Ciclo de Conversatorios sobre la Reforma a la Justicia ACTA No. 3 Tipo de Sesión: Tercera Fecha: Febrero 20 de 2012 Hora: 5:00 pm – 8:00 pm Lugar: Sede del Instituto de Ciencia Política- Hernán Echavarría Olózaga. Bogotá. Temas propuestos: 1. Presupuesto de la Rama judicial 2. Limitación a la responsabilidad del Estado
Participantes en la mesa de discusión: NOMBRE Alejandro Peláez Sonia Juliana García Vargas Fabio Hernández Forero Felipe Serrano Pinilla Gloria María Borrero Restrepo Guillermo Rivera Alberto Galofre Cano Carlos Upegui Zapata Fernando Caballero Camilo Ospina Juan Carlos Botero Humberto de La Calle Jaime ArrublaPaucar Luis Fernando Álvarez John Sudarsky Juan Lozano Jorge Eduardo Londoño José Alejandro Bonivento Jorge Humberto Botero Juan Carlos Esguerra Portocarrero Luis Carlos Avellaneda Carlos Edward Osorio
CARGO Subdirector Dirección de Justicia, Seguridad y Gobierno DNP Directora de Justicia, Seguridad y Gobierno DNP Ex Presidente Asonal Judicial Investigador Consejo Privado de Competitividad Directora Ejecutiva CEJ (moderadora del conversatorio) Representante a la Cámara Presidente Instituto de Ciencia Política Miembro de la Junta Directiva del ICP Miembro de la Junta Directiva del ICP Ex embajador de Colombia ante la OEA Director del Rule of Law Index – World Justice Project Miembro del Consejo Asesor de la CEJ Magistrado Corte Suprema de Justicia Sala Civil Magistrado del Consejo de Estado Senador Senador Senador Presidente de la Comisión para la Reforma a la Justicia – Académico Miembro del Consejo Asesor de la CEJ Ministro de Justicia y del Derecho Senador Representante
Luis Fernando Otálvaro Calle Marcela Prieto Miguel La Rota Javier Said Pablo Felipe Robledo del Castillo Rafael Santos Calderón Rodrigo Uprimny
Presidente ASONAL Judicial Directora Ejecutiva ICP Investigador DeJusticia Director del Programa de Justicia USAID Viceministro de Justicia Presidente Junta Directiva CEJ - Director de Publicaciones EL TIEMPO Director Centro de Estudios DeJusticia
Reseña Uno de los puntos centrales de discusión a lo largo del trámite de la reforma constitucional a la justicia es el del presupuesto de la rama judicial. Las discusiones han girado en torno a “quién ejecuta”, “cuánto se ejecuta”, “para qué se ejecuta” y ante quién se rinde cuentas de la ejecución del presupuesto. Cuando se observa la participación por sectores en el Plan Nacional de Desarrollo se encuentra que el componente de Interior y Justicia registra un 2,94% de participación, frente al 10,48% de Defensa y seguridad; y el 16,88% de Vivienda, ciudad y territorio. Adicionalmente, cuando se observa el promedio de participación de la rama judicial en el presupuesto de la nación desde el 2000, se encuentra un registro del 1,22%1. Sin embargo, existen dudas acerca de si el núcleo del problema lo constituye la falta de presupuesto para la Rama. En efecto, la ejecución, o mejor dicho, la falta de ejecución del presupuesto de la Rama Judicial es un problema que también requiere de atención. El porcentaje de ejecución presupuestal del Consejo Superior de la Judicatura desde 2001 es menor al 80%. En los informes al Congreso del Consejo Superior de la Judicatura se señala que la ejecución del presupuesto de inversión para 2009 fue de un 67,29%, dos tercios de la asignación total. En el año 2010, se ejecutó el 97% del presupuesto de funcionamiento y el 37% del presupuesto de inversión. En estricto sentido, la estructura (y consecuentemente, los componentes del presupuesto de la Rama) se puede caracterizar de la siguiente forma: PRESUPUESTO DE LA RAMA JUDICIAL
SECTOR JURISDICCIONAL Corte Constitucional Corte Suprema de Justicia Consejo de Estado Consejo Superior de la Judicatura Tribunales y despachos judiciales
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FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Instituto de Medicina Legal
Por su parte, la participación del presupuesto de la Rama Judicial en comparación con el PIB, se ha mantenido entre el 0,31 y 0,39% para el periodo 2000-2011.
Desarrollo de la sesión La Dra. Juliana García, directora de Justicia, gobierno y seguridad del Departamento Nacional de Planeación –DNP-, después de aclarar que la Fiscalía, el Instituto Nacional de Medicina Legal y el Sector Jurisdiccional tienen presupuestos separados, realizó una presentación de las cifras históricas de ejecución del presupuesto de inversión del sector jurisdiccional2.Al contrastar el plan anual de caja del Consejo Superior de la Judicatura –CSJd-, frente a las cifras de ejecución del presupuesto de inversión en pagos realizados, se evidencia una falta de capacidad de ejecución del presupuesto por parte del CSJd. En el 2011 la ejecución presupuestal en pagos realizados fue del 17% del total del presupuesto de inversión. Si bien la responsabilidad de esta deficiente ejecución no se puede atribuir de forma exclusiva al CSJd, -en tanto se presentó una demora por parte del gobierno para realizar el desembolso del presupuesto-, dicho porcentaje coincide con una tendencia marcada de baja ejecución presupuestal en el sector jurisdiccional en los últimos 10 años, cuyo promedio se ha mantenido siempre por debajo del 50% ejecutado. El Dr. Javier Said expresó que a partir del presupuesto se puede hacer una lectura de las instituciones sean públicas o privadas, y cuando una institución sólo contempla un 10% de inversión y se ejecuta el 1.7% ejecución en inversión del presupuesto total, es una institución que está muriendo. La Dra. Juliana García señala que las cifras de ejecución del presupuesto de inversión en el rubro de fortalecimiento a la justicia se componen por un 63% de compromisos, un 5% de obligaciones y solo un 4% ejecutado. Es cierto que parte del problema de ejecución del presupuesto de inversión en 2011 fue debido a que existían unas proyecciones de recaudo a partir del cobro de un arancel judicialque no se cumplieron. Frente a este panorama, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público apropió los recursos sin importar el resultado del recaudo del arancelse consiguiera o no. Desafortunadamente esta apropiación se llevó a cabo muy tarde. Sin embargo, no se puede perder de vista que una ejecución por debajo del 75% es muy mala, una entidad eficiente en la ejecución de recursos tiene un promedio del 98% al 99%. Del mismo modo, en años anteriores la asignación se realizó dentro de lo presupuestado, es decir, en enero. Al respecto, el Senador Juan Lozano, presidente del Partido Social de Unidad Nacional y el Magistrado Jaime Arrublacoincidieron al señalar que gran parte de los problemas de ejecución del presupuesto de inversión en el 2011 habían sido causados por una apropiación tardía de los recursos.Ante esta observación, la Dra. García aclaró que, salvo en 2011 por las razones extraordinarias identificadas, la apropiación de recursos para la Rama siempre se había hecho en el mes de enero. El Dr. Jorge Humberto Botero dejó constancia de la necesidad de una comparación de la asignacion de caja frente a ejecución presupuestal en el plan anual de caja, y un estudio de los factores de la ejecución tan baja. El Dr. Arrubla señaló que las deficiencias en la ejecución de recursos se deben también a factores como la larga interinidad que se presentó para el cargo de Director Ejecutivo de la
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En cuanto a la gestión del presupuesto de funcionamiento, aclaró que esta información la maneja el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Administración Judicial, de manera que quien actuó en interinidad, tuvo aversión para la realización de grandes ejecuciones que implicaran riesgos a mediano plazo para la Rama. En la presentación, la Dra. Juliana García también se refirió a los problemas de ejecución de los préstamos del Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo por 40 millones de dólares. Estos están destinados para el fortalecimiento de la administración en la justicia, por medio de la implementación de nuevas tecnologías y de mejores prácticas de gestión en las Altas Cortes. En la medida en que se continúe aplazando la ejecución de dichos préstamos, se pueden perder. La Dra. García concluyó que es preocupante la inversión en infraestructura de la Rama Judicial y que es necesario llevar a cabo un plan maestro de infraestructura que resulte efectivo, tanto en su acatamiento como en su ejecución. En este momento la Rama requiere de mejores prácticas de planeación, terminar losproyectos que fueron iniciados, pero sobre todo “mirar hacia adelante”. La Dra. Borrero opinó que este proceso de planeación se debe contemplar en un marco de colaboración con las demás Ramas del poder público para evitar dificultades, tales como que en los municipios los Planes de Ordenamiento Territorial no contemplen lugares para la construcción de infraestructura de justicia. Por otra parte, la Dra. García señaló que el problema de presupuesto de inversión de la Rama Judicial no se debió a una asignación presupuestal desajustada a los “anhelos” proyectados por el Consejo Superior de la Judicatura, pues en el 2011 el Plan Sectorial de Presupuesto de Inversión solicitaba la asignación de230.452 mil millones de pesos, y el Plan Nacional de Desarrollo le había asignado230.441 mil millones de pesos. Además, la media histórica del crecimiento de asignación de presupuesto para el sector jurisdiccional es del 1,4%. Una vez el terminó la presentación de la Dra. García, se dio paso a la discusión de la fórmula de incremento del presupuesto para la Rama Judicial aprobada en la primera ronda de debates en el Congreso. El Representante Guillermo Rivera opinó que se debería pensar en una fórmula presupuestal para la Rama similar al situado fiscal. El Senador Lozano replicó que este tipo se fórmula no ha sido de buen recibo, puesto que se considera que implica una rigidez presupuestal excesiva. La Dra. García agregó que, para la construcción de un complejo de despachos judiciales en Bogotá, se está pesando en una alianza público-privada, como mecanismo para un ágil y eficaz proceso de dotación de infraestructura. Sin embargo, señaló que tras dos años de haberse planteado esta propuesta desde el ejecutivo, a la fecha el Consejo Superior de la Judicatura no ha adoptado una decisión al respecto. El senador Luis Carlos Avellaneda del partido Polo Democrático, realizó una presentación en la que mostró cómo la fórmula actual terminaría por quitarle participación a la Rama en el presupuesto nacional en el mediano plazo, tras los cinco años en los que se prevé la apropiación de 1 billón de pesos para fines de descongestión3. Si bien el incremento planteado 3
Se aclara que las proyecciones realizadas por el Senador Avellaneda se circunscriben únicamente al sector jurisdiccional de la Rama Judicial.
por el Consejo de Estado (5%) no tiene ningún sustento y a su juicio es completamente exagerado, señaló que es claro que se requieren más recursos para la Rama Judicial. También mencionó el Senador que no se estaba contemplando dentro del debate la asignación presupuestal para la jurisdicción indígena. Así las cosas, planteó como contrapropuesta la asignación de un 2,5% para la Rama Judicial sobre el total del Presupuesto General de la Nación. El Dr. Sudarsky preguntó acerca de las cifras sobre el pasivo pensional de la Rama Judicial. La Dra. Borrero respondió que en las cifras presupuestales de la Rama no se hace referencia a la composición de sus pasivos. Esta información solo la podría tener el Ministerio de Hacienda, pero no ha sido posible conseguirla, de manera que no existe certeza sobre cuál es exactamente dicho pasivo pensional. El Dr. Rodrigo Uprimny, director de Dejusticia, opinó que las fórmulas de porcentaje fijo son problemáticas, pues a pesar de que establecen un incremento mínimo, estos se terminan convirtiendo en límite. No es conveniente la creación de rigideces para solucionar los problemas de administración de la Rama. Es necesario llegar a una fórmula que contemple las necesidades de la Rama y que preserve la autonomía de los jueces.Para ello,el Dr. Uprimny planteó la posibilidad de crear una regla sustantiva que determine un monto mínimo base, el cual pueda ser modificado para aumentar o reducir la asignación presupuestal por medio de una regla procedimental. Esta última tiene que ser producto de un proceso de concertación entre las tres Ramas de poder público, el cual puede contemplar la exigencia de mayorías calificadas, tanto dentro de la Sala de Gobierno del Consejo Superior de la Judicatura para la aprobación del anteproyecto, como dentro del Congreso cuando se quiera reducir el presupuesto respecto a la propuesta radicada. El Senador Juan Lozano, añadió que era necesaria la creación de indicadores para atar el incremento presupuestal a necesidades y resultados en términos de acceso a la justicia, gestión de proyectos e impacto de los mismos. Al respecto, la Dra. Gloria María Borrero comentó que este tipo de indicadores han venido siendo utilizados por varios países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), pues consideran que la rigidez presupuestal es inconveniente. Frente a este punto se advirtió que una asignación a partir de indicadores de resultados puede crear incentivos perversos, tales como realizar gestiones pobres para recibir más recursos. La asignación de recursos debe premiar una buena ejecución presupuestal y no puede estar “hecha a ojo”. Esnecesario un Plan de Desarrollo de la Rama sólido, sobre el cual se puedan determinar las necesidades reales de la justicia. El Dr. Humberto de la Calle manifestó su respaldo a las observaciones del Dr. Uprimny. Agregó que, en efecto, se requiere un sólido instrumento de planeación a mediano plazo para la Rama Judicial, a la vez que propuso la introducción de un artículo transitorio en la Constitución que tenga en cuenta: 1) el crecimiento esperado de la Rama Judicial durante los próximos años; y 2) la coyuntura actual de modernización y tránsito procesal, dentro del marco de nuevas
normas como el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y, en un futuro cercano, el Código General del Proceso. El Dr. Jorge Humberto Botero, coincidió en que es indispensable una mayor eficiencia en la administración de recursos para aumentar la asignación de los mismos, razón por la cual se deben desarrollar indicadores de necesidad y resultado para calcular el incremento presupuestal de la Rama Judicial. También advirtió que la fórmula para establecer el incremento del presupuesto de la Rama es inconveniente, representa una rigidez presupuestal y no responde de forma adecuada a las variaciones del crecimiento económico del país. Por otra parte,el Dr. Fernando Otálvaro, presidente deAsonal judicial,expresó su desacuerdo con una fórmula concertada y no establecida en la Constitución, argumentando que históricamente la asignación de partidas presupuestales a la Rama Judicial ha sido deficitaria. Éstas no han respondido a las necesidades y solicitudes de la Rama y, en cambio, se han aumentado sus responsabilidades por medio de la creación de nuevos tipos penales, la implementación de la oralidad en los procesos y reformas judiciales de diferente índole. Por otra parte, el Legislativo y el Ejecutivo han asumido una actitud irresponsable al implementar reformas como la ley 906 (Código de Procedimiento Penal mediante el cual se implementó el Sistema Penal Acusatorio) o la ley 1285 de 2009, que establece la obligación de garantizar un Juez por cada municipio del país, sin contemplar recursos adicionales para la Rama Judicial. Como ejemplo, el Dr. Otálvaro menciona que en instituciones como la Fiscalía se ha llegado al absurdo en que un fiscal puede tener bajo su responsabilidad 1.000 investigaciones y procesos en promedio. Señala que dicha entidad requiere 3.000 funcionarios adicionales. La Rama Judicial requiere de mayor presupuesto para ampliar la planta de personal, la capacidad técnica y la infraestructura, no de forma transitoria sino permanente. El Dr. Fabio Hernández, ex presidente de Asonal judicial, agregó que entre 1997 y 2009 se incrementó en un 79% la tasa de conflictos por 100.000 habitantes en Colombia; variación que no ha sido correspondida por un incremento sustancial del número de funcionarios de la Rama Judicial. En este sentido, respalda la propuesta del Consejo de Estado en el sentido de fijar un monto fijo para la Rama, correspondiente al 5% sobre el Presupuesto General de la Nación. En este sentido, el Magistrado Jaime Arrubladestacó que se ha incrementado la productividad por juez, pese al incremento de la litigiosidad y la baja variación en el número de jueces. Agregó que la congestión ha llevado a ilógicos como que en un tribunal administrativo de Manizales se estén adelantando 2.000 procesos, que la Sección Tercera del Consejo de Estado tenga para fallo procesos de hace 10 años, ó que actualmente existan 6.000 denuncias sin investigación y un funcionario de policía judicial por cada 10 fiscales, cuando dicha proporción debería ser inversa. Aún así, el porcentaje de evacuación de procesos judiciales de la Rama ha mejorado en los últimos años, puesto que actualmente éste se encuentra en 119%. Agregó el Magistrado Arrubla que es indispensable un mayor presupuesto para poder implementar las reformas al Código General del Proceso, al Código Contencioso Administrativo
y el cambio a la oralidad de los procesos. De lo contrario, pasará lo mismo que sucedió cuando se crearon los jueces administrativos, que al crearse sin un incremento en el presupuesto empezaron su gestión años después de su consagración normativa, con 800 procesos para fallo. Por este motivo se debe contemplar la posibilidad de crear una justicia paralela dentro de la Rama, que se encargue exclusivamente de los nuevos procesos. El Dr. Luis Fernando Álvarez señaló que siempre ha considerado que la metodología del proyecto de reforma a la justicia propuesta por el Gobierno, le ha parecido equivocada. En este sentido, opinó que dicha metodología no se ha planteado en función de lo que la Rama Judicial necesita, sino con base a lo que cada actor clave le gusta. Agregó que, por ejemplo, el 2 de julio de 2012 comienza la implementación del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pero aun no se ha llevado a cabo la descongestión de procesos bajo el régimen actual, ni tampoco se han proyectado con exactitud los costos de la implementación del nuevo Código. La Dra. Borrero replicó que el Plan especial de descongestión en materia contencioso administrativa se debía hacer, por mandato normativo, desde hace más de un año; pero a la fecha ni siquiera se cuenta con un gerente para su ejecución. Agregó que considera irresponsable la aprobación de reformas tan profundas sin contar con estudios de costos y beneficios sobre su implementación. A manera de ejemplo, menciona las múltiples dificultades que ha afrontado el Sistema Penal Acusatorio, muchas de las cuales se derivan de un deficiente trabajo de planeación. El Senador John Sudarsky del Partido Verde, manifestó que la urgencia de aprobar la reforma debe ceder a la elaboración de un Plan de Desarrollo de Justicia, a partir del cual se puedan discutir las necesidades reales de la Rama Judicial y los diferentes mecanismos para satisfacerlas, con el fin que no se inviertan recursos en algo que no funciona. Ante este comentario, la Dra. Gloria María Borrero mencionó que hasta el momento se han elaborado 5 Planes Sectoriales de Desarrollo de la Rama Judicial por parte del CSJd y un documento del DNP llamado “Visión Justicia 2019”. Sin embargo, tanto el CSJd como el DNP han fallado al concertar dichos planes y ni el Legislador o el Gobierno los han tenido en cuenta al momento de adelantar las reformas a la justicia. Es importante aprender de las experiencias de concertación de otros países como España, donde se realizó un Acuerdo por la Justicia entre las Ramas del poder público. El Dr. José Alejandro Boniventocomentó que los Planes de desarrollo de la justicia no se cumplen, resaltando que élparticipó en la elaboración del primero, en 1995; pero en la práctica los compromisos del presupuesto se obtenían negociando con el Ministro de Hacienda. A su juicio, es necesario asignar un rubro concreto. El Dr. Camilo Ospina consideró que el Gobierno y el Congreso deben ser sensibles al principio según el cual no se puede transferir una responsabilidad sin disponer los recursos para que esta se lleve a cabo. Por otra parte, expresó que los esfuerzos encaminados a la descongestión
y modernización de la justicia deben estar enmarcados en un plan que contemple metas, objetivos, finalidades, así como mecanismos para de medir los avances. Actualmente, no sabemos para donde vamos, antes de continuar se requiere de una decisión nacional sobre las metas, cuánto presupuesto se requiere para alcanzarlas y el tiempo en que se debe asignar. Conclusiones El senador Lozano, identificó dos consensos dentro de la mesa, a saber: 1) La fórmula actual,tal y como fue aprobada en la primera vuelta, es inconveniente. Por lo tanto, requiere un ajuste. 2)Se debe desarrollar una fórmula para asignar recursos, que garantice la descongestión – sobre este punto, criticó a la vez la posibilidad de desjudicializar asuntos de naturaleza contenciosa. Dichos recursos deben ser extraordinarios, por un número determinado de vigencias. 3) Se debe prestar atención a los grandes cambios que se avecinan, teniendo en cuenta el grueso número de reformas con impacto sobre el sistema de justicia que se han aprobado y que se están tramitando. Así las cosas, considera que bajo ninguna circunstancia se puede pensar en una asignación a la Rama Judicial que resulte inferior a la actual. El Dr. Rodrigo Uprimmy, considera necesario tener claro cuál es la demanda de justicia y cuanto se requiere para satisfacerla. Por otra parte, a fin de concertar los esfuerzos de las tres Ramas del poder público para mejorar la justicia, se podría crear un proceso institucional deliberativo, a partir del cual, toda reforma que afecte la administración de justicia deba tener un concepto previo no vinculante de la Sala de Gobierno del Consejo Superior de la Judicatura, sobre el cual se pueda discutir y llegar a un acuerdo. Del mismo modo, al asignar el presupuesto el Congreso debería examinar el Plan de Desarrollo del Gobierno para la justicia y el Plan Sectorial de Desarrollo de la Rama. Esto debe estar atado al fortalecimiento de la rendición de cuentas y el desarrollo de indicadores de gestión de la Rama Judicial. El representante a la Cámara Carlos Edward Osorio, miembro del Partido de la U y coordinador ponente de la reforma constitucional a la justicia, concluyó que es preocupante la carencia de información, aunque en la conciencia del Congreso está claro que la fórmula actual para calcular el incremento del presupuesto de la Rama, así como la asignación extraordinaria no es la que debe quedar.Esta se dejó así para poder continuar la discusión en la segunda vuelta y para que no se presentaran vicios de procedimiento en el trámite legislativo. A su juicio, la Constitución se debe ocupar del presupuesto de la Rama para garantizar su autonomía e independencia. No obstante, no tiene por qué ser un incremento fijo, puesto que se puede establecer lo fije una ley estatutaria. En este sentido, manifestó su apoyo a propuestas como la del situado judicial, en virtud del cual se establezcan parámetros constitucionales para la expedición de una ley estatutaria que lo regule. De tal forma, se esperaría que para el momento del trámite de dicha ley, se contara con la información suficiente acerca de la situación presupuestal de la Rama. El Dr. Juan Carlos Botero mencionó que los problemas de la justicia colombiana se circunscriben a la inequidad -la cual, si bien no es un problema institucional, constituye un factor estructural de dificultades que repercuten sobre el aparato judicial-, la alta criminalidad
y la falta de un funcionamiento eficiente del aparato judicial. Así las cosas, es importante solucionar estos problemas para poder competir por inversión con otros países con economías emergentes. Por otra parte, el Dr. Humberto de la Calle, expresó que si bien es esencial llegar a un Pacto nacional por la justicia, actualmente existe una imposibilidad de alcanzarlo debido a la reingeniería constitucional que se está realizando en la reforma, con la cual cambia completamente el sistema de frenos y contrapesos en términos de investigación y juzgamiento de los aforados constitucionales. Por último, el ministro Juan Carlos Esguerra, cerró la mesa haciendo un recuento de lo aportado por los participantes: 1)La justicia es un asunto de Estado, de manera que todas las Ramas deben participar en la búsqueda de soluciones para los problemas de la administración de justicia;2)la asignación de recursos a la Rama Judicial no puede ser irresponsable, es necesario tener certeza de que se va hacer con los recursos adicionales que reciba; y 3)recursos y esfuerzos adicionales son necesarios.Estos se deben enmarcar dentro de un plan que defina exactamente qué requiere la justicia. Dicho plan debe ser producto de una concertación de las Ramas del poder público, y debe ser ejecutado por una gerencia más preparada, pues hasta hoy el CSJd no ha cumplido su tarea de planeación, concertación con las demás Ramas del poder público y una ejecución presupuestal juiciosa.