13 de agosto de 2012
LA ESTRATEGIA DE CONSOLIDACIÓN Y LA SITUACIÓN EN EL CAUCA: ¿CRISIS U OPORTUNIDAD? En la rendición de cuentas que tuvo lugar el pasado 30 de julio, el ministro de Defensa Juan Carlos Pinzón sugirió que, comparando con las cifras del año pasado, se han registrado avances en materia de seguridad en el país: Las Farc han ido perdiendo presencia en el territorio nacional, el 70% de los ataques ocurren solamente en 37 municipios, las muertes en combate de las Farc aumentaron 17.7% y las del ELN pasaron de 9 a 311. Pero contrario al optimismo que debería generar este balance, los resultados de las más recientes encuestas permiten concluir que la percepción de inseguridad de los colombianos va en picada. Este fenómeno se explica, según los expertos, porque la intensidad de los ataques ha efectivamente incrementado y ello genera una sensación de inestabilidad y falta de control. Pero, tal como lo asegura el General (r) de la Policía Jairo Delgado, “eso no se traduce en control territorial o en movimientos de grandes estructuras armadas”2, por lo cual no se 1
“Conflicto armado afecta al 4.6% de la población del país: Mindefensa”. El Tiempo, 30 de julio de 2012. http://www.eltiempo.com/justicia/ARTICULO-WEBNEW_NOTA_INTERIOR-12080553.html 2 “La inquietante situación de la seguridad en Colombia”. El Colombiano, 27 de mayo de 2012. http://www.elcolombiano.com/BancoConocimiento/ L/la_inquietante_situacion_de_la_seguridad_en_col ombia/la_inquietante_situacion_de_la_seguridad_e n_colombia.asp
puede asegurar que el conflicto se haya desbordado.
Sin embargo, y a pesar de las posibles explicaciones, los acontecimientos que vienen teniendo lugar en el Cauca no dejan de plantear cuestionamientos alrededor de la efectividad de la estrategia de consolidación que el Gobierno ha implementado en los últimos años. Si bien históricamente el conflicto ha golpeado a las comunidades indígenas del Cauca, es ahora, cuando comienza a ejecutarse efectivamente la primera fase de la estrategia de consolidación, que las comunidades indígenas no solo exigen el desalojo tanto de las fuerzas del Estado como de la guerrilla, sino que proceden a hacerlo por sus propios medios. ¿Qué es entonces lo que está fallando? ¿Puede entenderse esta situación como una alarma que se prende para anunciar la crisis de la estrategia de consolidación?
Los alcances desconocidos y reclamados de la Estrategia de Consolidación
Consolidar la paz, significa puntualmente según el Plan de Desarrollo 2010-2014 “garantizar el Estado de derecho en todo el territorio nacional, específicamente a través de la observancia de los derechos humanos y el funcionamiento eficaz de la justicia”3. 3
Plan Nacional de desarrollo 2010-2014. Cap V “consolidación de la paz”. Pg 390
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Angélica Polanco Guevara Para alcanzar este objetivo, se establecieron quince zonas prioritarias de implementación de la estrategia y se determinaron tres fases progresivas de ejecución4. La primera fase (en la que se encuentran la mayoría de las zonas) consiste en “adelantar acciones enfocadas a la recuperación de la seguridad territorial y dirigidas a mitigar los efectos de la confrontación armada sobre la población civil, con el fin de protegerla”5.
La estrategia de consolidación, sin embargo, no contempla únicamente la seguridad como elemento para alcanzar la paz. Se entiende que el problema de la inseguridad no solo pasa por el concurso de la fuerza pública, sino que va más allá del control territorial6, y por ello en las fases siguientes, se plantean metas relacionadas con el acceso a la justicia, el desarrollo social y económico e incluso con la promoción del Estado social de derecho y la garantía del pleno ejercicio de los derechos de los ciudadanos7.
Así las cosas, tal como está planteada, la estrategia de consolidación no refleja una interpretación tan alejada de la realidad, pues tiene en cuenta que los componentes social y democrático son
esenciales para la consecución de la paz. Es además precisamente en ese sentido que se han dirigido los reclamos de la población Nasa en el Cauca. Según la coordinadora de derechos humanos del Consejo Regional Indígena del Cauca Aída Quilcué, los indígenas Nasa “llevan muchos años pidiéndole al gobierno que revise de manera estructural el tema (…) pues no se trata tanto de la guerra como de desarrollo social, que es inexistente”8. A pesar de esto, no es suficiente con que la estrategia contemple la importancia de estos aspectos de manera teórica, y que los relegue a su desarrollo en fases posteriores. El desarrollo social o la garantía del goce efectivo de los derechos deben ser planteados como elementos transversales a la estrategia, si se quiere favoreces la legitimidad de la misma. Más aún, estos deben estar acompañados de un componente central: la participación, o como lo propone la estrategia misma, de la “gobernanza efectiva”9.
Nuevas tendencias y oportunidades para la consolidación de la paz
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Centro de Coordinación de Acción Integral, Presidencia de la República de Colombia. Reporte ejecutivo Plan nacional de Consolidación. Pg 8-9 5 Ibid pg. 10 6 Op. text. Pg 390 7 Op. text pg 8-11
“Qué es lo que pasa en el Cauca?”. El Tiempo, 21 de julio de 2012. http://www.eltiempo.com/justicia/ARTICULO-WEBNEW_NOTA_INTERIOR-12053883.html 9 La referencia a la gobernanza efectiva se encuentra en Jaramillo, Sergio. “National Consolidation Policy”. USIP Washington. 9 december 2012
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Angélica Polanco Guevara Los regímenes políticos, dentro de ellos la democracia, se reajustan constantemente. Si bien tradicionalmente se considera que en la democracia la producción de políticas públicas resulta de los acuerdos y el entendimiento establecidos entre grupos sociales y gobernantes legitimados a través del voto10, las transformaciones globales que se han presentado en las últimas décadas han hecho que dicha tendencia cambie. Una de las transformaciones más importantes en esta materia, es la multiplicación y diversificación de los actores que intervienen en la fabricación de las políticas públicas (policies), así como la acogida de la noción del pluralismo como clave del éxito en el diseño de las mismas. En esta medida, el cambio en la manera en la que se fabrican las políticas públicas, específicamente lo que tiene que ver con la entrada en el espacio político de actores que hasta ahora estaban excluidos11, y la construcción de soluciones desde la base, pueden transformarse en una oportunidad para fortalecer la estrategia de consolidación. Algunos casos en otros países latinoamericanos, dan cuenta de ello.
Según Olivier Dabène, en Latinoamérica los partidos de izquierda han desarrollado una estrategia de conquista del poder local, apoyados sobre una diferenciación de sus programas legitimada por la participación popular, así como por la puesta en marcha de políticas públicas basadas sobre un referente de inclusión social. Ejemplo de ello son las políticas de “rehabilitación de barrios” o de la gestión del agua que descansan sobre la premisa “si haces parte de la población, también puedes hacer parte de la solución”12. Así, a pesar de que como lo menciona el historiador Gustavo Wilches, la movilización indígena en el Cauca se enmarca en un proceso de resistencia pacífica de varias décadas13, y de que no se pueden dejar de lado las particularidades que se desprenden de la lógica histórica del conflicto colombiano, el Estado colombiano no es el único que se ha visto enfrentado a una situación en la que las bases tradicionales de la autoridad se ven minadas como consecuencia de las reivindicaciones de los grupos indígenas; esta tendencia corresponde también a fenómenos globales. Y si bien no se trata de ignorar que las problemáticas que se presentan en el Cauca pueden ser de carácter mucho más estructural y más complejas que las situaciones que se puedan presentar en 12
Camau M et MassartiderG. « Revisiter les régimes politiques » en : Démocraties et autoritarismes. Fragmentation et hybridation des régimes. Pg 10. París, Karthala 2009.
Chap 5. “Inclusion et participación? La gestión de Mexico, Sao Paulo et San Salvador. En: Camau M et MassartiderG. « Revisiter les régimes politiques » en : Démocraties et autoritarismes. Fragmentation et hybridation des régimes. Pg 10. París, Karthaña 2009.
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Op. Text“Qué es lo que pasa en el Cauca?
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Angélica Polanco Guevara otros países de Latinoamérica, la inclusión de algunas de las premisas básicas de la gobernanza efectiva que han dado resultado, podrían vincularse en la estrategia de consolidación de manera transversal, sobre todo, para ganar legitimidad.
Adicionalmente, la reducción en el margen de maniobra del Estado colombiano en el Cauca puede deberse a que la brecha entre los representantes (la élite política local) y los representados es tan amplia, que pocas de las soluciones que se puedan plantear son consideradas legítimas; entre más cercanía y coherencia exista entre la política (politics) y la producción de políticas públicas (policies), más los modos de participación ciudadana contribuirán a anclarse en la concepción democrática de los regímenes14.
puede dar entorno a la fabricación incluyente de políticas públicas, lo cual permitiría no solo tener en cuenta las soluciones de la población a los problemas puntuales que los afectan, sino hacerlos sentir parte del proceso de la consolidación de la paz. En evidenciar esto consiste la oportunidad que la situación en el Cauca le plantea a la estrategia de consolidación de la paz del Gobierno para fortalecerse.
No se trata entonces de reemplazar la autoridad misma que reposa en el Estado para proveer a la sociedad de soluciones a sus problemas, a través de la fabricación de políticas públicas. Se trata más bien de entender que tanto por legitimidad como porque los efectos de la estrategia afectarán directamente la población, es más importante hacer un esfuerzo por articular en términos prácticos tanto los intereses de la élite política como las soluciones que puedan provenir de la población. Y esta articulación se 14
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