Prólogo El hacer en las políticas sociales: entre dicotomías y axiomas Angélica De Sena

Prólogo El hacer en las políticas sociales: entre dicotomías y axiomas

Angélica De Sena

Referirse al universo de las políticas publicas abre un universo de miradas y disciplinas; ello se amplia aun mas cuando refiere a los actores/agentes involucrados. Las ciencias sociales, desde diversas disciplinas y perspectivas se vienen ocupando del análisis de dichas políticas y del Estado.

Las definiciones respecto a las políticas publicas, el Estado y la administración publica, no solo no son pocas sino también se complementan desde las diversas disciplinas (ciencias políticas, sociología, derecho, solo por mencionar algunas) y difieren en perspectivas teóricas y epistémicas. Este escrito no tiene por objetivo discutirlas ni presentarlas, solo compartir breves reflexiones derivadas de la propia experiencia de trabajo en la investigación social, en la docencia y en la administración publica; con el fin abrir la discusión respecto algunas dicotomías que, a veces, funcionan como sirven de “axioma”.

Desde una mirada analítica —que, a la luz de las experiencias argentinas y porque no latinoamericanas parece casi ideal— Tamayo Sáez (1997) indica que las políticas públicas en general pueden considerarse como un proceso que comienza cuando un gobierno detecta la existencia de una situación o problema que afecta a la población y por tanto requiere ser atendido, resuelto. Ello dispara una serie de actividades vinculadas con la propia definición de dicho problema y luego la puesta en marcha de las decisiones tomadas. El mismo autor refiere a 5 fases en la construcción de dicha política: 1) identificación y definición del problema; 2) formulación de las alternativas de solución; 3) adopción de una alternativa; 4) implantación de la alterna-

tiva seleccionada y 5) evaluación de los resultados obtenidos (Tamayo Sáez, 2003). Un elemento para tomar en cuenta es que el problema sobre el cual se decide intervenir puede ser “resuelto” a partir de su eliminación, de su mera mitigación o alivio, o simplemente permutarlo por otro que puede desarrollarse de modo inmediato o a largo plazo con consecuencias deseadas y no. El mismo autor recuerda que las políticas publicas son un conjunto de objetivos, decisiones y acciones formuladas por los gobiernos de acuerdo con sus propias consideraciones y que requieren planificación, con un fuerte peso en la administración publica.

De este modo, las políticas públicas en general comprenden a las políticas sociales —sobre las que nos interesamos—, son formuladas por los distintos poderes gubernamentales, y siempre responden a un proyecto político determinado en el marco de un sistema político-administrativo que garantiza el sistema de acumulación vigente. Por lo tanto, las mismas refuerzan necesariamente el poder político de algún grupo en detrimento de otro, en tanto generan procesos internos al Estado, que se entrecruzan complejamente con las fases sociales relativas al surgimiento, tratamiento y resolución de la “cuestión” que la política pública intenta resolver (Oszlak y O´Donnell, 1976).

De tal modo que, las políticas sociales diseñadas a partir de elementos normativos, con mayores o menores niveles de institucionalidad, siempre devienen de concepciones ideológicas que pugnan por limitar las consecuencias sociales que puedan producir el libre juego de las fuerzas del mercado; concepciones que, al mismo tiempo, son útiles para construir legitimidad política (Ramacciotti, 2010). Ahora bien, en las ultimas décadas en el orden global hemos advertido la masividad de políticas sociales (De Sena, 2011, 2018), y con ello renovado objetivos que se suman, relacionados con la consolidación del consumo y lo que hemos denominado el consumo compensatorio (De Sena y Scribano, 2014); y también intervenciones como mecanismos de represión desapercibida (Scribano y De Sena, 2019), finalmente como venimos estudiando desde el GEPSE las políticas sociales se configuran como modos de regulación de cuerpos/emociones (De Sena, 2014, entre otros).

Por lo tanto, las políticas publicas en general y las sociales en particular son políticas, conllevan un conjunto de acciones, omisiones y logros de

múltiples agentes que expresan intereses políticos, económicos y sociales de un momento determinado en una arena más o menos “movediza”, más o menos “granulada”, con más o menos “agua” y expuestas a las múltiples perturbaciones. Por ello las políticas no son neutras ni inocuas; y cada uno de los agentes que intervienen en las distintas fases participan y contribuyen en ellas y uno es la administración publica.

Los estudios sobre la administración publica toman relevancia desde hace ya largas décadas con muy diferentes miradas, desde la ciencia política con el foco en la organización de la cosa publica, con el eje en lo institucional, normativo y estático o aun desde una mirada más de tipo empresarial/gerencial con una fuerte preocupación por la arquitectura organizativa de los gobiernos y de la eficacia de sus burocracias profesionales (Bañón Martínez, 1997). Dichos estudios sobre la Administración Pública como campo de estudio dan cuenta de tres grandes influencias disciplinares: la Ciencia Política, las Ciencias de Gestión Empresarial (management) y el Derecho Administrativo. La primera le impone la visión institucional y normativa; la segunda las técnicas de gestión y pragmatismo, y la tercera la formalización del conocimiento acerca de la administración pública (Bañón Martínez, 1997). Esta triada seguramente significará modos en las practicas cotidianas de investigar, diseñar e implementar en las políticas publicas en general y en las sociales, dando cuenta también de una particular política de las sensibilidades (De Sena y Scribano, 2020).

Bañón Martínez (1997) utiliza la noción de “moda” e “ideologías” como analogía de comprensión entre las teorías, los partidos, las ideologías y los modos de concebir el funcionamiento de la administración publica. En algunos momentos mas cercanos o lejanos al mercado o criterios de racionalidad empresarial o de los movimientos políticos; pero nunca queda claro de qué se trata la supuesta neutralidad o elección racional y “sin embargo, los gobiernos conservadores no acaban de abandonar la separación entre política y administración, la dependencia de las elites burocráticas en la formulación de las políticas o la aceptación de la necesaria discrecionalidad de los empleados públicos en la ejecución de las políticas públicas” (Bañón Martínez, 1997: 29).

En este contexto la profesionalización y discurso técnico del agente publico, amparados en los “criterios infalibles” de eficiencia y eficacia con pro-

ductividad se profundizaron y se extendieron con certeza de neutralidad. Así, el empleo publico asume transformaciones caracterizadas en modos de disciplinamiento al poder político (Ahumada 2007, 2016) y la precarización laboral (Ahumada, 2007; Guimenez, 2012) llegando hasta el ultimo limite en la regulación de sus cuerpos/emociones (Boragnio, 2019).

Ahumada (2016) afirma que el empleo publico en las ultimas décadas, ha asumido cambios funcionales a la economía y la dinámica social modelándose un nuevo rol de las burocracias hacia disciplinamientos al poder político, asumiendo una importancia nodal su rol mediador y disciplinador del todo social hacia conformaciones ideológicas. El autor explica el fenómeno a partir de la creciente precarización laboral y las nuevas formas de clientelismo en el reclutamiento de la fuerza de trabajo estatal; cristalizándose los sistemas de lealtades y personales el “neopatronazgo liberal”, para el acceso a mejores cargos y remuneraciones (Ahumada, 2007, 2016).

Retomando la idea respecto a lo político de las políticas, la burocracia estatal también se caracteriza por ser parte de esa arena de conflicto político; en ese espacio surgen algunas dicotomías casi como modos de definición del agente publico. Por un lado, en los diversos estudios que toma Oszlak (1980) en los que se revisa la administración publica, se expresa una clara distinción entre el diseño de las políticas públicas y la formulación. El autor, refiere a los “procesos de implementación” vinculados con dinámicas interburocráticas tomando en cuenta las posiciones del Estado y su relación con los diversos actores sociales, haciendo foco en la “vieja dicotomía política-administrativa” entre lo político y lo administrativo; entre el diseño y la implementación (Oszlak, 1980 1). Seguramente atendiendo a ello, es que Gordillo (2013) en su clásico tratado recuerda que “antiguamente se intentaba distinguir los conceptos de ‘funcionario público’ y ‘empleado público’” (2013, s/n); dicha diferencia se establecía por la remuneración o su jerarquía mostrando una clara distinción entre por ejemplo un ministro y un empleado publico. Gordillo (2013) destaca que

el funcionario decide, representa la voluntad del Estado, mientras que el empleado ejecuta, realiza comportamientos materiales para cumplir las decisiones de los funcionarios. Ningún agente tendría así la calidad exclusiva de ‘funcionario’ o ‘empleado;’ todos serían al mismo tiempo,

o alternativamente, tanto lo uno como lo otro. La distinción carece pues de sustento real, por cuanto no nos permite diferenciar distintos tipos de agentes del Estado sino, a lo sumo, distintos tipos de actuación de ellos (s/n).

Ahora bien, entre el empleado publico y el ministro emerge una figura que es el profesional, que realiza una tarea técnica y no política, un agente público que posee un especial expertise en implementar las políticas, que consolida su saber devenido de la formación universitaria y del territorio en donde actúa. Es menester considerar que, el ser profesional alude a un elemento de legitimidad que es la educación, la formación universitaria, también como elemento de distinción entre el funcionario político y el empleado público; ello nos obliga a mencionar a Bourdieu (2013) y su texto “La nobleza de Estado”, en donde la educación es el lugar indudable de análisis para comprender el poder. Bourdieu (2013) fue configurando nuevos espacios de poder, donde la escuela y la enseñanza superior jugaron un papel muy importante en la asignación de méritos, en el proceso de reconocimientos y, en última instancia, en el acceso al poder. De este modo, ya no es la nobleza propia de la estática distribución nobiliaria de títulos asociados a la sangre o a la fidelidad familiar, propia de edad media, incluso de los primeros momentos republicanos, sino que el nuevo régimen ha desarrollado dispositivos estructurales para la reproducción social de clases, donde existe una tensión permanente entre la movilidad y el merecimiento. Seguramente esto se tensa al ser revisado con lo mencionado anteriormente retomando a Ahumada (2007).

El termino implementar refiere a poner en funcionamiento algo, a llevar a cabo (RAE); es decir, se trata de poner en marcha un proceso ya planificado y que otro elabora. De esta manera, podemos afirmar que la implementación de una política social es la instancia en la que se ponen en acción cada una de las actividades y tareas diseñadas en el momento de la formulación de este. En tanto es menester tomar en cuenta que, en líneas generales, la implementación requiere: 1) conocimiento del ámbito de intervención al menos en términos sociales y territoriales; 2) análisis y discusión sobre “la realidad”; 3) programación y organización para llevar a cabo las actividades; 4) ejecución de las acciones; 5) evaluación y revisión de las acciones. En-

tonces, si implementar significa: conocer/analizar/ajustar las actividades que se llevar adelante para cumplimentar los objetivos de una política puntual, ello permite identificar a este momento con el cómo de las acciones. En otro sitio mencionábamos que cada agente de la administración publica, cada técnico/profesional le imprime su color; la policromía de la implementación habla de los cómo se las acciones (De Sena, 2014). Y, al saber profesional se le comienza a exigir otros, “por ello, los gestores públicos o los que se forman en gestión pública tienen que incorporar habilidades, destrezas y sensibilidad políticas” (Bañón Martínez, 1997: 29).

Las políticas sociales adquieren relevancia en relación con la vida pública y las prácticas de la ciudadanía, es decir no solo a la puesta en circulación de productos en tanto bienes y servicios y su consumo, sino a procesos sociales: relaciones, discursos y practicas, a la intersubjetividad de la vida social. De este modo si las políticas sociales hacen sociedad y construyen la cotidianeidad; entonces también define a “la política”. Ello implica que los análisis de las políticas sociales deben tomar en cuenta, no solo el diseño sino los cómo y ello refiere a todo lo relacionado con la implementación en tanto momento de echar a andar un diseño (De Leonardis y Wolfson, 2001). Los bienes y servicios puestos en circulación por parte de las políticas sociales son también instituciones sociales que generan y generalizan modelos de relaciones, que se constituyen en un factor crucial de aprendizajes, de relaciones, de interacciones, de lazos sociales y por ende multiplicador de prácticas (De Leonardis, 2002). Entonces, los cómo de cada uno de los actores, instituciones y agentes públicos desatan prácticas, discursos, emociones que configuran las políticas de las sensibilidades. Scribano (2008a, 2008b) en su definición de metodología de la investigación refiere a los cómo en tanto el hecho político de la investigación, rompiendo con esa afirmación respecto a que lo metodológico no es político.

Retomando las dicotomías que se organizan en torno a la definición del quehacer de la administración publica, se observa que esto se amplia en otros países. Un estudio realizado en Chile construye un modelo analítico de la relación entre investigación y políticas públicas; y refiere a “dos mundos” el de la investigación y el de la gestión en las políticas públicas, proponiendo cambios orientados a mejorar el vínculo entre estos (Ansoleaga Moreno, 2005). El estudio se baso en entrevistas realizadas a actores públicos

y académicos, que señalaron que la investigación en políticas públicas no se condice con los ritmos de crecimiento y desarrollo que Chile ha alcanzado y atribuyeron al financiamiento un rol preponderante en la dinamización de la investigación (Ansoleaga Moreno, 2005). Pero también se interrogan respecto a la calidad de las mismas y el grado de independencia:

¿Cuánta investigación relativamente independiente? Poca, porque finalmente todos son empleados del mismo ministro. Es un poco lo que pasa con la gente que hace investigación para las empresas: uno al final junta lo que se está encontrando con lo que se espera que se encuentre (…) Dentro del gobierno se hace poca investigación, y fuera del gobierno las iniciativas son bien escasas (Ansoleaga Moreno, 2005: 11).

La investigación es observada como un elemento nodal para lograr la eficiencia y eficacia de las políticas publicas, y dejan en evidencia que la insuficiencia estaría dada por la cantidad, pero también por calidad que influirían negativamente en la relación. Ahora bien, dicha calidad depende del prestigio del investigador o investigadora, institución patrocinante y del sesgo investigativo; ubicándose a las universidades como “tecnócratas” y las consultoras o empresas respondiendo a los vaivenes que las favorecen: “es muy frecuente que haya opiniones financiadas por las empresas, en cuyo caso uno siempre aprende algo, pero no es lo mismo. Normalmente son sobre regulaciones y uno ya sabe de antemano cuáles son los resultados” (Ansoleaga Moreno, 2005: 18). Y, el juego de la “política” no escapa al acto investigativo: “en el Congreso se ha financiado a un conjunto de personas que pueden servir de ayuda en ese sentido a los parlamentarios, pero han terminado siendo más bien ayudas de tipo político. Político en el mejor sentido de la palabra. A su vez, las demandas que ellos tienen las dirigen hacia institutos que, a su vez, también son políticos: (…), pero investigación sobre políticas públicas que pudieran ser no objetadas metodológicamente, básicamente no existen” (Ansoleaga Moreno, 2005: 18). Si bien, se reconocen las dificultades derivadas de la falta de investigaciones científicas e institucionalidad que permita que el conocimiento sea sistemático respecto a los aspectos específicos sobre las políticas (Ansoleaga Moreno, 2005).

De este modo surge una nueva distinción entre quienes se dedican a hacer

investigación social y académica y quienes realizan tareas de intervención social. Unos hacen, otros/otras estudian; ubicando a la investigación social fuera de un acto epistemológico de intervención y a quienes implementan las políticas fuera del acto de reflexión y conocimiento. Unos poseen un “saber del hacer cotidiano”, y otros un “saber académico”; como espacios diferentes que configuran una dicotomía organizada en torno a la investigación / acción, la formación académica, el acceso a becas de estudio (De Sena, 2013).

Una vez más, reaparece en la investigación chilena la dicotomía entre funcionarios y empleados referida a la toma de decisiones como un elemento reservado a algunos.

Y, por último, el tiempo/los tiempos. “Los tiempos políticos son más rápidos que los de la investigación y, en muchas ocasiones, las decisiones se deben tomar en plazos muy cortos” (Ansoleaga Moreno, 2005: 16).

El tiempo/los tiempos sirve como otro elemento que distingue al funcionario político del empleado publico, que luego también encontró otra distinción entre técnicos y profesionales; uno sabe de política y sus tiempos, el otro de administración y sus otros tiempos. En este juego de reflexionar entre el diseño y la implementación de una política social podemos ubicar al menos tres agentes/actores: quien diseña/quien implementa/quien es receptor. En este triangulo en donde el funcionario político diseña, el profesional implementa, el ciudadano recibe: hay al menos tres perspectivas y tres tiempos en tensión que deberían cada uno tomar y considerar para arribar a acuerdos, los tiempos del receptor de la política en donde posiblemente la urgencia requiera que sea ya; los del funcionario político no pocas veces atado a una elección (u otros elementos de la política) y los tiempos administrativo-burocrático de un expediente, de una resolución, etc. Tres tiempos en pugna.

Las dicotomías referenciadas hasta aquí ubican al menos tres distinciones: el hacer/la tarea que desempeñan, el prestigio, el uso del tiempo y la remuneración. En tanto, Oszlak (1980) utiliza la noción de “espejismo” respecto a la distinción formal o analítica entre quienes diseñan y quienes implementan y refiere a la funcionalidad de esta dicotomía en tanto “chivos expiatorios” para justificar a la política por los retrasos fundados en las burocracias administrativas para su ejecución (Oszlak, 1980: 1). Pero por qué

no pensar dicha funcionalidad a la inversa, en donde la no posibilidad de incidir en los diseños hace que se implementen políticas poco relacionadas con las situaciones concretas de cada territorio, exculpa de responsabilidades de lo que efectivamente se hace o no se hace.

Para finalizar, quisiera mencionar algo de mi experiencia en el paso por la administración publica, en donde se imprimen una serie de afirmaciones y acciones que se solidifican como axiomas, tales como: “soy profesional no hago política”, “nosotros estamos en territorio y sabemos lo que pasa”, “no nos quedamos en el escritorio”, “no es una decisión mía”, “no tenemos recursos”, “si esto ya lo hicimos antes”; junto con ellos se reafirma un recorrido dentro de las administraciones públicas en un pasaje de un organismo/ dependencia a otra, traducido en “¿ahora dónde estas?”. Así se van organizando criterios de verdad que organizan la cotidianeidad y una particular sensibilidad de quienes sostienen con su trabajo la implementación de las políticas sociales, atadas a las dicotomías. Desde la sociología podemos recordar la relevancia de promover la capacidad de producir conocimiento y de intervenir y actuar sobre la realidad social, entonces separar la acción y la investigación, saberes, y construir dos mundos dicotómicos, o la cristalización del “neopatronazgo liberal” asegura que “todo siga igual”. Tal como lo expresa Melucci (2016) no hacer análisis de la acción sin actor ni uno del actor sin acción.

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