Diálogos de Protección Social 2009 by CIPPEC

Índice Índice ........................................................................................................................................... 2 Introducción ............................................................................................................................... 4 Primer encuentro: “Avances y desafíos de las políticas, programas e institucionalidad social subnacional” (9 de marzo de 2009) ............................................. 5 Introducción ...................................................................................................................... 5 Las presentaciones............................................................................................................ 5 El debate............................................................................................................................. 6 Segundo encuentro: “Riesgo y protección social: más allá del modelo de mercado, más allá del modelo corporativo” (6 de abril de 2009) ....................................................... 9 Introducción ...................................................................................................................... 9 La presentación de Fernando Filgueira......................................................................... 9 El comentario de Pablo Vinocur................................................................................... 14 El debate........................................................................................................................... 14 Tercer encuentro: “Políticas de trabajo y empleo: de la crisis nacional a la internacional” (4 de mayo de 2009) ...................................................................................... 16 Introducción .................................................................................................................... 16 La presentación de Marta Novick ................................................................................ 16 Los comentarios de Daniel Kostzer.............................................................................. 18 El debate........................................................................................................................... 19 Cuarto encuentro: “El papel de la sociedad civil en la protección social: claroscuros y su vínculo con el Estado” (8 de junio de 2009)................................................................... 21 Introducción .................................................................................................................... 21 La presentación de Roberto Martínez Nogueira ........................................................ 21 Las experiencias de Cáritas y de la Fundación Pro-Vivienda Social....................... 23 El debate........................................................................................................................... 24 Quinto encuentro: “Algunos mitos alrededor de las relaciones entre políticas sociales, género y pobreza” (10 de agosto de 2009) ........................................................... 25 Introducción .................................................................................................................... 25 La presentación de Rosalía Cortés ............................................................................... 25 Los comentarios de Corina Rodríguez ........................................................................ 26 El debate........................................................................................................................... 26 Sexto encuentro: “Ingreso universal a la niñez: sus aportes y limitaciones” (14 de septiembre de 2009)................................................................................................................. 28 Introducción .................................................................................................................... 28 La presentación de Eduardo Amadeo ......................................................................... 28 La presentación de Aldo Isuani.................................................................................... 29

El comentario de Oscar Cetrángolo ............................................................................. 30 El debate........................................................................................................................... 31 Séptimo encuentro: “Judicialización de derechos sociales: ¿profundización democrática u obstáculo para el accionar estatal?” (13 de octubre de 2009)................. 32 Introducción .................................................................................................................... 32 La presentación de Víctor Abramovich....................................................................... 32 El comentario de Aldo Neri .......................................................................................... 34 El debate........................................................................................................................... 35 Octavo encuentro: “Nuevos paradigmas de protección social en América Latina: una lectura desde el caso chileno” (17 de noviembre de 2009) ............................................... 36 Introducción .................................................................................................................... 36 La presentación de Clarisa Hardy................................................................................ 36 El debate........................................................................................................................... 39 Reflexiones finales.................................................................................................................. 41 Acerca de las instituciones organizadoras.......................................................................... 44

Introducción Los Diálogos de Protección Social buscan generar un espacio de intercambio plural e informado entre funcionarios públicos, líderes de la sociedad civil, empresarios, académicos y representantes de organismos internacionales respecto de la protección social en la Argentina. Los objetivos principales de estos encuentros son: (a) contribuir al debate social y político sobre las mejores formas de enfrentar aspectos críticos de la situación social de la población del país; (b) difundir entre actores relevantes de la Protección Social en la Argentina lecciones aprendidas de otras experiencias latinoamericanas y, (c) promover la acumulación de ideas, propuestas y alternativas de acción en el campo de la protección social. Esta iniciativa es organizada conjuntamente por: CIPPEC (Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento), la Fundación Tzedaká, y la Maestría en Administración y Políticas Públicas de la Universidad de San Andrés. Las tres instituciones centran su labor en el compromiso con los asuntos públicos y, desde distintas modalidades de intervención, coadyuvan al desarrollo de la Argentina. Manpower Argentina ha acompañado la iniciativa en la realización de dos de los ocho encuentros realizados en 2009. En este reporte se sintetizan los principales debates de la edición 2009 de la serie, en la que participaron especialistas destacados de la protección social de la Argentina y de la región.

Primer encuentro: “Avances y desafíos de las políticas, programas e institucionalidad social subnacional” (9 de marzo de 2009) Introducción Este primer encuentro fue realizado con el objetivo de facilitar un debate plural e informado sobre los desafíos de la protección social para grupos en situación de pobreza y vulnerabilidad desde una perspectiva federal. Por tal motivo, los ministros provinciales Daniel Arroyo (Buenos Aires), Alfredo Daniel Pega (Río Negro) y Pablo Gustavo Farías (Santa Fe) presentaron y debatieron sus visiones acerca de avances y desafíos de las políticas, programas e institucionalidad social subnacional. A continuación se presentan las exposiciones realizadas por los tres ministros, así como el debate que se llevó a cabo luego de las presentaciones.

Las presentaciones Los tres ministros comenzaron caracterizando a sus respectivas provincias, para luego describir la oferta programática en ejecución. Fueron varios los consensos, tanto en términos de enfoques normativos y oferta programática, en lo que refiere a la articulación con otros actores, como en las herramientas y en los principales desafíos para la gestión en materia de protección social. Se observaron varios puntos comunes en las presentaciones de los ministros provinciales entre las respectivas ofertas programáticas. Esto se presenta como un indicador de algo que resultó evidente a lo largo del encuentro: los tres ministros comparten una misma visión de la protección social. En las tres presentaciones se resaltó -por supuesto, con distintos matices- las virtudes de la universalización de la protección social, a partir de un enfoque de derechos. Por ejemplo, el ministro Pega, señaló que uno de los fundamentos de la creación del Ministerio de Familia en 2003 fue trabajar para la inclusión social e integrar las políticas sociales para que permitan a los ciudadanos rionegrinos ejercer sus derechos en plenitud. Las similitudes en la oferta programática se reflejan en el hecho de que los tres ministerios intentan expandirla, partiendo de la idea de garantizar derechos y lograr equidad social. El caso paradigmático en este sentido es la universalización de las asignaciones familiares a todo hogar donde haya niños menores a seis años en la provincia de Buenos Aires. Al presentar este programa, el ministro Arroyo declaró que “esto representa un cambio en la perspectiva de la protección social, concebida como derecho y no como política focalizada”. Otra importante coincidencia entre los tres ministerios fue la combinación entre este enfoque universal, con políticas focalizadas dirigidas a distintos grupos en riesgo (tales como jóvenes, mujeres o adultos mayores). Tal es el caso, por ejemplo, de los Centros de Contención del Ministerio de Río Negro, cuyo objetivo es lograr la reinserción laboral de jóvenes en situación de vulnerabilidad social. Asimismo, el ministro Farías señaló que en Santa Fe están trabajando con especial énfasis en zonas territoriales de vulnerabilidad crítica. A pesar de la concordancia que expresaron los tres ministros en términos de la visión normativa que guía su accionar, las políticas, programas y proyectos en ejecución en cada provincia, presentaron algunas diferencias. En este sentido es necesario recalcar las importantes diferencias entre las tres jurisdicciones, tanto en términos de población vulnerable (en su distribución, características y escala) como en 5

términos de los recursos con los que cuenta cada provincia para hacerle frente a los problemas de pobreza, exclusión y vulnerabilidad. En lo referido a la gestión de las políticas de protección social, también quedaron de manifiesto algunos ejes en común. Los tres ministros consideraron de gran importancia la articulación con otros actores para la ejecución de estas políticas. Farías resaltó la existencia del Gabinete Social en la provincia de Santa Fe, que promueve el trabajo intersectorial entre los ministerios sociales y económicos, y pretende lograr un abordaje integral de las políticas de protección social. La concepción del trabajo intersectorial de los tres ministros coincidió en la importancia de incluir no solamente a los ministerios sociales, sino también a los ministerios de Economía y Producción. Esto se debe a que conciben a la protección social estrechamente vinculada al mercado laboral y al desempeño económico. De este modo, se consideró crucial la necesidad de articular con los sectores productivos para generar un sistema de protección social sustentable, que haga frente a las causas de la exclusión y la pobreza. En esta misma línea, también se resaltó la participación de los sectores empresarios y de la sociedad civil en los procesos de diseño, implementación y evaluación de políticas sociales. Por ejemplo, en la provincia de Buenos Aires, el ministro Arroyo señaló que se establecieron consejos participativos donde se discuten estas políticas, y por otro lado, indicó que se pusieron en marcha más de 20 agencias de orientación socio-productiva, que financian capacitaciones y arman “bolsas de trabajo” para incorporar a los sectores relegados en el mercado laboral. Sin embargo, también surgieron consensos en cuanto a las limitaciones de esta articulación. Por ejemplo, Farías sostuvo que no es deseable tercerizar las funciones del Estado en las organizaciones de la sociedad civil, ya que aquéllas son indelegablemente e insustituiblemente estatales. En lo que se refiere a las tecnologías de gestión utilizadas en los programas de protección social, también se presentaron consensos significativos. Los tres ministros resaltaron la necesidad de utilizar nuevas tecnologías de información y comunicación para la gestión de las políticas de protección social. Es importante resaltar que coincidieron en que las tecnologías de gestión deben estar siempre al servicio de los objetivos de las políticas y no deben convertirse en fines en sí mismos. Los tres ministerios están utilizando tarjetas sociales para realizar las transferencias en algunos de sus programas de protección social, lo cual permite hacer un control más riguroso del gasto de los beneficiarios en los comercios, facilita las denuncias por sobreprecio, las actualizaciones del monto de la transferencia y agiliza las intervenciones de los funcionarios públicos. En Santa Fe y en Río Negro se unificaron las bases de datos, lo que permitió la generación de padrones únicos de beneficiarios y un mejor monitoreo de los programas.

El debate En el debate que siguió a las presentaciones de los ministros surgieron más consensos. Fabián Repetto, co-director del Programa de Protección Social de CIPPEC y moderador de la mesa, recalcó cuatro conclusiones principales en las presentaciones. Por un lado, surge la necesidad de recuperar el norte normativo de la protección social. En este sentido, se hace presente la pregunta sobre el enfoque adoptado, y la visión de derechos. En segundo lugar, las presentaciones de los ministros demostraron que la institucionalidad social es crucial para la protección social, y que –en este aspectoexisten distintas respuestas. En tercer lugar, las ofertas programáticas de las tres provincias presentan importantes vasos comunicantes. Finalmente, Repetto recalcó que

las tecnologías de gestión para la protección social deben ser implementadas en función del objetivo de la protección social. Las preguntas que se hicieron en el debate fueron muchas y variadas. Un primer grupo de preguntas se refirió a la articulación de las provincias con el Gobierno nacional. Los ministros de Santa Fe y Río Negro coincidieron en la importancia del trabajo con el Estado nacional, ya que como Estados provinciales las limitaciones – especialmente en cuanto a los recursos disponibles- son muy importantes y las intervenciones que puede llegar a realizar el Gobierno nacional son determinantes para la política social (aunque depende en sus magnitudes del tamaño y la escala de la provincia en cuestión). Arroyo, por su parte, señaló que en temas de protección social, no existe un sistema estructurado en la Argentina (a diferencia de los casos de salud y educación). Por lo tanto, el ministro de la provincia de Buenos Aires sostuvo que los procesos que se dan en las políticas de protección social tienden a ser desordenados y los vínculos que se establecen entre la Nación y las provincias, heterogéneos. Otro grupo de preguntas, giró en torno al tema del rol de los medios de comunicación como formadores de opinión pública en temas de política social. Farías resaltó que no siempre lo más visible en la agenda pública es lo que debe normativamente ser prioritario en el plan de gobierno. El ministro Pega, por su parte, señaló el estigma que hay en temas sociales en los medios de comunicación y la creencia de que “solamente se habla de lo social cuando hay problemas”. Los tres ministros coincidieron en que el vínculo con los medios y la comunicación de los temas sociales es una cuestión a trabajar con mayor profundidad. Algunas preguntas plantearon la cuestión del rol de las condicionalidades en los programas de transferencias condicionadas, y sus implicancias. Los tres ministros, que –como se dijo- parten de un enfoque de derechos, coincidieron en que las condicionalidades no son necesarias, ya que la protección social es un derecho. Sin embargo, consideraron que en algunos casos, especialmente cuando están vinculadas a la salud y la educación de los beneficiarios, o cuando se trata de programas de empleo de emergencia, pueden resultar virtuosas. Muchos de los participantes indagaron sobre la situación actual de crisis y cómo ésta incide sobre las políticas de protección social. Los tres expositores coincidieron en que en el escenario actual, donde los recursos son más escasos (en comparación con los períodos anteriores) y las demandas son mayores, es necesario priorizar. Arroyo resaltó en este sentido el rol de los programas de transferencia como promotores del consumo local para superar la crisis actual, y que son parte de la respuesta. Asimismo, los tres ministros señalaron como uno de los principales desafíos, a la hora de llevar adelante los programas de protección social, el funcionamiento del aparato estatal. Surgieron como principales limitaciones los tiempos del Estado, la capacitación de los recursos humanos y el diseño de las estructuras administrativas. El ministro Farías señaló que el Estado debería funcionar para facilitar la implementación de las políticas sociales, y que éste muchas veces no es el caso. En síntesis, es posible afirmar que la protección social es un campo complejo en la Argentina. Por un lado, las realidades sociales difieren tanto entre jurisdicciones como al interior de las mismas. A su vez, a esto se le suma la compleja lógica del federalismo argentino, y la necesidad de articular horizontalmente dentro de los distintos sectores de los equipos de gobierno. Trabajar la protección social, desde el nivel subnacional y con un enfoque de derechos, es un desafío importante. No obstante, tal como demostraron los tres ministros en la jornada del 9 de marzo en CIPPEC, es posible realizar avances y aportar al desarrollo de sistemas integrales de 7

protección social en nuestro país, siguiendo un norte normativo en la política social. En este sentido, tal como señaló Fabián Repetto, es crucial comprender que a la hora de gestionar la protección social, la pregunta por los derechos termina siendo más política e ideológica que académica.

Segundo encuentro: “Riesgo y protección social: más allá del modelo de mercado, más allá del modelo corporativo” (6 de abril de 2009) Introducción Este segundo encuentro fue realizado con el objetivo de facilitar un debate plural e informado sobre los retos de la protección social, desde una perspectiva latinoamericana, con énfasis en el caso argentino. El expositor en esta ocasión fue un distinguido especialista de América Latina, Fernando Filgueira, experto uruguayo en políticas sociales y funcionario de la División de Desarrollo Social de la CEPAL. También participó del encuentro, en calidad de comentarista, el especialista Pablo Vinocur. Luego de las respectivas exposiciones se dio un espacio para el debate entre los participantes. La presentación de Fernando Filgueira se tituló “Hacia un nuevo modelo de estado social en América Latina: Estructura de riesgo y arquitectura de protección social”, y se dividió en cuatro secciones 1 .

La presentación de Fernando Filgueira 1. Algunas reflexiones sobre cohesión social y protección social en América Latina

Filgueira comenzó presentando algunas ideas acerca del polisémico concepto de cohesión social. Éste es un concepto estrechamente vinculado a la teoría de la modernización, que remite a la idea del orden social. Sostuvo que en las sociedades latinoamericanas ya existen las bases institucionales de sistemas normativos para la generación de cohesión social. Sin embargo, para que sea una realidad, es necesario generar mayor igualdad, a partir de aspiraciones legitimadas democráticamente. En los contextos de los países latinoamericanos, donde prima la desigualdad, esto se presenta como un desafío importante. La desigualdad de los países latinoamericanos se manifiesta tanto en el acceso a bienes materiales como en términos de inseguridad. En este sentido, América Latina constituye un contexto de inseguridad básica. Estos dos aspectos de la desigualdad tienen un rol crucial en la prevención del surgimiento de sistemas cohesionados en la región. Las políticas sociales en América Latina tienen cuatro funciones principales. En primer lugar, han actuado como pactos distributivos tanto intra como intergeneracionales (para tratar la desigualdad de bienes materiales). En segundo término, las políticas sociales han sido respuestas al riesgo social (para tratar la desigualdad en términos de seguridad). En tercer lugar, las políticas sociales tienen el potencial de materializar la realización de derechos sociales y humanos (generando ciudadanía). Por último, pueden constituir inversiones en términos de capital humano y eficiencia económica lo cual genera competitividad. Luego de estas reflexiones, Filgueira introdujo los modelos de política social que han existido en América Latina. A partir de la tipología clásica de Esping-Andersen, presentó los tres modelos ideales, los que se caracterizan por tener distintos grados de Cabe resaltar que la misma se respaldó en el artículo de Fernando Filgueira (2007) “Cohesión, riesgo y arquitectura de protección social en América Latina”, Serie Políticas Sociales, CEPAL, Santiago de Chile.

mercantilización y familiarización. Hasta la década de 1970, en América Latina predominó el modelo corporativo-conservador. Este tipo de Estado de bienestar, adoptado del genotipo continental europeo, se desarrolló en grados diferenciales en los países latinoamericanos, en función del desarrollo del mercado laboral y de acuerdo con la etapa del proceso de modernización por sustitución de importaciones en la que se encontraba cada país. En los pocos países en los que el mercado laboral se aproximaba al pleno empleo con altos niveles de formalidad y altamente urbanizados, el régimen llegó a parecerse al welfare europeo continental. Estos son los casos de Argentina, Chile y Uruguay, que Filgueira caracterizó como de universalismo estratificado. El modelo que predomina en los países donde los mercados laborales se encuentran segmentados y cuentan con una urbanización avanzada (como Brasil y México) es denominado por Filgueira como sistemas duales. Por último, los modelos de política social de los países donde los mercados laborales son fundamentalmente informales y mayoritariamente rurales, son denominados modelos excluyentes. El modelo económico de industrialización por sustitución de importaciones distribuía la protección social a partir de la tríada constituida por el Estado, los trabajadores y las empresas. Este modelo no promovía la innovación y fue afectado por tres procesos negativos. Por un lado, se dio un aumento de la desigualdad vertical, reflejado en el acrecentamiento de los índices de Gini, proceso que fue fortalecido por las políticas sociales liberales promovidas por el Consenso de Washington. En segundo lugar, se dieron varios cambios sociales, que incrementaron la desigualdad horizontal. En este contexto, los sistemas de políticas sociales tuvieron pocas capacidades de reconocer la nueva morfología social y la nueva arquitectura de riesgos; esto se debe, en parte, a la poca adaptabilidad del modelo conservador predominante en la región. Por último, el alineamiento de las desigualdades horizontales con las desigualdades verticales generó mayores probabilidades de que las configuraciones sociales predigan los patrones de pobreza. 2. Las tensiones estructurales del desarrollo social la en América Latina

En su presentación, Filgueira sostuvo que es imperioso evaluar las tensiones estructurales del desarrollo social para determinar el tipo de estructura de protección social necesaria. Para ello, consecuentemente, resulta necesario elaborar una tipología. Según el expositor, los países latinoamericanos presentan tres niveles del índice de desarrollo humano: • • •

Medio-alto: países del cono sur y Costa Rica (junto con los Tigres Asiáticos y países de Europa del Este). Medio: Brasil, México y Colombia (con países de la península arábiga, países de Europa del Este y los Jaguares Asiáticos). Medio-bajo: países de América Central (con países de Europa del Este, futuras potencias asiáticas y países de África del Norte).

Al interior de cada uno de los tres grandes niveles, se presentan distintos tipos, en función de variables como la fecundidad, la mortalidad, la desigualdad, los niveles de población urbana, la matriculación en la escuela primaria, la población activa, la tasa de dependencia infantil y la tasa de dependencia entre los adultos. En términos generales, es posible afirmar que en América Latina, además del ya mencionado predominio generalizado de altos índices de desigualdad, se hace presente una muy mala tasa de dependencia combinada (en términos de la población dependiente sobre la población económicamente activa). También se puede afirmar

que la tasa de urbanización relativa es alta. Por lo tanto, la sumatoria de estos aspectos deriva en una región desigual, urbanizada y con una mala tasa de dependencia. Esto, sumado a los altos diferenciales en los niveles de fecundidad entre los sectores altos y los bajos, y a la importante segmentación en el mercado laboral con alta informalidad, tiene varias implicancias. Por un lado, son críticos los niveles de desigualdad en los riesgos sociales que enfrentan los distintos sectores de la sociedad. En segundo lugar, se hace presente una alta concentración de renta en modalidades no formales del mercado laboral. En tercer término, la desigualdad también se observa en la compra o en el acceso a formas de seguro frente a los diversos riesgos. En cuarto lugar, resulta evidente la polarización de la estructura de oportunidades temprana y el bajo aprovechamiento del recurso humano general. En quinto término, es posible afirmar que la ventana de oportunidades demográfica es corta, debido a los límites estructurales presentes. Finalmente, es notorio el alto nivel de pobreza urbana. 3. Riesgo y protección: divorcio pasado, presente y futuro

Para referirse a los cambios que se dieron en riesgo y protección en América Latina, Filgueira hizo referencia a los cambios en la estructura de riesgo a partir del mercado laboral y de las familias. Las transformaciones en el mercado de trabajo

Durante la década de los noventa hubo muchos cambios en el mercado laboral: aumentaron las tasas de actividad, disminuyó el empleo fabril y estatal, se incrementó el empleo en el sector de servicios, el desempleo, la inestabilidad laboral así como la informalidad. Sin embargo, es necesario notar que estos cambios no son similares entre los distintos grupos de la población. De hecho, han afectado en mayor medida a los sectores menos calificados, a los jóvenes y, en algunos casos, a las mujeres. Estos cambios incidieron negativamente, y agudizaron el desencuentro entre la estructura de riesgos y la arquitectura de la protección social disponible. Estos cambios generaron un resentimiento de tres funciones del mercado laboral: como mecanismo de distribución de la riqueza, como medio de acceder a la seguridad material y en tanto estatus para acceder a otros derechos sociales. El problema subyacente se debió a que las reformas de mercado asumieron que el mercado laboral iba a evolucionar en una dirección contraria. Las transformaciones que se dieron en el mercado laboral produjeron tres implicancias en su vínculo con la protección social. Por un lado, las reformas de la seguridad social, que promovieron la instauración de modelos de capitalización; y las reformas en el campo de la salud con orientación al mercado, que incrementaron el vínculo entre el mercado y el nivel de prestación, entre la estabilidad laboral y la garantía de beneficios, y entre la formalidad laboral y el acceso a beneficios pasados y nuevos. En segundo lugar, las reformas paramétricas y las llamadas historias laborales fortalecieron los dos últimos vínculos mencionados (entre la estabilidad laboral y la garantía de beneficios, y entre la formalidad laboral y el acceso a beneficios pasados y nuevos), aunque no necesariamente el primero (entre el mercado y el nivel de prestación). Finalmente, las políticas de protección de base no contributiva estuvieron ausentes hasta los años noventa y, cuando se hicieron presentes, lo hicieron por medio de modalidades altamente focalizadas.

Los cambios en la familia

Otra gran transformación acontecida en las últimas décadas en América Latina ha sido el cambio en la estructura familiar. De esta forma se observó una expansión marcada de nuevas modalidades familiares, la monoparentalidad con jefatura femenina, la unión libre, y la división sexual del trabajo, no consideradas en la protección social hasta el momento. A la vez, se hizo referencia a cómo el cambio en la estructura familiar se produce en un contexto en el que hay una caída divergente de la fecundidad por estratos sociales, y cómo esto último es una clave para comprender el aumento de la jefatura mono-parental con hijos y de la tercera edad, de la divorcidad, del cambio en la división sexual del trabajo a partir del ingreso pleno de la mujer al mercado laboral, y de la disminución del tiempo disponible para el cuidado familiar. El crecimiento divergente de la fecundidad se refleja en que, si bien la tasa de fecundidad baja, el decrecimiento varía según el estrato social. La fecundidad baja abruptamente en los sectores medios –muy por debajo de la denominada tasa de reemplazo- mientras que en los sectores populares se mantiene. A la vez que se concentra la reproducción biológica y social en los sectores pobres (por la fecundidad), aumenta el riesgo de transmisión intergeneracional de la pobreza, aumenta la vulnerabilidad de mujeres y niños en estos sectores, se incrementa la dependencia de la mujer del mercado laboral, y disminuye el apoyo familiar en contextos de crisis y del tiempo adulto disponibles para los niños. Los cambios en la estructura familiar se entienden dentro de un contexto signado por transiciones demográficas. La primera transición se caracterizaba por la caída de la fecundidad, el envejecimiento poblacional, el aumento de la urbanización, y el modelo familiar nuclear donde el hombre era el proveedor principal. En tanto, la segunda se caracterizó por una adicional caída de la fecundidad, la continuidad del envejecimiento poblacional, la mujer integrada plenamente al mercado laboral, la postergación de la nupcialidad y reproducción, y los nuevos arreglos familiares. De manera que si bien se produce una consistencia emancipatoria en los sectores medios y altos, expresada en las rutas de la autonomía femenina, también se produce la inconsistencia vulnerable de los sectores de baja renta por coetaneidad de transiciones, expresadas en la vulnerabilidad familiar, de mujeres e hijos. Siendo factores que inciden en ello la alta fecundidad, el embarazo precoz, los nuevos arreglos familiares y la inserción precaria de hombres y mujeres en el mercado laboral. De todo esto resulta claro que las transformaciones familiares tienen efectos importantes en materia de riesgo social. Partiendo de la base de que la familia es el sistema más antiguo y persistente de aseguramiento, protección y redistribución de las sociedades, también es una forma esencial de protección social: lo que nos protege socialmente y nos permite acceder al bienestar, además del Estado y del mercado. Por ello es necesario, frente a los cambios mencionados, adaptar los sistemas de protección social. Dicho de otra manera, frente a la presencia de una nueva estructura de riesgo es necesario repensar una nueva estructura de protección social. Los cambios acontecidos en la familia, por tanto, traen aparejadas enormes implicaciones para entender y rediseñar el papel del Estado social latinoamericano. Frente a las pautas inconsistentes de la familia se vuelven claves los servicios sociales, en especial la educación y la salud. Las reformas de la seguridad social no sólo no han ido al encuentro de esta nueva estructura de riesgos, sino que en muchos casos

la han agravado al mantener un modelo de prestaciones basado en el viejo modelo familiar y con las exigencias de elegibilidad agudizadas en un mercado laboral deteriorado Las reformas educativas han contribuido, mediante el aumento de la cobertura, a enfrentar parte de los procesos de trasformación familiar, pero han sido tímidas en avanzar en educación inicial y expansión de jornada escolar (al menos están como temas en la agenda). Las reformas de salud, por su lado, no han logrado mejorar (y en algunos casos han agravado) el acceso a prestaciones de calidad para el binomio madre-niño y han concentrado gasto sin base fiscal (contributiva o general) en tercera edad con sesgo regresivo. Las nuevas iniciativas de combate contra la pobreza de transferencia de renta condicionada han reconocido esta nueva estructura de riesgo, pero los montos que efectivamente manejan y su carácter muchas veces coyuntural, sugieren que el problema sea percibido como marginal y de corto plazo, no como estructural y duradero. Previamente a profundizar la noción del universalismo básico el expositor refirió a que las reformas en materia de protección social de los años noventa combinaron con el modelo estratificado contributivo, lo que provocó desfinanciamiento de pilares históricos de solidaridad intergeneracional y persistencia de grupos privilegiados que mantuvieron modelos subsidiados.

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4. Universalismo básico y orientación a la equidad en las políticas sociales

El universalismo básico se orienta a promover un conjunto de servicios de cobertura universal que cumplan con estándares de calidad para un conjunto limitado de prestaciones básicas, que incluye las prestaciones esenciales de derecho universal, lo que habrá de variar en cada país. Es la única forma de construir ciudadanía y equidad, y un concepto amplio que admite a través de su implementación, diferentes estrategias en función de las necesidades sociales, económicas y culturales. Por ende, no debe entenderse como un modelo único, ni como modelo normativo de intervenciones idénticas. Los principios rectores del universalismo básico son: (a) retorno del papel central del Estado, como garante, regulador y prestador; (b) principio ciudadano, ya que el financiamiento proviene rentas generales y disminuye la erogación de base contributiva; (c) disminución de la desigualdad en las prestaciones; (d) balance entre modelo cash transfer y service welfare; (e) búsqueda de un efecto distributivo a partir de la selección de prestaciones y por grupos con alta presencia de sectores vulnerables, no por focalización de renta, y (f) selección de prestaciones en la búsqueda de círculos virtuosos de igualdad, eficiencia económica y sustentabilidad fiscal. Hacia el final de su presentación, Filgueira enfatizó el triple desafío al que se enfrentan los países del cono sur para la generación de sistemas de políticas sociales tendientes al universalismo básico. El desafío consiste en proporcionar grados de coberturas universales, ofrecer protección de calidad y en forma financieramente sustentable. Para superar este triple desafío es crucial poder brindar la calidad adecuada para lograr una coalición de política económica que respalde el sistema. Solamente las prestaciones de calidad pueden asegurar que los sectores medios y altos financien y se beneficien de un sistema de política social progresista. Para alcanzar esos niveles de prestaciones de calidad, en los países del cono sur, resulta imperiosa una reforma de los sistemas tributarios.

El comentario de Pablo Vinocur El comentarista Pablo Vinocur celebró la perspectiva sistémica que presentó Filgueira para analizar la situación social de la región. Principalmente, porque algunas dimensiones –tales como lo demográfico, los cambios en la familia o la incorporación de la mujer en el mundo del trabajo- habían sido olvidadas en muchos debates. Mencionó que existe una gran identidad entre los cambios que se observaron en la Argentina y aquellos de la región. Por ejemplo, en las desigualdades que se presentan en las políticas dirigidas a diversos grupos poblacionales. Sin embargo, hizo notar que existen varias particularidades. En la Argentina, por ejemplo, la seguridad social no contempla la salud, el sistema previsional ni la articulación con otras áreas. Además, enfatizó la importancia de contemplar la variable federal, en el caso argentino, como una variable a tener en cuenta en la distribución de la desigualdad. Respecto de la referencia realizada por Filgueira sobre los sistemas tributarios, Vinocur mencionó que en la Argentina ha aumentado la presión tributaria (casi se ha duplicado) desde principios de la década de los noventa. La Argentina cuenta con el segundo presupuesto de la región (después de Brasil). Pero este presupuesto es construido a partir de una política fiscal regresiva (con una alta incidencia del IVA). Por ejemplo, el impuesto a las ganancias no recae sobre personas, y la renta financiera permanece exenta. En relación a esto último, puntualizó que tanto la concentración como la extranjerización del capital afectan el desarrollo de un sistema tributario. Por otra parte, consideró positivas las modificaciones realizadas en el sistema de protección social argentino, a partir del cambio del sistema jubilatorio. Sin embargo, remarcó que dicho cambio no estuvo acompañado por mecanismos intergeneracionales o políticas progresivas orientadas a corregir inequidades que afectan, en especial, a niños y adolescentes, y que representan a la mitad de la población que se encuentra en situación de pobreza. Finalmente, agregó que la crisis de la cohesión social destruye la subjetividad de la visión de ciudadanía basada en los derechos, ya que solamente importa el derecho de cada uno y no el del colectivo. Esta es una construcción cultural difícil de desarraigar.

El debate En la sección de debate del encuentro se planteó el interrogante acerca de cuáles son las experiencias concretas que existen de universalismo básico. A esto, Filgueira respondió que los cambios que se dieron en el cono sur fueron muy diferentes. En la Argentina, se corroboró un retorno al corporativismo, manteniendo el mismo genotipo pero con dispositivos novedosos. En Chile, la preocupación se centró en frenar el proceso de privatización. Por último, en Uruguay se dio una desestratificación del sistema. En este último caso es en el que se presenta un mayor universalismo, pero con importantes límites fiscales. En el debate, Filgueira volvió sobre este punto y afirmó la importancia de la dinámica federal y las determinaciones impuestas por el tamaño de los países. Esto cobra especial importancia al contemplar la descentralización de las políticas sociales que se desarrolló en las últimas décadas. Filgueira resaltó que la descentralización, si bien puede ser positiva en muchos aspectos, normativamente, no contribuye a la igualdad. Si el objetivo es generar dispositivos igualadores, entonces es necesario centralizar. Aquí surge el interrogante referido a qué es lo que se necesita centralizar:

¿sistemas de información, criterios para la toma de decisiones, control de las contraprestaciones, entre otros? También se trató con especial énfasis el tema de los cambios en el rol de la mujer para los sistemas de bienestar. En este sentido, Filgueira recalcó la importancia de la literatura de la economía del cuidado y del uso del tiempo para debatir los sistemas. Ante el dilema que se plantea en esta temática, surgen tres alternativas para gestionar el cuidado familiar: estatizar, redistribuir en la familia o mercantilizar. La última opción, generaría un sistema tan desigual como el actual. El camino a seguir, según Filgueira, es la estatización o colectivización, que debiera ser complementada con una redistribución de las funciones al interior de la familia. Muchas de las preguntas en el debate que siguió a la presentación estuvieron relacionadas a la necesidad de contemplar, en las visiones sistémicas, los condicionamientos presentados por los contextos políticos, la factibilidad y la probabilidad política, así como los actores de veto.

Tercer encuentro: “Políticas de trabajo y empleo: de la crisis nacional a la internacional” (4 de mayo de 2009) Introducción Con el objeto de facilitar un debate plural e informado entre funcionarios públicos, líderes de la sociedad civil, empresarios, académicos y representantes de organismos internacionales respecto de la protección social en la Argentina, con énfasis en las políticas laborales, se ha realizado el tercer encuentro. En esta ocasión, fue invitada Marta Novick, subsecretaria de Programación Técnica y Estudios Laborales del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social. Asimismo, Daniel Kostzer, coordinador del Área de Desarrollo Social de PNUD Argentina, también participó del encuentro como comentarista de la presentación. Finalmente, se dio un espacio para el debate entre los participantes.

La presentación de Marta Novick La presentación de Novick se dividió en cuatro secciones: 1. Reflexiones sobre las políticas de trabajo y empleo en un contexto de crisis

Novick inauguró la presentación realizando una comparación entre los desafíos planteados por la crisis internacional en la actualidad, con aquellos que surgieron luego de la crisis de 2001 y que se mantuvieron durante el bienio 2002-2003. En aquellos años, la situación laboral comenzó presentando datos que daban cuenta de la grave situación social de ese entonces: el aumento de la pobreza, de la indigencia, de la tasa de empleo no registrado y del desempleo son algunos de los indicadores que fueron mencionados. Dicha situación abrió paso al protagonismo de las políticas sociales, que generó un enfrentamiento entre ésta y la política laboral. En este sentido, Novick mencionó cómo durante el período 2003-2008 fue necesario recuperar el protagonismo de la política laboral y de trabajo como eje de inclusión social, al ser dador de ciudadanía y fuente de dignidad. Recuperando el concepto de ciudadanía de Marshall, el trabajo además de ser un factor de pertenencia e identidad es un derecho político y social, que refuerza la ciudadanía. Asimismo, el empleo ayuda a impulsar el crecimiento económico y viceversa, conformando de esa manera un círculo virtuoso. Es por ello que consideró una prioridad que el empleo, entendido como trabajo decente, sea puesto en el centro de las políticas. 2. El cambio de la política social a la política laboral

Durante el período 2002-2003 el Ministerio de Trabajo era un mero ejecutor de políticas sociales, siendo ese el contexto en que se intentó crear un nuevo marco laboral. La transformación acontecida durante el transcurso 2003-2008, consistió en poner en el centro de la escena a las políticas laborales, y por encima de las políticas sociales, siendo el eje de las políticas públicas el empleo decente. Dicha tarea implicó la coordinación de cuatro áreas estratégicas: •

(1) Instituciones laborales: para la conformación de un nuevo marco jurídico, para el desarrollo de la negociación colectiva, inspección del trabajo – Plan Nacional de Regularización del Trabajo (PNRT) y mediación en conflictos laborales.

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(2) Políticas macro: para mantener un tipo de cambio competitivo y estable, superávit fiscal y externo, dar impulso a la demanda doméstica y la inversión, y apoyo a la producción (industria).

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(3) Políticas de empleo: tales como el Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados, el Seguro de Capacitación y Empleo, la Red de Oficinas de Empleo, los Consejos Sectoriales, el Programa Jóvenes con Más y Mejor Trabajo.

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(4) Políticas de ingresos: mediante aumentos, suma fija salarios y haberes jubilatorios, salario mínimo e impulso a la negociación colectiva.

La necesidad de dicho cambio estuvo promovida también por las limitaciones del Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados. En una primera etapa 2002–2003 el plan funcionó como herramienta para atacar la pobreza y la indigencia, y alcanzó a 2 millones de beneficiarios. En aquel momento el Estado como empleador de última instancia, estimuló el consumo y aumentó la demanda (pequeñas localidades en el interior). En este sentido también se realizó un fuerte apoyo a proyectos comunitarios (componentes materiales). Sin embargo, el programa ha encontrado algunas debilidades institucionales, como por ejemplo: la carencia de instituciones para implementar políticas del Programa de Formación Continua. A partir de los años 2004 y 2005 el crecimiento del empleo y la disminución del desempleo ocasionaron la necesidad de generar diversas propuestas de transferencias monetarias, en especial para niños. En este sentido, evaluando la inserción de los beneficiarios al empleo formal, diferenciando a los desempleados coyunturales de los estructurales, surgieron las siguientes estrategias: (a) traspaso al Programa Familias (para madres con más de dos hijos, mayormente inactivas); (b) Seguro de Empleo y Capacitación (mayores montos, tutoría, redes de intermediación, formación); (c) Programa Nacional de Regularización del Trabajo (fortalecimiento de la inspección del trabajo en número y calidad, política de sensibilización y multas, trabajo de carácter federal, difusión de derechos y obligaciones, continuidad y sistematicidad). A su vez Novick mencionó la relevancia de la articulación entre el Ministerio, la AFIP y el Consejo Federal del Trabajo (y de los Consejos provinciales), especialmente para desarrollar este último programa. 3. El desafío del sistema de protección social: variables intervinientes

La heterogeneidad en la informalidad es uno de los principales escollos a la hora de implementar un sistema de protección social. Dicho universo está conformado por: 30% de los asalariados de las unidades informales, 26% de los trabajadores por cuenta propia, 18% de los asalariados en hogares y 17% en unidades informales, 2% de los trabajadores familiares sin remuneración, y 1% de los patrones. Dicha heterogeneidad requiere de políticas específicas orientadas a: a recuperar y fortalecer la inspección del trabajo, reducir costos para la contratación de nuevos trabajadores en las PyMES, simplificar procedimientos para registrar trabajadores en la seguridad social, regularizar el trabajo doméstico, e impulsar el monotributo social, la corresponsabilidad gremial para el sector rural y la Ley de Trabajo a Domicilio. Además planteó la necesidad de extender la cobertura de la protección social especialmente a las personas mayores y a la población vulnerable, lo cual incluye: aumentos de las jubilaciones y pensiones, ampliación de la cobertura previsional, reducción de exigencias, moratoria, aumentos en las asignaciones familiares, movilidad previsional y estatización del sistema de seguridad social. Por último, Novick hizo hincapié en la importancia de las políticas laborales para disminuir la pobreza. Los

episodios relacionados con el mercado de trabajo son los más relevantes a la hora de explicar las salidas de la pobreza. El 60% de los acontecimientos que contribuyen a que los hogares superen la línea de pobreza son acontecimientos del mercado de trabajo. El incremento del empleo y de los salarios horarios son los eventos individuales con mayor impacto para sacar a los hogares de la pobreza. 4. Crisis internacional y la necesidad de articulación de las políticas públicas

Novick sostuvo que, si bien la crisis impactó en el mercado de trabajo, el empleo registrado sigue mostrando crecimiento en términos interanuales. La tasa de desempleo no aumentó, aunque esto se debe al crecimiento del empleo no registrado. En este sentido Novick hizo referencia a que el ajuste del empleo se verifica más por una contracción de las incorporaciones que por un aumento de los despidos. Alrededor de la mitad de los despidos anunciados por las empresas en los últimos meses, se encuentran en proceso de negociación. En el marco de la crisis internacional Novick, destacó la importancia de alcanzar la articulación de políticas. Esto comprende: (a) el desarrollo de políticas anticrisis (en defensa del empleo y del bienestar social) y la puesta en marcha de un Observatorio permanente sobre el mercado de trabajo; (b) fortalecer la política industrial mediante el crédito condicionado al mantenimiento del empleo y el apoyo a las PyME; (c) políticas macroeconómicas que incluyan un programa de inversiones públicas en infraestructura, y la reducción de aportes patronales en casos de formalización del empleo; (d) políticas laborales que refuercen procedimientos preventivos de crisis, subsidios salariales para firmas afectadas por la crisis, extender la cobertura del Seguro de Capacitación y Empleo y de los programas de formación intensificados; (e) políticas sociales que aumenten las transferencias a las pensiones y a los programas sociales, y el presupuesto del Plan Alimentario.

Los comentarios de Daniel Kostzer Kostzer comenzó su comentario enfatizando la necesidad de poder contar con un marco epistemológico a partir del cual sea posible conceptualizar y seleccionar las políticas públicas a implementar. En este sentido, sostuvo que el enfoque sistémico de la protección social debe comprehender el rol central del trabajo y del mercado de trabajo en la sociedad y en la economía. Afirmó que el trabajo es la “caja de transmisión” que vincula la estructura económica con las necesidades básicas de los hogares (y su bienestar). Sin embargo, en los años noventa el mercado de trabajo fue tomado como una variable residual en el crecimiento económico. La crisis de 2001-2002 adelantó debates al desnudar el modelo de un país dependiente y vulnerable. No obstante, el período de crecimiento que se dio entre 2003 y 2008 presentó articulaciones positivas en tres niveles: (1) en lo social, se postergó el conflicto entre los asalariados y los capitalistas. Las empresas, que antes eran tomadoras de precio, fueron con mayor protección fijadoras de precios en el mercado interno. Por lo tanto, esto llevó a una mayor articulación con el trabajo (lo que se denota en los aumentos salariales). Esta articulación es clara y se refleja también en mejores esquemas de protección social; (2) en lo sectorial, se generó una mejor articulación. Esto es porque la producción de bienes ha superado en términos de crecimiento a la producción de servicios, y (3) en lo territorial, se ha generado un efecto derrame debido al aumento en los precios. Considerando la crisis actual, sostuvo que las empresas no generan despidos, pero sí cambian su política de contrataciones, como había mencionado Novick. Siguiendo la visión keynesiana, el desempleo se debe a la falta de demanda agregada en el sector productivo. Para que el efecto multiplicador funcione, se depende de tres 18

variables: la propensión marginal a consumir, la tasa de imposición y la propensión marginal a importar. En este sentido es que el rol del Estado como empleador resulta fundamental y positivo para una mayor protección social. La estructura del mercado laboral es muy relevante, y su definición depende del Estado. Consecuentemente, afirmó que es necesario implementar procedimientos preventivos de crisis e intervenciones puntuales del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social. Las medidas que han sido tomadas son positivas, pero resultan incompletas ya que carecen de estímulos a los sectores más masivos, con intervenciones públicas compensatorias. Por otra parte, Kostzer sostuvo que desde su experiencia en el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social ha visto la transición desde políticas sociales a políticas laborales. Esta transición se mantiene. El mercado laboral tiene un rol central en la definición de un sistema de protección social inclusivo, porque genera empleo, brinda estatus de ciudadanía (y, por lo tanto, incluye), y es más democrático que los programas focalizados. Sin embargo, el mercado laboral requiere intervenciones complementarias, como pueden serlo las legislaciones para la negociación colectiva, las instituciones para los trabajadores informales, planes de desempleo y asignaciones familiares y políticas específicas para determinados grupos vulnerables. Para que esto sea viable, se necesita un debate sobre la redistribución del ingreso, la cual será la base de un verdadero sistema de protección social.

El debate A continuación del comentario de Kostzer, se abrió un espacio para el debate. En el mismo surgieron con fuerza dos puntos. Por un lado, varias preguntas apuntaron a la coordinación entre las distintas políticas de protección social. Algunas preguntas se enfocaron hacia la coordinación del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social con los otros ministerios, específicamente en su incidencia en las políticas públicas. A esto, Novick respondió que existe coordinación sectorial, por ejemplo con Cancillería (con la firma de tratados internacionales) y con el Ministerio de Educación (en la definición de las capacitaciones y la promoción del trabajo decente). Sin embargo, también señaló que se presentan algunos problemas. Una muestra de ello: el Ministerio de Trabajo cuenta con fondos para garantizar las capacitaciones a los jóvenes por el Programa “Más y Mejor Trabajo”, pero en algunas provincias, los ministerios de Educación no cuentan con disponibilidad en las plazas ofrecidas, por ejemplo, para la educación de adultos. En cuanto al vínculo con el Ministerio de Desarrollo Social, y el traspaso del Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados al programa Familias, Novick señaló que existen tensiones concretas. Refiriéndose a este tema, Daniel Kostzer, agregó que en muchos casos, no se concreta el pase entre los dos programas, debido a los beneficios adicionales que brinda el Plan Jefas y Jefes (especialmente, en el monto superior de la prestación). Otros inquirieron sobre la articulación entre el Programa Familias, el Seguro de Capacitación y Empleo y el Plan Jefas y Jefes, y si sería posible que se dé una coordinación virtuosa entre los tres programas. Novick respondió que considera que una articulación entre los tres programas es difícil, debido a las distintas concepciones en las que se basan. Ante una pregunta sobre el rol del Consejo Nacional de Políticas Sociales, Novick afirmó que éste sirve como un espacio de intercambio de información más que como un lugar de generación de políticas. Ese rol, lo cumple el Gabinete Socio-Productivo. Finalmente, sobre este tema, Kostzer sostuvo que la coordinación no es débil en el plano interministerial, sino en otros dos niveles: entre la

conceptualización de políticas productivas y políticas sociales; y entre las jurisdicciones y la traducción de las políticas nacionales. Por otro lado, el otro gran tema que surgió en el debate fue el alcance de las políticas laborales (en tanto solamente cubren a los trabajadores formales) y la posibilidad de generar políticas universales. En este sentido, se planteó el interrogante de cómo las políticas resuelven esta heterogeneidad en la estructura laboral y cómo se pretende alcanzar a quienes no están incluidos formalmente en el mercado laboral 2 . Novick sostuvo que la mejor política (que es también la que se trata de promover) es el crecimiento homogéneo para todos los niveles de calificación. La economía informal es un tema complejo y no está solamente vinculado al modelo de desarrollo económicolaboral. Existen otras políticas (como la educación y la salud) que están estrechamente relacionadas a la solución de este problema.

Es necesario recordar que este evento se llevó a cabo previamente a la instauración de la Asignación Universal por Hijo para Protección Social. 2

Cuarto encuentro: “El papel de la sociedad civil en la protección social: claroscuros y su vínculo con el Estado” (8 de junio de 2009) Introducción Con el objeto de facilitar un debate plural e informado entre funcionarios públicos, líderes de la sociedad civil, empresarios, académicos y representantes de organismos internacionales respecto de la protección social en la Argentina, con énfasis en el rol de la sociedad civil, se ha realizado el cuarto encuentro. En esta ocasión, el profesor Roberto Martínez Nogueira (UdeSA), Daniel Gassman (Cáritas Buenos Aires) y Raúl Zavalía (Fundación Pro-Vivienda Social) expusieron en una presentación moderada por Mirna Szulmajster (Directora Ejecutiva de la Fundación Tzedaká).

La presentación de Roberto Martínez Nogueira Martínez Nogueira inauguró la presentación enfatizando en la multiplicidad de enfoques que se hacen presentes a la hora de analizar los vínculos entre Estado y sociedad civil en la protección social. Esto se complejiza aún más al considerar que el tema en sí es dinámico y el rol de los distintos actores es cambiante. Para poder delimitar esta temática, él se centró en la sociedad civil organizada, y solamente de algunas organizaciones de la sociedad civil (OSC), aquellas que están más vinculadas con el trabajo social. En los últimos 40 años se han generado distintas formas de vinculación en las OSC para con el Estado. En un comienzo, las OSC trabajaban por fuera del Estado. Esto se fue transformando en un trabajo que también suponía confrontación y riesgo (especialmente en las dictaduras). Con la democratización se supera esta división, ya que varios de los planteles de las OSC pasaron a formar parte de los equipos técnicos del Estado y son incorporados en los ciclos de políticas públicas. En la Argentina, hacia fines de los años ochenta y durante la década de los noventa, se genera una relación estrecha de las OSC con el Estado e, inclusive, éstas participan en la implementación de políticas públicas estatales. Este mayor acercamiento y relación generó un cambio en las dinámicas de financiamiento de las OSC, ya que disminuyeron relativamente su dependencia de los fondos internacionales, y se convirtieron en organizaciones cuasiempresariales por su vínculo con el financiamiento. Con el inicio del nuevo milenio, las actividades de las OSC se fueron formalizando y se comenzó a esbozar un nuevo escenario con nuevos desafíos. Martínez Nogueira dividió su presentación en dos ejes, el último de los cuales se subdivide en cinco desafíos. Estado y políticas sociales

Martínez Nogueira afirmó que la articulación entre Estado y OSC varía, dependiendo del tipo de política o programa en cuestión. En primer lugar, en las políticas de tipo universales, el rol de las OSC es expresar las necesidades genéricas de la población. Por otra parte, el hecho de que normalmente los resultados de estas políticas disten de sus diseños, no depende tanto del rol de las OSC como sí del sistema político y del rol del Estado. En segundo lugar, en las políticas de índole focalizadas, el rol de las OSC no dista de aquél del Estado. Las organizaciones pasan a ocupar los espacios que va dejando el Estado, siendo financiadas por el sector público. Esto ha sucedido tradicionalmente en los programas rurales. Las OSC aportan una mayor presencia territorial, el contacto 21

con determinados sectores de la población, la identificación de necesidades, el acercamiento de las poblaciones a los servicios públicos y capacidades técnicas de producción (aunque éstas distan de las capacidades que puede llegar a tener una buena burocracia pública). En tercer lugar, en los programas de “servicios humanos” las OSC tienden a ocupar un rol fundamental. Esto es, en los programas donde el referente es la persona, la familia, la comunidad, y no en función de las necesidades sino desde una aproximación más cercana. En este tipo de programas, el Estado tiene dificultades por la comprensión y la cercanía. En este sentido, las intervenciones de las OSC pueden ser más integradas que las que se enmarcan en las lógicas más rígidas de la administración pública. Estas intervenciones son claras, de pequeña escala y de difícil replicabilidad. Por ello, se generan como “micro-soluciones” a “macro-problemas”. Consecuentemente, surgen interrogantes sobre su relevancia. Es necesario remarcar que las grandes responsabilidades siguen siendo del Estado, pero en algunos casos (específicamente intervenciones de este tipo) pueden consolidarse como mecanismos de experimentación y aprendizaje. Los nuevos desafíos de las OSC

Martínez Nogueira, en la segunda parte de su presentación, abordó distintos desafíos a los cuales se enfrentan las OSC en la actualidad. 1. El problema de identidad

Las OSC nacen con un fuerte contenido valorativo social. Éste se ve amenazado por las lógicas en las que intervienen y también por las necesidades de financiamiento y perdurabilidad institucional. En este sentido, el “oportunismo” frente al financiamiento, deja de estar estrechamente vinculado a los valores de la organización. Por lo tanto, se presenta el riesgo de pensar exclusivamente a las OSC como aparatos de implementación de políticas sociales, más allá de sus misiones originales. 2. Los servicios y aportes a la comunidad

Los distintos perfiles de OSC surgen dependiendo de a quiénes se dirigen y con qué contribuyen. En este sentido, se pueden identificar dos hemisferios: aquellas OSC que satisfacen necesidades especializadas y aquellas que cuentan con una visión más amplia de las condiciones de vida de los sectores pobres (y por lo tanto operan con mayor integralidad). Las OSC del primer grupo llaman la atención sobre las carencias del Estado para llegar a poblaciones determinadas, mientras que las del segundo grupo se constituyen como constructoras de capacidades sociales. 3. La conservación de autonomía

Este riesgo era notablemente superior en los años noventa, cuando la práctica común era que las OSC se volviesen ejecutoras de programas y servicios. La pérdida de la autonomía era importante. Se daba una apropiación de la población por determinadas OSC y la población pasó a ser la fundamentación de las necesidades de financiamiento. Sin embargo, no se daba una transferencia de capacidades ni – consecuentemente- una transferencia del control de los programas. Por lo tanto, resultaba sumamente difícil dar por terminadas las intervenciones. 4. Supervivencia “de sentido” y supervivencia “de capacidades”

Es necesario observar cómo se da el desarrollo de capacidades y cómo se renuevan las OSCs para prevenir el riesgo de la rutinización. Martínez Nogueira

afirmó que este aspecto de las OSC se ha formalizado mucho, especialmente en lo referido a las capacidades de articularse con otros actores (con el Estado, con el sector privado, con otras OSC, etc.). De no seguir con el desarrollo de capacidades y de sentido, en cuanto a las misiones y al impacto de las OSC, se corre el riesgo de perder el capital social obtenido. 5. Los criterios de éxito

Otro punto relevante a observar es cómo se evalúan las OSC. Éste es un problema técnico, organizacional y político. Por un lado, se necesita evaluar el éxito de la gestión (elementalmente, si el proyecto se puede dar por cumplido). Por otro lado, es necesario evaluar las capacidades, la autonomía y los vínculos de las OSC. Esto implicaría un reconocimiento del dinamismo de la organización.

Las experiencias de Cáritas y de la Fundación Pro-Vivienda Social El vicepresidente de Cáritas-Ciudad Autónoma de Buenos Aires presentó los lineamientos de su organización en el trabajo social que realizan. Comenzó describiendo la estructura de Cáritas y los temas en los cuales trabajan. Principalmente, se enfocan en los temas de viviendas para los desamparados, cárceles (tienen un hogar para los ex-convictos y para los que están en probación) y en los hospitales (Pastoral del Alivio). Si bien muchas de las acciones de Cáritas son acompañadas por el Estado, todas estas actividades mencionadas se realizan independientemente del financiamiento del Estado. Cáritas se autodefine como una organización mediadora (y no intermediaria) entre los grupos sociales vulnerables y el Estado. Gassman señaló que ellos adoptan una visión de más largo plazo que el Estado. Es por ello que importa el marco legal para otorgarle mayor compromiso a los programas. A la vez, afirmó que para poder cumplir con la misión de Cáritas y promover que los vulnerables pasen de “asistidos a protagonistas” es necesario impulsar relaciones interpersonales, lo cual los lleva a no participar de ciertos programas. Por su parte, el director de Fundación Pro-Vivienda Social, Raúl Zavalía se refirió a la experiencia de la Fundación, que se focaliza en el segundo cordón del conurbano, dónde la relación entre los ciudadanos y el Estado se da en torno a la asistencia. Al respecto, puntualizó que es en dicha relación dónde aparece el primer claro oscuro, ya que las actividades de la Fundación se basan en potenciar y fortalecer aquellas capacidades y recursos con los que cuentan los vecinos, en lugar de sus carencias. En este sentido coincide con Gassman en la necesidad de tomar al vecino como un protagonista de la acción. Otro claroscuro al que hizo referencia Zavalía, consiste en cómo a lo largo de la historia se han desarrollado dos dinámicas contradictorias en relación a la vivienda: la alta informalidad de las viviendas y la racionalidad del Estado. Es decir, la imposibilidad de que el Estado pueda convalidar situaciones de tenencia precaria sin título de propiedad entra en conflicto con el problema de cómo convalidar las situaciones de tenencia precaria que se han formalizado en el tiempo. Frente a dicho contexto, Zavalía mencionó que la Fundación ha desarrollado una estrategia basada en un paradigma que considera las necesidades particulares de los vecinos. Esto implica desarrollar acciones orientadas a mejorar el 75% de las viviendas existentes, que en su mayoría se basan en la organización de los vecinos por fuera del aparato estatal. Asimismo, hizo referencia a la existencia de un claroscuro, pero de la propia estrategia, el cual consiste en evaluar la viabilidad de replicar los proyectos, lo 23

cual depende de la organización social, es decir, en tanto y en cuanto los vecinos puedan organizarse en una acción colectiva mediante un proyecto común en el que sean protagonistas. En este sentido, sostuvo la importancia que tiene mejorar el diálogo con el Estado -más allá de la formalidad administrativa- para que éste pueda acompañar el proceso iniciado por la Fundación para buscar soluciones que atiendan la magnitud del problema.

El debate Luego de las presentaciones se inició un debate abierto a la participación de los presentes mediante preguntas, reflexiones y comentarios sobre las exposiciones de los panelistas invitados. En primer lugar una de las preguntas en torno a la relación entre el Estado y la sociedad civil, representada en organizaciones, consistió en evaluar la posibilidad de pensar mecanismos de financiamiento de las organizaciones que ofrecen un servicio. En relación a este punto, se mencionó el desafío de crear mecanismos de interdependencia, que no pongan en riesgo su autonomía. Por otra parte, otros asistentes se refirieron a la importancia que tiene considerar los claroscuros y las tensiones estructurales que inciden en la relación Estado – sociedad civil. Considerar dicha dimensión en el análisis implica tener presente: (a) cómo se percibe la relación no sólo con el Estado, sino también, con el sistema político partidario -más allá de la confrontación que exista con los partidos-, y b) a quiénes les rinden cuentas las organizaciones de la sociedad civil. Este último punto, en especial, fue mencionado en relación a cómo evitar que ciertas organizaciones se presenten como representantes de ciertos grupos y, en caso de que efectivamente sea así, cómo lograr que se les rinda cuenta a los grupos representados. Uno de las conclusiones del debate ha sido repensar lo partidario, teniendo en cuenta dos dimensiones. Por un lado, la ausencia de un sistema partidario sólido en términos de captar y satisfacer aquellas cuestiones que están más allá de la maquinaria política. Y, por el otro lado, considerar al sistema partidario como una presencia que a veces perturba o limita, y otras facilita el trabajo. Cabe destacar que se alcanzó un consenso en torno a la falta de un marco legal que ordene las formas de contratación. También se acordó acerca de la necesidad de que las organizaciones asuman un rol de concertación y articulación, el cual pueda darse en el marco de cierta institucionalidad, como puede ser el caso de la creación de una Agencia de Desarrollo Local. Por último se hizo referencia a que la relación entre el Estado y las organizaciones de la sociedad civil, debe estar adecuada a la heterogeneidad de los programas existentes, observando su modalidad de ejecución y las prestaciones que estos otorgan. En este sentido, se hizo referencia a que esto último requiere de una investigación fundada empíricamente, que considere las tensiones entre el corto y el largo plazo, en el marco de un proyecto que pueda tener viabilidad política.

Quinto encuentro: “Algunos mitos alrededor de las relaciones entre políticas sociales, género y pobreza” (10 de agosto de 2009) Introducción Con el fin de facilitar un debate plural e informado entre funcionarios públicos, líderes de la sociedad civil, empresarios, académicos y representantes de organismos internacionales respecto de la protección social en la Argentina, con énfasis en las políticas sociales y su vinculación con la dimensión de género, se ha realizado el quinto encuentro. En esta ocasión, la panelista invitada fue Rosalía Cortés, Investigadora del CONICET con sede en FLACSO. Asimismo, también participó del encuentro en calidad de comentarista de la presentación Corina Rodríguez, Investigadora CONICET-CIEPP. Finalmente, se generó el debate con el conjunto de los participantes.

La presentación de Rosalía Cortés Rosalía Cortés comenzó su presentación afirmando la existencia de tres mitos principales acerca del rol del género en el diseño de políticas públicas en general, y de políticas sociales en particular. Estas representaciones se formaron en torno al tema de género desde la década de los ochenta, y persistieron hasta la actualidad. Los mitos se fueron convirtiendo en narrativas alrededor del género, sobre las cuales hoy se basan decisiones de políticas públicas. Esencialmente, se centraban en la impronta que intenta cambiar a la mujer de receptoras de beneficios del Estado a agentes de cambio. La principal estrategia utilizada es la de la participación en el mercado laboral y en proyectos de microcréditos. Se suponía que mediante esa estrategia, que resultaba en la generación de un ingreso, se produciría un cambio en el equilibrio dentro del hogar y un empoderamiento de las mujeres. El primer mito sugiere que hay una femenización de la pobreza. Esto es, que el crecimiento de la pobreza implicaba que aumentaba la cantidad de mujeres en el universo de los pobres. Sin embargo, en la Argentina, se mide la pobreza del hogar, para luego adjudicarla a las personas. Y la proporción de varones pobres es superior a la de mujeres pobres. Por lo tanto, hay una mayor incidencia efectiva de varones en el aumento de la pobreza. Este primer mito se trasladó, entonces, al segundo mito, que sostiene que los hogares pobres tienen jefatura femenina. Se argumenta que el aumento de la pobreza en las mujeres (lo cual es un mito, si se toma en términos relativos a la pobreza de los varones), se debe a que ha aumentado el número de hogares con jefatura femenina. En la Encuesta Permanente de Hogares se muestra que el universo de hogares con jefatura femenina es muy heterogéneo. Entre ellos se pueden encontrar desde hogares unipersonales de mujeres mayores a 65 años, hasta hogares constituidos por mujeres con menores a cargo. De hecho, se supone que la mayoría de los hogares pobres tienen esta última conformación: la jefatura está a cargo de una mujer que tiene muchos menores a cargo. Sin embargo, el peso estadístico de esta categoría gira en torno al 10%. De este modo, al centrarse solamente en los hogares con jefatura femenina, las políticas públicas dejan de lado el acceso a bienes y servicios que puedan o no tener las mujeres que viven en hogares con jefatura masculina. El tercer mito surge de la creencia de que las mujeres gastan mejor el ingreso, invirtiendo una proporción mayor (que los varones) en la generación de capital humano. Por este motivo, la gran mayoría de los Programas de Transferencias 25

Condicionadas (PTC) toman como actor principal a la mujer en tanto que receptora de los beneficios. Esta supuesta “mejor performance de las mujeres” termina generando mayores responsabilidades para las mismas y trae consecuencias no deseadas. Por ejemplo, está probado que PTC como el Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados y el Programa Progresa-Oportunidades de México han producido aumentos de la violencia familiar en los hogares beneficiarios. Rosalía Cortés cerró su presentación concluyendo que es necesario respaldar el diseño de las políticas públicas con un diagnóstico de las verdaderas inequidades que existen en temas de género.

Los comentarios de Corina Rodríguez En sintonía con la exposición realizada, Rodríguez inició sus comentarios haciendo referencia a las implicancias de romper con los mitos mencionados. En primer lugar, destacó la necesidad de romper con las homogeneidades lo cual significa buscar las evidencias necesarias para confrontarlas con el mito. En este sentido, mencionó la ruptura con el mito de la pobreza femenina, que tiene como implicancia reconocer la equidad de género. En los últimos años en la Argentina el aumento de la pobreza de los varones ha sido más acelerado que el aumento de la pobreza de las mujeres. No obstante, el aumento más acelerado en los hombres tiene un impacto en las mujeres porque implica un incremento de la presión sobre los miembros del hogar, un aumento de las situaciones de violencia, y sobre el uso del tiempo de las mujeres porque la pérdida de ingresos repliega el acceso a servicios del cuidado en el mercado. Otro punto mencionado ha sido la focalización de la jefatura femenina, lo cual implica transmitir la responsabilidad de la mejora social a las mujeres. Dicho enfoque se basa en la concepción de la individualización de la pobreza y su responsabilidad en las mujeres, desconociendo la responsabilidad social. En esta línea, Rodríguez mencionó que dentro de la mirada individualista de los problemas sociales se encuentra la identificación del empleo como el más legítimo medio para acceder a un ingreso o recursos económicos, olvidando las barreras estructurales que existen. Entre ellas, se destacan: (a) demanda insuficiente de trabajo, y (b) limitaciones a la incorporación de las mujeres al mercado laboral. Finalmente, Rodríguez hizo referencia a la existencia de una coyuntura interesante para avanzar hacia un esquema de mayor integración de las políticas sociales y la universalización del ingreso. En este sentido, rescató algunos aspectos claves que deben incorporar las políticas públicas para impulsar la ruptura con los mitos establecidos. Dichos aspectos consisten en la redistribución de: (a) los recursos económicos (ingreso y riqueza); (b) el tiempo de trabajo (remunerado y no remunerado), y (c) oportunidades de vida de las personas (hombres y mujeres).

El debate Luego de la presentación y de los comentarios se inició un debate abierto a los participantes mediante preguntas, reflexiones y comentarios sobre las exposiciones de las panelistas invitadas. Un primer grupo de preguntas giró en torno al rol de las mujeres en los programas de combate a la pobreza, que se encuentra asociado a la idea de que la mujer es la responsable del hogar. Se sostuvo que el hecho que se tome a las mujeres como referentes en muchos de los programas sociales está estrechamente vinculado a 26

la permanencia de los mitos en el diseño y la implementación de las políticas públicas. En este sentido, Rosalía Cortés señaló que el punto más relevante, vinculado a las políticas públicas, es el reemplazo de las funciones del Estado por responsabilidades domésticas. Por ejemplo, el control de la asistencia escolar y de los controles médicos (que es frecuentemente requerido en programas sociales) es responsabilidad casi exclusiva de las mujeres. Así, las mujeres se vuelven actores clave en las políticas públicas, en lugar de corresponsabilizar a los hogares y al Estado. Un segundo grupo de preguntas se centró en cómo se podría incorporar el abordaje del género en las políticas públicas. Para responder a estas preguntas, Corina Rodríguez remarcó que los mecanismos institucionales más exitosos fueron los que lograron una mayor transversalidad sectorial. En este sentido, afirmó que es crucial no ofrecer programas puntuales como un abordaje de género sino lograr un abordaje integral e intersectorial. Otra de las preguntas apuntó al impacto del vínculo entre el trabajo rural y la pobreza y cómo inciden allí las inequidades de género. Las panelistas resaltaron la necesidad de generar mayor información en este aspecto. Dado que la Encuesta Permanente de Hogares se centra en ámbitos urbanos, existe un vacío importante. Luego, otra pregunta inquirió acerca de cómo resultaría posible lograr una mejor distribución del trabajo no remunerado dentro de las familias. Corina Rodríguez argumentó que es clave resaltar el rol del Estado en la economía del cuidado. Para poder garantizar el acceso a los servicios del cuidado es necesario superar la mercantilización y, para ello, es necesario que el Estado brinde opciones. Finalmente, otras preguntas apuntaron a la incorporación de las mujeres al mercado laboral. Rosalía Cortés señaló que desde la industrialización por sustitución de importaciones hasta la actualidad, en la Argentina se ha dado una incorporación progresiva de las mujeres de clases medias y educadas al mercado de trabajo. Sin embargo, hoy se mantiene el desafío planteado en torno a la situación laboral de las mujeres de bajos ingresos, especialmente en cuanto a su participación en el mercado laboral en las urbes.

Sexto encuentro: “Ingreso universal a la niñez: sus aportes y limitaciones” (14 de septiembre de 2009) 3 Introducción El sexto encuentro de Diálogos de Protección Social estuvo orientado a facilitar un debate plural e informado sobre los aportes y limitaciones de las propuestas de ingreso universal a la niñez. Por tal motivo, Eduardo Amadeo, presidente de la Asociación Argentina de Políticas Sociales y diputado nacional electo, y Aldo Isuani, profesor UBA/UdeSA e Investigador del CONICET, presentaron y debatieron sus visiones acerca de los avances y los desafíos vinculados a este tema. Además, Oscar Cetrángolo, Experto en políticas públicas de CEPAL y profesor UBA/UdeSA, realizó los comentarios sobre las presentaciones. A continuación se presentan las exposiciones realizadas, así como el debate que se llevó a cabo.

La presentación de Eduardo Amadeo Eduardo Amadeo comenzó su presentación resaltando la necesidad de enmarcar el debate sobre el ingreso a la niñez en el problema de la pobreza en la Argentina. Sostuvo que el ingreso es un objetivo esencial, pero implica demandas fiscales y operativas muy amplias en un contexto restringido. En este sentido, afirmó que en los últimos años hemos aprendido tres lecciones importantes. En primer lugar, que el crecimiento no es suficiente para revertir situaciones graves de pobreza e indigencia. Con la recuperación económica sucedida entre 2003 y 2008, no todas las poblaciones superaron los efectos de la crisis. De hecho, quienes se encuentran en el primer y en el segundo decil de ingreso nunca se recuperaron totalmente de la crisis. Esto se vincula con el hecho de que, a pesar de la disminución en los niveles de pobreza, no han mermado los niveles de informalidad. Amadeo identificó a la informalidad como la causa subyacente de la pobreza y la indigencia. Por otra parte, sostuvo que la recuperación salarial no alcanzó a reducir la vulnerabilidad. Consecuentemente, en la actualidad se mantiene y se concentra la pobreza extrema que afecta a entre 4 y 5 millones de personas, que no pueden salir de su situación de exclusión y vulnerabilidad. Esta población es altamente vulnerable a eventos macroeconómicos (tales como la inflación); a eventos laborales (tales como la precariedad y el desempleo), y a eventos demográficos (entre los que se destaca el embarazo adolescente). La segunda lección aprendida es que se han perdido activos de capital humano de difícil recuperación en el corto plazo. Esto se debe principalmente a la segmentación y a la inequidad en el acceso a la educación, que se alteró durante el período de crecimiento económico, lo que provocó un deterioro adicional en aspectos centrales de la participación de los jóvenes en el proceso de desarrollo. Esto queda reflejado en las cifras de aumento de jóvenes que no estudian ni trabajan desde 751 mil en 2003 a 852 mil en 2007. Aún más, 51% de estos jóvenes se concentra en el primer quintil de ingreso, según datos de SEL Consultores. La tercera lección que ha surgido de la experiencia reciente de la Argentina es que estamos ante un grave proceso de reproducción intergeneracional que debe ser

Es necesario resaltar que este encuentro se llevó a cabo anteriormente a la instauración de la Asignación Universal por Hijo para Protección Social. 3

revertido. La ampliación de la brecha entre los sectores más pobres y los más ricos de nuestro país genera la convivencia de dos países altamente segregados, lo que demuestra que es central revertir esta situación. Para ello, deben brindarse ingresos pero también atenderse dimensiones complementarias. De aquí se desprende la necesidad de plantear una agenda de trabajo que sea compleja (para atender todas las dimensiones de la pobreza), integral (planteada para todo el país, con criterios de equidad) y de largo plazo (sostenida por consensos político-sociales, y con herramientas de implementación y evaluación). La urgencia por ampliar los recursos en los hogares pobres se justifica por la necesidad de asegurar condiciones mínimas de vida a los sectores vulnerables (especialmente en lo que respecta a la prevención de episodios de hambre). Por otra parte, también se evidencia que la cobertura que brinda el Estado (a través del sistema previsional, de los programas sociales, de las asignaciones familiares y del Seguro de Desempleo) es baja. Las alternativas que surgen para aumentar los recursos de los hogares pobres se ven sumergidas en la tensión existente entre la ampliación de la cobertura hasta la universalización y el costo fiscal que esto implica. El costo de oportunidad de un ingreso universal surge como un tema central, al analizar las otras prioridades que puedan tener el Gobierno y la sociedad argentina. Sin embargo, las asignaciones universales para los niños tienen tres claras ventajas. Por un lado, tienen un impacto claramente redistributivo. En segundo lugar, son más fáciles de implementar que las estrategias focalizadas. Y, por último, producirían un impacto en variables clave (como la educación) para la ruptura de la transmisión intergeneracional de la pobreza. Para la implementación de un asignación de este tipo, Amadeo sostuvo, siguiendo a Rafael Rofman, que existen dos estrategias posibles. La primera estrategia sería reemplazar al actual Régimen de Asignaciones Familiares y al Programa Familias por la Inclusión Social, y modificar las exenciones al Impuesto a las Ganancias por un nuevo sistema único. Esta opción tiene como aspecto positivo la generación de un sistema más “limpio”, con reglas claras y definidas, pero generaría también el riesgo de tener que gestionar la resistencia de quienes ya tienen cobertura, lo cual supondría dificultades en su implementación. La segunda estrategia sería complementar la oferta programática existente con programas focalizados. Dicha opción, sería más fácil de implementar mediante criterios de autofocalización, tendría un costo más acotado y abriría la posibilidad de una implementación gradual. Sin embargo, sería un programa con debilidad política y podría llegar a constituirse como un espacio para mantener o crear nuevas inequidades. Por lo tanto, Amadeo afirmó que es necesario discutir en profundidad la primera opción. En cuanto a la importante dimensión del gasto, siguiendo los datos presentados por Rafael Rofman, un beneficio universal de $135 - que es el beneficio actual que se brinda por el Régimen de Asignaciones Familiares - para los niños implicaría un costo fiscal de $20,4 millones (2% del PBI, el doble de lo que se gasta en la actualidad). Para aumentar la factibilidad de este esquema, Amadeo propuso una implementación progresiva a medida que crecen los niños que reciben el beneficio. A la vez, para que sea viable su implementación, afirmó que es necesario debatir el monto del beneficio y las edades que cubriría la asignación.

La presentación de Aldo Isuani Aldo Isuani comenzó su presentación con el alarmante dato de que 47% de los menores de 18 años son pobres. Afirmó que en los últimos años, el problema de la cobertura ha empeorado, ya que se han ampliado los beneficios que reciben las clases 29

medias, mientras que ha permanecido la exclusión de los sectores más pobres. Sin embargo, esto no redundó en la incorporación de este tema en agenda. Isuani remarcó la necesidad de discutir la inequidad existente entre los hijos de los trabajadores formales y los informales en términos de los beneficios que reciben. Luego, Isuani retomó la narrativa de Polanyi y relató la experiencia del Reino Unido en la incorporación de un subsidio universal en los comienzos del capitalismo agrario. Esa experiencia concluyó generando incentivos negativos para los trabajadores, dado que podían sobrevivir con el ingreso brindado por el Estado, lo cual contribuyó a generar una crisis económica. Isuani usó este ejemplo para advertir que es complejo, en una sociedad capitalista, pensar en ingresos que desmercantilicen las relaciones laborales. Por lo tanto, considera que por muy atractivo que sea el ingreso ciudadano es inviable en sociedades como la nuestra, debido a su desincentivo al trabajo y a la ausencia de disciplina laboral que genera. No obstante, Isuani afirmó que el ingreso a la niñez es un paso absolutamente necesario para comenzar a revertir la situación social argentina. Para ello, es necesario que el sistema de ingreso a la niñez tenga componentes condicionados (contraprestaciones para los adultos responsables) y otros no condicionados. A pesar de su apoyo a una iniciativa de este tipo, Isuani señaló que es necesario no transformar al ingreso universal a la niñez en una “piedra filosofal”, dado que es falible y no soluciona todos los problemas sociales. Para que efectivamente se comience a disminuir la pobreza no es suficiente brindar ingreso, sino que es necesaria una combinación de factores, tales como la alimentación, la vivienda y el acceso a servicios sociales como la educación y la salud. Para asegurar las bases del bienestar se necesita, por lo tanto, combinar ingresos (condicionados para los mayores en edad de trabajar y no condicionados para los menores) con el acceso a servicios básicos (lo que incluye una vivienda digna). Para poder financiar esta iniciativa, Isuani sostuvo que se necesitarían 240 mil millones de pesos (lo que representa 20% del PBI). A pesar de la magnitud de esta cifra, sostuvo que no es totalmente inviable si se encuentra la voluntad política para implementarlo.

El comentario de Oscar Cetrángolo Oscar Cetrángolo inició su comentario afirmando que es clara la urgencia para brindar un ingreso a la niñez, pero que también lo es su complejidad. Dando un paso hacia atrás, Cetrángolo afirmó que el escenario ideal sería evitar las crisis, dado que con cada una de éstas se empeora la distribución del ingreso (ya que afectan más gravemente a los sectores de menores ingresos). Sin embargo, una vez ocurrida la crisis, y perjudicada la distribución del ingreso y la prestación de los servicios sociales, la agenda de trabajo debe ser integral. Esto es, no se puede contemplar un ingreso a la niñez sin pensar también en otros componentes. Compartió lo expresado por los otros dos panelistas acerca de la factibilidad de promover un ingreso a la niñez. De hecho, Cetrángolo afirmó que en la actualidad ya existe un ingreso universal para los adultos mayores, dado que la expansión del sistema jubilatorio (por la moratoria) puede ser interpretada como tal. No obstante, resaltó que no es solamente un tema político sino fundamentalmente fiscal. El investigador recordó que el ingreso ciudadano se originó en Europa, en donde los países cuentan con regímenes tributarios altamente redistributivos (a diferencia del sistema fiscal regresivo argentino). Además de analizar el componente tributario,

sostuvo la necesidad de observar los otros componentes del gasto social. En la actualidad, el gasto social está compuesto mayoritariamente por las pensiones y, dada su rigidez, el gasto marginal resulta costoso. Cetrángolo cerró su comentario identificando dos aspectos claves que aún no han surgido en defensa del ingreso universal a la niñez: la dificultad que representa la focalización y el peligro del clientelismo. Por último, respecto de las condicionalidades, sostuvo que es fundamental pensar en los mecanismos de instrumentación y cuáles serían los efectos de su incumplimiento.

El debate En el debate, muchos de los comentarios se centraron en el supuesto conflicto intergeneracional entre niños y jóvenes, y adultos mayores. Entre ellos, hubo comentarios que pusieron en cuestión dicha dualidad, dado que todos los subsidios terminan funcionando como transferencias al interior de las familias. Otros, resaltaron que dado que los jóvenes pobres son muchos más que los adultos mayores en esa situación es necesario cambiar el foco, como una decisión estratégica que va a tener impacto redistributivo. Un segundo grupo de comentarios y preguntas se centró en la cuestión federal. Cetrángolo afirmó que todos los programas de transferencias deben ser financiados por el Gobierno nacional ya que si se deja esto en manos de las provincias el resultado sería muy inequitativo. Además, sostuvo que es necesario generar un mayor ordenamiento federal para evitar mayores inequidades. Otras preguntas se centraron en la relativa facilidad que tendría la implementación de un subsidio universal a la niñez. Algunos participantes resaltaron que sería más sencillo de implementar que los programas actuales (como por ejemplo, el Programa Familias por la Inclusión Social), ya que no implicaría ningún criterio de focalización. Sin embargo, Isuani señaló que si se incorporan condicionalidades al ingreso, podría generarse una mayor dificultad, dado que éstas no pueden ser gestionadas centralmente. Amadeo, en esta línea, sostuvo que más allá de las dificultades de gestión que puede implicar, las condicionalidades no deben ser requeridas ya que el ingreso a la niñez debe ser considerado un derecho. Finalmente, hubo coincidencias sobre la necesidad de generar un consenso para el establecimiento de prioridades, que esté acompañado de voluntad política y una asignación presupuestaria pertinente. En este sentido, se mencionó la importancia de generar un paradigma de universalización que posibilite considerar al ingreso a la niñez como un derecho que se pueda garantizar en el mediano o largo plazo.

Séptimo encuentro: “Judicialización de derechos sociales: ¿profundización democrática u obstáculo para el accionar estatal?” (13 de octubre de 2009) Introducción El séptimo encuentro de los Diálogos de Protección Social estuvo orientado a profundizar aspectos relativos a la judicialización de los derechos sociales. En esta ocasión el panelista invitado fue Víctor Abramovich, segundo vicepresidente de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y docente universitario. Su presentación se basó en el libro que Abramovich compiló junto con Laura Pautassi: La revisión judicial de las políticas sociales. En el encuentro también participó Aldo Neri, vicepresidente de la Asociación Argentina de Políticas Sociales y ex ministro de Salud de la Nación (durante la presidencia de Raúl Alfonsín. La mesa fue moderada por Carlos Acuña quien, en la apertura del encuentro, señaló que la judicialización de los derechos sociales es un tema estratégico y de creciente importancia e impacto en América Latina. No obstante, señaló que presenta claroscuros, ya que su impacto puede ser potencialmente democratizador en términos del acceso a los derechos sociales, pero también –a veces- puede dificultar el accionar estatal en la gestión de las políticas sociales.

La presentación de Víctor Abramovich Abramovich inició su presentación recordando que con la reforma constitucional de 1994 se abre un escenario institucional que permite el activismo judicial en materia social, dado que reconoce los derechos sociales y económicos de los argentinos. El establecimiento de ese sistema de derechos tuvo cuatro consecuencias principales: instituyó obligaciones negativas; obligaciones positivas; derechos procedimentales, y reguló las relaciones contractuales privadas. De esa forma, la reforma de 1994 profundizó la línea de reconocimiento de los derechos sociales. Esto se vio plasmado en modificaciones tales como: el artículo 14 bis, la incorporación de Tratados de derechos humanos y de la jurisprudencia internacional 4 (artículo 75, inciso 22); el establecimiento de los derechos de usuarios y consumidores, la protección del ambiente y los derechos de pueblos indígenas; en la noción de igualdad sustantiva (y en las acciones positivas del artículo 75 inciso 23); y en los mecanismos de garantía de derechos constitucionales (como el amparo colectivo y la institución del defensor del pueblo). La paradoja de la reforma constitucional es que representa una ampliación formal de los derechos sociales en un momento en el cual las reformas de las políticas sociales eran regresivas, focalizadas y no se centraban en la concepción de derechos incorporada en la carta magna. Ese contexto, durante la década de los noventa generó una inercia en la interpretación judicial, pero también permitió que actores sociales impugnaran algunas de esas reformas a partir de la judicialización de los derechos sociales. En la actualidad, la Corte Suprema de Justicia de la Nación adoptó una interpretación que otorga un alcance mayor a los derechos sociales y brinda más

La incorporación de los Tratados Internacionales es de suma relevancia, ya que muchos de estos van más allá de las disposiciones del artículo 14 bis.

controles (y más estrictos) a la gestión de las políticas sociales. Por lo tanto, el rol actual de la Corte Suprema se centra en tres pilares. Por un lado, restaura garantías constitucionales de protección de derechos sociales, laborales y previsionales (que habían sido omitidas en la década de los noventa). En esta línea se destacan algunos casos de reducción de salarios y casos sobre movilidad de las jubilaciones. En segundo lugar, la Corte restaura las garantías de debido proceso (derechos procedimentales). En tercer lugar, se afirman los derechos sociales en áreas de manejo discrecional del Gobierno (como las pensiones no contributivas). En este sentido se ejerce un mayor control sobre la denegación o cancelación de las pensiones (ampliando así el margen de control judicial). Se establece que éste también es un campo regido por los derechos, ya que las pensiones no contributivas son parte del acceso a la seguridad social (la cual no está solamente compuesta por su aspecto contributivo). Este último rol de la Corte Suprema es un indicador de la posibilidad de ampliar el margen de acción de la Justicia en materia de políticas sociales. A continuación, Abramovich sostuvo que no hay una única vía de intervención judicial en materia de políticas sociales. Es más, es posible clasificar las acciones judiciales en distintos “tipos”. Por un lado, las cortes pueden invalidar políticas sociales, estableciendo como límite a los derechos sociales (como derechos defensivos). En este caso, el poder judicial analiza a las políticas en función de estándares judiciales y las invalida. En segundo lugar, el poder judicial puede ordenar la implementación de políticas públicas definidas por el Congreso o por el Gobierno. Este tipo de intervención se da especialmente en casos de “bloqueo burocrático” y en cuestiones ya decididas en instancias políticas. En tercer lugar, el poder judicial puede ordenar el diseño de políticas sociales en áreas donde el Ejecutivo no está tomando ninguna medida (en el que se implementan los derechos sociales como directrices en el “litigio estructural”). En cuarto lugar, las cortes pueden modificar el alcance de programas o servicios existentes. Tal ha sido el caso, por ejemplo, de la extensión del Plan Médico Obligatorio (PMO) o de las pensiones. Finalmente, se puede dar el caso en que el poder judicial asegura derechos procedimentales, cuando (a) garantiza la participación ciudadana, consulta previa, audiencias públicas o información pública; (b) dirime representaciones sociales, o (c) restituye el debido proceso en la administración o las garantías de procedimiento en sede judicial. Un ejemplo de este tipo de litigio procedimental lo constituye el accionar de la Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ) en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires al abogar por el resguardo las garantías procedimentales en los procesos de formulación de políticas sociales. Así como hay distintos tipos en las intervenciones que puede llevar a cabo el poder judicial, Abramovich sostuvo que también hay una variedad de modelos de decisión judicial (o “remedios”). En primer lugar, estos pueden ser declarativos. En este modelo, el poder judicial declara la invalidez de normas o políticas, pero sin disponer de acciones específicas. En segundo lugar, las cortes pueden emitir órdenes concretas. Estas son utilizadas especialmente para los casos en que el poder judicial ordena la implementación de políticas públicas ya decididas en instancias políticas o para los casos en los que se modifica el alcance de programas o servicios existentes. En tercer lugar, las cortes pueden dar instrucciones generales (que son órdenes más abiertas, con algunos lineamientos) y establecer sistemas de reenvío (en los casos en que la intervención concreta debe ser definida por el poder político). Este tipo de remedio es empleado, generalmente, para las situaciones en las que se ordena el diseño de políticas sociales. Finalmente, en cuarto lugar, el poder judicial puede emitir órdenes complejas (que son propias del litigio estructural). Cada uno de estos modelos puede tener un alcance individual (limitado al caso en cuestión) o un alcance colectivo (donde 33

se considera que la demanda es en representación de un grupo más amplio). Las demandas de alcance colectivo, lógicamente, suelen tener mayor efecto que las individuales. Abramovich, hacia el final de su presentación, señaló que también existen distintos tipos de procedimiento. Por un lado, se encuentran los procesos cerrados, que son escritos, sin participación social y sin audiencias públicas. Por el otro lado, están los procesos abiertos, en los que hay audiencias públicas, amplia participación social y se incluye a terceros como Amicus Curiae (presentaciones realizadas por terceros ajenos a un litigio, que ofrecen voluntariamente su opinión para colaborar con el tribunal en la resolución de la materia objeto del proceso). Para concluir, Abramovich presentó el siguiente cuadro que sistematiza el abanico de posibilidades en el accionar judicial en materia de judicialización de derechos sociales: Materia

Remedios

Alcance del proceso

Tipo de proceso

1) Individual

Cerrado

2) Colectivo

Abierto

1) Invalida políticas 2) Ordena implementar políticas 3) Ordena políticas

1) Declarativos

2) Órdenes concretas diseñar

4) Modifica alcance de políticas

3) Instrucciones generales el las 4) Órdenes complejas

5) Asegura derechos procedimentales

Abramovich sostuvo que en la práctica se observa una tendencia a intervenir en casos individuales, con órdenes concretas, y en procesos cerrados. Esto trae aparejado el problema de que los casos individuales pueden no funcionar como una alerta al poder político y, a su vez, implica una rutinización del poder judicial. Como resultado, esta práctica a veces concluye en la generación de sistemas duales para quienes acceden (y transitan) las instancias judiciales y para quienes no. Sin embargo, Abramovich sostuvo que lo más interesante sucede cuando los jueces revisan la constitucionalidad de las políticas, pero le otorgan el poder de decisión al poder político (idealmente, al Congreso), generando así un proceso de colaboración con las instancias políticas.

El comentario de Aldo Neri Los comentarios de Neri estuvieron referidos a señalar que detrás de la norma jurídica no sólo hay una filosofía social, sino también un diagnóstico y un pronóstico de cómo este vínculo evolucionará, afectado por los debates sociales contemporáneos. A su vez, mencionó que el incremento de la desigualdad sucedido en los últimos

treinta años ha incidido en el acceso a los derechos sociales y profundizado una pauta redistributiva inequitativa en América Latina. En este sentido, afirmó que existen injusticias subyacentes a la norma de la justicia, que muchas veces no son jurídicas por naturaleza sino que surgen del ámbito de la política, y luego se institucionalizan en normas. Un ejemplo de este tipo de injusticias es el sistema de Seguridad social contributivo. Adicionalmente, mencionó que la existencia de injusticias no judiciales provoca que, muchas veces, la justicia responda a lo que sucede en la política. Es por ello que la justicia está incursionando en líneas de la política y de la ideología. Por último, Neri señalo que en la actualidad la sociedad está atravesando una transición, que se ha iniciado con el surgimiento de los debates sobre derechos que antes no eran considerados. En este sentido mencionó dos pasajes: el primero ha sido desde los derechos laborales a los derechos de ciudadanía, y el segundo, hacia los derechos universales.

El debate Durante el debate tuvieron lugar una serie de preguntas orientadas a tres cuestiones. La primera ha sido sobre la necesidad de repensar los derechos establecidos; la segunda sobre los mecanismos de litigio del Estado y los procesos que se deben transitar, y la tercera se refirió a la importancia de profundizar la formación de los actores que inciden en política y propiciar esferas de coordinación. En relación a los derechos establecidos hubo consenso en afirmar la necesidad de realizar un debate sobre cuál es el principio de igualdad al momento de definir ciertas políticas, como ocurre en el caso de la seguridad social. Neri se refirió a dicha cuestión mencionando la necesidad de discutir el derecho e inclusive la Constitución. A su vez, en el debate cobró relevancia la idea de superar la polarización entre excluidos y no excluidos, lo cual requiere del desarrollo de instituciones que representen a los sectores de la población que carecen de representación política. Abramovich, mencionó que la segunda cuestión, referida a los modos de litigio del Estado, guarda una estrecha relación con el tipo de procedimiento y el alcance de la intervención. Consecuentemente, se refirió a la importancia de repensar modelos de intervención que faciliten la relación entre la judicialización y el sistema político. En este sentido remarcó la necesidad de generar estrategias de intervención que faciliten la respuesta del Estado, y así evitar que se arribe a una etapa de judicialización. A su vez, Abramovich afirmó que la judicialización per se no genera efectos regresivos. No obstante, es importante identificar qué tipo de judicialización conduce a brindar mejores respuestas de políticas y mejora la comunicación con la política. Además, sostuvo la existencia de actores sociales con capacidad de mantener litigios amplios y generar espacios de discusión de políticas.

Octavo encuentro: “Nuevos paradigmas de protección social en América Latina: una lectura desde el caso chileno” (17 de noviembre de 2009) Introducción Clarisa Hardy, ex ministra de Planificación (2006/2008) del Gobierno de M. Bachelet y asesora de la Presidenta desde 2008, abordó los nuevos paradigmas de protección social. Para ello, compartió la presentación “Desafíos futuros de cohesión social: de la protección social a una sociedad que iguala derechos y oportunidades”. Fabián Repetto, director del programa de Protección Social de CIPPEC, inició la apertura del último encuentro del ciclo de Diálogos de Protección Social.

La presentación de Clarisa Hardy Como preludio de su exposición Hardy destacó la importancia de que se desarrollen actividades que propicien espacios de reflexión y que las instituciones trabajen en la construcción de una agenda de protección social, ya que el interés de este tipo de actividades no es meramente académico sino una referencia para la acción política. Su presentación estuvo dividida en cuatro ejes con el fin de resaltar cómo los cambios de paradigmas han contribuido a derribar ciertos mitos dando lugar a la instalación de una agenda progresista en la región, cuyo desafío es alcanzar políticas de protección social que igualen derechos y oportunidades. En el primer eje, Hardy comenzó describiendo los cambios de paradigma en los últimos 20 años. Al respecto, destacó diferentes aspectos para ilustrar dichas transformaciones tales como: el paso desde políticas sociales fundadas en la satisfacción de necesidades hacia políticas sociales con enfoque de derechos garantizados; el reemplazo de la focalización en la pobreza por la extensión progresiva a más amplios segmentos sociales (“vulnerabilidad”); la preeminencia de políticas universales en reemplazo de la emergencia de programas especiales y selectivos; y el fortalecimiento de políticas solidarias por sobre el énfasis en políticas contributivas. En segundo término, abordó el fin de algunos mitos y el dominio de una agenda progresista. Al respecto, mencionó que se ha derribado el mito de que la mejor política social es la política económica y se ha derrumbado la presunción de que existe una relación automática y unidireccional entre crecimiento económico y pobreza, así como entre crecimiento y equidad. Ambos planteos -que han sido el alma de la ideología de la derecha- han perdido legitimidad social y política en Chile así como a nivel mundial a partir de la crisis financiera internacional. Esto último viene a reforzar una agenda progresista, que impulsa el rol del Estado, nuevos énfasis de la política social y una economía al servicio de la cohesión social. En tercer lugar, Hardy hizo referencia a los fenómenos sociales emergentes. Al respecto, destacó: (a) la reducción de la pobreza tradicional con formas de pobreza moderna y desintegración social; (b) el aumento de la vulnerabilidad; (c) la heterogeneidad de opciones familiares y la inadecuación de las relaciones entre vida familiar, maternidad/paternidad y trabajo, con grandes heterogeneidades del mercado laboral; (d) la universalización del acceso a la educación en un marco de desigual distribución de la calidad educacional, con su respectivo impacto en las brechas distributivas y en sus fuentes de origen; (e) el avance en la igualdad de género y su impacto en los roles domésticos; (f) el impacto del envejecimiento de la sociedad, y (g) el aumento de la inmigración. En función de estos fenómenos, Hardy remarcó la 36

necesidad de que la política (y las políticas públicas) se reoriente desde la satisfacción de demandas por la inclusión a brindar respuestas a las demandas por “igualdad”. A saber: no discriminación, reconocimiento de méritos, acceso a calidad, mejores remuneraciones y distribución más equilibrada del poder. En cuarto lugar, Hardy hizo referencia al aparente nuevo consenso sobre la protección social, no sin señalar las visiones disímiles sobre su concepción y orientación, que se abordan a continuación. Este consenso, en el caso de Chile, estuvo acompañado por el ámbito académico y el ámbito público. En el país vecino el sello de identidad de la protección social consiste en acompañar el ciclo vital de las personas, considerar a la familia (en toda su diversidad) como sujeto y no como sostén de la protección social, combinar transferencias monetarias directas (acciones distributivas inmediatas) con iniciativas promocionales o de desarrollo, para generar e igualar oportunidades (inversiones sociales con efecto distributivo de mediano plazo) y asegurar derechos sobre la base de normativas legales que institucionalizan la protección social. Posteriormente, Hardy se refirió a los componentes destacados del sistema de protección social a lo largo del ciclo vital en función de lo cual destacó la manera en la que dicho sistema se divide en programas orientados a la primera infancia, a la infancia y juventud, a la adultez y a la vejez. Respecto de las cuestiones críticas que surgen sobre ciertas dimensiones de la protección social, Hardy abordó cuatro cuestiones. Una de las principales críticas consiste en la oposición a las transferencias monetarias como políticas distributivas, por sus aspectos “asistencialistas”. Otra de ellas, se refiere a la concepción de “familia” (como modelo nuclear tradicional, ignorando sus nuevas conformaciones) y a los roles dados a las mujeres. El tercer punto de divergencias se manifiesta en posturas que sostienen que la mejor protección social es el empleo, y por tanto cercenan el debate y las propuestas a la generación de empleos de calidad, de modo que la protección social se limitaría a la promoción de trabajo decente. En cuarto lugar, destacó la necesidad de retomar la concepción de ciudadanía como derechos humanos por sobre la nacionalidad, fomentando a una política de protección al inmigrante. Asimismo, Hardy hizo alusión a cinco dimensiones clave que posibilitarían el paso de la protección social a la igualación de derechos y oportunidades: 1. Universalizar la protección social: de la lucha contra la pobreza a una sociedad sin desprotección

Sobre este punto Hardy mencionó la manera en que los rasgos de la pobreza dinámica y las vulnerabilidades asociadas a los nuevos riesgos determinan una nueva orientación de las políticas sociales. A este efecto, resaltó que la discusión debe centrarse sobre en la definición del universo que se quiere cubrir en la totalidad del sistema, de modo que en todas las dimensiones de la protección social se atienda al mismo tipo de población, y así lograr responder a la realidad social actual. En consecuencia, es la definición del universo social a ser protegido la que determina las obligaciones presupuestarias de los Estados y no a la inversa. 2. Empleo y políticas laborales

Hardy se refirió al empleo y a las políticas laborales como eje articulador de la protección social. La centralidad de los ingresos en las condiciones de vida de las familias impone la exigencia de articular la protección social con políticas de empleo y laborales, situación que está ausente en la actualidad, puesto que la protección social 37

discurre disociada del ámbito laboral. Al respecto, Hardy mencionó que las iniciativas de protección social en su mayoría son sustitutivas de las políticas de empleo y laborales (en el caso chileno, con la excepción del seguro de desempleo y del reciente subsidio a la contratación de jóvenes), con lo cual corren el riesgo de perder sustentabilidad en el tiempo. En función de ello, resaltó dos cuestiones. Por un lado, la importancia de encaminarse en esta nueva dimensión de articulación del sistema de protección social con el trabajo, lo que supone acciones de carácter institucional y nuevas políticas. Por otro, la necesidad de poner en discusión a los Ministerios de Desarrollo Social (que son la manera de expresar la disociación de la protección social del empleo) y evaluar cambios en los Ministerios de Trabajo, convirtiéndolos en Ministerio de Trabajo y Protección Social, de modo que la propia lógica institucional permita la articulación de ambas esferas de intervención pública. Al contemplar al empleo y a las políticas laborales como ejes articuladores de la protección social, Hardy hizo referencia a nuevas medidas que deberían implementarse en este campo. La primera de ellas fue el ingreso familiar garantizado. Al igual que está normada la implementación de empleos de emergencia dado un cierto nivel de la tasa de desocupación, debería normarse un ingreso familiar para quienes se ven afectados por el desempleo o por empleos precarios, cuestión que garantiza un nivel de ingreso básico a las familias y no deja librado a la voluntad política del gobernante de turno la asignación de bonos especiales. La segunda medida consiste en un seguro de educación de carácter público. Este seguro, como ha sido implementado en Chile, se centra en la educación superior, ya que se ha demostrado que es éste el nivel educativo con mayores retornos. En tercer lugar, Hardy mencionó que es necesario desarrollar subsidios para incentivar la empleabilidad de las mujeres. El fin de esta política sería cambiar la lógica de los actuales subsidios familiares por una que incentive la inserción laboral de las mujeres, no sólo por medio del aumento de los montos de los subsidios, sino a través de la reorientación su asignación. Hardy también mencionó que la lógica de que los subsidios estén asociados a la atención de salud de los hijos y a su escolaridad ya no tiene fundamento en una sociedad en que los derechos de salud y educación estarían garantizados por ley. En sintonía con esto último, destacó la importancia del perfeccionar y modificar la legislación de protección de la maternidad/paternidad con la óptica de derechos de la mujer y de la infancia. Dicha medida se orienta a la extensión del Programa “Postnatal” y del derecho a guarderías y jardines infantiles para todas las mujeres trabajadoras. Al decir de Hardy, ambas iniciativas deben formar parte de un mismo sistema de seguridad social, cuyo financiamiento debe recaer en toda la sociedad. A la vez, Hardy detalló otras dos medidas complementarias. A saber: (a) subsidios para incentivar la empleabilidad calificada de los jóvenes: no sólo para su contratación, sino sobre todo para prolongar su inserción en el sistema educacional, sea técnico o universitario, y (b) fortalecimiento de la intermediación laboral y su vinculación con el sistema educacional. 3. Derechos garantizados de accesibilidad con calidad en salud y educación

Este tercer punto desarrollado por Hardy estuvo orientado a mencionar la importancia de fortalecer los derechos garantizados de accesibilidad con calidad en salud y educación. Al respecto, Hardy resaltó que la igualdad de oportunidades debe volverse 38

exigible, tanto en el acceso como en la calidad, siendo para eso centrales los derechos a la educación y a la salud. La relevancia de la calidad es tal, que la expositora sostuvo que de ser insuficiente, es necesario judicializar el derecho a la salud y a la educación de calidad. 4. Una política integral para las personas dependientes

La cuarta medida propuesta consiste en garantizar una política integral para las personas dependientes. Hardy mencionó que todavía está pendiente una política integral para el envejecimiento que supere las limitaciones de una visión focalizada en los adultos mayores pobres y que aborde el fenómeno de la dependencia en todas sus dimensiones. Al respecto, sugirió explorar una legislación de apoyo a las personas dependientes, recogiendo la experiencia en España. 5. Pacto fiscal por la equidad

Finalmente, Hardy mencionó la importancia de construir un pacto fiscal por la equidad para asumir el desafío de una protección social ampliada en cobertura y fortalecida en magnitud de derechos. Dicho pacto debe contener una formulación explícita -del nivel de la regla fiscal- de política fiscal progresiva y contracíclica: un acuerdo explícito acerca de cuánto y cómo asociar el incremento del gasto social al incremento de la tasa de crecimiento y, al menos, de mantenimiento de los niveles del gasto social en períodos recesivos. En este sentido, se involucra, por una parte, debate tributario (carga tributaria) y, por la otra, un compromiso con el destino de los recursos tributarios. Se trata, en definitiva, de institucionalizar sistemas de protección social con financiamiento garantizado, no sujeto a vaivenes económicos, a voluntades políticas circunstanciales y a decisiones unilaterales de un ministro de Hacienda.

El debate Luego de la exposición, tuvo lugar un intercambio entre los asistentes del evento en el que se compartieron diversas reflexiones, muchas de las cuales se orientaron a abordar aspectos específicos del sistema de protección social chileno. En primer lugar, se abordaron cuestiones relativas a la autonomía del gasto social. Al respecto, Hardy mencionó la importancia de que la política fiscal del Estado esté respaldada por reglas fiscales sólidas. En el caso chileno, ésta se ha vuelto una norma respetada, consensuada, y legitimada, según señalo Hardy. La política implementada ha consistido en pasar del superávit fiscal a una situación de equidad presupuestaria, que pudo darse en el marco de una política fiscal con margen de autonomía. Por otra parte, algunas preguntas estuvieron orientadas a cuestionar los impactos distributivos del gasto fiscal. Sobre esta cuestión, Hardy afirmó que el impacto distributivo de la política fiscal de Chile es evidente. En el año 2006, los subsidios inmediatos otorgados como transferencias directas tenían un impacto del 11% en el ingreso autónomo total, y las transferencias de salud y educación llegaban a las dos terceras partes de la población. En la actualidad, las políticas de transferencias se extendieron al 60% de la población de menores ingresos y todavía no se han medido los impactos redistributivos. Otro de los aspectos abordados en el debate fue la relación que existe entre política social y política económica. Hardy resaltó que es importante considerar que la política económica no es un fin en sí mismo, sino que debe ser leída en clave de política contracíclica cuyo objetivo es la cohesión social. En Chile, los recursos excedentes 39

fueron destinados a las políticas sociales, pero aún queda pendiente la inversión en otros aspectos como por ejemplo los tecnológicos. En este punto, también fueron discutidos aspectos relacionados con los componentes contributivos y no contributivos del gasto. Al respecto, Hardy mencionó que si bien se alcanzó un equilibrio entre estos dos componentes, aún queda pendiente el debate sobre su administración. Finalmente, se hizo alusión a cuestiones relativas a la coordinación de las políticas de protección social. Sobre esta materia, Hardy mencionó que en el caso chileno, la clave ha sido la creación de una sola autoridad con atribuciones para tomar decisiones y capacidad de administración. Así, es el Ministerio de Desarrollo y Planificación (MIDEPLAN) es el que autoriza los gastos sectoriales, y sus autoridades poseen capacidad política y presupuestaria. Como conclusión de cierre, Hardy destacó que la clave para avanzar hacia políticas de protección social con un enfoque de derechos humanos es generar sistemas con financiamiento garantizado.

Reflexiones finales En el transcurso de las últimas décadas las transformaciones socioeconómicas, demográficas y culturales han dado surgimiento a un nuevo escenario social en América Latina, del cual Argentina no se mantuvo ajena. En particular, el aumento de la desigualdad social y los cambios acontecidos en el mercado de trabajo afectaron a un vasto sector de la población, y generaron dificultades a la hora de garantizar el cumplimiento de los derechos (particularmente los socioeconómicos), en especial de los grupos más vulnerables. Esto ha implicado que cuestiones como el aumento de la pobreza, el desempleo, la informalidad y el deterioro de la distribución del ingreso adquirieran mayor relevancia, y se combinasen con las transformaciones acontecidas en la estructura familiar. De este modo, en las últimas décadas, se ha modificado la estructura de riesgos y vulnerabilidades sociales en los países latinoamericanos. Particularmente, la familia ha cambiado su estructura tradicional, producto de transformaciones culturales, demográficas y socioeconómicas. En especial, la ausencia de trabajo digno, asociada a la inestabilidad del empleo y a su precariedad, ha afectado a la dinámica familiar, ocasionado cambios en la subjetividad de sus integrantes y debilitado el rol de red de contención de la familia. Esto ha afectado su bienestar y ha repercutido en cuestiones claves como la protección de la niñez, la integración de los adultos mayores, la igualdad de género o el acceso a un hábitat adecuado. Dichas cuestiones cobran mayor relevancia en el marco de coyunturas donde la vulnerabilidad de ciertos grupos aumenta frente a situaciones adversas. Las transformaciones mencionadas se reflejan, por un lado, en el aumento de la participación de la mujer -con hijos menores- en el mercado laboral y en las dificultades que las familias tienen para compatibilizar responsabilidades familiares con las laborales. Esto ha generado consecuencias negativas que afectan tanto la salud física y psicológica- de los padres como el desempeño de la función parental. En este sentido, el ingreso de la mujer al mundo del trabajo no ha estado acompañado por patrones socioculturales que se adecuen a dicha participación. Esto se refleja en: (a) el tipo de trabajo, ya que la mayoría del trabajo no registrado es realizado por población femenina; (b) la menor remuneración que reciben; (c) en la mayor probabilidad de estar desocupadas, y (d) en la distribución desigual entre hombres y mujeres del trabajo remunerado y doméstico (que incluye las tareas domésticas y el cuidado de niños y ancianos). Por otro lado, la necesidad de aumentar el ingreso familiar ha propiciado que menores en edad escolar abandonen la escuela, busquen trabajo o realicen labores no remuneradas en el hogar. De esta manera, el aumento de las desigualdades y los cambios acontecidos en la estructura familiar afectan principalmente a niños y adolescentes, en especial a aquellos en situación de pobreza, dada su imposibilidad de mercantilizar la gestión de sus riesgos. A la vez, el cambio en la estructura etaria por el envejecimiento de la población es un factor más que incide en la transformación de la cuestión social, y genera nuevos desafíos a las respuestas institucionales. Sobre todo, si se presta especial atención a los adultos mayores, por ser propensos a sufrir carencias en el acceso a bienes y servicios básicos (tanto materiales como inmateriales). Otro factor relevante a considerar es el trabajo, como elemento clave en la integración de la sociedad y en la gestión de los riesgos sociales. Claro está que lo que

acontezca en el mercado laboral afecta directamente las condiciones sociales de amplios grupos de la población. Inversamente, las posibilidades de superación de la pobreza se encuentran estrechamente vinculadas a la inserción en el mercado laboral. De hecho, algunos de los problemas más acuciantes a los que se busca dar respuesta desde el Estado se vinculan con la generación de ingresos de la población y su integración a un mercado formal de calidad. La falta de ingresos generados en el mercado laboral es una situación que impide, frecuentemente, el acceso a los bienes y servicios básicos, y de esta manera, obstaculiza una mejora de la calidad de vida. Por otra parte, la desocupación y la informalidad laboral también constituyen aspectos problemáticos, en tanto atentan contra una plena integración de las personas. En la Argentina, las transformaciones mencionadas se enmarcaron en las características estructurales del modelo económico vigente durante la década de los noventa, y repercutieron de forma contundente sobre las familias de menores ingresos en la estructura social. Los escasos mecanismos compensatorios a los que pudieron recurrir se mostraron insuficientes frente a la magnitud de las mutaciones en el mercado de trabajo. Las reformas económicas aplicadas en el país, en la línea del Consenso de Washington, tendieron al retroceso del Estado en diversos ámbitos, tanto a partir de la privatización de las empresas públicas y del sistema de jubilaciones y pensiones, como por medio de la desregulación de mercados y la liberalización del comercio exterior. Los cambios profundos que se produjeron en el mercado de trabajo por el declive de la industria y la expansión del sector terciario dejaron su huella en la economía y en la estructura social argentina, hasta eclosionar en la crisis de 2001-2002. La combinación del aumento de los niveles de desempleo y de pobreza, en consonancia y como extensión de la crisis de fines de 2001 y 2002 generó que gran parte de la población argentina se encontrara en situación de vulnerabilidad social. En este contexto, luego de varios años de aplicación irrestricta de reformas neoliberales (focalización como principio, privatización-desregulación de la seguridad social, descentralización por razones fiscales de servicios potencialmente universales, entre las más destacadas), la tendencia ha comenzado a cambiar. Por un lado, las decisiones en materia de políticas públicas referidas a la problemática de la pobreza comenzaron a caracterizarse por la reducción del número de programas y la escala masiva de algunos de ellos. A la vez, la situación favorable en materia de mejora del mercado laboral en el período post crisis permitió encarar un proceso de reestructuración en las áreas de Promoción y Asistencia Social, y Trabajo. La mejora de las condiciones de los hogares en situación de pobreza está fuertemente asociada a la posibilidad que tienen los adultos de una mejor inserción en el mercado laboral, lo cual ha llevado a fortalecer el universo de intervenciones públicas que promueven una mayor empleabilidad. Finalmente, se comienza a vislumbrar el reconocimiento de los gobernantes y otros actores relevantes de dos cuestiones interdependientes. Por un lado, aceptar la idea de que la pobreza tiene causas multivariadas y que requiere, por ende, abordajes más articulados. Por el otro, evaluar críticamente la modalidad de abordaje previa sobre la pobreza, en la cual abundaban los programas de pequeña escala, dispersos en la estructura organizativa del Estado, y sin peso político y presupuestario. De esta forma, en la Argentina se han registrado desde hace algunos años algunos hechos destacados (pese a que sus impactos son aún inciertos). Por ejemplo, la recuperación del concepto de seguridad social con fuerte presencia estatal, la nueva Ley de Educación, la existencia de líneas claras de fortalecimiento de la salud pública y avances en brindar una asignación universal por hijo. 42

A pesar de estos avances, aún permanecen ciertos desafíos, considerando los cambios de situación social y las respuestas brindadas a través de diferentes programas sociales. Cuestiones claves de la protección social, como la seguridad social, el papel de los sectores sociales o el rol de cada nivel de gobierno, entre otras, constituyen ejes fundamentales a ser considerados al momento de construir un sistema integral de protección social. Por otra parte, si bien se ha avanzado en el reconocimiento de la complejidad y multidimensionalidad de los problemas sociales, su traducción al accionar y la institucionalidad gubernamental aún permanece como un desafío. Implementar estrategias integrales significa delinear acciones que logren impactar, simultáneamente, en las distintas problemáticas que expresan la situación a la que se ven enfrentadas las personas en situación de riesgos, vulnerabilidad y pobreza. Asimismo, la gestión de dichas estrategias, para tener niveles aceptables de desempeño, debe realizar esfuerzos en la coordinación de las relaciones intergubernamentales en dos niveles: el plano horizontal o intersectorial (en particular en el nivel central de gobierno, pero con referencia también al nivel subnacional), y el plano vertical o interjurisdiccional (entre todos o algunos de los niveles nacional, provincial o municipal). Claramente, aún hay mucho por recorrer en este sentido en nuestro país. Con el objetivo de contribuir al debate público acerca de cómo superar estos retos, se llevaron a cabo durante 2009 los Diálogos de Protección Social. En los distintos encuentros, se ha propiciado el debate sobre las principales temáticas que ocupan la agenda de la protección social en el país y en la región. Esto ha permitido echar luz sobre la complejidad y las diferentes dimensiones que deben ser tenidas en cuenta a la hora de abordar esta cuestión social. Este espacio se ha conformado en una instancia de conversación, plural y abierta que a lo largo de todo el ciclo ha abordado una serie de asignaturas que han representado un avance en la agenda de protección social. En este sentido, los Diálogos de Protección Social se han orientado a convocar a personas con reconocida trayectoria en el ámbito académico, autoridades con responsabilidades en la función pública y actores sociales involucrados en acciones enmarcadas en la materia. Como resultado de este esfuerzo, se ha logrado una contribución al debate académico, social y político respecto de las mejores formas de enfrentar aspectos críticos de esta cuestión social, y –a su vez- se ha propiciado la comunicación entre actores relevantes de la protección social en la Argentina y Latinoamérica. En 2010 nos esperan nuevos Diálogos de Protección Social para seguir debatiendo acerca de las cuestiones críticas de la protección social en la Argentina y en América Latina.

Acerca de las instituciones organizadoras Fundación Tzedaká La Fundación Tzedaká es una Organización de la Sociedad Civil que desde 1991 despliega una intensa actividad en el campo social y en la recaudación de fondos en Argentina. Hoy, por la diversidad de sus programas sociales y la cantidad de beneficiarios que atiende, es la principal institución de ayuda social de la comunidad judía de Argentina. La Fundación brinda ayuda directa a 9.000 personas en todo el país incluyendo beneficiarios de otras redes de asistencia comunitaria (AMIA, Jabad Lubavitch, Sefaradíes y Joint) y a otros miles a través de convenios con el Estado Nacional, la Provincia de Buenos Aires, la Ciudad de Buenos Aires y diversas organizaciones sociales y del apoyo permanente a hospitales y ONG`s. La Fundación trabaja en las áreas de Niñez, Salud, Educación, Vejez y Vivienda. Este alto nivel de actividad promocional de los sectores más vulnerables de nuestra comunidad implica la necesidad de generar los fondos que la sostengan. En este sentido, la búsqueda de los recursos para hacer frente a los compromisos asumidos con la comunidad es uno de los ejes de la tarea desplegada.

CIPPEC CIPPEC (Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento) es una organización independiente y sin fines de lucro que trabaja por un Estado justo, democrático y eficiente que mejore la vida de las personas. Para ello concentra sus esfuerzos en analizar y promover políticas públicas que fomenten la equidad y el crecimiento en la Argentina. Nuestro desafío es traducir en acciones concretas las mejores ideas que surjan en las áreas de Desarrollo Social, Desarrollo Económico, Fortalecimiento de las Instituciones y Gestión Pública, a través de los programas de Educación, Salud, Protección Social, Política Fiscal, Inserción Internacional, Justicia, Transparencia, Desarrollo Local, y Política y Gestión de Gobierno.

Maestría en Administración y Políticas Públicas de la Universidad de San Andrés La Maestría en Administración y Políticas Públicas persigue como objetivo la formación de profesionales en la administración pública así como en el análisis, formulación e implementación de políticas públicas. Para ello, la Universidad de San Andrés, por medio de la Maestría en Administración y Políticas Públicas, ha decidido responder a una urgente necesidad del sector público: el fortalecimiento de la eficacia y eficiencia estatal en los aspectos relacionados a su administración así como a su capacidad de análisis, formulación e implementación de estrategias públicas.

Manpower Argentina Manpower Argentina, compañía líder en la provisión de servicios integrales de Recursos Humanos, ha colaborado con el desarrollo de esta iniciativa, fortaleciendo su compromiso con la promoción de la diversidad y la inclusión en el mundo del trabajo. Este informe fue realizado gracias al apoyo de Fundación Tzedaká y de Manpower Argentina.

La elaboración de este reporte estuvo a cargo de Fabián Repetto, Gala Díaz Langou y Vanesa Marazzi (director y coordinadoras del Programa de Protección Social de CIPPEC) Palabras clave: Distribución del ingreso, Empleo-Desempleo, Equidad-Inequidad, Gasto social, Pobreza, Política social, Programas sociales, Seguridad social, Sistema de salud, Sistema educativo. Las publicaciones de CIPPEC son de distribución gratuita y se encuentran disponibles en www.cippec.org . No está permitida su comercialización.

Las posiciones de los compiladores y especialistas presentes en los encuentros que integran este reporte no reflejan necesariamente la postura de las instituciones coorganizadoras o auspiciantes de los Diálogos de Protección Social.