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Nuevo enfoque del presupuesto participativo en los gobiernos locales

Serie de Investigaciones

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Nuevo enfoque del presupuesto participativo en los gobiernos locales Observatorio para el Desarrollo Territorial

Nuevo enfoque del presupuesto participativo en los gobiernos locales

Nuevo enfoque del presupuesto participativo en los gobiernos locales © 2011, Observatorio para el Desarrollo Territorial ISBN: 978-612-4030-21-5 Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº 2011-07205 © 2011, Universidad Católica Sedes Sapientiae Imagen de carátula: Manto Paracas, Cultura Paracas - Ica, Perú.

Corrección del texto: Aurora Jimeno Sancho Modesta González Sáenz Diseño de carátula: Omar Portilla Lozano Modesta González Sáenz Diseño y diagramación de interiores: Omar Portilla Lozano UNIVERSIDAD CATÓLICA SEDES SAPIENTIAE Esquina Constelaciones y Sol de Oro, S/N Urb. Sol de Oro. Los Olivos, Lima-Perú Teléfonos: (51-1) 533-5744 / 533-6234 / 533-0008 anexo 241 Dirección URL: <www.ucss.edu.pe> Impreso en: Talleres gráficos de Llamkay S.A.C Esquina Constelaciones y Sol de Oro, S/N Urb. Sol de Oro. Los Olivos, Lima-Perú Primera edición, marzo 2011 Tiraje: 1000 ejemplares Esta Serie de Investigaciones se presenta en el marco del Proyecto “Creación de una Escuela Superior de Gestión Municipal en el Perú”, financiada por la Generalitat Valenciana de España, ejecutado por el Centro de Investigación y Desarrollo Innovador para la Regionalización - CIDIR de la Universidad Católica Sedes Sapientiae, ONG CESAL y Cooperación Internacional.

Prohibida la reproducción total o parcial de esta obra sin permiso escrito de la Universidad Católica Sedes Sapientiae.

Fernando Barraza Dorador Master en Gobierno y Desarrollo Local en la Universidad Abierta de Cataluña, España; con especialización en Gestión Municipal y Regional en la Universidad de Haifa, Israel, en Gestión Estratégica del Desarrollo Local en el Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social del CEPAL-ONU, Santiago de Chile. Administrador de Empresas; con experiencia de más de 15 años en gestión pública.

Habilidad en planificación estratégica, preparación y gestión de proyectos de inversión, reforma y modernización del estado, reingeniería de procesos administrativos y de servicios públicos.

Oswaldo Cruz Ruiz Economista de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, egresado de la maestría en Gerencia Pública en la Universidad Nacional de Ingeniería (UNI), Diplomado en Gobernabilidad y Gerencia política en la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP) y The George Washington University, Diplomado en Gestión de Proyectos de Inversión Pública en la facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional Federico Villarreal, con un Curso de Especialización en Construcción y Análisis de Indicadores Estadísticos en la Escuela del INEI. Experiencia en el diseño de perfiles de proyectos sociales, para municipalidades e instituciones gubernamentales; asistencia técnica a funcionarios municipales y/o regionales y recojo de información para el diseño de calificación de los procesos de inversión en gobiernos sub nacionales bajo la metodología de la Corporación Financiera internacional (IFC). Adicionalmente trabaja en la formulación de instrumentos de gestión como PDC, ROF, MOF, TUPA, otros.

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Introducción La participación ciudadana en el Perú cobra cada día mayor importancia en la gestión de los gobiernos locales, y ahí donde se ha desarrollado, demuestra que la transparencia y el diálogo son mecanismos eficaces para lograr mejores decisiones.

Si bien el ámbito de la participación ciudadana en el gobierno local es amplio -en cuanto abarca todos los aspectos del desarrollo humano en la comunidad-, el aspecto que tiene mayor interés es el de la participación de los ciudadanos en la toma de decisiones sobre las inversiones públicas que deben ejecutarse por el gobierno local, y que se produce a través del proceso del Presupuesto Participativo.

La participación ciudadana en las decisiones del gobierno local es un ejemplo del desarrollo y de la calidad de la democracia, por cuanto ésta dejaría de ser solo una formalidad electoral para la elección de representantes, para convertirse en una práctica organizada de la convivencia social. La democracia, sin duda, no es el ejercicio del poder de manera exclusiva y excluyente por la autoridad elegida.

En el Perú además la participación ciudadana en el gobierno local se debe producir por expreso mandato Constitucional y legal, pero se requiere además una fuerte dosis de voluntad política de la autoridad elegida para que dicha participación sea efectiva y se desarrolle a niveles en los cuales el ciudadano pueda participar efectivamente en las decisiones de las políticas públicas y en los aspectos importantes de gestión que lo afectan directamente.

Sin embargo, dicha participación es todavía insuficiente, en cuanto al número de ciudadanos que interviene y porque la participación está centrada fundamentalmente en la identificación de la demanda de inversión, la cual es sólo una de las primeras etapas del ciclo integral de la gestión de inversiones.

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El presente estudio pretende ser un aporte a la gestión municipal y a los ciudadanos, en el cual se refuerza el sustento de la participación ciudadana en la toma de decisiones de la gestión pública.

1. Avances y logros de los procesos del Presupuesto Participativo en el Perú El presupuesto participativo es una propuesta que formalmente se inicia el año 2003, en tal sentido, este instrumento como expresión de política pública, debe irrestrictamente incorporar a la participación ciudadana, siendo según Laura Soria y María Llona (DESCO)1 varios factores los que han influido en esta propuesta. En primer lugar se refiere al proceso de descentralización que vive el país, el cual tiene el propósito de racionalizar el gasto evitando poner en riesgo el equilibrio fiscal. Un segundo factor se relaciona con el formato que plantea la comunidad internacional, la cual está convencida de que el desarrollo social tiene que ver con los procesos de democratización de los Estados, acercando la ciudadanía a los asuntos públicos. Un tercer componente, reside en la revisión de las experiencias exitosas sobre todo externas que incorporan en sus actividades la planificación concertada y la programación participativa del presupuesto público.

El Presupuesto Participativo en el Perú en el 2010, es una herramienta muy importante para los Gobiernos Subnacionales, aquí la sociedad civil realiza propuestas de inversión pública, donde los equipos técnicos municipales ordenan y reorientan estas iniciativas para optimizar el gasto; sin embargo, en una investigación realizada por Luis Sedano (2007), éste es todavía un proceso débil debido al bajo nivel de participación de los ciudadanos y a su bajo nivel de conocimiento sobre los aspectos relevantes del qué hacer en la gestión pública.

1.1 Marco legal Con la transición democrática en el año 2001, el Perú inicia un nuevo proceso de descentralización con la Reforma Constitucional del Capítulo de Descentralización de la Constitución Política de 1993, Ley N° 27680 del 2002, normando las competencias de los gobiernos locales en la reglamentación de la participación ciudadana, tal como se precisa a continuación.

1 Citado en: http://www.amigosdevilla.it/archivoit/documentos/EST_22_2003.doc

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• Las municipalidades promueven, apoyan y reglamentan la participación vecinal en el desarrollo local (Artículo 197°).

• Los gobiernos locales formulan sus presupuestos con la participación de la población y rinden cuenta de su ejecución, anualmente, bajo responsabilidad, conforme a ley (Artículo 199°).

Posteriormente, en el año 2002, la norma constitucional fue desarrollada por la Ley de bases de descentralización, Ley N° 27783, la cual establece las obligaciones de los gobiernos locales para constituir instancias de concertación con organizaciones representativas de la sociedad para formular sus planes de desarrollo, presupuestos institucionales y la gestión pública, tal como se señala a continuación: • Los gobiernos locales están obligados a promover la participación ciudadana en la formulación, debate y concertación de sus planes de desarrollo y presupuesto, y en la gestión pública. Para lograr la participación ciudadana deberán garantizar el acceso a todos los ciudadanos a la información pública, con las excepciones que señala la ley, así como la conformación y funcionamiento de espacios y mecanismos de consulta, concertación, control, evaluación y rendición de cuentas. Sin perjuicio de los derechos políticos que asisten a todos los ciudadanos de conformidad con la Constitución y la ley de la materia, la participación de los ciudadanos se canaliza a través de los espacios de consulta, coordinación, concertación y vigilancia existentes, y los que los gobiernos locales establezcan de acuerdo a ley (Artículo 17°, incisos 17.1 y 17.2).

• Los gobiernos locales se sustentan y rigen por presupuestos participativos anuales como instrumentos de administración y gestión, los mismos que se formulan y ejecutan conforme a ley, y en concordancia con los planes de desarrollo concertados. Los presupuestos de inversión se elaboran y ejecutan en función a los planes de desarrollo y programas de inversiones debidamente concertados de acuerdo a lo previsto en la ley, sujetándose a las normas técnicas del Sistema Nacional de Inversión Pública. (Artículo 20°, incisos s 20.1 y 20.2).

• Los gobiernos locales son fiscalizados también por los ciudadanos de su jurisdicción, conforme a ley (Artículo 20°, incisos 21.2).

• El municipio tiene competencia para formular y aprobar el plan de desarrollo local concertado con su comunidad, y para aprobar y facilitar los mecanismos y espacios de participación, concertación y fiscalización de la comunidad en la gestión municipal (Artículo 42°, literal a, d, e y g).

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Luego, en el año 2003, se amplía el desarrollo de los preceptos constitucionales en la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley N° 27279, la cual señala las características de los procesos de planificación concertada y las instancias de coordinación y concertación, tanto de los planes de desarrollo local como de los presupuestos participativos, tal como se señala a continuación: • En el proceso de planeación local -que es integral, permanente y participativo, articulando a las municipalidades con sus vecinos- se establecen políticas públicas de nivel local, teniendo en cuenta las competencias y funciones específicas (exclusivas y compartidas) establecidas para las municipalidades provinciales y distritales. La planificación tiene como principios: participación ciudadana, transparencia, gestión moderna, rendición de cuentas, inclusión, eficiencia, equidad, imparcialidad, neutralidad, subsidiariedad, consistencia con las políticas nacionales, especialización en las funciones y competitividad e integración (Artículo IX).

• El Concejo Municipal aprueba los Planes de Desarrollo Municipal Concertado y el Presupuesto Participativo; y aprobar, monitorear y controlar el plan de desarrollo institucional y el programa de inversiones, teniendo en cuenta los Planes de Desarrollo Municipal Concertados y sus Presupuestos Participativos. Debe también aprobar normas que garanticen una efectiva participación vecinal y además aprobar los espacios de concertación y participación vecinal, a propuesta del alcalde, así como reglamentar su funcionamiento (Artículo 9°, incisos s 1, 2, 9, 14 y 34).

• Las municipalidades se rigen por presupuestos participativos anuales como instrumentos de administración y gestión, los cuales se formulan, aprueban y ejecutan conforme a la ley de la materia, y en concordancia con los planes de desarrollo concertados de su jurisdicción. El presupuesto participativo forma parte del sistema de planificación. Las municipalidades, conforme a las atribuciones que les confiere el Artículo 197° de la Constitución, regulan la participación vecinal en la formulación de los presupuestos participativos (Artículo 53°).

• Basándose en los Planes de Desarrollo Municipal Distritales Concertados y sus Presupuestos Participativos, el Consejo de Coordinación Local Provincial procede a coordinar, concertar y proponer el Plan de Desarrollo Municipal Provincial Concertado y su Presupuesto Participativo, el cual luego de ser aprobado es elevado al Consejo de Coordinación Regional para su integración a todos los planes de desarrollo municipal provincial concertados de la región y la formulación del Plan de Desarrollo Regional Concertado. Los planes de desarrollo municipal concertados y sus presupuestos participativos tienen un carácter orientador de la inversión, asignación y ejecución de los recursos municipales. Son aprobados por

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los respectivos concejos municipales. Las municipalidades promueven, apoyan y reglamentan la participación vecinal en el desarrollo local, conforme a lo dispuesto en la Constitución (Artículo 97°).

• El Consejo de Coordinación Distrital es un órgano de coordinación y concertación de las Municipalidades Distritales. Está integrado por el Alcalde Distrital que lo preside y los regidores distritales y también por los representantes de las organizaciones sociales de base, asociaciones, organizaciones de productores, gremios empresariales, juntas vecinales y cualquier otra forma de organización de nivel distrital, con las atribuciones que le señala la presente ley. La representación de la sociedad civil será del 40% del número legal del Concejo Municipal. Los representantes de la sociedad civil son elegidos democráticamente por un período de dos años, de entre los delegados legalmente acreditados de las organizaciones de nivel distrital que se hayan inscrito en el registro que abrirá para tal efecto la Municipalidad Distrital, siempre y cuando acrediten personería jurídica y un mínimo de tres años de actividad institucional comprobada. La elección de representantes será supervisada por el organismo electoral correspondiente. Una misma organización o componente de ella no puede acreditarse simultáneamente a nivel provincial y distrital (Artículo 102°).

• Para la instalación y funcionamiento del Consejo de Coordinación Local Distrital se requiere de la asistencia de la mitad más uno de sus miembros. La ausencia de acuerdos por consenso no impide al Concejo Municipal Distrital decidir lo pertinente. La asistencia de los alcaldes es obligatoria e indelegable. El Consejo de Coordinación Local Distrital se reúne ordinariamente dos veces al año y en forma extraordinaria cuando lo convoque el Alcalde Distrital. En sesión ordinaria, una vez al año, se reúne para coordinar, concertar y proponer el Plan de Desarrollo Municipal Distrital Concertado y el Presupuesto Participativo Distrital (Artículo 103°).

• Corresponde al Concejo de Coordinación Local Distrital las funciones de coordinar y concertar el Plan de Desarrollo Municipal Distrital Concertado y el Presupuesto Participativo Distrital; proponer la elaboración de proyectos de inversión y de servicios públicos locales; proponer convenios de cooperación distrital para la prestación de servicios públicos; promover la formación de Fondos de Inversión como estímulo a la inversión privada en apoyo del desarrollo económico local sostenible; otras que le encargue o solicite el Concejo Municipal Distrital. El Consejo de Coordinación Local Distrital no ejerce funciones ni actos de gobierno (Artículo 104°, incisos s 1, 2, 3 y 4).

• La Junta de Delegados Vecinales Comunales se define como un órgano de coordinación integrado por los representantes de las agrupaciones urbanas y rurales que

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componen el distrito dentro de la provincia y que están organizadas, principalmente, como juntas vecinales. Asimismo se señala que las Juntas Vecinales están integradas por las organizaciones sociales de base, vecinales o comunales, las comunidades nativas, respetando su autonomía y evitando cualquier injerencia que pudiera influir en sus decisiones, y por los vecinos que representan a las organizaciones sociales de la jurisdicción que promueven el desarrollo local y la participación vecinal, para cuyo efecto las municipalidades regulan su participación, de conformidad con el Artículo 197° de la Constitución Política del Estado (Artículo 106°).

• La Junta de Delegados Vecinales Comunales tiene entre sus funciones: concertar y proponer las prioridades de gasto e inversión dentro del distrito y los centros poblados; proponer las políticas de salubridad; apoyar la seguridad ciudadana por ejecutarse en el distrito; apoyar el mejoramiento de la calidad de los servicios públicos locales y la ejecución de obras municipales; organizar los torneos y competencias vecinales y escolares del distrito en el ámbito deportivo y en el cultural; fiscalizar la ejecución de los planes de desarrollo municipal; y las que le delegue la municipalidad distrital.

El primer regidor de la municipalidad distrital la convoca y preside. El alcalde podrá asistir a las sesiones, en cuyo caso las presidirá (Artículo 107°, incisos s 1, 2, 3, 4, 5, 6 y 7).

• La Junta de Delegados Vecinales Comunales se reunirá, en forma ordinaria, cuatro veces al año. Podrá ser convocada en forma extraordinaria por el primer regidor del distrito o por no menos del 25% de los delegados vecinales (Artículo 108°).

• Los vecinos de una circunscripción municipal intervienen en forma individual o colectiva en la gestión administrativa y de gobierno municipal a través de mecanismos de participación vecinal y del ejercicio de derechos políticos, de conformidad con la Constitución y la respectiva ley de la materia (Artículo 111°).

• Los gobiernos locales promueven la participación vecinal en la formulación, debate y concertación de sus planes de desarrollo, presupuesto y gestión; garantizando para tal fin el acceso de todos los vecinos a la información (Artículo 112°).

• Los concejos municipales, a propuesta del alcalde, de los regidores, o a petición de los vecinos, constituyen juntas vecinales, mediante convocatoria pública a elecciones; las juntas vecinales comunales, a través de sus representantes acreditados, tendrán derecho a voz en las sesiones del concejo municipal (Artículo 116°).

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También en el año 2003, se promulga la Ley marco del Presupuesto Participativo, Ley N° 28056, modificada en el año 2008 por la Ley N° 29298, la cual regula el proceso a través del cual los gobiernos locales deben canalizar las demandas y prioridades de la población en materia de proyectos de inversión pública, tal como se señala a continuación: • La Ley tiene por finalidad recoger las aspiraciones y necesidades de la sociedad, para considerarlas en los presupuestos y promover su ejecución a través de programas y proyectos de modo que les permita alcanzar los objetivos estratégicos de desarrollo humano, integral y sostenible. Asimismo optimizar el uso de los recursos a través de un adecuado control social en las acciones públicas (Artículo 3°).

• Constituyen instancias de participación en el proceso de programación participativa del presupuesto: el Consejo de Coordinación Regional, Consejo de Coordinación Local Provincia y el Consejo de Coordinación Local Distrital. Estos se constituyen, conforman su directiva, elaboran y aprueban sus estatutos y sus planes de trabajo, asimismo, formulan su presupuesto participativo respetando el marco de competencias de cada instancia de gobierno, considerando criterios de alcance, conjetura y montos de ejecución o envergadura. (Artículo 4°).

• La sociedad civil toma parte activa en el proceso de programación participativa de los presupuestos de los gobiernos locales con énfasis en los gastos de inversión, de acuerdo a las Directivas y Lineamientos que para estos fines emitirá la Dirección Nacional de Presupuesto Público y la Dirección General de Programación Multianual del Sector Público del Ministerio de Economía y Finanzas. En ningún caso las directivas, lineamientos o instructivos pueden restringir la participación de la sociedad civil en la priorización y programación del gasto del presupuesto participativo. Estos presupuestos se sustentan en las orientaciones, compromisos, aportes y prioridades establecidos en los planes de desarrollo concertados a nivel regional y local, considerando los requerimientos de los sectores sociales y productivos (Artículo 5°).

• El proceso participativo tiene las fases de preparación, concertación, coordinación entre niveles de gobierno y formalización. La adecuación de fases y actividades que se requieran para el mejor cumplimiento del proceso, considerando la realidad territorial, será regulada por ordenanza. Los titulares del pliego son los responsables de llevar adelante las distintas fases del proceso conforme a los mecanismos que se establecen en la Ley, su reglamento, directivas y lineamientos emitidos para dichos fines (Artículo 6°).

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• Los presupuestos participativos de los gobiernos regionales y gobiernos locales reflejan de manera diferenciada e integrada los compromisos y acuerdos adoptados a través de las distintas fases del proceso de programación participativa. Para ello, las instancias de presupuesto participativo sustentan los acuerdos y compromisos adquiridos ante los consejos regionales o consejos municipales, según sea el caso, para su inclusión en el correspondiente presupuesto institucional. Es responsabilidad de los titulares de los gobiernos regionales y gobiernos locales informar sobre qué porcentaje del presupuesto institucional corresponderá al presupuesto participativo. El monto respectivo es difundido a través del portal web de cada entidad (Artículo 7°).

• Los gobiernos locales, para efecto del proceso de programación participativa del presupuesto, toman como base, el plan de desarrollo concertado, los cuales constituyen instrumentos orientadores de inversión, asignación y ejecución de los recursos, así como de la gestión individual y colectiva, tanto de las organizaciones sociales como de los organismos e instituciones públicas o privadas promotoras del desarrollo (Artículo 8°).

• Son mecanismos de vigilancia del presupuesto participativo, los que permiten el acceso a la información pública, la rendición de cuentas y el fortalecimiento de capacidades (Artículo 9°).

• Los gobiernos locales están obligados a utilizar todos los medios a su alcance a fin de lograr la adecuada y oportuna información a los ciudadanos, sobre el proceso de programación participativa del presupuesto y ejecución del gasto público (Artículo 10°).

• Los alcaldes están obligados a rendir cuenta del presupuesto participativo, sobre los avances de los acuerdos tomados en la programación participativa, así como del presupuesto total de la entidad (Artículo 11°).

Luego, el 25 de noviembre del mismo año se publica por Decreto Supremo 1712003-EF, que dicta el Reglamento de la Ley marco del Presupuesto Participativo, a partir del cual el MEF desarrolla regularmente instructivos para que los gobiernos regionales y gobiernos locales gestionen el proceso del Presupuesto Participativo en sus respectivas jurisdicciones.

Además de las normas de ámbito nacional, cada gobierno local y gobierno regional debe emitir una ordenanza en la cual reglamenta los detalles del proceso que corresponden a su jurisdicción, y donde se deben señalar quiénes serán los participantes, la programación del proceso, la composición del Comité de Vigilancia y la rendición de cuentas. Complementariamente, algunos gobiernos locales o regionales emiten decretos 16

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de alcaldía o resoluciones de presidencia regional para incorporar componentes relevantes para el proceso no mencionados en las ordenanzas.

En el cuadro que mostramos a continuación se presenta en orden cronológico las normas que se han desarrollado en el Perú y que de manera directa o indirecta regulan la participación ciudadana en la gestión pública:

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1.2 Principales aspectos del proceso El proceso del presupuesto participativo con los cambios realizados en el 2008, tanto en la Ley marco del Presupuesto Participativo y su reglamento, comprende los siguientes aspectos principales: • El proceso del presupuesto participativo tiene como insumo el Plan de Desarrollo Local Concertado.

• El proceso del presupuesto participativo es llevado a efecto por el alcalde, como titular de la entidad, pero teniendo como instancia normativa y de concertación de los acuerdos del proceso al Consejo de Coordinación Local.

• La programación del presupuesto participativo comprende la priorización de proyectos de inversión pública sobre la base de criterios de alcance, beneficiarios y envergadura de los proyectos.

• Los montos que corresponden a la programación del presupuesto participativo son determinados por el alcalde como titular del pliego.

• Luego de realizada la programación del presupuesto participativo, acordada con el Consejo de Coordinación local, ésta debe ser coordinada con las demás instancias del Estado, con presencia en la localidad, para verificar que las prioridades de la inversión se complementen y no se dupliquen o superpongan.

• La programación del presupuesto participativo del nivel local distrital debe ser informada y sustentada en el proceso del nivel local provincial, y éste a su vez, al correspondiente proceso del presupuesto participativo regional.

La Dirección Nacional del Presupuesto Público del Ministerio de Economía y Finanzas, con la finalidad de facilitar la comprensión y ejecución del proceso presupuestario de los Gobiernos Subnacionales, facilita una guía metodológica denominada “Instructivo del Proceso del Presupuesto Participativo”, que para el ejercicio fiscal de 2011 se denomina: “Instructivo para el Presupuesto Participativo Basado en Resultados”2, el cual fundamenta orientaciones para desarrollar el Proceso dentro de un enfoque de resultados; con el objeto que las intervenciones del Estado se constituyan en soluciones a problemas fundamentales de la población del ámbito jurisdiccional correspondiente, cambiando el enfoque de oferta en la propuesta de inversión local, hacia uno de demanda con resultados cuantificables.

2 Instructivo Nº 001-2010-EF/76.01; Resolución Directoral Nº 007-2010-EF/76.01

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Todas estas acciones del proceso, normalmente son acompañadas, por un equipo técnico, el cual propone la metodología y ejecuta las diferentes actividades del proceso.

El equipo técnico está generalmente conformado por funcionarios de la entidad.

En los últimos años, se ha incorporado a los equipos técnicos a profesionales de ONG, colegios profesionales y universidades, con lo cual se fortalece la capacidad para identificar, procesar e incorporar las propuestas de la población.

Las metodologías de implementación y ejecución del Presupuesto Participativo en los gobiernos locales siguen un patrón relativamente común, establecido por los instructivos del Ministerio de Economía y Finanzas. Se incorporan instrumentos legales que organizan el proceso, incluida la actualización del Plan de Desarrollo Local Concertado.

En los primeros instructivos para los procesos del 2003 al 2005 se evidencian diferencias que se van dando según la dinámica social va cambiando en cada proceso: • Los Consejos de Coordinación Local cobran un papel más importante en el proceso del Presupuesto Participativo, ya que pierden su papel de simple agente participante para pasar a ser organizadores del proceso del Presupuesto Participativo, junto con los gobiernos locales.

• Para la discusión del presupuesto participativo 2011, la diferencia entre los instructivos hasta el 20083 y el del año 2010, es que este último propone en la fase de evaluación técnica, el análisis de la cartera de proyectos de la Municipalidad, los cuales no solamente deben estar alineados a los objetivos estratégicos y a la visión de distrito, sino, que cuenten con la viabilidad en el marco del SNIP o informe técnico favorable4, siendo esta condición un filtro para que las demandas y proyectos propuestos por los agentes participantes tengan el impacto social que la inversión pública debería tener como propósito.

• Desde la experiencia de la Universidad Católica Sedes Sapientiae (UCSS), a través del Observatorio para el Desarrollo Territorial (ODT), el equipo técnico cumple un rol importante en el proceso, debido a que son los encargados de conducir, evaluar, observar, filtrar y organizar las mesas de trabajo en las distintas etapas del proceso participativo. En tanto, a partir del instructivo del 2006, se establece la inclusión de la sociedad civil en este equipo que conduce el proceso, sin embargo, en la práctica esta propuesta no se ejecuta, debido a que los instructivos finalmente se asumen como una mera guía de orientación.

3 El Instructivo 2008 (Nro. 002 – 2008-EF/76.01), tenía vigencia multianual.

4 Los Instructivos anteriores sólo contemplaban que las demandas se priorizaban a nivel de idea de proyecto y que estuvieran alineadas a los objetivos estratégicos y a la visión del distrito.

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De manera gradual se viene comprendiendo la pertinencia de buscar la mayor articulación de los Planes de Desarrollo Concertado con los Presupuestos Participativos, para ganar mayor eficiencia y eficacia. La adhesión de enfoques de desarrollo humano sostenible ha ido facilitando la comprensión y la necesidad de atender sectores que afectan la educación, salud, promoción económica, medio ambiente, reducción de las brechas de desigualdades y pobreza, así como la construcción de visiones de desarrollo y ejes estratégicos que facilitan la articulación temático-territorial de los procesos de Presupuesto Participativo, que aunque sea lento y difícil podemos esperar con optimismo que las resistencias a estos cambios se vayan debilitando (cfr. MEF et al; 2006).

A partir de la implementación del proceso de Presupuesto Participativo en el país, los gobiernos locales se han visto obligados a iniciar procesos de reformas como la creación de órganos, espacios y mecanismos de participación ciudadana en la gestión pública. Con lo cual, el Estado central pretende dotar a los Gobiernos Subnacionales de los medios legales e institucionales que cumplan las demandas de la población.

Respecto a la transparencia de la gestión, se están viendo cambios en la cultura institucional, buscando incrementar su representatividad y legitimidad debido a las dinámicas de articulación de los Planes de Desarrollo Concertado con los Presupuestos Participativos, identificación de demandas y prioridades de inversión, las exigencias de mejorar el gasto público y la obligación de rendir cuentas de la gestión.

1.3 Los hitos relevantes Las experiencias más visibles fueron las realizadas en Ilo en Moquegua, Villa el Salvador en Lima, San Marcos en Cajamarca, Limatambo en el Cuzco, Huanta en Ayacucho, entre otros lugares. Estas experiencias se dieron con voluntad tanto política como social de las autoridades y organizaciones populares. A continuación experiencias: • En enero de 2001, se crea la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza mediante D.S.01-2001-PROMUDEH, la cual instala 26 sucursales de coordinación en los 24 departamentos del país.

• El 19 de octubre de 2003, con el proyecto del D.S. Nro. 171-2003, se reglamenta la Ley marco del Proceso de Presupuesto Participativo. Con la cual, en este año se formalizaba este proceso y el 2004 se discutió el presupuesto del año fiscal 2005.

• Después de haber reglamentado la Ley marco del Proceso de Presupuesto Participativo, el 2004 según el MEF, el 100% de regiones desarrollaron los Planes de Desarrollo Concertado y el Presupuesto Participativo.

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• La generalización de la ejecución del presupuesto participativo en el país se realizó a partir del año 2005. Para este periodo, el Ministerio de Economía y Finanzas diseñó un aplicativo para que las Municipalidades inserten todo el proceso según el avance de las actividades del mismo. En ese sentido, según este instrumento, los montos de inversión priorizados por los presupuestos participativos en todo el país ascendieron a más de 1000 millones de soles. El propósito del aplicativo es lograr el cumplimiento de los compromisos asumidos en las actas de acuerdos y compromisos finalizado el proceso.

• En el año 2008 mediante la Ley N° 29298, se menciona que la responsabilidad sobre la designación del porcentaje de presupuesto que se someterá a discusión participativa y los recursos para los proyectos institucionales, recae directamente sobre los Gobiernos Regionales y Locales.

• En el año 2010, en una visión de logro de resultados a favor de la población, que integra la programación, formulación, aprobación, ejecución y evaluación del presupuesto, el Ministerio de Economía y Finanzas emite y aprueba el instructivo denominado: “Instructivo para el Presupuesto Participativo basado en resultados”.

El mismo que tiene como propósito medir la ejecución presupuestal en los Gobiernos Subnacionales desde el ejercicio fiscal 2011, con resultados cuantificables.

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2. Análisis de los principales componentes del Presupuesto Participativo 2.1 Alcance En el presupuesto participativo, la planeación involucra la identificación de las demandas sociales, la priorización de estas según los recursos municipales y la correspondiente rendición de cuentas. Según lo observado por el ODT, en las matrices de priorización de proyectos, se asigna altas puntuaciones a las ideas de inversión que presenten cofinanciamiento, el cual puede ser otorgado por los recursos privados de los agentes participantes, provenir de la cooperación internacional o inclusive ser procedentes de los programas del gobierno central (Construyendo Perú, MI Empresa y otros).

El presupuesto participativo puede alcanzar una diversidad de logros como gestión de desarrollo, por lo que enumeraremos algunos: • Descentralizar el gasto de inversión de las zonas urbanas a favor de la periferia (generalmente más pobre). A medida que los procesos metodológicos del Presupuesto Participativo han ido reformulándose, se acerca cada vez más a una lógica de desarrollo humano, donde las demandas van orientándose a las necesidades relacionadas con enfoques temáticos, asociados con el enfoque territorial. Si bien es cierto, el cambio es sumamente lento, dado que aún encontramos en la gestión pública, indicios claros de discrecionalidad al momento de priorizar las demandas y de malas prácticas en la ejecución del gasto.

• Elevar el nivel de coparticipación/cofinanciamiento tanto entre organismos estatales como por parte de la población organizada, lo que propicia hacer más eficiente la ejecución de los proyectos al reducir la carga para el Estado.

• El presupuesto participativo es uno de los pocos espacios de ejercicio de democracia que contribuye a forjar una buena relación entre las autoridades políticas y la Sociedad Civil.

• Dar viabilidad a las iniciativas locales, garantizando la representatividad de la ciudadanía en los procesos de toma de decisiones.

• Un aporte que nos parece importante mencionar, se refiere al rol del presupuesto público de inversión y en particular el presupuesto municipal de inversión, el cual

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debe tener una función específica respecto al desarrollo de un territorio. Este rol debe ser de carácter estratégico, con lo cual lo que queremos decir es que si revisamos las dimensiones del presupuesto público y el presupuesto privado, notamos claramente que en los últimos diez años el protagonismo lo asume este último, el mismo que para el 2010 en 18.8% respecto a una Inversión Pública de 4.3%5. Por tanto, el Estado desde las municipalidades debe centrarse, por un lado, en producir servicios y por otro lado en complementar la infraestructura básica, lo cual es el punto de partida del desarrollo y en consecuencia, de la reducción de la pobreza.

Las experiencias exitosas parten de un apoyo gubernamental decidido, tanto a nivel local y regional como nacional; así como del fortalecimiento y la continuidad de la participación por parte de las organizaciones sociales. Sin el apoyo gubernamental es difícil que las experiencias de presupuesto participativo tengan éxito. Por ello, la necesidad de seguir implementándolos y mejorándolos.

El presupuesto participativo a nivel provincial se desarrollará en dos ámbitos: distrital y provincial. Se realizará tomando en cuenta la realidad territorial y organizativa, respetando el procedimiento básico para el desarrollo del proceso que debe ser adaptado, en función a sus particularidades y experiencias previas en la implementación de los presupuestos participativos. El presupuesto participativo a nivel distrital se desarrollará en un ámbito: realizándose en base a las mismas características que el provincial.

2.2 Dimensión participativa La sociedad civil organizada debe cumplir un rol muy importante en la gestión del desarrollo local y el compromiso que deben asumir en las decisiones que se tomen.

Asimismo se debe promover la creación de organizaciones estratégicas que le den mayor calidad al proceso de participación.

Es necesario que la sociedad civil se empodere del proceso, a fin de que su participación contribuya al desarrollo regional y local.

Los Gobiernos Subnacionales, en coordinación con su Consejo de Coordinación, convoca a la sociedad civil a participar en el proceso del presupuesto participativo, para lo cual, utilizan todos los medios de comunicación que disponen en su ámbito jurisdiccional con el objeto de garantizar una eficiente comunicación con los agentes participantes.

5 La información se toma de la memorias del BCRP, 2009 y los datos para el 2010 son una proyección según la serie de datos registrados desde el 2000 -2009.

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La convocatoria debe promover la integración al proceso de representantes de las distintas entidades del Estado y de la sociedad civil, tales como: direcciones regionales, universidades, entidades públicas de desarrollo, organizaciones empresariales, colegios profesionales, asociaciones juveniles, organizaciones sociales de base, comunidades, asociaciones de personas con discapacidad, asociaciones de mujeres, asociaciones de jóvenes y otros grupos en situación de riesgo y vulnerabilidad, sea por razones de pobreza, etnicidad, violencia o género6.

De acuerdo a la normativa vigente, los actores del proceso de presupuesto participativo son:

6 Capítulo II Fase de preparación del Instructivo Nº 001-2010-EF/76.01, Resolución Directoral Nº 007-2010-EF/76.01

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2.3 Dimensión financiera y fiscal El financiamiento para ejecutar el proceso del Presupuesto Participativo, es asumido por el Presupuesto Institucional de los Gobiernos Subnacionales. En algunos casos las instituciones privadas y las que promueven desarrollo social complementan este financiamiento.

Constituyen fuentes del financiamiento del Presupuesto Participativo: • A nivel de gobiernos municipales: (i) Transferencias por FONCOMUN. (ii) Canon y sobre Canon. (iii) Recursos Directamente Recaudados. (iv) Recursos Ordinarios (Transferencias Programáticas Condicionadas).

• A nivel de gobierno regional (v) Los aportes de organismos sectoriales y proyectos especiales del gobierno nacional. (vi) Las donaciones de la Cooperación Técnica Internacional y el aporte de las instituciones de cooperación nacional, regional y local. (vii) El sector privado. (viii) La comunidad local.

En cuanto al tratamiento a los recursos del FONCOMUN provincial, una vez deducido, de ser necesario, la parte que contribuiría a las obligaciones fijas de la municipalidad provincial será destinada a la ejecución de acciones de impacto provincial (gasto corriente y gasto de capital) que sean consistentes con el proceso del Presupuesto Participativo, en el cual los gobiernos locales participan en la programación y promoción del debate y en la concertación de sus planes de desarrollo, sin perjuicio de que la administración de dichos recursos esté a cargo de la Municipalidad Provincial correspondiente; por lo que concierne a las municipalidades provinciales realizar las acciones pertinentes a fin de coordinar con las municipalidades distritales respecto al destino de dichos recursos y evitar la atomización de la escasa inversión pública.

Otro aspecto importante a considerar es la transferencia y distribución de los fondos públicos de Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, según la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, Ley N° 28411.

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Por ello, los gobiernos regionales y locales con la finalidad de lograr que se le asignen mayores recursos al proceso del Presupuesto Participativo deberían adoptar las siguientes medidas: • Obtener una mayor incidencia del aporte privado o cooperación internacional.

• Realizar reformas internas: replanteamiento de procesos, racionalización de recursos físicos, humanos y de actividades que liberen recursos de gastos corrientes hacia gastos de inversión.

• Mejorar los ingresos de la entidad a través de la fiscalización de la tributación local por parte de la sociedad civil: conciencia tributaria.

• Mediante el cofinanciamiento de los proyectos con aportes de la sociedad civil.

Municipalidades como la de Independencia en Lima, apalancan recursos sobre todo en las áreas de desarrollo humano, en la ejecución de proyectos relacionados con salud, educación, desigualdades de género, generación de recursos a través de convenios con ONGs y universidades, financiamiento de cooperación internacional para cubrir los proyectos sociales a los que no se les asigna los recursos suficientes para su ejecución.

Por ejemplo, para la ejecución del PIP N° 78532, donde se asignó S/. 120,000.00, para el fortalecimiento de capacidades productivas y sociales de mujeres del distrito, se necesitó hacer alianza con ONGs del rubro para poder cumplir las metas establecida.

Asimismo, la Sociedad Civil puede participar en el cofinanciamiento de los Proyectos de Inversión a través de aportes de recursos financieros, materiales, mano de obra, u otros similares, a fin de ampliar la capacidad de atención de las demandas, orientadas a la mejora de la calidad de vida de la población. Para el cofinanciamiento de los proyectos pueden emplearse las contribuciones que determinen los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, de conformidad con la legislación vigente. Programas como “Mi Barrio” o “Agua para Todos”, sirven para cubrir las demandas de la población cuando los recursos no son suficientes, la manera más común de participar por parte de la comunidad es con mano de obra (Independencia, Comas, Puente Piedra).

2.4 Dimensión territorial La cobertura del proceso del Presupuesto Participativo se da en la totalidad de la jurisdicción de los gobiernos regionales y locales. Respetándose los principios de autonomía política, administrativa, económica y territorial.

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En la organización territorial de cada jurisdicción, prima principalmente la distribución o segmentación por zonas en base a un criterio de demarcación territorial por barrios, comités vecinales o simplemente la autoridad los delimita considerando puntos de referencia en aspectos de seguridad. También existe demarcación por zonas comerciales, industriales y urbanas.

En zonas rurales predomina la segmentación por zonas, considerándose la cercanía de los caseríos y/o anexos y el tamaño de la población.

En la mayoría de los distritos de Lima Norte, los trabajos de Presupuesto Participativo y del Plan de Desarrollo Concertado se realizan mediante la división del distrito en zonas, lo cual permite desde la óptica política, un mejor diagnóstico del área analizada para lograr una buena definición de la problemática distrital. Sin embargo, para la discusión a partir del presupuesto fiscal 2011, la ejecución de los recursos públicos tiene que tener un impacto en los indicadores sociales, traducidos en bienestar de la población. Por tanto, los proyectos priorizados tendrán que ser de grandes montos y el radio de acción deberá impactar más allá del barrio o vecindario.

2.5 Proceso Mediante Resolución Directoral Nº 007-2010-EF/76.01 se aprueba el Instructivo Nº 001-2010-EF/76.01, Instructivo para el Proceso del Presupuesto Participativo basado en resultados, donde se puede destacar los aspectos siguientes: • Nuevo enfoque de la Gestión Pública: la nueva lógica de la inversión de los recursos públicos, determina que estos se deben incorporar a un ciclo (asignaciónejecución-evaluación ) en función de las variaciones concretas respecto a las mejoras del bienestar de la población. Por tanto, este nuevo punto de vista debe: - Ser estructurado de tal forma que proporcione un conjunto de bienes y servicios que la población recibe, los cuales deben traducirse en bienestar concreto.

- Garantizar los suficientes recursos desde la planificación presupuestaria de la inversión, para poder desarrollar los productos que son nada menos que los bienes y servicios necesarios que debe recibir el común de los ciudadanos por parte del Estado.

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• Importancia del proceso: - El proceso es importante porque la presencia efectiva de la Sociedad Civil para la programación participativa de los recursos, garantiza la reducción de la discrecionalidad en la asignación presupuestaria.

- Un proyecto de inversión priorizado en el Presupuesto Participativo, tiene que tener bien definido el problema central, el cual, debe estar amarrado a un objetivo estratégico y a la visión distrital del Plan de Desarrollo Concertado, con lo cual se asegura la solución de problemas básicos de la población, en el ámbito de la competencia de cada nivel de gobierno.

- El cofinanciamiento de los agentes participantes para la ejecución de la inversión participativa, debe ser una expresión natural en este proceso.

- Luego que las municipalidades y regiones han concertado sobre el destino de los recursos con la sociedad civil, la vigilancia ciudadana debe presentarse como una institución para lograr el irrestricto cumplimiento de los acuerdos tomados durante el proceso.

• Enfoque del proceso: - Con visión de mediano y largo plazo, se logra el impacto en un territorio.

- La orientación de los resultados debe tener la finalidad de una articulación clara con las necesidades de la población para evitar ineficiencias en el cumplimiento de los objetivos de la inversión del Estado.

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• Identificación y priorización de resultados: desde la propuesta del Presupuesto por Resultados7.

- Reducción de la desnutrición crónica.

- Reducción de la muerte materna y neonatal.

- Acceso de los servicios básicos y oportunidades de mercado.

- Acceso de la población a la identidad.

- Acceso a la energía en localidades rurales.

- Gestión ambiental prioritaria.

- Logros de aprendizaje al finalizar el tercer ciclo de educación básica regular.

- Acceso de agua potable y disposición sanitaria de excretas para poblaciones rurales.

- Acceso a servicios públicos esenciales de telecomunicaciones en localidades rurales.

• Evaluación técnica de proyectos: Considera los Análisis de la cartera de proyectos y su vinculación a la priorización de resultados y los Análisis de la viabilidad, monto de la inversión, pertinencia del PIP. En los proyectos de impacto se considera los aspectos siguientes:

2.6 Limitaciones Desde la observación del ODT en Lima Norte y algunas realidades en provincias como Mariscal Nieto en Moquegua, Ciudad Nueva en Tacna, entre otras, una visible limitación de los procesos participativos, está referida a la poca participación de las zonas más urbanas en las localidades. La primera premisa a priori que nos viene a la mente es que en estas zonas los temas de infraestructura básica los tienen casi resueltos o en algunos casos ya resueltos, sin embargo, esta limitante no permite que el resto de zonas se contagien del desarrollo que cotidianamente convive en estos espacios. Un segundo elemento es la representación de un mismo ciudadano permanente de las dirigencias de organizaciones sociales en las zonas más periurbanas. Según información de algunos representados, lo que sucede normalmente es que no existen elecciones que introduzcan cambios dirigenciales.

Se pueden identificar un conjunto de limitantes, sin embargo, estas deben ser absueltas desde la conciencia ciudadana, apoyada en la normativa y sus modificaciones realizadas por el ente rector del presupuesto público. Complementariamente a estas observaciones, la lógica de nuestra intervención indica que quienes elaboran normativa se deben alimentar de información verbal o escrita de cada realidad, esto debido a que 7

MEF 2010.

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como los marcos legales tienen carácter masivo, estos deben contemplar, no la realidad en su conjunto, sino que se deben adecuar según características homogéneas. Por ejemplo, la sierra alta del Perú no debe tener la misma regulación en temas de discusión presupuestaria participativa, que la costa en cualquiera de sus ubicaciones en el país.

Finalmente, el Presupuesto Participativo, en la medida que es un proceso anual debe ser capaz de readecuarse según la dinámica social, para que el impacto de la inversión pública se traduzca con facilidad en bienestar social.

2.7 Beneficios Uno de los principales aportes de la Ley Nº 29298 ha sido señalar que los gobiernos regionales son los responsables de la articulación que debe existir entre los presupuestos participativos distritales, provinciales y regionales.

El Artículo 4° de esta ley señala que los gobiernos locales y regionales deben formular sus presupuestos participativos no sólo en función de sus competencias, sino que además deben considerar criterios como el de cobertura, alcance, monto de inversión e impacto. Igualmente señala que los presupuestos participativos provinciales deben ser multidistritales o de impacto distrital y los regionales deben ser necesariamente multiprovinciales o de impacto regional. De esta manera se delimita y ordena la inversión.

En este sentido, la norma refuerza el rol regulador del Ministerio de Economía y Finanzas, pero aclara en su Artículo 5° que en ningún caso, una directiva o instructivo puede restringir la participación de la sociedad civil en la priorización o programación del Presupuesto Participativo. Erróneamente se toma el Instructivo como una norma legal, siendo que no pasa de ser una guía para la organización y ejecución del proceso, el cual debe ser adecuado a la realidad local o regional. Es el gobierno local el único ente con la competencia de regular la participación ciudadana, señalando las características que debe tener el agente participante para ser parte del proceso de Presupuesto Participativo.

Si bien la rendición de cuentas no ha sido desarrollada en la norma, en el Artículo 7° se hace un aporte positivo ya que se establece de manera expresa que es responsabilidad de los titulares del pliego informar a través de su portal web sobre el porcentaje del presupuesto que destinarán al Presupuesto Participativo.

De otro lado, es altamente positivo que las nuevas normas consideren como una fase la “Coordinación entre Niveles de Gobierno”, de manera tal que se refuerza el objetivo principal de la norma que es “ordenar” la inversión en los distintos niveles de gobierno. Sin embargo la norma es muy general y solamente señala que el presidente 32

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regional es responsable de informar y promover la articulación y coordinación que debe existir entre los presupuestos participativos formulados a nivel regional, provincial y distrital. En la realidad, son pocos los casos conocidos donde se articulen los diferentes niveles de gobierno.

Por ejemplo, para el Presupuesto Participativo del año 2008, el Gobierno Regional del Callao a través de un convenio marco con la Municipalidad Provincial del Callao asumió los gastos correspondientes a la organización y ejecución del proceso en los dos niveles, esto debido más a una cuestión presupuestal al encontrarse embargadas las cuentas de la provincia, que con la finalidad de promover la coordinación.

3. Contexto del Presupuesto Participativo La globalización, las redes sociales, las tecnologías, etc., son fenómenos que deben ser tomados en cuenta a la hora de asignar los recursos en todos los niveles de gobierno, esto permite que la lógica de mirar las necesidades sociales por parte de la población, tenga otra performance. Por tanto, la complejidad y velocidad de la transformación económica y social que se vive en el país, no se encuentran a la par con las capacidades del Estado para conocer y dar solución a la diversidad de asuntos que son demandados por los ciudadanos; esta situación requiere por ende un nuevo estilo de gobierno que supere el modelo tradicional de gestión pública, donde las decisiones y las políticas públicas son impuestas centralmente desde la cúspide del poder.

Hoy en día, el Estado, para ser eficaz y eficiente, requiere de permanentes “contratos vinculantes” con las sociedades a nivel regional y local, a fin de configurar modelos de desarrollo propios a cada realidad y en función a los intereses y prioridades de la propia población; este nuevo modelo de gestión implica procesos múltiples de decisión y diseño de políticas públicas desde el centro y lo alto del poder, así como desde la diversidad de bases de poder a nivel local; proceso que debe orientarse a los agentes sociales de una entidad territorial concreta, hacia una visión conjunta de su zona y en la que el aporte del nivel central debe estar marcado por la experiencia, experticia y colaboración, y no necesariamente por criterios de jerarquía o dependencia.

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3.1 La democracia El Presupuesto Participativo es un mecanismo de gestión que permite la inclusión de la ciudadanía, como una fase inicial de lo que se denomina una democracia participativa, la cual toma parte activa en la toma de decisiones de la gestión pública.

Es un proceso político y técnico a la vez, que tiende a modificarse dependiendo del nivel de madurez política de los actores, de las características de los territorios y del nivel de consolidación de las instituciones, entre otros aspectos. El Presupuesto Participativo es en definitiva un instrumento que permite la presencia del interés colectivo en la priorización del gasto público, propiciando, no con pocas dificultades, que se dejen de lado los intereses particulares en las decisiones referidas a la inversión pública.

El proceso de Presupuesto Participativo se inicia en el país a comienzos del milenio, en el distrito de Villa El Salvador8, distrito reconocido por los pilares sobre los cuales se funda: la autogestión, la solidaridad y la búsqueda de justicia. Villa El Salvador fue el primer distrito en emitir una ordenanza y reglamento municipal que permitió institucionalizar el proceso.

Sin embargo, en la mayoría de municipios el proceso no ha ampliado el capital social, por el contrario, se puede decir que se ha reducido con el paso de los años, siendo siempre las mismas organizaciones las que participan del proceso, y quienes la representan, no siempre representan a la mayoría, poniendo en evidencia el interés político sobre el interés común.

Sectores como el empresarial no participan en el proceso por no encontrar seriedad en la toma de decisiones y en los resultados finales, que claramente reflejan en la mayoría de los casos la perspectiva proselitista de los gobernantes quienes hacen uso de un poder casi absoluto dado el sistema que rige su gestión.

Sumado a esto, las organizaciones locales no logran representatividad, tanto porque al interior de ellas no existe democracia, (ya que no se produce una legitimidad en la elección de los líderes o representantes), como porque puedan depender de dirigentes de dudosa credibilidad, sumándose a ello el costo que implica la inscripción en el Registro Único de Organizaciones Sociales, todo lo cual limita la participación de muchas de estas organizaciones en el proceso participativo.

Una experiencia más reciente es la de la Municipalidad de Jesús María, que fue la pionera en el país en institucionalizar la participación de los niños, niñas y adolescentes 8 Basado en: Llona, Mariana; Soria, Laura; Zolezzi, Mario. Sistematización del Plan Integral de Villa El Salvador. ALOP, 2002

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como actores de la sociedad civil en el proceso de Presupuesto Participativo a través de la Ordenanza Municipal N° 188-20059. De esta manera, un sector de la población pasó de ser excluido a ser protagonista del desarrollo de su distrito.

Dentro de los resultados que se obtuvieron a partir de esta innovación está el fortalecimiento de la credibilidad de la autoridad local, al ejecutar proyectos y programas que toman en cuenta las propuestas de solución a los problemas de la niñez y la adolescencia. Esta experiencia además de ser sostenible, ha servido de modelo para que otras municipalidades comiencen a pensar en la disminución de las brechas discriminatorias.

Algo que se evidencia en algunas municipalidades es que hay organizaciones que dejan de participar en el proceso porque sus necesidades han sido cubiertas, representando solo un porcentaje de la población que debe atenderse, sin importar que otros sectores -sean territoriales o de otra índole-, no están siendo beneficiados en la toma de decisiones.

3.2 La ciudadanía La ciudadanía no se entiende solo como la igualdad de los individuos ante la ley que a través del Estado otorga a los ciudadanos un conjunto de derechos y responsabilidades, sino también, como el derecho a participar en la toma de decisiones relacionadas con su vida, en los aspectos económicos, culturales y políticos. Participar en las decisiones que van a afectar su vida, dejando de lado la actitud pasiva que implica que el concepto de ciudadanía se reduzca al cumplimiento de votar.

Los procesos como el Presupuesto Participativo fortalecen a la sociedad civil en su aprendizaje y dinamismo, promoviendo la deliberación y la negociación, la constitución de nuevos incentivos y espacios, del mismo modo se fortalecen los liderazgos y las identidades partiendo de una visión en conjunto sobre el futuro que se espera en su entorno.

Con relación al proceso de Presupuesto Participativo, se identifica un bajo nivel de ciudadanía, donde no se logran identificar los ideales que estimulen a los individuos a participar. Esto se puede explicar en algunos sectores por un bajo nivel educativo, sumado a un desconocimiento sobre cómo funciona y debe funcionar la gestión pública en beneficio de la población.

A este nivel se torna difícil lograr que ciudadanos y ciudadanas puedan hacer ejercicio de su derecho a participar si es que los desconocen o si es que encuentran barreras 9 Foro de Experiencias de Presupuesto Participativo: Premiación del Concurso de Experiencias Exitosas de Presupuesto Participativo, MEF 2006.

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que los limitan a participar. Por ejemplo, en los procesos de Presupuesto Participativo las convocatorias se hacen a través de invitaciones selectivas y excluyentes.

El distrito de Independencia10 implementa todos los años su proceso de Presupuesto Participativo no solo con criterios territoriales sino también tomando en cuenta temáticas y ejecutando talleres de diagnóstico y de priorización con sectores de población vulnerable, tomando en cuenta las necesidades específicas de cada uno de ellos.

La calidad de la participación es baja. Frecuentemente las organizaciones sociales y/o vecinales no logran consolidar una visión macro ni debatir los grandes problemas vecinales, enfocándose en solucionar las pequeñas demandas del barrio. Sumado a esto, las organizaciones vecinales siguen sin informarse acerca de lo que es un proyecto de inversión o cómo funciona la dinámica de este proceso, afectándose aún más la calidad de la participación.

La participación de los ciudadanos o participación ciudadana es vista en muchos casos por los gobernantes, más como un obstáculo que como una ventaja, ya que no tienen una vocación participativa y preferirían no promover estos mecanismos. Muchas veces se ha sabido que hay incomodidad frente al Presupuesto Participativo y que los ciudadanos no están preparados para debatir planes ni proyectos. No se está asumiendo todavía que la nueva gerencia pública no se puede concebir al margen de los ciudadanos.

Por el otro lado, está el desconocimiento de los peruanos de sus derechos, y que no siempre tiene que ver con el grado de instrucción o educación, o nivel socioeconómico de las personas. Los ciudadanos muchas veces ignoran cuáles son los mecanismos que existen para poder participar en los procesos de planificación y toma de decisiones del presupuesto local, y eso se debe en parte a que en los planes de desarrollo hay una gran ausencia de planes de desarrollo de capacidades destinados a los vecinos y organizaciones de la sociedad civil.

La ciudad es el territorio de la ciudadanía, donde el poder estatal está más próximo a las personas y donde los mecanismos de participación pueden ser más directos y representativos. Es en la ciudad donde viven las personas y es allí donde en muchos casos quieren resolver sus problemas y mejorar su calidad de vida. Y la solución de estos problemas con mayor eficacia a pesar de su creciente complejidad es un reto para los gobernantes locales que deben, cada vez más, dar respuesta a un mayor número de peticiones de los ciudadanos de servicios con calidad pero contando con recursos escasos para estas necesidades.

10 Foro de Experiencias de Presupuesto Participativo: Premiación del Concurso de Experiencias Exitosas de Presupuesto Participativo, MEF 2006.

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Una participación ciudadana más efectiva y extendida a nuevos sectores de la población debe ser una de las posibles soluciones que puede llevarnos a la construcción de un desarrollo sostenible que garantice las libertades y oportunidades de sus habitantes, a la vez que mejore las relaciones entre gobernantes y gobernados. La inclusión de la voz de los ciudadanos en la formación de las políticas públicas podrá aportar un mayor interés político por parte de la población, consiguiendo el necesario cambio de la cultura política y mayor confianza hacia las instituciones públicas y la democracia.

Pero para que la ciudadanía participe activamente en la administración de su ciudad, han de darse tres características que configuren el marco idóneo para tal fin: • Voluntad política de los gobernantes: ha de haber una voluntad de los gobernantes para ceder potestades a los ciudadanos, renunciando a la autoridad del poder y estando dispuestos a la distribución de éste.

• Información: la información ha de ser clara y libre, puesto que los ciudadanos necesitan saber sobre el funcionamiento de la administración para poder participar activamente en ella. Mientras la información se mantenga privada, la población no tiene ninguna garantía sobre el manejo de la administración. Asimismo debe ser bidireccional, no sólo los gobernantes necesitan conocer lo que piensan los ciudadanos, sino que los ciudadanos necesitan saber los medios existentes, las razones técnicas de las decisiones y las opiniones de sus autoridades electas.

• Acceso y oportunidad de la información: este aspecto está claramente ligado con los dos anteriores. En primer lugar, el interés de la ciudadanía y su deseo de participación se inhiben si ésta no cuenta con elementos de información sobre el uso de los recursos públicos; en segundo lugar, una condición necesaria para crear pesos y contrapesos que favorezcan la rendición de cuentas es la producción de información entendible y oportuna para las instancias de control, sean éstas institucionales o ciudadanas.

Estos factores realizan una función de cambio en el rol de la ciudadanía, que puede dejar de ser un actor político que se manifiesta cada cuatro años en las urnas para ser un partícipe activo en la configuración de las políticas públicas.

La participación activa de los ciudadanos supone que se reconozca la multiplicidad de los participantes y toda la red de fuerzas sociales y políticas existentes, y que se mejore la transparencia de las decisiones y la rendición de cuentas de los funcionarios municipales y de los electos. En lugar de enfrentar a los diferentes protagonistas (dirigentes políticos, funcionarios municipales, especialistas de los servicios municipales, movimientos populares), la estrategia a adoptar debe basarse en compartir responsabilidades en la toma de decisiones y en su aplicación.

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3.3 La toma de decisiones Los procesos participativos deben servir para garantizar el desarrollo sostenible de un territorio, dirigiendo sus acciones hacia la reducción de las desigualdades sociales, como la segregación espacial y social. El éxito está en la suma de los esfuerzos para alcanzar la eficiencia en la inversión que permita dirigir acciones que logren cambiar las condiciones de desigualdad de nuestros municipios y mejorar la calidad de vida de la población.

Este desarrollo sostenido debe pasar por acciones públicas nacionales, regionales y locales que se articulen a planes de desarrollo que recojan las iniciativas locales de desarrollo y se ejecuten sobre la base de la coordinación local, pudiendo lograr el sostén de un desarrollo integral a largo plazo y la generación de condiciones necesarias para obtener acuerdos políticos, que impliquen la inclusión de todos los actores. No pensando solo en los menos favorecidos económicamente o los menos representados, sino también en involucrar a aquellas fuerzas económicas que logren la sostenibilidad del desarrollo que busca el proceso.

Al momento de ejecutar el proceso en las municipalidades se toma en cuenta principalmente el criterio territorial más que el temático, conllevando a un proceso poco democrático donde no se pone en manifiesto la totalidad de las necesidades de la población.

Este fenómeno puede encontrar explicación en el hecho de que el proceso de Presupuesto Participativo se sostiene en primer lugar en organizaciones territoriales que son principalmente lideradas por varones, sin tener en claro cuál es el rol que deberían cumplir organizaciones funcionales como los Comedores Populares, el Vaso de Leche, etc.

Al momento de tomar las decisiones sobre cómo se va a distribuir el presupuesto asignado al Presupuesto Participativo, hay mucha discrecionalidad de parte de la autoridad con respecto a los criterios que se deberían tomar en cuenta para esto. El proceso se orienta a la aprobación de propuestas que garanticen la rentabilidad política de la gestión, no necesariamente sostenibles y que no toman en cuenta indicadores de desarrollo que permitan disminuir las brechas de pobreza, salud y educación, como las necesidades básicas más urgentes de cubrir.

A menudo se incumplen los acuerdos tomados en los procesos de Presupuesto Participativo incluyéndose propuestas no planteadas y que no estaban consideradas dentro del Presupuesto Institucional de Apertura o el Presupuesto Institucional Modificado, lo cual debería tener como mínimo una sanción administrativa, cuando no una sanción política como la vacancia en el cargo, aspectos sobre los cuales no hay legislación y que hacen aparecer que toda la normatividad sobre el proceso es sólo una declaración de buenos propósitos, sin formas prácticas de hacerlos reales y efectivos en la gestión pública.

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En el último proceso de la municipalidad de Carabayllo se ha tomado en cuenta la realización de algunos talleres diferenciados según tipo de población beneficiaria: como niños, jóvenes, mujeres y adultos mayores; sin embargo, aún está débil el criterio que deben tomar estos grupos a la hora de plantear las soluciones a los problemas encontrados, porque todavía se sigue dando prioridad a las propuestas de infraestructura y a asuntos clasificados territorialmente.

Estos cambios en el proceso de elaboración de decisiones deben ir dirigidos tanto al mecanismo formal de decisión como al proceso de elaboración de estas decisiones. Debe existir una preocupación tanto por la decisión como por la forma en que se alcanza.

Las medidas que se tomen deben ir enfocadas, en primer lugar, a mejorar el grado de información que las personas implicadas tienen sobre los condicionantes y los efectos posibles de sus decisiones; y posteriormente, en intensificar el diálogo entre los distintos actores sociales con el fin de conseguir soluciones que mejoren los resultados, minimicen las divergencias irreductibles e introduzcan mecanismos de supervisión de los procesos.

Para mejorar la toma de decisiones en el caso del proceso presupuestario, se deben dar dos tipos de condiciones: • Por un lado, la introducción de una mayor transparencia informativa, un tema especialmente importante cuando, como ocurre en el proceso presupuestario, existen importantes dificultades técnicas.

• Democratizar la información supone no sólo facilitar su acceso, sino también acercar esta información a los ciudadanos y hacerles asequible ese debate técnico mediante la creación de equipos plurales que puedan explicar de una manera cercana los temas complejos para facilitar su discusión.

• Por otro lado, la aceptación de la pluralidad de sujetos sociales a los que afectan las decisiones y que se traduce en pluralidad de intereses, que en muchos casos sólo pueden ser reconocibles si tienen capacidad de expresión autónoma.

3.4 La asignación de fondos El presupuesto es el instrumento que debe permitir a la sociedad controlar la forma en que el gobierno administra los recursos públicos, obligando a una reflexión sobre el papel que corresponde desempeñar a quienes financian y deben beneficiarse del gasto público. Para que cumpla este rol es necesario que los presupuestos públicos respondan eficazmente a las necesidades de la población y que sean, por consiguiente, más transparentes para los ciudadanos.

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Pero la participación de los ciudadanos en la gestión de las municipalidades se plantea no solo por la dificultad de estos para subsanar su déficit presupuestario sino más bien por sus dificultades para emplear eficiente y eficazmente los recursos disponibles. Dado que aunque se incrementen los recursos financieros en los municipios, -como aquellos que reciben importante financiamiento por Canon o Renta de Aduanas-, no se puede garantizar que la cantidad y calidad del gasto público sea adecuado para atender las demandas del desarrollo sostenido.

Aunque la estabilidad y suficiencia de la financiación local tiene una influencia incuestionable en la gestión presupuestaria, no puede considerarse como el determinante único de la calidad de los servicios y de la eficacia del gasto de la administración local. Por mucho que se aumenten los fondos presupuestarios siempre habrá necesidad de priorizar estratégicamente su asignación y gestionarlos con eficiencia para responder a necesidades sociales ilimitadas.

La participación directa de los ciudadanos en el proceso de asignación de recursos es una línea relativamente nueva para la mejora de la gestión presupuestaria que podría permitir alcanzar de manera sostenida el equilibrio presupuestario y mantener la legitimidad ante el ciudadano en términos de provisión de servicios de acuerdo con las prioridades elegidas en colaboración con todos los actores que participan en el proceso presupuestario.

Normalmente en las municipalidades son los Equipos Técnicos, especialmente las oficinas de presupuesto, los que proponen el porcentaje que puede estar disponible en el gobierno local para inversión pública. Esto se decide después de evaluar la carga administrativa y de gastos corrientes que tengan para el ejercicio presupuestario a programar; pero los cambios normativos recientes, -como se ha comentado-, facultan de manera discrecional, sin explicación de causa, ni justificación alguna ante el Concejo Municipal, a que el alcalde determine a título personal, como titular del pliego presupuestario, el monto a ser asignado al Presupuesto Participativo.

Para el ejercicio del año 2009, en los distritos de Lima Norte se puede observar la siguiente asignación de recursos en nuevos soles a los presupuestos participativos:

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No hay un criterio estandarizado para determinar qué porcentaje del presupuesto se asigna al Presupuesto Participativo, siendo que en algunos casos la asignación es bastante baja, como en otros casos, supera el 50%.

En la mayoría de los casos los recursos no necesariamente van a atender las demandas de la población en el Presupuesto Participativo. Muy frecuentemente se dan casos que en el camino del ejercicio del presupuesto de inversiones, se ejecutan proyectos que no estaban considerados en el Presupuesto Institucional de Apertura, relegando aquellas propuestas aprobadas y priorizadas en el proceso participativo.

No es fácil medir si los proyectos aún ejecutados por iniciativa de los procesos de Presupuesto Participativo han contribuido al desarrollo o como mínimo a resolver problemas de la población, ya que no se cuenta con indicadores que permitan aplicar técnicas que muestren el avance en términos de desarrollo de las comunidades. Estamos llenos a nivel nacional de estadios con capacidad para 20,000 personas en localidades que no superan los 6,000 habitantes y que en su mayoría no cuentan con servicios básicos, parques temáticos y recreacionales en zonas donde la incidencia delincuencial es cada vez más alta, parques donde la población tiene que comprar el agua que consume en cisternas que no garantizan la salubridad de la misma, etc.

Por otro lado existen muchas municipalidades que no han cumplido con ejecutar la totalidad de sus compromisos del Presupuesto Participativo. Los argumentos de respuesta señalan dificultades en los sistemas administrativos de gestión pública, falta de profesionales que conozcan cómo formular los proyectos, pero mucho tiene que ver la voluntad política de respetar los acuerdos a los que se ha llegado con los vecinos, sumado esto a los bajos montos que se asignan al proceso, es totalmente natural que se genere desencanto y frustración en la población para tomar parte en los procesos participativos.

3.5 La transparencia de la información En el año 2002 se promulga la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, tal vez una de las más importantes en materia de lucha contra la corrupción, otorgando a los ciudadanos el derecho de poder acceder a la información que posea toda entidad pública. Esta ley es el principal instrumento para hacer ejercicio de la vigilancia ciudadana, de uso principal y obligatorio de los comités de vigilancia. Aun así, existen municipalidades que no cumplen con respetarla.

De acuerdo a la Ley, las entidades del Estado tienen la obligación de entregar la información que demanden las personas, en aplicación del principio de publicidad. La

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entidad pública designará al funcionario responsable de entregar la información solicitada. Toda persona tiene derecho a solicitar y recibir información de cualquier entidad de la administración pública. En ningún caso se exige expresión de causa para el ejercicio de este derecho.

Las entidades de la administración pública difunden a través de Internet, los datos generales de la entidad, que incluyan principalmente: • • • • • • • • •

Las disposiciones y comunicados emitidos; Su organización y procedimientos; El marco legal al que está sujeta; El Texto Único de Procedimientos Administrativos; La información presupuestal que incluya datos sobre los presupuestos ejecutados, proyectos de inversión, partidas salariales y los beneficios de los altos funcionarios; El personal en general, así como sus remuneraciones; Las adquisiciones de bienes y servicios que realicen, incluyendo el detalle de los montos comprometidos, los proveedores, la cantidad y calidad de bienes y servicios adquiridos; Las actividades oficiales de los altos funcionarios; La información adicional que se considere pertinente.

La publicación de la información podrá ser realizada a través de los portales de Internet de las entidades o a través de los diarios de mayor circulación en las localidades, así como a través de otros medios de acuerdo a la infraestructura de la localidad.

La metodología y denominaciones empleadas en la elaboración de la información deberán ser publicadas expresamente, a fin de permitir un apropiado análisis de la información. Cuando la norma disponga que la información debe ser divulgada trimestralmente, ésta deberá publicarse dentro de los treinta días calendario siguientes de concluido cada trimestre, y comprenderá, para efectos de comparación, la información de los dos períodos anteriores. La entidad pública deberá identificar al funcionario responsable de la elaboración de los portales de Internet.

Actualmente, existen mecanismos que permiten acceder a información sobre la gestión presupuestal y demás implicancias de las municipalidades, como páginas web y murales por áreas, donde se publica y actualiza la información para el público. Sin embargo, no se conocen indicadores sobre el tipo de información que solicita el ciudadano, ni cómo hacen uso de los instrumentos que existen, ni si la información que se publica de las diversas formas es de la calidad suficiente para satisfacer las demandas. En la práctica, son muy

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pocos los ciudadanos que hacen uso de estos mecanismos de acceso a la información, más por falta de información de su existencia que por la necesidad de hacer uso de ella.

3.6 La rendición de cuentas Los ciudadanos, a través del Comité de Vigilancia y Control del Proceso Participativo y del Gobierno Local, fiscalizarán la gestión de las inversiones públicas, evaluando los indicadores señalados en el acápite precedente; así también harán lo propio respecto al cumplimiento de las normas y disposiciones legales del sector público vigentes, de obligatorio cumplimiento por el Gobierno Local.

El Comité de Vigilancia y Control del Presupuesto y Gestión del Gobierno Local que se institucionaliza en el municipio tiene como finalidad la inclusión ciudadana y su participación en la fiscalización del cumplimiento de los objetivos, metas y políticas públicas locales, así como la eficacia de las acciones de la gestión municipal para el logro de los objetivos del desarrollo local y el uso racional, eficiente y transparente de los recursos públicos municipales.

El Comité de Vigilancia y Control del Proceso Participativo y de la Gestión del Gobierno Local tiene por misión el cumplimiento del principio de respeto a los acuerdos establecidos en la Ley Marco del Presupuesto Participativo, en virtud de lo cual debe velar por el fiel y oportuno cumplimiento de los compromisos de las instituciones y agentes participantes, en relación con el Plan de Desarrollo Local y el Presupuesto Municipal concertados con la participación ciudadana. Asimismo, debe promover un adecuado control social en las acciones públicas locales, para optimizar el uso de los recursos municipales.

En caso se detecten irregularidades, estas serán comunicadas al Alcalde y al Concejo Municipal para que apliquen las medidas correctivas pertinentes; en caso de encontrase razones justificadas de la comisión de faltas graves o delitos, estas deberán ser puestas en conocimiento de las autoridades judiciales pertinentes conforme a Ley. El Concejo Municipal Distrital también realiza la fiscalización de la gestión integral de las inversiones municipales, conforme a sus atribuciones de ley y a los procedimientos establecidos en el respectivo Reglamento del Funcionamiento del Concejo Municipal aprobado por Ordenanza.

El Órgano de Control Institucional realiza la fiscalización que le corresponde de conformidad con las normas y directivas del Sistema Nacional de Control del Sector Público, emitidas por la Contraloría General de la República.

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En lo que respecta formalmente a la Rendición de Cuentas, como obligación de las autoridades públicas señalada en la Constitución, la Ley de Bases de la Descentralización y la Ley Orgánica de Municipalidad, el Alcalde, conforme a las disposiciones de las normas citadas, además debe cumplir la Directiva de Rendición de Cuentas de la Contraloría General de la República. Por lo menos dos veces al año, deberá rendir cuenta a los ciudadanos de la gestión integral de la entidad.

Para dicha rendición de cuentas, las áreas de planificación, presupuesto, inversiones y de administración de la municipalidad deberán trabajar de manera conjunta la información pertinente, así como los resultados obtenidos durante el ejercicio fiscal.

El informe de Rendición de Cuentas de la Gestión Municipal deberá consignar el Plan de Trabajo Institucional o documento equivalente y los resultados obtenidos respecto del mismo, incidiendo en información sobre: • • • • • • •

Recursos humanos y sus remuneraciones Proyectos de inversión Contrataciones y adquisiciones de bienes, servicios y obras Donaciones Inversiones del Estado Privatización Promoción de la inversión privada en proyectos de infraestructura o de servicios públicos.

El informe deberá así mismo explicar los aspectos prioritarios, acciones pendientes y las debilidades y limitaciones, así como los indicadores que se han aplicado para la medición y análisis de rendimiento de cada uno de los aspectos señalados. Al final de cada informe se deberá incluir el rubro “Conclusiones”, el cual contendrá las apreciaciones finales y aspectos de mayor relevancia considerados en el informe.

El procedimiento que se escoja para la Rendición de Cuentas deberá ser el que proporcione mayor grado de difusión entre los ciudadanos acerca de los resultados de la gestión, dicho procedimiento o procedimientos deberán realizarse dentro del primer trimestre posterior al del ejercicio fiscal sobre el cual se producirá la rendición de cuentas.

La rendición de cuentas en la experiencia que tiene el país desde el proceso de Presupuesto Participativo se trata de una rendición bastante parcial en primer lugar, porque se hace en una asamblea distrital con todos los agentes participantes; en segundo lugar, porque no se refiere al conjunto de la gestión ni tampoco al conjunto del ejercicio presupuestal, sino solamente a los proyectos del Presupuesto Participativo y, finalmente por el tiempo que se le destina.

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4. Proceso metodológico para la Formulación del Presupuesto Participativo 4.1 Objetivos • Promover una cultura de participación ciudadana para el desarrollo local sostenible.

El nuevo estilo de desarrollo del país requiere una intervención respetuosa del Estado en la realidad y de la dinámica regional, y de los requerimientos locales, a fin de combinar adecuadamente estos requisitos con la oferta pública del gobierno nacional. Este estilo de gobierno requiere amplios procesos democráticos y de participación ciudadana, en los cuales se favorezca la cooperación, colaboración y coordinación para el desarrollo nacional sostenible en los tres niveles de gobierno: local, regional y nacional. El desarrollo local requiere necesariamente una gestión integrada con todos los actores locales que están involucrados, promoviendo permanentemente una alianza estratégica entre los distintos actores del desarrollo, tanto del sector público como del sector privado; ello facilitará la identificación de las alternativas de solución y su respectivo financiamiento y sostenimiento de los problemas y demandas de la comunidad para alcanzar su desarrollo.

• Mejorar la eficiencia, eficacia y calidad del gasto público.

Para una reforma efectiva del Estado es necesario incrementar y hacer más eficiente el gasto público. En el Perú, la provisión de bienes y servicios públicos de baja calidad, un sistema disfuncional de planificación y asignación presupuestal, las trabas y restricciones en la ejecución de las actividades y la poca articulación entre instituciones y programas públicos son los principales problemas que enfrenta este proceso. Incrementar el gasto significa establecer un pacto fiscal entre los principales actores políticos, económicos y sociales que impulse la ampliación de la base tributaria, racionalice las exoneraciones y combata la evasión. Sin embargo, el problema no es exclusivamente el incremento del gasto, sino también la calidad en la ejecución del mismo. La calidad del gasto hace referencia a si los recursos públicos están siendo adecuadamente utilizados, si llegan a quienes deberían llegar, si se utilizan total y oportunamente y si generan los resultados esperados. Para lograr una mejora sustancial de la calidad del gasto los esfuerzos deberán estar orientados a identificar los resultados prioritarios a los que debe 45

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orientarse la gestión local; definir estándares básicos de calidad en la provisión de bienes y servicios de los programas y proyectos; establecer sistemas de información que permitan monitorear el impacto de las metas y cumplimiento de dichos estándares de calidad; capacitar a los funcionarios públicos en estos métodos de gestión, generar incentivos que vinculen resultados con remuneraciones y/o promociones; y desarrollar sistemas de rendición de cuentas orientados a los usuarios de los servicios.

4.2 Metodología El proceso del Presupuesto Participativo, como su nombre lo indica, debe ejecutarse dentro de una metodología que haga efectiva la participación de los ciudadanos de una jurisdicción, directamente o mediante una adecuada representación, en el conocimiento de las demandas, el establecimiento de prioridades, la definición de las intervenciones, la disponibilidad de recursos disponibles o que deben articularse para financiar las intervenciones, la programación de las intervenciones y el uso de los recursos, el monitoreo de la ejecución, la rendición de cuentas para informarse de los resultados, y finalmente, el control como la última fase que debe servir para identificar lecciones que permitan mejorar la calidad de los procesos en los años sucesivos.

La metodología propuesta para el proceso participativo, puede ser aplicada no solo al Presupuesto Participativo, sino también a la formulación y concertación de otros instrumentos de gestión pública o de políticas públicas en los gobiernos locales.

4.2.1 Metas del proceso participativo: - Lograr que la Municipalidad se legitime como líder promotor del desarrollo local: a fin de posicionar al municipio como el modelo de gestión estratégica participativa entre los gobiernos locales del país.

- Generar condiciones para el desarrollo local sustentable: con el propósito de desarrollar un mayor y amplio conocimiento en los actores locales acerca de las potencialidades y oportunidades para el desarrollo local.

- Desarrollar competencias para la gestión estratégica local: con el objetivo de lograr que los actores del desarrollo local adquieran conocimientos y capacidades que les permitan renovar permanentemente sus competencias para la gestión del desarrollo local.

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- Asumir un estilo de dirección y liderazgo democrático y participativo: a fin de lograr la más amplia inclusión y participación de los agentes del desarrollo local en la gestión integral de la municipalidad.

- Realizar la modernización y lograr el fortalecimiento de las capacidades de gestión municipal: para establecer un sistema de gestión de la calidad en la organización y los procesos de gestión municipal, basado en las demandas y expectativas de los ciudadanos.

- Desarrollar procesos de control y auditoría social de la gestión municipal y del desarrollo local: con la intención de establecer mecanismos de transparencia y accesibilidad a la información de gestión para los actores del desarrollo local y promover su intervención en las acciones de control de resultados e impactos de las acciones municipales en dicho desarrollo.

4.2.2 Políticas de gestión del proceso participativo: • Fortalecimiento de la voluntad política para el desarrollo de la democracia participativa.

El reconocimiento de que el ciudadano y sus organizaciones son los actores claves del desarrollo local es fundamental para concretar una gestión pública municipal con la mayor inclusión de los vecinos sin distinción, a fin de que las acciones municipales sean el resultado de la concertación de los distintos intereses en la localidad; que logren comprometer a todos los ciudadanos en el propósito de alcanzar los objetivos predeterminados, con una visión de mediano y largo plazo.

Para ello es indispensable que las autoridades municipales, no sólo en el cumplimiento de las disposiciones legales, sino por convicción y compromiso con la democracia, faculten a la organización municipal de normas, procesos, mecanismos e información que permitan la más amplia participación ciudadana en la formulación, ejecución y control de las acciones municipales.

La democracia participativa supone un fuerte tejido institucional público–público y público–privado, siendo por tanto indispensable también desarrollar los mecanismos de cooperación, asociatividad y alianzas estratégicas, para lo cual se deben consolidar los mecanismos de confianza, para así acrecentar el capital social en la jurisdicción.

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• Institucionalización de la planificación – gestión estratégica participativa.

La planificación entendida como proceso continuo, unido a las demás tareas de la gerencia moderna, es lo que nos puede asegurar el mayor nivel de rendimiento y logro de resultados a favor de los ciudadanos. La continuidad de tal proceso de planificación – gestión estratégica – participativa, hará posible el mejoramiento del conocimiento sobre el desarrollo local y la gestión municipal; por tanto, la calidad de las decisiones que sean adoptadas permitirá un incremento de los resultados favorables.

El resultado de la gestión institucional será entonces producto de la adecuada interacción, combinación e integración de recursos disponibles, las personas, los conocimientos y las tecnologías. El desarrollo de tales capacidades institucionales permitirá reconocer, poner en valor y explotar potencialidades; incrementando así las condiciones para mayores oportunidades del desarrollo local.

• Diseño de la organización y reglas de la participación de los actores del desarrollo local.

La organización de la participación ciudadana no debe dejar la sensación de exclusión o de limitación de personas u organizaciones en la localidad; por ello debe realizarse un diseño de muy variados mecanismos y espacios de debate, negociación y concertación entre todos los actores del desarrollo local.

La organización debe responder a: instancias territoriales en la localidad, ámbitos funcionales del desarrollo local, instrumentos técnicos y administrativos de la gestión pública y ámbitos de decisión de los planes y políticas públicas del desarrollo local; para ello, debe aprovecharse al máximo la competencia Constitucional del gobierno local para la organización y reglamentación de la participación ciudadana.

Cada instancia o mecanismo de participación ciudadana en el gobierno local debe contar con reglas claras y flexibles; donde se vislumbre el objeto, misión, funciones y competencias. Asimismo, una necesaria articulación entre las diferentes instancias, a fin de producir en la diversidad de intervenciones, un único y concertado proceso de desarrollo local.

• Desarrollar amplios procesos de comunicación y difusión de los procesos participativos.

La mayor inclusión y participación ciudadana en el proceso de planificación – gestión estratégica – participativa, será producto de la capacidad de la municipalidad para comunicar y difundir entre los ciudadanos y sus instituciones la: finalidad, políticas, normas, mecanismos, instrumentos y todo aquello que le sea indispensable para el ejercicio pleno de su ciudadanía.

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El proceso de comunicación y difusión no debe limitarse a comunicar acciones del proceso participativo, sino que sobre todo, debe generar la motivación para participar, luego, debe contribuir a generar compromisos y asegurar el cumplimiento de las responsabilidades de todos los actores para el cumplimiento de las decisiones y normas del gobierno local concertadas con los ciudadanos.

• Establecimiento de procesos de investigación y conocimiento sobre el desarrollo local.

El desarrollo local como oportunidades que deben ser generadas para alcanzar un futuro de mejor calidad de vida y realización de las personas, no puede ser producto de la imaginación; se requieren bases de conocimientos, lo más amplios posibles, respecto de los problemas, sus causas y efectos; como así también, de las potencialidades y las condiciones requeridas para su puesta en valor y explotación.

La realidad local, -en todas sus dimensiones-, que determina las posibilidades del desarrollo integral del ser humano, debe ser explorada sobre bases científicas y técnicas, a fin de que los análisis de prospectiva puedan ser certeros y apropiados para la realidad. La municipalidad y los demás actores locales deben, por tanto, convocar a las instituciones académicas y de investigación, así como invertir en investigación para el desarrollo local; con el propósito de producir conocimientos que son requeridos para la innovación de los procesos económicos-productivos, sociales, culturales, ambientales y políticos-institucionales en la jurisdicción.

• Alcanzar altos niveles de transparencia y democratización de la información de la gestión municipal y de la realidad local.

El elemento más difícil de superar será la asimetría de información, conocimientos y competencias existentes entre los ciudadanos, sus instituciones y la gestión municipal para la gestión pública concertada del desarrollo local. Para reducir la asimetría en las relaciones para el desarrollo local, no sólo se debe contar con el proceso de comunicación y difusión del proceso participativo; sino que previamente se debe producir un lenguaje y ciertos conceptos que puedan ser asimilados por todos los actores locales, así como facilitar su acceso por los más diversos y variados medios que sea posible.

La información, para que sea accesible, requiere de medios para que el ciudadano disponga de la información sobre la gestión municipal y el desarrollo local; pero sobre todo, supone generar la capacidad en los ciudadanos para captar, entender y apropiarse del mensaje, produciendo la retroalimentación necesaria e indispensable para que el proceso participativo funcione y las instancias de participación, no sean sólo actos formales, sino que sobre todo, sean fuente de conocimiento, decisión y compromiso para el desarrollo local entre todos los actores.

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• Desarrollar procesos permanentes de desarrollo de capacidades institucionales.

Las competencias institucionales y de los actores del desarrollo local, su adquisición y renovación permanente serán la clave para asegurar la calidad, continuidad y éxito del proceso de planificación – gestión estratégica – participativa del desarrollo local. Para lograrlo, se requiere que la municipalidad realice procesos permanentes de formación y capacitación de los actores locales, debiendo realizar la formación y capacitación en la ciudadanía desde la etapa escolar, para que de esta manera la democracia participativa logre un desarrollo local sustentable.

4.2.3 Problemas y desafíos que se enfrentan en la gestión del proceso participativo: • Cultura de gestión pública centralista.

La tradición centralista, burocrática y muchas veces autoritaria, tildada de pragmática, como sinónimo de eficaz y eficiente en la conducción y gestión de los asuntos públicos, rechaza la planificación como instrumento de gestión, y rechaza aún más que ésta se realice con apertura y participación de la población. No existe una cultura de participación ciudadana en la toma de decisiones de los asuntos públicos. La tradición de gobierno vertical de arriba hacia abajo ha producido ciudadanos que normalmente ven en la autoridad política al padre al que se le pide lo que es necesario para subsistir, o a la contraparte a la cual es necesario exigir condiciones para mejorar la calidad de vida; predomina más la cultura de los derechos que se deben exigir, que las obligaciones que se deben compartir en la construcción de una vida comunitaria. El desafío es desarrollar fuertes procesos de educación ciudadana, a fin de formar en las personas tanto el sentido de responsabilidad como el de la defensa de los derechos; ya que en una sociedad democrática, el desarrollo es un proceso horizontal de responsabilidades compartidas entre gobernantes y gobernados.

• Preponderancia de los factores económicos sobre los sociales, ambientales y culturales.

En las decisiones de inversión de los procesos participativos suelen pesar más los factores técnicos y económicos del desarrollo local. Esto es un riesgo para afrontar un desarrollo sustentable, dado que no se tiene una visión de que el desarrollo es integral, y que está en función a la naturaleza humana, por lo que cualquier estrategia de intervención debe considerar también los aspectos sociales, ambientales y culturales de la localidad.

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• Ausencia de políticas públicas como resultado de procesos participativos.

Las políticas públicas para la gestión de servicios y las normas de gestión territorial han sido adoptadas muchas veces sin mecanismos de la participación ciudadana, en tal sentido, el ciudadano no está comprometido con dichas políticas y por tanto resultan siendo “letra muerta”; existen localidades donde la población actúa muchas veces en la informalidad o al margen de las políticas y normas de la gestión local.

• Falta de evaluación de impactos sociales y económicos de las inversiones.

La gestión municipal, tradicionalmente, ha realizado inversiones (obras), sin realizar estudios previos a la inversión que aseguren que la intervención a realizar en la ciudad no producirá efectos negativos para la comunidad. Por ejemplo, deben evaluarse los impactos ambientales en los costos de mantenimiento y los recursos que permitirán financiarlos. Muchas veces, una obra ha generado más problemas a la comunidad, que la solución que se suponía debía producir la inversión.

• Bajo nivel de confianza entre los actores locales.

Los actores del desarrollo local son muy diversos y tienen intereses que incluso pueden estar en conflicto, esto hace que el nivel de confianza mutua sea bajo (existe poco capital social en la comunidad); por lo que resulta un gran desafío para el gobierno local establecer mecanismos de diálogo y participación, donde se construyan relaciones armoniosas y constructivas que permitan encontrar consensos para las soluciones a los problemas comunes, resolviendo conflictos o por lo menos reduciendo las tensiones entre los conflictos de intereses. Esto requiere de la realización de una gestión donde no se cometan actos de corrupción, que no privilegie los intereses partidistas, en la cual no se produzcan tratos discriminatorios o excluyentes.

• La asimetría del poder.

El poder es un concepto relativo, considerando la acepción más directa de la palabra que está asociada a la posesión de recursos económicos, información y contactos. Los actores normalmente poseen niveles culturales y socioeconómicos distintos, lo cual dificulta una relación equilibrada frente a los conflictos. El gobierno local debe actuar con imparcialidad para tratar de acercar a los actores con distintas bases de poder, a fin de resolver los conflictos.

• Ausencia de mecanismos para manejar conflictos.

Los mecanismos tradicionales del Poder Judicial para la solución de los conflictos en la comunidad tienen muchas desventajas, básicamente por la lentitud o

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corrupción. Deben existir instituciones alternativas como la Conciliación Extrajudicial o el Arbitraje, que el Gobierno Local debe extender en la comunidad o desarrollar otros que permitan alternativas para la solución de conflictos.

4.2.4 Modalidades de la participación ciudadana A partir de los derechos ciudadanos se pueden distinguir claramente las distintas modalidades o formas que puede tener la participación ciudadana. Estas modalidades identificadas responden a las preguntas: ¿Para qué le sirve la participación ciudadana a la comunidad?, y ¿en qué consiste la participación ciudadana en los proyectos de inversión?; de la manera como se responda a dichas preguntas se ubican diferentes modalidades de participación de los ciudadanos.

Cuando se responde a la pregunta ¿para qué le sirve la participación ciudadana a la comunidad?, la respuesta más común debe ser: para obtener la satisfacción de una necesidad específica que es demandada al gobierno local; como por ejemplo: lograr la carretera que conecta un lugar con otro, obtener agua potable, etc. Asimismo, esta participación puede servir para desarrollar aprendizajes y habilidades en la comunidad, de manera que la fortalezcan, a la vez que permite a sus habitantes ejercer con propiedad sus derechos y deberes ciudadanos.

Cuando se responde a la pregunta ¿en qué consiste la participación ciudadana en los proyectos de inversión?, la respuesta se refiere a cuál es el grado de influencia que los actores locales tienen sobre los proyectos; en ese sentido, la participación del ciudadano no se circunscribe a recibir información, sino que deben generarse mecanismos por los cuales se le consulta al ciudadano respecto de cada proceso del ciclo de vida de los proyectos de inversión; teniendo así influencia real en la toma de decisiones respecto a las prioridades, objetivos y características de los proyectos de inversión.

En base a la combinación de las respuestas a las dos preguntas antes citadas, se identifican cuatro modalidades de participación ciudadana en la gestión municipal, que son:

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Es imposible pensar que cada proyecto de inversión tendrá el mismo enfoque participativo, ya que para lograr una gestión integrada se deben asumir las particularidades de cada comunidad, específicamente sus intereses y preocupaciones, su forma de ocupación del territorio y las actividades que realizan, su cultura y tradiciones, sus conocimientos sobre el lugar, sus condiciones organizacionales y en algunos casos, el grado de conflictividad que pueden llevar a demostrar sobre el proyecto y su desarrollo.

En ese sentido, se recomienda que el desarrollo del ciclo de vida de los proyectos, conlleve siempre un enfoque de información y de consulta hacia la comunidad beneficiaria y/o afectada.

En casos específicos, será necesario impulsar enfoques de gestión para asegurar la viabilidad de los proyectos, y la concordancia entre los componentes ambientales, 53

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sociales y territoriales, con las inquietudes y demandas de la comunidad. En otros casos, será necesario promover enfoques de habilitación social y empoderamiento de las comunidades, como condicionante para alcanzar los objetivos y sostenibilidad de la inversión y, algunos casos, incluso, la habilitación social es la base de un proyecto de inversión, que sólo podrá ejecutarse exitosamente cuando la comunidad adquiera ciertas habilidades y destrezas.

4.2.5 Planificación de la participación ciudadana La planificación de la participación ciudadana, permite estructurar el proceso de participación en cada etapa de la gestión municipal para el desarrollo local, y de manera específica, para cada etapa y proceso del ciclo de vida de un proyecto de inversión (idea, perfil, prefactibilidad, factibilidad, diseño, ejecución, puesta en marcha, operación, mantenimiento y evaluación ex post).

La planificación de la participación ciudadana da un marco y una estructura a las dinámicas que ocurrirán entre los diferentes actores en el desarrollo de un proyecto de inversión. De esta manera, se favorece una participación real, ordenada y con respeto a las personas que desean emitir su opinión, ser escuchados y sentirse considerados en la toma de decisiones.

En resumen, la planificación de los procesos de participación consiste en el establecimiento de una estrategia para abordar los alcances e impactos que la definición de un plan de inversión o la ejecución de un proyecto específico conllevan, así como poder manejar adecuadamente las expectativas de la comunidad.

Los aspectos principales a ser considerados en la planificación de la participación ciudadana son: la congruencia entre el proceso participativo con los objetivos del desarrollo local, los recursos disponibles y los objetivos específicos que se desean alcanzar con el proyecto de inversión; y la generación de confianza entre los actores del desarrollo local y de manera específica con los actores asociados a la ejecución de los proyectos de inversión, a través del adecuado manejo e incorporación de sus expectativas.

Las principales estrategias a tomar en cuenta para la planificación de la participación ciudadana en la gestión integral local son: - Incorporar la participación ciudadana en las etapas más tempranas del ciclo de vida de un proyecto, es decir en la identificación de los problemas y necesidades.

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- Otorgar a los actores involucrados la oportunidad de conocer el proyecto, su estado de avance y cómo sus observaciones han sido incorporadas al proyecto.

- Entender que los objetivos del plan de participación ciudadana deben ser consecuentes con el objetivo de desarrollo local y el del proyecto, y deben adecuarse a los tiempos y momentos definidos en cada caso.

- Identificar anticipadamente los potenciales puntos o ejes de conflicto que puedan surgir durante el proceso de desarrollo local o de desarrollo del proyecto.

Los objetivos específicos de la planificación de la participación ciudadana son: - Determinar y caracterizar actores y preocupaciones ciudadanas, en el espacio y momento en que se desarrolla el proceso de formulación del programa de inversión y en cada proyecto de inversión.

- Propender a que la diversidad de opiniones tenga canales de expresión en las instancias de participación ciudadana organizadas para la discusión de los proyectos.

- Facilitar y proporcionar a los actores información sobre el proyecto; cambios significativos en su diseño e implementación a medida que se presenten, beneficios, impactos y riesgos.

- Equiparar oportunidades de participación para aquellas personas, grupos y/o comunidades con menores posibilidades de acceso a la información pertinente del proyecto.

- Identificar anticipadamente potenciales conflictos y propiciar acciones que tiendan al manejo adecuado de los mismos.

- Considerar el aporte de la comunidad en la descripción de las condiciones territoriales, ambientales y sociales potencialmente afectadas; en la identificación, comparación y selección de alternativas de un proyecto.

Los temas principales que deben ser considerados en la planificación de la participación ciudadana son: - Las metas que se esperan alcanzar de la participación ciudadana en la gestión de inversiones y en particular de cada proyecto de inversión.

- La forma en que deberán participar los ciudadanos del municipio para el desarrollo local.

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- La identificación de los actores locales que serán convocados para participar en las decisiones de los planes de inversión, así como en la planificación, diseño, ejecución y operación de los proyectos específicos.

- Los momentos en que serán implementados los procesos de participación ciudadana para la gestión integral del plan de inversiones o en el ciclo de desarrollo de un proyecto de inversión pública.

- Las actividades y herramientas del proceso de participación ciudadana que serán utilizadas en las distintas etapas del ciclo de proyectos.

4.2.6 Diagnóstico de la participación ciudadana La sociedad local puede observarse como un conjunto de grupos sociales estratificados con relaciones de dependencia y/o antagonismo mutuos. Los intereses de cada estrato serían relativamente homogéneos respecto a las distintas políticas locales que se puedan formular. El control del gobierno de la ciudad por uno de estos estratos o por una alianza entre ellos, beneficiaría sólo a determinados intereses.

Otra forma de analizar la sociedad local consiste en verla como un complejo mosaico de grupos de interés (organizados y no organizados) que se superponen, mezclan e interactúan entre ellos de forma muy diversa, y que pueden variar su configuración y alianzas potenciales dependiendo del segmento de política urbana que se trate (transporte, educación, ocio, empleo, vivienda, etc.).

El término “grupos de interés” es suficientemente genérico como para poder incluir conjuntos tan diversos como: familias con niños en edad escolar, aficionados a un determinado deporte, usuarios del transporte público colectivo, gremio de transportistas, grupos financieros con intereses inmobiliarios, residentes de un barrio, partidos políticos, etc. A este nivel de desagregación resulta interesante observar que un individuo puede pertenecer, activa o pasivamente, a diversos de estos grupos que a veces pueden tener intereses contrapuestos.

Cuando el proceso político es poco democrático o cerrado, sólo los grupos de interés bien organizados y, a menudo, institucionalizados legalmente juegan un papel importante en el proceso de toma de decisiones. En cambio, cuando existe una democracia fuerte, con procesos amplios de participación, los actores locales más decisivos varían en cada proceso de decisión, dado que cada grupo tiene la posibilidad de organizarse y entrar en el juego de la política local.

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Lo que interesa al gobierno local es comprender los mecanismos de funcionamiento de los grupos de presión o interés, explícitos o no, para poder intervenir en ellos. Dicho de otro modo, se trata de conocer qué tipo de relaciones se establecen (de dependencia, de colaboración, de complementariedad, de competitividad, etc.) entre los distintos grupos de interés que después conducirán a decisiones de políticas públicas específicas.

La clave del proceso participativo es identificar la red de relaciones que se establecen entre los actores que representan los distintos grupos de interés en la localidad.

Los actores locales son aquellas personas o instituciones que son líderes, portavoces o representantes de los grupos de interés; que cumplen una función estratégica en la concertación del desarrollo local, dado que se entiende que dicho actor dispone de un elevado poder de influencia, sea por actuación activa o pasiva en la definición de los objetivos y las políticas públicas; con lo cual su colaboración es imprescindible, o bien porque tiene capacidad de bloqueo o veto. En la localidad debe existir una amplia variedad de actores, cada uno de los cuales tiene sus propios objetivos y estrategias.

No existe un único actor con poder suficiente para determinar las estrategias de los demás. Cada actor necesita del resto debido a las interdependencias existentes, pero al mismo tiempo cada uno trata de acercar el proceso hacia sus preferencias. Ello da como resultado una compleja interacción y variados procesos de negociación, no exentos de conflictos.

En este contexto, el gobierno local es un actor más que, como los demás, raramente es autónomo o determinante, pero se trata de un actor de características especialmente singulares.

Lo que debe identificarse no es sólo quiénes son los actores, sino sobre todo cuáles son las interacciones entre instituciones gubernamentales, casi-gubernamentales y organizaciones privadas, dado que la interdependencia es la que produce las decisiones de políticas públicas y ésta se deriva de la irregular distribución de recursos, objetivos y percepciones mutuas entre los distintos actores.

A lo largo de las interacciones y/o actuaciones conjuntas en la rutina de la vida comunitaria, los distintos actores intercambian información, objetivos y recursos. Cuando estas interacciones se repiten frecuentemente se generan los procesos de institucionalización de las mismas, es decir, se firman contratos, pactos y convenios, y se constituyen asociaciones, consorcios, patronatos, etc. Cuando esto sucede quiere decir que se comparten percepciones, se consolidan modelos de participación y las reglas de interacción se formalizan.

La toma de decisiones estratégicas del desarrollo local se efectúa inevitablemente en red y no en pirámide. Aunque resulta obvio que cada actor, nudo de la red, ostenta 57

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un poder y una capacidad de acción de distinta naturaleza. Pueden existir actores muy poderosos en algunos aspectos, pero prescindibles y viceversa, otros, aparentemente menos poderosos, pueden resultar imprescindibles para determinadas acciones o políticas porque, por ejemplo, tendrán poder de bloqueo.

Unos actores serán simplemente reactivos, mientras que en otros dominará el componente de innovación y/o proactividad derivada de una mayor sensibilidad a los cambios del entorno. Unos se basarán en el poder económico, otros en su prestigio social, otros en disponer de información clave, etc.; pero, en todos los casos, corresponde al liderazgo de la autoridad local conocer y producir las relaciones de diálogo y búsqueda de consensos para el desarrollo local.

Finalmente, debemos reconocer que el territorio local está formado por un mosaico de grupos de interés, representados por sus actores urbanos y rurales, que actúan en red de forma irregular y con múltiples relaciones de interdependencia. El objeto de la planificación y gestión local participativa es influir, orientar o manejar esta red de actores orientándola hacia objetivos beneficiosos para todos, para lo cual utiliza la planificación estratégica como un medio para lograr dicho objetivo; así, la planificación estratégica o preferiblemente, el “pacto local”, se basará en lo que consigan acordar los distintos actores en el territorio.

Como se señaló anteriormente, el análisis de los actores estratégicos es una tarea fundamental para que el proceso participativo tenga resultados exitosos; esta es una labor que el Equipo Técnico de la municipalidad debe desarrollar como una etapa previa al debate, negociación y concertación de los asuntos públicos del desarrollo local y del Presupuesto Participativo. La municipalidad debe tener un adecuado conocimiento de las características, intereses y relaciones existentes entre los diferentes actores del proceso participativo que permitirá realizar de manera más apropiada a cada circunstancia las diferentes acciones que se realicen como parte del proceso.

El desconocimiento de los actores estratégicos del desarrollo local puede llevar a que el proceso se frustre, en razón a que las reuniones de trabajo con los ciudadanos se pueden convertir en simples asambleas de demostración partidista de fuerzas, sin lograr una efectiva negociación y concertación de intereses.

4.2.7 La organización de la participación ciudadana La sociedad en un territorio está compuesta por una extensa red o malla de relaciones, la cuales se van construyendo muy lentamente según su propia evolución histórica, muchas veces sin ningún orden, en forma aleatoria, se construyen puntos de 58

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relación muy débiles o circunstanciales. Se puede asegurar que una sociedad es fuerte cuando los puntos de relación entre las personas y sus instituciones son consistentes y permanentes. En cambio las redes de relaciones espontáneas suelen tener sesgos sociales o culturales. También está comprobado que ciertos grupos sociales en una sociedad podrían quedar sorprendentemente aislados o escasamente relacionados de otros de igual o no muy distante función urbana.

Los procesos de exclusión social más profundos se manifiestan en una dualidad, particularmente en las grandes ciudades o en las áreas rurales, siendo así que en distintos espacios del mismo sistema local coexisten,-sin articularse y a veces sin verse-, las funciones más valorizadas y las más degradadas, los grupos sociales productores de información y detectores de riqueza en contraste con los grupos sociales excluidos y las personas en condición de marginación. Los sesgos en las redes de relaciones en el territorio son una pérdida enorme de oportunidades de colaboración. Por ello es necesario una gestión y fortalecimiento de las relaciones entre los miembros de la sociedad, es necesario diseñar un sistema de organización de los ciudadanos e instituciones para su activa participación en el desarrollo local.

Para el debate, negociación y concertación para el desarrollo local y el Presupuesto Participativo, la ciudadanía y las instituciones locales, señaladas en la ley como agentes participantes, estarán organizadas en cuatro ámbitos: • Ámbito territorial: Este ámbito identifica como agentes participantes del proceso participativo, a los ciudadanos, en razón al lugar de su residencia; a tal efecto, deberá tomarse en cuenta lo dispuesto en la Ley Orgánica de Municipalidades, en los Artículos 106°, 107°, 108°, 109°, 110° y 115°. En tal sentido se propone, que en base a criterios territoriales y socioeconómicos, lo más homogéneos posibles, se divida el distrito en comunas, en las cuales se elija democráticamente, por los ciudadanos residentes de una determinada porción del territorio local, a una Junta Vecinal Comunal.

Cuando un territorio distrital es extenso, o la cercanía de varias comunas configura una misma realidad urbana, rural o socioeconómica, se recomienda a su vez que se organice y elija democráticamente una Junta Vecinal Zonal o Sectorial, entre los representantes de los delegados elegidos de las Juntas Vecinales Comunales.

Finalmente, los delegados de las Juntas Vecinales Comunales y de las organizaciones sociales de base reconocidas en la jurisdicción, eligen democráticamente a la Junta Vecinal Distrital.

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En los municipios rurales se aconseja que cada caserío o comunidad campesina asuma las funciones de Junta Vecinal que establece la Ley Orgánica de Municipalidades, respetando sus métodos de representación y organización.

Cada Municipalidad de acuerdo a su realidad deberá organizar tantas juntas vecinales como considere necesarias para una mejor organización proporcional de la representación y participación vecinal. La organización básica de una Junta Vecinal Comunal tiene dos instancias: • La Asamblea Vecinal Comunal, en la que participan todos los vecinos residentes en el ámbito de la jurisdicción determinado para la Junta Vecinal Comunal.

• La directiva de la Junta Vecinal Comunal, es elegida entre los vecinos residentes en votación directa, universal y secreta, por lista completa o por cargo, según la ordenanza que apruebe el respectivo Concejo Municipal, los cargos pueden ser: - Presidente de la Junta Vecinal Comunal, - Vicepresidente de la Junta Vecinal Comunal, - Secretario de la Junta Vecinal Comunal, - Tesorero de la Junta Vecinal Comunal, - Veedor (fiscal) de la Junta Vecinal Comunal.

Además de la conformación clásica de una Junta Directiva con los cargos que se han propuesto, se recomienda, en vista de la naturaleza del proceso, que también en el ámbito territorial existan delegados para cada uno de los temas funcionales del desarrollo local que interesan analizar y discutir también desde el ámbito territorial. En tal sentido se propone que la Junta Vecinal está compuesta además por los siguientes delegados: - Delegado Comunal de infraestructuras, servicios urbanos y protección ambiental.

- Delegado Comunal de salud y programas sociales.

- Delegado Comunal de promoción de la inversión privada y generación de empleo.

- Delegado Comunal de educación, cultura y deportes.

- Delegado Comunal de seguridad ciudadana y defensa civil.

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Organización de Juntas Vecinales Comunales en la Jurisdicción Distrital

Después de la concertación de intereses a nivel de Juntas Vecinales Comunales, se recomienda que el Municipio convoque a Asambleas Vecinales Zonales o Sectoriales, que son la reunión de dos o más integrantes de las Juntas Vecinales Comunales que se agrupan según la Ordenanza correspondiente, en función a la continuidad y características homogéneas del territorio distrital.

Esta agrupación en la Asamblea Vecinal Zonal o Sectorial, permitirá que los delegados vecinales produzcan consensos sobre problemas comunes y prioricen las intervenciones de una manera más agregada e integral, a fin de evitar la atomización de las intervenciones del gobierno local.

Luego de producidas las reuniones de las Asambleas Vecinales Zonales o Sectoriales, los participantes en dichas reuniones eligen a los Delegados Vecinales. La Asamblea Vecinal Distrital se reúne en sesiones que son presididas, conforme a ley, por el primer regidor de la municipalidad, y sus debates deben permitir consensos sobre las prioridades de las acciones municipales y los compromisos que asumen los vecinos para el desarrollo local, las inversiones y la prestación de los servicios públicos locales.

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Nuevo enfoque del presupuesto participativo en los gobiernos locales

Organización de Asambleas Vecinales Zonales o Sectoriales

Producidos los acuerdos en la Asamblea Vecinal Distrital, dependiendo de lo que establezca la Ordenanza Municipal correspondiente, los asistentes de la Asamblea pueden elegir a sus representantes en el ámbito distrital para que participen en representación del ámbito territorial en otras instancias o mecanismos de concertación en el distrito, la provincia o la región.

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• Ámbito funcional: Este ámbito identifica como agentes participantes del proceso participativo, a las organizaciones de la sociedad civil, organizaciones privadas y públicas, así como a las organizaciones sociales de base. Para efectos del proceso participativo, las organizaciones participarán, previa inscripción, según lo dispuesto en la respectiva Ordenanza Municipal.

Para efectos concretos del proceso participativo se propone la organización de los siguientes grupos funcionales o redes institucionales de: - Grupo Funcional o Red Institucional de Desarrollo Ambiental.

- Grupo Funcional o Red Institucional de Desarrollo Económico Local.

- Grupo Funcional o Red Institucional de Desarrollo Social.

- Grupo Funcional o Red Institucional de Desarrollo Cultural.

- Grupo Funcional o Red Institucional de Desarrollo Político – Institucional.

Los Grupos Funcionales o Redes Institucionales son instancias de participación de los representantes de las organizaciones de la sociedad civil y de las organizaciones o instituciones del sector público que actúan en la jurisdicción distrital y que desarrollan actividad en la promoción o gestión del desarrollo humano en alguna de las dimensiones funcionales de la vida en la comunidad, dentro de la jurisdicción.

En los Grupos Funcionales o Redes Institucionales, los agentes participantes se reúnen para intercambiar información, deliberar, negociar y concertar las políticas y acciones de ámbito distrital que deben ser priorizadas para el logro de los objetivos estratégicos del desarrollo humano sustentable.

Luego de producidos los acuerdos en los Grupos Funcionales o Redes Institucionales, dependiendo de lo que establezca la Ordenanza Municipal correspondiente, los asistentes en tales instancias pueden elegir a sus representantes para que participen en representación del ámbito funcional correspondiente en otras instancias o mecanismos de concertación, en el distrito o en la provincia.

• Ámbito decisorio de la concertación ciudadana: Este ámbito identifica como agentes participantes del proceso participativo, a los integrantes del Consejo de Coordinación Local Distrital. En dicha instancia se recogen, de manera agregada, las propuestas de los ciudadanos en el ámbito territorial y, de las organizaciones, en el ámbito funcional, a fin de lograr consensos respecto de los intereses y prioridades que beneficien al conjunto del distrito y de los ciudadanos para el desarrollo local sostenible. Para su organización y funcionamiento debe aprobarse el respectivo Reglamento de Conformación, Instalación 63

Nuevo enfoque del presupuesto participativo en los gobiernos locales

y Funcionamiento del Consejo de Coordinación Distrital, conforme a la Ordenanza Municipal correspondiente. Luego que el Consejo de Coordinación Local Distrital produce sus Acuerdos, el Alcalde presenta ante el Concejo Municipal los instrumentos de gestión que han sido discutidos en el proceso participativo, para que éste órgano del Gobierno Local debata las propuestas y las apruebe conforme a sus competencias, de acuerdo a ley.

• Ámbito técnico: Este ámbito identifica como agentes participantes del proceso participativo, a los funcionarios municipales, asesores y representantes de instituciones académicas invitadas - de preferencia del distrito- , quienes actúan como un grupo de trabajo para orientar y apoyar el proceso participativo en sus tres ámbitos políticos, quienes adecuan las propuestas a las exigencias de los sistemas administrativos de la gestión pública.

Su participación no tiene capacidad de decisión, es decir, participan con derecho sólo a voz en las diferentes reuniones o instancias del proceso. Su conformación y funciones serán definidas por la respectiva Ordenanza Municipal. En el equipo técnico de la municipalidad, un factor clave de éxito será el seleccionar y garantizar la adecuada intervención de los guías o facilitadores de las reuniones de las diferentes instancias o mecanismos de participación ciudadana, regulados por la correspondiente Ordenanza Municipal. Desde el inicio de las acciones del proceso participativo se requiere contar con un equipo promotor local, compuesto por los responsables de las organizaciones sociales y el gobierno local que han asumido el compromiso de impulsar la participación ciudadana en el desarrollo local y la gestión municipal.

Sin embargo, para los aspectos operativos consideramos que este equipo no es suficiente, pues se requiere además que un grupo de personas se encargue de estimular todo el proceso desde la sociedad propiamente dicha; se trata de un grupo de animadores locales integrado por residentes, que con el apoyo de algunos recursos externos se pueden encargar de las siguientes responsabilidades: - Animar las reuniones de trabajo con la población en todas las fases del proceso participativo.

- Participar en el diseño y aplicación de las entrevistas de exploración.

- Participar en la observación de campo.

- Participar en el procesamiento de la información.

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Para la elección de estos animadores resulta útil emplear algunos criterios que aseguren su aceptación por parte de la población; se recomiendan los siguientes: - Se trata de reunir a personas propias de la zona, que representen su origen sociocultural.

- Incorporar sobre todo a jóvenes y adultos-jóvenes, que por lo general son los más dispuestos.

- Personas con educación, si es superior mejor; aunque no constituye un requisito excluyente.

- Que participen hombres y mujeres.

- En todos los casos, que se trate de voluntarios motivados a participar, de acuerdo a las condiciones definidas por los organizadores.

4.2.8 Ejecución de los procesos de participación ciudadana El proceso participativo está compuesto por un conjunto de acciones y es liderado por el gobierno local, a través del cual se promueve la mayor inclusión de los ciudadanos y sus organizaciones para informarse, debatir, negociar y concertar respecto de las acciones estratégicas y operativas necesarias tanto para el desarrollo local, como para la gestión institucional de la municipalidad.

Conforme a la legislación, en el Perú, la participación ciudadana se realiza en tres momentos distintos del ciclo de la administración pública en el nivel local: planificación, gestión y control. Las normas han dado mayor énfasis a la participación en la planificación, tanto estratégica como operativa y presupuestal, pero la no existencia de normas específicas no exime a los gobiernos locales de realizar procesos participativos en las etapas de gestión y control, así lo establece la Ley Orgánica de Municipalidades.

El proceso participativo es de suma importancia y trascendencia para que la gestión municipal pueda liderar el desarrollo integral de la localidad; además de ello, de acuerdo con las normas vigentes, la formulación de los documentos de gestión deben ser aprobados por el Concejo Municipal en plazos determinados, y posteriormente, ser informados a los órganos públicos nacionales, rectores de los sistemas de planificación, presupuesto e inversiones; así como a la Contraloría General de la República en su oportunidad.

En tal sentido, a continuación se propone un Programa General de Trabajo por Componentes, que debe ser replicado cada año, donde muchas de las actividades y tareas se superponen en el tiempo, todo lo cual requiere un gran trabajo arduo de coordinación institucional:

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Nuevo enfoque del presupuesto participativo en los gobiernos locales

Para cada actividad prevista en cada uno de los componentes, y en lo que sea aplicable, se recomienda utilizar la siguiente herramienta para la programaci贸n espec铆fica y detallada de las actividades del proceso participativo; estableciendo las tareas, los requerimientos, las herramientas y los responsables de su ejecuci贸n:

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4.2.9 Comunicación y difusión para la participación ciudadana La gestión estratégica - participativa requiere de un intenso proceso de comunicación interna, entendido como la comunicación entre el gobierno local con los diferentes actores del desarrollo en el territorio; y también, un proceso de comunicación externa, para realizar el mercadeo de la ciudad, como un lugar de oportunidades que atraiga inversión, turismo y comercio, ampliando las oportunidades de desarrollo para todos.

La comunicación en el proceso participativo debe lograr que el gobierno local se vincule cada día más al ciudadano, para mantener un clima local positivo, sacándole el máximo provecho a los mensajes.

Si la comunicación no es sistémica, no se planifica y no tiene sentido estratégico, se corre el riesgo de diluir los esfuerzos de trabajo de gobierno y generar una imagen difusa o negativa, que poco contribuye a orientar, informar y prestar los servicios a los ciudadanos de manera eficiente.

La tarea de comunicación para el proceso participativo es un proceso que comprende cuatro etapas: • Define el ambiente de la comunicación entre los actores locales y el gobierno; se desarrolla en el ámbito político.

• Define la estrategia de comunicación, se establece lo que se debe decir, a quién, cómo, cuándo y dónde; se desarrolla en el ámbito estratégico.

• Define las acciones de comunicación para cada segmento de los actores y el público en general; se desarrolla en el ámbito operativo.

• Evalúa el impacto de las comunicaciones; se desarrolla en el ámbito del control.

Los objetivos generales de la comunicación en el proceso participativo son: • Aumentar el conocimiento ciudadano de la problemática inherente a la realidad local.

• Educar para promover la utilización racional de los bienes y servicios públicos.

• Lograr una participación activa en la gestión social de los bienes y servicios públicos.

• Movilizar a los ciudadanos para determinar sus demandas y necesidades sociales.

Si no se tiene claro cuál es el ambiente local o el contexto local en el que se producirá la comunicación para el proceso participativo, no sólo participarán pocos 67

Nuevo enfoque del presupuesto participativo en los gobiernos locales

ciudadanos, sino que además se corre el riesgo de que el proceso fracase o no produzca resultados importantes para el desarrollo local y para la gestión municipal, por cuanto los mensajes y la relación entre el gobierno local y los ciudadanos será muy débil o tendrá fuertes vacíos o contradicciones, que pueden llegar incluso a deslegitimar las gestión del actual gobierno.

Para cada grupo de público objetivo, se identifica el segmento específico con el cual se espera desarrollar un intenso proceso de comunicación durante el proceso participativo; completando para cada fila los conceptos que se logren identificar para cada una de las preguntas, en cada columna. Se debe entender por: • Público externo: son todos aquellos que no siendo parte directa del proceso, están interesados en su desarrollo y evolución; siendo también de importancia para el gobierno local que estén bien informados y comprendan las actividades que se desarrollan con la comunidad.

• Público Interno: son todos los actores locales que participan de manera directa en el proceso participativo, dentro de los cuales están las autoridades, los ciudadanos, las organizaciones y los funcionarios y trabajadores municipales.

• Mediadores: se consideran mediadores a las personas que pueden o no participar directamente del proceso participativo, pero que de una manera u otra se constituyen en agentes mediadores, en el sentido de intermediar en las negociaciones y debates, o actuar como facilitadores.

• Opinión pública: comprende a todos los ciudadanos, sean o no de la localidad, a fin de dar a conocer las acciones y resultados del proceso participativo y cuya percepción respecto del gobierno local puede contribuir favorablemente al desarrollo del proceso.

El resultado principal del proceso de comunicación es lograr el mayor compromiso social (emocional y racional) respecto de las actividades de formulación de los planes de desarrollo local, así como con las estrategias y acciones concertadas que deben ser ejecutadas tanto por el sector público como por el sector privado y los ciudadanos en general. Lograr tal compromiso social supone que a los actores locales se les comunique y explique las estrategias para el desarrollo.

Se debe lograr que los actores locales y los ciudadanos en general sientan orgullo y estén plenamente identificados con su localidad. Para ello deben: tener claros los objetivos del desarrollo; poder reconocer y difundir los símbolos del desarrollo local; identificar quién es el “enemigo” del desarrollo (cuáles son los factores o actores que 68

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están en contra de los objetivos y estrategias); y poder demostrar resultados con ejemplos concretos.

Igualmente es necesario que los actores tengan un sentido de unidad en el esfuerzo por el desarrollo local, para ello el proceso de comunicación debe permitir que todos contribuyan en la formulación y discusión de las estrategias del plan. Se debe tener la capacidad de delegar poder a los diferentes actores y que estos puedan concretar sus compromisos. Asimismo es necesario fomentar el trabajo cooperativo e incentivar y premiar el logro de resultados.

Otra actividad importante del proceso de comunicación es el marketing local, el cual supone que, en base a las estrategias del desarrollo local, el proceso de comunicación se extienda al conjunto de los ciudadanos de la provincia, región, país y el extranjero, con el fin de atraer (“clientes”) turistas, inversionistas, consumidores, visitantes, habitantes, etc., que consuman (“compren”) bienes y servicios públicos y privados, que son ofertados (“producen”) en el territorio local. El marketing local puede ser definido como los procesos de intercambios públicos que buscan satisfacer las necesidades colectivas con eficacia y eficiencia.

Un municipio que no se promociona (“vende”), en base a su singularidad cultural y/o patrimonial, es una localidad que tiende a la involución, es decir, su desarrollo no será sustentable; por ello, una vez definidas las estrategias del desarrollo local, todos los actores deben convertirse en agentes de comunicación, de mercadeo local; ello supone, como se señaló anteriormente, el máximo compromiso social.

4.2.10 Evaluación de la participación ciudadana La evaluación de la participación ciudadana se define como una serie de acciones que realiza la municipalidad en conjunto con los actores locales, a fin de verificar la pertinencia y consistencia del proceso participativo en función de los objetivos del desarrollo local. Allí se verifica fundamentalmente lo siguiente: • El grado de participación de los ciudadanos y de las instituciones de la localidad.

• La inclusión en los procesos participativos de las personas de sectores marginados o más débiles.

• El grado de conflicto o consenso para establecer intereses comunes para el desarrollo local.

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Nuevo enfoque del presupuesto participativo en los gobiernos locales

• La calidad de las actividades del proceso participativo.

• La calidad y oportunidad de la información necesaria para participar en los asuntos del gobierno local en igualdad de condiciones entre todos los actores.

• El grado de compromiso y cumplimiento de los actores locales sobre los acuerdos de los procesos participativos.

A fin de efectuar una evaluación del proceso participativo, se recomienda utilizar el siguiente cuestionario de la encuesta, el cual se debe realizar a un grupo relevante de actores estratégicos del desarrollo local:

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4.3 Relaciones con los instrumentos de planificación Los instrumentos de gestión municipal exigidos por ley tienen como resultado diferentes productos en los niveles de planificación de las inversiones municipales a largo, mediano y corto plazo, tal como se muestran en el cuadro a continuación:

Los ciudadanos, en forma individual o a través de sus organizaciones, para alcanzar los objetivos del desarrollo local pueden y deben participar en los distintos niveles que la legislación ha previsto para tal propósito, tal como se señala a continuación:

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Nuevo enfoque del presupuesto participativo en los gobiernos locales

4.4 Participación de los actores locales en el proceso de planificación

En primer lugar los ciudadanos deben tener siempre presente que las inversiones públicas locales tienen dos funciones principales que son resolver problemas y atender las necesidades básicas, así como generar mayores oportunidades para el desarrollo de las personas en el territorio; en base a ello y producto de un esfuerzo concertado de diagnóstico de la realidad comunal y distrital, presentar al gobierno local las demandas de inversión.

Al presentar las demandas de inversión los ciudadanos deben tomar en cuenta que no todos los proyectos pueden ejecutarse al mismo tiempo, principalmente debido a falta de recursos humanos y financieros, que normalmente son mucho menores a las necesidades de la comunidad, por ello deben organizar las prioridades de la demanda de inversión para el corto, mediano o largo plazo.

Por otro lado, las demandas de inversión deben realizarse con un esfuerzo concertado entre los ciudadanos y la comunidades a fin de generar proyectos de mayor cobertura de beneficiarios, mayores efectos en la calidad de vida y mayor impacto para 72

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el desarrollo integral del territorio y de las personas en la comunidad; se debe evitar, lo más posible, generar muchas demandas de proyectos pequeños que pueden no resolver de manera real y efectiva los problemas de la población y que tampoco generan nuevas oportunidades para el desarrollo local; para ello los proyectos deben ser priorizados según el alcance o impacto de sus resultados, según el espacio territorial sea comunal, distrital, provincial, regional o nacional.

La práctica de concertación mayormente adoptada por las municipalidades en el proceso participativo es lo que podríamos denominar una concertación basada en la demanda; esto significa que sobre la base de una determinada asignación de recursos (muchas veces sólo se asigna para la concertación ciudadana, una parte del total de los recursos previstos para inversión en la gestión municipal), se le pide a los actores del desarrollo local que participan en el proceso participativo que identifiquen y prioricen sus demandas de inversión.

Esta práctica o estrategia de concertación en nuestra opinión, resulta sencilla, si bien es cierto, es sostenible a mediano y largo plazo, también es poco democrática en razón a que las demandas se generan en forma desarticulada y fragmentada, lo cual limita alcanzar metas y objetivos del desarrollo local, pero sobre todo porque para lograr que las demandas sean priorizadas, los grupos de interés o los actores locales más organizados son los únicos que pueden ejercer poder y control para la captura de recursos de inversión, lo que es evidente en un escenario con falta de equidad e igualdad de oportunidades para todo el territorio. En la práctica se podrá observar que las inversiones priorizadas atienden pocas áreas del territorio, que existe concertación de inversiones en pocos lugares, o bien que se produce concentración de inversiones en uno o dos aspectos o ámbitos funcionales del desarrollo local, descuidando otros que también han sido identificados como objetivos prioritarios.

Una práctica poco utilizada, que demanda un trabajo técnico y sostenido por parte de la municipalidad, es la que denominamos concertación basada en la oferta, que consiste en que la municipalidad: • En base al diagnóstico participativo de la realidad local, prioriza con los ciudadanos los problemas que deben ser atendidos en las comunidades para atender necesidades básicas y mejorar la calidad de vida, así como las potencialidades que deben ser desarrolladas para que permitan generar oportunidades de ingresos para la población.

• El equipo técnico de la municipalidad identifica las ideas de proyectos u actividades que permitirían dar solución a los problemas identificados; y priorizados así, analiza cómo alcanzarían un desarrollo significativo de las potencialidades terri-

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Nuevo enfoque del presupuesto participativo en los gobiernos locales

toriales. Para ello se desarrolla una Ficha Técnica contando definitivamente con la participación de los actores directos e indirectos interesados en determinado proyecto o actividad.

• El equipo técnico y las autoridades municipales establecen la proyección de recursos y determinan un anteproyecto de programación de inversiones multianual, en función a los objetivos concertados del desarrollo local.

• En los diferentes mecanismos o instancias del proceso participativo se expone por los funcionarios municipales la propuesta (oferta) del programa de inversión multianual a fin de concertar las prioridades de dicha programación.

• El equipo técnico y las autoridades municipales establecen la disponibilidad real de recursos disponibles para el ejercicio presupuestario y definen una programación anual de los proyectos de inversión a ser ejecutados, respetando las prioridades concertadas de la programación multianual de inversiones.

• En los diferentes mecanismos o instancias del proceso participativo se expone por los funcionarios municipales la propuesta (oferta) del programa de inversión anual a fin de concertar las prioridades de dicha programación.

Esta práctica constituye una intervención técnico-política que favorece la realización de proyectos integrales, con el adecuado sustento técnico de su viabilidad ambiental, económica y social, lo que permite inversiones que tienen un impacto efectivo en el desarrollo sostenible e integral de la localidad.

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Conclusiones • El Presupuesto Participativo es un mecanismo de gestión que permite la inclusión de la ciudadanía, como una fase inicial de lo que se denomina una democracia participativa, la cual toma parte activa en la toma de decisiones de la gestión pública.

• El Presupuesto Participativo en el Perú se ha constituido en un mecanismo importante de gestión pública, a través del cual los ciudadanos y organizaciones realizan propuestas de proyectos de inversión pública y priorizan su ejecución por los gobiernos locales y gobiernos regionales en procesos de concertación; sin embargo, es aún un proceso débil, por la escasa participación de los ciudadanos y su bajo nivel de conocimientos sobre los aspectos relevantes del qué hacer en la gestión pública.

• El Perú es uno de los pocos países que establece normativamente mecanismos de participación de los ciudadanos en la planificación, presupuesto y gestión pública para los niveles de gobierno subnacional; tales normas que tienen rango constitucional, se desarrollan luego en diferentes normas de ámbito nacional, regional y local. Sin embargo, en los últimos años se han dictado normas, especialmente en lo relacionado al Presupuesto Participativo, que más que fortalecer el proceso democrático de la participación ciudadana en la gestión pública de manera integral, lo restringe sólo a un aspecto, el de las inversiones, e incluso en este aspecto, la decisión de los recursos para la decisión participativa es ahora una decisión discrecional y exclusiva del alcalde.

• Sin bien las normas e instructivos han puesto énfasis en que el Presupuesto Participativo debe basarse en los lineamientos y objetivos de los planes de desarrollo local, en la práctica, esta relación de articulación de planes con presupuesto no existe, toda vez que es muy limitada la capacidad de planeamiento como un instrumento eficaz de gestión pública, y aunque existen muchas instituciones municipales que realizan procesos de planeamiento participativo, estos instrumentos finalmente no cuentan con la fuerza y consistencia técnica y política para ser implementados en los respectivos presupuestos institucionales; continúa siendo el voluntarismo político de autoridades o la presión ciudadana sin sustento técnico lo que en la práctica determina la mayor parte de las decisiones sobre los proyectos de inversión cuya ejecución será priorizada en los acuerdos del Presupuesto Participativo, y que en

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Nuevo enfoque del presupuesto participativo en los gobiernos locales

gran medida durante la ejecución resultan muchas veces postergados, o simplemente se incumplen aquellos acuerdos adoptados participativamente.

• Son pocas las municipalidades que han logrado desarrollar prácticas propias del proceso del Presupuesto Participativo, promoviendo la mayor inclusión de los ciudadanos -de manera abierta y transparente-, en el uso de la totalidad de los recursos públicos que son sometidos a acuerdos con la población. Por el contrario, la mayoría de gobiernos locales basa su metodología del Presupuesto Participativo en los instructivos del MEF, los cuales se aplican además en forma parcial y muy limitada. La mayor parte de municipios no se reconocen con competencias suficientes para normar los procesos participativos de acuerdo con su realidad local, dentro de su autonomía política y competencias constitucionales.

• La participación de los ciudadanos o participación ciudadana es vista en muchos casos por los gobernantes, más como un obstáculo que como una ventaja, ya que no tienen una vocación participativa y preferirían no promover estos mecanismos. Muchas veces se ha sabido que hay incomodidad frente al Presupuesto Participativo y que los ciudadanos y ciudadanas no están preparados para debatir planes ni proyectos.

• La Ley Orgánica instituye los Consejos de Coordinación Local, las normas recientemente modificadas del Presupuesto Participativo, reconocen e institucionalizan en el Proceso la participación de dichos Consejos, como instancia rectora y de concertación final de los procesos participativos. Sin embargo, tales Consejos no han logrado en la práctica ser una instancia de liderazgo efectivo para la coordinación y concertación para la planificación del desarrollo, ni en lo referente a los presupuestos participativos.

• Un buen diagnóstico y una adecuada identificación y caracterización de los actores estratégicos del desarrollo local permiten a la municipalidad mejorar los procesos participativos y favorecen la búsqueda de consensos en la conciliación de intereses en función al logro de los objetivos del desarrollo local.

• Los actores estratégicos del desarrollo local son aquellos a los que sus capacidades de liderazgo les permiten influir sobre otros miembros de la comunidad, por tal motivo es importante su identificación e inclusión en los mecanismos de participación para el desarrollo local y la gestión municipal.

• El reconocimiento explícito y de manera anticipada de las preocupaciones o intereses de los actores estratégicos del desarrollo local, permite a la municipalidad mejorar con ellos los contenidos, tipos y flujos de información, a fin de lograr una 76

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adecuada comunicación y alcanzar de su parte los más altos niveles de compromiso y voluntad de participación concertada en el desarrollo local.

• Se debe lograr que en los procesos participativos se incluya a los representantes de los grupos sociales marginados o vulnerables, con el objetivo de que el desarrollo local sea un proceso eficaz para generar equidad y sostenibilidad del desarrollo integral de la localidad.

• El proceso participativo debe favorecer que las motivaciones, intereses y propuestas de los diferentes actores estratégicos del desarrollo local, perciban y comprueben que sus opiniones han contribuido de manera eficaz a la toma de decisiones sobre los objetivos, programas o proyectos prioritarios que debe afrontar el gobierno local para alcanzar las metas propuestas de desarrollo local.

• Al momento de tomar las decisiones sobre cómo se va a distribuir el presupuesto asignado al Presupuesto Participativo, hay mucha discrecionalidad de parte de la autoridad con respecto a los criterios que se deberían tomar en cuenta para esto.

Se orienta el proceso a la aprobación de propuestas que garanticen la rentabilidad política de la gestión, no necesariamente sostenibles y que no toman en cuenta indicadores de desarrollo que permitan disminuir las brechas de pobreza, salud y educación, como las necesidades básicas más urgentes de cubrir.

• Aunque la estabilidad y suficiencia de la financiación local tiene una influencia incuestionable en la gestión presupuestaria, no puede considerarse como el determinante único de la calidad de los servicios y de la eficacia del gasto de la administración local. Por mucho que se aumenten los fondos presupuestarios, siempre habrá necesidad de priorizar estratégicamente su asignación y de gestionarlos con eficiencia para responder a necesidades sociales ilimitadas; y esta priorización de acciones y asignación de recursos en correspondencia es más efectiva cuando las decisiones son compartidas entre ciudadanos, instituciones y autoridades locales.

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Recomendaciones • La legislación positiva que regula en la actualidad la obligación de los gobiernos regionales y gobiernos locales en la ejecución de los procesos del Presupuesto Participativo es abundante y detallada; sin embargo, carece de mecanismos de premiación para los municipios que incentivan la participación ciudadana, no sólo en la definición de prioridades como parte de la formulación del presupuesto institucional de la municipalidad, sino que estimulan y desarrollan buenas prácticas de participación en la gestión integral del gobierno local, o cuando menos en la gestión integral del ciclo del proyecto de inversión; pero también esta legislación debe establecer normas para sancionar a funcionarios y autoridades cuando entorpecen, no realizan los mecanismos mínimos de participación ciudadana en la priorización y calidad del gasto público, especialmente cuando no cumplen con ejecutar puntualmente las intervenciones concertadas a través de los mecanismos del Presupuesto Participativo.

• El fortalecimiento del proceso participativo requiere tanto de una sólida voluntad política de las autoridades electas, como de un competente equipo técnico de funcionarios que planifican, organizan, ejecutan y evalúan no sólo el proceso participativo, sino también la definición técnica de los proyectos de inversión pública que se consideran aptos para su ejecución final.

• Los Concejos Municipales deben y pueden, dada sus competencias constitucionales, establecer mediante ordenanzas las normas y políticas que regirán el proceso participativo de la planificación y del presupuesto adecuado a la realidad de su jurisdicción; incluyendo disposiciones para la decisión de las intervenciones (actividades y proyectos) y montos para asignar a la ejecución de tales intervenciones priorizadas.

• El proceso del Presupuesto Participativo debe realizarse tanto en espacios de concertación territorial (juntas vecinales), como en ámbitos funcionales (redes institucionales por áreas temáticas de interés o actividad).

• El proceso del Presupuesto Participativo requiere no sólo una identificación e inclusión de la mayor cantidad de actores relevantes del desarrollo local, sino que

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Nuevo enfoque del presupuesto participativo en los gobiernos locales

debe realizarse un diagnóstico de dichos actores para establecer sus relaciones y posibles puntos de conflictos por intereses divergentes, a fin de gestionar oportunamente tales diferencias y propiciar puntos de encuentro en función al interés general y el bien común.

• La participación ciudadana en los procesos decisorios y de gestión pública debería incrementarse en la medida que los gobiernos locales desarrollen acciones para mejorar los conocimientos y facilitar el acceso de los ciudadanos a la información de la gestión pública local, a fin de reducir la asimetría de información y motivar una participación adecuadamente instruida sobre la regulación para la ejecución de los proyectos de inversión pública de manera específica.

• La participación ciudadana no debe limitarse a la programación del Presupuesto (Presupuesto Participativo), los gobiernos locales deben ampliar dicha participación a todas las fases del ciclo del proyecto, ello haría que se cumpla el mandato constitucional y el de la Ley Orgánica de Municipalidades, que establecen que los ciudadanos participan en las decisiones y en la gestión pública, lo que implica también participar en la ejecución de las intervenciones programadas.

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Bibliografía 1. Del Pino, Eloísa et al (2007), Presupuesto Participativo. Experiencias Prácticas e Iniciativa de Cohesión Social. En» http://epic.programaeurosocial.eu/files/8-ficha-completa.pdf Documento consultado el 14 de octubre de 2010.

2. Grompone, Romeo (2006), El heterogéneo universo de los presupuestos participativos provinciales y distritales, IEP, Lima, mayo.

3. MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS DE CHILE (2001), Manual de gestión ambiental, territorial y participación ciudadana para proyectos de infraestructura, Ministerio de Transportes y Comunicaciones, Ministerio de Obras Públicas, Santiago de Chile.

4. McKinley, Andrés y Patric, Baltazar (2005), Manual para la facilitación de procesos de incidencia política, CEDPA Centroamérica, WOLA, Washington, D.C. 20009.

5. Quedena, Enrique (2003), Democracia participativa en los Andes: la experiencia de cuatro municipalidades rurales en el Perú. Red de Municipalidades Rurales en el Perú (REMURPE). DFID – OXFAM. Agosto, Lima 6. Sedano, Vladimir (2007), Causas del ausentismo ciudadano en el Presupuesto Participativo municipal: desde un enfoque de comunicación para el desarrollo. Lima.

7. Urruchi Rojas, Marco y Jo Yarma, Aland (2005), El Presupuesto Participativo Municipal. Lima: Instituto de Investigación y Capacitación Municipal, INICAM

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Leyes consultadas: • • • • • • • •

Constitución Política del Perú. 1993.

Ley Orgánica de Municipalidades N° 27972 Ley N° 26300, Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadano Ley N° 27245, Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal Ley N° 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto Ley N° 27783, Ley de Bases de la Descentralización Ley N° 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública Ley N° 27680, Ley de Reforma de la Constitución Política del Perú de 1993 • Ley N° 28056, Ley Marco del Presupuesto Participativo • Decreto Supremo 171-2003-EF, Reglamento de la Ley Marco del Presupuesto Participativo Páginas Web consultadas

• http://www.mef.gob.pe/, consultado el 03 de diciembre del 2010 • http://elpresupuestoparticipativo.blogspot.com/2006/03/peru-presupuestoparticipativo.html, consultado el 26 de noviembre 2010.

• http://www.mef.gob.pe/DNPP/documentos/2wp_LaRendicionSocialdeCuentas.pdf consultado 13 de setiembre de 2010.

• http://www.amigosdevilla.it/archivoit/documentos/EST_22_2003.doc

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Índice Introducción ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 9 1. Avances y logros de los procesos del Presupuesto Participativo en el Perú ������������� 10

1.1. Marco legal ��������������������������������������������������������������������������������������������������������� 10

1.2. Principales aspectos del proceso ��������������������������������������������������������������������������� 19

1.3. Los hitos relevantes ��������������������������������������������������������������������������������������������� 21 2. Análisis de los principales componentes del Presupuesto Participativo ����������������� 23

2.1. Alcance ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 23

2.2. Dimensión participativa �������������������������������������������������������������������������������������� 24

2.3. Dimensión financiera y fiscal ������������������������������������������������������������������������������ 27

2.4. Dimensión territorial ������������������������������������������������������������������������������������������ 28

2.5. Proceso ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 29

2.6. Limitaciones ������������������������������������������������������������������������������������������������������� 31

2.7. Beneficios ������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 32 3. Contexto del Presupuesto Participativo ������������������������������������������������������������������� 33

3.1. La democracia ����������������������������������������������������������������������������������������������������� 34

3.2. La ciudadanía ������������������������������������������������������������������������������������������������������ 35

3.3. La toma de decisiones ����������������������������������������������������������������������������������������� 38

3.4. La asignación de fondos �������������������������������������������������������������������������������������� 39

3.5. La transparencia de la información ���������������������������������������������������������������������� 41

3.6. La rendición de cuentas ��������������������������������������������������������������������������������������� 43 4. Proceso metodológico para la formulación del Presupuesto Participativo ������������� 45

4.1. Objetivos ������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 45

4.2. Metodología ������������������������������������������������������������������������������������������������������� 46

4.2.1 Metas del proceso participativo: ����������������������������������������������������������������� 46

4.2.2 Políticas de gestión del proceso participativo: ��������������������������������������������� 47

4.2.3 Problemas y desafíos que se enfrentan en la gestión del proceso participativo: 50

4.2.4 Modalidades de la participación ciudadana ������������������������������������������������ 52

4.2.5 Planificación de la participación ciudadana ������������������������������������������������ 54

4.2.6 Diagnóstico de la participación ciudadana ������������������������������������������������� 4.2.7 La organización de la participación ciudadana �������������������������������������������� 4.2.8 Ejecución de los procesos de participación ciudadana ��������������������������������� 4.2.9 Comunicación y difusión para la participación ciudadana �������������������������� 4.2.10 Evaluación de la participación ciudadana �������������������������������������������������

56 58 65 67 69

4.3. Relaciones con los instrumentos de planificación ��������������������������������������������������� 71 4.4. Participación de los actores locales en el proceso de planificación ������������������������� 72 Conclusiones �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 75 Recomendaciones �������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 79 Bibliografía ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 81