cumplimiento de las providencias judiciales o administrativas, en las que se ordene poner en libertad a un detenido. LVII. Abrir Un procedimiento criminal contra un funcionario de la Federación, sin habérsele desaforado previamente, con sujeción a las formalidades prescriptas en esta Ley, LIX. Dejar de fallar, dentro del término legal, los asuntos sometidos a su jurisdicción. LXI. Conocer los asuntos para los cuales tenga impedimento legal, sin hacerlos valer ante la autoridad que deba admitirlo o calificarlo. LXVII. Dictar o emitir una resolución o providencia de trámite, pronunciar sentencias o laudos definitivos injustos, can violación expres-, de algún precepto terminante de la Ley o manifiestamente contrario a las constancias del expediente .0 al veredicto de Un jurado.

j) Delitos seiialados en Leyes especia/cS.-La enumeración que hace la Ley de los delitos oficiales no es Iimitatíva, sino simplemente enunciativa, pues deja subsistentes los delitos oficiales señalados en otras Leyes especiales. Esta declaración Se encuentra consignada en la fracción última del artículo IR LXXII. Los demás actos y omisiones definidos sancionados por 'las Leyes especiales respectivas como delitos o faltas oficiales, en todas las ramas de la Administración Pública, Continúan en vigor para los efectos de la presente, en todo CUanto no se oponga a las disposiciones de ésta.

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2.-Procedi¡¡¡icutos para hacer efcctiva la Respollsabilidad de los Funcionarios y Empleados de la Federaciósi y de los Estados, por Delitos )' Faltas Oficialcs ., Los procedimientos para exigir las responsabilidades de los empleados y funcionarios federales y de los funcionarios de los Estados, varían según la categoría a la que pertenezcan. Tratándose de altos funcionarios de la Federación y de los Estados, el procedimiento se desarrolla ante la Cámara de Diputados y ante la Cámara de Senadores. La primera Iunge como Tribunal de acusación y la segunda como Tribunal o Jurado de Sentencia. Tratándose de los delitos y faltas oficiales de los demás empleados de la Federación y del Distrito y Territorios Federales, el procedimiento se desarrolla en su primera fase ante los Tribunales Federales que tienen el carácter de instructores del proceso y la segunda fase tiene lugar ante el Jurado de Responsabilidades Oficiales de los funcionarios y empleados públicos, que funciona como Tribunal de Sentencia para fijar la responsabilidad del acusado de acuerdo COn los datos que arroje el proceso y para señalar la pena que debe imponérscle. Vamos a tratar separadamente sobre cada uno de estos procedimientos. 3.-EI Procedimiento ante las Cámaras El artículo 23 de la Ley establece que las Cámaras del Congreso de la Unión, en cada legislatura, en la 20} sesión ordinaria, al proponer la Gran Comisión y la integración de las comisiones ordinarias para despacho de asuntos, propon2H

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drán también dos grupos, uno de 16 individuos en la Cámara de Diputados y otro de 10 en la de Senadores. De estos grupos, en cada Cámara se insacularán por suerte cuatro individuos para que formen las secciones instructoras del Gran Jurado. El Presidente de cada sección será la persona designada por la suerte en primer término y secretario sin voto el último. 1 Las personas qUe no sean designadas por la suerte para formar las secciones ya citadas, ocuparán las vacantes que ocurran en ellas. El procedimiento ante las Cámaras es diverso según que se trate de exigir. a Ios altos funcionarios, federales o de los Estados, responsabilidades por delitos del orden común o responsabilidades por delitos oficiales, o bien, responsablIidades por ambos conceptos. 2 En los casos de delitos del orden común, en cuanto la Cámara de Diputados reciba alguna instancia o escrito procedente de particulares, de algún Juez o del mismo interesado, qUe se relacione con la responsabilidad de algún alto funcionario de la Federación por delitos del orden común, se dará CUenta en cada sesión secreta y se turnará a la comisión instructora, la que debe rendir su dictamen en un término de quince días, plazo qUe puede ampliarse a juicio de la propia comisión instructora. 3

Las comisiones instructoras pueden hacer comparecer, al acusador y al acusado para examinarlos sobre los hechos reI 2 3

Ley citada. Art. H. Ley cilada. Art. 25. Ley cilada. Art. 26.

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lativos a la acusación y para las diligencias necesarias a fin de obtener la comprobación del hecho denunciado. 1 Las secciones instructoras rendirán un dictamen precisamente sobre los siguit;ntes puntos: a) Si el hecho que se atribuye al alto funcionario está o no calificado como delito. L) Si está justificada la existencia del delito. c ) Si hay proposiciones y datos suficientes a juicio de la sección, para creer raciunalmente que el funcionario acusado puede ser e] autor del hecho criuiinosu. d) Si por razón de la época en que el delito se cometió y de las f uncioncs públicas de la persona de que se trate, goza o no del fuero Constitucional. 2 El dictamen debe terminar con cualquiera de estas dos proposiciones, según que en concepto de la comisión esté suficientemente .prohada o no la acusación correspondiente: 1. Ha lugar a proceder en contra de N. N. por el delito x de que se le acusa. 2. No ha lugar a proceder contra N. N. por tal delito. } Cuando se siga proceso en contra de un alto funcionario sin llenarse el requisito previo de la declaración de haber lugar a proceder en su contra, puede solicitar de la Cámara de Diputados la declaración de inmunidad para que el Juez suspenda su procedimiento... Una vez que Se da cuenta del dictamen correspondiente, el Presidente de la Cámara establece que debe erigirse en Gran 1 2 3 ..

Ley Ley Ley Ley

citada. citada. citada. dIada.

Arl. Arl. Art. Art.

27. 28. 29. } O.

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LA ADhIINISTRAClON PUBLICA EN MEXICO

Jurado al siguiente día, haciéndolo saber al acusado y al acusador, si 'lo hubiere. Puede señalarse otra fecha para la celebración del Gran Jurado en caso de que el acusado estuviese fuera de la residencia del Congreso. El acusado podrá nombrar uno o más defensores haciéndolo saber así al Gran Jurado el mismo día de su celebración. En caso de que no nombre defensor se le designará un defensor de oficio del Fuero Federal que resida en la capital de la República, I El día designado, la Cámara se erigirá en Gran Jurado. Se dará lectura al expediente, Se concederá la palabra al defensor y al acusado, en seguida serán retiradas estas personas y se pondrá a discusión el dictamen de las secciones instructoras, en lo general y en lo particular, procediéndose en seguida a votar por mayoría absoluta la proposición final del dictamen. 2 Si se declara que ha lugar a proceder en contra del acusado, éste quedará privado de su empleo y a disposición de los 'l'riounales Comunes, en caso contrario no se podrá continuar el procedimiento ante los Tribunales Comunes; pero la declaración no implica el que la acusación no continúe su curso, cuando el acusado haya dejado de tener fuero. 3 Si los acusados no gozan del fuero Constitucional, el Gran Jurado Se declarará incompetente, previo dictamen de las secciones instructoras, dejando a salvo los derechos del acusador para que ocurra a los Tribunales correspondientes... I 2 3 4

Ley citada. Art. 32. Ley citada. Art. 33. Ley citada. Art. H. Ley citada. Art. 35.

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4.-Proccdimientos para hacer efectiva la responsabilidad de los Altos Funcionarios de la Federación y de los Estados) por Delitos y Faltas Oficia/es Las acusaciones o denuncias por responsabilidades oficiales de los altos funcionarios de la Federación o de los Estados, deben presentarse ante la Cámara-de Diputados del Congreso de la Unión, la que mandará pasarlas, con los documentos que las acompañan a la sección instructora del Gran Jurado. Se establece expresamente que las denuncias anónimas no se tomarán en consideración. Como esta excepción no se contiene en las disposiciones relativas al procedimiento para exigir responsabilidades a los altos funcionarios de la Federación y de los Estados por delitos del orden común, es de suponerse que tratándose de tales delitos, sí son admisibles las denuncias anónimas. 1 La sección instructora del Gran Jurado una vez que recibe la acusación o denuncia, desarrolla un procedimiento de carácter judicial apegado en todo a las disposiciones del artículo 14 de la Constitución, es decir, se lleva a cabo ante dicha sección un verdadero juicio. 2 En efecto, la sección procede inmediatamente a obtener la ratificación de la denuncia o acusación, si 10 estima necesario. Practica todas las diligencias indispensables para la comprobación del delito o falta oficial de que se trate. Cita al inculpado para tomarle su declaración preparatoria haciéndole saber el motivo del procedimiento, el nombre de 1 2

Ley citada. Art. 36. Ley citada, Art. 37. 238

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su acusador, así como los datos o elementos de prueba que obren en su 'contra. La sección puede, COn posterioridad, ordenar la ampliación de las declaraciones del inculpado o mediante sulicitud de éste pueden ampliarse también dichas cec1araciones. Al rendir su declaración preparatoria, el interesado puede nombrar desde luego al defensor o defensores que estime convenientes, o manifestar que Se defenderá por sí mismo. Si no hace nombramiento de defensor, la sección designará a uno de los defensores del Fuero Ft."'<.1eral residente en la capital, para que lo patrocine. 1 Una vez tomada al funcionario acusado su declaración preparatoria, se abre un término de prueba dentro del que se reciben las pruebas que ofrezcan ambas partes, así. como las que la sección estime necesarias. El término de prueba puede ampliarse a juicio de la sec-. ción instructora, dentro del plazo de un mes que la Ley le señala para formular su dictamen; pero si ese plazo no es suficiente, la sección puede solicitar de la Cámara que lo amplíe por el tiempo que sea estrictamente indispensable y que no exceda de 60 días. 2 Terminada la instrucción del proceso a juicio de la sección instructora, lo pondrá a la vista del acusador y del acusado y de los defensores, por tres días correspondientes a cada parte, a fin de que tomen los datos necesarios para formular SUs alegatos qUe deberán presentar dentro de los seis días siguientes. 3

1 Z 3

ley cilada. Art. 38. ley cilada. Art. 39. ley cilada. Art. 10. 239

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SI •

LUCIO MENI>1ETA Y NUÑEZ

Transcurridos los términos antes mencionados, la sección instructora formulará su dictamen en vista de las constancias del proceso, en forma semejante a la de las sentencias, pues la Ley establece que ese dictamen constará de una parte expositiva en la que Se analizarán clara y metódicamente los hechos ocurridos, hará las consideraciones jurídicas que procedan para dejar demostrado plenamente si está o no probada la existencia del delito o de la falta de que se trate, así como la responsabilidad o inocencia del funcionario acusado, exponiendo todas las circunstancias que hubiesen ocurrido para determinar la sanción, así como las que le favorezcan. El dictamen terminará con cualquiera de las siguientes proposiciones: 1 a) Si las constancias fueren favorables al acusado la proposición será en el sentido de que se declare no ha lugar a proceder en su .contra por el delito o falta oficial que se le atribuya. Si las constancias determinan la culpabilidad del funcionario, el dictamen propondrá la aprobación de los siguientes puntos: 1'.1 Que está iegalmente probado el delito o falta oficial que se imputa al funcionario, expresando cual sea. 29 Que está plenamente probada su culpabilidad. 3(.1 Las circunstancias del caso, expresando con claridad y por separado las que favorezcan y perjudiquen al funcionar io acusado.

4(:) La sanción que en su concepto deba imponérsele. Ley citada. Al!. 41.

140

...

LA ADMINlSTRAClON PUBLICA EN MEXICO

59 Que en caso de ser aprobado el dictamen o modificado, se remita el veredicto, por vía de acusación, a la Cámara de Senadores, para los efectos legales correspondientes. 1 En los casos en que el funcionario haya sido acusado al mismo tiempo por la comisión de un delito del orden común y por la comisión de delitos o faltas oficiales, o cuando al escIarecerse el delito o falta oficial de que se le acuse, resulte que, además, es responsable de Un delito del orden común, la sección instructora practicará, también, las diligencias correspondientes para el esclarecimiento del delito del orden común, yen su dictamen hará dos proposiciones: una relativa al delito por falta oficial en forma ya indicada y otra respecto al delito o falta común, consultando si ha o no lugar a proceder. 2 El dictamen de la sección instructora Se entrega a los Secretarios de la Cámara de Diputados para que den cuenta al Presidente de la misma, quien anunciará que la Cámara debe, erigirse en Jurado de Acusación dentro de los tres días siguientes, lo que harán saber los Secretarios, al' acusado y al acusador para que Se presenten. El acusador puede presentarse personalmente o enviar a representante legal. El acusado debe presentarse personalmente o por medio de su defensor para alegar 10 que convenga a sus derechos. 3 Un

El día señalado, la Cámara de Diputados se erigirá en Jurado de Acusación. En seguida la Secretaría dará lectura públicamente a todo el proceso, y además, al dictamen de la sección instructora.

-1 2 3

Ley cilada. Art. 42. Ley citada. Are. 43, Ley '.itada, Are. 44.

2il

LUCIO MENU1ETA y NUÑEZ

1\ continuación se concederá la palabra al acusador o a su representante, y, después al acusado o a su defensor o a ambos si 10 solicitaren. Se admite la réplica; pero en todo caso el acusado y su defensor pueden hacer uso de la palabra al último. Se retirarán el acusador y el acusado, y se procede a discutir y a votar el dictamen propuesto por la sección instructora, tanto en lo general como en 10 particular. 1 Si la Cámara declara que no ha lugar a proceder contra el acusado, éste continuará en el ejercicio de su cargo. En caso contrario, quedará en suspenso inmediatamente y se le pondrá a disposición de la Cámara de Senadores, a la que se remitirá el ven.e. dicto del Jurado de Acusación. 2 Al recibir el veredicto del Jurado de Acusación la Cámara de Senadores, 10 pasará a la sección instructora que corresponda; la Cámara emplazará al acusador y al acusado y a su defensor para que dentro de cinco días presenten sus alega-

tos.

Pasado el término señalado, se hayan o no presentado los alegatos, la sección instructora formulúá un dictamen proponiendo la sanción que en su concepto deba imponerse al íundonario, expresando los preceptos legales en que se funde ... El dictamen de la sección instructora se presenta a la Secretaría de la Cámara de Senadores, quien 10 pasa al Presidente de la misma, para que éste anuncie que la Cámara debe erigirse en Jurado de Sentencia, al día siguiente, a cuyo efecto 1

1 3 ..

Ley Ley Ley L. y

citada. citada. ciuda. citada.

Arl. Arl. Art. Arl.

46. 47. 48. 49.

242

LA ADMINISTRACION PUBLICA EN MEXICO

el mismo Presidente de la Cámara de Senadores citará al acusador y al acusado. I El día señalado, se erigirá la Cámara de Senadores en Jurado de Sentencia. En seguida se da lectura públicamente a todo el proceso y al dictamen de la sección instructora de la Cámara de Senadores. Se concede la palabra al acusador o a su representante legal y, en seguida, al acusado o a Su defensor o a ambos si así lo solicitan. Siempre hablará al último el acusado o su defensor o ambos. 2 Cuando el mismo delito tuviere señalada otra sanción en la Ley, si e! veredicto del Jurado de Sentencia es condenatorio, éste lo remitirá a la autoridad judicial competente quedando el acusado a su disposición para que lo juzgue. En nuestro concepto el veredicto de la Cámara de Senadores tiene que ser necesariamente condenatorio, y no nos explicamos por qué razón el artículo S1 de la Ley dice: "en caso de veredicto condenatorio del Jurado de Sentencia", pues el Jurado de Sentencia, de acuerdo con las disposiciones de la Ley, no tiene por objeto determinar la culpabilidad de! acusado, sino simplemente señalar la sanción que le corresponda, puesto que la culpabilidad ya fué antes establecida por la Cámara de Diputados erigida en Jurado de acusación. El artículo 49 de la I.ey confirma la interpretación antes expuesta, pues en dicho artículo se dice que la sección instructora formulará dictamen "en vista de la apreciaciones y declaraciones hechas en el veredicto del Jurado de Acusación, proponiendo la sanción que en Su concepto deba imponerse al funcionario, expresando los preceptos legales en que se funde". 1 2

Ley citada. Art. 50. Ley citada. Allículos 46 y 50.

243

LUCIO MENDIETA Y NUÑEZ

En otras palabras, no se concede a la sección instructora de la Cámara de Senadores la posibilidad de que exponga un veredicto alJsolutorio. Probablemente el artículo 51 de la Ley cuando parece establecer la posibilidad de un veredicto no condenatorio se refiere al caso de que el mismo delito oficial tenga el carácter de delito de orden común. Los veredictos de Jurados de Acusación y de Sentencia son inatacables y, en consecuencia, no procederá contra ellos recurso alguno. La sentencia que dicte la autoridad judicial en el caso de que al mismo hecho se le considere como delito oficial y como delito o falta del orden común, puede recurr irse en la vía de amparo únicamente en cuanto a la sanción dictada por la mencionada autoridad judicial. 1 Esta disposición contenida en el artículo 52 de la Leyes reglamentaria del artículo 111 Constitucional. Por otra parte, el mencionado artículo 52 establece como único recurso en contra de las resoluciones judiciales, el juicio de amparo, tergiversando el procedimiento judicial que admite una segunda instancia en vía de apelación.

5.-Disposicioncs Generales La Ley establece en el capítulo 5 del título 39 una serie de disposiciones generales de caracter procesal. Las Cámaras deben pasar por riguroso turno a las secciones instructoras las acusaciones que les presentaren y en ningún caso podrá dispensarse, dentro del procedimiento enco1

Ley citada. Art. 52.

244

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LA ADMINISTIlACION PUBLICA EN MEXICO

mendado a dichas secciones, trámite alguno de los establecidos en la .Ley. 1 En el caso de que el acusado no estuviese en el lugar de la residencia del Congreso de la Unión, puede emplazársele por medio de oficio para que se presente dentro de un término prudente. En caso de que no pueda comparecer por cualquier motivo grave, la Sección respectiva practicará las diligencias que no requieran la presencia del acusado y encomendará, al Juez de Distrito correspondiente, las que Se tengan que practicar dentro de Su respectiva jurisdicción y fuera de la residencia de las Cámaras. Al efecto, le enviará un despacho con testimonio de las constancias conducentes formadas por el Presidente y el Secretario de la Sección instructora. El Juez de Distrito debe practicar todas las diligencias que se le encomienden. Si el acusado se encuentra en lugar distinto al de la residencia del Juez de Distrito y no puede comparecer ante él, puede encomendar éste la práctica de las diligencias respectivas al Juez de mayor categoría del lugar en que se encuentre el acusado. 2 Sólo 'por motivos legales pueden excusarse los miembros de la sección instructora y sólo con expresión de causa serán recusados por el acusado. Esta recusación sólo puede hacerse valer desde que se le requiera para el nombramiento de defenSOr hasta el emplazamiento para tomar apuntes y formular alegatos. :} De las excusas y recusaciones presentadas en una sección instructora, conocerá la otra de la misma Cámara dentro del 1 Ley citada. Art, 53. 2 Ley citada. Art. 55. 3 ,Ley citada. Art. 56.

245

LUCIO MENDIETA Y NUÑEZ

término de 24 horas. La excusa o recusación irán acompañadas con el informe del funcionario que se excusa o que ha sido recusado, sobre los motivos en que se funde la excusa o la recusación. L~ sección .instructora correspondiente calificará la excusa o la recusación, sin ulterior recurso dentro de los tres días siguientes al en que haya recibido el oficio respectivo de la sección que conozca del proceso. Adimitida la excusa o la recusación, el miembro imputado será suplido cn la sección respectiva por alguno de los miembros de dicha sección que no fueron designados por la suerte al constituirla. 1 El acusador, el acusado y la sección instructora, pueden solicitar, de las Oficinas de los establecimientos públicos, copias certificadas de constancias que tengan que presentarse, o tornarse en cuenta como pruebas y las autoridades están obligados a remitir, esas constancias, dentro de un término razonable bajo pena de multa de $25.00 a $300.00. Si la autoridad demostrare que el interesado no solicitó las copias o constancias, la multa se aplicará en contra de este último. 2 También pueden solicitarse documentos y expedientes or.iginales, ya concluidos, que volverán a la oficina de su procedencia cuando se resuelva en definitiva el proceso. } Las Cámaras no pueden erigirse en Gran Jurado, de acusación o de sentencia, sin que se compruebe antes que el acusado y su defensor han sido debidamente citados... 1 2 } ..

Ley Ley Ley Ley

cirada. citada. citada. citada.

Art. Art. Art. Art.

57. 58. 59. 60.

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LA ADMINISTRACION PUBLICA EN MEXICO

No pueden votar en ninguno de los incidentes del proceso ni en los, veredictos respectivos el Diputado o Senador que haya presentado acusación o que haya aceptado el cargo de defensor, aun cuando lo renuncie después de haber comenzado a ejercer el cargo. 1 En los casos de responsabilidad de altos funcionarios públicos, todos los acuerdos y determinaciones de las Cámaras se tomarán en sesión pública, excepto cuando la moral o el interés público exigen que la audiencia sea privada. 2 Procede la acumulación en el caso de que, cuando ya se haya procesado a UIl alto funcionario de la Federación, se presente nueva acusación en Su contra. El dictamen de la sección instructora, en el caso de ser procedente la acumulación, comprenderá los dos procesos. 3 Los veredictos y declaraciones aprobados por las Cámaras, como Jurado de Acusación o de sentencia, se comunicarán a la Cámara a que pertenezca el acusado, al Ejecutivo y serán publicados en el Diario Oficial de la Federación.... El Código Federal de Procedimientos Penales y el Código Penal, tienen el carácter de Leyes supletorias en todas las acusaciones rdativas al procedimiento que no estén previstas en la Ley de Responsabilidades, en cuanto fueren aplicables a la naturaleza especial de los juicios a que dicha Ley se refiere. 5

1 Ley citada, 2 Ley citada. 3 Ley cit~d~. ... Ley ciud~. 5 Ley cit~d~,

Art. Arr. Art. Art. Art.

61. 63. 6-+. 67. 68.

2+7

LUCiO MENDIETA Y NUÑEZ

6.-Procedimiento para exigir las Responsabil¡:dades Oficiales de los Funcionarios y Empleados de la Federaciéw y del Distrito y Territorios Federales

Todos los funcionarios y empleados de la Federación y del Distrito y Territorios Federales, que no tienen el carácter de altos funcionarios, están sujetos a un proceJimiento especial por lo que respecta a la responsabilidad por delitos y faltas of iciales que se les imputen durante el ejercicio de su encargo. No es necesario revisar las doctrinas de Derecho Administrativo sobre la diferencia entre altos funcionarios, funcionarios y empleados, porque nuestras leyes determinan claramente cada una de estas categorías. En efecto, en la Ley de Responsabilidades se establece, según hemos visto, con toda claridad, quiénes son los altos funcionarios de la Federación y de los Estados. Queda, por lo tanto, únicamente por definir quiénes son funcionarios Y quiénes empleados públicos en general. A este respecto debemos atenernos a las disposiciones del Estatuto Jurídico de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unión, en donde se clasifica a dichos trabajadores en dos categorías: trabajadores de confianza y trabajadores de base. Los primeros son los altos funcionarios y los empleados de alta categoría como Jefes de Departamento, Directores Generales, etc., y los empleados en general son, para los efectos de la Ley de Responsabilidades, todos los que no estén considerados como trabajadores de confianza. El procedimiento para exigir las responsabilidades oficiales de funcionarios y empleados en general, se desarrolla en dos fases: 248

LA ADMINISTRAClON PUBLICA EN MEXICO

La primera tiene lugar ante los Jueces de Distrito, si se trata de funcionarios y empleados federales, o ante los Jueces del Orden Común si se trata de funcionarios y empleados de Distrito y Territorios Federales. La segunda fase del procedimiento tiene lugar ante el Jurado Federal de Responsabilidades Oficiales de los funcionarios y empleados de la Federación, en el caso de servidores federales, o ante el Jurado de Responsabilidades oficiales de los funcionarios y empleados del Distrito y Territorios Federales, si se trata de éstos. El procedimiento se initia ante los Tribunales respectivos de acuerdo con el Código de Procedimientos Penales aplicable en cada caso. Es decir, si el procedimiento se inicia en contra de un empleado dela Federación el Código aplicable es el,Federal de Procedimientos Penales, si se inicia en contra de un funcionario o empleado del Distrito y Territorios Federales el . Código que debe aplicarse es el de Procedimientos Penales del Distrito y Territorios Federales y si el procedimiento se inicia en contra de un empleado militar, el Código aplicable es el de Procedimientos de esta materia. 1 La Ley establece, en una adición a los Procedimientos de los Códigos citados, que tratándose de un funcionario o de funcionarios o empleado& con manejo de fondos, o qUe tengan encomendadas labores de tal modo importantes que no pueden 4bandonarse sin causar graves perjuicios o trastornos a los servicios púWicos o de interés general, que será requisito indispensable que el Juez se dirija a la autoridad de quien depende el nombramiento del empleado, solicitando que lo ponga a

Ley citad a, Art. 69, 249

LUCIO MENDlETA Y NUÑEZ

su disposición, a fin, de que se pueda ejecutar la orden de aprehensión que haya dictado en su contra cuando dicha orden proceda conforme a la Ley. 1 La autoridad respectiva deberá acordar de conformidad la petición del Juez dentro del término de 24 horas. Las resoluciones del Juez en el proceso, sobre libertad por falta de méritos o formal prisión, serán comunicadas también a la autoridad de quien dependa el nombramiento del empleado. 2 Durante el proceso, en caso de haberse decretado la formal prisión del empleado, se le cubrirá hasta el 50% de su sueldo a juicio de la autoridad de quien depende. Si se absuelve, se le reintegrará la parte de su sueldo que deje de percibir, y, si es sentenciado queda separado de su puesto; pero a juicio de la autoridad que lo hubiere nombrado en los casos en que no se le hubiere impuesto destitución o inhabilitación, puede volver a ocupar su empleo cuando haya compurgado la pena que se le impusO. 3 Como se ve, los Juzgados de Distrito y del Orden Común tienen el carácter de Juzgados Instructores del Proceso. Cuando termina la instrucción, deben remitir el expediente al Jurado de Responsabilidades de los funcionarios Y empleados públicos, que corresponda, ante el cual se desarrolla la segunda fase del procedimiento de que vamos a ocuparnos en el capítulo siguiente. -t 1 2 3

Ley Ley Ley -t Ley

citada. s«. 70. ciuda. Arl. 72. citada. Art. H. ciuda. Art. 73.

250

LA ADMINISTIL\CION PUBLICA EN MEXICO

l.-El htJrado de Responsabilidades Oficiales de los . FUllcionari(ls y Empleados P-úblicos

El artículo 111 de la Constitución Federal, establece que los delitos y faltas oficiales de los funcionarios y empleados de la Federación y del Distrito y Territorios Federales, deben ser juzgados por un Jurado. A tal efecto, la Ley establece dos cIases de Jurados: a) El Jurado Federal de Responsabilidades oficiales de los funcionarios y empleados de la Federación, en cada uno de los lugares en los que residan Juzgados de Distrito con jurisdicción en Materia Penal. b) Jurado de Responsabilidades oficiales de los funcionarios y empleados del Distrito y Territorios .Federales, en cada uno de los partidos judiciales en los que residan Cortes Pena-: les o Jueces de Primera Instancia en Materia Penal. La integración, la competencia y los procedimientos de estos Jurados se sujetan a las disposiciones de la Ley de Responsabilidades y a las del Código de Procedimientos Penales respectivo. 1 El Jurado de Responsabilidades se integra can siete miembros que deberán ser, precisamente, representantes de diversas actividades:

1. Un representante de los Servidores Públicos de la Federación, del Distrito Federal, Territorio o Estado. n. Un representante de la Prensa.

-1

ley cil~d~. Art. 78.

251

LUCIO MENDlETA Y NUÑEZ

lII. Un profesionista perteneciente a cualquiera de las profesiones liberales, que no sea funcionario ni empleado público.

IV. Un profesor. V. Un obrero. V 1. Un campesino. VII. Un agricultor, industrial o comerciante. Para ser miembro del Jurado de Responsabilidades se requiere ser cimladano mexicano por nacimiento, en pleno goce de sus derechos; saber leer y escribir; ser vecino dentro de la jurisdicción del Juzgado de Distrito o del orden común que haya instituido el proceso, cuando menos un año antes del día en que se publique la lista definitiva de J urados, 2 No pueden ser jurados: 1. Los funcionarios públicos de la Federación, del Distrito y Territorios Federales, de los Estados y Municlpios. n. Los Ministros de cualquier culto. llI. Los que estuvieren procesados. 1V. Los que hayan sido condenados a suf rir alguna pena por delitos no políticos. V. 'Los que fueren ciegos, sordos o mudos. VI. Los que se encuentren sujetos a interdicción. VII. Los empleados públicos que en cualquier forma hubiesen intervenido en la substanciación del proceso o en cualquier acto del procedimiento. 1 1 2

Ley dIada. Arl. 79. Ley cilada. Arl. 80. Ley cilada. Ar!. 81.

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LA ADMINISTRACION PUBLICA EN MEXICO

Como se ve, la Ley pretende que el Jurado de Responsabilidades de los funcionarios y empleados públicos se forme con representantes de todas aqudlas actividades sociales que, en alguna forma se ven afectadas por la Administración Pública y quiere, también, que los componentes del Jurado sean personas capaces y honorables. Para constituir el Jurado de Responsabilidades Oficiales, cada Juez de Distrito can jurisdicción penal, debe proceder en la siguiente forma: EnJa segunda quincena del mes de noviembre de los años impares y tomando C011l0 base las listas relativas al Jurado Popular Federal, correspondientes a la zona territorial en la que tenga jurisdicción, el Juez de que se trate formará siete listas por separado colocando en cada una de ellas a olas personas que pertenezcan a cada una de 'las actividades antes señaladas. Las listas así formadas y firmadas por el Juez de Distrito y Su Secretario, serán fijadas en el Juzgado en lugar visible, a más tardar el día 30 de noviembre. Si en las listas están comprendidas algunas personas que haLiten fuera del lugar del Juzgado, las listas Se fijarán también en el Juzgado de Primera Instancia de la Delegación o MUn'icipalidad que corresponda. °

Las personas comprendidas en las listas pueden presentar observaciones si están mal clasificadas, apoyándolas en pruebas. El Juez resuelve sobre el particular, bajo su responsabilidad, haciendo en su caso las modificaciones respectivas, antes del 10 de diciembre siguiente. Los comprendidos en las listas definitivas formarán el Jurado de Responsabilidades Oficiales de los funcionarios y 253

LUCIO MENDlETA Y NUÑEZ

empleados de la Federación, dentro de la jurisdicción del Juzgado de Distrito respectivo, por el término de dos años contados desde el 19 de enero del año siguiente al de la fecha de la publicación de dichas listas definitivas. 1 El Jurado de Responsabilidades Oficiales de los funcionarios y empleados del Distrito y Territorios Federales, será formado por la Corte Penal respectiva o el Juez de Primera Instancia del Ramo Penal que corresponda, en cada partido judicial, tomando como base para integrar las siete listas, las listas definitivas que se hayan formado para la integración del Jurado Popular. Las listas definitivas formadas por los Jueces del Distrito Federal y de los Territorios Federales, serán enviadas a la Secretaría de Gobernación para su publicación en el Diario Oficial de la Federación, y las de los Estados a los Gobernadores respectivos, para su publicación en el Diario Oficial correspondiente, a más tardar el 20 de diciembre. Los Jueces de Distrito remitirán un ejemplar de cada una de las listas definitivas a la Suprema Corte de Justicia y a la Procuraduría General de la República. La falta de publicación de las listas no es obstáculo para que surtan sus efectos las fijadas en los Juzgados de Distrito ¡Oespectivos, entretanto se hace dicha publicación. 2 U na vez publicadas las listas definitivas o fijadas en los Juzgados respectivos, no se admitirán manifestaciones o solicitudes para modificarlas. } La falta de requisitos que la Ley exige para ser Jurado, aun cuando se presente con posterioridad a la formación de 1 2 3

Ley citada. Art. 8}. Ley cilada. Arl. 84. Ley citada. Arl. 85.

25"1

LA ADMINISTRACION PUBLICA EN MEXICO

las listas, sólo podrá tomarse en cuenta como causa de impedimento de' acuerdo Con el Código de Procedimientos Penales aplicable al caso. 1 Las personas que figuren en las listas definitivas de Jurados, tienen la obligación de avisar al Juez de Distrito de la Corte Penal o al Juez de Primera Instancia correspondiente cada vez que cambien de domicilio, cuando dejen de desempeñar el cargo o empleo Con que aparezcan en las listas, o cuando cambien sus actividades. La falta de cumplimiento de estas disposiciones amerita las correcciones disciplinarias correspondientes. 2 Los Jurados deben tener una remuneración por sus servicios, la que será fijada por la Ley respectiva. Los faltistas suf rirán la sanción que señala también la Ley respectiva. 3

8.-La Competencia del Jurado El Jurado de Responsabilidades Oficiales de los funciona, r ios y empleados de la Federación conoce: 19 De los delitos oficiales de funcionarios y empleados federales. 29 De las faltas oficiales cometidas por estos mismos funcionarios o empleados.... El Jurado de Responsabilidades Oficiales delos funcionarios y empleados del Distrito y Territorios Federales conoce: 1 2 3 o¡

Ley Ley Ley Ley

citada, citada, citada, ciud¡.

Arl. Arl. Arl. Art.

86. 87. 88. 89.

25;

LUCIO YENDIETA Y NUÑEZ

de los delitos y faltas oficiales imputadas a los funcionarios y empleados del Distrito y Territorios Federales. 1

9.-Yrocedimientos ante el Jurado de Respollsabilidades En los casos de responsabilidad de funcionarios y empleados de la Federación, el Juez de Distrito señala día y hora para la celebración del juicio dentro de los 1 S días de concluido el proceso y manda citar a todos los testigos y peritos. 2 En los casos de responsabilidades de funcionarios y empleados del Distrito y Territorios Federales, el Juez Instructor del proceso lo envía al Juez Presidente de Debates, quien tiene un término de 15 días para estudiarlo. Transcurrido este término, el Juez Presidente de los Debates señalará día y hora para la celebración del juicio, citando también a los peritos y testigos. 3 • La insaculación de los Jurados se Ileva a cabo públicamente el día anterior al en que debe comenzar la celebración del juicio, ante el juez de Distrito que instruyó el proceso o el Juez Presidente de Debates, el Secretario respectivo, el Ministerio Público, el acusado y el defensor, sin que sea indispensable la asistencia de estos dos últimos... En el momento de la insaculación, tanto el Ministerio PÚblico como el acusado y su defensor pueden recusar, con expresión de causa, a cualquiera de las personas designadas por la suerte. La autoridad que presida la insaculación calificará de 1 2 3 ..

Ley l.ey l.ey Ley

citad a. Art. 90. citad a. Art. 91. citada. s«. 92. citada. A,[. 93.

256

LA ADMINISTRACION PUBLICA EN MEXICO

plano y sin ulterior recurso, la recusación expuesta, En el caso de ser admitida la recusación, Se sacará otro nombre del ánfora. 1 Una vez integrado el Jurado de Responsabilidades Oficiales, el procedimiento subsecuente se rige por las disposiciones del Código Federal de Procedimientos Penales o por el Código de Procedimientos Penales para el Distrito y Territorios Federales, según que Se trate de funcionarios federales o de funcionarios del Gobierno del Distrito y Territorios Federales. 2 Los veredictos del J urado son inatacables. Sólo son apela. bIes las sentencias condenatorias que dicten los Jueces respecti vos como consecuencia del veredicto de culpabilidad del Jurado, en cuanto a la sanción impuesta. 3

lO.-Remoció/t de los FUllciollarios Judiciales El Presidente de la República de acuerdo COn lo dispuesto en el artículo 111 de la Constitución Fedel-al tiene la facultad de pedir ante la Cámara de Diputados la destitución de los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Magistrados de Circuito, Jueces de Distrito, Magistrados del Tribunal Superior de Justicia del Distrito y de los Territorios y Jueces del Orden Común del Distrito y Territorios Federales. La petición debe fundarse en mala conducta de cualquiera de dichos funcionarios ... . El procedimiento que debe seguirse en el caso es muy sencillo. El Presidente de la República gira Un oficio a la

1 2 3 4

Ley citada. Arl. 95. Ley ciuda. Arl. 96.

L"y citada. Arl. 97. Ley cira<b. Arl. 98.

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Cámara de Diputados por conducto de la Secretaría de Gobernación, exponiendo los hechos en que funde su petición, acompañando las constancias en que la apoye o fundándose simplemente en hechos u omisiones imputadas por la fama pública, en cuyo caso expondrá en qué consisten y los datos en que funde su convicción moral sobre la mala conducta del funcionario judicial de que se trate. 1 La Cámara de Diputados turna el oficio a la sección instructora correspondiente, la que debe pedir informes al funciunariu de que se trate. El funcionario acusado deberá rendir su íuíormación a más tardar dentro del término de tres días, añadiéndose el necesario en razón de la distancia. En su informe el funcionario acusado podrá exponer lo que estime conveniente en su defensa y acompañar las constancias que juzgue necesarias. La Cámara de Diputados, sin más trámite que el dictamen de la sección instructora, declarará por mayoría absoluta de votos si se acepta la petición del Presidente de la República, tomando en consideración todo lo expuesto en el expediente respectivo. 2 Si la resolución de la Cámara de Diputados es negativa, lo comunicará así al Presidente de la República y mandará archivar el expediente; pero si la declara fundada, se remite el expediente a la Cámara de Senadores, la que previo el dictamen de la sección respectiva declarará por mayoría absoluta de votos, si se acepta o no la petición del Presidente de la República. 3 1

1 3

Ley citada. Arl. 99. Ley citada. Arr. 100. Ley citada. Arl. 101.

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LA ADMINISTRAClON PUBLICA EN MEXICO

. Si declara que no es de aceptarse la petición presidencial, se archiva el éxpediente ; pero si se acuerda favorablemente, el funcionario acusado cesará desde luego en el ejercicio de su cargo. Este procedimiento es independiente del relativo a las responsabilidades oficiales en que haya incurrido el funcionario acusado, y las cuales se le pueden exigir de acuerdo con Ila Ley de. la materia. 1

11.-1nuestiqacián del Enriquecimiento Ilegítimo La Ley contiene Un capítulo novedoso en materia de responsabilidades, que es el que se refiere a la investigación del enriquecimiento inexplicable de los funcionarios y empleados públicos. Seguramente esta innovación se debe al clamor público que en las últimas administraciones ha venido señalando a numerosos altos funcionarios como culpables de disponer de los fondos públicos en provecho propio. La Ley establece que, si un funcionario o empleado público, durante su encargo, acumula riquezas por si o por interpósita persona, que sobrepasen notoriamente a sus posibilidades económicas, haciendo presumir falta de probidad, el Ministerio Público Federal o el de Distrito y Territorios Federales deben atender con todo empeño las denuncias que se presenten en contra de dichos funcionarios o empleados para investigar su conducta. No se admiten denuncias anónimas y sólo procede la investigación durante el tiempo del encargo y un año después. 2 1 2

Ley citada, Arl. J 02. Ley citada. Arl. 103. 259 .

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Si de las diligencias practicadas por el Ministerio PÚblico, aparecen datos en su contra simplemente en el caso de que el funcionario o empleado acusado no pueda justificar la procedencia de sus bienes, se consigna el caso al Juez competente, quien debe abrir un proceso de acuerdo con los procedimientos del Código Federal o del Distrito y Territorios Federales, según que se trate de un funcionario de la Federación o de un funcionario del Distrito y Territorios Federales. 1 El Juez debe proceder a la aseguración de los bienes cuya legitima procedencia no haya sido justificada. 2 Agotada la investig'ación, el Juez lo declara así, y mandará poner el expediente a la vista del interesado y del Ministerio Público, por cinco días, para apuntes y alegatos y dentro de los 10 días siguientes dictará su declaración sujetándose, en cuanto a la apreciación de las pruebas, a las disposiciones del Código Federal de Procediuiicntos Penales o del Código de Procedimientos Penales del Distrito y Territorios Federales según el caso. Si el funcionario o empleado justificó la legítima procedencia de sus bienes, se mandará levantar el aseguramiento y se le devolverán. En caso contrario el Juez ordenará que pasen al dominio de la Nación, del Distrito o Territorios Federales en su caso, salvo que alguna persona reclame y justifique la propiedad de los bienes en cuestión, en cuyo caso la adjudicación se hará en su favor con arreglo a la Ley. 3 Cuando la conducta del funcionario o empleado se hiciere sospechosa durante el procedimiento que se siga sobre la justificación de sus bienes, el Juez respectivo lo comunicará

1 2

Ley citada, Arl. 104. Ley citada, Arr. 105. Ley citada. Arl. 106. 260

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así a la autoridad de quien dependa el nombramiento del acusado, para q~e quede en suspenso en el ejercicio de sus funciones o en el desempeño de su cargo entretanto se termina el proceso con la sentencia correspondiente. 1 La Ley concede acción popular para hacer las denuncias soLre el enriquecimiento inexplicable de los funcionarios y empleados de la Federación y del Distrito y Territorios Federales, sin que sea procedente la acusación de calumnia judicial en los casos en que el funcionario sea declarado absuelto, siempre que el acusador demuestre que obró de buena fe y con datos bastantes para incurrir en error. 2 Por último, la Ley manda que todo funcionario o empleado público, al tomar posesión de su encargo, deberá hacer tilla manifestación ante el Procurador General de Justicia de la Nación o del Distrito y Territorios Federales en su caso, sobre sus propiedades raíces y sus depósitos en numerario en las instituciones de crédito, a fin de que el Ministerio PÚ-' blico esté en aptitud de comprobar el patrimonio de aquél antes y después de desempeñar el mencionado cargo público; pero es de notarse que la Ley no señala sanción alguna para los funcionarios y empleados que no cumplan con esta disposición. 3 Por otra parte, el procedimiento para la investigación del enriquecimiento inexplicable de los funcionarios públicos, no puede instaurarse si previamente el Senado, Como Jurado de Sentencia, no ha dictado veredicto condenatorio en los casos en que se trate de un alto funcionario de la Federación... 1 2 3 ..

Ley ley Ley Ley

citada, citada. citada, citada.

An. Art. Art, Art.

108, 109. 110. 111. 261

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LUCIO MENDIETA Y NUÑEZ

12.-Juicio Crítico sobre la Ley de Responsabilidades de Funcionarios y Empleados Públicos Para formular un juicio metódico sobre la Ley de Responsabilidades de empleados y funcionarios públicos de la Federación y del Distrito y Territorios Federales, es necesario ocuparse separadamente de los tres aspectos fundamentales de esta Ley: 1~) Responsabilidad de los altos funcionarios públicos. 2'·) Responsabilidad de los empleados y funcionarios de la Federación y del Distrito y Territorios Federales. 39 Investigación del enriquecimiento inexplicable de los funcionarios y empleados públicos.

Responsabilidad de los Altos Funcionarios Públicos.s-« En las primeras Constituciones políticas de México, se consideraba como causa de responsabilidad oficial del Presidente de la República, además de los delitos de traición a la Patria y de los delitos graves del orden común, los de traición a la forma establecida de gobierno, impedir las elecciones de Presidentes, Senadores y Diputados (Constitución de 1824); pero, a partir de las Bases Orgánicas, el fuero del Presidente de la República va aumentándose hasta que en la Constitución de 1857, encontramos que sólo puede ser acusado por delitos de traición a la Patria, violación expresa de la Constitución, ataques a Ia libertad electoral y delitos graves del orden común. En la Constitución de 1917 se establece, como hemos visto, que sólo puede ser acusado por traición a la Patria y delitos graves del orden común. 262

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Consideramos que en este aspecto, la Constitución de 1917 significa un retroceso lamentable con respecto a la Constitución de 1857, y aun, en relación con 'las Constituciones anteriores. De nada sirve que los altos funcionarios de la Federación sean responsables de acuerdo con la Ley respectiva por ataques a la libertad de sufragio y por otros delitos, si el Presidente de la República está exento de responsabilidad oficial respecto de ellos, pues siendo la autoridad suprema del país, contando con toda la fuerza de la Administración Pública, bien puede atacar la libertad del sufragio para establecer una dictadura continuista, impunemente. Pero en realidad esto no es defecto de la Ley que comentamos, sino de la Constitución misma, a la cual reglamenta y, en todo caso parece innecesario advertir que, en nuestro medio social y político, las responsabilidades del Presidente de la República y de los altos funcionarios de la Federación y'de los Estados, se encuentren subordinadas a la política y ya se sabe, que toda Ley cuya eficacia depende de la política es prácticamente nula. Generalmente el Congreso es adicto al Presidente de [a República, en él siempre cuenta con una mayoría suficiente para asegurar 'la impunidad de todos los miembros del partido dominante, de tal modo, que las responsabilidades oficiales de los altos funcionarios de la Federación solamente se esgrimen, en ocasiones, como arma política en contra de los indisciplinados o de los miembros de la oposición. El remedio de estas circunstancias desfavorables no es'triba precisamente en las Ieyes, sino en el fortalecimiento de la cultura del pueblo y de la opinión pública. RespotMabilidad de los Funcionarios 'Y Empleados en getlL"ral.-l'odos los hechos considerados por la Ley como 263

LUCIO MENDIETA Y NUÑEZ

delitos oficiales son de tal naturaleza que, en su mayor parte, las mismas víctimas de estos delitos están interesadas en que no se investiguen y, por consiguiente, en que sus autores no reciban la sanción que la misma Ley establece. Aun cuando esto parezca una paradoja, es la realidad, y tal cosa Se debe a la injusticia notoria de ciertas leyes administrativas que asignan penas exageradas a los inf ractores de las leyes; al desorden constante de la Administración Pública, que, por medio de múltiples trámites y debido a su defectuosa organización, hace perder a los causantes un tiempo precioso en toda clase de tramitaciones. El infractor de un reglamento o de una Ley antes que pagar las multas excesivas que se le imponen, y sobre todo, antes de enfrascarse en una tramitación burocrática dilatada y a menudo cara, prefiere cohechar, sobornar a quien trata de 'levantarle la infracción correspondiente. Por otra parte, todos los particulares que tienen que tramitar, con rapidez algunos asuntos en la Administración Pública, van siempre dispuestos a pagar propinas para obtener la más rápida y favorable resolución de sus negocios. Una gran parte de los delitos oficiales señalados en la I~ey se refieren a tramitaciones de carácter judicial, a la violación de las garantías individuales por resoluciones de autoridades judiciales. Ahora bien, aparte de que en el ramo judicial existe, como en el resto de la Administración Pública la misma situación que acabamos oc apuntar, es de advertirse que las leyes contienen recursos para contrarrestar las violaciones que pueden cometer las autoridades judiciales a las leyes y a las garantías que otorga la Constitución. El perjudicado prefiere acudir a estos recursos y casi nunca pretende exigir las responsabilidades respectivas que, si se exigieran con todo rigor, 264

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significaría en muchos casos una grave injusticia de la cual serían víctimas 'los funcionarios judiciales, porque en ocasiones la violación a un precepto legal o a una garantía constitucional, resulta de tal modo controvertible que lo que una Suprema Corte de Justicia considera como violación puede ser considerado, años después, por otra Suprema Corte de Justicia, como enteramente lícito. Pero aun dejando aparte estas consideraciones, es evidente que el procedimiento establecido por la Ley para exigir las responsabilidades de los funcionarios y empleados públicos en general resulta de todo punto ineficaz, puesto que amerita una tramitación judicial, siempre larga y una tramitación ante el Jurado de Responsabilidades, que ocasionarían pérdida de tiempo y molestias innumerables a quienes se atrevieran a hacer uso de tales procedimientos en contra de los funcionarios y empleados públicos por delitos de carácter oficial. Se necesitaría que el delito fuese muy grave, para que el particular ofendido se arriesgase a emprender el juicio correspondiente. En nuestro concepto la única forma de conseguir la moralización de la Administración Pública, consistiría en establecer una policía administrativa que se encargara de vigilar los procedimientos y los manejos de 'los empleados públicos, de oficio o por simple denuncia, y establecer, en todo caso, procedimientos sencillos para exigir las responsabilidades oficiales.

Investigación del Enriquecimiento Inexplicable de los .Funcionarios y Empleados PlÍblicos.-La parte más deleznable de la Ley que comentamos, es seguramente la que se refiere a la investigación del enriquecimiento inexplicable de funcionarios y empleados públicos. En algunos aspectos resulta francamente ridícula. 265

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En primer lugar, para abrir la investigación Se necesita la denuncia, que no debe ser anónima y claramente se ve que si los particulares en el caso de los delitos oficiales que les afectan directamente, no se atreven a emprender el juicio respectivo, menos aún se van a ocupar de presentar acusaciones en contra de los funcionarios públicos que más o menos ostensiblemente se hayan enriquecido o se estén enriqueciendo al amparo de sus puestos. La Ley toma como punto de partida para hacer sospechosa la conducta de un funcionario público, el uúrnero de los bienes raíces que posca por sí o por intcrpósita persona; pero aparte de las enormes dificultades que se ofrecen para demostrar que tales o cuales bienes raíces se poseen por interpósita persona, resulta pueril suponer que sólo cuando un funcionario público adquiere bienes raíces demuestra su falta de honestidad en el manejo de los recursos que se le han confiado, o en el uso de su autoridad frente a los particulares. Durante los gobiernos del general Obregón y del general Calles, había altos funcionarios públicos que perdían sumas cuantiosas en el célebre casino "Sonora-Sinaloa" y que llevaban vida de boato, de despilfarro, con la que demostraban francamente el mal uso que hacían de sus funciones públicas sin que fuera necesario que adquiriesen grandes bienes raíces. La ineficacia de la Ley se manifiesta, igualmente, en el plazo que concede para que un funcionario o empleado público, pueda ser objeto de investigación por enriquecimiento inexplicable, pues dice que esa investigación sólo se llevará a cabo durante el tiempo en que desempeñe su cargo, y un año después. 266

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Mientras el funcionario público desempeña su cargo, generalmente goza de influencias y de poder suficiente para atemorizar' a quienes pudieran acusarlo, y el plazo de un año que se concede, a partir de la fecha en que el funcionario deje su puesto, es tan corto, que bien puede acumular grandes capitales en efectivo durante el tiempo de sus funciones, esperarse un año después de que éstas terminen, para construir a su nombre grandes edificios y para hacer depósitos en los bancos del país y del extranjero sin incurrir en ninguna responsabilidad. La Ley establece, por último, que todos los funcionarios y empleados públicos, en el momento de rendir la protesta para tomar posesión de sus puestos respectivos, deben manifestar ante el Procurador General de Justicia de la Nación o del Distrito y Territorios Federales, según el caso, los bienes raíces que posean y los depósitos en numerario que tengan a su nombre en las instituciones de crédito, a fin de que sea posible comparar su fortuna al ingresar al desempeño de sus funciones oficiales con la que tengan al abandonarlas. Por ¡las razones ya dichas, esta disposición resulta de ninguna eficacia y además debe advertirse que la Ley no señala sanción alguna para quienes la infrinjan. En nuestro concepto, la única forma de obtener la completa moralización de los funcionarios públicos, especialmente de los de alta categoría, podría lograrse reviviendo el juicio de residencia de la época colonial, modernizándolo y dándole nueva orientación de acuerdo con las exigencias sociales de la actualidad. El nuevo juicio de residencia podría constar de dos aspectos, uno técnico y el otro de carácter administrativo. 267

L¡;CIO MENDIETA Y NUÑEZ

Al abandonar un alto funcionario público el puesto que le fué confiado, ya sea por renuncia o por cualquiera otra causa, se.abriria de oficio una investigación para determinar si durante sus funciones desarrolló un programa eficiente y si manejó de manera favorable los fondos de que podía disponer, o si hizo uso adecuado de su autoridad. Durante el juicio de residencia todos [os particulares tendrían derecho de presentar denuncias o acusaciones concretas. La investigación sobre el primer aspecto sería llevada a cabo por personas competentes en Ias materias de que se tratara y terminaría con un dictamen técnico sobre la eficacia de la gestión del interesado. La investigación administrativa sería principalmente de carácter contable, fundamentalmente tendría por objeto determinar si el funcionario público puso en los puestos de confianza, en los puestos jugosos, en los de manejo directo de fondos, a sus familiares o amigos íntimos, tendría por objeto investigar los contratos de compra de materiales y de prestación de servicios, comparando los precios con las calidades . de los artículos adquiridos y con la naturaleza y efectividad de los servicios prestados. Este juicio pondría en evidencia seguramente a los funcionarios inútiles y poco escrupulosos. Significaría una verdadera revolución en la Administración Pública de México, porque así nuestros Presidentes de la República escogerían como colaboradores, no únicamente a sus amigos o a políticos ineptos, sino a gentes capaces y honorables.

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CAPITULO IX Ensa~o Sociológico Sobre la Burocracia

Mexicana

1.-Introdttción. Concepto sobre la burocracia En Sociología, dada la situación actual de esta disciplina, todo estudio, cualquiera investigación tiene, ineludiblemente, el carácter de ensayo. Ensayo equivale a cosa previa, a intento, a exploración más o menos honda; pero de la que no se esperan resultados definitivos. y no puede ser de otro modo, ante la realidad social poliforme y compleja, cuando Se carece de técnicas, de métodos para aislar o reducir los fenómenos sociales, para descubrir la íntima contextura de las formas y de los hechos que se dan en la sociedad, en general, o bien en una sociedad determinada. Por ello nosotros anteponemos el rubro de Ensayo a estas reflexiones sobre la burocracia mexicana, en las que la observación y a menudo la intuición personales, constituyen Su única base. Es necesario tener en cuenta, sin embargo, que toda ciencia, en sus orígenes, no ha sido otra cosa v 269

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que gran parte de los conocimientos humanos vigentes no pasan de ser teorías, es decir, observación e intuición organizadas en un sistema. lógico, provisional, en espera de que sean categóricamente confirmadas por los hechos. Partiendo de una evidencia, como es la de que las sociedades modernas, civilizadas, son unidades complejas que se integran con diversos grupos o clases, se puede afirmar que el estudio de estas partes integrantes del todo, ofrece interés primordial en Sociología. Del propio modo, insistimos, que en un organismo vivo, el conocimiento anatómico, unido al de relación y funcionamiento de los órganos parciales, es la base del conocimiento integral de ese organismo, cuando se lleguen a conocer en sus mínimos detalles las formas de asociación humana, su interacción, su valor en la expresión final de la vida de una sociedad cierta, Se habrá dado paso decisivo en esta ciencia que por hoy se nos of rece en sus puros albores. Desde luego la sociedad se descompone en clases; pero cada clase, a su vez, está formada por sectores definidos. En la clase media, por ejemplo, la burocracia aparece con perfiles propios que la configuran, dentro de ella, con bastante precisión. La burocracia es clase media; pero el hecho de ser la detcutadora del poder del Estado, la expresión viva de éste, el medio necesario de relación entre la sociedad y la Administración Pública, le da notable preponderancia y hace suponer, desde luego, que ejerce influencia decisiva en muchos aspectos de la vida social. La burocracia ha sido objeto, hace tiempo, de la investigación y el estudio de los sociólogos. 270

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Nuestro ensayo no se refiere a la burorcacia como tema de Sociología General, sino a la burocracia mexicana, punto concreto de una Sociología de México. No es, en consecuencia, trabajo de erudición, pretende ser, únicamente, estudio de realidad con tendencias pragmáticas. Iniciaremos la tarea propuesta expresando un concepto sobre la burocracia. Ella está constituida por todas aquellas personas que prestan sus servicios al Estado, por todos los que hacen, de la actividad administrativa, o profesional, o técnica, o científica, pero relacionada con la Administración Pública, o dependiendo de ella, su ocupación permanente y fundamental. En su conjunto es la organización técnico-social de que se sirve el Estado para realizar sus fines. La función burocrática no es única, ni siquiera está definida dentro de cierto orden, como las diferentes actividades que se desarrollan en una fábrica, todas enfocadas a la obtención de un resultado, sino que aparece con múltiples direcciones y finalidades inmediatas.

2.-Morfología de la Burocracia La burocracia, en consecuencia, esconde, bajo esa denominación general una estructura compleja. La morfología de la burocracia, ofrece, en nuestro concepto, diversos aspectos que pueden clasificarse de la siguiente manera: a) Burocracia de acción y trámite interiores, sin contacto directo con el público. b) Burocracia de acción y trámite exteriores, en relación directa e inmediata con el público. e) Burocracia de servicio público. 271

LUCIO MENDIETA

NUÑEZ

d ) Burocracia profesional. e) Burocracia científica. f) Burocracia mixta. g) Burocracia adventicia o parasitaria. h) Burocracia femenina. i) Burocracia obrera. Es importante el estudio de estos grupos burocráticos porque presentan características peculiares. Puede decirse que cada uno tiene su psicología y diferente influencia en la vida social.

Burocracia de Acciou y Trámite interiores, sin contacto directo con el PlÍblico.-Este gmpo está constituido por todos aquellos empleados que desarrollan sus actividades dentro de las oficinas correspondientes y que, en caso alguno, tratan los asuntos de su incumbencia directamente con los interesados, sino que se concretan a realizar trámites o trabajos especificados en Leyes o Reglamentos o Reglamentos interiores, o bien, de acuerdo con las órdenes que reciben. Estos burócratas no tienen interés en los asuntos que pasan por sus manos. Los despachan casi mecánicamente, siguiendo la línea del menor esf uerzo, la mayoría de las veces dentro de un ritmo mediano de trabajo. Se exceptúan los casos de aquellos que aun cuando no están en contacto directo con el público, sí lu están con alguno o algunos de los que se encuentran en tajes circunstancias y reciben de ellos ciertas participaciones por dar preferencia a determinados asuntos, despacharlos rápidamente 'j en un sentido favorable al peticionario. El ritmo de trabajo de estos burócratas, interesados así, personalmente en los asuntos que manejan, es notablemente intenso y las tramitaciones o resoluciones que les están 272

LA ADMINISTRAClON PUBLICA EN MEXICO

encomendadas, objeto por parte de ellos de muy especial atención. En general, el empleado que no trata directamente con el público, se hace, con el transcurso de los años, una segunda naturaleza cobarde ante la vida de acción y de lucha independiente. No concibe su existencia fuera de la burocracia. A esto se debe su conformismo, su apatía, a veces su servilismo ante quien puede privarlo del puesto. El Estatuto Jurídico, al establecer la inamovilidad del empleado, dentro de los límites legales y el escalafón, tendrá que modificar estas circunstancias que, por ahora, no han desaparecido completamente, pues no basta la vigencia de una Ley nueva para modificar, repentinamente, vicios ancestrales. Burocracia de acción y trámite exteriores, ~n relación directa e inmediata con el público.-No es preciso definir a este grupo en el que están comprendidos desde el empleado que despacha en una ventanilla, hasta el Actuario del Juzgado, el inspector, el ejecutor fiscal que va directamente al domicilio de los particulares a realizar los actos de su ministerio. Cuando el empleado que atiende al público en una ventanilla, no tiene interés personal en los asuntos que trata, su ritmo de trabajo es, generalmente, lento; pero la constante relación con el público que, a veces, forma largas e interminables "colas", la variedad de ese público en el que hay personas exigentes o incomprensivas o incultas que requieren explicaciones prolijas, la monotonía de una labor repetida cotidiana\ mente, sin descanso; tal vez el contraste de la vida libre del público y de la cadena del empleado para quien las rejas de la ventanilla aparecen como un símbolo, obrando en su subconsciente, le crean carácter nervioso, autoritario, irritable. 273

LUCIO YENPIETA Y NUÑEZ

El empleado que actúa fuera de la oficina constituyéndose en autoridad de actos concluyentes, cuando menos en el instante en que los realiza, lleva, generalmente, un ritmo acelerado de trabajo porque tiene en éste, interés personal. Es, salvo raras excepciones, esencialmente inmoral o lo vuelve inmoral el mismo público entre el cual se mueve. Estos empleados pueden clasificarse en dos clases: los que llevan a cabo determinados actos indicados en la Ley a petición de gestores, y los que llevan a cabo esos actos de oficio. Entre los primeros y la persona afectada o interesada, hay un intermediario, que es, a menudo, quien corrompe al empleado. Entre los segundos y el afectado no hay intermediario; pero es el mismo afectado quien trata, casi siempre, de comprarse la voluntad del servidor público. Un ejemplo de la primera clase de empleados es el actuar in de Juzgado que lleva a cabo notificaciones, emplazamientos, embargos, por la gestión de interesados que, a fin de que 10 haga rápidamente y en forma un tanto parcial, le ofrecen dinero para "gastos" o como gratificación. Ejemplo de la segunda clase de empleados es el inspector fiscal que descubre irregularidades y recibe dinero para disimularlas, o bien, como gratificación que le dan los comerciantes, industriales, propietarios, según el caso, para tenerlo grato o para obtener un informe que sea favorable a sus intereses. En todas estas situaciones se advierte la acción del público obrando como agente inmoralizador, Pero es necesario apuntar, desde luego, que el' público se ve obligado a obrar así ante la incuria burocrática y como defensa natural frente a una Administración defectuosa e in214

LA ADMINJ5TRACION PUBLICA EN MEXICO

justa. A su vez, los defectos y la injusticia de la Administración Pública, provienen de lejano tiempo y de diversos factores que analizaremos en su oportunidad. Como los Jefes de.los empleados que actúan fuera de sus oficinas en menesteres de notificación, emplazamiento, inspección, embargo, etc., conocen la situación a que 1105 referimos, exigen a éstos una determinada participación, de tal modo, que para obtener la cuota fijada por las autoridades superiores y, además, utilidades personales, no sólo ceden a las insinuaciones del público interesado, sino que a falta de tales insinuaciones o adelantándose a ellas, se convierten en verdaderos extorsionadores, azotes de las fuerzas vivas del país. La acción de esta burocracia insaciable, tiene, desde el punto de vista sociológico, repercusión en la economía' del país. Procuraremos demostrarlo en el curso de este breve estudio.

Burocracia de Servicio Público.-Consideramos como burocracia de servicio público, la que presta directamente atención individual, personal, a das clases sociales desamparadas. Todos los servidores de hospitales, dispensarios, asilos, internados, oficinas de asistencia social, en fin, se encuentran comprendidos en este grupo. Nos damos cuenta de que la denominación "servicio público", se presta a confusiones porque el servicio de toda la burocracia es público en la más alta y amplia acepción de esta palabra; pero ante la carencia de un rubro más apropiado, la usamos en el sentido que acabamos de indicar. Esta burocracia se caracteriza, en sus directivos, por una completa falta de moral y en el personal medio e inferior, 275

LUCIO MENDIETA Y NUÑEZ

por la ausencia total de sensibilidad y de humanitarismo. Como en otros casos, existen también, en éste, excepciones valiosas, muy raras. El lucro despiadado de los administradores de los establecimientos de Asistencia Social es algo que consta a todo el mundo. La alimentación, el vestuario, las medicinas, todo cuanto se adquiere para tales establecimientos resulta generalmente de mala calidad y a precios, a veces, fantásticos. La falta de suministraciones oportunas y la irregularidad de ellas, es también un defecto burocrático que nadie puede poner en duda. Los hospitales de la Ciudad de México son un ejemplo vivo, doloroso y constante. En cuanto al personal medio e inferior que presta el servicio directo a los necesitados, es de una frialdad y de un egoisnn, apenas creíble. Ese personal se compone de enfermeras, enfermeros, médicos, practicantes, y es notable el hecho de que los mismos individuos, en sanatorios particulares y los médicos en éstos o en sus consultorios, desarrollan otra calidad de trabajo y varían radicalmente sus formas de trato y atención para el público. Es claro que cuando los directivos, o. alguno de ellos, tienen elevados sentimientos morales y son de reconocida competencia profesional, se logra una mejoría en estos servicios durante el tiempo en que la vigorosa personalidad de que se trate logra mantenerse en el puesto; pero la característica general de esta burocracia, a través de todos los tiempos y entodas partes del país, es la indicada. Este juicio se basa en informes fidedignos y en nuestras observaciones personales.

Burocracia Proiesional.s--No« encontramos aquí, también, en presencia de una falta de tecnicismos adecuados para 276

LA ADMINISTRACION PUBLICA EN MEXICO

evitar confusiones; podría suponerse que nos referimos a .quienes hacen de la burocracia una profesión; pero no es así, queremos denominar a los profesionistas burócratas, es decir, a aquellos que habiendo hecho una profesión de 'las llamadas liberales, no la ejercen, sino que Se dedican al desempeño de puestos burocráticos. Se tiene la idea de que solamente los profesionistas incapaces buscan en la burocracia el refugio de su ineptitud. Algo hay de cierto en este juicio; pero por ser demasiado general resulta injusto y contrario a la verdad de las cosas. Los profesionistas burócratas pueden clasificarse, en nuestro concepto, en los siguientes grupos: a) Profesionistas ineptos, por falta de cualidades intelectuales y de preparación. b) Profesionistas inteligentes y bien preparados; pero faltos de carácter para la vida profesional. e) Profesionistas inteligentes, bien preparados ; pero . faltos de vocación. d) Profesionistas inteligentes, bien preparados; a veces admirablemente preparados, con vocación y carácter; pero carentes de recursos para afrontar el noviciado profesional. Es evidente que a excepción de los considerados en el grupo a) todos los demás, como profesionistas, dentro de la burocracia, son muy superiores a la canalla profesional integrada por los mediocres e inmorales afortunados que, a veces, triunfan en el ejercicio de la profesión. Su triunfo esconde una miseria real, en tanto que el aparente fracaso de los profesionistas burócratas, como profesionistas, ocultan nobles valores. 277

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Hay enorme diferencia entre un cultísimo abogado consultor de cualquiera Secretaría de Estado y un litigante próspero que debe su prosperidad, no a sus conocimientos, sino a una serie de combinaciones y de relaciones subrepticias, a su falta de escrúpulos, a su audacia. También es grancle la diferencia con el abogado de medianas aptitudes que gracias a sus relaciones sociales, o a que sucede a alg-ún abogado de prestigio en un despacho acreditado, logra brillante posición profesional. Iguales comparaciones podrían hacerse en el campo de las otras profesiones. Esto no significa, sin embargo, que nosotros tratemos de afirmar que el burócrata profesionista es excelente. Muy por el contrario, el profesionista burócrata responde también a las circunstancias dentro de las que se encuentre colocado, según que esté en relación directa con el público o realice una labor interna, de estudio, de dictamen, de dirección, de aplicación de sus conocimientos profesionales. Y su trabajo será bueno o malo, según el grupo al que corresponda de acuerdo con clasificación de la burocracia. La falta de interés personal en el trabajo del profesionista burócrata, falsa apreciación de su suerte que generalmente hace de él un amargado, porque todo profesionista cree que deue trabajar libremente en el ejercicio de su profesión, y, considera como un demérito el alejarse de ese ejercicio y el verse obligado a ganarse la vida en una oficina pública, dan un tono especial a la psicología de esta clase de empleados y un sello característico a su trabajo que siempre es lento y menos eficiente de lo que podría ser. . 278

L.... ADMINISTRACION PUBLIC.... EN MEXICO

Burocracia Científica.-Este grupo de burócratas, más importante, por su número, de lo que se supone, está constituido por los empleados profesionistas, o no; pero generalmente profesionistas, que se dedican a especulaciones, estudios e investigaciones de carácter científico. El Estado Mexicano, al igual que otros del mundo civilizado, sostiene, desde hace tiempo, Institutos, Museos, Bibliotecas, Archivos, Escuelas, Universidades y otras instituciones directamente dependientes de él o como órganos descentralizados del mismo, cuyo objeto es el mantenimiento y el progreso de la ciencia, del arte y de la cultura en general. La burocracia científica, en la casi totalidad de los casos, no es inmoral, pues la indole de sus actividades, la selección forzosa de sus componentes (ni las recomendaciones, ni las "influencias" ni la política hacen sabios ni hombres de cultura y de talento) , el hecho de que no está en relaciones de intereses,' generalmente, con el público, son otras tantas circunstancias que la ponen al margen de toda sospecha. Se caracteriza, también, el burócrata científico, porque siempre tiene interés personal en su trabajo, al grado de que, mientras para el burócrata no científico, sea o no profesionista, el trabajo termina exactamente al concluir las horas de oficina y no vuelve a acordarse de él, sino al reanudar sus labores al día siguiente, para el burócrata científico no hay horas ni días de trabajo. Los problemas, los estudios, las investigaciones que aborda le preocupan constantemente, es un e-sclavo de su cerebro, lleva Su destino como una cadena. Esta burocracia está siempre mal retribuida, y aun cuando el Estado, como Se ha dicho, se preocupa en su sosteni279

LUCIO MENDIETA Y NUÑEZ

miento, en realidad no ha sido comprendida por los Gobiernos ni se aprovechan de manera efectiva sus servicios. Esto se debe a que casi todos los Gobiernos de México han estado dirigidos por ciertas personalidades dinámicas, de gran sentido práctico, a veces, dotadas de magníficas intenciones; pero ignorantes o cuando menos de muy deficiente cultura. Se debe, también, a que la burocracia científica noha sabido coordinar sus trabajos con las necesidades de la Administración Pública, y al advertir el desdén, o cuando menos la desatención de los dirigentes del Estado, se refugia en especulaciones de carácter puramente académico que la hacen aparecer como un lujo inútil, mientras menos cost.oso, mejor. El burócrata científico, en México, no tiene, por ello, los elementos necesarios para desarrollar sus trabajos, de lo que depende la mediocre calidad de muchos de ellos y la poca estimación que, en general, se tiene sobre la llamada, con desdén, "ciencia oficial". Sin embargo, un justo balance pondría de relieve numerosos trabajos, obras de gran valor realizadas por la burocracia científica mexicana de ayer y de hoy. En este campo son frecuentes las canonjías, las simulaciones, el tipo del burócrata que vegeta a la sombra de la ciencia.

Burocracia Mixta.-No encontramos otra designación más apropiada para aquellos empleados públicos que además de serlo, tienen tiempo y están facultados para desarrollar actividades particulares. Ejemplo de esta clase de burócratas es el profesionista que presta servicios durante horas fijas en alguna oficina y tiene el libre ejercicio de la profesión. 280

LA ADMINISTRACION PUBLICA EN MEXICO

Es necesario distinguir a quienes llegan ocasionalmente al desempeño de funciones burocráticas llamados por la Administración Pública, en atención a su prestigio profesional y los que buscan afanosamente esta clase solicitadísima de empleos, como punto de apoyo mientras logran su total independencia. En general, puede afirmarse que no es posible atender con eficacia a la Administración Pública y a la profesión o actividad particular. Los burócratas del primer grupo, para hacer honor a su prestigio, sacrifican sus intereses particulares y los del segundo, por el contrario, ponen muy poca atención en sus obligaciones burocráticas y todo su empeño en las particulares. La nota dominante en esta burocracia es el carácter tránsitorio, cambiante, de su personal, constantemente renovado, porque el profesionista que en parte abandona, por compromiso 'político su ejercicio profesional, en cuanto satisface ese' compromiso vuelve al desempeño de su profesión y el profesionista que logra cimentarse en la vida profesional, deja inmediatamente el empleo que le ayudó a conseguir tal cosa, en la generalidad de los casos.

Burocracia Adventicia o Parasitaria.-El burócrata es, de todos modos, un trabajador y parece por ello contradictorio el considerar dentro de la burocracia a empleados que 10 son nominalmente; pero que no trabajan. La contradicción es sólo aparente. Una morfología de la burocracia mexicana no sería completa, exhaustiva, si no se considerase a esta plaga de la Administración Pública que son todos los individuos, politicastros. segundones, guarda espaldas, amigos, comparsas, parientes pobres, amantes, etc., que 281

LUCIO M¡';NDIETA y NUÑL¿

viven de la bienhechora influencia de ciertas figuras políticas del momento. El ingenio popular denomina a estos pseudo empleados públicos "aviadores". Figuran en las nóminas con determinados empleos; pero sólo Se presentan en las oficinas a cobrar el sueldo correspondiente. Se les cubre con la vaga designación de "comisionados" o Se les adscribe a "servicios especiales" . Muchos de estos parásitos sólo disfrutan de parte del sueldo, pues están obligados a dar la otra parte a quien les proporcionó el nombramiento. No debe pensarse que, en todo caso, quienes disfrutan del sueldo asignado en el presupuesto a un empleo, sin desempeñarlo realmente, sólo cobran y no trabajan, pues algunos desempeñan ciertas comisiones confidenciales o hacen trabajos de propaganda política para quien los protege, o negocios particulares de éste, y, en la vida pintoresca de ciertos personajes, hasta menesteres inconfesables. Esta burocracia escapa a toda consideración estadística, su número depende de las. circunstancias políticas, varía con el tiempo, aumenta o disminuye en tales o cuales dependencias del Poder Público según es el titular del mismo; pero siempre existe. La importancia de esta burocracia adventicia estriba en que su sostenimiento es oneroso y redunda en perjuicio de los verdaderos empleados públicos y del servicio administrativo. Cuántas oficinas que no tienen personal suficiente, cuántas que carecen del material indispensable, sobre todo, las de Asistencia Social, podrían mejorar sus condiciones de trabajo, si no existiera esta enfermedad parasitaria de la Administración Pública. 282

LA ADMINISTIL\CION PUBLICA EN I4EXICO

Burocracia Fenumina.-1'odavía a principios de este siglo, era mal visto, por todas nuestras clases sociales, el que las mujeres trabajasen en oficinas públicas. Pero ese prejuicio desapareció bien pronto y, puede decirse que, desde la revolución de 1910, la mujer oficinista es cada día más numerosa en la Administración Pública. Esta invasión femenina en la burocracia ha llegado a alarmar a los hombres. En algunas ocasiones se han presentado proyectos de Ley que tratan de reducir a cierto límite, el número de mujeres burócratas. Desde el punto de vista del valor del trabajo, debe decirse que la mujer es muy hábil, y en algunas labores (taquigrafía, mecanografía) superior al hombre. Pero también es necesario tener en cuenta que gran número de mujeres no tienen imprescindible necesidad de trabajar. Lo hacen para sostener cierto lujo personal o para llenar el vacío de su vida. Hasta qué punto, en la distribución de los empleos burocráticos, debe privar un criterio de equitativa distribución social y cierta finalidad demográfica, son problemas del más alto interés social que nosotros apenas apuntamos. Burocracia Obrera.-Parece un contrasentido hablar de burocracia obrera, puesto que burócrata es sinónimo de trabajador de oficina, de escritorio; pero, es evidente que hay gran número de servidores del Estado adscritos a oficinas públicas que realizan trabajos humildes, puramente manuales, y quienes, por estar al servicio inmediato de la burocracia, forman parte de ella, no obstante de que por la índole de sus labores debería clasificárseles entre los obreros. 283

LUCIO MEND1ETA Y NUÑEZ

Tales son: mozos, conserjes, ujieres, elevadoristas, etc., etcétera. La importancia de este grupo de burócratas estriba en que constituyen el punto de unión de la burocracia con las clases populares.

Burocracia directiva y Burocracia de ejecucióH.-Es evidente en la organización burocrática, estimada en conjunto, la división o clasificación en dos grupos o sectores, integrado el primero por la alta burocracia, o sea la que dirige y orienta las actividades administrativas y el segundo por los empleados y funcionarios de menor categoría que se concretan a realizar tales actividades.

3.-Circulación de la Burocracia

La burocracia da la impresión de permanencia, de invariabilidad. Las mismas .oficinas, el mismo personal. En algunas, vemos envejecer a los empleados cuyas caras llegan a hacerse familiares al público. 1 El tecnicismo "circulación social" ha entrado plenamente en la terminología sociológica : signiiica o designa el movimiento de intercambio o de paso de una clase a otra dentro de la sociedad. Parero expresa uta idea cuando dice; "las clases .ociales llO est án completamente separadas. aun en donde existen castas; en las nacienes civilizadas modernas se produce una circulación intensa entre las diferentes clases". "Trairé de Sociclogie Generale", Edition Francaise par Pierre Beven, Revué par l'aureur. Payot. 1919. Vol. 11. NQ 2026. Nosotros usamos el término "circulación de la burocracia" no sólo paca indicar el paso de individuos de otras clases sociales a l. burocracia y de ésta. aquéllas, sino también pata expresar los movi· miento. de traslación y de ascensión y descenso de los empleados público. dentro de b burocracia, E. decir. la movilidad interior de esta ,b.e social.

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LA ADMINISTRAClON PUBLICA EN MEXICO

La verdad es que el gran organismo burocrático, del propio modo que un organismo biológico, sólo tiene aparente estabilidad. que es el resultado de luchas y cambios incesantes. En la burocracia se advierte un movimiento de traslación y otro, más importante, de circulación. El primero es el cambio de los empleados de una oficina a otra o de sus funciones en una misma oficina, o cuando un empleado que se dedica al trámite interior pasa a formar parte de aquellos servidores que están en relación directa con el público; pero en todo caso can la misma categoría. Este movimiento de traslación es importante porque el empleado se adapta casi inmediatamente a la situación que se le depara y adquiere la psicología y las características del nuevo grupo del cual pasa a formar parte. Tiene influencia en el movimiento de circulación, porque crea en el empleado nuevas habilidades que lo capacitan para ascender, o bien, al separarlo de su rama, lo inhibe, 10 retrasa temporalmente. En la burocracia se advierte una circulación o movilidad interior y otra que pudiéramos llamar exterior, en doble corriente, de 'las btras clases sociales hacia la burocracia y de ésta hacia aquéllas. La circulación interior ha sido, hasta antes de la vigencia del Estatuto Jurídico, lenta e irregular, pues en ausencia de escalafón, el paso de los empleados inferiores a los puestos de representación y de responsabilidades no obedecía siempre al tiempo de servicios y a la competencia, sino a influencias, a favoritismos interesados. Esto no obstante, siempre se desarrolló el movimiento ascensional de los más aptos hasta ciertos límites sólo franqueables, la mayoría de las veces, con ayuda del valimiento político. 285

LUCIO MENDIETA Y NUÑEZ

Pero en todo caso la circulación interior de la burocracia no tuvo nunca ¡permanencia suficiente para establecer una a manera de ritmo normal, pues a menudo, un cambio de Gobierno o en el Gabinete Presidencial, introducía fuertes perturbaciones en la circulación: el empleado que a fuerza de años de trabajo y competencia lograba llegar a Jefe de Sección, por ejemplo, en un Ministerio, se veía, de pronto, cesado en su empleo y tras de luchar amargamente fuera de la burocracia, lograba volver a ella, en otra Secretaría, con puesto muy inferior al que había logrado. Era frecuente que empleados aptos Se negaran a aceptar nombramientos de Jefes de Sección o de Departamento, aduciendo, con sobra de razón basada en la experiencia, que los empleos que desempeñaban eran más seguros por ser de corto sueldo. La circulación interior de la burocracia, era, así, irregular y agitada por bruscas interferencias políticas que afectaban a la clase burocrática hondamente, produciendo en ella la incertidumbre, el desaliento, la inmoralidad (ganar 10 más que se pudiera y como se pudiera, en previsión del cese), la incuria por falta de estímulo (¿ para qué trabajar más y mejorar las aptitudes?), todo lo cual redundaba también en perjuicio directo del servicio público. Esta irregularidad en la circulación burocrática, daba a la burocracia el tono depresivo que aún conserva. La circulación exterior de las otras clases sociales hacia la burocracia, era, y sigue siendo negativa. El aristócrata arruinado, sirviéndose de sus relaciones sociales, caía en la burocracia directiva, como en un refugio. Pero salvando, como siempre, algunas raras excepciones, este elemento distaba mu286

LA ADMINI5TIlACJON PUBLICA EN MEXICO

cho de ser un valor de trabajo y de inteligencia en su nueva posición, que a veces, sólo tomaba como el medio más efectivo de recuperar su fortuna. 1 El comerciante y el industrial fracasados, veían también, y aun ven en los empleos públicos una tabla de salvación en su naufragio. Todo esto ha conducido a formular los más severos juicios sobre la burocracia, a la cual se considera formada sólo por fracasados. Pero una persona que no tiene aptitudes para el comercio o un industrial sin fortuna, no son, por ello, precisamente ineptos para el desempeño de otros trabajos. Las clases populares, el proletariado, también llevan su aporte a la burocracia, éste se realiza por los ínfimos puestos, por los que hemos llamado burocracia obrera. Algunos mozos, conserjes. etc., de establecimientos de servicio público o encargados o auxrliares en almacenes y archivos, cuando tienen ciertas aptitudes no sólo desempeñan trabajos manuales, sino que empiezan a desarrollar actividades verdaderamente burocráticas, y logran, así, ascender a puestos de esta índole. La circulación de la aristocracia, de los comerciantes e industriales y del proletariado hacia la burocracia se lleva a cabo de manera lenta, esporádica. La burocracia se integra en su casi totalidad por elementos de ella misma y de los otros sectores de la clase media. El empleado público cuida siempre de la educación de sus hijos, quiere, para elloa.el ideal de las clases cultas: las profesiones liberales, pero, si no logra darles alguna de esas profesiones, por falta de elementos o de dotes intelectuales o Por 1 También algupa. pelsonu de las dasea acomodada •• de la llamada al'Íltoerada. que pierden $U situación económica, forman parte de los cuadro. bUlocláticoc inferior"_

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otros motivos, entonces, valiéndose de sus relaciones y de la ventaja que significa el estar dentro de la burocracia, procura encontrar, en ella, acomodo para los suyos y casi siempre logra su propósito. El profesionista, hijo de empleado público, también va hacia la burocracia, generalmente por cualquiera de los motivos ya señalados. No son raras, en México, las familias que tienen tres o más miembros de ellas, empleados en el Gobierno. Los comerciantes y los industriales de la clase media, abrigan igualmente el deseo de que sus hijos sean profesionistas. No obstante de que en el comercio y en la industria se pueden obtener ingresos muy aceptables y siempre hay la posibilidad de progresar indefinidamente, se tiene, en nuestro país, marcada preferencia por las carreras científicas, basada más que en intereses materiales, en cierta vanidad señorial, herencia psicológica de España, paradoja inexplicable del comerciante o industrial rico que anhela hacer de sus hijos, profesionistas al servicio de comerciantes e industriales ricos, o acaso, loable afán de cultura que da más valor a las cosas del espíritu que a los bienes de la tierra. De cualquier modo, el hecho es que los 'hijos de esta clase media que no llegan a terminar la carrera elegida, o que al terminarla no tienen posibilidades de independizarse, ingresan, indefectiblemente, en la burocracia. La circulación de la burocracia hacia las otras clases sociales se realiza en forma que pudiéramos llamar horizontal y en forma ascendente. El comerciante y el industrial de aptitudes que, por azares de la vida se refugian en la burocracia, no se resignan a quedarse en ella y a la primera oportunidad la abandonan para 288

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reanudar sus anteriores actividades, en la que posiblemente no obtendrán mejores ingresos, pero que sientan mejor a su espíritu independiente, a su carácter de luchadores, Esta es la circulación horizontal, el paso de un sector social a otro' pero ' dentro del mismo plano: e1ase medila. 1 La circulación ascendente en la burocracia es posible mediante la fortuna política que lleva al empleado humilde, al Jefe de Sección o de Departamento, a los puestos de confianza de algún Ministerio. Ese burócrata en pocos años, a veces en unos cuantos meses, acumula fortuna suficiente para colocarse en el círculo de las clases acomodadas. 2 Esta circulación de la burocracia hacia tales clases, es lenta y esporádica. En general, el burócrata permanece en la burocracia, adaptando su tren de vida a su sueldo y a su crédito para realizar un ideal medio de confort y de bienestar, de presentación decorosa. El burócrata es el alimentador de las grandes fortunas que Se amasan en el comercio en abonos, Así llegamos a la conclusión de que, a pesar de sus movimientos de translación y de circulación, la burocracia se in-tegra generalmente en la clase media, y se estratifica en la clase media, dentro de los marcos económicos del Presupuesto PÚblico. } 1 También algunol empleados públicos, sin haber sido antes com~rcianttl\ o industriales. anhelan serlo. y en la primera oportunidad lo intentan. LOI profesioaista¡ burécratas están, igualmente, deseando siempre su ind~pendencia. 2 También el azar interviene en este movimiento: h~rencia. IOI~ria matrimonio afortunado. ele. • } En general. 101 sociólogos están de acuerdo en conliderar a los buróuatas dentro de la clase medía. VéOle Dr. Leo Muffelmam: "Orientación de la clue media". Labor. Pág. 17 Y sigllientes. Alá en los paises de Europa y en Estados Unidos, según se especifíca en los estudios que sobre las clasel medias han escrito: R.

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LUCIO MIlNDIETA Y NUÑEZ

4.-Estadística de la Burocracia Las deficientes estadísticas mexicanas no contienen datos sobre el desarrollo numérico de la burocracia, ni sobre otros aspectos esenciales de Ja misma. Sólo nos ha sido posible obtener un cuadro general sobre el número de empleados federales, de los Estados y Municipios y de instituciones descentralizadas, correspondiente al período de .1930 a 1935. El cuadro aludido, contradice, en apariencia la afirmación de que la burocracia tiende a aumentar incesantemente, pues durante el lapso de tiempo a que se refiere, en vez de anotarse aumento, se ve una disminución de 159.253 empleados que había en 1930 a 149.102 en 1935. • La reducción se refiere a los empleados locales. tal vez por la penuria de los Erarios de Provincia; los empleados federales aumentaron, de 64.359 en 1930 a 79.759 en 1935. Tenemos la firme convicción de que en la actualidad el número de empleados federales es mucho mayor, pues de 1935 a la fecha, han sido creados nuevos Departamentos y Secretarías de Estado. El estudio sobre la morfología de la burocracia y otros aspectos de la misma, se vería notablemente precisado y ganaría en amplitud y profundidad si se contara con datos estadísticos sobre los siguientes puntos: 1. Número de empleados públicos federales, de los Estados y Municipios clasificados por sexos según los diversos censos a partir de 1910. Aroe, M. Halwach., E. V'tmeil. L. R. Fra'111, P. VIlIeb", R. MatJalia/l. R. PoIIn. R. GrlVllr, D. Ivanovlch, V. Ffldlhan, R MOR,ill. VIl..e '·{ll~.ataítea··. 111• •CI.... Mayelln... Alcán. Pari •. 1939.

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ESTADOS UNIDOS MEXIC}\NOS.-SECRETARIA DE LA ECONOMIA NACIONAL DIRECCION GENERAL DE ESTAD!STlCA.--0FICINA DE ESTADISTICA SOCIAL

Funcionarios, empleados y obreros públicos civiles (incluida la servidumbre), por Entidades Federatit oas

Encuestas de 1930 Y 1935 1930

1935

LA ADMltU9TllACION PUBLICA EN MEXICO

2. Número de empleados públicos clasificados por edades. 3. Número de profesionistas burócratas, clasificados según las profesiones. 4. Número de empleados públicos clasificados por sexos, profesión y tiempo de servicios, S. Número de empleados públicos clasificados según la instrucción comprobada (primaria, secundaria, preparatoria, profesional, ete.). - 6. Número de empleados públicos clasificados según el sueldo mensual que perciben. 7. Número de empleados públicos que renuncian y no reingresan al servicio público. 8. Número de empleados públicos que reingresan al servicio público. 9, Movimiento anual de ascensos en la burocracia. 10. Movimiento anual de defunciones. 11. Movimiento anual de ingresos iniciales. 12. Número de burócratas propietarios clasificados por sexo, valor y clase de sus propiedades. La sola enumeración de los datos que contiene la lista preinserta es suficiente para dar idea del magnifico aporte que significarian en el estudio de la burocracia. Desafortunada, mente carecemos de esos datos, porque la estadística oficial raras veces ordena investigaciones con 'sentido sociológico. 1 1 ~obre nle pu/u" véase nllUlro an\tulo "Orientación Soc:ioló,icl de la Eatadí5ties", en "Revi.t¡ de la Univenidad Catéliea Bolivariana", Golombia. 19"2.

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el"

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5.-Clasificación racial de la Burocracia Mexicana En un país de población étnica heterogénea, es interesante saber en manos de qué grupo racial se encuentra la Administración Pública. No hay datos estadísticos sobre este aspecto de la burocracia, pero de nuestra observación resulta que criollos, mestizos e indígenas concurren a integrar el personal del Gobierno, tanto en los altos puestos directivos como en la burocracia que hemos llamado de ejecución. El empleado mestizo y el indígena están, generalmente, en los puestos Municipales, en menor número en los de las capitales de los Estados y todavía en más pequeña proporción en los federales. De aquí se desprende que la burocracia está integrada en su gran mayoría por criollos y mestizos. Nuestra impresión es en el sentido de que la casi totalidad de los puestos públicos de importancia están en manos de criollos o de individuos en los que domina la sangre de la raza blanca, Al iniciarse la época colonial todos los puestos públicos quedaron, como es sabido, en poder de los españoles y durante ella, además, en el de sus descendientes. El México independiente encontró, así, la Administración Pública desempeñada, en la casi totalidad de los casos, por criollos; esa situación se modificó un poco, en 10 sucesivo, bajo la influencia del mestizaje, pero creemos que prevalece en esencia. Este hecho se explica porque los criollos y cierto número de mestizos, principalmente aquéllos, han sido, en México, los . grupos raciales de cultura europea y la Administración PÚLlica de México no es otra cosa que una expresión de esa qultura. 292

LA ADIlIN15TIlACION PUBLICA EN IlEXICO

6.-Caraderísticas esenciales ¡,le la Burocracia Al referirnos a los grupos en que clasificamos a la burocracia, expusimos los rasgos que caracterizan a cada uno de ellos; pero es claro que algunos son comunes a todos, distintivos de esa clase social y conviene, por 10 mismo, presentarlos en conjunto. a) Desde el punto de vista de la estructura social de 11éxico, la burocracia pertenece a la clase media. Tiene las cualidades y los defectos de esa clase. Entre las primeras tenemos la cultura y la sensibilidad artística. La burocracia es, sin duda, el sector más culto de la clase media, lo cual se explica porque los otros grupos integrantes de ella: comerciantes, industriales, profesionistas libres, como tienen gran interés en sus propias actividades, dedican todo el tiempo a ellas y no les queda margen para ampliar sus horizontes espirituales. El medio' inmediato de trabajo en el que se mueven, las preocupaciones de ese trabajo que subsisten aún después de las horas reglamentarias, son obstáculos muy serios en el desarrollo cultural del individuo. En cambio la burocracia tiene, desde luego, gran número de profesionistas dotados de cultura universitaria que disponen, en las horas de oficina, por razón de su mismo trabajo y fuera de esas horas, de tiempo suficiente para cultivar 'su ciencia y su cultura. También cuenta la burocracia con importantes exponentes científicos, cuya tarea es precisamente la de prepararse y hacerse cada vez más aptos en la investigación, en el estudio de la materia o materias a las cuales se dedican. i93

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Científicos y profesionistas, son, desde el punto de vista cultural, la élitc de la burocracia; pero el grueso de ella, la gran masa de oficinistas no carece de cierta preparación, porque está formada casi siempre por gentes que han truncaclo sus estudios y desde la taquígrafa que disimula en su mesa la novela que lee en los ratos de ocio, hasta el oficial y el Jefe de Sección, disponen de tiempo suficiente, al terminar sus tareas, para aumentar Su cultura. Tienen el estado de ánimo y los medios eC(Jnól1licos para ello, pues ya hemos dicho que el burócrata cesa, ólutomáticamente, de pensar en el trabajo oficinesco en cuanto concluyen las horas de oficina y, casi siempre, tiene posibilidades de afrontar los gastos que exige la compra de libros, de revistas, la asistencia a representaciones teatrales, a conciertos, a exposiciones. La dedicación cultural del burócrata es, sin embargo, desarticulada, asistemática, ha perseguido, hasta ahora, fines de pura distracción.

b) La buroct<¡ci~ tiene, exageradas, las taras de la clase media, sobre todo, ciertos prejuicios que la nulifican para la lucha independiente: aversión al comercio y a los trabajos materiales de industrias y oficios, temor ante lo incierto, deseo de conservar apariencias de honorabilidad y decencia. El burócrata sólo con~ibe la existencia a sueldo fijo, cubierto en día y Qora precisos, Acomoda sus condiciones al sueldo que pen;ib~, tendiendo siempre a realizar un ideal de vida IllUY cer Cli llQ o parecido al de las clases acomodadas y sacrifica, en ar\lS de e;¡e ideal, ~ veces, cosas que parecen in-

dispensables.

Asi vemos q"~ los empleados conservan, en la casi totalidad de los casos, digna presentación personal" no ou~t'.mte de

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que muchos disfrutan sueldos menores de cinco pesos al día, y tienen promedio de tres miembros de familia a su cargo. Esto parece inconcebible si se toma en cuenta el alto costo de la vida en la actualidad. Los empleados de mayor sueldo no solamente andan correctamente vestidos, sino que tienden a rodearse de toda clase de comodidades y hasta de cierto lujo en sus moradas. Esto explica por qué el empleado público es el mejor cliente de los vendedores en abonos y la víctima predilecta de los agiotistas, Su crédito le permite gozar de un presente aceptable, empeñando su porvenir. De aquí su imposibilidad para ahorrar, su imprevisión, su tragedia ante una suspensión temporal de pagos o ante el cese definitivo. c) Tercera característica de la burocracia: su falta de interés personal en el trabajo. Excepción hecha de la burocracia científica, el conjunto de esta clase social se distingue por la falta de alegría, de entusiasmo en las tareas que desarrolla: La importancia de este factor psicológico es evidente, se traduce, la mayoría de las veces, en rutina, lentitud, baja calidad, a veces pésima, de los servicios públicos. d) El desprecio absoluto por el tiempo del público, es otro rasgo distintivo de la burocracia, que se deriva del- que acabamos de señalar. En casi toda tramitación administrativa, se halla un interés privado, en constante gestión o en vi.gilante espera frente a los empleados que tienen a su cargo -esa tramitación; el contraste que ofrecen el burócrata v el particular interesado en tales tramitaciones, es notable. Este último, justamente impaciente, desea que su asunto se resuelva con rapidez y en términos de justicia; el empleado, en cambio, que trabaja a sueldo fijo, que detenta siempre cierta autori-

LUCIO MENDIETA Y NUÑEZ

dad en cuyo ejercicio se complace, no tiene prisa, su tiempo está debidamente retribuido, no piensa en el tiempo que pierde el público o ve ese detalle con absoluto desdén. e) La inmoralidad de la burocracia que está en contacto directo con el público o que ejerce actos de aquellos que en alguna forma afectan los intereses particulares, es algo definitivamcnte indudable. Nos parece ocioso insistir en ello; pero claro está que este juicio, que no es nuestro, sino público, admite excepciones. No es menos evidente la inmoralidad de quienes manejan intereses materiales del Estado. En este punto, los valores morales han sufrido en México, desde la época colonial, una curiosa trasposición. El mismo público que condena al raterillo hambriento que arrebata la bolsa de mano a cualquiera señora burguesa por las calles de la ciudad, sonríe maliciosa, pero adrnirativamente cuando se habla de talo cual funcionario público o empleado de categoría, pobre ayer y potentado hoy gracias a sus habilidades burocráticas. Ese mismo público juzga con infinito desdén, considerándolo como un imbécil, a quien después de ocupar relevantes posiciones administrativas, sale de ellas, con decoro, pero sin fortuna. La llamada buena sociedad se abre acogedora ante cualquier ladrón con éxito. Lo único que no perdona la sociedad mexicana es el fracaso y la pobreza. Para el ladrón que fracasa, la cárcel y Ia ignominia; para el ladrón que triunfa, todos los bienes de la vida. Esa es la ley social de nuestro país, cuando menos por ahora. En consecuencia (aun cuando no la justificamos), no podemos condenar completamente la in296

LA ADMINISTRACION PUBLICA EN MEXICO .

moralidad de la burocracia, puesto que, en último análisis, sólo es reflejo de la inmoralidad ambiente. f) La burocracia está organizada jurídicamente. Es decir, responde a leyes y reglamentos especialmente dictados en los que se establecen oficinas, competencias, jerarquías, facultades, etc., así como obligaciones, deberes y derechos de Ios empleados. Es esta una de las distinciones fundamentales entre la burocracia pública y la burocracia de oficinas privadas, y también, la diferencia esencial, indestructible, entre el burócrata propiamente dicho, 1 y los obreros y trabajadores en general, como ya lo hemos expuesto en este libro. El empleado público siempre está investido, por humilde que sea su puesto, del poder de la autoridad del Estado. Colabora cuando menos en la expresión, en la realización de tal poder y autoridad. Como lo hace notar Max Weber, el empleado público está protegido, como tal, mediante prescripciones y sanciones lega- . les. Parece que en Europa hay "reglamentos de ofensas a los empleados del Estado". 2 En México, el Código Penal del Distrito y Territorios Federales, Capítulo IV, Título VI, se ocupa de los delitos cometidos contra funcionarios públicos, artículos 189 y 190, para defender a la burocracia en el desempeño de sus funciones y en los actos que realiza con motivo de ellas. En este aspecto, el Código es federal, o sea de aplicación en todo el país. 1 Nosotros consideramos que la burocracia está constituida udusivamente por los funcionarios y empleados públicos. A pesar de la similitud formal de trabajo que pudiera encontrarse entre ciertos empleados de oficinas privad.u y los del Gobierno, su situación jurídica es diferente. su valor social distinto. 2 Max Weber. Wirrsc.haft und Gesetlscbaft (Tübingen. 1925). Vol. 11. Cap. VI; "Bureaukrarie". Capítulo traducido especialmente para el autor de este estudio. por Osear T. Ricbter.

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Como se ve, este aspecto de organización jurídica <le la burocracia y su carácter de poseedora y realizadora del poder y de la autoridad del Estado, no es caracteristico de la burocracia mexicana, sino distintivo de la burocracia, como clase social, en todos Jos Estados modernos. g) La indisciplina, característica del pueblo mexicano todo, también se manifiesta en la burocracia. Podria pensarse que no es posible hablar de indisciplina en las oficinas públicas, porque en ellas las horas de entrada y de salida de los empleados están rigurosamente controladas, hasta mecánicamente por medio de relojes automáticos que excluyen luda idea de favoritismo; pero en el desarrollo del trabajo oficinesco, en general, es notoria la falta de disciplina. El compañerismo entre jefes y empleados inferiores, el carácter del mexicano, la ausencia de interés personal privado en la dirección de las oficinas públicas; pero, sobre todo, la falta de sistematización del trabajo, son otras tantas causas que obrando en conjunto, determinan la indisciplina de la burocracia. Es fácil criticar al empleado que no está en la ventanilla cuando el público lo busca, o que desaparece misteriosamente, durante algunos minutos del escritorio que le está asignado; pero esa crítica resulta un poco injusta si se tiene en cuenta la imposibilidad material de dedicarse ininterrumpidamente a las tareas burocráticas que, cual más, cual menos, todas demandan esf uerzo mental y atención concentrada. h) En efecto, U04 de las más importantes características de la burocracia, estriba en la naturaleza intelectual de su trabajo. El trabajo del burócrata nunca es puramente manual 2118

LA AOMUHSTIlACION rUllLlCA F;N 1l1EXICO

o mecánico, sino que supone, siempre, discernimiento, juicio, mínima cultura. Hasta la taquimecanógrafa debe estar habituada a la lectura, tener cierta ilustración, pues de otro modo le sería imposible escribir con ortografía y comprender los giros del lenguaje burocrático. i) La burocracia mexicana se caracteriza, en la actualidad, 'por la injusta selección de las personas en relación con los puestos que ocupan. No es aventurado decir que son pocos los que se hallan en el lugar que les corresponde según sus merecimientos y sus aptitudes. Esta viciosa selección se debe a que, antes del Estatuto, , . la influencia política, el favoritismo basado en amistades Q in,: tereses personales y hasta el parentesco, eran los motivos de.. -,..,. terminantes de todo nombramiento. El Estatuto no puede modificar, por ahora, esta situación, porque para ello sería necesario llevar a cabo la. redistribución burocrática mediante exámenes rigurosos, 10 que suscitaría \1Ua verdadera revolución en las dependencias oficiales, pues se veda que muchos Jefes de Sección o de Departamento, apenas si son capaces de ocupar los lugares de sus más humildes suhordinados ; sin embargo, algunos llevan años de ocupar esos 'puestos, han logrado derechos de antigüedad que no sería posible desconocer. En consecuencia, esta situación desfavorable de la buroeracia, que redunda como es de suponerse en demérito del ser.. vicio público, sólo será modificada COl\ el tiempo, merced a la rigurosa selección de los burócratas de nuevo ingreso y a la no menos rigurosa selección escalafonaria fundada, principalmente, en la aptitud.

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j) La burocracia mexicana Se distingue, también, por el hecho curioso de que se juzga a sí misma infalible. La burocracia infalible es el azote del público, la rémora más grande en la Administración Pública. Cuando el burócrata dicta una decisión oficial, no hay razón alguna, si ella proviene del interesado, que logre modificarla. Si el interesado se queda únicamente en el plano del razonamiento lógico, nada consigue. A eso se debe el exceso de reclamaciones judiciales en contra de las autoridades administrativas. Esto por lo que se refiere al mero trámite de los negocios administrativos; pero en la más alta consideración de la política administrativa, de su orientación, de su sentido, la alta burocracia ve con infinito desdén las opiniones de los particulares y, sobre todo, los trabajos científicos de éstos. Tal cosa se debe, en nuestro concepto, a la autosugestión que sufre el mexicano en cuanto se ve dotado de cierta investidura oficial. Tal vez la víspera era un ciudadano oscuro, un profesionista mediocre; pero, he aquí que un muy su amigo o pariente por uno de esos milagros de la política mexicana, lo encumbra a un alto puesto; en cuanto se ve en él, se olvida del humilde origen de su encumbramiento (amistad, parentesco, ctc.) y, en ti acto Se posesiona de su nuevo papel atribuyéndose a sí mismo, la ciencia, la cultura, las facultades creadoras que supone el puesto que le deparó la suerte. Soy Ministro de Hacienda, luego soy hacendista y financiero; soy Ministro de Economía, luego soy economista, así parece razonar el nuevo funcionario en arrebatos de narcisismo y, es claro, que tales individuos no admiten consejo ni influencia 300

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alguna porque ello pondría en duda ante los demás, y sobre todo, ante ellos mismos el merecimiento del cargo que ocupan. 1 k) Es peculiar de la burocracia el carácter improductivo de su trabajo. El burócrata no agrega nada a la producción económica, y de ahí el cierto desdén con que se le mira por los hombres de acción, industriales, comerciantes, obreros, artesanos, que tienen la conciencia de producir alguna riqueza o de contribuir a su distribución, avalorándola en alguna forma mediante el trabajo material. Pero, si bien es cierto que el trabajo burocrático nada produce en sí mismo, no es menos cierto que sólo mediante su acción es posible toda labor social productiva. No es posible imaginar siquiera las actividades de las fábricas, de los comercios' de los artesanos, de los agricultores, sin garantías, sin tribunales, sin servicios públicos. El desdén que recae sobre la burocracia por razón de la improductividad de su trabajo, sólo obedece a ignorancia e incomprensión. 1) La alta burocracia se distingue: a) por su carácter político, b) por su inestabilidad. En realidad estos dos caracteres distintivos de la burocracia dirigente se hallan íntimamente relacionados. Para ser dirigente necesita ser de extracción política, porque está encargada de poner en práctica las ideas y de defender los intereses del Partido o de la clase social dominante en un momento dado de la vida de un país, en el caso, de México. Y 1 Usamos la palabra economista en su miÍs alto sentido .in relación necesaria con el tirulo de licenciado en Eccncmia. Así como no todos los que saben Fitcsoña son filósofos, tampoco lodos los Iicenciados en Econcmta son economist¡¡s. Filósofo, economista. cieutifico, en genu¡¡l. supone no solameute ccaccímieatcs, sino facultad.. creadoras siempre ruas.

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porque es política, su permanencia en el Poder esta supeditada a la vida de su Partido, a veces, a la de un determinado Gobierno que emana de ese Partido. De lo expuesto Se desprende que en la alta burocracia mexicana, sobre la calidad o valor intrínseco de las personas, predominala calidad política. Hay casos excepcionales en que al auténtico valor político de algún miembro de la alta burocracia se aúna el no menos genuino varar intelectual. m) La burocracia mexicana es muy dada a las simulaciones, a cubrir las apariencias en forma ostentosa, Esta tendencia se nota desde en el burócrata más humilde hasta el más encumbrado. Exagerar el valor de la actuación personal es la preocupación de empleados y funcionarios públicos, a veces solamente para satisfacer la vanidad, juego inofensivo, o para asegurar determinada posición o conseguir otra, amhición muy humana; pero en la mayoría de los casos la simulación encubre deplorables miserias. Las oficinas públicas gastan los fondos del Erario en planas enteras de los grandes diarios para anunciar, para dar informes extensos sobre la actuación de tal Gobernador o de tal autoridad. Si nos atuviéramos a esas publicaciones México y sus Gobernantes serian modelos casi divinos. Pero en el fondo, muchas veces, 110 hay nada efectivo. Alguna Administración puso de moda colocar letreros en las calles donde se llevan a cabo determinados trabajos públicos para anunciar que son realizados por el Departamento tal, o por tal Secretaría de Estado. Pero lo que deberla anunciarse es: quién es el concesionario de la obra, cuánto cuesta y con qué fondos se paga. A menudo los trabajos corren a cargo de un pariente o amigo 301

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del funcionario o de una empresa en la que éste es accionista; el precio en relación con la calidad, es muy alto y no se paga con los impuestos normales, sino con fondos de los propietarios de las casas contiguas a la vía 'pública en donde tales trabajos ejecutan. Así, el alarde oficial que significa el anuncio sale sobrando porque cualquier vecino podría hacer la obra con más honradez y a menar precio. Lo mismo puede decirse de los anuncios a grandes planas sobre las obras administrativas. Lo que importa no es solamente 10 que Se hizo, sino de qué calidad es y a qué precio 10 obtiene el país. En no pocos casos la simulación toma caracteres de farsa indigna. Conocemos un ejemplo típico. En la población de Ixmiquilpan, Estado de Hidalgo, región miserable de México habitada por indígenas otomies, , se inauguró un hospital para indios. A esa inauguración concurrió el Presidente de la República y gran acopio de invitados. El hospital era, ese día, un establecimiento excepcional, abundancia de aparatos modernísimos, casi excesivo número de enfermeras uniformadas, sobra de elementos de todas clases; pero apenas concluyó el acto y volvió las espaldas el Presidente, aparatos, enfermeras y elementos volvieron a México en varios camiones oficiales. El flamante hospital apenas si se quedó con las modestas camas. Los casos pintorescos de la simulación burocrática ilenarían un 'libro de sabrosas anécdotas, siempre con el fondo trágico de la miseria y de los dolores del pueblo.

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7.-Acción Social de la Burocracia Ya hemos visto en qué forma contribuyen las diversas clases sociales a la integración de la burocracia y las características de ésta, derivadas unas.. de la psicología de sus integrantes y otras de la inf1uenci~ que en ellos ejerce, con el transcurso del tiempo, la índole especial de sus diferentes funciones. Es necesario, ahora, estudiar la influencia de la sociedad en la burocracia y la de ésta en aquélla. La sociedad, por su solo aumento de volumen, ejerce constante presión en la Administración al exigir el aumento de los servicios públicos. Especialmente el ininterrumpido movimiento de concentración de ciertas clases sociales (clase media, extranjeros, obreros), en los centros urbanos, requiere el aumento de personal en las oficinas ya establecidas y la creación de otras nuevas, La solución de problemas sociales que han sido causa de los movimientos revolucionarios a partir de 1910, agrario, educativo, obrero, etc., considerados en la Constitución Política de 1917, requiere también, por medio de presiones de Partidos Políticos, la atención burocrática. Al mismo tiempo que se realiza esta acción social exterior a la burocracia y que determina su aumento, hay una constante solicitación de empleos y puestos públicos que parte de todos aquellos grupos formados por individuos de diferentes clases sociales que no han encontrado manera de acomodarse económicamente y de los que aspiran a orientar en determinado sentido político a la Administración. 304

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PUBLICA EN MEXICO

La reacción social ante los defectos y las inmoralidades de la Administración Pública es muy débil. 1 En cuanto a la acción social de la burocracia, puede decirse que es negativa en muchos aspectos. La lentitud en las tramitaciones oficiales y la inmoralidad de aquellos sectores burocráticos que están en inmediato contacto con el público y cuyas determinaciones o informes pueden afectar el patrimonio o los intereses de éste, 'Son factores que influyen fuertemente en el aumento del costo de la vida. En efecto, la lentitud burocrátíea determina pérdidas de tiempo y dinero; desde 10 que dejan de percibir las personas que hacen "colas" durante varias horas ante las ventanillas de trámite, pues ese tiempo lo podrían dedicar a la atención de sus negocios, hasta la pérdida que significa para la industria y el comercio el esperar días, meses, años, una resolución ad.. ministrativa de la cual depende la iniciación de empresas o su -desarrollo. Estas pérdidas afectan especialmente a las clases populares que viven de su trabajo, porque es claro que un empresario o comerciante no contrata a nuevos obreros o empleados ni hace nuevas inversiones sino hasta que arregla aquellas cuestiones administrativas preliminares, o necesarias, para emprender el negocio de que se trate sobre bases más o menos firmes. y no está bien; pero es menos mal que los burgueses hagan "cola" para pagar una contribución, pues al fin y al cabo viven de sus rentas; ¿pero, qué decir del artesano, del trabajador, del comerciante en pequeño para quienes perder 1 A su vez, la reacción de la burocracia ante las crílicu y lu queju cIe1 blico es casi nula. 305

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una hora equivale a dejar de obtener 10 indispensable al sustento personal y el de su familia? La verdad es que la burocracia mexicana parece ignorar estas situaciones. Así, la lentitud burocrática merma los recursos sociales. Por otra parte, aumenta el costo de la vida el pago de propinas y de gratificaciones que hacen el comercio y la in. dustria para ganarse la voluntad de inspectores y de otros empicados y funcionarios. Todo negocio comercial e industrial, considera en ei renglón de los "gastos", del costo de producción. estas exacciones inconfesables y, es claro, que tales "gastos" y "costo" se cargan a los precios de venta de los artículos respectivos, La incompetencia de la alta burocracia de extracción principalmente política, la falta de interés personal del burócrata en su trabajo, la indisciplina y la inmoralidad, determinan la deficiencia de los servicios públicos. Esto es cierto en todos los órdenes de tales servicios. Las clases acomodadas de México, la clase media y los mismos funcionarios administrativos, prefieren los planteles particulares de educación para sus hijos. Es decir, reconocen que el servicio de educación privado, es superior al oficial. l En cuanto a los servicios médicos oficiales, las gentes pobres acuden a ellos sólo en último extremo; por esta circunstancia, que determina la afluencia de enfermos graves, y por la falta de re1 "Todo padre de familia observa las deficiencias de nuestr•• escuela•• y cumplo un imperativo de lealtad hacia mi pueblo .1 confesar que no obstante lo. -const antes esfuerzos del Ejecutivo. no se h. conseguido aún que h.y. una educación

pública que satíslaga. por su calidad. la. necesidades peculiares de nu,utro paí.... Palabras del Presidente. General Manuel Avila Camachc, rn su informe ante el Con:ire.o. el 19 de septiembre de 1941.

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cursos apropiados, los hospitales que dependen del gobierno arrojan un saldo pavoroso de defunciones. El Hospital General, como un símbolo, está rodeado de Agencias Funerarias. ¿ Y, si esto acontece en el principal Hospital de la Ciudad de México dedicado al servicio de las clases populares, qué será en los hospitales de provincia? En otros aspectos de salubridad pública, los recientes escándalos por lo que respecta a la adulteración de la leche, y a la fabricación del pan, apenas descubren tenebrosos aspec.. tos de una burocracia insaciable que no se detiene ni ante el" asesinato de los niños, ni ante la explotación inicua de los pobres, con tal de enriquecerse o de medrar. Sería interminable nuestra exposición si nos refiriésemos a cada uno de los aspectos de los servicios públicos; pero lós ejemplos apuntados bastan para demostrar que la acción socia.. de la burocracia mexicana, en unos aspectos, impide el pro-greso y el bienestar de la sociedad mexicana, y en otros, no lleva a su plenitud las posibilidades económicas y culturales , de dicha sociedad. ~

B.-Desarrollo Patológico de la Burocracia La burocracia tiende a crecer constantemente. Basta comparar los presupuestos de egresos de México, para advertir Su ascensión vertiginosa. Es claro que el crecimiento de la burocracia está motivado por el aumento de la población y <le olas necesidades públicas; pero, también es necesario hacer notar que no sólo a eso obedece, sino al fenómeno moderno, acrual, de la ampliación casi ilimitada de la esfera de activida307

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des del Estado. El Estado lo absorbe todo, se extiende a todos los órdenes de la vida social. y si el crecimiento de la burocracia correspondiera al perfeccionamiento de la organización administrativa y de sus funciones, nada habría que decir, nos encontraríamos ante un hecho normal. La realidad, sin embargo, es otra. El símil biológico, tan útil en sociología, siempre que no se llegue a identificarlo con el fenómeno social mismo, nos ofrece el caso de un organismo humano que se desarrolla en lo físico mientras permanece mentalmente estacionario: hombres de treinta años con cerebro de niño. Así la burocracia, se antoja un gigante cada vez más grande y potente; pero peor desde el punto de vista moral, científico, técnico y práctico, a medida que crece. Su desarrollo, COIllO el del hombre niño de nuestro ejemplo, es patológico. La burocracia es una creación social, nació de ineludibles necesidades colectivas; pero se desarrolla en forma tal, que amenaza devorar a quien le dió el ser. La reacción de las gentes, en México, frente a la burocracia no puede ser más significativa. En los pequeños pueblos rurales, apenas llega algún individuo que por su indumentaria parece empleado público, siembra a su paso la desconfianza; los que hemos realizado investigaciones científicas en estos medios, encontramos indefectiblemente la prevención de los campesinos que ven en el burócrata a una especie de expoliador o de verdugo. Es que esas gentes sólo conocen a los representantes de la Administración Pública en sus actos fiscales de imposición de gabelas, de ejecución de embargos, de maldad y de rapiña. 308

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y si de los pueblos pequeños pasamos a las grandes ciudades, la situación se disimula un pOCO; pero no cambia en esencia. Ni cuando la Administración Pública obra en el humano ministerio del servicio de Asistencia Social, logra mejor acogida. Dicen que en otros países, en Estados Unidos, por ejemplo, las gentes prefieren atender sus enfermedades en los hospitales públicos. Puede ser, a nosotros no nos consta; pero todos los habitantes de la Ciudad de México sabemos que los pobres tiemblan ante la sola idea de tener que ir al hospital. Cuando se registra un accidente en las calles, los heridos que pueden andar y valerse por sí mismos, se esfuman del lugar como por arte de magia antes que dejarse atender por los servicios oficiales de emergencia. La burocracia, quién lo diría, no crece como un bien social, sino como una amenaza. Su nombre mismo se inventó para designar el excesivo poder de esta clase saciad sobre las otras.

9.-Inercia de la Burocracia Toda organización burocrática, una vez que alcanza cierta estabilidad, tiende indefectiblemente a la inercia. Este fenómeno se debe a causas concurrentes entre las cuales debemos señalar el hábito, la tendencia a seguir la línea del menor esfuerzo y 'los intereses personales de la burocracia. En una oficina pública se establece un trámite para llenar determinada necesidad, ese trámite exige la creación de una serie de "formas": cuadros, papeletas, nóminas. etc.; cierta jerarquización de empleados y agrupamiento de los mismos para desahogar el trámite usando de las "formas creadas". Llenar esas "formas", después de algún tiempo, constituye 309

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una rutina que, por complicada e inútil que parezca a personas de más capacidad, es fácil para los empleados que llegan a realizarla casi mecánicamente. De aquí que opongan a todo' cambio variada suerte de resistencias, Por otra parte, como hay íntima conexión entre el trámite y los empleados, todo cambio de trámite que amenaza supresión de puestos es visto con justificada aversión por la burocracia. Los trámites burocráticos están ligados, eslabonados, estructurados unos a otros, a veces.idesde tiempos seculares, de tal modo que cambiar uno, significa renovar, en algunos casos radicalmente, todo un organismo que, mal que bien, cumple determinada misión Administrativa.

1O.-Diuámica de la Burocracia Las renovaciones en la organización de la burocracia y la modificación en los trámites y procedimientos, proviene de la burucracia directiva; ella es la que de vez en vez, suele introducir cambios en las oficinas públicas, venciendo las resistencias de la burocracia ejecutiva. I El dinamismo burocrático, entendido así en el sentido de transformación, de cambio, no se desarrolla sistemáticamente; depende siempre de las cualidades de la alta burocracia, de los movimientos políticos, de las necesidades sociales. Ese dinamismo sólo es benéfico, únicamente se traduce en efectivos progresos, en claros perfeccionamientos, cuando lo desarrollan mentalidades creadoras debidamente preparadas. I Sin embargo. algunos cambios de organización y procedimiento ee deben a inicialivas Y .ugutionta de empleado. inferiores, prohijadas por la burocracia directiva.

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Así, el dinamismo burocrático, la mayoría de las veces; complica y perturba, o determina verdaderas regresiones en la Administración. El funcionamiento de la burocracia se efectúa, en consecuencia, entre una fuerza dinámica renovadora que viene de la alta burocracia, en forma irregular, inconstante, derivada de las vicisitudes políticas y la fuerza conservadora, rutinaria, constante, de la burocracia ejecutiva.

ll.-Valor Social de la Burocracia Las sociedades humanas cultas, civilizadas, sólo pueden existir dentro del Estado. El Estado, a su vez, sólo tiene realidad tangible, en último análisis mediante la burocracia. Para que el Estado pueda realizar sus fines, tiene forzosamente que organizarse en la burocracia; ella es la expresión del Estado, sólo ella hace posibles los vitales servicios de defensa, de garantía, de asistencia, de cultura que justifican la existencia del Estado moderno. i Las organizaciones políticas estatales pueden cambiar de acuerdo con ciertas ideas dominantes; pero ninguna puede afectar a la burocracia. Es más, las nuevas corrientes ideológicas llevan, en cualquiera de sus sentidos, al triunfo aplastante de Ia burocracia. Las democracias extienden cada día más el poder burocrático. Los Estados Unidos de Norte América, nación que suele presentársenos como paradigma de la democracia, es ejemplo de ello. Y el totalitarismo, igual en su forma nazi-facista que en la comunista, tiende al triunfo de DWI

1 Esto no quite. decir, en manera aillllna, que confundamOl o iefe.tiUque. burocracia y Estado. Sólo afirmamos que no hay Estado .in buro<:racia.

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la burocracia. El comunismo podrá destruir la propiedad privada, adueñarse de los instrumentos de producción y acabará con las diferencias de clases, menos una: la que separará, ineludiblemente, a Su triunfo, a los que mandan y a los que obedecen; a la burocracia y al pueblo. 1 La burocracia se presenta, así, como la clase de más alto valor social puesto que ella realiza los fines del Estado y puesto que es posible, cuando menos teóricamente, prescindir de las otras clases sociales, de ciertas formas, ahora fundamentales, de organización estatal; pero no sólo no se puede prescindir de la burocracia, sino que toda transformación política del Estado exige el aumento y la preponderancia de ella. 2 Se dirá que en el Estado comunista,' el burócrata es un trabajador como otro cualquiera; pero la verdad es que los empleados públicos no pueden equipararse a los trabajadores manuales de una fábrica, o a los campesinos, así sean: unos y otros simples obreros o trabajadores del Estado, porque siempre habrá entre aquéllos y éstos la diferencia fundamental 1 Salvo el caso de que se realice la predicción de Engels para quien "La Sociedad. que organizará de nuevo la producción sobre la base de una asociación libre e igualitaria de los productores. transportará lada la máquina del Esrado aHi donde dude entonces le corresponde tener su puesto: al musco de antigüedades, junto al torno de hilar y junto al hacha de brome". "Origen de la familia. de la Propiedad Privada y del Estado". Ed. Frente Cultural. México. Pág. 1H. 2 Podrá estimarse exagerada esta afirmación porque en la vida social. el comercio. la industria. las manifestaciones privadas de alta cultura. no provienen de Ia burocracia: pero suponen un orden social que está en manos de la burocracia, sólo dentro de él es posible su desarrollo. Lasky observa jusramcnre : "Los intereses 50ciales, artísticos. religiosos. personales. politjcos, que constituyen la substancia de la civilización. no se pueden reducir a una sola cate¡¡oría. La voluntad del Estado es un aspecto de la voluntad del todo. Pero es un. instrumento imprescindible y necesario. de la misma manera que lo es el esqueleto en relación con la vida del cuerpo". "El Estado Moderno". Trad. de Teodoro González Garcia. Bosch, Barcelona, 1932.

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que significa el hecho de que el empleado público representa y ejerce, en parte así sea mínima, la autoridad del Estado.

12.-EI Estado Burocrático Si el Estado moderno es esencialmente burocrático tenemos que decir, como Lasky, que su vida "está estrechamente ligada a la condición de sus funcionarios públicos. La Administración descansa en sus manos; y es imprescindible que, quienes tienen la misión de aplicar el derecho, deben poseer las virtudes necesarias para cumplir esta tarea." 1 En consecuencia, partiendo del estudio que llevamos hecho sobre la burocracia mexicana, debemos encontrar las fórmulas precisas de aplicación que pueden y deben emplearse para mejorar su calidad y funcionamiento. Necesitamos derivar de nuestros conocimientos respecto de su estado actual, princi-. pios pragmáticos para su futura transformación, en vista, siempre, de sus fines que son, según hemos visto, los fines dd Estado. No debe esperarse, sin embargo, el éxito absoluto de nuestra tarea, porque es evidente que en tanto no se llegue a la modificación radical <le las injusticias sociales que entraña la organización del México actual, no será posible llevar a la burocracia a planos de pureza y de eficacia perfectos. Seguramente que mientras muchos industriales, comerciantes y capitalistas se dediquen a la competencia desleal, a la mistificación de sus artículos y productos al grado de que, en ocasiones ponen en peligro la salud pública, a la explotaI

Harold J. Lasky, "El Estado Moderno", Trad. de Trodoro Gonzoi)ez

Garda. Bo.,h. B3ctolona. 1932. T. U. poig. 13 2. 313

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ción despiadada de las clases populares y de la clase media, al negocio leonino, ventajoso, mientras no Se detengan ante ninguna consideración moral o patriótica para obtener el lucro y la ganancia excesivos, nadie tiene derecho a tirar, a la burocracia, la primera piedra, La podredumbre que afecta a parte de ésta, no es sino muestra de una total podredumbre. Nuestro estudio en cuanto Se refiere a las características de la burocracia, no es vituperio, sino la simple descripción de una realidad social, del propio modo que el médico que describe una llaga, no insulta con esa descripción al paciente, sino que intenta conocer su mal para aplicar el remedio a ese caso particular, o bien de obtener datos para fundar alguna generalización aceptable. Creemos que la burocracia es la organización por medio de la cual el Estado trata de establecer la disciplina en la sociedad. No hay sociedad sin disciplina. La disciplina social está contenida en las múltiples formas del Derecho; pero sólo mediante una organización burocrática es posible dirigir o controlar tudas las actividades sociales dentro de esas formas. Si la burocracia encargada de esta misión, es moral y eficiente, la fuerza disciplinaria del Estado, al obrar sobre las diversas clases sociales, sobre la burocracia misma, logrará un mejoramiento efectivo en todos los órdcnes de la vida de la sociedad. De aquí la necesidad urgente de encontrar ) de poner en práctica todos los medios posibles de perfeccionamiento burocrático. Nosotros pretendemos señalar algunos, deduciéndolos de las mismas características de la burocracia.

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I3.-Perfeccionamiento de la Seteccién y de la CircttlaciÓII de la Burocracia .

Hemos afirmado que entre las características negativas de la burocracia mexicana, deben señalarse desde luego la injusta selección de su personal y su defectuosa circulación. La justa selección sobre la base de méritos, de aptitudes probadas y el restablecimiento normal de la circulación de acuerdo con esos méritos y aptitudes exclusivamente, son las maneras únicas de modificar estas actuales características desfavorables de nuestra burocracia y sólo pueden lograrse por medio de una ley que las establezca, con claridad, como principios fundamentales en las relaciones del Estado con sus servidores. El Estatuto de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unión, considera este aspecto y llena, por lo mismo, en parte, la necesidad apuntada. No enteramente porque no tiene influencia sobre la injusta selección pretérita, sino arranca del estado actual de la burocracia; pero de todos modos asegura en el porvenir su constante depuración. La circulación fundada en el escalafón, es también punto esencial del Estatuto, si bien debe decirse que al introducir el factor político en el sindicalismo, Creó graves elementos de perturbación en la circulación de la burocracia, pues ya se ve cómo en los ascensos de los empleados interviene, a veces, en forma negativa, la influencia del sindicato. El empleado que no se sindicaliza, el no grato a su agrupación, el que no obedece ciegamente al líder, por competente que sea, siempre halla obstáculos en su carrera. lIS

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La selección y la circulación de los empleados, en general,' no ofrece problemas, fuera del político, porque todo estriba en hallar medios precisos de probar las aptitudes. No sucede lo mismo, sin embargo, cuando Se trata de empleados profesionistas, pues entonces nos encontramos en presencia de un verdadero problema. '.

14.-La Aláscara Profesional El título es una máscara detrás de la cual se esconden los profesionistas cómodamente al ejercer sus actividades profesionales. He aquí dos despachos contiguos, en cuyos balcones luce el rótulo de los médicos que en ellos tienen instalado, respectivamente, su consultorio. En ambos avisos se indica que se trata de médicos que ejercen con título de la Universidad Nacional. El público no sabe más; ignora que aun cuando los dos médicos poseen títulos iguales, el de la izquierda lo obtuvo a duras penas, con las calificaciones indispensables y aun fué reprobado en varias materias que necesitó repetir para llegar al examen profesional y salir de él, según el chiste cáustico de algún catedrático, más que por unanimidad por una nimiedad de votos. Los hay, también, aprobados por mayoría. No sabe el público que, en cambio, el médico que está a la derecha aprobó todas sus materias con calificaciones decorosas, demostró dedicación, aptitud, honradez en sus estudios. El otro se valió de innúmeros subterfugios para burlar la pretendida eficacia de las pruebas. El público no tiene guión para elegir; ambos profesioni stas están, ante él, en igualdad aparente detras de la máscara profesional, ¿ por cuál decidirse? Todo eS cuestión de suerte, 316

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quien se dirige al de la izquierda perderá tiempo y dinero, acaso la vida por la agravación de un mal que tendría pronto remedio en su origen; quien se va hacia el de la derecha, tal vez no obtenga un milagro; pero sí la atención, humanamente eficaz, de un profesionista honorable. y está bien que en la feria de la sociedad así sea. Porque dicen quienes saben de estas cosas que algunos brillantísimos estudiantes son un fracaso en la profesión, por carecer de "ojo clínico", una especie de don misterioso, en tanto otros malos o mediocres estudiantes, cuando sallen a qa vida profesional, obtienen éxito rápido y duradero porque poseen ese don. Puede ser, a nosotros nos parece que, aun cuando un médico que fué un malo pésimo estudiante, sepa, gracias a su "ojo clínico", diagnosticar una enfermedad con exactitud, difícilmente podrá curarla, porque el "ojo clínico" se obtiene, sin estudiar, por eso lo tiene, como un regalo de la providencia; pero los conocimientos precisos de técnicas y de medicamentos que sólo se adquieren mediante la inteligencia y el estudio, para curar esa enfermedad descubierta por su "ojo clínico", ¿ de dónde pueden obtenerlos? La verdad es que en la mascarada de la vida, en éste, como en otros casos, la suerte decide el destino de los hombres. El médico que fué un estudiante malo, fraudulento, también fué y sigue síendo simpático, vivo, con gran don de gentes. No es raro que su presencia personal, su seguridad en el ejercicio de la profesión (ya dice el proloquio vulgar, certerisimo, que no hay nada más atrevido que la ignorancia), le dan gran ascendiente sobre 'las gentes que acuden a él y le procuran, muy pronto, una buena clientela. )}7

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En cuanto a los abogados, el profesionista serio, estudioso, que no paga notificaciones ni embargos, que sigue los procedimientos jurídicos normales, fracasa ineludiblemente. En cambio licenciados mediocres, pero de pocos escrúpulos, listos, que saben establecer una serie de conexiones con jueces o mejor aún, con empleados inferiores de los tribunales, de las juntas de Conciliación y Arbitraje, de las Oficinas Públicas, en general, hacen posiciones profesionales brillantes. Algo parecido, si no idéntico, podría decirse de las otras carreras. y está bien que así sea, repetiremos la frase tan cursi, pero tan gráfica, en "la mascarada de la vida" porque al fin y al cabo en ella son muchas las personas que se curan por sugesti~l y muchos los litigios y Ios asuntos administrativos que se Janan y se "arreglan" al margen del Derecho, a pesar del Derecho y contra el Derecho. ' Pt,1"o este mismo criterio no puede privar cuando se trata de la selección y de la circulación de la burocracia profesional. Sucede ahora que el profesionista justifica su capacidad con su titulo. Ya hemos visto la relatividad del valor de tal documento. Y, sucede que los "políticos", Ilos que tienen la suerte de contar con algún pariente o amigo de "influencia", son los que ocupan los puestós mejores, las situaciones administrativas más delicadas a pesar de ser malos o mediocres desde el punto de vista profesional, que es el único que en estos casos debe tomarse en cuenta. La selección y la circulación burocráticas del profesionista no se puede hacer mediante exámenes, como en el caso de la generalidad de los empleados públicos, porque desde el momento C11 que posee un título legal, su capacidad está certifica318

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da; el título presupone, no uno, sino varios exámenes. Si la prueba se instituye no para determinar la veracidad del título, que no puede ponerse en duda (cuando es auténtico), sino la mayor capacidad, entre varios competidores, surge el problema de la integración del jurado, porque tratándose de 1Mdices, de abogados, de ingenieros, etc., es decir, de personas ya graduadas, ¿ quién examina a quién? ¿ Quién certifica la superioridad de los jurados? Por otra parte, si en varios exámenes se puede legar a saber quién tiene los conocimientos indispensables para 'ejercer una profesión, es imposible establecer, vista la gran extensión de los conocimientos profesionales, en uno solo quién es mejor. • Nosotros creemos que la selección profesional, en la burocracia, debe estar determinada por el record del profesionista durante sus estudios en la Escuela o Facultad respectivas. No ha de ser suficiente el titulo para aceptarlo como empleado público, sino que será necesario, además, que demuestre haber' obtenido el titulo con promedio mínimo de ocho puntos, que en la actual escala de calificaciones universitarias, equivale a muy bien. Porque el médico de Salubridad Pública, el higienista, el cirujano de hospital, el internista de un Dispensario, el que presta sus servicios en un Instituto, no necesita sugestionar a nadie ni hacer gala del más o menos hipotético "ojo clínico". Tampoco el abogado consultor de una Secretaría de Estado, ni el Agente del Ministerio Público, ni el Juez, ni el Magistrado, ni el miembro de una comisión legislativa necesitan ser "abogados listos", bien relacionados con la curia; en estos y otros casos de la burocracia sólo es indispensable tener conocimientos precisos. Y, generalmente el que fué buen estudian319

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te, es, fuera de toda consideración comercial o de suerte, un buen profesionista, Creemos que solamente así se evitaría el lamentable espectáculo que da la Administración Pública ahora, pues en ella Se ve, Con frecuencia, luciendo en los mejores puestos a profesionistas que fueron pésimos estudiantes y, en cambio a otros que hicieron su carrera con honradez, con dedicación, con éxito, en condiciones burocráticas inferiores. El procedimiento que nosotros indicamos, serviría nada más para llevar a cabo la selección de profesionistas al ingresar en la burocracia; pero, es claro, que los ascensos serían motivados por el grado dc aptitud demostrada en las actividades burocráticas mismas. Esta forma de selección que proponemos, reobraría, sobre la educación universitaria de manera sorprendente. A los catedráticos de la Universidad nos consta que la mayoría de los estudiantes no realizan el esfuerzo que podrían desarrollar de acuerdo can su inteligencia. Casi todos siguen la línea del menor esfuerzo, muchos claramente persiguen, no su capacitación personal, no la adquisición de conocimientos, sino la obtención del título, que, otra vez, en la mascarada de la vida, les facilitará el acceso, principalmente, a jugosas o cómodas posiciones burocráticas. Pero cuando se adoptara el sistema de selección propuesto por nosotros, sería raro el estudiante que no procurase obtener el promedio necesario I'flra tener opción a un empleo en la Administración Pública. , Las cosas cambiarían radicalmente. Ya la Administración Pública no tendría, ante las gentes, el carácter de refugio de profesiunistas fracasados, que aun cuando en cierto modo

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injustamente, según tenemos dicho, se le atribuye en la actualidad, sino que por el contrario, el hecho de que un profesionista preste sus servicios al Estado, sería algo así como la garantía oficial de que se trata de un buen profesionista. No se nos oculta, por supuesto, el hecho de que algunos malos estudiantes, después de recibirse, ante las exigencias de la vida, si tienen talento, rehacen y superan sus estudios, transformándose, en poco tiempo, en excelentes profesionistas; hasta logran descollar en ciertas especialidades y demuestran, con artículos, conferencias, libros, etc., extraordinaria capacidad. Son excepciones, que, debidamente probadas, deben obtener, en la burocracia, la más amplia aceptación.

15.-0rganización Científica de la Burocracia La justa selección, la circulación escalafonaria y la estabilidad del empleado público, Son condiciones que por sí mismas determinan la elevación del nivel moral de la burocracia y de la calidad de sus actividades; pero no bastan para que el Estado realice cumplidamente iUS fines. Es indudable que en la burocracia mexicana hay indisciplina, desorganización; que se carece de medios eficaces para procurar el perfeccionamiento del burócrata. En muchas oficinas falta personal, en otras sobra; ciertos trámites parecen complicados o inútiles, En algunas los empleados trabajan "descansadamente", en otras la actividad es febril y el <público se desespera haciendo largas "colas" frente a las ventanillas de trámite, o esperando años, la resolución. de un asunto. 321

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Cierto que la selección escalafonaria para determinar los ascensos es buena; pero en último análisis, cuando hay dos empleados en igualdad de circunstancias pretendiendo una vacante y ésta se otorga aB, eso quiere decir que B es mejor que A; pero no precisamente que B sea bueno. y el burócrata difícilmente puede ser bueno si no tiene más escuda que la oficina rutinaria en donde trabaja. En suma, es evidente la necesidad de llevar a cabo organización científica de la Administración Pública. No pretendemos sostener las exageraciones de la Tecnocracia; pero la verdad es que en muchos aspectos burocráticos de México, no sólo faltan ciencia y técnica, sino hasta el sentido común. Pensamos que serían puntos básicos para ta organización científica de la burocracia mexicana, los siguientes :

1. La fundación de un Instituto de Administración PÚblica que se encargara de estudiar el funcionamiento de las oficinas, sus problemas administrativos, la simplificación y la exactitud de sus trámites, la racional distribución del trabajo entre tos empleados, el desarrollo higiénico de las labores, no sólo por cuanto se refiere a local, sino especialmente al ritmo del trabajo, sistematizando, dentro de la jornada legal, 'las horas de actividad y los tiempos de descanso. Estudiaría también la conexión y la colaboración entre las diversas dependencias de una Secretaría o de un Departamento de Estado y entre Ias Secretarías y Departamentos. Este mismo Instituto se encargaría de establecer las carreras administrativas, sus relaciones, la lógica articulación .<le unas y otras para permitir el paso ininterrumpido de unas situaciones burocráticas a otras, determinando.zon precisión, 322

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el plan de materias de cada carrera y organizando la docencia de las mismas con toda clase de elementos y en horas y plazos compatibles con el trabajo del empleado público. El servicio docente para empleados públicos no sólo comprendería, en el Instituto propuesto, las materias relativas a las carreras burocráticas, sino también diversa clase de conocimientos prácticos que hiciera posible la preparación del burócrata ocasional o del que siente vocación por otras actlvidades, para permitirle abandonar 'la burocracia. Il. La correlación de la burocracia científica con las dependencias oficiaíes cuyos trabajos pueden fundarse, o cuando menos orientarse debidamente en los resultados de investigaciones y estudios especiales. Esta correlación es múltiple. Imposible agotarla en un breve estudio como éste; pero sólo como ejemplos para ilus-: trar nuestras ideas al respecto, diremos que la estadística debe normar la mayor parte de las actividades burocráticas. Sería necesario que la Dirección Ceneral de Estadística proporcionara un servicio eficiente a las diversas dependencias oficiales. El Gobierno debe saber en qué barrios de la ciudad de México se cometen mayor número de delitos, para estudiar las causas y extremar ,la vigilancia y es indispensable que, a partir de la fecha en que tome las medidas conducentes para reducir o nulificar la delincuencia en los lugares marcados por la estadística, se le proporcionen, oportunamente, los datos indispensables, a fin de ver si la delincuencia persiste en idéntica magnitud, si aumenta o desciende, pues sólo así podrá aquilatarse la bondad de los métodos adoptados. 323

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Las autoridades sanitarias deben saber sobre qué clases sociales y en qué regiones del país, se abaten con mayor crueldad las enfermedades, con fines semejantes a los expuestos para el ejemplo anterior. En suma, lo que deseamos es una articulación exacta de la estadística con las actividades administrativas para orientarlas y controlar sus resultados, científicamente. Es decir, la estadística al servicio inmediato y constante de la Administración Pública. En otros aspectos importantísimos de la burocracia. se necesitan conocimientos científicos profundos, investigaciones, dictámenes, opiniones fundadas que pueden encomendarse a los Centros Científicos o Institutos del Estado o que dependen en alguna forma de él. En vez de que esas instituciones realicen sus trabajos aisladamente, dentro de un academismo, a veces lleno de pedantería y de inutilidad, los llevarían a cabo colaborando íntimamente Con los diversos órganos de la Administración Pública que requieren sus iuces y que con ellas verían notablemente mejorada su actuación. La necesidad de establecer relaciones entre los Centros Universitarios y el Estado, ha sido brillantemente expuesta por Lasky : "En segundo término, debiera existir una conexión más estrecha entre los servicios públicos y las universidades. La. utilidad de esta afirmación se bifurca en dos direcciones. La universidad constituye, I,X)r encima de todo, el punto en donde pueden estudiarse los problemas que se refieren a la administración, probablemente con mayor efectividad que en ninguna otra parte, desde el punto de vista de la ciencia po-. lítica. Se les considera en la universidad con abstracción de

LA ADMINISTRACION PUBLICA EN MEXICO

la penumbra coactiva de su ambiente psicológico inmediato. Se les puede racionalizar en el molde de una forma abstracta, visión de todo punto imposible cuando Se trata de la plaza de un mercado, por una parte, o del mismo departamento ministerial, por otra. En la Universidad reciben su proporcionada proyección histórica. Pero, en segundo lugar, creemos que la Universidad puede contribuir, en gran parte, a la formación de los funcionarios; porque en la Universidad se pueden plantear los problemas, con vistas a Ias soluciones venideras, en una perspectiva más amplia de la que es posible en una oficina turbada, constantemente, por la urgencia de la resolución. En la Universidad desaparecen todas las consideraciones que arrancan de prejuicios nacidos de personas o intereses especiales. Esto se manifiesta ya en la vida actual. Organismos como el Instituto de Administración PÚblica en Inglaterra, el Instituto de Investigaciones Gubernamentales en América, la Escuela de Ciencias Políticas en' 'Francia han fomentado una base de coincidencia entre el espíritu burocrático y el espíritu académico, de cuyo maridaje ha brotado una obra considerable, aun en un espacio reducido de tiempo; y un ilustre secretario de la Guerra ha tes timo.niado, de modo sobresaliente, la utilidad de la educación universitaria para los funcionarios públicos, aun en épocas de labor práctica". 1 Nosotros creemos que estas ideas podrían realizarse en México organizando el Instituto de Administración Pública o bien como dependencia universitaria o en íntima relación con la Universidad. l H. J. Lasky. "El Estado Moderno". Iatrod. de Teedoro Goozález García. Bosh, Barcelona, 1932. Págs. \40 y 141.

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III. El establecimiento legal de un sistema de estímulos y recompensas para el burócrata. Ya hemos dicho que, una de las características negativasde la burocracia, es la falta de interés personal de los empleados públicos en el trabajo que desempeñan. Se dirá que el obrero de una fábrica o el empleado de escritorio de una empresa particular tampoco tienen interés personal en su trabajo, se dirá que el trabajo es una obligación penosa, una maldición bíblica. Pero las objeciones apuntadas no son del todo exactas. El patrón privado se ingenia para despertar el interés en los obreros, pagando a mejor precio Ios artículos o trabajos más bien hechos o señalando un salario por tiempo y otro por unidad de obra, de tal modo que quien más hace, más gana. Muchos obreros tienen la posibilidad de trabajar por su cuenta, como artesanos independientes yeso 'los estimula, en todo caso, para perfeccionarse en lo que puede ser algún día "su propio negocio". Los empleados de empresas particulares casi siempre tienen, además del sueldo, un tanto por ciento sobre ventas, o gratificaciones anuales, o en todo caso, [a 'oportunidad de conocer profundamente una determinada rama del comercio o de la industria, conocimiento que puede procurarles su independencia económica o el fácil ingreso a otra negociación similar. El empleado público no tiene ninguno de estos estímulos y, por lo mismo, no es posible exigirle interés personal en su trabajo. El Estatuto ha venido a suscitar ese interés por cuanto siendo la aptitud la base de todo ascenso, el burócrata ha de 326

LA AD!41N15TUC10N PUBLICA EN !4EXICO

procurar desempeñar su trabajo con eficiencia y conocer a fondo el inmediato superior para estar en condiciones de triunfar en la competencia respectiva; pero el estimulo que esto significa, can ser muy gra-nde, no parece suficiente. En nuestro concepto, el Gobierno podría considerar, en los presupuestos, una partida especial para otorgar recompensas pecuniarias a los empleados que presentaran proyectos prácticos de simplificación o perfección del funcionamiento burocrático de sus respectivas oficinas, o de ahorro de gastos de sostenimiento, siempre que tales proyectos fuesen aprobados. También podrían darse becas a los autores de estos proyectos, para perfeccionar sus estudios e investigaciones en México y en el extranjero y a los estudiantes de carreras burocráticas que Se distingan notablemente en ellas. Esto por lo que se' refiere a las recompensas materiales. Desde otro plano, acaso de mayor importancia, sería conveniente instituir menciones honoríficas y condecoraciones para los burócratas de brillante actuación y según el tiempo de servicios. Nos parece muy justo que quien ha consagrado su vida al servicio público y en él ha demostrado competencia y honestidad, sea cumplidamente honrado por la Administración, por la sociedad toda. Organización burocrática de esta índole superior, exige que cada empleado público tenga una hoja de servicios minuciosamente llevada y la aprobación, el elogio o la desaprobación escrita, firmada por las autoridades superiores, respecto de aquellos trabajos importantes que se le encomienden, y la calificación, de acuerdo Con una escala de eficiencia, de todas sus labores. 327

LUCIO ME:NDIETA Y NUÑEZ

Bien nos damos cuenta de que esto repugnaría al carácter indisciplinado del burócrata mexicano; que se verá con burla y sarcasmo la pretensión de un régimen escolar en las oficinas públicas. Esperarnos que el pensamiento sereno y noble que ve sobre las miserias de los hombres, el bien de la patria, la elevación moral del empleado a base de probado valor y no de sumisión y servilismo, aceptará nuestros puntos de vista. IV. Disciplina y moralidad san los términos que precisa asegurar mediante sistemas bien estudiados, en una organización científica de la burocracia. En esta hora, apenas se habla de disciplina y se alza en contra el anatema de "totalitarismo", como si disciplina y democracia fuesen términos antitéticos. La verdad es que en los regímenes políticos totalitarios actuales: nazismo, bolchevismo, fascismo, la disciplina férrea ha operado verdaderos milagros y este ejemplo debe ser aprovechado por las democracias, a menos que ceguera irremediable nos impida ver ia realidad de las cosas. Lo discutible en los regímenes citados, no es la disciplina, sino su finalidad; pero no sólo nada Se opone, sino que todo exige en ciertos países, México entre ellos, la adopción de saludables medidas de rigurosa disciplina en todos los órdenes de la vida social, partiendo, desde luego, de la burocracia. Cuando hablamos de disciplina no estamos refiriéndonos a medios odiosos de represión, ni sólo a Reglamentos y Circulares inútiles la mayoría de las veces, sino a métodos de trabajo y de control inteligentemente estudiados en cada ca-so, que son 'los únicos que dan resultados prácticos. 328

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También creemos que es inútil el tratar de moralizar a la Administración Pública sólo mediante Leyes de Responsabilidad y Códigos punitivos. Las medidas para obtener disciplina y moralización han de ser derivadas de las circunstancias especiales a cada materia y serán, según los casos, psicológicas, económicas, de simple vigilancia, etc., etc.. Queremos ilustrar nuestras ideas con un ejemplo vivo. Mucho se critica a la Administración de Justicia, por el hecho de que es necesario dar propinas a los Actuarios de los Tribuuales, a fin de que hagan notificaciones o embargos oportunamente. En la Ley de Responsabilidades de empleados y funcionarios públicos se trata de impedir esta práctica viciosa señalando como delito oficial de unos y otros, el recibir dádivas para el desempeño de sus funciones. Pero esta Ley ha sido completamente inútil como todas las leyes de escritorio que no tienen fundamento alguno en las realidades sociales. ' La realidad del caso es esta: los Actuarios ,de los Tribunales disfrutan sueldos pequeños, no puede obligárseles a que tomen a su costa un automóvil de alquiler para la práctica rápida de las diligencias que se les encomiendan. Si para transladarse a 'los lugares en donde habrán de hacer tales diligencias usan el tranvía, entonces los litigantes son los primeros en protestar, pues tal cosa retrasa notablemente los asuntos judiciales en su perjuicio y en el de sus clientes. A fin de obtener rápida tramitación de sus negocios, los interesados dan a los actuarios pequeñas sumas para alquiler del automóvil. Un actuario trabajador y hábil que hace, por ejemplo, veinte notificaciones al día, obtiene cuarenta pesos diarios por este concepto, cantidad muy superior no sólo a su sueldo. sino 329

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al del Juez o del Magistrado del Tribunal en donde presta sus servicios. Claro que estas erogaciones de los litigantes encarecen la justicia; pero no es con fulminantes juicios morales ni con leyes como se corrigen prácticas que obedecen a necesidades ineludibles. Sería más efectivo: a) Asignar a 'los Actuarios, en el presupuesto, una can'tidad suficiente para pago de automóviles y fijarles un mínimo diario de notificaciones, embargos y otras diligencias que desahogarían según 1lista de riguroso turno formada por el Juez o Tribunal correspondiente. b) Proporcionarles automóviles y choferes oficiales para los menesteres antes apuntados, en la forma dicha. c) Autorizar legalmente el pago, por los litigantes, de sumas determinadas para facilitar el translado rápido de los Actuarios a los lugares requeridos, siempre mediante turno formado por el Juez o Tribunal. La última proposición parecerá absurda. Pero resulta que el Actuario que recibe ilegalmente dinero de un litigante, se siente obligado a él y realiza sus funciones con parcialidad. En cambio, si la ley obligara al litigante a cubrir al Actuario sus gastos de transporte, la situación psicológica sería otra, i y cómo ganaría la justicia sólo con este pequeño cambio de actitud interior! Ahora se ve ya, con claridad, nuestro pensamiento sobre esta materia: conseguir la disciplina y la moralización de la burocracia por medio de sistemas o métodos basados en realidades humanas y no en simples abstracciones legales o éticas. La creación del Instituto de Administración Pública, el establecimiento de un sistema de recompensas, la correlación 330

LA ADMINl5TltACION PUBLICA EN M:EXICO

de la ciencia y de la técnica oficiales con todas las oficinas públicas, disciplina y moralización, creemos que serian los puntos básicos sobre los cuales se podría intentar la organización científica de la burocracia. Estos puntos no comprenden, seguramente, toda la materia; pero son los esenciales, susceptibles de múltiples desenvolvimientos con tendencia al perfeccionamiento ideal.

16.-Consideraciones finales Genera1mente Se tiene de la ciencia un concepto vago, se le supone complicada y abstrusa, de tal modo que, a quienes así la consideran, podrá parecer este nuestro estudio sobre la burocracia completamente ajeno a ~a ciencia, porque en él sólo hemos puesto de manifiesto cosas que, en algunos de sus aspectos, son en extremo sencillas; y conocidas de todo el mundo. También nuestras pretensiones sobre la organización científica de la burocracia les resultarán inexplicables, puesto que no se advierte sobre qué ciencia o ciencias habrá de llevarse a cabo tal organización y menos aún el nexo íntimo entre éstas y aquélla. En su acepción más general, "ciencia es un sistema de conocimientos metódicamente ligados y referentes al mismo objeto". En este sentido nuestro estudio es científico porque constituye un ensayo de sistematízación de nuestras observaciones y pensamientos respecto de una clase social específicamente determinada. Hemos tratado de estructurar metódicamente cuanto se refiere a la burocracia en su forma y esencia, para derivar ciertas generalizaciones, algunas características o abstracciones trascendentes. 331

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En cuanto a la organización científica de la burocracia, que pretendemos desarrollar sobre determinados puntos fundamentales, creemos que de esos mismos puntos se deriva el carácter científico de tal organización. En efecto, consideramos separadamente los dos elementos constitutivos de la burocracia: la Administración Pública y los servidores de ella. La Administración como sistema de acuerdo con el cual debe desarrollar el Estado las funciones necesarias para cumplir sus fines: defensa, garantía, prosperidad material, elevación cultural y moral de la población. Y los servidores del Estado, las gentes, el valor humano que está encargado de hacer viva y tangible la expresión material de esas funciones. La creación del Instituto de Administración Pública tiene por objeto emprender un estudio del sistema Administrativo, en todos sus aspectos, a fin de perfeccionarlo, de hacerlo cada vez más eficaz en la realización de los fines del Estado. Esa tarea, para ser efectiva, necesita ser eminentemente científica y tendrá que apoyarse, no en una, sino en todas las ciencias, según el aspecto del sistema general que se considere en cada caso. Así, descansará en las Ciencias de ·la Educación cuando se estudie la forma de organizar la Administración PÚblica en su gran rama educativa. Y aplicará Ia ciencia de la medicina en la Asistencia Social, en la Salubridad Pública; y será matemática y se fundará en la ciencia económica en todas las cuestiones hacendarías; etnológica, sociológica en cuanto se refiere a los problemas étnicos y demográficos de México, y no será, en fin, ajena a ciencia alguna en sus varios aspectos de tarea constructora de un sólido sistema administrativo. 332

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El Instituto de Administración Pública, encargado de dar unidad y sentido a la organización administrativa, sería, en consecuencia, una institución científica y su obra de estructuración, de ajuste y de perfeccionamiento, obra de la ciencia al servicio de la vida social. En esta obra colaborarían eficazmente las instituciones científicas del Estado, de acuerdo Con un plan general formulado por el Instituto. Las medidas propuestas para el mejoramiento del personal son también de carácter científico, se basan en consideraciones psicológicas, en datos de la realidad burocrática. Tomando como punto de partida la inamovilidad del empleado público; el escalafón, la competencia en todo caso de ascenso, el retiro, etc., medios que honradamente llevados a la práctica bastan por sí solos para operar una radical transformación psicológica en el burócrata, se trata de fortalecer esa transformación estableciendo en su beneficio las carreras administrativas y dándole las oportunidades 'y los elementos necesarios para ampliar sus conocimientos, metódicamente dentro de los planes de estudio y de prácticas de esas carreras. El burócrata que hasta ahora se ha sentido, en general, un fracasado, asumirá actitud muy diversa cuando tenga la conciencia de que aun desempeñando el más humilde empleo se encuentra en el principio de una carrera que puede llevarlo, a fuerza de trabajo, de honradez y de competencia, a los más altos puestos. i Carrera excepcional que se hace bajo la protección y con el sostenimiento económico del Estado! Si todavía esto no fuera suficiente para elevar el nivel mcraí y la capacidad del burócrata, se propone el establecímiento de un sistema de recompensas pecuniarias y honorí333

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ficas, a fin de estimularlo, con el propósito de que adquiera interés personal y pulcritud ética en el trabajo que desempeña. De esta manera, la fuerza conservadora que hoy representa la burocracia de ejecución, ante las modificaciones que, a veces, trata de introducir la burocracia directiva, se cambiaría en colaboración activa e inteligente para lograr las renovaciones convenientes en organizaciones, trámites y servicios burocráticos. Estamos firmemente convencidos de que en esta forma podrían modificarse favorablemente las características negati.. vas que en la actualidad ofrece la burocracia mexicana; pero es claro que hay en la naturaleza del hombre ciertas tendencias nocivas, a veces irreductibles, contra las cuales será preciso adoptar modos racionales de vigilancia y control, vías humanas de prevención para evitar, en lo posible, corruptelas, vicios, inmoralidades, delitos, sin perjuicio de la vigencia de leyes de responsabilidades de empleados y funcionarios y de los Códigos correspondientes. Acaso el problema de ~a organización científica de la burocracia se halla, actualmente, en la alta burocracia, casi toda ella de extracción política. 1 Creemos, sin embargo, que las modificaciones realizadas en la burocracia ejecutiva, por 1 "Cuando 101 partidol tratan de nombrar un funcionario burocráricc, por medio de elecciones -ya lea designándolo libremente de una lista de candidatos formada por los Jefu del Partido o aceptando el candidato del Jefe SupreQU)- no tienen en cuenta ti punto de vista técnico. sino que los servicios prestados en el liquito del poderoso del partido son los que deciden la designación". Max Weber. Ob, tit, En México. los partidos políticos tienen. desde la revolución de 1910. cierta influencia en la designación de lo. altos funcionarios; pero esa designación l. hace personalmente el Presidente de la }l,eplÍblka. quien en la aeneralidad de 101 casos escoge a sus colaboradores in medial os y aun a quienes habrán de dnempcñar loa puntoa de la burocracia directiva. de acuerdo con la inluvención que luvieron en 'u campaña electora]. Ha y. como siempre. eJ:ccpcionu a uta reala de la politica mexicana.

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el fenómeno de interacción social, influirían decisivamente hasta obtener la más alta calidad en ~os funcionarios directores de la Administración Pública. En efecto, cuando los Departamentos de una Secretaría de Estado se integran a base de favoritismos, de parentescos, de componendas ocultas, el Jefe del Departamento y hasta el Ministro pueden ser individuos mediocres o anodinos, pues los empleados, incondicionales y posiblemente de tan poca valía como ellos mismos, se concretarán a obedecerlos ciegamente y a adularlos. Algunos pintorescos altos funcionarios que México ha padecido, hasta tuvieron el cuidado de alejar a todo intelectual de renombre para evitar críticas y contrastes. Pero cuando el personal, por ejemplo, del Departamento Jurídico de una Secretaría de Estado sea de la más alta calidad, ya será difícil poner al frente del mismo a cualquier, abogado sólo por merecimientos Políticos o por amistad o parentesco. Es pertinente hacer notar que de ningún modo nos oponemos a que un alto funcionario se procure la colaboración de sus parientes y amigos si unos y otros son competentes, lo que deseamos es que la elección se decida por la aptitud y no por diversos motivos. La moralización y 'la selección de la alta burocracia se obtendrían, además, restaurando en México el juicio de residencia de la época colonial, modernizándolo y perfeccionándolo. Consistía ese juicio, como ya tenemos dicho, en Ia investigación que hacía un Juez especialmente nombrado, sobre la actuación pública de algún alto funcionario, precisamente cuando terminaba su cargo. Eran llamados a juicio todos los que desearan presentar acusaciones o denuncias en contra del 335

LUCIO MENDIETA Y NUÑEZ

funcionario saliente y se desarrollaba, en fin, ac~iosa pesquisición que concluía con el fallo correspondiente. El juicio de residencia, a lo que parece, sólo tenía por finalidad descubrir 10s malos manejos y los abusos de los altos funcionarios; pero no se refería a su actuación pública, a la obra desarrollada. Nosotros creemos que ese juicio, modernizado, no sólo debería concretarse a poner en claro la honradez en los manejos de intereses materiales y a determinar abusos de autoridad o de poder, sino también se habría de referir al valor intrínseco de la actuación del enjuiciado para darle voto de aprobación o de censura. i Cómo sería saludable este juicio! j Cómo transformaría profundamente la fisonomía política y social de México! Imaginemos, ya que todo esto se quedará, por ahora, en el puro imaginar, a un Ministro recién llegado a su Ministerio, que siente en el mismo la presencia de investigadores que inquieren sobre los manejos de fondos, calidad de objetos' adquiridos, destino de ellos, etc., etc., relativos a la gestión anterior y que asiste a las actividades de un jurado compuesto por hombres íntegros, intachables, competentes en la materia, tendientes a valorizar lo hecho por su antecesor: Ese nuevo Secretario de Estado, teniendo ante los ojos cuanto se hará con él al concluir su encargo, procuraría vivir en casa de crístal por lo que hace a dineros y afinaría sus aptitudes, se rodearía de colaboradores eficaces para realizar obra fecunda. 1 1 Decirnos que, por ahora, todo 10 expuesto en la parte constructiva de este estudio, se quedará en el puro imaginar, porque causa. sociológica. bien definidas: heterogeneidad étnica de la población, bajo y disímbolo nivel cultural de las masas, antecedentes históricos, i"diferencia y cobardía d. las clases cultas. etc.• determinan los vicios de la estructuración social de México y los mantienen; pero algún dia, con el transcurso del tiempo. bajo el imperativo inmanente de perfección que existe en

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LA ADMINISTRACION PUBLICA EN MEXICO

Nuestros Presidentes de la República se cuidarían mucho de nombrar a gentes iletradas y a esas medianías llenas de infatuación que hemos visto en los más altos puestos exhibiendo lamentable incompetencia. Los funcionarios públicos pueden clasificarse en tres clases: los que antes de ocupar un puesto directivo no tenían personalidad alguna y reciben la transitoria personalidad de ese puesto; pero cuando salen de él, por no haber hecho nada digno de avalorarlos, se hunden en el olvido. Los que, antes de Ilegar a las mejores situaciones burocráticas, tienen ya recia personalidad que, por lo tanto, no reciben, sino llevan a ellas, prestigiando al Gobierno que aprovecha sus servicios. Estos son 'los funcionarios que hacen auténtica labor creadora. y por último, los que sin ser personalidades, al llegar a los altos puestos de la burocracia revelan en ellos facultades extraordinarias y desde ellos se forjan una indiscutible Personalidad. México necesita funcionarios de estas dos calidades señaladas en último término, para lograr la organización científica de su burocracia, la elevación de la Administración Pública. Meditemos en el ejemplo que ofrece la gran industria moderna. Consideremos el radio, el automóvil, el aeroplano. Las grandes fábricas que los producen están organizadas con precisión técnica, tienen además, un departamento de Ingenieros que se encarga de estudiar los defectos de los aparatos fabricados para eliminar esos defectos y de estudiar los perfeccionamientos posibles. En ese departamento solamente hay todas las sociedades modernas. se modificarán esas causas. y ya sea por los mediOl propuestos, o de otra manera. se logrará el total mejoramiento de la burocracia.

LUCIO l.1ENDmTA y NUÑEZ

mentalidades escogidas. ¿ Cuál ha sido el resultado de tal organización? Lo tenemos a la vista, en sólo veinte años el automóvil, el radio, el aeroplano, han evolucionado, de los primitivos modelos defectuosos a grados de efectividad y de belleza que cada día, gracias al incesante trabajo de la inteligencia, presentan nuevas perfecciones. Esto pasa en esas industrias que sólo tratan de procurarnos más confort, acortar las distancias, hacer más fácil y placentera la vida. ¿ Por qué no imitarlas en la organización de la burocracia, que tiene la misión de realizar los más altos valores de la vida social? La necesidad de una organización científica de la burocracia se ofrece, así, con absoluta evidencia; pero fuerzas obscuras, invencibles por ahora, se oponen a ello. La alta burocracia, hoy y siempre, tiene que ser necesariamente política. Esperemos que algún día sea totalmente ilustrada. El problema consiste en hacer políticos de todos )05 intelectuales o intelectuales a todos los políticos. y esto será posible a medida que aumente la cultura en extensión y profundidad, a medida que arraigue el espíritu cívico, el interés por las cosas de la sociedad y de la patria, en sus hijos mejores. En cuanto a la burocracia de ejecución, se ha convertido, por obra del sindicalismo, en una fuerza política y ello la hace difícil a toda disciplina, a toda moralización, a todo perfeccionamiento. Pero es una ley que la fuerza humana nunca se conserva dentro de límites razonables, sino que tiende a la omnipotencia y en ese intento se pierde. La burocracia que, según se desprende de este estudio, debería ser la más genuina expre338

LA ADMINISTRACION PUBLICA. EN MEXICO

sión de las bondades sociales, aparece hoy corno Un mal necesario. Con el abuso de su fuerza llegará a ser un mal intolerable. Entonces ha de romperse el equilibrio social en alguna tremenda crisis, saludable, porque ella enseñará a nuestro país, como todas las crisis, en medio del dolor y la miseria, el camino del bien.

339

Introducción CAPÍTULO

Sociología de la Admillistración Pública Sociologia de la Administración Pública. Servicios encomendados al Estado. Recursos proporcionados por los ciudadanos. Aplicación de los recursos del Estado a los servicios públicos. Origen sociológico de la Administración Pública. .

11 12 16 18 19

CAPÍTULO

Breve historia de la Administración Pública

México

I. Epoca precolonial

Epoca colonial 1. Organos del Gobierno. 2. División política. 3. Los Ayuntamientos. 4. Organización de la Iglesia. 5. Los servicios públicos. 6. Responsabilidad de los funcionarios públicos. 7. Las obras públicas. 8. Organización de la Hacienda Pública. 9. Juicio crítico sobre la organización de la Administración Pública, durante la época colonial. 343

21 26 27 32 35 44 45 58 60 63 65

Pága.

68 75

I1L Epoca independiente. IV. Epoca actual. CAPÍTULO

III

Ley de Secretarías y Departamentos de Estado Ley de Secretarías y Departamentos de Estado. l. Secretaria de Gobernación . 2. Secretaría de Relaciones Exteriores 3. Secretaría de Hacienda y Crédito Público. 4. Secretaria de la Defensa Naciunal. 5. Secretaría de la Economia Nacional 6. Secreta riu de Agriculturu y Fomento. 7. Secretaria de Comunicaciones y Obras Públicas. K Secretaría de Educación Pública 9. Secretaría de la Asistencia Pública. ' . 10. Secretaria del Trabajo y Previsión Social. 11. Secretaría de Marina 12. Departamento Agrario . 13. Departamento de Salubridad Pública 14. Departamento de Asuntos Indígenas. 15. Departamento del Distrito Federal. 16. Organización interior de las Secretarías y Departamentos de Estado. 17. La competencia en materia administrativa. 18. Juicio critico sobre la organización de la Administración Pública Federal ~ CAPÍTuLO

79 81 85 88

89 91 93

96 98 10-1106 108 110 112 114

115 115 118

118

El Departamento del Distrito Federal El Departamento del Distrito Federal . . Análisis de la Ley Orgánica del Departamento del Distrito Federal, vigente. 344

127 128

páp.

1. De los órganos del Gobierno del Distrito Federal . 2. División territorial . 3. De las funciones del Departamento del Distrito Federal De los servici¿s públicos . Del Consejo Consultivo . Organización de la Administración Pública de los Territorios Federales . CAPÍTuLO

129 129 130 140 143 145

El Servicio Civil Antecedentes del Servicio Civil en México. .' Los problemas jurídicos del Servicio Civil de México Los empleados públicos. El sindicato. La huelga CAPÍTUl.O

149

152 161

El Estatuto de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la UlIiÓlI El Estatuto de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unión . La constitucionalidad del Estatuto Incongruencias del Estatuto . El requisito de la nacionalidad Los sindicatos de burócratas . La libertad de sindicalización Registro de los sindicatos burócratas La reelección sindical . La cláusula de exclusión . La huelga burocrática . El Tribunal de Arbitraje . . . . .. El Estatuto y los reales intereses de los servidores del Estado Juicio crítico sobre el Estatuto de los Trabajadores al Serviéio de los Poderes de la Unión. El Instituto de Administración Pública . H5

169 173 177 183 183 185 187 188 189 190 192 195 201 203

CAPÍTULO

VII

Responsabilidad de funcionarios y empleados públicos Pálla.

209

Antecedentes jurídicos CAPÍTuLO

VIII

Ley de responsabilidades de los funcionarios y empleados de la Federación, del Distrito y Territorios Federales y de los altos funcionarios de los Estados

Ley de Responsabilidades . Clasificación de los delitos oficiales de los funcionarios y empleados de la Federación y del Distrito y Territorios Federales . Procedimientos para hacer efectiva la responsabilidad de los funcionarios y empleados de la Federación y de los Estados por delitos y faltas oficiales . El procedimiento ante las Cámaras . Procedimientos para hacer efectiva la responsabilidad de los altos funcionarios de la Federación y de los Estados por delitos y faltas oficiales • Disposiciones generales . Procedimientos para exigir las responsabilidades oficiales de los funcionarios y empleados de la Federación y del Distrito y Territorios Federales. El Jurado de Responsabilidades oficiales de los funcionarios y empleados públicos La competencia del Jurado . Procedimientos ante el Jurado de Responsabilidades Remoción de los funcionarios judiciales . Investigación del enriquecimiento ilegitimo. Juicio critico sobre la Ley de Responsabilidades de funcionarios y empleados públicos 346

219

221

234 234

238 244

248 251 255 256 257 259 262

CAPÍTULO

Ensayo sociológico sobre la burocracia mexicana Piel-

Introducción. Concepto sobre la burocracia Morfología de la burocracia Circulación de la burocracia . Estadística de la burocracia . Clasificación racial de la burocracia mexicana Características esenciales de la burocracia Acción social de la burocracia . Desarrollo patológico de la burocracia Inercia de la burocracia . Dinámica de la burocracia . Valor social de la burocracia. El Estado burocrático . Perfeccionamiento de la selección y de !a circulación de la burocracia . La máscara profesional . Organización científica de la burocracia Consideraciones finales .

269 271 284 290 292 293 304 307 309 310 311 313 315 316 321 331

OBRAS DEL MISMO AUTOR

• 1. El problema agrario de México, desde su origen hasta la época actual. 4(1. edición. 1937. 2. Las poblaciones indígell(J,$ de América ante el Derecho actual. 2(l edición. 1935. 3. El sistema agrario constitucional. Explicación e interpretación del articulo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en sus preceptos agrarios. 2(1. edición. 1940. 4. El crédito agrario en México. Origen. Evolución. Estado actual, crítica del sistema cooperativo. 1933. 5. Hacia una nueva escuela de Derecho en México. 1935. 6. La Universidad creadora y otros ensayos. 1936. 7. Valor econámico y social de las poblaciones indígenas de México. 1937. 8. La economía del indio. 1939. 9. La habitación indígena. 1939. 10. El Derecho precoloniai. 1937. 11. Los tarascos. Monografía histórica, económica y etnográfica, en colaboración con otros autores. México. 1940.

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