Revista cidob d' afers internacionals 110 by cisan unam

Cuatrimestral de estudios internacionales •Barcelona, septiembre 2015 • nueva época • ISSN 1133-6595 • E-ISSN 2013-035X

RELACIONES INTERREGIONALES TRANSATLÁNTICAS, TRANSPACÍFICAS Y TRANSEUROASIÁTICAS Relaciones interregionales en el orden mundial Las negociaciones UE-ASEAN a examen UE-EEUU: negociación e implicaciones del TTIP Del interregionalismo a la gobernanza global Kazajstán y la nueva Ruta de la Seda de China México y Asia Pacífico: una dilatada relación Relaciones transpacíficas y transatlánticas de EEUU

110 Jordi Bacaria Valeria Marina Valle Katharina Meissner Javier Arregui Stephan Sberro Ryskeldi Satke Franco Galdini José Luis León-Manríquez Eduardo Tzili Apango Casandra Castorena

Otros artículos

Autodefensas michoacanas y la «guerra al narcotráfico» Industrias extractivas en Mozambique y desarrollo

Jesús Pérez Caballero Eduardo Bidaurratzaga Artur Colom

RELACIONES INTERREGIONALES TRANSATLÁNTICAS, TRANSPACÍFICAS Y TRANSEUROASIÁTICAS

Número coordinado por Jordi Bacaria y Valeria Marina Valle

110 Nueva época Septiembre 2015

Director/Editor-in-chief: Jordi Bacaria Coordinadora editorial/Managing editor: Elisabet Mañé Consejo editorial/Editorial Board: Anna Ayuso (CIDOB), Oriol Costa (Universitat Autònoma de Barcelona), Robert Kissack (Institut Barcelona d’Estudis Internacionals), Salvador Martí Puig (Universitat de Girona), Alex Ruiz (Universitat Oberta de Catalunya; Universitat Abat Oliba CEU) y Jordi Vaquer i Fanés (Open Society Initiative for Europe). Consejo asesor/Advisory Board: Sergio Aguayo, El Colegio de México, A.C; Manuel Alcántara, Universidad de Salamanca; José Antonio Alonso, Universidad Complutense de Madrid, Universidad de Columbia; Esther Barbé Izuel, Universitat Autònoma de Barcelona; Adrián Bonilla, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO); Alison Brysk, University of California, Santa Barbara; Miguel Ángel Centeno, Princeton University; Noe Cornago, Universidad del País Vasco; Rafael Fernández de Castro, Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM); Caterina Garcia Segura, Universitat Pompeu Fabra; Jean Grugel, University of Sheffield; Fernando Guirao, Universitat Pompeu Fabra; Daniel Innerarity, Instituto de Gobernanza Democrática (Globernance); Jacint Jordana, Institut Barcelona d’Estudis Internacionals (IBEI); Gemma Martín Muñoz, Universidad Autónoma de Madrid; Ludolfo Paramio, Instituto de Políticas y Bienes Públicos, CSIC; José Antonio Sanahuja, Universidad Complutense de Madrid; Maria Regina Soares da Lima, Universidad Estatal de Rio de Janeiro; Max Spoor, International Institute of Social Studies of Erasmus University Rotterdam; Juan Gabriel Tokatlian, Universidad Di Tella, Buenos Aires; Fidel Tubino, Pontificia Universidad Católica del Perú; Pere Vilanova i Trias, Universitat de Barcelona. CIDOB Elisabets 12, 08001 Barcelona, Spain T. (34) 93 302 64 95 / F. (34) 93 302 21 18 publicaciones@cidob.org / www.cidob.org Precio de este ejemplar/Price of this issue: 11 Suscripción anual/Subscription rates: España: 31

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Impresión: Color Marfil, S.L. ISSN: ISSN 1133-6595 • E-ISSN 2013-035X Dep. Legal: B. 17.645-1983 Distribuye/Distributed: Edicions Bellaterra, S.L. Navas de Tolosa, 289 bis, 08026 Barcelona www.ed-bellaterra.com Diseño y maquetación: Joan Antoni Balcells Asistente editorial: Isabel Verdet Correcciones: Marta Roigé Suscripciones: Héctor Pérez Número coeditado con:

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110 Nueva época Septiembre 2015 ISSN: 1133-6595 E-ISSN: 2013-035X www.cidob.org (open access) © CIDOB (Barcelona Centre for International Affairs) y UNAM (Universidad Nacional Autónoma de México) Creada en 1982, Revista CIDOB d’afers internacionals es una publicación cultural/ académica cuatrimestral de relaciones internacionales y desarrollo. Pionera en el ámbito hispanohablante, ofrece al lector un análisis en profundidad de los temas internacionales desde diferentes puntos de vista y perspectivas, combinando información y análisis. La publicación está dirigida a la comunidad académica y al público interesado y/o implicado en general. Se edita en formato impreso y digital. Los artículos publicados pasan por un proceso de evaluación externa por pares de anonimato doble y están indexados y resumidos en las siguientes bases de datos: Academic Search Complete-EBSCO CAHRUS Plus+ (Base de datos de revistas científicas de los ámbitos de las Ciencias Sociales y las Humanidades) Dialnet (Portal de difusión de la producción científica hispana) DICE (Difusión y Calidad Editorial de las Revistas Españolas de Humanidades y Ciencias Sociales y Jurídicas) DOAJ (Directory of Open Access Journals) DULCINEA (Derechos de copyright y las condiciones de auto-archivo de revistas científicas españolas) e-Revistas (Plataforma Open Access de Revistas Científicas Electrónicas Españolas y Latinoamericanas, CSIC) IN-RECS (Índice de Impacto-Revistas Españolas de Ciencias Sociales) IPSA (International Political Science Abstracts) ISOC-Ciencias Sociales y Humanidades (CSIC) Latindex (Sistema regional de información en línea sobre revistas científicas de América Latina, el Caribe, España y Portugal) MIAR (Matriu d’Informació per a l’Avaluació de Revistes) PIO (Periodicals Index Online) RESH (Revistas Españolas de Ciencias Sociales y Humanas) ULRICH’S (Global serials directory)

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SUMARIO

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Relaciones interregionales: transatlánticas, transpacíficas y transeuroasiáticas

7 Jordi Bacaria y Valeria Marina Valle ................................................................................. Introducción: las relaciones interregionales en el orden mundial 17 Katharina Meissner . ......................................................................................................... ¿Ha fracasado el interregionalismo? Las negociaciones UE-ASEAN 43 Javier Arregui ................................................................................................................... Relaciones económicas UE-EEUU: negociación e implicaciones del TTIP 67 Stephan Joseph Sberro Picard ......................................................................................... La negociación del TTIP: del interregionalismo a la gobernanza global 87 Ryskeldi Satke y Franco Galdini ...................................................................................... Entre Oriente y Occidente: Kazajstán y la nueva Ruta de la Seda de China 113 José Luis León-Manríquez y Eduardo Tzili Apango ..................................................... México y Asia Pacífico: proximidades y distancias de una dilatada relación 141 Daniela Casandra Castorena Sánchez . ....................................................................... Las relaciones transpacíficas y transatlánticas de EEUU: dos proyectos, una estrategia

Otros artículos Jesús Pérez Caballero . ................................................................................................... Autodefensas michoacanas, variante regional de la «guerra al narcotráfico» en México Eduardo Bidaurratzaga Aurre y Artur Colom Jaén . ................................................... Las industrias extractivas en Mozambique: ¿amenaza u oportunidad para el desarrollo?

Reseñas de libros (temas) Alicia Sorroza Blanco Más allá del TTIP . ........................................................................................................... Robert González García México 2015: del autoritarismo neoliberal a las alternativas de cambio .................. Àlex Ruiz Camino a la perdición, o cómo Japón provocó una guerra que no podía ganar . ......................................................................................................

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CONTENTS

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Interregional relations: Transatlantic, Transpacific and Transeuroasian

7 Jordi Bacaria and Valeria Marina Valle . ........................................................................ Introduction: interregional relations in the world order 17 Katharina Meissner ........................................................................................................ Has interregionalism failed? The EU-ASEAN negotiations 43 Javier Arregui . ............................................................................................................... EU-US economic relations: the TTIP negotiations and its implications 67 Stephan Joseph Sberro Picard ...................................................................................... The TTIP negotiations: from interregionalism to global governance 87 Ryskeldi Satke and Franco Galdini ............................................................................... Between East and West: Kazakhstan and China’s new Silk Road 113 José Luis León-Manríquez and Eduardo Tzili Apango .............................................. Mexico and Asia-Pacific: proximities and distances of a long relationship 141 Daniela Casandra Castorena Sánchez ....................................................................... The US Transpacific and Transatlantic relations: two projects, one strategy

Other articles Jesús Pérez Caballero .................................................................................................. Michoacanas self-defence, a regional variation of the “war on drugs trafficking” in Mexico Eduardo Bidaurratzaga Aurre and Artur Colom Jaén .............................................. Extractive industries in Mozambique: threat or development opportunity?

Book reviews (subjects) Alicia Sorroza Blanco Beyond the TTIP ............................................................................................................ Robert González García Mexico 2015: from neoliberal authoritarianism to alternatives for change .............. Àlex Ruiz Road to perdition, or how Japan provoked a war it couldn’t win . ............................

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Revista CIDOB d’Afers Internacionals n.110, p. 7-16 ISSN:1133-6595 E-ISSN:2013-035X

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Introducción: las relaciones interregionales en el orden mundial Introduction: interregional relations in the world order Jordi Bacaria Director de CIDOB. Catedrático de Economía Aplicada, Universitat Autònoma de Barcelona jbacaria@cidob.org

Valeria Marina Valle Investigadora del Centro de Investigaciones sobre América del Norte (CISAN)-Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM). vmvalle@unam.mx

Resumen: Este artículo reflexiona sobre los factores que han hecho que, desde finales del siglo pasado, el análisis de las relaciones in terregionales sea fundamental para entender el orden geopolítico y geoeconómico mundial. Entendiendo las relaciones interregionales como aquellas que se establecen entre dos grupos regionales, entre un Estado y una re gión o incluso en el seno de una megarregión, este texto asocia la creciente importancia de este tipo de relaciones a diversas causas: el crecimiento de la demanda en las economías emergentes y las interacciones entre ellas; un nuevo marco de relaciones económicas interre gionales, y la aparición de nuevas vías comer ciales. Asimismo, el artículo introduce los tra bajos que se incluyen en este monográfico.

Abstract: This article will analyse factors which, since the end of last century, have made interregional relations very important to understand the world geopolitical and economic order. Interregional relations are defined as those which pertain to relations between regions or between a given state and a given region, or within a megaregion. This evolution results from: the growing demand in the emerging economies and the interaction among them, a new framework of interregional economic relations, and the development of new commercial channels. Finally, this paper will introduce the different articled included in this issue.

Palabras clave: relaciones interregionales, América del Norte, Europa, Asia, cadenas globales de valor

Key words: interregional relations, North America, Europe, Asia, global value chains

Introducción: las relaciones interregionales en el orden mundial

Desde finales del siglo xx y principios del xxi las relaciones interregionales han configurado un nuevo orden geopolítico y geoeconómico mundial. Estos cambios ameritan ser estudiados para poder analizar y predecir el efecto que tendrán, tanto para los actores involucrados como para terceros. Las relaciones interregionales pueden ser analizadas en sentido estricto entre dos grupos regionales o entre un Estado y una región (por ejemplo, entre Canadá y la Unión Europea). También se pueden estudiar las relaciones dentro de una megarregión, como las que ocurren entre estados con costa en el Pacífico, que se encuentran negociando el Acuerdo Estratégico Transpacífico de Asociación Económica (TPP, por sus siglas en inglés). Estos casos corresponderían, en términos de la tipología de Heiner Hänggi (2005), al interregionalismo en sentido amplio. Entre los nuevos factores transformadores se encuentran los siguientes: 1) el crecimiento de la demanda en las economías emergentes y las interacciones entre ellas, con el consiguiente desplazamiento en la demanda y la oferta energética y la importancia de nuevos actores continentales en América del Norte, Europa y Asia; 2) un nuevo marco de relaciones económicas interregionales configurado a través de tres dimensiones –transpacífica, transatlántica y transeuroasiática–, con la incorporación de elementos no tradicionales, como la facilitación del comercio, las inversiones y los derechos de propiedad intelectual; y 3) la aparición de nuevas vías comerciales determinadas por la eclosión tecnológica y su influencia en la logística y los costes de transporte relativamente menores. La complejidad del proceso y las múltiples variables que intervienen en el estudio desde las relaciones internacionales nos sitúan en la necesidad de un análisis comprehensivo para situar los elementos centrales de dichos cambios. En este número de Revista CIDOB d’Afers Internacionals se presentan contribuciones que aportan un trabajo original con una base empírica y un enfoque multidimensional sobre las relaciones entre Europa y América del Norte, América del Norte y Asia o Europa y Asia. Además de la aportación de información empírica sobre los casos analizados, los artículos contribuyen al debate teórico, analítico y metodológico sobre los temas tratados. Estos trabajos sobre relaciones interregionales han sido abordados a través de perspectivas multidisciplinarias, principalmente con aportaciones desde la economía internacional y las relaciones internacionales. Cabe señalar que en los análisis de las relaciones transpacíficas, transatlánticas y transeuroasiáticas que se reúnen aquí, no se han considerado artículos que tratan sobre países de América Latina (con excepción de México), el Caribe, África, Oriente Medio y Oceanía; para el caso del TPP, no se han incluido trabajos que estudian casos empíricos sobre países de la Alianza del Pacífico o latinoamericanos. La intencionalidad ha sido acotar el objeto de estudio para limitarlo exclusivamente a las relaciones interregionales entre América del Norte, Europa y Asia. Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 7-16 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

Jordi Bacaria y Valeria Marina Valle

Los temas que se abordan en este número tienen que ver con los flujos de mercancías, inversiones, conocimiento y personas que configuran un nuevo modelo de relación económica más basado en las teorías del comercio intraindustrial que en las teorías del comercio interindustrial y de las ventajas comparativas relativas. En las relaciones económicas transregionales en red aparecen los obstáculos al comercio en forma de las clásicas barreras arancelarias y, con más impacto actualmente, las barreras no arancelarias que exigen acuerdos interregionales, tales como el TPP o la Asociación Transatlántica de Comercio e Inversión (TTIP, por sus siglas en inglés), para que las empresas puedan reducir los altos costes derivados de la regulación proteccionista, garantizar la protección de las inversiones y asegurar los derechos de propiedad intelectual. Estas nuevas relaciones de carácter transnacional surgen de una revolución tecnológica acumulativa que se inicia con la revolución de la logística del transporte y de las nuevas tecnologías de finales del siglo xx, y continúa con la mayor eficiencia energética y la seg- Las nuevas relaciones de carácter transmentación de la producción. Esto nacional surgen de una revolución tecconduce a las nuevas cadenas de va- nológica acumulativa que se inicia con la lor y al comercio en valor añadido revolución de la logística del transporte y en el que inciden mucho más las ba- de las nuevas tecnologías, y continúa con rreras no arancelarias y la regulación la mayor eficiencia energética y la segque las barreras arancelarias clásicas. mentación de la producción. Lo anterior conduce inevitablemente a la creación de nuevos marcos de relaciones comerciales en los que dominan los acuerdos desregulatorios y los acuerdos en la preservación de derechos de propiedad intelectual. Las ganancias en productividad, en el caso del transporte marítimo, que tanto han influido en la fragmentación de la producción por el bajo coste de transporte de los insumos intermedios, surgen de varios elementos combinados. Un ejemplo son los aumentos de productividad de los trabajos portuarios y de estibación. En 1965 los estibadores podían mover 1,7 toneladas por hora en un barco de carga; cinco años después, con un barco de contenedores se podían cargar 30 toneladas por hora. Esto ha permitido utilizar barcos con más capacidad y con menos tiempo de estancia en los puertos. Actualmente los buques portacontenedores Triple-E pueden cargar 18.000 contenedores frente a los llamados «post-Panamax», que pueden cargar de 9.500 a 12.000 contenedores. Otra de las consecuencias de la revolución de los contenedores ha sido la disminución de la demanda de trabajo que, al reducir el poder de negociación de los estibadores, ha hecho disminuir el número de huelgas. También con el sistema de contenedores se empaquetan y sellan los productos en las factorías, con la consiguiente reducción de pérdidas y costes del seguro. Como resultado, los puertos han Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 7-16 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

Introducción: las relaciones interregionales en el orden mundial

incrementado su tamaño y han disminuido en número (The Economist, 2013). Una amplia literatura sobre la economía del transporte ha puesto en evidencia que la «contenerización» ha supuesto el mayor cambio en la tecnología del transporte del siglo xx y es la responsable de la aceleración de la globalización de la economía mundial desde los años sesenta. El gran incremento del comercio mundial coincide con el período de la adopción global de los contenedores entre 1966 y 1983 (Bernhofen et al., 2013: 2). La revolución de los contenedores ha llevado implícita la revolución de la logística del transporte en su variante intermodal ya que, desde el embarque del contenedor, este se puede transportar en múltiples medios de transporte (barco, tren o camión) sin tener que manejar la carga varias veces cuando se cambia de transporte. De este modo, el producto llega prácticamente de manera directa desde el productor hasta el consumidor. Este aspecto del puerta a puerta –del productor al consumidor– no refleja en su totalidad la importancia de la disminución de costes, ya que generalmente se consideran solamente los costes de flete de puerto a puerto, sin considerar también la reducción de los costes por la intermodalidad (ibídem: 8). Así, la revolución de los contenedores ha permitido que las economías emergentes se incorporen a las cadenas de valor existentes sin tener que construir toda la industria desde sus fundamentos como ocurre en las cadenas globales de valor (CGV) de la industria del automóvil (Baldwin, 2014: 15). Las CGV son el resultado de la fragmentación de la producción en forma de red y localizada en distintos países, de manera que aprovecha las ventajas comparativas de la producción de bienes y servicios intermedios. La relevancia de las CGV se puede identificar si calculamos la proporción del comercio de bienes y servicios intermedios del total de importaciones o exportaciones; con ello vemos que el primero fluctúa entre un 56% y un 73% de media en los países desarrollados (De Backer y Miroudot, 2013: 12) Las CGV se detectan al observar que los países necesitan cada vez más insumos del extranjero para las exportaciones de sus propias empresas que, a su vez, pueden ser reprocesados en países socios (OCDE-WTO-UNCTAD, 2013: 8). Entre un 30% y un 60% de las exportaciones de los países del G-20 consisten en insumos intermedios comerciados con CGV. En la comparación entre 1995 y 2009, las CGV han aumentado en casi todas las economías del G-20, en particular en China, India, Japón y Corea del Sur (ibídem). De todas estas economías, cuando se considera la incorporación de insumos para la producción de bienes exportados, Arabia Saudí y Rusia son los países del G-20 que en términos relativos han incorporado menos (por debajo del 6% y del 3%, respectivamente, en el año 2009) y su participación en las CGV depende en gran medida de sus exportaciones de hidrocarburos. En cambio, en el otro extremo, y fuera de los países de la UE (Alemania 25%, Francia 20%), se encuentran Corea del Sur Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 7-16 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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(40%), México (30%), Turquía (21%), China (21%) y la India (21%). Son países que basan sus exportaciones en manufacturas que requieren importaciones de insumos intermedios y primarios. Esta estructura de participación en las CGV conduce a una perspectiva de relaciones interregionales que determina en gran medida las políticas de acuerdos comerciales e inversiones e incluso sus políticas exteriores. Los países del G-20 que pertenecen al segundo grupo de manufactureros establecen alianzas y políticas destinadas tanto a asegurar la provisión de insumos (primarios e intermedios) como a la seguridad del comercio de sus exportaciones; así, son los que participan más en el comercio en valor añadido. En cambio, los países productores y exportadores de hidrocarburos, por su parte, basan sus estrategias en el poder que les confiere la disponibilidad de tales materias primas. En el caso de México en concreto, hay que destacar el alto valor añadido extranjero como porcentaje de sus exportaciones que, con más de un 40%, lo sitúa por encima de la media de la Unión Europea y de Asia. Además, el valor añadido es de sectores de alta y media-alta tecnología (Blyde, 2014: 21). De hecho, las estadísticas de comercio en valor añadido son el nuevo procedimiento para medir el comercio, puesto que con las CGV lo que interesa no son tanto las estadísticas de comercio en sí mismas sino el valor añadido que se incorpora en cada etapa de la producción y en cada país. Las primeras series estadísticas están disponibles desde 2005, aunque su justificación teórica ya se había planteado con anterioridad: Feenstra (1998) y Ventura-Dias (2003) habían propuesto que el cálculo de los flujos comerciales de los países se hiciera a partir del valor añadido, en vez de utilizar el valor total de la exportación. Feenstra y Taylor (2008) parten del ejemplo de la producción internacional de la muñeca Barbie para ilustrar cómo la producción se desintegra internacionalmente para, a continuación, integrarse por medio del comercio. Estos autores señalan que un 80% de la producción de esta muñeca lo conforman la marca y la propiedad intelectual, el transporte, la comercialización y la venta. En consecuencia, gran parte de las actividades de valor añadido son el resultado de actividades altamente cualificadas, producidas en Estados Unidos, aunque el producto final proceda de China, y parte de los insumos que China utiliza proviene de otros países. Un ejemplo más reciente es el del iPod, cuyo precio en fábrica (China) es de 144 dólares y, sin embargo, el valor añadido incorporado por China en el producto es menor al 10%; así, en torno a 100 dólares de componentes han sido importados de Japón, Estados Unidos y Corea del Sur (OCDE, 2013: 54). Actualmente, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), la Organización Mundial del Comercio (OMC) y la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) están considerando el impacto de las CGV y la fragmentación de la producción en las Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 7-16 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

Introducción: las relaciones interregionales en el orden mundial

estadísticas de comercio internacional a partir de un análisis que mide el comercio según el valor añadido1. Según la OCDE, esta base de datos es una primera etapa para integrar el comercio medido en valor añadido en el sistema estadístico internacional a fin de proporcionar la base empírica para un nuevo análisis. De momento, las primeras estadísticas ya ofrecen una nueva evidencia para un diagnóstico distinto que conduce a diferentes aplicaciones en política económica y relaciones internacionales. Ante estas nuevas formulaciones teóricas y evidencias estadísticas, las relaciones interregionales cobran una nueva dimensión. Sin la pretensión de agotar el tema, sino de introducir una parte del mismo, acotado al ámbito geográfico que hemos determinado, presentamos a continuación las aportaciones incluidas en este número de la revista. En su artículo, Katharina Meissner se pregunta si el interregionalismo ha fracasado, tomando como caso de estudio la experiencia de la UE y la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN, por sus siglas en inglés). Su análisis confirma este fracaso y la necesidad por parte de la UE del bilateralismo, a pesar de sus fuertes preferencias por la negociación «región a región». Por eso la autora se cuestiona por qué la UE y la ASEAN lanzaron, originalmente, conversaciones sobre un acuerdo de libre comercio (ALC) en un formato interregional y global (tanto en barreras arancelarias como no arancelarias) y el porqué de su fracaso. La investigación se plantea a dos niveles, desde la teoría y desde el estudio de caso, que parte de 11 entrevistas a negociadores europeos y del supuesto que la UE estaba interesada en asegurar su posición como un poder económico internacional con el fin de mantener o incluso reforzar su potencia comercial frente a otros actores competidores como son Estados Unidos y China. Las preferencias de la UE se centraron en la negociación completa en aranceles y barreras no arancelarias, ya que le interesaba tanto la exportación de bienes como el acceso en términos normativos, por su competición con Estados Unidos, Japón y China. En este sentido, la autora señala la existencia de una competencia normativa, ya que si, por ejemplo, Estados Unidos alcanzara en primer lugar un acuerdo con un país, la negociación posterior de la UE se encontraría limitada por las normas previamente aceptadas por dicho país. Y una de las razones por las cuales la UE prefirió negociar con ASEAN como bloque fue, precisamente, por la presencia negociadora en la región de Estados Unidos, China y Japón, que colocaba a la UE bajo la presión de que debía ser más ofensiva en su política comercial. En efecto, ASEAN se había configurado como un polo en la

1. Véase: «Measuring Trade in Value Added: an OECD-WTO join initiative. Introduction to Trade in Value Added(TiVA)» (en línea) http://www.oecd.org/sti/ind/measuringtradeinvalue-addedanoecdwtojointinitiative.htm

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región que ya había concluido negociaciones con actores regionales clave. Por esta razón, la Comisión Europea pidió al Consejo el mandato para negociar con casi todos los miembros de ASEAN, a pesar de la preferencia del enfoque regional en la negociación. En la práctica, al final, se tomó la estrategia de la negociación bilateral dada la heterogeneidad de los países que conforman la ASEAN y las dificultades de hacerlo de «región a región». La relación transatlántica es analizada por Javier Arregui con una doble pregunta de investigación: a) ¿Cuáles son los principales temas de negociación y las preferencias que la UE y Estados Unidos defienden en la negociación del TTIP?; b) ¿Qué efectos y consecuencias puede llegar a tener la implementación del TTIP? El autor presenta una descripción de los antecedentes de la negociación así como los principales ejes y temas de las discusiones, con un detallado análisis de los sectores y grupos de interés de ambos lados del Atlántico, con sus posiciones favorables y contrarias al acuerdo. Uno de los aspectos que el El interregionalismo no es un fenómeno autor considera más controvertido y marginal o temporal; el análisis teórico de perjudicial para la UE es el sistema las nuevas relaciones transatlánticas, transde resolución de conflictos entre el pacíficas y transeuroasiáticas es relevante inversor y el Estado, y basa sus argu- en los debates teóricos en las relaciones inmentos en los precedentes de resolu- ternacionales. ción de conflictos mediante este tipo de tribunales de arbitraje y de la situación de indefensión de los estados frente a empresas que han sido perjudicadas en sus intereses por las medidas de política económica tomadas por los estados. El dilema que se plantea es hasta qué punto la UE y Estados Unidos están dispuestos a ceder para seguir conservando e incluso incrementar su poder político y económico en el escenario internacional. El autor plantea que si no se consiguiera el acuerdo, la relación transatlántica se debilitaría y se produciría un reequilibrio del poder internacional y geoestratégico hacia el Este. Subraya asimismo que, a pesar de que el Acuerdo puede contribuir a la liberalización del comercio internacional, al no avanzar la Ronda de Doha, al mismo tiempo puede perjudicar también el poder de la OMC. Por último, valora el riesgo que representa la desregulación respecto a una pérdida de bienestar en áreas políticas tan sensibles como la seguridad de los consumidores, la salud pública, la educación o la seguridad del medio ambiente. En este sentido, el autor sugiere como solución intermedia para llegar a una negociación exitosa que la UE acepte el sistema de solución de controversias inversores-Estado (ISDS, por sus siglas en inglés) y que Estados Unidos modifique su regulación financiera, más estricta que la de la UE. El TTIP también es analizado por Stephan Joseph Sberro Picard, quien plantea el interregionalismo como una clave para entenderlo, que va más allá de un Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 7-16 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

Introducción: las relaciones interregionales en el orden mundial

acuerdo comercial. El interregionalismo, en consecuencia, no es un fenómeno marginal o temporal; el análisis teórico de las nuevas relaciones transatlánticas, transpacíficas y transeuroasiáticas es relevante en los debates teóricos en las relaciones internacionales. La localización geográfica es también importante en las relaciones transnacionales. El artículo de Ryskeldi Satke y Franco Galdini presenta la situación estratégica de Kazajstán por su ubicación euroasiática en la producción y transporte de energía, en un nuevo contexto con la hoja ruta para el desarrollo económico en el horizonte de 2030. Gracias a su vinculación con Rusia y China, y a una inversión de 1,4 billones de dólares en infraestructuras, Kazajstán participa en el nuevo Cinturón Económico de la Ruta de la Seda de China, y busca un equilibrio entre su tradicional dependencia económica de Rusia (inmersa en una confrontación contra Occidente por Ucrania) y sus intereses con China (uno de sus más importantes socios económicos). Por su parte, los intereses de China son los de mantener la estabilidad en la provincia de Xinjiang mediante su desarrollo económico y asegurar así los suministros estratégicos de energía en esta zona. Las relaciones bilaterales y comerciales entre México y China, Corea del Sur, India y Japón, respectivamente, son analizadas desde una perspectiva histórica y actual en el artículo de José Luis León-Manríquez y Eduardo Tzili Apango. Los autores argumentan que México y la región de Asia Pacífico son dos entidades con lazos estrechos, pero que se mantienen mutuamente distantes. En su artículo identifican momentos de acercamiento y alejamiento y analizan los lazos económicos, comerciales, políticos y multilaterales entre México y los principales países y organismos regionales de la zona. El riesgo que identifican para México es que el país no logre participar de manera activa en la región donde se construye actualmente el mayor dinamismo en las relaciones internacionales. Daniela Casandra Castorena Sánchez, por su parte, realiza un análisis histórico para comprender la política exterior durante la Administración de Barack Obama. La autora explica que la política exterior estadounidense ha tenido, a lo largo de los siglos, un carácter económico-pragmático de alcance mundial. En su artículo estudia las relaciones interregionales de Estados Unidos con el Pacífico y el Atlántico, y argumenta que el rumbo que tomará la «razón de mercado» estadounidense en las próximas décadas será insostenible si se concentra solamente en el Pacífico. Por lo tanto, la autora señala que la inclusión del espacio Atlántico es vital para establecer una estrategia de alcance global con el fin de garantizar un «segundo siglo americano». Desde aquí queremos agradecer la colaboración de todos los autores que han hecho posible este monográfico. Sus contribuciones ofrecen al lector un panorama de las relaciones interregionales a través del Atlántico, el Pacífico y entre los continentes europeo y asiático, tanto en sentido amplio como estricto. Como Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 7-16 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

Jordi Bacaria y Valeria Marina Valle

las relaciones interregionales continuarán vigentes, creemos que sería interesante que en el futuro otros autores continuaran el análisis a través del estudio de relaciones entre otros espacios geográficos. Por ejemplo, las relaciones entre las regiones del Sur Global, que constituyen espacios ricos para los estudios actuales de las relaciones internacionales y de la economía internacional: el auge de China e India y su impulso del comercio regional y global; los BRICS; la Cooperación Sur-Sur; el vínculo de los países que conforman la Alianza del Pacífico a través del océano Pacífico con Asia; las relaciones de China con África, América Latina y el Caribe y el Sudeste Asiático; las relaciones entre la Unión Europea y los países que forman la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC), etc. Todos ellos son solo algunos aspectos interesantes para ampliar el análisis de las relaciones interregionales presentadas en este número. Finalmente, quisiéramos señalar que este número especial ha sido coordinado desde Ciudad de México y Barcelona, a través de un exitoso ejercicio académico transatlántico. Celebramos el acuerdo que hemos suscrito entre CIDOB y el CISAN-UNAM. Este ha sido solamente un ámbito de nuestra colaboración, que continuará afianzándose.

Referencias bibliográficas Baldwin, Richard. «Trade and Industrialization after Globalization’s Second Unbundling: How Building and Joining a Supply Chain Are Different and Why it Matters», en: Feenstra,Robert C. y Taylor, Alan M. (eds.) Globalization in an Age of Crisis: Multilateral Economic Cooperation in the Twenty-First Century. University of Chicago Press, 2014, p. 165-212. (en línea) [Fecha de consulta: mayo 2015] http://www.nber.org/chapters/c12590 Bernhofen, Daniel; El-Sahli, Zouheir; Kneller, Richard. «Estimating the Effects of the Container Revolution on World Trade». Working Paper (febrero de 2013). Lund University(en línea) [Fecha de consulta: mayo 2015] http://www.lunduniversity.lu.se/lup/publication/3469484 Blyde, Juan (coord.) Fábricas sincronizadas. América Latina y el Caribe en la Era de las Cadenas Globales de Valor.Banco Interamericano de Desarrollo, 2014. De Backer, Koen y Miroudot, Sébastien. «Mapping Global Value Chains». OECD TradePolicyPapers, n.º 159 (19 de diciembre de 2013) (en línea) [Fecha de consulta: junio de 2014] http://dx.doi.org/10.1787/5k3v1trgnbr4-en Feenstra, Robert C. «Integration of trade and disintegration of production in the global economy». Journal of Economic Perspectives, n.º 12 (1998), p. 31-50. Feenstra, Robert y Taylor, Alan M. International Trade. New York y Basingstoke W. H. Freeman and Co., 2008.(Versión en español: Editorial Reverté, 2011). Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 7-16 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

Introducción: las relaciones interregionales en el orden mundial

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Fecha de recepción: 09.01.15 Fecha de aceptación: 07.04.15

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¿Ha fracasado el interregionalismo? Las negociaciones UE-ASEAN Has interregionalism failed? The EU-ASEAN negotiations Katharina Meissner Departamento de las Ciencias Políticas y Sociales, Instituto Universitario Europeo, Florencia Katharina.Meissner@EUI.eu

Resumen: Este ensayo analiza por qué la Unión Europea y la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN) comenzaron negociaciones para el libre comercio interregional en 2007 y por qué, y hasta qué punto, estas fracasaron tan solo dos años después. Para ello, la autora se basa en análisis de documentos y en entrevistas semiestructuradas a altos funcionarios de la UE y de estados miembros de la ASEAN; y se fundamenta en un enfoque realista clásico, que sostiene que la UE intentó asegurar su poder económico y normativo en la región. El interregionalismo parecía, inicialmente, el camino más lógico, ya que la UE percibía a la ASEAN como un bloque cohesionado. No obstante, la UE chocó con la heterogeneidad manifiesta de los estados de la ASEAN. El fracaso de la estrategia interregional es un resultado del delicado equilibrio de la UE entre los intereses políticos y económicos en el Sureste Asiático.

Abstract: This essay analyses why the European Union and the Association of Southeast Asian Nations (ASEAN) began negotiations on free interregional trade in 2007 and why, and to what extent, they had failed just two years later. The author’s study is based on document analysis and semi-structured interviews with senior officials in the EU and the ASEAN member states and takes a classical realist approach which maintains that the EU was attempting to ensure its economic and regulatory power in the region. Interregionalism seemed, initially, to be the most logical path, with the EU seeing ASEAN as a cohesive bloc. Nevertheless, the EU came up against the manifest heterogeneity of the ASEAN states. The failure of the interregional strategy is the result of a delicate balance in the EU between political and economic interests in Southeast Asia, a balance that it pursues through specific commercial activities.

Palabras clave: UE, ASEAN, interregionalismo, política exterior, comercio

Key words: EU, ASEAN, interregionalism, new regionalism, foreign policy, trade

Una versión preliminar de este trabajo fue presentado en el congreso interregional «Online Workshop EU-ASEAN Perspectives» (octubre de 2013) y en el congreso nacional «Swiss Annual Political Science Convention» (Berna, Suiza, enero de 2014). Querría expresar mi agradecimiento a los participantes de ambos eventos y también a los dos revisores anónimos de este artículo, por sus valiosos comentarios.

¿Ha fracasado el interregionalismo? Las negociaciones UE-ASEAN

Durante las dos últimas décadas, las redes interregionales se han extendido por todo el mundo, siendo las relaciones entre la Unión Europea y la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN)1 una de ellas. Este interregionalismo puro UE-ASEAN data de los años setenta del siglo pasado y, curiosamente, fue la ASEAN quien lo fundó. El diálogo informal, que comenzó en 1972, continuó con el Comité de la ASEAN en Bruselas (un grupo conjunto de estudio) y finalizó con el Acuerdo de Cooperación, que formalizó conversaciones de pleno derecho a finales de esa década. En los años ochenta, el interregionalismo se extendió a los niveles ministeriales y parlamentarios; y en los noventa, estas relaciones se fijaron en los encuentros Asia-Europa. El enfoque regional volvió a tener éxito en 2007, cuando comenzaron las negociaciones de libre comercio (NLC) entre la UE y la ASEAN. Durante las conversaciones preparatorias, ambas organizaciones exploraron la vía para llegar a un acuerdo de libre comercio (ALC) birregional, y empezaron a intercambiar detalles técnicos. Sin embargo, en 2009, la Comisión reveló que estaba considerando otras alternativas. Dadas las largas relaciones interregionales, sorprende que la UE adoptara una vía bilateral en 2010, cuando comenzaron las negociaciones con Singapur que, finalmente, concluyeron en 2012. Teniendo en cuenta que aún no está claro qué efectos tendrá este acuerdo en las relaciones UE-ASEAN en general, el presente ensayo examina, primero, por qué la UE y la ASEAN lanzaron, originalmente, conversaciones sobre un ALC en un formato interregional y económico y comercial global (eliminación de barreras arancelarias y no arancelarias); y, segundo, por qué, y hasta qué punto, estas negociaciones comerciales entre la UE y la ASEAN han fracasado. Es decir, se analizan tanto la iniciativa como el diseño de estas negociaciones interregionales, así como los motivos de su fracaso. Para ello, el estudio se fundamenta en un enfoque realista clásico, que sostiene que la UE intentó asegurar su poder económico y normativo en la región. Al principio, la vía del interregionalismo parecía ser el camino más lógico, ya que la UE percibía a la ASEAN como un bloque cohesionado; sin embargo, el ambicioso objetivo de la UE de llegar a acuerdos comerciales globales, incluyendo la eliminación de barreras comerciales no arancelarias, chocó con la heterogeneidad manifiesta de los estados miembros de la ASEAN. La UE ha intentado desde entonces, con delicadeza, mantener un equilibrio entre intereses políticos y económicos en el Sureste Asiático mediante acciones comerciales específicas.

1. Creada en 1967, esta organización regional está compuesta por 10 países miembros: Malasia, Indonesia, Brunéi, Vietnam, Camboya, Laos, Birmania, Singapur, Tailandia y Filipinas. Papúa Nueva Guinea y Timor Oriental son estados observadores.

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El presente ensayo aporta una contribución original en tres aspectos: en primer lugar, presta atención a las NLC entre la UE y la ASEAN, y su fracaso, hasta ahora aspectos poco estudiados; en segundo lugar, describe, en líneas generales, un modelo basado en teorías de las relaciones internacionales, que permite tener en cuenta el contexto internacional de las conversaciones sobre los ALC; y, en tercer lugar, contiene datos originales de documentos y de 11 entrevistas semiestructuradas exclusivas llevadas a cabo durante trabajos de campo en Bruselas a altos funcionarios de la UE y de las embajadas de estados miembros de la ASEAN2. Tras revisar brevemente la contribución de este estudio a la literatura sobre las políticas de comercio exterior de la UE, este trabajo aborda el modelo teórico seguido para, a continuación, centrarse en el estudio de caso de las negociaciones UE-ASEAN (la iniciativa de la UE, el diseño y las enmiendas a las negociaciones); por último, en las conclusiones, se resumen los resultados y se reflexiona sobre el estado actual de las relaciones UE-ASEAN y de la planeada Comunidad Económica de la ASEAN (AEC, por sus siglas en inglés).

Modelo teórico El estudio contribuye a tres líneas de investigación, esto es: la formulación de políticas de comercio exterior (PCE) de la UE, el interregionalismo y la competencia normativa. En primer lugar, el modelo teórico aporta la literatura existente sobre políticas de comercio exterior de la UE en relación con artículos académicos sobre interregionalismo que, sorprendentemente, hasta ahora no se habían relacionado demasiado mutuamente (Aggarwal y Fogarty, 2004; Elsig, 2007). En segundo lugar, al basarse el modelo utilizado en el realismo clásico, se reflexiona sobre el contexto internacional como una característica decisiva de las PCE de la UE. En tercer lugar, se hace una aproximación holística de las políticas de comercio exterior, ya que no solo se considera el comercio de bienes y productos agropecuarios como sujetos de la política económica exterior, sino también las inversiones, los servicios y las barreras comerciales no arancelarias

2. Como se aseguró a los entrevistados durante los encuentros celebrados entre marzo y abril de 2014, se ha respetado totalmente su anonimato; por este motivo, se hace referencia a tales entrevistas indicando la afiliación institucional del entrevistado, el lugar y la fecha de la entrevista (véanse los detalles en las referencias bibliográficas del final del artículo).

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(Young y Peterson, 2014: 16). El ensayo representa una contribución a la literatura existente sobre el poder normativo o regulador (Bradford, 2012) mediante el examen del alcance de la competencia de la UE sobre las normas reguladoras con otros actores3. Este trabajo se centra en los instrumentos de las PCE, que incluyen acciones gubernamentales que contribuyen a un ambiente económico externo favorable (Smith, 2004). Un instrumento de estas políticas de comercio exterior, que es amplio y exclusivo, son las negociaciones de libre comercio (NLC), en las cuales los estados pueden concentrarse en una serie concreta de asuntos comerciales y diferenciarlos de los de sus socios. El número de socios participantes describe las diversas líneas de PCE, entre las cuales se encuentran el multilateralismo, el interregionalismo, el plurilateralismo y el bilateralismo (Aggarwal, 2005: 13). Los temas y las líneas de las NLC reflejan los diferentes aspectos del diseño de las PCE: los estados pueden hablar con un único país seleccionado (bilateralismo), o pueden escoger dirigirse a toda una región (interregionalismo). Asimismo, pueden diferenciar los temas de las conversaciones negociando cada uno de ellos por separado o bien incluirlos todos en un único paquete. El alcance de las negociaciones refleja estas dos dimensiones: una gama limitada o amplia de temas, y una gama limitada o amplia de destinatarios. Ambas dimensiones caracterizan el diseño de las PCE. Este análisis asume que la UE es una «potencia comercial» (Damro, 2012) que busca establecer, mantener o incluso fortalecer su poder comercial frente a otros actores, como Estados Unidos o China (Zimmermann, 2007: 816 y ss.). Un aspecto del poder son las relaciones económicas (Schweller, 2006: 13), por las que las entidades que actúan como estados compiten. Las externalidades de las relaciones comerciales incluyen desde las (des)ventajas competitivas y la necesidad de mercados de exportación, hasta los recursos de los mercados exteriores y las prestaciones sociales (Hirschmann, 1969; Grieco, 1990; Gowa, 1994; Mastanduno, 1991; Kirshner, 1999; Gilpin, 2001). Una forma de lograr la competitividad económica es acordar relaciones comerciales favorables en la forma de acuerdos de libre comercio (ALC) con mercados exteriores, a fin de establecer, mantener o fortalecer el poder económico frente a competidores como los Estados Unidos o China (Zimmermann, 2007: 816 y ss.).

3. Se asume que la UE actúa como un solo Estado en el comercio exterior. La actuación como actor global de la UE, apoyada por estudios empíricos (Elgström y Larsén, 2010; Meunier, 2007), se basa en una política comercial de gran carácter supranacional y la competencia exclusiva en su seno (Drezner, 2007).

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La gama de temas en las negociaciones de libre comercio

El comercio incluye temas como la recuperación de los recursos y la exportación de productos industriales y agrícolas, pero también incorpora otros sectores como los servicios, las inversiones y las barreras no arancelarias (Young y Peterson, 2014). Las características menos tradicionales del comercio son cada vez más importantes para los estados industrializados, ya que abordan regulaciones técnicas que impiden beneficios económicos (Blockmans, 2013: 2 y ss.). De hecho, la literatura especializada ya ha empezado a discutir sobre el ingrediente normativo del poder (económico) (Bradford, 2012; Drezner, 2007). Bajo ciertas condiciones, la UE puede establecer normas reguladoras de forma unilateral (Bradford, 2012). Cuando grandes potencias, como la propia UE y los Estados Unidos, llegan a un consenso sobre normas reguladoras, estas convergen (Drezner, 2007); sin embargo, en el caso de La UE lucha por establecer, mantener o desacuerdo sobre barreras no aran- reforzar su poder económico y está comcelarias, el resultado no solo será pitiendo con grandes potencias –como los la divergencia sino la competencia Estados Unidos o China– por la consecuentre esas grandes potencias para ción de ALC con mercados exteriores. establecer dichas normas. En este sentido, las NLC son, precisamente, un instrumento para las normas reguladoras, además de ser útiles para la recuperación de los recursos escasos, la expansión del propio mercado y el establecimiento de un nuevo potencial económico para los servicios y las inversiones. Las NLC permiten tratar todos esos temas, ya sea de forma separada, como un solo paquete o según las necesidades de las grandes potencias. Puesto que la UE lucha por establecer, mantener o reforzar su poder económico –abarcando todos los aspectos comerciales–, esta está compitiendo con grandes potencias –como los Estados Unidos o China– por la consecución de ALC con mercados exteriores. Al desviar el comercio hacia otros países, las grandes potencias buscan incrementar su poder económico; y ello lo consiguen entablando y, finalmente, firmando un ALC. La existencia de iniciativas rivales de ALC por parte de los Estados Unidos y China, así como la amplitud de los mismos, explica que la UE iniciara y diseñara las NLC. Hipótesis 1: Cuanto más amplias sean las relaciones comerciales entre las grandes potencias y los estados miembros de la ASEAN, mayor será la gama de temas de las Políticas de Comercio Exterior (PCE) de la UE hacia estos países.

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El alcance de los destinatarios en las negociaciones de libre comercio

Los países en desarrollo tienen la posibilidad de atraer a más socios, dos al menos, con los que negociar al mismo tiempo. Al negociar simultáneamente con más actores, el/los estado/s pueden aspirar a mejores condiciones e incluir cuestiones pertinentes a fin de debatir sobre paquetes de medidas que les sean favorables. Cuantas más sean las grandes potencias que negocien simultáneamente con un solo país, mayor será el poder negociador de este último. Otra forma de mejorar el poder negociador de los países en desarrollo es a través de coaliciones. Mediante la colaboración, tales países pueden coordinar sus preferencias comerciales y entrar en las negociaciones como un solo bloque, y así gozar de más influencia en las mismas. Una forma de garantizar las negociaciones en bloque es establecer, mantener, profundizar y ampliar la integración regional. Por lo tanto, los arreglos entre países en desarrollo pueden servir como una baza a jugar, la cual les dotará de un mayor poder negociador en el ámbito internacional (Fernández, 1997: 22; Langhammer y Hiemenz, 1990: 9). Si los estados miembros utilizan una organización regional como baza para negociar, no solo es decisivo el marco institucional; el éxito más bien depende de la unidad de los miembros, de que sean capaces o quieran aparecer como un solo bloque (Conceição-Heldt y Meunier 2014: 964). Si los estados miembros de una región presentan un alto grado de homogeneidad en las preferencias, la cooperación en las relaciones exteriores será mucho más fácil que si tales países discrepan. Bajo la condición de actores que compiten en un mismo escenario internacional, la homogeneidad o la heterogeneidad de regiones homólogas afecta el ámbito de los destinatarios de las PCE de la UE. Cuanta mayor sea la homogeneidad de las preferencias, o la unidad, entre los miembros de la ASEAN, mayor será la probabilidad de que la UE haga uso del modelo interregional de sus PCE. Hipótesis 2: Cuanto más unida esté la región homóloga, mayor será el alcance de las PCE de la UE en los estados destinatarios que integran la región. A continuación se analiza hasta qué punto estos patrones han estado presentes en las PCE de la UE hacia los estados miembros de la ASEAN. Los destinatarios cubren el número de estados miembros de la ASEAN involucrados en las negociaciones, y el alcance de los temas comprende el número de cuestiones planteadas en las conversaciones sobre el comercio respecto a bienes, agroindustria, servicios, inversiones y barreras no arancelarias. Los indicadores de heterogeneidad u homogeneidad de la ASEAN representan las preferencias individuales respecto al bloque en la negociación, y temas expresados verbalmente y en Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 17-41 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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estadísticas comerciales. La medida de la amplitud de las relaciones comerciales de los actores rivales consiste en las iniciativas de estos últimos en referencia a la ASEAN y en la cobertura de los asuntos comerciales. Tabla 1. Constelación de variables independientes y alcance de las negociaciones Variable independiente

Variable dependiente

Relaciones comerciales amplias

Homogeneidad

Temas de gran alcance

Amplia gama de destinatarios

Relaciones comerciales amplias

Heterogeneidad

Temas de gran alcance

Limitada gama de destinatarios

Relaciones comerciales reducidas

Homogeneidad

Temas de alcance limitado

Amplia gama de destinatarios

Relaciones comerciales reducidas

Heterogeneidad

Temas de alcance limitado

Limitada gama de destinatarios

Fuente: Elaboración propia.

Las negociaciones interregionales UE-ASEAN En 1972, cuando comenzaron las relaciones entre la UE y la ASEAN, fue esta última la que impulsó el interregionalismo (Rüland, 2001; Gilson, 2005). Los estados miembros de la ASEAN consiguieron presentarse como un solo bloque y hacer que potencias tales como Estados Unidos, Japón o China la trataran según su propio modo de interacción (Hwee, 2007). Por ejemplo, en 2014, 31 países ya habían firmado el Tratado de Amistad y Cooperación en el Sureste Asiático, el acuerdo que sienta los principios fundamentales de interacción con los socios de la ASEAN. Así pues, la ASEAN sirvió como baza negociadora, bajo el supuesto de que con una acción conjunta se consigue más que con conversaciones individuales (Rüland, 2001); fue la ASEAN quien reforzó la cohesión regional e hizo uso de la organización como poder reforzado de negociación frente a otros actores. Por su parte, la Reunión Asia-Europa (ASEM, por sus siglas en inglés), lanzada en 1996, apunta a los intereses estratégicos de la UE en la región. Lo que comenzó como un encuentro informal entre Europa y Asia facilitó que la UE se conectara con las «dinámicas economías asiáticas» (Hwee, 2007: 185). Las primeras tentativas de la UE fueron de carácter económico, dado el rápido crecimiento de los mercados del Sureste Asiático y el miedo a dejar pasar la oportunidad Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 17-41 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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en favor de Estados Unidos y Japón (Rüland, 2000). No obstante, es importante reconocer que la relación UE-ASEAN es asimétrica en términos institucionales. Mientras que la UE es una unión aduanera, representada por la Comisión, la ASEAN puede dividirse y negociar en conversaciones de región a país, aunque a la organización se le confiriera personalidad legal en 2007 (Ong, 2008; Lindberg y Alvstam, 2008). Así, en 2007, las relaciones UE-ASEAN dieron un paso adelante y los bloques lanzaron negociaciones sobre un ALC. Este mercado regional resulta muy atractivo para la UE; tras Estados Unidos y China, la ASEAN representa el tercer mayor mercado de la UE fuera de Europa, y la UE es el mayor inversor en la ASEAN (Comisión Europea, 2013a). En 2006, la UE fue el segundo mayor socio exportador de la ASEAN (Base de datos Comtrade de la ONU; figura 1). En 2009, China sobrepasó a Estados Unidos y la UE y se convirtió en el mayor socio exportador de la ASEAN, cuyos estados miembros le dirigieron más del 16% de sus exportaciones. La decisión de lanzar NLC con la ASEAN fue parte de una estrategia más amplia de la Comisión –expuesta en el comunicado «Europa Global» en 2006– para asegurar el acceso a este mercado y mejorar la competitividad. En ese documento se hace explícito el deseo de la UE de combinar distintas políticas para lograr un mejor acceso al mercado mundial; de esta manera, la Comisión recibió la autoridad para negociar en las conversaciones con la ASEAN en 2006. Figura 1. Exportaciones de la ASEAN a la UE-27, Estados Unidos, China y Japón como porcentaje del total de exportaciones (2005-2010) 17 16 15 14 13 12 11 10 9 2005

2006

2007

2008

2009

2010

EU-27

14,94

14,6

14,54

13,7

13,88

13,08

EEUU

16,17

15,76

13,9

12,08

12,49

11,69

China

11,72

12,17

13,04

12,32

13,97

16,13

Japón

11,33

10,84

10,43

11,23

10,16

10,46

Fuente: Elaboración propia según la base de datos Comtrade de la ONU.

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Actores en competencia y amplia gama de temas

Uno de los motivos por los que se lanzó la iniciativa de las negociaciones de un ALC con la ASEAN fue por el resultado decepcionante de la Ronda de Doha de la Organización Mundial del Comercio (OMC). En la estrategia «Europa Global», la UE ya había expuesto la necesidad de buscar alternativas para acceder a los mercados exteriores. Tales iniciativas deberían ir más allá del marco tradicional de un ALC y cubrir aspectos no tradicionales, tales como servicios, inversiones, contrataciones públicas, derechos de propiedad intelectual, regulaciones sobre trabas técnicas al comercio, medidas sanitarias y fitosanitarias, así como normas de origen (Astuto, 2010: 1 y ss.). El ALC entre la UE y la ASEAN debería ser compatible con las reglas de la OMC y, por lo tanto, no suponer una desviación del compromiso de ambas organizaciones con el multilateralismo. No obstante, desde que se lanzara la estrategia «Europa Global» en el año 2006, la UE ha ido cambiando su política comercial. Tras el colapso de la Ronda de Doha y ante la mayor participación de otros países en ALC, la UE temió perder competitividad en los mercados exteriores (Lindberg y Alvstam, 2007: 268). En concreto, fue el fracaso de las negociaciones de Doha y la firma de un ALC entre la ASEAN y Japón, lo que finalmente motivó la decisión europea de considerar negociaciones interregionales con la primera (Robles, 2008: 542). Cuando el Consejo autorizó a la Comisión a negociar con la ASEAN, este confirmó que la UE debería centrarse en ALC compatibles con la OMC, a fin de mejorar la competitividad europea, prestando especial atención a los servicios, las inversiones y las barreras no arancelarias; asimismo, la UE debería tener en consideración los ALC de sus competidores. La Comisión y el Consejo «no dejaron lugar a dudas de que las negociaciones para un ALC entre la UE y la ASEAN estaban estrechamente relacionadas con la creciente preocupación de la UE por sus intereses económicos en el Sureste Asiático, puestos en peligro por las negociaciones de los ALC bilaterales de Estados Unidos, China y Japón con países de la ASEAN» (Cuyvers, 2007: 4). De hecho, ya en una fecha tan temprana como 2002, la UE se había planteado la opción de un ALC con la ASEAN, justo cuando la organización había constituido una amplia red de relaciones comerciales con otros socios extrarregionales (Astuto, 2010: 1). Unos años después, en 2005, el Grupo de Visión sobre la Asociación Económica ASEAN-UE exploró la posibilidad de un ALC entre ambos bloques (ibídem) y, en 2007, se iniciaron las conversaciones preparatorias. Desde el principio, la Comisión había hecho explícito que tendría en consideración a sus competidores al ejercer sus PCE; en un documento de 2007, declaró que la UE estaba considerando tanto el hecho de llevar a cabo negociaciones más allá del ámbito europeo como la influencia potencial que estas acciones podrían tener sobre la economía europea. «De acuerdo a esos criterios, la ASEAN, Corea del Sur y la India Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 17-41 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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surgen como prioridades» (Comisión Europea, 2007). El Grupo de Visión examinó la viabilidad y los beneficios potenciales de un ALC entre ambas regiones; y en varios encuentros, los bloques intercambiaron información sobre acercamientos comerciales previos y ALC con terceros actores. El Grupo de Visión lanzó un estudio cuantitativo y cualitativo sobre la utilidad de un ALC, y llegó a la conclusión de que este supondría grandes beneficios, pero que una gran parte de ellos vendrían de la liberalización de los servicios. Asimismo, el estudio destacó las consecuencias de mantener las barreras comerciales no arancelarias, ya que suponían un impedimento al comercio, en particular, los requisitos y las normas técnicas, que lastran el comercio entre las regiones (Vision Group, 2006). De esta manera, en 2007, el Consejo autorizó a la Comisión a abrir negociaciones sobre un ALC global con la ASEAN. Respecto a las inversiones, el Consejo autorizó a negociar en este mandato solo la liberalización de las mismas, ya que, por entonces, el Tratado de Lisboa no había entrado aún en vigor (no lo hizo hasta diciembre de 2009) y los tratados de inversiones bilaterales de los estados miembros de la UE prohibían incluir la protección de las inversiones. No obstante, en 2013, el Consejo modificó el mandato de 2007 y añadió, en la parte alta de la liberalización, la protección de las inversiones (Comisión Europea, 2013b); así, los acuerdos de inversión de la Comisión reemplazarían los tratados de inversión bilaterales de los países miembros. El desarrollo de este proceso deja claro que la UE prefiere un formato global de negociaciones, ya que quiere una liberalización amplia y profunda. A las razones ya apuntadas (recomendaciones del Grupo de Visión y el fracaso de la Ronda de Doha), un motivo importante para explicar esta preferencia a llegar acuerdos globales ha sido que la UE está «compitiendo» con Estados Unidos y otras potencias, como Japón y China, por el poder económico y normativo en el Sureste Asiático (entrevista n.º 1). En este sentido, no resulta sorprendente que, en 2002, cuando la UE consideró por primera vez un ALC con la ASEAN, coincidiese en el tiempo con el hecho de que los miembros de esta organización hubieran firmado sus primeros acuerdos comerciales con terceros actores, tales como el «Acuerdo de Asociación Económica para una Nueva Era entre Japón y Singapur» (Astuto, 2010: 1); también firmó acuerdos con China (2002), Japón (2008), India (2009), Corea del Sur (2009), Australia y Nueva Zelanda (2009). Por su parte, los Estados Unidos también iniciaron conversaciones comerciales bilaterales con países de la ASEAN en 2002, dentro del marco de la Enterprise for ASEAN Initiative; tras un primer acuerdo bilateral con Singapur, que concluyó en 2004, siguieron otras negociaciones con Tailandia, Filipinas, Indonesia y Malasia. Además, en 2011, Estados Unidos y los miembros del Acuerdo Estratégico Trans-Pacífico de Asociación Económica (TPP, por sus siglas en inglés) anunciaron las líneas generales de tan ambicioso acuerdo comercial. Entre los socios de dicha negociación se encuentran Malasia y Vietnam, Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 17-41 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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mientras que otros miembros de la ASEAN, como Tailandia, o bien no están listos o bien no desean unirse al TPP (entrevista n.º 5). El acuerdo entre Estados Unidos y Singapur fue el primer acuerdo completo de los estadounidenses con un país asiático, y se percibió como un posible prototipo para otras conversaciones en la región (DeRosa, 2004). Respecto a China, este país incluso estableció toda un área de libre comercio con los miembros de la ASEAN que incluye el comercio de productos (en 2004), el de servicios (en 2007) y, dos años más tarde, el de inversiones (Red de ALC de China, 2014). A menudo, en todo este proceso, los intereses de la UE y de los Estados Unidos han entrado en conflicto; por ello, ambos negocian casi simultáneamente los ALC con terceros países. Porque, por ejemplo, si son los Estados Unidos los primeros en llegar a un acuerdo con algún país, ello puede poner en entredicho las negociaciones de la UE en ese campo, ya que los Estados Unidos ya habrán impuesto ciertas reglas en el país en cuestión. Las razones por las que la UE prefiere ALC ambiciosos son, por tanto, «sistémicas» (entrevista n.º 1). Además, tales acuerdos ambiciosos pueden servir de precedente y ser un punto de referencia para otros acuerdos. Si la UE cierra un acuerdo global con un país, intentará también conseguir al menos el mismo resultado conseguido en otras conversaciones. Debido a la cada vez más amplia red de relaciones comerciales en global de la ASEAN con terceros actores, la UE ha mantenido un equilibrio delicado entre intereses políticos y económicos. En la región hay tensiones y se la disputan varias potencias emergentes, como China, y las grandes potencias tradicionales, tales como Estados Unidos y Japón, junto a la UE (entrevistas n.º 2 y 3). En tal constelación, la ASEAN es un «jugador emergente en un mundo polarizado» (entrevista n.º 2) y, por lo tanto, los grandes estados tienen intereses estratégicos en la región y quieren asegurarse el acceso a su mercado (entrevista n.º 4; Khandekar, 2014: 51). La percepción de la cohesión de la ASEAN y la gran variedad de destinatarios

Consideraciones estratégicas pueden explicar por qué, al principio, la UE negoció con toda la región y no simplemente con los estados de forma individual. Camroux (2010) argumenta que el éxito de China y Japón con las negociaciones interregionales forzó a la UE a llevar a cabo conversaciones de región a región. Así lo explicitaba el anterior comisario europeo de comercio, Peter Mandelson: «Nuestros principales competidores están seleccionando países de forma individual en la región, uno a uno; Japón, Australia y Estados Unidos están todos en activo» (citado en Camroux, 2010). El aumento de la presencia de estadounidenses, japoneses y Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 17-41 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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chinos en el Sureste Asiático presionó a la UE para que adoptara una política comercial más ofensiva a fin de asegurar unas relaciones comerciales favorables. Un estudio encargado por la Comisión Europea sobre el potencial de acuerdos de libre comercio –bien fuesen bilaterales o entre la UE y la ASEAN– urgía a que la UE participara y se comprometiera más en la región, ya que «la ASEAN se está convirtiendo en un centro de ALC, habiendo cerrado acuerdos con todos los agentes regionales claves» (CARIS, 2011: 11). El grado de unidad de la ASEAN al comienzo de las NLC con la UE fue considerablemente alto. Incluso la Comisión atribuyó a la organización un cierto sentimiento de «solidaridad» (Civil Society Dialogue, 2008). Las estadísticas comerciales reflejan dicha unidad: el comercio entre los miembros de la ASEAN y la UE fue considerablemente estable de 2005 a 2007; Indonesia, Malasia, Singapur, Tailandia y Vietnam incrementaron incluso las exportaciones e importaciones con la UE durante el mismo período (figura 2). Figura 2. Comercio de ASEAN-6 con UE-27 como porcentaje del comercio total (2005-2007) 17 16 15 14 13 12 11 10 9

Indonesia Malasia Filipinas Singapur Tailandia Vietnam 2005

2006

2007

Nota: La figura 2 ilustra estadísticas comerciales de seis estados miembros de la ASEAN; excluye a Brunei porque el porcentaje de comercio del país con la UE está por debajo de 3%, y a los países menos desarrollados: Camboya, Laos y Birmania. Fuente: Elaboración propia según datos de Comtrade de la ONU.

De forma similar, los miembros de la ASEAN –excepto aquellos que aún se beneficiaban del programa «todo menos armas», como Camboya, Laos y Birmania– estaban interesados en negociar un ALC con la UE. Para algunos países, como Tailandia, la UE era una opción natural de negociaciones, pero, en general, los miembros no tenían argumentos sobre si la UE sería un socio apropiado (entrevista n.º 5). Para otros actores, como Estados Unidos, ha Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 17-41 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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existido una polarización sobre el socio de las negociaciones, pero este no era el caso de la UE (entrevista n.º 6). Cuando la ASEAN se ha dirigido a un tercer socio, lo ha hecho como un grupo, en conjunto. Los socios entrevistados señalaron que los estados miembros de la organización siempre han debatido entre ellos los acuerdos comerciales y han intentado hablar con los actores extrarregionales como un solo bloque (entrevistas n.º 5 y 7). Por eso acordaron negociar, por ejemplo, con China, la India y el Mercado Común del Sur (Mercosur) y, por último, también con la UE. En consecuencia, la ASEAN tenía cierta experiencia en negociar con socios extrarregionales como un grupo (entrevista n.º 5). Fue en un encuentro ministerial donde la ASEAN acordó por primera vez la iniciativa para las negociaciones con la UE, y solo a partir de ahí se dirigieron a la UE como un bloque. Incluso durante las negociaciones tenían un solo portavoz, aunque tal portavoz no fuera la secretaría de la ASEAN, sino un país al que se delegaba el papel de hablar en representación de todo el grupo (entrevista n.º 5). Por parte de la UE, la principal motivación de las NLC fueron los intereses económicos y estratégicos, como ya se ha mencionado. Dada la percepción de unidad de la ASEAN al comienzo de las conversaciones, la forma natural de las negociaciones parecía ser el interregionalismo. Así, un acuerdo de región a región fue el primer objetivo de la Dirección General de Comercio de la Comisión (entrevista n.º 8), aunque la vía interregional tal cual no fuera la preferencia de la UE, ya que, más bien, esta dependía del contexto internacional y del socio (entrevista n.º 1); pero en el caso de la ASEAN, parecía ser una estrategia «bloque a bloque». En resumen, para la UE el hecho de optar por el interregionalismo en unas NLC es, «más que una preferencia general, una decisión que debe estudiarse caso por caso» (entrevista n.º 9). La unidad de la ASEAN tal como la percibió la UE terminó por motivar la decisión de la Comisión de pedir al Consejo la autoridad para negociar con casi todos los países de la ASEAN como un grupo. Tal mandato no incluyó, sin embargo, ni a Camboya, ni a Laos, ni a Birmania, pero se les dio la opción de unirse más adelante.

El fracaso de las negociaciones interregionales Desde el primer momento en que se iniciaron las negociaciones interregionales entre la UE y la ASEAN, ha estado presente una cierta sensación de insatisfacción. Tan solo un año después de que se abrieran estas negociaciones, el comisario europeo de comercio Mandelson dijo que «un enfoque flexible» ayudaría a conseguir acuerdos más rápidamente. En 2008, la Comisión analizó las conversaciones Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 17-41 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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«región a región» en el marco del Civil Society Dialogue4, e hizo hincapié en que la estrategia interregional era más bien para las modalidades y que prefería proceder con negociaciones bilaterales. En 2009, la Comisión pidió al Consejo un mandato para llevar a cabo conversaciones «bloque a país» (Civil Society Dialogue, 2009), cuestión que este último aprobó y permitió que, en 2010, la UE empezara las primeras conversaciones con Singapur. En realidad, las negociaciones interregionales nunca han superado la fase de ser un ejercicio exploratorio, ya que los dos bloques jamás han alcanzado el estadio de intercambiar ofertas de mercado. Más bien, la UE ha creído que tenía que encontrar una alternativa a las conversaciones «bloque a bloque» si quería llegar a acuerdos satisfactorios. Todo ello, además, en el contexto de la crisis económica en Europa, situación que hacía aún más urgente el conseguir acuerdos con mercados exteriores. Así pues, la heterogeneidad de la ASEAN durante las negociaciones «bloque a bloque» hizo que la UE considerara el bilateralismo como una estrategia adecuada. La preferencia de la UE por negociaciones amplias

El principal motivo por el que la UE abandonó el modelo interregional de negociaciones fue por la falta de flexibilidad y por el miedo a alcanzar únicamente un denominador común muy poco ambicioso. Esto habría inhibido el objetivo de la UE de conseguir un acuerdo de mayor alcance. La fuerza impulsora tras las conversaciones era la de abrir los mercados exteriores no solo al comercio de bienes, sino también a otras áreas, tales como las contrataciones públicas y la propiedad intelectual. Pero hay más, la UE temía perder la región como entidad política y económica a favor de otros actores como China; así, los entrevistados revelaron que la UE realmente quería seguir presente en el Sureste Asiático y no abandonarlo a la influencia de China (entrevista n.º 10). Ello explica que la competencia entre actores también tuviera un impacto en el proceso de las NLC con la ASEAN. Había otras grandes potencias que se estaban relacionando con los mismos países en paralelo, o ya lo habían hecho previamente; esto provocó externalidades. La Comisión no ocultó el hecho de que la UE estaba invirtiendo muchos recursos y tiempo en observar y vigilar qué hacían otros países en la región. Observar era importante para la UE para saber quién se estaba involucrando en el Sureste Asiático y cómo

4. El Civil Society Dialogue es un encuentro entre representantes de la sociedad civil y funcionarios de la Comisión que organiza regularmente esta última para debatir distintos aspectos de la política comercial de la UE.

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estos estaban tratando a la región. Por eso, uno de los entrevistados respondió que la UE «ciertamente observa» y que es «muy interesante para la UE saber qué están haciendo otros» (entrevista n.º 3). La UE analizaba cada acuerdo comercial que se firmaba con el Sureste Asiático, y tomaba nota detallada de qué concesiones se hacían (entrevista n.º 10). Con ello quería asegurarse de que la UE estaba recibiendo, al menos, el mismo grado de concesiones (entrevista n.º 3). Las consecuencias de las negociaciones entre los estados miembros de la ASEAN y los actores rivales podían ser positivas o negativas. Resultaban positivas cuando los intereses de las grandes potencias convergían (entrevista n.º 4); en esos casos, los acuerdos firmados podían ser utilizados como un precedente, de manera que el nivel de ambición alcanzado en un acuerdo se reproducía en otros. En áreas de temas no tradicionales, sin embargo, las consecuencias eran bastantes negativas. Si las normas reguladoras divergían, las grandes potencias competían. Esto llevaba a externalidades negativas de negociaciones ya cerradas o que continuaban en el tiempo, como sería el caso de una norma reguladora establecida por los Estados Unidos que impedía la aplicación de otra norma reguladora de la UE (entrevista n.º 11). A los estados miembros de la ASEAN, por ejemplo, esta situación les afectaba los derechos de propiedad intelectual: si un país tenía un acuerdo con Estados Unidos o Australia sobre regulación de derechos de propiedad intelectual, «esto pondría en peligro las negociaciones con la UE» (entrevista n.º 8). Las indicaciones geográficas y las marcas registradas en el sector de los productos agropecuarios serían un segundo ejemplo: mientras que Estados Unidos preferían las marcas registradas, la UE era partidaria de las indicaciones geográficas. Esto podía llevar a una situación extremadamente delicada si un país estaba negociando con ambas potencias a la vez (entrevista n.º 8). Estas externalidades, sumadas a los recursos que la UE destinaba a observar la esencia de las negociaciones o acuerdos con otros países, demuestran la preferencia de la UE por conversaciones exhaustivas. Si otros actores negociaban sobre barreras no arancelarias, inversiones o servicios, para la UE era de importancia capital, primero, negociar sobre esos mismos temas con el actor respectivo; segundo, conseguir, al menos, el mismo grado de concesiones; y, tercero, cerrar un acuerdo si temía que se dieran externalidades negativas. Heterogeneidad en el seno de la ASEAN y cambio a negociaciones bilaterales

El cambio a negociaciones bilaterales lo terminó provocando la sensación de insatisfacción que producían las conversaciones «bloque a bloque», empezando por el papel jugado por Singapur y Malasia (Forster, 1999). De hecho, cada Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 17-41 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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vez más surgían mayores divergencias sobre comercio exterior entre los estados miembros de la ASEAN: mientras que algunos estados disminuían sus intercambios comerciales con los países europeos, otros, en cambio, aumentaban los lazos económicos. Por consiguiente, la composición del comercio, en vez de distribuirse por toda la región, se acabó concentrando en unos pocos estados miembros; ello explicitó que algunos estados miembros estaban más interesados en un ALC que otros (Lindberg, 2007). Esta divergencia dio lugar a prioridades muy distintas entre los miembros de la ASEAN con respecto a cuestiones de la negociación (Camroux, 2010). Así, mientras el comercio entre la ASEAN y la UE se mantuvo o, en algunos casos, incluso fue en aumento entre 2005 y 2007, la situación cambió a partir de 2007 (véase figura 3). Algunos países, como Singapur, Tailandia y Vietnam, aumentaron el comercio muy ligeramente entre 2008 y 2009; otros países miembros, como Filipinas y Malasia, lo disminuyeron a partir de 2007. En general, los intercambios comerciales entre los estados de la ASEAN y la UE fueron menos estables entre 2007 y 2010 de lo que lo habían sido antes de 2007. En cambio, la situación fue distinta para el comercio de la ASEAN con China y los Estados Unidos (figuras 4 y 5). A excepción de Filipinas, las exportaciones e importaciones con estos dos países permanecieron relativamente estables a partir de 2007. La inestabilidad de las cifras comerciales de algunos países de la ASEAN con la UE, desde el año 2007, ha dado lugar al establecimiento de distintas prioridades en un ALC. Figura 3. Comercio de ASEAN-6 con UE-27 como porcentaje del comercio total (2005-2010). 17 16 15

Indonesia

Malasia Filipinas

Singapur

Tailandia

Vietnam

10 9

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Fuente: Elaboración propia según la base de datos Comtrade de la ONU.

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Figura 4. Comercio de ASEAN-6 con Estados Unidos (como % del comercio total, 2005-2010) 18 16

Indonesia Malasia Filipinas Singapur Tailandia Vietnam

14 12 10 8

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Fuente: Elaboración propia según la base de datos Comtrade de la ONU.

Figura 5. Comercio de ASEAN-6 con China (como % del comercio total, 2005-2010) 21 19 17

Indonesia Malasia Filipinas Singapur Tailandia Vietnam

15 13 11 9 7 5

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Nota: Las figuras 3, 4 y 5 excluyen a Brunei, Camboya, Laos y Birmania. Fuente: Elaboración propia según la base de datos Comtrade de la ONU.

Además del deterioro de la unidad dentro de la ASEAN, la UE tuvo que afrontar el problema que tenía con Birmania, ya que aún mantenía un embargo sobre este país debido a las violaciones de los derechos humanos. Ya en 2006, un mes antes de acordar la estrategia interregional, la UE había renovado sus sanciones contra Birmania por dos años más (Robles, 2008: 553). Por lo tanto, la UE conoRevista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 17-41 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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cía la situación de este país cuando decidió seguir la vía interregional. Y aunque la situación en Birmania empeoró en 2007, el Parlamento Europeo fue la única institución europea que exigió excluirlo del ALC interregional (ibídem: 557). De hecho, uno de los entrevistados reveló que el problema con Birmania no fue el principal motivo por el que la UE no firmara un ALC interregional. Sea como fuere, esto permite interpretar que el cambio hacia el bilateralismo se debió a estos dos problemas clave mencionados, los cuales se manifestaron durante las conversaciones preparatorias: el problema con Birmania y la falta de unidad entre los estados miembros de la ASEAN (ECORYS, 2009). La Comisión informó de que la ASEAN no estaba lista para comunicarse como un bloque; aunque el problema de fondo era más bien que las conversaciones interregionales habían conducido a un acuerdo menos ambicioso de lo que deseaba la UE. Por lo tanto, en 2008, la Comisión mencionó que la «solidaridad de la ASEAN», que en realidad apuntaba a una región que funcionaba muy bien, «conduce el proceso hacia un acuerdo de mínimos» (Civil Society Dialogue, 2008). El problema real fue, entonces, que cuando la UE comenzó las conversaciones con la ASEAN, no conocía suficientemente bien el bloque; no sabía que la ASEAN tenía un modus operandi muy distinto al suyo, y que sus miembros mantenían posiciones diferentes sobre ciertos asuntos no tradicionales de un ALC, tales como los servicios, las inversiones y las barreras no arancelarias. Solo durante el proceso de negociaciones, la UE descubrió que la ASEAN no tenía una posición común en esas áreas tan decisivas (entrevista n.º 5). Esta falta de una posición común era el resultado de la heterogeneidad económica de la ASEAN en general, la cual condujo a metas distintas durante las negociaciones (entrevista n.º 9). Y eso era todo lo contrario a lo que necesitaba la UE, que quería un ALC amplio y global; de hecho, atribuía al grupo de la ASEAN una «falta de entendimiento de lo que supone la etiqueta ALC» (entrevista n.º 2). Los miembros de la ASEAN acordaron internamente llevar a cabo un ALC tradicional, pero no se pusieron de acuerdo en los aspectos no tradicionales. Así pues, la bilateralidad fue una «táctica» de la UE (entrevista n.º 2), ya que en el marco interregional no habría tenido la posibilidad de «lograr algo ambicioso» (entrevista n.º 3). Y, según uno de los entrevistados, era importante restablecer un «campamento» en el Sureste Asiático; para conseguirlo, las negociaciones bilaterales eran la mejor opción, porque permitían llegar a acuerdos significativos. De esta manera, la posición de la UE fue más «pragmática» que normativa (entrevista n.º 11). El motivo del fracaso del modelo interregional de negociaciones fue, así, el resultado de la búsqueda de la UE de una presencia económica en la región y de la heterogeneidad presente en el seno de la ASEAN. Dada la creciente participación y compromiso de Estados Unidos y China en el Sureste Asiático, así como Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 17-41 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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sus amplias relaciones comerciales con algunos de sus estados, la UE temía que el potencial económico de la región se le escapara de las manos. Por eso intentó llegar a un acuerdo significativo y global, pero este chocó con una heterogeneidad dentro de la ASEAN sobre temas de negociación no tradicionales que desconocía. De esto modo, los resultados corroboran la hipótesis derivada del modelo teórico. Debido a la red de amplias relaciones de la ASEAN con Estados Unidos, China y otros actores, la UE se sintió presionada para lanzar una iniciativa de conjunto para toda la región. El resultado fue una fuerte preferencia por un acuerdo ambicioso, que cubriera el comercio de bienes, productos agropecuarios, servicios, barreras no arancelarias y, más adelante, inversiones. Lo que cambió con el tiempo el diseño inicial de las negociaciones de la UE fue el alcance de los destinatarios y la percepción de homogeneidad o heterogeneidad de la ASEAN. En todo caso, las negociaciones UE-ASEAN no fueron un fracaso completo; más bien la UE cambió el diseño de las conversaciones en favor del bilateralismo. Pero la pregunta es la siguiente: ¿por qué otros actores, como India, Corea del Sur o China, pudieron conseguir un acuerdo interregional y global con la ASEAN? La diferencia entre la estrategia de China y de la UE respecto a la ASEAN no fue tanto la distinta importancia dada al tema de los derechos humanos, como Las negociaciones UE-ASEAN no fueron la oportunidad del momento y la di- un fracaso completo; más bien la UE mensión política del ALC. China pro- cambió el diseño de las conversaciones puso un ALC justo después de que los en favor del bilateralismo. estados miembros de la ASEAN sufrieran una crisis financiera y fueran testigos de haber recibido mucho menos apoyo internacional del que habían esperado. Las relaciones entre China y la ASEAN, por tanto, «salieron reforzadas» de la crisis financiera (Ba, 2003: 635). Sin embargo, los miembros de la ASEAN tenían algunas preocupaciones, como la reforzada importancia de China, las consecuencias que podría conllevar el ALC y la competitividad de los productos chinos (Wong y Chan, 2003); pero al mismo tiempo intuían que este ALC contenía potenciales beneficios y propiciaría el crecimiento económico, hecho que, sin duda, tenía relación con la voluntad china de aliviar las preocupaciones más importantes de la ASEAN (Ba, 2003: 639). Así, a fin de agilizar el acuerdo, China ofreció ciertas iniciativas, entre ellas la pronta provisión de resultados, que trajeron una reducción rápida de los aranceles y concesiones a los miembros más recientes de la ASEAN. Esto facilitó que la firma del ALC fuera mucho más fácil para algunos de los estados miembros. Si China ofreció estas concesiones y ventajas fue porque este ALC era algo más que un simple acuerdo económico; para China, este acuerdo tenía una dimensión política internacional y regional, incluso de mayor importancia que los intereses estratégicos de Estados Unidos y la UE en la ASEAN (ibídem; Lijun, 2003). Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 17-41 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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Conclusión En este ensayo se ha analizado por qué la UE y la ASEAN iniciaron negociaciones sobre libre comercio en 2007 y por qué, y hasta qué punto, estas fracasaron tan solo dos años después. El fracaso del intento interregional y el cambio en el seno de la UE hacia la preferencia de conversaciones bilaterales fue aún más sorprendente, dada la larga relación institucional existente entre la UE y la ASEAN. Aunque la UE no ha abandonado por completo el objetivo de un futuro ALC interregional y global con la ASEAN, las conversaciones comerciales bilaterales con algunos de los países y el acuerdo ya firmado con Singapur hacen que la potencial regionalización sea extremadamente difícil. Dada la heterogeneidad de la ASEAN desde el punto de vista del desarrollo económico y las metas diversas a alcanzar por parte de sus miembros, los intentos bilaterales podrían, probablemente, conducir a un conjunto de acuerdos muy diverso. De hecho, el principal motivo del fracaso de las conversaciones interregionales fue precisamente la heterogeneidad de la ASEAN y el desconocimiento inicial de la UE sobre cómo operaba este bloque regional en 2007. Cuando la UE inauguró las conversaciones preparatorias, percibía a esta organización como un bloque unido, y así esta se presentaba a los actores extrarregionales. Pero, en realidad, la ASEAN tenía una posición común solo en los temas tradicionales de un ALC, es decir, el comercio de bienes. En contraste, en otros campos como los servicios, las inversiones y las barreras no arancelarias, los miembros sólo habrían llegado a un mínimo común denominador. Un acuerdo a nivel de bloque entre países tan distintos como Singapur y Vietnam, por ejemplo, habría llevado a un acuerdo interregional mucho menos ambicioso de lo que la UE deseaba. La heterogeneidad de la ASEAN, solamente percibida por parte de la UE ya en pleno proceso de negociaciones, chocó con el objetivo de la UE de conseguir un ALC amplio y holístico. La UE tenía una marcada preferencia por ALC que no solo cubrieran el comercio de bienes, sino también cuestiones no tradicionales tales como servicios, inversiones y barreras comerciales no arancelarias. El motivo de esta fuerte preferencia era la creciente influencia de actores competidores en el Sureste Asiático, los cuales o bien ya habían cerrado negociaciones con los estados miembros de la ASEAN, o bien estaban en proceso. China, por ejemplo, ya había alcanzado un conjunto amplio de acuerdos con la ASEAN; Estados Unidos, por su parte, había firmado un primer acuerdo ambicioso con Singapur, en 2004, y más tarde entablaría conversaciones con otros países de la región. Por consiguiente, la UE se sintió muy presionada para establecer una presencia en el Sureste Asiático y no dejar abandonada la región a sus competidores; temía dejar escapar las grandes oportunidades que ofrecían esos prósperos mercados, así como dejarlos a merced de las normas reguladoras de Estados Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 17-41 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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Unidos. Por ello, la UE cambió el diseño de las negociaciones, que pasaron a convertirse en conversaciones bilaterales, al menos para mantener un pie en las puertas de la región. En este sentido, el fracaso del modelo interregional fue, en primer lugar, más un cambio del diseño del régimen que un fracaso completo de las negociaciones y, en segundo lugar, el resultado del delicado equilibrio de la UE entre intereses políticos y económicos en el Sureste Asiático. Aun así, la ASEAN planeó la materialización de su propia Comunidad Económica (AEC, por sus siglas en inglés) para 2015, concebida como un mercado único y una región plenamente integrada en la economía mundial. La UE se ha comprometido a apoyar la integración de la región y, en este sentido, no ha abandonado el objetivo de un acuerdo interregional. Los estados miembros de la ASEAN también tienen como objetivo la integración de ALC y la mutualización de las concesiones y ventajas del ALC entre la UE y Singapur (entrevista n.º 7). La posición de la UE en la actualidad es esperar la AEC y, entonces, trabajar en el proyecto a largo plazo de un acuerdo de región a región.

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¿Ha fracasado el interregionalismo? Las negociaciones UE-ASEAN

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Entrevistas Entrevista n.º 1. Comisión Europea. Bruselas, Bélgica. 08 de abril, 2014. Entrevista n.º 2. Servicio Europeo de Acción Externa. Bruselas, Bélgica. 11 de marzo, 2014. Entrevista n.º 3. Comisión Europea. Bruselas, Bélgica. 21 de marzo, 2014. Entrevista n.º 4. Comisión Europea. Bruselas, Bélgica. 16 de abril, 2014. Entrevista n.º 5. Embajada. Bruselas, Bélgica. 18 de abril, 2014. Entrevista n.º 6. Embajada. Bruselas, Bélgica. 7 de abril, 2014. Entrevista n.º 7. Embajada. Bruselas, Bélgica. 9 de abril, 2014. Entrevista n.º 8. Comisión Europea. Bruselas, Bélgica. 14 de marzo, 2014. Entrevista n.º 9. Comisión Europea. Bruselas, Bélgica. 19 de marzo, 2014. Entrevista n.º 10. Comisión Europea. Bruselas, Bélgica. 24 de marzo, 2014. Entrevista n.º 11. Comisión Europea. Bruselas, Bélgica. 28 de marzo, 2014.

Traducción: Pablo Rojas Salado Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 17-41 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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Fecha de recepción: 09.01.15 Fecha de aceptación: 09.04.15

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Relaciones económicas UE-EEUU: negociación e implicaciones del TTIP EU-US economic relations: the TTIP negotiations and its implications Javier Arregui Profesor Titular, Departamento de Ciencias Políticas y Sociales, Universitat Pompeu Fabra (Barcelona) javier.arregui@upf.edu Resumen: Este artículo analiza algunos de los argumentos más relevantes para crear una zona de libre comercio entre la UE y Estados Unidos. También identifica los temas más conflictivos sobre los que se está negociando la Asociación Transatlántica de Comercio e Inversión (ATCI o TTIP, por sus siglas en inglés) y las posibles vías de acuerdo según los mecanismos y estrategias que se utilizan. El artículo muestra que la negociación del TTIP tiene suficiente potencial para vincular temas entre sí para que tanto la UE como Estados Unidos puedan intercambiar posiciones en distintos temas a través del mecanismo de logrolling. Dado que el TTIP plantea ventajas potenciales relevantes para ambos, y que en este tipo de negociaciones suelen prevalecer las consideraciones de beneficios absolutos, es factible que se llegue a un acuerdo final aceptado por ambas partes. Ello supondría una nueva vuelta de tuerca al proceso de globalización con el objetivo de que Occidente siga desempeñando un papel central en la escena internacional.

Abstract: This article analyses some of the most important arguments for creating a free trade area between the EU and the United States. It also identifies the most conflictive issues in the Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP) and the possible agreements according to the mechanisms and strategies used. The article shows that the TTIP negotiation has sufficient potential to link issues together so that both the EU and the US can exchange positions on various subjects via the logrolling mechanism. Given that the TTIP presents significant potential advantages to both sides and that in this type of negotiation absolute profits tend to prevail, it is feasible that a final agreement will be reached that is accepted by both parties. It would be a new turn of the screw in the process of globalisation, with the aim of preserving the West’s central role on the international stage.

Palabras clave: ATCI, TTIP, logrolling, globalización, armonización, resolución de conflictos, acuerdo de libre comercio

Key words: TTIP, logrolling, globalisation, alignment, conflict resolution, investors, free trade agreement

Relaciones económicas UE-EEUU: negociación e implicaciones del TTIP

Las relaciones entre Estados Unidos y la Unión Europea (UE) se han apoyado históricamente en una convergencia de intereses, por un lado, y en una serie de afinidades culturales e ideológicas, por el otro. Ello ha hecho que los vínculos entre ambos sean intensos y, en cierta medida, únicos en el contexto internacional. Esto, unido a una serie de factores geoestratégicos y económicos –tales como la emergencia de China como tercera economía mundial (y pisándole los talones a la segunda)–, la irrupción de un mundo más multipolar con actores económicos cada vez más relevantes (tales como India o Brasil) o la crisis económica actual a ambos lados del Atlántico, ha propiciado que ambos actores impulsen la posibilidad de una Asociación Transatlántica de Comercio e Inversión (ATCI o TTIP, por sus siglas en inglés). Este intento de intensificar las relaciones económicas transatlánticas se produce también tras el fracaso de las negociaciones de la Ronda de Doha en el año 2008. En estas negociaciones participaron 155 países con el objetivo central de liberalizar el comercio global. Las diferencias sustanciales en los niveles de desarrollo de los estados participantes, así como sus preferencias, en muchos casos antagónicas, hicieron imposible un acuerdo multilateral bajo el paraguas de la Organización Mundial del Comercio (OMC). Todo ello ha determinado que muchos actores relevantes de la economía mundial hayan pensado en establecer acuerdos bilaterales de libre comercio (Whalley, 2008). Por ejemplo, la UE ha establecido acuerdos de libre comercio con diversos países: Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá, Colombia y Perú (desde 2013); y con México y Sudáfrica (ambos desde 2000), Chile (desde 2003) y Corea del Sur (desde 2011). Además, la UE tiene actualmente varios procesos de negociación abiertos con China, Japón, Singapur, Malasia, Vietnam, Tailandia, Marruecos, India y el Mercado Común del Sur (Mercosur) (UE, 2014a). En agosto de 2014, la UE y Canadá concluyeron las negociaciones para su particular Acuerdo Económico y Comercial Global (AECG o CETA, por sus siglas en inglés). Hasta la fecha, Canadá es el país más desarrollado con el que la UE ha negociado con éxito un tratado de libre comercio (TLC). En este sentido, puede servir como un modelo base para el análisis del TTIP. Por otro lado, Estados Unidos también ha duplicado sus esfuerzos para no perder la pista sobre la apertura de nuevos mercados; sin embargo, no ha tenido mucho éxito. El Acuerdo Estratégico Transpacífico de Asociación Económica (TPP, por sus siglas en inglés) con otras 11 economías se está negociando desde 2005 sin ningún acuerdo hasta el momento. El origen más inmediato del TTIP es un informe elaborado, en febrero de 2013, por el Grupo de Trabajo de Alto Nivel sobre Empleo y Crecimiento UE-Estados Unidos, en el que se señalaba que un acuerdo que abarcara todos los sectores relacionados con el comercio tendría efectos positivos tanto para la UE como para los Estados Unidos (UE, 2013a). Posteriormente, hubo una declaración conjunta del presidente estadounidense, Barack Obama, el presidente de la Comisión Europea, José Manuel Durão Barroso, y el presidente del Consejo Europeo, Herman Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 43-66 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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Van Rompuy, para poner en marcha las negociaciones del TTIP. A partir de ese momento, las delegaciones de ambas instituciones ya tenían luz verde para iniciar las negociaciones, que se desarrollan alternativamente entre Washington y Bruselas. La primera ronda de negociaciones se inició en julio de 2013 y la última (la octava ronda) tuvo lugar en febrero de 2015. Por parte de la UE, el responsable de la negociación es la Comisión Europea, es decir, la comisaria de Comercio, Cecilia Malmström, y por parte estadounidense, la Oficina del Representante de Comercio de Estados Unidos, actualmente dirigida por Michael Froman. Si se alcanza un acuerdo, en el caso de la UE, este deberá ser ratificado por el Consejo y el Parlamento Europeo (PE) –además de ser refrendado en los parlamentos de los 28 estados miembros–; en el caso de Estados Unidos, por el Congreso de este país. En términos económicos, el comercio de bienes, servicios e inversiones entre la UE y Estados Unidos representa la mayor relación económica y comercial que existe hoy día en el mundo. Entre los dos bloques, con una población de 800 millones de personas, producen aproximadamente el 40% PIB total global (Cooper, 2014: 2). El socio comercial más importante para la UE es Estados Unidos, y para este lo es la UE. Por tanto, existe una amplia base para un acuerdo comercial que tenga una repercusión notable, no solo en las economías respectivas sino también a escala global. Sobre esta base de relaciones comerciales ya muy intensas, se empezó a negociar el TTIP en julio de 2013, con los siguientes objetivos: una mayor apertura de ambas economías que facilite la intensificación de las relaciones económicas bilaterales; la eliminación de aranceles y barreras no arancelarias para el fomento del comercio a ambos lados del Atlántico; un aumento de la armonización de las regulaciones relacionadas con el comercio y de las inversiones transatlánticas; el fomento de la participación en el proceso de globalización de las empresas europeas y norteamericanas; y, finalmente, el establecimiento de patrones efectivos de cooperación con el fin de alcanzar objetivos comunes relacionados con el funcionamiento de la economía global. En caso de alcanzar a un acuerdo, la UE y Estados Unidos podrían llegar a tener las relaciones económicas más integradas del mundo. Este artículo plantea una doble pregunta de investigación: ¿cuáles son los principales temas de negociación y las preferencias que defienden la UE y Estados Unidos en la negociación del TTIP? ¿Qué efectos y consecuencias puede llegar a tener la implementación del TTIP? Ambas preguntas están relacionadas entre sí. La primera evalúa críticamente los temas sobre los que se está negociando, así como las preferencias en los temas más relevantes que están surgiendo en el desarrollo de las negociaciones. La segunda pregunta evalúa las posibles repercusiones y efectos del acuerdo en distintos ámbitos. Ambas cuestiones son relevantes en la medida en que abordan los temas más sustantivos que puede traer este nuevo acuerdo. Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 43-66 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

Relaciones económicas UE-EEUU: negociación e implicaciones del TTIP

Así, en primer lugar, se analizan los efectos y posibles consecuencias del TTIP; en segundo lugar, se abordan las teorías que de acuerdo con la literatura explican los modelos y las estrategias de negociación que utilizan los actores en negociaciones internacionales; a continuación, en tercer lugar, se describen los puntos más conflictivos del TTIP que están siendo objeto de negociación; en cuarto lugar, se examinan las preferencias de los actores, los posibles efectos que tendría la adopción del TTIP así como los mecanismos de negociación que pueden facilitar un acuerdo final; y, finalmente, en las conclusiones, se elabora un resumen con los hallazgos más relevantes y se formulan algunas conclusiones en relación con los posibles efectos del acuerdo.

Efectos y posibles consecuencias del TTIP La posible firma del TTIP tendría efectos directos en distintas dimensiones tanto para la UE y Estados Unidos como para terceros actores. A continuación, se exponen brevemente las consecuencias más relevantes de este posible acuerdo. En primer lugar, la firma del TTIP aumentaría levemente el crecimiento económico a ambos lados del Atlántico. Francois et al. (2013: 82) señalan que el TTIP supondría un crecimiento adicional anual del 0,48% en la UE y del 0,39% en Estados Unidos (durante los próximos 10 años). Por lo tanto, los efectos beneficiosos serían limitados. Otro estudio más reciente de la Universidad de Tufts ha rechazado algunos de los supuestos admitidos en este y otros estudios previos y ha introducido lo que ellos llaman supuestos «más realistas». El resultado es menos alentador: de acuerdo con esta evaluación, Europa experimentaría pérdidas en términos de exportaciones netas, en términos de PIB y una disminución de empleos; como consecuencia, los gobiernos sufrirían pérdidas de ingresos y tendrían una mayor inestabilidad financiera (Capaldo, 2014). Además, aquí se plantea el dilema de si este supuesto crecimiento económico se construiría a expensas de una distribución desigual de costes y beneficios entre productores y ciudadanos y/o consumidores. Tal y como admiten varios informes, el 80% de los beneficios del acuerdo se lograrían como consecuencia de la armonización de las regulaciones, así como a través de la liberalización de servicios y la contratación pública (más que debido a la reducción de aranceles) (véase Francois et al., 2013). Dicho de otro modo, serían las grandes empresas de algunos sectores las mayores beneficiarias del acuerdo, más que las familias o los ciudadanos. En el caso de Estados Unidos, las industrias de los sectores agroalimentario, del transporte, de los seguros y de los servicios financieros serían las más beneficiadas; en el caso de la UE, Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 43-66 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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serían las industrias del automóvil, del transporte aéreo y marítimo, así como los proveedores del sector de los servicios postales (Benning, 2013). En segundo lugar, si se firma el TTIP, quedará reforzado el compromiso político y económico en las relaciones transatlánticas en un momento clave de la redistribución del poder mundial. En estos momentos, contrariamente a un pasado no muy lejano, no está claro si un consenso transatlántico sigue siendo indispensable en las decisiones del nuevo orden global; por lo tanto, el dilema al que se enfrentan la UE y Estados Unidos es cómo asegurarse de que esta relación siga funcionando y reporte beneficios a ambos lados del Atlántico. Es dentro de esta estrategia donde se enmarcaría el TTIP, que supondría un paso más en el proceso de globalización con el objetivo de que Occidente siga siendo un actor central en la escena internacional. En este sentido, lo que está en juego en la negociación del TTIP es hasta qué punto ambas potencias (la UE y Estados Unidos) están dispuestas a ceder en lo que La posible firma del TTIP tendría efectos han sido hasta ahora para seguir directos en distintas dimensiones tanto conservando e incluso incrementar para la UE y Estados Unidos como para su poder político y económico en terceros actores. el escenario internacional. Sin embargo, si el TTIP fracasa o se acuerda un pacto insuficiente, podría acentuar la visión de unas relaciones transatlánticas débiles y de esta manera reforzar el proceso (ya iniciado) de desplazamiento del equilibrio de poder internacional y geoestratégico hacia el Pacífico. En tercer lugar, el TTIP puede servir para avanzar de un modo sustantivo en la liberalización del comercio internacional, incluso sin haberse llegado a ningún acuerdo en la Ronda de Doha. Además, si hubiera un acuerdo final del TTIP, y este se llegara a implementar, tal y como señala Karel De Gucht (2013), antiguo comisario de Comercio de la UE, el tamaño de esta zona de libre comercio influirá no solo en los dos socios, sino que también supondrá la consolidación del sistema de normas y regulaciones comerciales en el contexto global. Sin embargo, reforzar pactos bilaterales perjudica el poder de la OMC; además, los beneficios esperados tanto en la UE como en Estados Unidos se harían en detrimento de terceras economías, en algunos casos, de las economías más desfavorecidas (véase Petersen, 2013: 2-3). Finalmente, mientras que el TTIP permitiría reforzar el eje Atlántico en el terreno económico y geoestratégico, las nuevas normas y regulaciones que se impongan pueden perjudicar a determinados colectivos de la sociedad civil, e incluso puede suponer un nuevo paso a la hora de disminuir la soberanía de los estados (tanto de Estados Unidos como de los estados que integran la UE) (Giegold, 2013). Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 43-66 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

Relaciones económicas UE-EEUU: negociación e implicaciones del TTIP

Teorías sobre modelos y estrategias de negociación internacional En esta sección se elabora un breve marco teórico sobre las principales teorías y estrategias utilizadas en negociaciones internacionales. Ello servirá como marco analítico en el examen posterior y para conocer hasta qué punto es factible alcanzar un acuerdo. Para poder explicar los procesos de negociación en temas internacionales, la literatura distingue entre diferentes modelos teóricos y distintas estrategias de negociación utilizadas en cada uno de estos modelos. Por un lado, se hace la distinción entre modelos de negociación cooperativos y no cooperativos (véanse Bueno de Mesquita y Stokman, 1994; Arregui et al., 2006; McKibben, 2015); por el otro, entre estrategias de negociación duras y blandas (McKibben, 2013 y 2015). Las variables relevantes a tener en cuenta en cualquier proceso de negociación1 son tres: 1) Las preferencias y posiciones políticas que los actores defienden durante el proceso de negociación; 2) La intensidad de sus preferencias (o salience) sobre esos temas –los actores pueden mostrar diferentes niveles en la intensidad de preferencias en relación con cada dimensión de conflicto que es objeto de negociación; la intensidad de las preferencias determina la fracción de poder que los actores movilizan (Arregui, 2007)–; 3) Las capacidades y el poder que tienen los actores en dicho proceso con respecto a los temas que se están negociando. Los distintos modelos de negociación utilizan estas tres variables combinadas en distintos algoritmos (véase Achen, 2006). En los modelos no cooperativos un actor intenta obligar o persuadir a otro actor para que cambie su posición. Durante el proceso de cualquier negociación (internacional), los actores tienen información completa sobre las posiciones, la intensidad de las preferencias y las capacidades del resto de actores que participan en la negociación. Cuanto mayor sea la utilidad que un actor espera recibir al llevar a la práctica un modelo no cooperativo, existe una mayor probabilidad de que este se lleve a término (Bueno de Mesquita, 1994). En el contexto del TTIP, si se quiere llegar a un acuerdo final, no es probable que se utilice un modelo no cooperativo continuado, ya que ello abocaría al fracaso de la negociación. Sin embargo, se pueden utilizar tácticas (no cooperativas) en momentos puntuales a lo largo de una negociación al objeto de ejercer presión sobre el actor con el que se negocia y poder obtener, de este modo, unos resultados más óptimos.

1. De acuerdo con estos modelos de negociación, ya sean cooperativos o no cooperativos.

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Por su parte, los modelos cooperativos tienen una relevancia crucial en las negociaciones internacionales: la literatura reconoce que en este tipo de negociaciones (incluido el TTIP), los modelos de naturaleza cooperativa tienen mayor impacto (véase McKibben, 2015). Este autor señala que las estrategias más utilizadas en este tipo de negociaciones son la vinculación de temas (issue-linkage) y el logrolling (intercambio de posiciones en distintos temas). La vinculación de temas informa sobre el conjunto de puntos conflictivos que existen en la agenda negociadora, así como sobre la distribución de las preferencias de los actores. Durante este proceso, la intensidad de las preferencias (sobre los temas que se negocian) es una cuestión clave tanto para entender la utilidad que está en juego como para explicar un posible acuerdo final. Si los actores valoran los temas que son objeto de negociación de manera distinta (esto es, los mismos temas les reportan diferentes niveles de utilidad), existe espacio para la negociación cooperativa, por ejemplo, a través del logrolling. En este caso, los actores intercambian posiciones en temas preferenciales, es decir, en esos temas que reportan mayor utilidad para cada actor. Como consecuencia de dicho intercambio (de posiciones), ambos actores pueden obtener un mayor beneficio y/o utilidad, y así el acuerdo puede ser alcanzado (véase Arregui et al., 2006). Cada modelo puede incluir diferentes estrategias de negociación, las cuales pueden seguir un enfoque que cumpla con las reglas ya establecidas u otro que sea consecuencia de una lógica cambiante en el proceso de negociación (McKibben, 2015: 35). Dentro de la primera dimensión, pueden existir tanto estrategias de naturaleza colaborativa como estrategias de gran confrontación. Estas últimas tienen como principal objetivo intentar obtener concesiones de otros actores. Las tácticas que se pueden utilizar para este fin pueden ser, por ejemplo, una amenaza creíble, demandas poco realistas, vetar un tema en la negociación, abandonar (momentáneamente) las negociaciones, emitir señales de no ceder en ningún tema clave u otras medidas dilatorias. Un comportamiento de confrontación moderada se caracteriza por solicitar concesiones en algunos temas y al mismo tiempo ofrecer concesiones menores en otros temas. En las estrategias de confrontación moderada, los actores hacen concesiones siempre condicionadas que no reflejan la voluntad de acuerdo sobre ninguno de los temas claves de la otra parte. Finalmente, los actores que eligen tácticas colaborativas están dispuestos a aceptar las preferencias de la otra parte y a realizar concesiones, al menos en cuestiones clave. En la segunda dimensión, las estrategias de negociación pueden llegar a modificar la propia agenda de la negociación. Por ejemplo, a través de una confrontación entre dos actores puede empeorar la mejor alternativa del rival en relación con un tema a negociar. Este comportamiento puede mejorar la posición de un actor en la medida Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 43-66 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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en que otro actor ceda (parcialmente) su posición con el objetivo de llegar a un acuerdo final. Además, negándose a tratar ciertos temas, un actor también puede llegar a alterar la agenda de la negociación. Esto también se podría conseguir a través de un enfoque cooperativo, con mecanismos como el logrolling o side-payments. El conjunto de opciones disponibles fuera de la negociación también puede influir en el comportamiento de los actores. Así, si un actor tiene una buena alternativa a negociar (con otro actor con el que está llevando a cabo la negociación), podría llegar a adoptar una estrategia de confrontación dura (tal como una amenaza creíble) con el objeto de extraer concesiones que conduzcan a un resultado cercano a su preferencia ideal. Por otra parte, un actor con una alternativa de negociación débil o de difícil resolución no puede utilizar amenazas creíbles, ya que depende del acuerdo. Por lo tanto, hará concesiones, ya que cualquier acuerdo será preferible a un no-acuerdo. La forma en que los actores calculan los beneficios producidos por un acuerdo también puede tener repercusiones importantes para la estrategia de negociación. Obtener beneficios en una negociación puede suponer aceptar diversos compromisos y, como consecuencia, conseguir una distribución desigual de estos beneficios. En este sentido, es plausible pensar que un actor rechazará un acuerdo cuando la distribución de beneficios sea muy desigual. Otra estrategia de poder utilizada con frecuencia es la denominada paradoja de la debilidad, el juego de dos niveles o la conjetura de Schelling. Todas ellas se refieren a que los actores (o estados) pueden referirse a los constreñimientos y limitaciones que imponen factores domésticos a la hora de restringir el espacio negociador con la idea de alcanzar un compromiso. Para los negociadores estas «manos atadas» pueden aumentar su capacidad de maniobra en la negociación, por ejemplo, argumentando la posibilidad de ejercer una opción de veto a la negociación. Ello puede ayudar a recibir concesiones. Las negociaciones también se ven influidas por el entorno institucional, es decir, las normas que se aplican a las negociaciones y que determinan los derechos y responsabilidades de los actores. Por otra parte, con cierta frecuencia se subestiman las capacidades individuales de los negociadores que llevan a cabo las negociaciones. En este sentido, los constructivistas (véase Peterson y Bomberg, 1999: 267) sostienen que, con la socialización progresiva de los actores a lo largo de las negociaciones, estos se vuelven más propensos a estrategias cooperativas. Cuanto más frecuente sea la interacción, mayor probabilidad de que surjan posiciones comunes. Sin embargo, las estrategias de cooperación prevalecen fundamentalmente en temas relacionados con la baja política (low politics) o que no son políticamente relevantes, mientras que es poco probable que este tipo de estrategia prevalezca en cuestiones política o económicamente sustantivas. Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 43-66 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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Temas que despiertan controversia en la negociación del TTIP Hasta abril de 2015 se han realizado ocho rondas de negociación entre la UE y Estados Unidos. El contenido de estas rondas de negociación ha girado alrededor de los principales objetivos del TTIP, especialmente aquellos en los que existe un grado mayor de controversia. Destacamos los siguientes temas: - Eliminación de aranceles. La UE y Estados Unidos tratan de reducir y/o abolir la mayor cantidad posible de aranceles sobre productos industriales y agroalimentarios. En este punto habría una excepción de los bienes clasificados como «sensibles». La UE pretende salvaguardar medidas contra el dumping de los salarios y los precios, así como buscar consensos sobre medidas en contra de subsidios o subvenciones. Dicho de otro modo, la UE pretende mantener el derecho de aplicar medidas de defensa comercial (UE, 2013b y 2014a). - Barreras no arancelarias y armonización de las regulaciones que faciliten el comercio de bienes y servicios. Estos son dos de los elementos centrales de las negociaciones. El objetivo es eliminar o reducir cualquier tipo de obstáculo al comercio (ibídem). Esto se puede hacer de muchas maneras, pero se está prestando especial atención a la introducción de la llamada cooperación reguladora. La idea es que las regulaciones futuras en los temas incluidos en el acuerdo se desarrollen a través de procedimientos de cooperación mutua, teniendo en cuenta los intereses de los grupos implicados en la regulación (UE, 2013b). El principio de cooperación y convergencia reguladora alude a la necesidad de proteger las normas comunes, la elaboración de un mismo etiquetado que garantice la seguridad del producto y la protección al consumidor (UE, 2014b y 2014c). - Liberalización de servicios y apertura para inversiones y contratación pública. El sector servicios ofrece un gran potencial para una mayor liberalización. El acceso mutuo al mercado de la contratación pública es también un asunto prioritario para ambas partes, aunque existen controversias en cómo aplicar estas políticas. - Sistema de resolución de conflictos. Tanto la UE como Estados Unidos defienden introducir un acuerdo sobre la forma de dirimir posibles conflictos entre inversores y el Estado en el que una empresa ha realizado una inversión. Este nuevo mecanismo legal se canalizaría a través de un instrumento de derecho internacional que otorgaría a un inversionista extranjero el derecho a demandar a cualquier Gobierno de un Estado (si considera que sus derechos Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 43-66 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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han sido violados por la acción de dicho Gobierno). Para ello, la intención es establecer un procedimiento de resolución de conflictos ante un tribunal arbitral todavía por definir. Este punto levanta mucha controversia entre los actores que representan a la sociedad civil de la UE.

Preferencias y análisis sobre el proceso de negociación del TTIP En esta sección se analizan las preferencias (tanto de la UE como de Estados Unidos) en cada tema controvertido que está siendo negociado en el TTIP. Además, se desarrolla un análisis de las negociaciones que han tenido lugar hasta la fecha y los posibles mecanismos para alcanzar un posible acuerdo. Aranceles

En la actualidad, el promedio de aranceles en el comercio UE-Estados Unidos está en torno al 4% (UE, 2013a); y el comercio solo se ve dificultado en algunos sectores: ropa y calzado (hasta el 30% de aranceles), tabaco (Estados Unidos impone hasta un 350% en la importación del tabaco de la UE) o coches (la UE tasa con un 10% de aranceles las importaciones de Estados Unidos). En el resto de sectores, los aranceles son bajos; sin embargo, una mayoría de industrias y actores comerciales a ambos lados del Atlántico avalan una nueva reducción e incluso la abolición de aranceles; de estos, los que más se han movilizado para eliminar aranceles son las industrias de productos agroalimentarios. Tanto la UE como Estados Unidos están tratando de lograr un mejor acceso al mercado recíproco de productos agroalimentarios sin poner en riesgo su posición de mercado. El reciente acuerdo UE-Canadá, el acuerdo CETA, indica qué industrias de la UE quedan excluidas del nuevo acuerdo de liberalización, esto es: productos lácteos, carne de vacuno, carne de cerdo, maíz, pollo, carne de pavo y huevos. Sobre estos productos los aranceles seguirán funcionando y, además, la UE mantendrá los subsidios a las industrias agrarias y de pesca (UE, 2014f ). En esta línea, el acuerdo del TTIP puede seguir un camino parecido, ya que para la UE la protección de la industria agraria es un elemento prioritario. Así, en este capítulo del TTIP, la controversia está muy limitada a algunos aranceles en el sector agroalimentario. Tal y como ha sucedido en el CETA, la UE posiblemente argumentará a favor de mantener algunas cuotas arancelarias en algunos producRevista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 43-66 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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tos agrícolas, mientras que en los demás es plausible una mayor reducción y/o eliminación de aranceles. Por consiguiente, es de esperar que tanto la UE como Estados Unidos adopten acuerdos arancelarios en algunos productos sensibles a través del mecanismo de logrolling, que probablemente incluya algunos productos agrícolas y de la industria textil de Estados Unidos. Barreras no arancelarias y armonización de los procesos de regulación

La eliminación de las barreras no arancelarias es un tema central del TTIP. Tanto la UE como Estados Unidos aspiran a establecer normas en el ámbito internacional y global que aseguren de este modo su statu quo frente a las potencias emergentes. Sin embargo, la armonización de los procesos de regulación ha generado La eliminación de las barreras no aranuna considerable desconfianza y opo- celarias es de gran interés para una masición en la esfera pública europea; yoría de los actores industriales tanto de frente a esta creciente preocupación, la UE como de Estados Unidos, pero el la respuesta de la UE ha sido asegu- grupo de presión más activo ha sido la rar que el papel de los parlamentos, industria agroalimentaria, sobre todo la los gobiernos y los actores implica- de Estados Unidos. dos no se vea reducido por el TTIP. Se prevé la creación de un Organismo de Cooperación Regulador compuesto por representantes de alto nivel de las autoridades reguladoras de la UE y de Estados Unidos (UE, 2015a y 2015b). La preferencia de la primera es que existan plazos y procedimientos específicos para la aprobación y certificación de nuevos productos; también quiere que los controles de la Unión sean reconocidos en Estados Unidos. Es lo que denominan la eliminación de las «medidas de control redundantes» y el reconocimiento de las «autoridades competentes de la otra parte« (UE, 2015c: 5). Esto limita las competencias de control de cada parte para las importaciones. El acuerdo CETA negociado con Canadá está muy cerca del TTIP en este tema, y establece como norma el mutuo reconocimiento de los procedimientos de evaluación de los productos (UE, 2014f). En esto no existen divergencias en las preferencias de la UE y de Estados Unidos. La eliminación de las barreras no arancelarias es de gran interés para una mayoría de los actores industriales tanto de la UE como de Estados Unidos. Esto incluye a la industria farmacéutica, automovilística, química, aeronáutica, etc. Pero el grupo de presión más activo en este campo ha sido la industria agroalimentaria, sobre todo la de Estados Unidos. Por ejemplo, mientras que los organismos modificados genéticamente (OMG) han sido promovidos por muchas empresas agrícolas de Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 43-66 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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ambos lados del Atlántico (aunque el lobby europeo está dividido), las empresas estadounidenses (representadas por el National Chicken Council y la National Turkey Federation) han hecho mucha presión para eliminar las regulaciones de la UE que prohíben o restringen la importación de aves de corral tratadas con cloro. El lobby estadounidense avícola ha exigido a las autoridades norteamericanas la supresión de todas las barreras no arancelarias a sus productos, con el fin de poder beneficiarse del mercado europeo (Brown et al., 2013). También otros grupos de presión de esta industria están presionando a la UE para levantar la prohibición de la importación de carne tratada con hormonas y antibióticos que potencian el crecimiento, tales como la ractopamina. Esta hormona estimula el crecimiento en la cría de animales y está prohibida en 160 países de todo el mundo (Sharma, 2014). La industria de la soja de Estados Unidos también se queja de las regulaciones biotecnológicas y medioambientales de la UE para el biodiesel, ya que la soja producida en Estados Unidos supera las emisiones permitidas en la UE. Otro tema que despierta controversia entre ambos actores son las normas relativas al bienestar animal, que en la UE tienen estándares mucho más altos que en Estados Unidos (UE, 2015c: 11). La UE se resiste a variar esta medida para evitar importaciones de productos de animales que no solo sean incompatibles con las normas actuales de la Unión, sino que también puedan suponer una ventaja competitiva para las grandes corporaciones estadounidenses. Esto dejaría a muchos pequeños y medianos agricultores europeos fuera del mercado. Asimismo, Estados Unidos quiere que la UE elabore regulaciones sobre productos agroalimentarios en base a la evidencia científica y no en base al denominado principio de precaución. En la UE, las empresas tienen que demostrar científicamente que el producto que comercializan es inofensivo para los consumidores, mientras que en Estados Unidos se puede aprobar y comercializar un producto siempre y cuando no se haya demostrado que ese producto suponga un daño reconocible para los consumidores. En el estado actual de las negociaciones, la UE está dispuesta a ceder parcialmente en este asunto, pero exige el intercambio de datos científicos para una mejor evaluación de los productos. Sin embargo, las empresas de Estados Unidos rechazan este punto y afirman que los datos son información confidencial de las empresas. A pesar de la presión de la industria, también existen actores tanto en la UE como en Estados Unidos que rechazan la cooperación reguladora. Muchas asociaciones de la sociedad civil, sindicatos y organizaciones medioambientales han expresado su oposición a la armonización reguladora. Por ejemplo, en una carta conjunta, la mayor federación de sindicatos de Estados Unidos, la influyente Federación Americana del Trabajo y el Congreso de Organizaciones Industriales (AFL-CIO), junto con 98 sindicatos de la UE y cuatro organizaciones transatlánticas, se oponen a la cooperación reguladora (AFL-CIO, 2014). Otras Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 43-66 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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ONG y movimientos de la sociedad civil también están en contra de establecer una cooperación reguladora entre ambos lados del Atlántico (Spahn, 2013). ¿Por qué existe un amplio frente anticooperación reguladora? A pesar de que la Comisión Europea ha reiterado, en un comunicado reciente, que los estándares de calidad de los alimentos, la salud y la seguridad del medio ambiente son «innegociables», o que las «normas de la UE relativas a las hormonas, la salud, el bienestar animal, el medio ambiente o los intereses de los consumidores no serán parte de la negociación» (UE, 2014b y 2015a), muchos temen que la Comisión Europea pueda derogar o enmendar regulaciones ya existentes en la UE. Las barreras no arancelarias están en el centro de la discusión, y los críticos temen que el TTIP sea sinónimo de abolición de normas, reducción de estándares y desvalorización de las formas democráticas de participación política (véase CEO, 2013). Esto puede ser así en la medida en que la cooperación reguladora cedería más poder en el proceso de toma de decisiones a actores no elegidos democráticamente (AFL-CIO, 2014). Este es uno de los puntos más controvertidos en las negociaciones del TTIP; en particular, respecto a temas como el principio de precaución y el intercambio de datos científicos, el bienestar animal y los reglamentos en materia de OMG, hormonas, crías de animales clonados, etc. En estos temas la UE y Estados Unidos tienen enfoques bastante divergentes. Las disputas previas que han tenido lugar sobre todos ellos, en el marco de la OMC, ponen de manifiesto la intensidad de las preferencias de ambos actores en estas cuestiones. Por lo tanto, de momento existen estrategias de confrontación; sin embargo, dado que la agricultura es una de las principales preocupaciones de Estados Unidos en las negociaciones, la UE podría considerar ceder en algunos puntos con el fin de lograr la reciprocidad de la parte estadounidense en la liberalización de los servicios financieros y/o en la contratación pública. De hecho, la UE ha realizado hasta la fecha propuestas concretas de cooperación regulativa en nueve sectores: productos químicos, cosméticos, ingeniería y productos electrónicos, dispositivos médicos, pesticidas, tecnología de la información y comunicación (TIC), vehículos de motor, productos farmacéuticos y textiles. El acuerdo CETA alcanzado con Canadá también introduce procedimientos de mutuo reconocimientos en estos ámbitos. Liberalización de servicios

En contraste con otros sectores económicos, la industria de los servicios todavía tiene un potencial significativo para una mayor liberalización, y la mayoría de las empresas europeas y estadounidenses han promovido la negociación en esta dirección. Así, se está negociando liberalizar servicios muy dispares que Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 43-66 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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pueden ir desde los proveedores de servicios de las aerolíneas o de las telecomunicaciones, hasta el suministro de agua o sanidad. Las empresas de la UE presionan para eliminar la cláusula «Buy American», ya que en determinados servicios muchas empresas europeas han sido excluidas del mercado de contratación pública de Estados Unidos (Alstom, 2012). Sin embargo, tal y como argumentan Woolcock y Grier (2015: 25) «para que Estados Unidos acepte esta demanda tan gravosa, la UE debería de proporcionar alguna contraprestación importante en otras áreas del TTIP». En este sentido, es plausible que algún tipo de logrolling pueda tener lugar; sin embargo, en este momento parece ser que Estados Unidos está más dispuesto a proteger esta cláusula de lo que está la UE en hacer concesiones para conseguir su eliminación (ibídem). Otro sector importante en las negociaciones es el sector financiero. Los planteamientos de ambas partes en la regulación varían considerablemente. Mientras que Estados Unidos prioriza la regulación en temas de inversión, la UE apoya una mayor liberalización. El sector financiero es, en realidad, el único sector económico con una regulación más estricta en Estados Unidos que en la UE. En la actualidad, los negociadores estadounidenses apuestan por excluir los servicios financieros del TTIP mientras que la UE se resiste. La posibilidad de que Estados Unidos ceda en este tema es limitada, ya que la regulación financiera se ha convertido en un tema político clave tras la crisis financiera. Tal y como ha señalado el embajador estadounidense en la UE, Anthony L. Gardner, la posibilidad de que Estados Unidos cambie de posición es pequeña (Crisp, 2014). La intensidad de la preferencia de la UE en este tema es menor que la de la Estados Unidos, entre otras cosas porque la opinión pública de la UE también está a favor de una mayor regulación financiera. Por consiguiente, en este asunto puede existir un claro potencial para establecer un issue-linkage o logrolling en el proceso negociador entre la UE y Estados Unidos. En relación con otros servicios, la liberalización de los servicios de salud ha provocado una intensa protesta en el Reino Unido. Debido a esta presión, es poco probable que los servicios nacionales de salud se puedan liberalizar y posiblemente sean excluidos del TTIP (Inman y Elliot, 2015). Por su parte, los servicios audiovisuales ya han sido excluidos debido a la presión de Francia; asimismo, los negociadores de la UE se enfrentan en estos momentos a nuevas demandas para excluir del acuerdo todo el sector de servicios culturales (EAEA, 2015). El resto de servicios que no están en una lista negativa serán posiblemente liberalizados, tal y como ha sucedido en el acuerdo con Canadá. Sin embargo, teniendo en cuenta que el TTIP encarna un riesgo de degradación en los estándares de prestación de algunos servicios, al mismo tiempo que supone una pérdida de competencias reguladoras, es factible pensar que el acuerdo no sea Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 43-66 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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sencillo en algunos ámbitos a causa de la movilización de la sociedad civil en la UE, que se opone con firmeza a la inclusión en cualquier acuerdo comercial de los servicios públicos tales como la educación, la sanidad, el agua, la energía o la cultura (UE, 2012). Sistema de resolución de conflictos

El sistema de solución de controversias inversores-Estado (ISDS, por sus siglas en inglés) consiste en que una empresa o grupo de empresas extranjeras (no nacionales) que hayan realizado inversiones en un Estado puedan demandar al Gobierno anfitrión (y solicitar compensaciones económicas) si consideran que se han visto perjudicadas por una decisión de ese Gobierno. En este sentido, casi todas las empresas multinacionales aceptan que se establezca el ISDS. Las empresas grandes (pero también las medianas) afirman que es uno de los puntos del TTIP en el que tienen más interés. El principal argumento que utilizan es que el ISDS ayudará a crear más estabilidad en las inversiones y, de esta manera, se incrementarán las inversiones a ambos lados del Atlántico. La introducción de este tema en la negociación ha sido impulsada por las cámaras de comercio de la UE y de Estados Unidos. Aunque este tipo de procedimientos extrajudiciales no representan una innovación en el derecho internacional, su impacto es incierto. En el supuesto de que el ISDS siga adelante, las empresas estadounidenses podrían demandar a los estados europeos, o las empresas europeas podrían demandar a Estados Unidos si creen que sus derechos han sido vulnerados. Ello se aplicaría en los casos en que las empresas consideren que sus ingresos están en peligro como consecuencia de una decisión política que un Gobierno decida implementar. El número de dichos procedimientos se ha multiplicado en los últimos 20 años. Mientras que hasta 1996 se registraron denuncias de 38 casos en todo el mundo, el número se disparó hasta 514 casos a finales de 2012. Si finalmente se aprobara el TTIP, este proceso se podría agudizar. Hoy en día existen 14.400 empresas con sede en Estados Unidos, con más de 50.800 filiales en la UE; mientras que hay alrededor de 3.300 empresas de la UE con más de 24.200 filiales en Estados Unidos. Todas y cada unas de estas 75.000 empresas registradas podrían hacer una reclamación contra el Estado en el que operan de acuerdo a lo planteado en el TTIP (Cingotti et al., 2014: 6). Con el fin de mitigar el intenso debate sobre el ISDS, la Comisión ha pospuesto las negociaciones sobre este tema. Recientemente ha llevado a cabo una consulta pública con una participación sin precedentes (149.399 contribuciones); ello es un reflejo de la gran movilización que existe en la UE al respecto. Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 43-66 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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Las preferencias que defiende la UE son las siguientes: la necesidad de que el ISDS evite demandas infundadas en una resolución temprana; la prevención de múltiples reclamaciones en varias jurisdicciones; y la desincentivación de reclamaciones frívolas o tácticas, que obliguen a la parte perdedora a pagar todos los gastos, incluidos los del Estado. Además, la Comisión asegura que los tribunales del ISDS no puedan derogar las medidas del Gobierno y que se debería establecer un sistema de apelación (UE, 2014e y 2015d). El ISDS no solo ha creado un fuerte rechazo en las sociedades civiles europeas sino que también divide a la propia Comisión Europea. Mientras que el presidente de la Comisión, Jean-Claude Juncker, ha expresado su rechazo a este mecanismo, la comisaria de Comercio, Cecilia Malmström, es favorable a incluir una versión reformada del ISDS en el TTIP (Traynor, 2014). El Parlamento Europeo, por su parte, también ha mencionado su rechazo explícito a esta cuestión. Además, existe una creciente oposición (como consecuencia de la revisión de puntos clave) de una gran parte del sector empresarial a ambos lados del Atlántico; por ejemplo, el Foro Europeo de Servicios (ESF, por sus siglas en inglés) o la federación de empresarios de Estados Unidos critican la limitación y reducción de conceptos como «inversión» o «trato justo y equitativo», así como los mecanismos de filtro previo en el marco del ISDS (BCTT, 2015; ESF, 2014). Pero también en Estados Unidos ha crecido la oposición en los últimos meses. Algunos senadores demócratas y miembros de la Cámara de Representantes han instado a la delegación estadounidense a excluir el ISDS del TTIP, ya que podría exponer a este país a modificar las regulaciones financieras (Hughes, 2014). Dado que en estos momentos las preferencias en relación con este tema no están claras, una revisión del acuerdo CETA firmado con Canadá puede proporcionar alguna pista sobre un posible acuerdo del TTIP. El texto del acuerdo CETA contiene definiciones precisas de «trato justo y equitativo» y salvaguarda el derecho de expropiación según la ley de los estados en casos de interés público. Tan solo pueden ser llevados a arbitraje casos específicos sobre un trato discriminatorio, protección de la inversión y expropiación. No se pueden reclamar otro tipo de incumplimientos. Por otro lado, todos los documentos presentados en los casos deben ser publicados (excepto datos sensibles) y todas las audiencias públicas. Con objeto de garantizar la imparcialidad de los árbitros, se establecerá un código de conducta estricto y si no se cumple estos podrían ser reemplazados automáticamente. Además, en el acuerdo CETA los procedimientos paralelos están prohibidos, es decir, los inversores no están autorizados a buscar soluciones en otros tribunales. Independientemente del resultado del ISDS, las políticas de los gobiernos no podrán ser derogadas y no se podrán reclamar sanciones punitivas a los estados. La parte perdedora correrá con los gastos, un punto que se incluye por primera vez en cualquier capítulo ISDS en todo el mundo (UE, Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 43-66 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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2014f ). Si bien el CETA puede representar un modelo para las negociaciones del TTIP, según la comisaria Cecilla Malmström, las disposiciones del TTIP podrían llegar más lejos (Fleming, 2014). Hasta ahora, la cláusula de arbitraje internacional sigue siendo el tema más controvertido de las negociaciones del TTIP. Posiblemente, el ISDS será uno de los últimos asuntos a negociar con el fin de no malograr un acuerdo y aumentar así la presión para encontrar una solución de compromiso en este tema, una vez que el resto de cuestiones ya se hayan resuelto. Después de que la Comisión ha hecho pública su posición en relación al ISDS, y viendo las preferencias de los distintos actores de la sociedad civil, se percibe un espacio de maniobra bastante limitado, sobre todo debido al escrutinio público y a las expectativas de los diferentes grupos de interés. En este sentido, el ISDS tiene una intensidad de las preferencias muy alta para la UE. Esto hace que para la UE la única opción de negociación posible en este momento sea una estrategia negociadora bastante dura. Aunque fuentes oficiales de Estados Unidos insisten en incluir el ISDS tal como está, esto es, sin rebajar ninguna disposición (ICTSD, 2015), el tema probablemente no tiene tanta importancia para este país. En este sentido, Estados Unidos estaría en condiciones de hacer algunas concesiones a la UE siempre y cuando esta acepte vincular el ISDS a otras cuestiones en las que cabe esperar reciprocidad.

Resumen y conclusiones Este artículo ha puesto de manifiesto los argumentos más relevantes ofrecidos tanto por la UE como por Estados Unidos para crear una zona de libre comercio a ambos lados del Atlántico. También ha identificado los temas más conflictivos sobre los que se está negociando el TTIP, el proceso de negociación que está teniendo lugar y las posibles vías de acuerdo a través de los distintos mecanismos de negociación que se dan en las negociaciones internacionales. A modo de conclusión, se plantea un resumen de los temas más conflictivos de la negociación del TTIP, así como de las estrategias de negociación que pueden ayudar a conseguir un acuerdo final entre la UE y Estados Unidos. Tal y como este artículo ha mostrado, la negociación del TTIP tiene suficiente potencial para vincular temas entre sí con el objetivo de que tanto la UE como Estados Unidos puedan intercambiar posiciones a través del mecanismo logrolling. Ello ayudaría tanto a la UE como a Estados Unidos a poder obtener concesiones en los temas que son más relevantes para cada uno de ellos y poder alcanzar un acuerdo final. Sin embargo, mientras que la UE ha sido capaz de obtener unos resultados relativamente buenos en el proceso reciente de negoRevista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 43-66 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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ciación con Canadá, las negociaciones con Estados Unidos parecen ser bastante más complejas y con más obstáculos a la hora de alcanzar un acuerdo. En la cuestión de la eliminación de los aranceles, la UE pide esfuerzos más ambiciosos a Estados Unidos, al mismo tiempo que intenta mantener aranceles en las industrias europeas más sensibles (vinculadas a la agricultura y la pesca); por su parte, Estados Unidos reclama la completa eliminación de estos aranceles en esos productos. En el ámbito de la liberalización de servicios, la UE quiere excluir de dicha negociación los servicios de salud y audiovisuales, además de esforzarse en conseguir la liberalización de los servicios financieros a ambos lados del Atlántico; sin embargo, Estados Unidos quiere excluir del TTIP al sector financiero. Dada la distribución de preferencias y de la intensidad de dichas preferencias es poco plausible que la UE ceda en el tema arancelario en relación con la industria agraria y pesquera, pero en el resto de puntos se pueden vincular temas y llegar a algún tipo de acuerdo. Por otro lado, la abolición de la cláusula «Buy American» es poco probable debido a la amplia oposición que ello despierta en Estados Unidos. La UE tendría que ofrecer concesiones importantes en otros temas (como por ejemplo en el ISDS) para revertir dicha oposición. Las dos cuestiones que despiertan una mayor controversia en las negociaciones del TTIP se refieren a la cooperación regulativa y al ISDS. Respecto a la primera, el principio de precaución existente en la UE y las regulaciones de la misma en temas relacionados con los OGM y determinados productos agroalimentarios están bajo una intensa línea de ataque por parte de Estados Unidos. Este sector es altamente relevante para ambas partes, lo que se traduce en estrategias de confrontación. Sin embargo, dado que la agricultura es una de las principales preocupaciones de Estados Unidos en las negociaciones, es posible que la UE pueda considerar hacer alguna concesión en algún tema al objeto de poder lograr una reciprocidad en temas con cierta importancia para la UE como puede ser la liberalización de los servicios financieros o de la contratación pública. Por lo que concierne al ISDS, y debido a la consulta pública que la Comisión ha realizado recientemente, el margen de maniobra de la UE es limitado. Para la Comisión, este tema tiene una gran relevancia y para muchos es el elemento clave a la hora de llegar a un acuerdo final. Por lo tanto, la UE se está viendo obligada a seguir una estrategia de negociación bastante dura. Para Estados Unidos este tema también es importante, pero no en la misma medida, lo cual permite que exista un cierto potencial de compromiso. Por consiguiente, a pesar de que existen diferencias importantes en las preferencias de ambas partes en algunos puntos clave de la negociación, también existen condiciones estructurales (en cuanto a la variación en intensidad de dichas preferencias en distintos temas) que pueden permitir llegar a un acuerdo. Algunas Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 43-66 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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fuentes señalan que la negociación «solo tendrá éxito, si la UE acepta el procedimiento ISDS y Estados Unidos está dispuesto a modificar su regulación financiera» (AP, 2014). Sin embargo, en estos momentos el acuerdo todavía está lejos y en los últimos meses se ha incrementado la movilización pública en algunos países de la UE en contra del TTIP. Además, el acuerdo final podría tener dificultades para que sea aprobado en el Parlamento Europeo, especialmente en este último que se ha constituido, e incluso en algunos estados miembros. Por ejemplo, el nuevo ministro griego para la reforma de la administración, Georgios Katrougkalos, ya ha anunciado que el nuevo Gobierno griego dirigido por Syriza no ratificará el TTIP en su forma actual (Michalopoulos, 2015). Dado que el TTIP plantea ventajas potenciales tanto para la UE como para Estados Unidos, este acuerdo puede reforzar el compromiso en las relaciones transatlánticas en un momento clave; y dado que en este tipo de negociaciones suelen prevalecer las consideraciones de beneficios absolutos, es factible que se llegue a un acuerdo final que pueda ser aceptado por ambas partes. Este podría ser un acuerdo preliminar del TTIP que incluyera algunos aspectos de la negociación y que tenga una validez por un número determinado de años. Esto podría ayudar a evaluar los impactos y, a partir de ahí, ajustar lo que sea necesario. Ello evitaría efectos no intencionados tanto para los estados como para determinados sectores y grupos sociales.

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La negociación del TTIP: del interregionalismo a la gobernanza global The TTIP negotiations: from interregionalism to global governance Stephan Joseph Sberro Picard Profesor de Estudios Internacionales y codirector, Instituto de Estudios de la Integración Europea, Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM); catedrático Jean Monnet e investigador nacional CONACYT nivel ii ssberro@itam.mx

Resumen: En este artículo se expone, desde el punto de vista teórico, por qué la negociación entre la Unión Europea y Estados Unidos para una Asociación Transatlántica de Comercio e Inversión (TTIP, por sus siglas en inglés) podría ser un parteaguas en el campo de las relaciones internacionales. Más allá de la importancia de un acuerdo comercial entre las dos principales potencias económicas del mundo, un eventual acuerdo cambiaría las relaciones internacionales en su conjunto. Asimismo, reubicaría en el centro de las reflexiones las relaciones entre grandes regiones del mundo y no solamente entre países. Por último, obligaría a las otras potencias a definirse en función de las normas acordadas entre los dos socios del TTIP, normas que van más allá del comercio y de la inversión. Un paso adelante entre Europa y Estados Unidos significaría, por ende, un paso adelante para la gobernanza mundial, aun si los objetivos de esta gobernanza quedan por definir.

Abstract: In this theoretical study, we show why the negotiation between the European Union and the United States of a Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP) could be a watershed in the field of international relations. Beyond the importance of a trade agreement between the world’s two largest economic powers, an eventual agreement would change international relations as a whole. Similarly, it would return relations between large regions to the centre of thinking about the world again, not just those between countries. Lastly, it would oblige the other powers to define themselves in relation to the regulations agreed between the two members of the TTIP, regulations that go beyond trade and investment. A step forward between Europe and the United States would signify, for that matter, a step forward for global governance, even if the objectives of that governance are yet to be defined.

Palabras clave: clave: TTIP, Unión Europea, Estados Unidos, relaciones internacionales, interregionalismo, gobernanza internacional

Key words: TTIP, European Union, United States, international relations, interregionalism, international governance

La negociación del TTIP: del interregionalismo a la gobernanza global

El interés por las relaciones entre regiones del mundo, y no solamente entre países, no es novedoso, ni se puede confinar al análisis de los flujos económicos. El campo de las relaciones internacionales, por su misma naturaleza, se abocó al análisis de este fenómeno. El interregionalismo encontró su auge en los albores del siglo xxi gracias a la coincidencia de varios factores favorables: un período de dinamismo económico; el ímpetu de la integración regional en América, Asia y Europa en los años noventa, aunado al principio de la crisis del multilateralismo con la marginalización de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) en la «guerra contra el terrorismo» o los conflictos del Oriente Medio; y la parálisis rampante en las negociaciones de la Organización Mundial del Comercio (OMC). A pesar de su importancia para la gobernanza mundial en el siglo pasado, la relevancia de esta última organización ha ido en declive con las dificultades de la Ronda Uruguay y, especialmente, de la de Doha. Este desEl éxito del TTIP tendría un significado mu- gaste de la centralidad de la OMC cho mayor que la multiplicación de los inter- ha sido objeto de consideraciones cambios y el crecimiento económico de sus teóricas sobre el cambio de natusocios, dado que representa una alianza raleza del comercio internacional, que constituiría el eje de un nuevo intento con una menor importancia de las de gobernanza mundial después del fraca- negociaciones arancelarias, en comso de la ONU. paración con las no arancelarias, y sobre todo debido a los nuevos flujos de producción y comercio que se basan en las cadenas de abastecimiento (supply chain trade) (Young, 2014). En este artículo se aborda el interregionalismo como una clave de lectura útil, aunque no única, de las importantes negociaciones que se están llevando a cabo para enlazar mejor los tres polos del mundo desarrollado: Estados Unidos, la Unión Europea y Asia; y pone el foco en la negociación para una Asociación Transatlántica de Comercio e Inversión (TTIP, por sus siglas en inglés), que tiene un papel central en el debate por dos razones que se desarrollarán más adelante. El hecho es que estas negociaciones serán decisivas para asegurar la perennidad y la relevancia de la nueva corriente teórica. Pero, más allá de un debate puramente teórico, el éxito del TTIP tendría un significado mucho mayor que la multiplicación de los intercambios y el crecimiento económico de sus socios, dado que representa una alianza que constituiría el eje de un nuevo intento de gobernanza mundial después del consumido fracaso de la ONU. En una primera parte, el estudio expone cómo el interregionalismo no es un fenómeno marginal o temporal, sino un instrumento teórico útil para analizar las nuevas relaciones transatlánticas, transpacíficas y euroasiáticas. Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 67-86 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

Stephan Joseph Sberro Picard

En este sentido, se habla de la aparición, del breve estancamiento y del reciente repunte de este fenómeno, que remite a la evolución del campo de estudio de las relaciones internacionales en el siglo xxi1. En una segunda parte, la reflexión se centra en las negociaciones transatlánticas que le dan a la vez una nueva importancia y un nuevo contenido al interregionalismo, pues incluso en su aspecto comercial, no se pueden explicar y entender sin consideraciones políticas relacionadas con la evolución de las relaciones internacionales. Se utilizan argumentos teóricos pero también prácticos para fundamentar esta idea. El enfoque sobre la relación transatlántica se justifica por varias razones, una de las cuales es la imposibilidad de estudiar la tupida red de relaciones interregionales (Telò, 2014) en el mundo, hecho que obliga a elegir. La mayor antigüedad de la relación transatlántica, así como su carácter más institucionalizado, permiten una mejor observación teórica; además Estados Unidos y la Unión Europea permanecen como las dos principales potencias económicas del mundo2 y su acercamiento interregional permanece, por ende, como el más significativo en términos puramente cuantitativos. Existe, asimismo, una justificación más fundamental para nuestro enfoque, relacionada con el debate teórico sobre los grandes acuerdos interregionales; este debate teórico sigue confinado a Occidente y opone dos visiones sobre la integración: la visión europea y la estadounidense. El éxito o fracaso de las negociaciones entre las dos riberas del océano Atlántico podría significar un rebrote o, al contrario, asestar un duro golpe al interregionalismo como instrumento de análisis útil en el estudio de las relaciones internacionales, lo que remitiría a explicaciones más clásicas como el neorrealismo. Pero, sobre todo, más allá de los debates teóricos, el éxito de esta negociación podría cambiar la gobernanza internacional.

1. Para un panorama de estos debates teóricos en relaciones internacionales, enfocado en el regionalismo, viejo y nuevo, y en el interregionalismo, véase Telò, 2005. 2. En 2013 el PIB en dólares a precios actuales era de 17,35 billones para la UE, de 16,80 billones para Estados Unidos y de 9,240 billones para China. Véase http://data.worldbank.org/country

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La negociación del TTIP: del interregionalismo a la gobernanza global

El interregionalismo, una clave para entender el TTIP El intento de teorizar el análisis de las relaciones internacionales, más allá de las reflexiones históricas y sociológicas, ha sido principalmente, si no exclusivamente, un intento occidental (Tickner y Waever, 2009; Ashraya y Buzan, 2010; Blaney y Tickner, 2012). Si bien Stanley Hoffman (1977) describe el campo como una ciencia social estadounidense, los europeos irrumpieron muy tempranamente en el debate teórico planteado en Estados Unidos, como así lo muestran las biografías de Hans Morgenthau, considerado el fundador del nuevo enfoque teórico, realista, de las relaciones internacionales; Ernst Haas, que tanta influencia ejerció en el estudio teórico de la integración europea y que ocupará gran parte del debate entablado en este artículo; Henry Kissinger, que ejerció una influencia tanto teórica como práctica sobre la política exterior de Estados Unidos, o del mismo Hoffman. Todos ellos, judíos alemanes nacidos en Europa, se establecieron en Estados Unidos como consecuencia de la Segunda Guerra Mundial. Es también en Europa, particularmente en las universidades alemanas y suizas, donde surgió el interregionalismo como instrumento para explicar el mundo. Esta nueva corriente no intervino en el viejo debate entre idealistas y neorrealistas, sino que logró una integración a la reflexión teórica general sobre las relaciones internacionales sumando el fenómeno de la globalización y el nuevo papel de las regiones, pues ya no sería un análisis único sobre los estados que conformaban bloques regionales, sino sobre la edificación de un nuevo orden internacional. En boga durante la primera década del siglo xxi, el interregionalismo parecía capaz de sacudir las ideas tradicionales acerca de la integración regional y las relaciones internacionales. Durante una decena de años pudo desarrollar su corpus teórico al amparo de numerosos ejemplos concretos, particularmente en Europa y América. Influyeron en esto dos fenómenos concurrentes pero, a su vez, independientes: la caída de la URSS y el auge del regionalismo. Si bien es cierto que la experiencia europea existía desde los años cincuenta del siglo pasado, la caída del Muro de Berlín en 1989 le dio un nuevo ímpetu con el Tratado de Maastricht (1992). Pero el interregionalismo no solo se afianzaba en tierras en las que tradicionalmente había tenido un mayor desarrollo, como Europa y América Latina, sino también en América del Norte y Asia. Esto condujo a una nueva reflexión sobre el funcionamiento de las relaciones internacionales, que nació por la necesidad de tomar estos dos nuevos e inesperados factores para entender los acontecimientos y repensar una gobernanza internacional que se

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había ejercido de facto durante la Guerra Fría y que se tenía que reconstruir con grandes esperanzas acerca de un consenso a minima sobre valores comunes (Fukuyama, 1995)3. Tras el vacío dejado por el fin de la Guerra Fría en las relaciones internacionales, se podían también constatar los progresos de la integración regional tanto en términos de ampliación en regiones donde no había constituido una tendencia relevante –América del Norte o Cono Sur–, como en términos de profundización, con los rápidos progresos en bloques que habían existido desde hacía décadas, pero que alcanzaban una nueva relevancia –como la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN, por sus siglas en inglés) o la Unión Europea (UE)–. Además, como la profundización y la ampliación se reforzaban mutuamente, se crearon nuevas agrupaciones regionales para responder al temor de algunos países a permanecer aislados frente a un mundo que, aun si parecía más pacífico, también estaba más regionalizado y, por ende, más cerrado para los estados que no pertenecían a ningún bloque sólido. Las teorías de integración regional –como el neofuncionalismo que nutría el debate desde la creación de la Unión Europea en los años cincuenta o la teoría de los complejos de seguridad regional (Buzan y Waever, 2003) que acababa de nacer– apuntaban a una nueva relevancia de este tipo de integración, ya no como una excepción europea sino como una nueva pauta para el estudio de las relaciones internacionales. Así, los análisis basados en el regionalismo y los estudios de regionalismo comparado se multiplicaron. Pero estos estudios también tuvieron que tomar en cuenta los cambios fundamentales del sistema internacional, que desembocaron en dos tendencias. En la primera se consideraba que, por las distintas circunstancias en las cuales se desarrollaba, el regionalismo del siglo xxi era diferente al regionalismo del siglo xx (Hettne et al., 2002). Este «nuevo regionalismo» se distinguía del anterior por su mayor atención a los temas de gobernabilidad global a través de sólidos marcos legales internacionales y la promoción más activa de valores, como la sostenibilidad (Van Langenhove y Costea, 2005). El fin de la bipolaridad y la emergencia de un mundo unipolar en materia de seguridad constituyeron un cambio que hubiera podido favorecer una gobernanza mundial que no necesitaba forzosamente del regionalismo. Así, la unipolaridad y la globalización, que implicaban una mayor interdependencia

3. Francis Fukuyama se abocó también al estudio de la gobernanza mundial en «What is governance», publicado en 2013.

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por el comercio, parecían conducir a una simplificación de las relaciones internacionales. Pero los nuevos retos en materia de seguridad, así como la nueva relevancia de la UE, China o Japón, forjaron una segunda tendencia: un mundo más complejo, multipolar e interdependiente. Esta mayor descentralización e interdependencia económica dieron lugar a una mayor defensa de los intereses locales y regionales. Para ello, la defensa del libre comercio hacia el exterior y la defensa de una mayor integración económica hacia el interior no eran suficientes. La conjunción de estas dos tendencias adversas afectó a los grupos regionales ya existentes y a otros incipientes, como el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN o NAFTA, por sus siglas en inglés) que anunció el «nuevo regionalismo». Este no buscaba solamente mejorar las relaciones económicas y políticas entre los miembros del bloque, sino que acentuó el interés por los problemas de seguridad que antes habían aparecido solamente de manera marginal. El TLCAN tenía tres objetivos adicionales en materia de relaciones internacionales (Rüland et al., 2008): en primer lugar, ser parte de un bloque confería un argumento más para enfrentar la globalización y evitar también quedar aislado frente a un mundo conformado cada vez más por bloques regionales preferenciales y excluyentes. En este sentido, Estados Unidos utilizó el TLCAN para obtener concesiones de la Unión Europea y Japón en las negociaciones comerciales internacionales. En segundo lugar, el nuevo regionalismo también buscaba tomar en consideración las nuevas condiciones internacionales, globales y regionales para establecer estrategias internacionales. Finalmente, y más allá de esta actitud reactiva, el tercer objetivo del nuevo regionalismo demostraba una actitud proactiva al utilizar el mayor poder de la región, en comparación con el Estado, para defender mejor los intereses de sus integrantes, y de esta forma facilitar y moldear una nueva gobernanza mundial. Así, el nuevo regionalismo insistía más sobre temas como la seguridad o la sostenibilidad (Van Langenhove y Costea, 2005). No es difícil entender de qué manera estas tres nuevas características del nuevo regionalismo iban a conducir naturalmente a un umbral cualitativamente distinto donde los estados podían ser reemplazados por las regiones como actores de primera importancia en las relaciones internacionales. Dada la nueva importancia de las regiones y los nuevos temas tratados, se volvió natural que la interacción entre regiones, no solamente entre estados, adquiriera una importancia central en la formación del nuevo orden internacional. El análisis de este nuevo ordenamiento internacional se formalizó bajo el nombre de interregionalismo. Por primera vez, el estudio de las relaciones internacionales en su conjunto no se basaba únicamente en los actores estatales y no estatales, sino en las regiones. Se ponía el foco en Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 67-86 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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la interacción entre regiones (Gilson, 2005), para ampliar y profundizar sus relaciones (Allahverdiyev, 2008), y no en la explicación de la evolución de las regiones. Para explicar claramente este aporte, podríamos decir que el interregionalismo es al regionalismo lo que las relaciones internacionales a la ciencia política. La primera se construye sobre la segunda, pero se trata de un acercamiento totalmente distinto que ambiciona explicar evoluciones distintas. El interregionalismo es pragmático y apegado a la realidad, aunque haya desarrollado un amplio aparato teórico, en particular para definir y clasificar los distintos tipos de interregionalismo y luego integrarlos a las grandes corrientes teóricas de las relaciones internacionales. Sin entrar en detalle a los debates referentes a la delimitación de las categorías de interregionalismo, Hänggi et al. (2006) distinguieron cinco tipos de interregionalismo que explicaban gran parte de las relaciones internacionales: entre bloques regionales formales; entre una región formal y una región poco institucionalizada; entre dos regiones poco institucionalizadas; más dos categorías «híbridas», las relaciones megarregionales entre grupos de estados de dos o más regiones y el «casi-interregionalismo», entre una región y una potencia individual. Este marco permitió utilizar una nueva clave de entendimiento de las nuevas pautas internacionales y su uso duró más de 10 años. Sin embargo, después de la primera década de siglo xxi entró en crisis. Varios factores se juntaron para debilitar su capacidad explicativa, entre ellos, las crisis de los regionalismos en todos los continentes, en particular en sus terruños naturales de Europa y América Latina, así como el desvanecimiento de la ambición de una gobernanza mundial, con la nueva asertividad política de Rusia y China en particular. En el ámbito económico, tanto el marasmo económico europeo como la rivalidad entre Estados Unidos y China fueron problemáticos para el dinamismo de la tendencia interregional. Pero con la negociación del TTIP, este eclipse parece haber sido temporal. La utilidad de la clave interregionalista para entender el mundo resurgió con el activismo inesperado de Estados Unidos, ya que la Administración de Obama multiplicó las iniciativas de integración interregional. Aquí se insistirá, en particular, en la vertiente Europa-Estados Unidos, después del acuerdo de este último con Canadá en 2013 y con México. Esta vertiente podría anunciar relaciones «bloque a bloque» entre los dos modelos más distintos de integración regional, el europeo y el estadounidense, abriendo nuevas perspectivas para el debate teórico, no solamente respecto al interregionalismo, sino también sobre la proyección de los modelos de integración regional o los proyectos de gobernanza mundial.

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El TTIP, ¿nueva estrella y salvación del interregionalismo? En 2015 están vigentes muchas negociaciones multilaterales (De la Reza, 2015), interregionales y bilaterales importantes. Sin embargo, los proyectos del Acuerdo Estratégico Transpacífico de Asociación Económica (TPP, por sus siglas en inglés) y del TTIP son los más relevantes, tanto económica como políticamente. Ya se ha explicado por qué se le concede más importancia a las negociaciones del TTIP sobre el resto en cuanto al debate sobre el interregionalismo y la gobernanza mundial. Y para las consideraciones teóricas que se emplean en este artículo, el análisis del TTIP parece más útil que el del TPP, por una serie de razones concretas. Aunque el TPP sea anterior, e incluya a la primera y cuarta potencia económica mundial –Estados Unidos y Japón4–, este no alcanza la importancia ni cualitativa ni cuantitativa del TTIP. Además, las postergaciones sucesivas de la conclusión del proyecto que ha sufrido arrojan otra reserva sobre la relevancia inmediata de estas negociaciones. Si bien inicialmente se esperaba concluir las negociaciones en un plazo de dos años, la incorporación al proceso de nuevos países (Canadá, México y Japón), sumada a la complejidad de los temas tratados, ha provocado que este plazo se extendiera en múltiples ocasiones. La inclusión de Japón introdujo uno de los temas más delicados en las negociaciones con Estados Unidos: el libre comercio de los productos agrícolas. Como en el caso de la negociación con los europeos, Estados Unidos presiona para la apertura de los mercados de carne, lácteos y cereales. Estas dificultades podrían resolverse más fácilmente en las negociaciones del TPP que en las del TTIP, pues las primeras son bilaterales mientras que las segundas son multilaterales. Japón podría conceder a Estados Unidos una apertura que continuaría negando a los otros países involucrados del Pacífico. Pero en este caso, ya no se trataría de un acuerdo interregional, sino de una red de acuerdos de libre comercio clásicos. De hecho, el carácter bilateral y transregional de las negociaciones del Pacífico también crea una rivalidad entre países y grupos de países que no arroja la idea de una negociación de región a región. Y un primer obstáculo para que el TTP se considere como un acuerdo interrregional es que aparece como un

4. Miembros firmantes originales del TPP (2006): Brunei, Chile, Nueva Zelanda y Singapur. Miembros en negociaciones: Australia (desde 2008), Estados Unidos (2008), Japón (2013), Malasia (2010), Perú (2008), Vietnam (2008), Canadá (2012) y México (2012).

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intento de circunscribir a China (Trigkas, 2013; Cheng, 2014 y Solís, 2013). Además, ninguno de los 12 países que negocian lo hacen en el marco de una organización regional, y sus intereses se contraponen sin que haya un mecanismo de arbitraje5. Algunos teóricos consideran que no se trata de una negociación interregional, sino más bien de negociaciones transregionales, que incluyen regiones con una integración suelta6 como América del Norte, Central y del Sur, así como Asia del Este y del Sureste, y Oceanía, donde la dimensión regional no es la más relevante. Este nuevo tipo de negociaciones se ha calificado de regionalismo sin regiones, «polilateralismo», «regionalismo competitivo» o «regionalismo aditivo». La Unión Europea y Estados Unidos negocian muchos acuerdos de este tipo en particular en la esfera de influencia del otro, pero China, Chile, Japón, Corea, Israel, México o Singapur también buscan este tipo de acuerdos, donde la lógica geográfica tradicional desaparece. Para resumir este concepto, los expertos de la OMC adoptaron el término «regionalismo cruzado», que lo distingue conceptualmente del interregionalismo (Tovias, 2008). Aun así, los primeros teóricos del interregionalismo, tales como Hänggi, incluirían el TPP en su lista de acuerdos interregionales. En cambio, el carácter interregional del TTIP es más evidente. América del Norte aparece más claramente como una región que la cuenca del Pacífico. Y podemos descartar una primera objeción según la cual, si bien la UE es el ejemplo más utilizado de región, Estados Unidos constituye un país y no una región. En efecto, los teóricos del interregionalismo ya previeron esta posibilidad y defendieron el uso de la teoría aun en este caso (Hänggi et al., 2006). Pero, además, podríamos debatir la existencia de la región de América del Norte, que incluya a Canadá y México –ambos países han reivindicado recientemente su identidad regional norteamericana–, en contraste con visiones anteriores, más influenciadas por pertenencias culturales a Europa –la mancomunidad británica y la comunidad de habla francesa (Commonwealth y Francophonie, respectivamente)–, en el primer caso, y a América Latina o su versión iberoamericana, en el segundo. El TTIP, tanto en su negociación como en su aplicación, deberá tomar en cuenta los acuerdos existentes entre la UE y Canadá y México (Rostowska, 2013 y Vega, 2014). Pasados 20 años desde la firma del TLCAN, el debate permanece abierto sobre si el objetivo fi-

5. El sector textil es un buen ejemplo. Para más detalles sobre estos debates, véase el informe de la CEPAL: http://www.cepal.org/publicaciones/xml/3/53953/Paninsal2014DocInf.pdf [Fecha de consulta: 10.2014]. 6. Es decir, que no existen instituciones fuertes y, en algunos casos, ni siquiera un arancel exterior común.

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nal, implícito o explicito, era crear una región de América del Norte. Se trata de un debate añejo que empezó con la independencia de México y el resto de América Latina, con el latinoamericanismo versus panamericanismo, debate que no se cerrará aquí. No obstante, cabe señalar que hacia fuera, sobre todo desde el punto de vista económico, para los flujos comerciales y de inversión así como para la política monetaria, América del Norte se concibe como una región integrada. El TLCAN es un acuerdo de liberalización comercial comprensivo con un mecanismo de solución de controversias propio y que incluso contiene dos instituciones que van más allá del libre comercio: la Comisión Laboral, en Dallas, y la Comisión del Medio Ambiente, en Montreal. Más del 80% del comercio exterior de Canadá y México se hace con Estados Unidos, y ambos países también figuran dentro de los cinco principales socios de Estados Unidos, solo rebasados por los otros dos gigantes mundiales, la UE y China. Pero este artículo se centra en la negociación transatlántica, donde América del Norte se concibe como una región a los ojos de los europeos. 15 años después de haber firmado un tratado de liberalización que va más allá de lo comercial con México, la UE hizo lo propio con Canadá y está negociando uno con Estados Unidos. Los acuerdos con México y Canadá constituyen no solamente unos antecedentes útiles, sino también claves de comprensión y elementos del debate sobre el interregionalismo. Cabe notar que el debate en México y Canadá, sobre la oportunidad de un acuerdo con la UE, se limitó a algunas cuestiones puntuales como los derechos humanos o la protección agrícola, por mencionar algunos ejemplos. Esta relativa ausencia de debate se puede explicar en parte porque las discusiones fundamentales sobre la apertura económica y la integración regional se habían producido con la firma del TLCAN en los años noventa (un poco antes para Canadá). Los problemas específicos con la UE eran forzosamente marginales. En la propia UE no hubo debate de fondo en cuanto al acuerdo con México, y poco en relación al acuerdo con Canadá. En el primer caso, la inclusión de la cláusula democrática en el acuerdo fue la cuestión más debatida. No hubo el menor obstáculo político de fondo, o de forma, en el caso canadiense. Una vez más surgió el problema agrícola, en parte relacionado con temores propiamente bilaterales, y también en gran medida por el recelo que generaba la visión de este acuerdo como un antecedente para el acuerdo con Estados Unidos. En todo caso, el verdadero debate sobre la nueva relación birregional surgió con el inicio de las negociaciones bilaterales UE-Estados Unidos, debate que muy rápidamente arrastró a los dos países de la región. Más allá del TTIP, existen en realidad negociaciones entre la UE y los tres países de América del Norte. Canadá estaba finalizando su propio acuerdo con la UE, mientras que México Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 67-86 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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entablaba negociaciones para modernizar y completar su acuerdo con la Unión, 15 años después de su firma. Así, asistimos en 2015 a la convergencia de tres negociaciones paralelas en los tiempos y contenidos. Lo mismo pasó cuando se negoció el TLCAN, a principios de los años noventa, con tres negociaciones paralelas: México-Estados Unidos, México-Canadá y Canadá-Estados Unidos. Asistimos, entonces y hoy, a verdaderas negociaciones regionales aun si toman la forma de una red de negociaciones bilaterales. Si bien es cierto que el TLCAN constituyó para sus firmantes el modelo y la pauta de cualquier otro acuerdo de asociación comercial a venir, la UE tiende a adoptar una posición diferenciada en cada caso, en razón de sus objetivos políticos variables según las regiones. Después del TLCAN, los negociadores de Estados Unidos, así como de México y Canadá, intentaron trasladar los objetivos, los formatos y los resultados obtenidos a sus negociaciones ulteriores. Estados Unidos negoció rápidamente acuerdos similares al de México con Chile, Perú y Colombia. El acuerdo logrado con los países de América Central lleva el nombre de CAFTA, en clara alusión al NAFTA, considerado como su antecesor y modelo. Estados Unidos logró imponer la influencia de este formato de negociaciones a acuerdos donde otras partes no participaban. La propia UE, por ejemplo, esgrimió el concepto de «NAFTA plus» como objetivo de su negociación con México. Por otro lado, las consideraciones políticas no han estado ausentes de la reflexión que ha motivado la firma de acuerdos de liberalización comercial entre el mundo industrializado –Estados Unidos y la Unión Europea– y los países en desarrollo. Desde los primeros de este tipo –los acuerdos de Yaoundé entre Europa y las antiguas colonias de África y el Caribe– hasta el reciente, pero muy rápido, acercamiento comercial con América Latina y el Sureste Asiático, se han observado los objetivos políticos implícitos relacionados con el deseo de asegurarse una zona de influencia y de no quedar marginalizado en un mundo que se va regionalizando. Ya los acuerdos interregionales de los años noventa y de la primera década del siglo xxi iban también más lejos que los acuerdos de liberalización comercial anteriores: en primer lugar, no solamente incluían la agricultura en su totalidad, sino que la consideraban como un sector económico como cualquier otro; en contraste con las décadas anteriores, cuando se excluía la agricultura en la liberalización comercial o, en el caso de incluirse, se utilizaba a menudo un sistema de cuotas, en contradicción abierta con los principios de libre comercio que constituyen la base y la lógica de un acuerdo de liberalización comercial. En segundo lugar, también incluyeron rápidamente los servicios, las inversiones y las compras públicas, e incluso mecanismos de resolución de disputas. Respecto al TTIP, este no es un acuerdo de liberalización comercial más, aun tomando en cuenta el contexto actual de progresos muy notables que se están produciendo en materia de intercambios. Por un lado, las negociaciones no se Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 67-86 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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centran en la bajada de los aranceles (Young, 2002), aunque esta, por supuesto, sea una parte relevante de la negociación, ya que su bajada relativa –pues los aranceles ya son bajos–, sin suponer resultados espectaculares como en los casos de negociaciones entre países del Norte y del Sur, y por el propio volumen del comercio, daría resultados interesantes para las dos partes. Incluso ya existen proyecciones alentadoras, pero la previsión de los resultados de una liberalización comercial siempre es un ejercicio arriesgado, pues depende de demasiados factores internos y externos. Por el otro lado, su relevancia quedaría asimismo reforzada por el ímpetu que los progresos comerciales darían a los aspectos de la negociación más novedosos y relevantes, como la eliminación de las barreras no arancelarias, por ejemplo. Podría constituir un parteaguas entre dos momentos de las relaciones económicas internacionales y para la gobernanza mundial, donde el interregionalismo reemplazaría al multilateralismo como modo de acercamiento entre las dos principales potencias comerciales del mundo. Este es el análisis que hacen Morse y Keohane (2014), cuando hablan de «multilateralismo contestado», refiriéndose en particular al TTIP en su aspecto interregional y contestando, en este caso, al régimen multilateral. El acuerdo se inserta en la descripción que uno de los principales teóricos del interregionalismo, el ya mencionado Heiner Hänngi, hacía del «interregionalismo híbrido» entre un grupo regional y potencias individuales (Hänngi et al., 2006). Si el TPP se concluyera, daría un impulso significativo al TTIP por varias razones, pues el primero: - interviene en un momento en que el regionalismo y el interregionalismo parecían en declive; - también es un acuerdo entre regiones desarrolladas (Estados Unidos, Canadá, Japón, Australia y Nueva Zelanda), mientras que los anteriores acuerdos de liberalización comercial entre regiones lo eran entre países del Norte y del Sur, con condiciones preferenciales; - incluye el abanico más amplio posible de sectores más allá de los bienes industriales, agrícolas, servicios o mercados públicos; - da una importancia igual o mayor a las barreras no arancelarias que a las barreras arancelarias; - rompe con la atmósfera pesimista que prevalece en las negociaciones del TTIP desde la crisis financiera de 2008, en particular en las dos regiones más afectadas por esta crisis, precisamente Estados Unidos y la UE; - contrarresta y compensa el poco dinamismo de las negociaciones comerciales multilaterales en el marco de la Ronda de Doha; y - es un acuerdo de liberalización comercial muy selectivo ante una futura ampliación a otros miembros, ya sea dentro o fuera de la región. Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 67-86 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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Volviendo al TTIP –aun si el análisis se limita a la interpretación más estricta de las negociaciones, restringida al aspecto comercial–, de concretarse el nuevo acuerdo, este marcaría un punto de inflexión en las negociaciones comerciales tradicionales. En la reciente historia de la construcción europea, la Política Agrícola Común (PAC), durante mucho tiempo la única política común verdadera, también constituyó un zócalo de la nueva identidad del continente. Por ello, los europeos han resistido a todos los intentos de modificarla desde el exterior. El peso formidable del interés del comercio con Estados Unidos, sin embargo, podría cambiar las cosas y abrir perspectivas para América Latina en particular. Sobre la cuestión del comercio energético, en concreto, aunque el aumento de las posibilidades de comercio en los sectores de las energías fósiles (petróleo y gas) entre los dos principales consumidores del mundo tendría su importancia, lo más delicado y portador de consecuencias para los grandes debates internacionales será el debate sobre la liberalización de los servicios. La excepción cultural constituye otro zócalo de la identidad europea, ya que probablemente dará lugar a un debate interno en Europa, y también en Estados Unidos, como el choque de concepciones que tuvo lugar al abrirse la discusión sobre la directiva «Televisión sin Fronteras» de la UE o sobre la excepción cultural en la UNESCO. Este concepto político, introducido por Francia durante las negociaciones del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT, por sus siglas en inglés) en 1993, buscaba un trato diferencial hacia la cultura respecto a otros productos comerciales. Por su parte, Canadá también incluyó una cláusula referente a la «excepción cultural» en 1994 en el TLCAN. Ya se puede vaticinar que no habrá acuerdo regional norteamericano, ni acuerdo transatlántico o transpacífico, ni gobernanza mundial en materia de cultura. Un acuerdo sobre la confidencialidad de los datos y su circulación transfronteriza también cambiaría cualitativamente el contexto de las relaciones internacionales. La liberalización de otros servicios tales como la educación y la salud, que están sostenidos por valores y sistemas distintos, también van más allá de una negociación de liberalización comercial. Asimismo, la armonización y compatibilidad de las regulaciones para bienes, servicios y capitales, es un tema que se ha vuelto parte de las negociaciones de liberalización comercial clásicas en los últimos años. Ello será abordado en las negociaciones del TPP entre países asiáticos y Estados Unidos, pero también lo será y tendrá una importancia especial –pisando el terreno de la alta política– en el caso de la negociación del TTIP. Sin embargo, esta segunda razón esgrimida por Michelle Egan (2014) podría revelarse irrelevante, como ella misma sugiere. Como en el caso de sus negociaciones comerciales anteriores, los europeos empujan particularmente la apertura de los mercados públicos, un reto difícil en el sistema federal de Estados Unidos. Otros retos Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 67-86 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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son el entorno para los europeos de las provisiones del Buy American, así como las ayudas a las pequeñas y medianas empresas de Estados Unidos. La politización de las negociaciones en Estados Unidos, con un Congreso directamente involucrado y que desde 2002 no ha otorgado el fast track (vía rápida) para que, una vez que los lineamientos del resultado hayan sido acordados con el Congreso, tenga lugar una adopción rápida en bloque del resultado de las negociaciones. La crisis económica que motiva el acuerdo también sería en este caso un obstáculo, con un Congreso mucho más sensible a los costos de un acuerdo con Europa, ya que estos costos serán más visibles y circunscritos que los beneficios, que serán más difusos. Otro punto de la negociación que hace del TTIP un acuerdo de liberalización comercial distinto a los otros, y le da una importancia particular, es que no se trata de un acuerdo abierto para la inclusión ulterior de otras partes. Aquí no solamente se impide Si bien el TTIP obedece a intereses econó- la adhesión a partes que no sean rimicos, los términos de la negociación tam- bereñas del Atlántico Norte, como bién rebasan las exigencias comerciales de Asia, África o América Latina, sino todos los acuerdos anteriores y reflejan una que también dentro de las dos reambición que va más allá de la mera rela- giones se excluye a países tan imción birregional. portantes como Canadá, México y Turquía. Esta exclusión explícita es aún más sorprendente si se recuerda que los tres países citados figuran entre las 20 mayores economías del mundo y que su dinamismo rebasa por mucho el de Estados Unidos o la Unión Europea, además de que están estrechamente ligados a los dos negociadores principales, por acuerdos de libre comercio en los dos primeros casos y por una unión aduanera en el tercero; los tres han unido su destino geoeconómico y, por ende, geopolítico a Estados Unidos y a la Unión Europea; y los tres se verán obligados a aplicar muchos elementos del acuerdo –Turquía casi todos– sin haber sido parte de las negociaciones. En el caso de México y Canadá, estas exclusiones también parecen absurdas, ya que poseen acuerdos de liberalización comercial con la UE. Peor aún, ambos países se verán afectados de manera importante por la asociación transpacífica en gestación. Este último punto prueba de nuevo que los criterios de negociación y los objetivos no se pueden entender si se toman en cuenta exclusivamente elementos de análisis económico. El rechazo de Estados Unidos y de la Unión Europea de concluir un acuerdo abierto, por lo menos para los países de su entorno inmediato y cuyo destino les es común, solo puede tener una justificación política. Esto marca para Turquía, por ejemplo, una distancia innecesaria en plena negociación de adhesión a la UE, mientras subraya la resistencia de Estados Unidos a construir una Comunidad de AméRevista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 67-86 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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rica del Norte y su apuesta por un modelo de integración regional basado exclusivamente en el acercamiento económico y el pragmatismo político, sin instituciones fuertes, marcando así una diferencia fundamental con el modelo continental europeo de integración regional.

El TTIP, un esbozo de gobernanza global Las diferencias concretas entre la negociación transatlántica y las otras negociaciones de liberalización comercial habrían sido suficientes para darle una importancia especial al interregionalismo. Si bien el TTIP obedece a intereses económicos, y sigue una lógica que no refutarían los neorrealistas, los términos de la negociación también rebasan las exigencias comerciales de todos los acuerdos anteriores y reflejan una ambición que va más allá de la mera relación birregional. Esa ambición representa un salto cualitativo, novedoso y original que obliga a una reflexión teórica que tiene dos vertientes: en primer lugar, incluye temas novedosos para las relaciones comerciales tradicionales, y elementos que van más allá del aspecto exclusivamente comercial, para sentar las bases de nuevas reglas en las relaciones internacionales; y, en segundo lugar, contiene referencias a valores comunes, implícita y explícitamente,entre las dos partes más importantes del mundo occidental. Ya se ha mencionado que el aspecto comercial del acuerdo es el más avanzado posible, aunque también incluye temas que no están directamente relacionados con las cuestiones comerciales, como los temas laboral y ambiental, que ya habían sido incluidos en la agenda interna de las dos regiones. La UE tiene una política ambiental común e intenta progresar en el camino de la política social, aunque no sin dificultades. En América del Norte, por su parte, las dos únicas instituciones oficiales creadas por el TLCAN son precisamente la Comisión Laboral (en Dallas) y la Comisión del Medio Ambiente (en Montreal); mientras que, paradójicamente, la comisión de comercio nunca ha llegado a nacer. En cambio, los dos temas están casi ausentes de la agenda internacional, con la notable excepción de las negociaciones sobre el cambio climático, que además conocen muchas dificultades desde su lanzamiento. En este sentido, la negociación entre Estados Unidos y la UE promete ser muy ardua dadas las profundas divergencias tanto en las concepciones de fondo sobre estos temas entre las dos partes, como en la manera en que deberían tratarse en el propio acuerdo (Estados Unidos prefiere incluir un mecanismo de solución de controversias dentro del acuerdo, mientras que la UE prefiere un mecanismo de consultas) (Akhtar y Jones, 2014). Más innovadoras aún son las dos partes que introducen Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 67-86 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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temas jamás abordados en negociaciones comerciales internacionales, esto es, la facilitación del comercio o las ayudas a las pequeñas y medianas empresas. De la misma manera, está previsto negociar el estatus de las empresas estatales y, finalmente, también el tema del comercio digital, una cuestión a la vez estratégica, en el futuro, y delicada después del escándalo del espionaje estadounidense con la NSA7. Por primera vez, se podrían regular los flujos de datos electrónicos estableciendo un equilibrio entre el acceso gubernamental a los datos con fines legales y la protección de la vida privada (ibídem). Todo esto apunta a nuevos fundamentos de gobernanza a escala global. El concepto de gobernanza global ha sido analizado de forma teórica en las relaciones internacionales desde los años noventa, coincidiendo exactamente con el fin del equilibrio de la Guerra Fría y el auge del regionalismo y del interregionalismo. El mismo concepto de «gobernanza mundial» queda abierto a debates en cuanto a su definición y campo de estudio. En un primer intento de definición teórica, Rosenau (1995) planteaba esta gobernanza como «los sistemas de reglas a todos los niveles de la actividad humana, de la familia a las organizaciones internacionales, en las cuales la persecución de objetivos a través del control tenga repercusiones transnacionales». El mismo año, Finkelstein (1995) intentaba una definición más precisa. Para él la gobernanza global implicaba gobernar sin autoridad soberana las relaciones que trascienden las fronteras nacionales. La gobernanza global es en el ámbito internacional lo que hacen los gobiernos dentro de sus fronteras. Sin entrar en el debate sobre la definición misma de gobernanza internacional, podemos afirmar, al final de esta reflexión, que el interregionalismo constituye un instrumento privilegiado en esta búsqueda de gobernanza. Quizás se podría decir que el «equilibrio del terror» de la Guerra Fría era ya una forma de gobernanza basada en el interregionalismo, pero existen dos diferencias importantes. En primer lugar, ni Estados Unidos ni la antigua Unión Soviética se concebían como regiones. Hoy día, Estados Unidos, sus académicos y su Gobierno, reconocen la importancia del regionalismo en la arena internacional (Pastor, 2012) y lo integran en sus estrategias, como lo demuestran sus iniciativas hacia Europa y Asia. Puede sorprender que, con el auge del regionalismo, hayan emergido nuevas teorías

7. La Agencia de Seguridad Nacional (NSA, por sus siglas en inglés) fue creada en 1952 por el presidente Harry S. Truman para escuchar y recolectar comunicaciones dentro y fuera de Estados Unidos. En 2013, en plenas negociaciones del TTIP, uno de sus empleados, Edward Snowden, actualmente refugiado en Rusia, reveló la amplitud de las actividades de la agencia con más de mil millones de personas potencialmente bajo vigilancia de los servicios secretos estadounidenses con la complicidad de otros servicios secretos, en particular en Europa.

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de relaciones internacionales en universidades de Europa, y no de Estados Unidos, y, por lo tanto, sorprende también que sea Estados Unidos quien haya dado un nuevo aire a una teoría enfocada exclusivamente al regionalismo. Este país intentó responder tímidamente a los regionalismos europeos y asiáticos con un incipiente regionalismo americano, como se refleja en la firma del TLCAN, el intento fallido del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) entre 1994 y 2004, y la firma del Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos, Centroamérica y República Dominicana (CAFTA, por sus siglas en inglés), a partir de 2004. El arranque de ambiciosas negociaciones transpacíficas y transatlánticas es un aspecto poco estudiado de la política exterior de Estados Unidos bajo la presidencia de Obama, quien relanzó la relevancia del interregionalismo y modificó así las perspectivas de gobernanza mundial. La segunda gran diferencia entre los intentos previos de gobernanza mundial y el TTIP estriba en que todos los intentos anteriores se hacían entre potencias hostiles, implicando un juego de cooperación de suma cero, sobre la base del neorrealismo más que del liberalismo. Intentaban evitar los contrapesos y mantener un statu quo. En cambio, el equilibrio que podría rediseñarse a partir del TTIP es por definición móvil, liberal y multipolar, pues es un pendiente explícito del TPP y de los acuerdos entre la UE y Asia. Está basado sobre todo en el supuesto de que existen valores comunes y, por ende, un proyecto común de gobernanza mundial más allá del simple equilibrio de fuerzas que permita mantener el statu quo. Estos valores están defendidos en términos de seguridad por la alianza militar entre las dos partes del Atlántico. Por estas dos razones, la posible conclusión del TTIP tendría una importancia distinta a la conclusión de un acuerdo transpacífico entre Estados Unidos y algunos países de Asia y Oceanía: significaría trasladar la mayor y más exitosa alianza de seguridad del mundo al terreno económico, haciendo del TTIP el estándar en función del cual se tendrán que definir los otros actores internacionales. Uno piensa en particular en los países emergentes de Asia Pacífico o en miembros del grupo BRICS (Brasil, Federación Rusa, India, China y Sudáfrica) en ámbitos aún no sujetos, o muy ligeramente, a la gobernanza mundial, tales como el medio ambiente o los derechos humanos (Peterson y Müftüler-Bac, 2014).

Conclusión Hemos tratado de demostrar la importancia que tendría una asociación sobre comercio e inversión entre ambas partes del Atlántico, no solo desde el punto de vista de los flujos económicos y comerciales, sino también por sus consecuenRevista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 67-86 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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cias en las concepciones teóricas de las relaciones internacionales. Esta reflexión teórica ha insistido sobre el método interregional. El TTIP abre, sin embargo, muchos otros debates teóricos, como las nuevas formas de cooperación multilateral generadas tras el fin de la Guerra Fría, la emergencia de nuevas potencias, las guerras después de septiembre de 2001, o las crisis económicas, en particular la europea. El TTIP puede ser interpretado como una nueva forma para Estados Unidos de reafirmar su centralidad o de cambiar el sistema multilateral que se construyó tras la Segunda Guerra Mundial8. Existen todavía muchos interrogantes sobre la negociación del TTIP y su eventual conclusión. Los obstáculos mencionados, como la crisis europea o las negociaciones paralelas con Asia (Tentori y Zandonini, 2014), no nos parecen los más relevantes. Si las economías atlánticas, en particular del lado europeo, están en crisis, la conclusión de un acuerdo comercial es aún más útil. De la misma manera, si Asia es un rival comercial peligroso, la rápida consecución de un acuerdo daría una ventaja decisiva a ambos socios atlánticos en el juego de ajedrez internacional. Los obstáculos fundamentales a la conclusión del TTIP estriban en las diferencias de concepciones, que no solamente están relacionadas con las normas económicas y comerciales, sino que reflejan distintos proyectos tanto nacionales como internacionales. Hay fuertes y numerosas dudas acerca del éxito del TTIP y de la forma que tomará; el principio mismo de una colaboración estrecha entre Europa y América del Norte, asumido desde la Guerra Fría en materia de seguridad, pero ampliado a todos los ámbitos de la gobernanza global, es ahora irreversible. Este cambio, anunciado desde hace décadas pero nunca tan cerca de su concreción, atañe no solamente a las dos riberas del Atlántico Norte, sino también a todos sus socios, en particular a China, los países asiáticos y los países latinoamericanos.

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8. Estos debates teóricos, diferentes a los relacionados con el interregionalismo, están retomados en la primera parte de Morin et al., 2015.

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Fecha de recepción: 09.01.15 Fecha de aceptación: 07.04.15

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Entre Oriente y Occidente: Kazajstán y la nueva Ruta de la Seda de China Between East and West: Kazakhstan and China’s new Silk Road Ryskeldi Satke Analista sobre temas de seguridad y colaborador de Al Jazeera, Nikkey Asian Review Magazine, The Jamestown Foundation. rsatke@gmail.com

Franco Galdini Investigador de economía política en conflictos armados y analista de relaciones en Oriente Medio, Universidad Americana de Asia Central (Bishkek, República de Kirguistán). fg.3lance@gmail.com

Resumen: Este artículo analiza la visión del desarrollo a largo plazo de Kazajstán y sus ambiciosos objetivos. Tras revisar la historia de los proyectos de infraestructuras del país durante el período zarista y la era soviética, expone los planes del presidente kazajo Nursultán Nazarbáyev hasta el año 2050 para convertir al país en un hub logístico entre Oriente y Occidente. A continuación, contextualiza la visión de Nazarbáyev con la realidad política y económica de Kazajstán, en concreto, en cómo la política exterior multivectorial del Gobierno se mueve entre los proyectos de integración regional de Rusia y el empuje chino hacia el oeste para desarrollar la provincia de Xinjiang a lo largo de la nueva Ruta de la Seda. Como conclusión, identifica los múltiples retos que pueden poner en cuestión el futuro de este plan.

Abstract: This article analyses Kazakhstan’s vision of long-term development and its ambitious goals. After revising the history of the infrastructure projects in the country during the tsarist period and the Soviet era, it sets out the plans of the Kazakh president, Nursultan Nazarbayev, to turn the country into a logistical hub between East and West by 2050. Later, the paper puts Nazarbayev’s vision in the context of the political and economic reality of Kazakhstan, focussing, specifically, on how the government’s multivector foreign policy fluctuates between Russia’s regional integration projects and the Chinese push westwards to develop Xinjiang province along the new Silk Road. As a conclusion, it identifies the multiple goals that may put the future of this plan in doubt.

Palabras clave: Kazajstán, infraestructuras, política exterior, Ruta de la Seda

Key words: Kazakhstan, infrastructure, foreign policy, Silk Road

Entre Oriente y Occidente: Kazajstán y la nueva Ruta de la Seda de China

Cuando Kazajstán declaró su independencia el 16 de diciembre de 1991 –fue la última república soviética en hacerlo– heredó unas infraestructuras de transporte y energía que se habían diseñado para responder a las necesidades de la planificación soviética, más que a las de su economía nacional. Como ocurría con las otras repúblicas de Asia Central, Kazajstán estaba muy integrado en la economía conjunta de la Unión Soviética; por ello, el colapso de esta última dio lugar tanto a retos como a oportunidades para el nuevo Estado soberano (Eronen, 2001). En este nuevo contexto, Nursultán Nazarbáyev, el único presidente que ha tenido esta república, ha maniobrado cuidadosamente por las incertidumbres de la transformación política y económica de Asia Central, intentando mantener un equilibrio entre los intereses de Rusia, el «hermano mayor» de Kazajstán al norte, y de China, la nueva estrella económica del este y una de las mayores economías del mundo. De tal equilibrio ha surgido la política exterior multivectorial de Kazajstán, que pugna por diversificar La visión que tiene el presidente Nazarbá- a sus socios políticos y económicos, a yev del país como hub logístico entre Orien- fin de evitar depender excesivamente te y Occidente pretende hacer uso de su de ninguno de ellos. En este sentido, posición geográfica estratégica en el área la visión que tiene el presidente Naeuroasiática. zarbáyev del país como hub logístico entre Oriente y Occidente pretende hacer uso de su posición geográfica estratégica en el área euroasiática, entre China y la Unión Europea, para comerciar con diversos países, además de formar parte de acuerdos comerciales regionales, como la Unión Aduanera (CU, por sus siglas en inglés) con Rusia y Belarús. Tras un breve repaso del desarrollo de las infraestructuras del país durante las épocas zarista y soviética, este artículo presenta la visión de Nazarbáyev del desarrollo del país y la evalúa a la luz de la realidad política y económica de Kazajstán, principalmente, respecto a sus relaciones con Rusia y China. A continuación, aborda los principales problemas que han surgido en la implementación del plan llevado a cabo hasta la fecha –como el fracaso en el intento de diversificar esta economía dependiente del gas y del petróleo y la redistribución de la significativa riqueza que se obtiene de ello–, y la lucha contra la corrupción generalizada. Asimismo –con el telón de fondo de la falta general de libertades políticas, el pobre historial en materia de respeto a los derechos humanos y la inminente cuestión de la sucesión política–, se analizan los retos domésticos al actual proyecto de desarrollo, que pueden resultar considerables a corto y medio plazo; además, quedan aún sin resolver la problemática de la comunidad uigur en China y el actual y creciente pulso que mantiene Rusia con Occidente en Ucrania, que pueden afectar negativamente a los ambiciosos objetivos de desarrollo de Kazajstán. Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 87-112 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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Breve historia del desarrollo de las infraestructuras de Kazajstán Durante el siglo xix, desde la perspectiva del «Gran Juego» entre la Rusia zarista y el Imperio Británico, el territorio de lo que hoy día es Kazajstán adquirió un cierto grado de valor estratégico a los ojos de las élites de San Petersburgo (Fromkin, 1980). Ello dio como resultado la realización de algunos proyectos de infraestructuras, el más notable de los cuales fue el ferrocarril OremburgoTashkent, que atravesaba unos 1.660 km de territorio kazajo (KTZ, s/f ). Aunque esta ruta tenía poca importancia económica, sí tenía una enorme relevancia estratégica, ya que podía inclinar la balanza del poder en la región a favor del Zar: «La posición cambiará mucho tras la apertura de una nueva vía férrea», ya que Tashkent «se convertirá en el almacén y avanzadilla de los rusos en Asia», informaba el New York Times de la época (NYT, 1904). A partir de entonces, no hubo grandes mejoras: cuando se produjo la revolución bolchevique de 1917, Kazajstán podía contar con unos «2.365 km de vías férreas, es decir, la línea que cruzaba Samara-Oremburgo-Kazalinsk-Tashkent» (Tverskoi, 1935: 155). Sin embargo, eso iba cambiar dramáticamente en las siguientes décadas, al convertirse la explotación de los inmensos recursos naturales del país en parte integral de la rápida industrialización de la economía planificada soviética. Para que el carbón, el petróleo y la lana de Kazajstán llegaran a las fábricas soviéticas de los Urales, en el oeste, y a Siberia, en el este, había que construir una gigantesca red de transporte: «la longitud operativa de las líneas de ferrocarril en Kazajstán aumentó de 8.212 km en 1945 a 11.470 km en 1960, y hasta los 13.669 km en 1970» (VIHE, 2013). El conglomerado industrial Ural-Kuznetsk previsto en el Primer Plan Quinquenal (1928-1932) aportó el ímpetu inicial necesario para el desarrollo posterior de la red ferroviaria kazaja. Los planificadores soviéticos concibieron las ricas minas de hierro de los Urales y las cuencas de carbón de Kuznetsk, en Siberia, como una única unidad de producción, junto a sus respectivas industrias metalúrgicas pesadas (Tverskoi, 1935: 140). Ello conllevaba elevados costes de transporte, ya que había que cubrir los 2.000 km que separan las dos regiones en el Transiberiano. Como la cuenca de carbón de Karagandá, al norte de Kazajstán, se encuentra a media distancia de las siderurgias de Magnitogorsk en los Urales, «una nueva línea de ferrocarril se ramificó progresivamente de la vía siberiana. Comenzó extendiéndose hacia el sur, a través de Kazajstán. En 1927, se había construido parte de esa línea, de 264 km de longitud, entre Petropavlovsk y Borovoe, y en 1931 se prolongó 452 km más hacia el sur, a través de Akmolinks [la actual Astaná] y hasta Karagandá. Se había creado una nueva línea de 716 Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 87-112 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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km» (ibídem: 156). Como resultado, la producción de carbón de Karagandá se disparó de los 0,7 millones de toneladas en 1932 a los 16 millones, aproximadamente, en 1950 (Holzman, 1957: 386). En los años treinta del siglo pasado, el ferrocarril se había ampliado otros 500 km más hasta alcanzar Baljash, la zona industrial y de las minas de cobre situadas a la orilla norte del lago homónimo (KTZ, s/f ). La creación de la línea ferroviaria Astaná-Kartaly entre 1939 y 1943, tal y como se dispuso en el Segundo Plan Quinquenal (1933-1937), acortó aún más la distancia entre las minas de carbón de Karagandá y las industrias de los Urales (Tverskoi, 1935: 51; KTZ, s/f ). La comunicación entre Kazajstán y Siberia experimentó una mejora enorme con la conclusión de la línea principal Turkestán-Siberia, de 1.444 km, en 1931 (KTZ, s/f ). Mientras el grano, la madera, el ganado y los metales procedentes de Siberia fluían hacia Asia Central, el algodón de esta zona llegaba a los grandes conglomerados textiles de Novosibirsk y Barnoul (Tverskoi, 1935: 161-163). En los años cincuenta, el ferrocarril Turkestán-Siberia, o Turksib, contribuyó al crecimiento exponencial de los yacimientos de carbón de Ekibastuz, situados a lo largo de la línea entre Astaná y Pavlodar, que empezó a usarse habitualmente en 1953 (VIHE, 2013). La mayoría de las reservas petrolíferas de Kazajstán están concentradas en la cuenca del río Emba y en la península de Mangyshlak, distribuyéndose de norte a sur a lo largo de la costa de mar Caspio. La línea ferroviaria Gurev (actual Atyrau)-Kandagach-Orsh, construida entre 1936 y 1944, aseguró un suministro estable desde los campos petrolíferos de Emba a las zonas industriales en crecimiento de los Urales (KTZ, s/f ). Cuando se descubrió petróleo y gas al sur de Mangishlak, en Uzén y Zhetybai en 1961, se diseñó un gran proyecto de construcción de un oleoducto de 1.750 km para conectar tales yacimientos con Shevchenko primero (actual Aktau) y, después, con Atyrau (1969) y Kúibyshev (1971) (OGSM, s/f ); allí se procesaba el petróleo, en las gigantescas refinerías soviéticas de Kúibyshev y Volgogrado (VIHE, 2013). Históricamente, las infraestructuras de transporte en Kazajstán han estado orientadas hacia Rusia y las antiguas repúblicas soviéticas de Asia Central. La red de ferrocarriles tiene once conexiones con Rusia, dos con Uzbekistán y una con Kirguizstán y China (ICG, 2011: 34). Y lo mismo puede decirse de las infraestructuras energéticas. La independencia trajo consigo la oportunidad de diversificar la economía del país mediante el acceso a nuevos mercados. No obstante, el legado soviético suponía un pesado lastre para los planes futuros de Kazajstán para reducir la influencia política y económica de Rusia. Las élites kazajas debían andar con cautela a la hora de ingeniar un nuevo enfoque estratégico que mantuviera el equilibrio entre el «hermano mayor» del norte y otros actores del mercado mundial. Uno de los principales desafíos sería redirigir las Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 87-112 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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infraestructuras del país para servir a los intereses de una economía kazaja que se iba integrando en el mercado mundial. Esta ha sido la esencia de los planes del Gobierno y la élite del país desde su independencia.

La hoja de ruta de Kazajstán, ¿hacia una industria logística sostenible? En un discurso en 1997, el presidente Nazarbáyev (1997) presentó una hoja de ruta estratégica para el desarrollo económico futuro del país, que vino a conocerse como «Kazajstán 2030»: «La primera oportunidad surge de nuestra posición geográfica, justo en el cruce de caminos de la región de Eurasia. A lo largo de la legendaria Ruta de la Seda, nuestros ancestros establecieron amplias redes comerciales entre Europa y los países asiáticos. Hoy, iniciamos su restauración. No hace falta decir que, en el futuro, las redes comerciales y los flujos financieros y migratorios entre los pueblos de Europa y Asia irán en aumento. Kazajstán, como cualquier otro país vecino, no puede materializar por sí solo los beneficios de todo este potencial de tránsito. Esto debe hacerse conjuntamente, en una estrecha cooperación mutuamente ventajosa». Este discurso expresa la ambición del presidente de promover al país como el conducto en Eurasia para el transporte de bienes entre los mercados de Asia y Europa. Por lo tanto, traza siete prioridades interconectadas a largo plazo, incluida la promoción de infraestructuras, en concreto, las de transporte y comunicaciones (Prioridad 6). En 2006, en un documento titulado «Sobre la estrategia de transporte de la República de Kazajstán hasta el año 2015», el presidente reiteró su visión sobre cómo la «situación de la República de Kazajstán en el centro del continente euroasiático predetermina su papel geopolítico como puente de tránsito entre Europa y Asia, así como entre Rusia y China» (Nazarbáyev, 2006); ampliando esta idea, Nazarbáyev señalaba los cuatro principales corredores internacionales de transporte que cruzan Kazajstán: – El corredor norte del ferrocarril transasiático (TAR, por sus siglas en inglés), desde Europa Occidental a China, la península coreana y Japón vía Rusia y Kazajstán (sección Dostyk-Aktogai-Sayak-Mointy-AstanáPetropavlovsk). – El corredor sur del TAR, desde el sureste de Europa a China y el sureste de Asia vía Turquía, Irán, Asia Central y Kazajstán (sección DostykAktogai-Almaty-Shu-Aris-Saryagash). Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 87-112 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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– El corredor de transporte internacional Europa-Cáucaso-Asia (TRACECA) (sección Dostyk-Almaty-Aktau). – El corredor norte-sur, desde el norte de Europa al golfo Pérsico vía Rusia, Irán y Kazjastán (sección puerto de Aktau, Aktau-Atyrau). La estrategia de transporte conecta directamente el desarrollo de Kazajstán con la política china denominada «Go West» (hacia el oeste), la cual ha ido evolucionando desde entonces hasta convertirse en el «Cinturón económico de la nueva Ruta de la Seda» (Zhiping, 2014) y, desde 2013, ya ha inyectado 1,4 billones de dólares en inversiones para infraestructuras en las regiones occidentales de China, a fin de reducir las diferencias de desarrollo entre el este y el oeste del gigante asiático (GT, 2013). Mientras siguen aprovechando el empuje chino hacia el oeste, los líderes kazajos señalan la necesidad de fomentar la diversificación económica, cuyo equivalente político sería la política exterior multivectorial que persigue el país desde su independencia. De esta manera, la política económica de Kazajstán bajo la presidencia de Nazarbáyev puede resumirse en un intento de evitar una dependencia excesiva de cualquiera de sus aliados o socios comerciales (MFA, 2014; Weitz, 2013b). Como apunta un experto: «Kazajstán buscar diversificarse, sobre todo, porque Moscú y Beijing a menudo no tienen en cuenta sus intereses, o los desestiman en sus propias políticas exteriores. Así que una política exterior cada vez más global, aunque incluso a veces contradiga a Moscú y Beijing, está siendo más importante que nunca» (Blank, 2007). De este modo, por ejemplo, a pesar de apoyar a la Unión Económica Euroasiática (UEE), liderada por Rusia, Kazajstán ha buscado activamente ser miembro de varias organizaciones supranacionales, incluidas algunas bajo la iniciativa de los Estados Unidos y la UE sobre seguridad regional1. Esta tendencia ha sido reforzada como respuesta al enfrentamiento entre Occidente y Rusia sobre Ucrania. Hasta la fecha, la estrategia ha tenido resultados mixtos. El Banco Mundial (World Bank, 2013: xx) cree que el «gran énfasis en acuerdos comerciales intrarregionales» de Kazajstán, tales como la UEE y la Unión Aduanera (CU), «por motivos históricos o políticos, [ha limitado] su exposición al resto del mundo. Ya que el país aspira a acceder

1. Kazajstán, entre otras cosas, dispone de un Plan de Acción Individual (IPAP) de la OTAN, es miembro de la Asociación para la Paz (PfP) y del Consejo de Asociación Euro-atlántico (EAPC, todos por sus siglas en inglés) de la OTAN, que permite a estados no miembros cooperar con la alianza en programas de seguridad regional (Embajada de la República de Kazajstán en los Estados Unidos, s/f ).

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a nuevos mercados, necesitará adoptar una postura más multilateral en sus políticas comerciales»2. Otro informe (Rastogi y Arvis, 2014: 84) indica que a pesar de los objetivos y compromisos de la Unión Aduanera entre los estados miembros, «el sistema de tránsito comercial entre los bloques es aún mucho más complejo y menos fácil de usar» que el que funciona en la UE. El presidente Nazarbáyev (2012a) parece ser plenamente consciente de estas deficiencias; en 2012 presentó la última etapa del camino de su país hacia el desarrollo con la «Estrategia Kazajstán 2050», la cual se añade a la previa hoja de ruta para el 2030 y cuyo ambicioso objetivo era hacer que Kazajstán se uniera al grupo de los 30 estados más desarrollados para el año 2050. En un discurso de enero de 2014, titulado «El camino de Kazajstán-2050», el presidente, al tiempo que destacó los logros presentes y pasados, trató los temas que podían obstaculizar el uso eficiente de las nuevas infraestructuras del país, desde el bajo rendimiento de la Unión Aduanera a la necesidad Los líderes kazajos señalan la necesidad de simplificar las normativas para de fomentar la diversificación económica, la importación y exportación, redu- cuyo equivalente político sería la política cir el tiempo de espera en aduana y exterior multivectorial que persigue el garantizar sin problemas el flujo de país desde su independencia. productos por el territorio kazajo. En sus propias palabras: «En primer lugar, es una cuestión de hacer el máximo uso del territorio de la Unión Aduanera para el transporte de nuestros productos. Las obras en el corredor de Europa Occidental-Oeste de China están a punto de concluir. Hemos construido una nueva vía ferroviaria hasta Turkmenistán e Irán con un acceso al golfo Pérsico. Es necesario reducir el tiempo de espera en aduana de los productos, aumentar la capacidad de los controles fronterizos, fortalecer la eficiencia del puerto de Aktau y simplificar los procedimientos de exportación e importación. Todo esto nos permitirá, a través del mar Caspio y del Cáucaso, alcanzar Europa y, en el este, el puerto marítimo de Lianyungang junto al océano Pacífico, donde ya hay un acuerdo con la República Popular China» (ibídem). Una vez más, China tiene un gran papel en la visión de Nazarbáyev. A continuación, se contextualiza esta visión del país con la realidad económica del mismo.

2. La Unión Aduanera de Belarús, Kazajstán y Rusia es un bloque comercial establecido el 1 de enero de 2010. Los tres estados miembros concibieron la creación de la Unión Económica Euroasiática (UEE) el 1 de enero de 2015. Armenia y Kirguistán han expresado su interés en unirse a la Unión.

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La visión de Kazajstán frente a la realidad El comercio entre Rusia y Kazajstán

Históricamente, Rusia ha sido la potencia dominante, tanto política como económicamente, en Asia Central, incluida Kazajstán. En noviembre de 2013, el Kremlin y el Gobierno kazajo renovaron sus lazos económicos y políticos al firmar un «Tratado de buena convivencia y alianza para el siglo xxi», el cual desarrollaría «la confianza mutua, una asociación estratégica y una cooperación completa» (Voloshin, 2013). Durante las últimas dos décadas, Kazajstán se ha alineado con las iniciativas regionales lideradas por Rusia, tales como el bloque comercial de la UEE, que entró en vigor el 1 enero de 2015. Rusia sigue siendo un socio clave para la consecución de los ambiciosos objetivos de Kazajstán a largo plazo. No obstante, en este contexto, no se puede ignorar el hecho de que «Moscú no está a la altura de la generosidad china, ni tampoco tiene mucho que hacer sobre el hecho de que la economía china, ávida de nuevas fuentes energéticas, es una pareja comercial mucho más atractiva para Kazajstán y Turkmenistán, ricas en recursos. China ya ha igualado, si no sobrepasado, a Rusia en la región, en cuanto a inversiones bilaterales y flujos comerciales se refiere. En 2013, el valor del comercio bilateral de bienes entre Kazajstán y China se situó en los 22.600 millones de dólares, a muy poca distancia de los 23.500 millones de dólares de comercio con Rusia, según la base de datos estadísticos sobre el comercio de mercancías de las Naciones Unidas. El comercio entre China y Kazajstán va camino de superar con creces los 40.000 millones de dólares para el año 2015, según Yao Jian, representante del Ministerio de Comercio chino» (MGO, 2014). No es exagerada la importancia de este desarrollo, especialmente si se tiene en cuenta que el Ministerio de Transportes y Comunicaciones de la República de Kazajstán (2013: 19) había señalado que en 2012 el 43,8% del total de las importaciones de Kazajstán provenían de Rusia, mientras que el 52% del total de las exportaciones iban destinadas a ese país. De igual manera, el porcentaje estimado de productos rusos que transitaron por Kazajstán fue de un 50% en ese mismo año. Como resultado, el ministro de Asuntos Exteriores kazajo, Erlan Idrissov, bromeó diciendo que los esfuerzos del país por desarrollar el proyecto del «Cinturón económico de la Ruta de la Seda» lo habían, finalmente, transformado en una región «con acceso a tierra, más que sin acceso al mar» (Embajada de la República de Kazajstán en los Estados Unidos, 2014). Aunque algunos expertos (Kassenova, 2012) han expresado valoraciones escépticas sobre las repercusiones del desarrollo de la industria de transportes de Kazajstán debido a la Unión Aduanera, el Gobierno ruso ha declarado recientemente su deseo de mejorar las oportunidades de inversión en el mercado nacional ruso para las empresas kazajas y chinas. Continúan las negociaciones con las autoridades rusas sobre posibles inversiones conjuntas para Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 87-112 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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la modernización del corredor Europa-China del Oeste, el cual «podría aumentar en, al menos, un 15% el tránsito de mercancías en Eurasia, a través de la Federación Rusa» (Chichkin, 2014). Sin embargo, los esfuerzos rusos por actualizar sus anticuadas infraestructuras y construir nuevas instalaciones logísticas a lo largo de la nueva Ruta de la Seda de China han tropezado con dificultades financieras, debido a las sanciones de Occidente como consecuencia de las crisis en Ucrania. Un ejemplo concreto: el Kremlin ha tenido que retrasar las construcciones en el puerto de Tamán, en el mar Negro, que estaban destinadas a atraer inversiones de empresas kazajas (Pismennaya y Tanas, 2014). Hasta ahora, la jefatura kazaja ha conseguido mantener un delicado equilibrio entre los intereses del país y los de Moscú. Pero la anexión de Crimea por parte de Rusia y el actual conflicto en el este de Ucrania han conmocionado a toda Asia Central, estimulando en Kazajstán el debate político sobre la posibilidad de que el Kremlin aplique las mismas tácticas en los territorios del norte del país, en la frontera con Siberia. Por ahora, como dijo un especialista del sector bancario residente en Almaty, es poco probable que se dé el mismo escenario en Kazajstán, «ya que Rusia no puede ignorar la creciente presencia de China en el país»3. Mientras que el Gobierno kazajo ha actuado con prudencia respecto a las posibles repercusiones de la confrontación de Rusia con Occidente sobre Ucrania, algunos analistas han sugerido que la situación actual ha hecho, de repente, que «una unión económica con Rusia parezca un serio lastre político y económico» (Lillis, 2014). El futuro de todo el proyecto de la UEE nunca ha sido más incierto. El comercio entre Kazajstán y China

En la pasada década, el creciente estatus de China como centro neurálgico económico, tanto regional como global, se ha traducido en un aumento de la cooperación bilateral entre Astaná y Beijing. El presidente kazajo Nazarbáyev ha tenido éxito en sus relaciones con China durante más de dos décadas, durante las cuales dos generaciones de mandatarios y políticos chinos se han sucedido al frente del país. El «Cinturón económico de la Ruta de la Seda» chino, que concibe «relaciones económicas más fuertes con Asia Central, con especial atención al comercio» (Szczudlik-Tatar, 2013: 2), coincide con la estrategia a largo plazo de Kazajstán de desarrollar infraestructuras, transportes y comunicaciones. Richard Weitz (2013a),

3. Entrevista de los autores a un experto del sector bancario, septiembre de 2014. El entrevistado pidió permanecer en el anonimato.

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del Instituto Hudson de los Estados Unidos, destaca que la expansión de la capacidad de tránsito de Kazajstán sirve a los objetivos estratégicos de Beijing de crear una conexión por tierra entre su economía y el vasto mercado europeo. De este modo, «China ha estado apoyando el nuevo Puente Terrestre Euroasiático de 11.870 km, que se extiende [desde la ciudad portuaria de Lianyungang, al este de China] hasta Róterdam, uno de los mayores puertos de Europa Occidental. Beijing ha estado haciendo uso de su papel principal en la Organización de Cooperación de Shanghai (OCS) y otras instituciones multilaterales para movilizar el apoyo internacional tras todos estos proyectos de transporte euroasiático y de otras infraestructuras, ya que intenta subir posiciones en la cadena de valor añadido» (ibídem). Fundamentalmente, la ambición china de reactivar la Ruta de la Seda a lo largo de todas las regiones de su frontera occidental proviene de varios objetivos a largo plazo: 1) preservar y mantener la paz y la estabilidad social mediante el desarrollo económico de la provincia de Xinjiang; 2) conectar esta provincia con Kazajstán y la gran Eurasia mediante ferrocarriles, autopistas y oleoductos; 3) asegurarse las líneas estratégicas de suministro energético procedentes de los estados ricos en gas y petróleo de Asia Central, incluida Kazajstán (véase ICG, 2013b). A escala regional, China está financiando proyectos gigantescos de oleoductos y gaseoductos, como el gaseoducto D, desde Turkmenistán vía Uzbekistán, Tayikistán y Kirguistán, con una capacidad anual estimada de 30.000 millones de metros cúbicos (bcm) de gas. Esto indica que «China está, de facto, trabajando para integrar la región a través de sus propios proyectos energéticos» (Jarosiewicz, 2013). Durante la última década, China se ha convertido en uno de los principales socios comerciales de Kazajstán. Ambos países han fijado como objetivo 40.000 millones de dólares de comercio bilateral para 2015 (ChD, 2013). La parte principal de tal objetivo gira en torno a la cooperación en el sector energético, pieza clave de la estrategia de Beijing en Asia Central. Sin embargo, la simple escala de los proyectos petrolíferos y de gas chinos en Kazajstán ha sentado las bases para el desarrollo de otros sectores de la economía kazaja, muy especialmente el de la industria de transporte. Un alto funcionario kazajo del Ministerio de Asuntos Exteriores describe de esta manera cómo la cooperación bilateral entre China y Kazajstán sobre energía puede proveer un estímulo para el crecimiento de las industrias nacionales kazajas y un incentivo para las inversiones en ambos países: «simultáneamente a la búsqueda de proyectos petrolíferos y gasísticos a gran escala, ambas partes intentan intensificar sus esfuerzos para implementar proyectos importantes en campos que no sean los de las materias primas, mejorando las inversiones en medio ambiente y apoyando activamente a empresas del otro país a invertir en los respectivos mercados nacionales. También se dará la bienvenida a empresas de los siguientes campos: maquinaria para la industria petrolífera y gasística, equipo industrial para manufacturas, alimentación, textil, transportes, logística, metalurgia, materiales de Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 87-112 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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construcción y turismo. Aún más, ambas partes se esforzarán por incrementar el volumen de mercancías transportadas por ferrocarril, así como por estudiar la posibilidad de construir una nueva vía férrea entre Kazajstán y China. Han acordado, además, explotar al máximo el potencial del tránsito de mercancías y promover el establecimiento de un paso de tránsito internacional que garantice el transporte de bienes y productos por la región de Eurasia y dentro de las fronteras de Kazajstán y China» (Suleimen, 2014). La intensificación de la cooperación entre ambos países se puso recientemente de manifiesto con el lanzamiento de la Compañía Logística Internacional Kazajochina del puerto de Lianyungang, una empresa conjunta que garantiza el acceso de Kazajstán a la costa este de China (Weitz, 2014). La empresa estatal ferroviaria Kazakhstan Temir Zholy (KTZ) planea invertir 100 millones de dólares en la construcción de un centro logístico en el puerto de Lianyungang. Aunque en 1995 ya se firmó un acuerdo para el tráfico compartido de mercancías en este puerto marítimo chino, llevó casi dos décadas cerrar el trato; una prueba más del impulso actual de Beijing a favor de sus planes sobre la nueva Ruta de la Seda, así como del deseo del Gobierno kazajo de diversificar la economía del país, orientada a la energía. A corto plazo, parece, al menos, que China ha salido ganando del enfrentamiento entre Rusia y Occidente sobre Ucrania. Por el momento, Moscú cuenta con pocas opciones de contrarrestar la expansión económica china en Kazajstán y, en general, en toda Asia Central. Esto ofrece a Kazajstán la oportunidad de fomentar su crecimiento económico en el escenario internacional, a través de la nueva Ruta de la Seda, y diversificarse, más allá del bloque comercial de la UEE liderado por Rusia. Sin embargo, sigue habiendo varios desafíos al proyecto, que se abordan en los próximos párrafos.

Los desafíos a la Ruta de la Seda La perspectiva de Kazajstán: el legado de Nazarbáyev y la corrupción

En el apartado anterior se ha examinado un ingrediente clave del plan económico de Kazajstán hasta el año 2050, esto es, la visión del presidente Nazarbáyev. Aunque hay que admitir que el desarrollo económico del país desde el colapso de la Unión Soviética ha sido impresionante, los beneficios, no obstante, los ha acumulado el típico pequeño núcleo de amigos íntimos que rodean al presidente y a su familia. Tal como declaró la Agencia de Estadísticas kazaja, «la mayoría de la población de la República cuenta con bajos ingresos y está en riesgo de Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 87-112 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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pobreza» (ICG, 2013a: 16). De forma crítica, la disparidad de riqueza y servicios entre las dos principales ciudades del país, Astaná y Almaty, y las inmensas extensiones rurales se ha disparado a niveles alarmantes: la misma agencia arriba citada califica a la pobreza rural como «significativa» y estima que es «tres veces más alta que el índice de pobreza urbana» (ibídem). La creación en 2013 de un Ministerio de Desarrollo Regional por decreto presidencial ha de entenderse desde esta perspectiva (Keene, 2013). El sistema político también gira en torno a la figura paternal del presidente Nazarbáyev, quien ha concentrado en sus manos un enorme poder. Las elecciones son poco más que escaparates vacíos de cualquier potencial cambio democrático real, como indicaron prácticamente todos los informes de las misiones de observación electoral OSCE/ ODIHR (2011 y 2012)4. El Parlamento no es más que un sello para el presidente y el Ejecutivo «no tiene poder real». En esencia, Kazajstán ha adoptado el modelo chino de desarrollo: «abierto para Aunque hay que admitir que el desarrollo los negocios, cerrado para la reforma económico del país desde el colapso de la (política)» (ICG, 2013a). El historial URSS ha sido impresionante, los beneficios de derechos humanos de Kazajstán los ha acumulado el típico pequeño núcleo también es lamentable. Amnistía Inde amigos íntimos que rodean al presidente ternacional expresa su preocupación y a su familia. «sobre las restricciones al derecho a la libertad de reunión, las detenciones arbitrarias y el uso excesivo de la fuerza contra manifestantes pacíficos. El Gobierno también ha continuado aplicando medidas severas contra la libertad de prensa, y ha impuesto restricciones legislativas a Internet. La tortura y otros tipos de maltrato en centros de detención siguen siendo generalizados, y las autoridades han fallado a la hora de llevar a los responsables ante la justicia» (AI, 2014: 2). El descontento afloró en 2011 e, inquietantemente, culminó con la matanza de al menos 12 trabajadores en huelga del sector petrolífero, más docenas de heridos en la ciudad de Zhanaozen, al oeste del país, el día de la independencia de Kazajstán (HRW, 2012: 3 y 363). Esto destrozó la imagen de clima favorable a las inversiones autopromovida por el país y expuso las profundas contradicciones de las que está plagado el mismo. Fue especialmente significativo el hecho de que fueran trabajadores del sector petrolífero los que se habían movilizado.

4. En su informe final, por ejemplo, la misión OSCE/ODIHR sobre las elecciones anticipadas al Parlamento del 15 de enero de 2012 declaró: «las condiciones necesarias para llevar a cabo elecciones genuinamente plurales, que son el prerrequisito para cualquier institución democrática que funcione, no se proveyeron por parte de las autoridades» (OSCE/ODIHR, 2012: 1).

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Con un septuagenario Nazarbáyev y sin una clara estrategia de sucesión, las desigualdades socioeconómicas suponen un potencial de inestabilidad real que, de materializarse, representaría un serio retroceso a la visión del presidente de convertir el país en un centro logístico de la nueva Ruta de la Seda. A esto, se puede añadir el hecho de que los esfuerzos por diversificar la economía kazaja, hasta ahora, han fracasado a la hora de hacerla menos dependiente del petróleo y, por tanto, susceptible a «la concentración de exportaciones y a la volatilidad de las condiciones comerciales, lo cual puede acarrear, a su vez, volatilidad para la macroeconomía nacional» (World Bank, 2013: xiv). Más bien al contrario, «la proporción del sector petrolífero en la estructura de la economía» se ha ido incrementando, como pone «de manifiesto el porcentaje importante de ingresos provenientes del petróleo en los presupuestos del Gobierno [y] un incremento de la concentración de exportaciones relacionadas con los productos petrolíferos» (ibídem: 13). Así también lo admite el propio presidente Nazarbáyev (2012a: xiv): «la mayor parte de la contribución al crecimiento de las exportaciones es a cuenta de los mismos antiguos productos a los mismos viejos mercados, es decir, no se ha dado una gran diversificación ni de productos ni de socios». Como se señalaba anteriormente, el principal nuevo socio comercial de Kazajstán es China, cuya economía en expansión necesita asegurar un suministro estable de petróleo y gas para alimentar el crecimiento. Desde que se anunció el proyecto de la Ruta de la Seda, Kazajstán y China han firmado acuerdos por un total de 30.000 millones de dólares en septiembre de 2013, y de 23.600 millones en marzo de 2015. Aunque se incluyeron préstamos de unos 8.000 millones de dólares para «promocionar proyectos industriales y de innovación», el grueso de los acuerdos se diseñó para impulsar la «cooperación en el sector del petróleo y el gas» (Reuters, 2013)5. Así, a medio y largo plazo, el ascenso de China puede representar una espada de doble filo para Kazajstán, ya que, si por un lado, tiene la posibilidad de usar la expansión de su comercio bilateral con Beijing para equilibrar su relación con Moscú, por el otro, continua teniendo una excesiva dependencia de una economía basada en la exportación de materias primas, a pesar de los esfuerzos del Gobierno kazajo por la diversificación. El máximo riesgo, obviamente, sería sustituir una potencia dominante por otra, o como diría el difunto Alexandros Petersen (2011: 4): «pasar de la sobredependencia de Rusia a la sobredependencia de China».

5. Feiler y Lim (2014: 14) escriben: «El momento económico de China y su sed insaciable de recursos energéticos significa que el petróleo y el gas son la esencia de las relaciones bilaterales».

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Por otro lado, Kazajstán aún tiene que hacer frente al problema de la corrupción interna, la cual sigue siendo el mayor obstáculo a la capacidad del país para explotar su pleno potencial de desarrollo, ya que sirve como potente disuasivo contra posibles inversores. El portal Business Anti-Corruption (2014) informa que «la gran corrupción es endémica a todos los niveles de gobierno en Kazajstán. La agencia anticorrupción del país es incapaz de investigar y procesar por corrupción a funcionarios de alto nivel debido a que depende en exceso del Ejecutivo. Un sistema judicial corrupto añadido al escaso cumplimiento de la ley dan lugar a que los funcionarios puedan participar impunemente y con frecuencia en prácticas corruptas. Las empresas sitúan la corrupción como la mayor restricción para su funcionamiento en Kazajstán y consideran los pagos irregulares y los sobornos como algo cotidiano. Hay pocas formas efectivas de recurrir, ya que el Estado y los intereses de las élites locales tienen, de facto, primacía en los juzgados». El presidente Nazarbáyev parece ser plenamente consciente de este problema y, una vez más6, lo trató en la sesión conjunta del Parlamento en septiembre de 2014: «se han llevado a cabo, legalmente, una serie de reformas destinadas a luchar efectivamente contra la corrupción. Pero esto no es suficiente. Antes de que concluya el presente año, es necesario adoptar la Estrategia Anticorrupción de Kazjastán para 2025» (PMK, 2014). Aunque ya había destacado la importancia de «crear e implementar la nueva estrategia anticorrupción» en su discurso «El camino de Kazajstán-2050», del mes de enero anterior, y de aplicarla plenamente para el 1 de julio de 2014 (Nazarbáyev, 2014), parece que la fecha tope se ha retrasado. Esto no es una anomalía y revela cómo la «lucha contra la corrupción», que en la estrategia para 2050 aparece como «la segunda etapa de la reforma administrativa» (Nazarbáyev, 2012a), es un tema sensible y que una solución eficaz al mismo reúne muy poco apoyo entre los líderes del país. De hecho, el presidente ya había instado en enero de 2012 al Gobierno a «que prepare y presente un Programa Completo Anticorrupción dentro de tres meses» (Nazarbáyev, 2012b). Pero, como indica el analista Dossym Satpayev (2014: 1), el resultado es que «la modernización está lastrada por la corrupción, que ya se ha convertido en uno de los mecanismos más importantes de redistribución de los recursos existentes entre la élite de Kazajstán. El proteccionismo, o la protección a las empresas, y la corrupción rebajan, a priori, la tasa de desarrollo de la competitividad comercial del país. La burocracia no está interesada en

6. En 2008, por ejemplo, declaró: «La corrupción amenaza el desarrollo de nuestro Estado, su crecimiento económico y su estabilidad política. Vamos a entablar la lucha más rigurosa y decisiva contra la misma» (ICG, 2013a: 7).

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el desarrollo de un entorno competitivo, sino en la conservación del monopolio que le permite vender sus servicios a aquellos que deseen eliminar a los competidores existentes y potenciales». No es de sorprender que Kazajstán esté situada en el puesto 140 de 177 del Índice de Percepción de Corrupción de Transparency International (2013), basado en cuán corrupto se percibe el sector público de un país. El sistema de contratación pública es un caso ilustrativo. La investigación del diputado kazajo Aigul Solovyeva en 2012 sobre las instituciones estatales que realizan contrataciones públicas reveló que casi el 20% de las empresas que participaron en concursos públicos pagaron sobornos a los funcionarios (Tusupbekova, 2012). La corrupción también tiene un impacto negativo en la diversificación: «la economía no se ha diversificado más allá de unas pocas industrias pesadas y es poco probable que lo haga mientras el coste del espíritu emprendedor, según dice la comunidad empresarial, se mida en sobornos a funcionarios de rango medio» (ICG, 2013a: 10). Por último, las estadísticas oficiales estiman que en 2013 la economía sumergida en Kazajstán fue equivalente al 28,6% del PIB del país (AKI press, 2014)7. Hasta la fecha, los analistas ven poco compromiso real para afrontar el problema por parte del Gobierno y del mismo presidente, a pesar del reciente lanzamiento de una campaña de amnistía fiscal –la tercera desde la independencia– para legalizar capitales y propiedades adquiridos fuera de la economía legal (Getz, 2014). China y la cuestión uigur

Los lazos económicos de Beijing con Kazajstán van más allá de los meramente comerciales. La provincia occidental china de Xinjiang ha experimentado un dinámico crecimiento económico durante la última década, aunque la tensión entre las comunidades uigur y han siga preocupando a Beijing. Durante años, los uigures, la etnia local, han estado resentidos por la política del Gobierno central de reasentar a millones de trabajadores chinos de la etnia han en la provincia (Bhattacharji, 2012). En ocasiones, el descontento ha provocado estallidos de protestas y violencia. En este contexto, la Administración china está aplicando su fórmula habitual de «hacia el capitalismo pero manteniendo la autocracia» para hacer frente a los retos que plantea esta intranquila región (The Economist, 2010). Así, el desarrollo económico de Xinjiang se ha convertido en la pieza

7. Algunas estimaciones lo sitúan en el 50% del total del PIB del país (Liter, 2013).

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clave de la estrategia del presidente Xi Jinping. En una visita a la provincia en mayo de 2014, el presidente chino recalcó que el «desarrollo es la clave para tratar todos los problemas de Xinjiang», y añadió que «fomentar el empleo entre las minorías es vital para garantizar el sustento del pueblo y la estabilidad. Siempre se ha conocido a Xinjiang por sus abundantes recursos naturales, como el petróleo, el carbón y el gas natural. Y mientras las comunidades autóctonas tengan empresas y trabajo, estas podrán ganarse la vida y gozar de un futuro prometedor, en lugar de optar por el camino equivocado del terrorismo» (Xinhuanet, 2014). Los esfuerzos de Beijing por preservar la estabilidad y promover el progreso socioeconómico en Xinjiang van de la mano de una estrategia regional más amplia que incluye a Kazajstán y Asia Central. Pan Zhiping, director del instituto de investigación sobre Asia Central de la Academia de Ciencias Sociales de Xinjiang, cree que «la industria del transporte es la clave para el desarrollo de Xinjiang» (2014). Un corredor principal, con Xinjiang como puente entre Asia Central y las provincias chinas del interior, puede ser muy valioso para la seguridad energética de China» (GT, 2014). Kazajstán comparte 1.782 km de frontera con Xinjiang, así como lazos históricos con las minorías túrquicas de la provincia. Del mismo modo, la ciudad kazaja de Almaty alberga a la mayor comunidad uigur fuera de China. No es coincidencia, pues, que los grandes planes de Beijing para convertir a Xinjiang en un centro de producción regional dependan del crecimiento económico de Kazajstán y del buen historial de relaciones diplomáticas que han mantenido ambos países durante los últimos 20 años. En 2011, la misión de la Cámara de Comercio kazaja en los Estados Unidos declaró que «el Gobierno chino ha fijado objetivos ambiciosos para el desarrollo de la región occidental de Xinjiang, y convertirla en un centro industrial, incluidos 100.000 millones de dólares de inversión en 23 proyectos de infraestructuras. Kazajstán será un proveedor clave en este inmenso programa. El porcentaje de participación del país en el comercio exterior de la región de Xinjiang alcanzó, en 2008, el 40%» (KhazCham, 2011). Aun así, hasta la fecha, la población local ha visto poco de tal bonanza económica que, en cambio, «ha enriquecido a las grandes compañías y a sus empresarios, más que a la zona en sí y a su gente», como admitió el mismo presidente Xi en unas declaraciones (Xinhuanet, 2014). Como resultado, y a pesar de contar con algunas de las mayores reservas naturales de gas y petróleo, Xinjiang sigue siendo una de las provincias más pobres de China (Nylander, 2014; HRW, 2012: 20). La condena a cadena perpetua de uno de los más prominentes activistas uigures pro derechos humanos, acusado de separatismo, sirve de duro recordatorio de los problemas estructurales que afectan a la región, que distan mucho de estar resueltos (AJE, 2014), y arroja dudas sobre el éxito futuro del empuje chino hacia el oeste. Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 87-112 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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A ello hay que añadir que los Estados Unidos se muestran precavidos sobre las prácticas crediticias de las instituciones regionales chinas, a pesar del buen historial de Beijing con la Organización de Cooperación de Shanghái (OCS). En su declaración durante la sesión de la Comisión de Revisión Económica y de Seguridad EEUU-China, el catedrático de ciencias políticas Alexander Cooley dijo que «en los últimos años, altos cargos estadounidenses que han apoyado ampliamente los esfuerzos de la OCS en Asia Central mostraron cierta cautela sobre el Nuevo Banco de Desarrollo del BRICS (NBD BRICS) y, hace poco, han sido claramente críticos con el Banco Asiático de Inversión en Infraestructura (AIIB, por sus siglas en inglés). La preocupación de Estados Unidos por los permisivos estándares del AIIB sobre gobernanza, contabilidad y criterios crediticios se aplican especialmente a los casos de Asia Central. Aunque el ámbito y las actividades del AIIB se están aún discutiendo, es probable que el banco amplíe sus operaciones a Asia Central: a Kazajstán y Uzbekistán, las dos mayores economías de la región» (Cooley, 2015). Rusia y la crisis ucraniana

Aún no está claro hasta qué punto la crisis regional ucraniana en curso tendrá un impacto en las ambiciones kazajas de modernizar sus infraestructuras e industrias nacionales y convertirse así en el centro logístico de Asia. No obstante, por ahora, la escalada del conflicto en el este de Ucrania parece haber provocado ya un efecto en cadena sobre la economía de Kazajstán, «el crecimiento del PIB se ha desacelerado al 3,9% en el primer semestre del año, en comparación al 6% del año anterior, mientras que el comercio con Rusia ha caído en una quinta parte» (Farchy, 2014; Forbes Kazakhstan, 2014). La industria energética kazaja se enfrenta a la perspectiva de un doloroso ajuste a consecuencia de las sanciones de Occidente, dada su dependencia básica de las compañías petrolíferas estatales rusas: cerca del 30% de las exportaciones de crudo de Kazajstán se bombea a través de los oleoductos rusos (TAT, 2014). La agencia Standard & Poor cita las tensiones regionales como una de las razones tras la rebaja de la puntuación a las perspectivas de Kazajstán en los mercados internacionales, de estable a negativa a mediados de 2014 (Lovasz, 2014). En febrero de 2014, el Banco Nacional de Kazajstán devaluó el tenge en un 19%, a fin de mantener una ventaja competitiva para sus exportaciones8.

8. El tenge es la moneda de Kazajstán. En 2014 cotizaba a alrededor de 180 tenge por dólar, por debajo de la tasa anterior de 150 tenge por dólar (Gizitdinov et al., 2014).

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En junio, sin embargo, tal ventaja ya se había erosionado en un 9% contra un rublo en depreciación (Rao y Solovyov, 2014). El Ministerio de Economía y Planificación Presupuestaria kazajo anunció un paquete de ayudas adicional diseñado para minimizar los efectos de la recesión económica rusa por causa de las sanciones de Occidente y los precios decrecientes del petróleo (Bisenov, 2014), que incluye planes «para utilizar el mercado internacional de bonos por primera vez en más de una década» (Cox, 2014). El presidente Nazarbáyev planteó el tema de las sanciones en la cumbre de estados de la Unión Aduanera en Minsk, en agosto de 2014, y se refirió específicamente a la posibilidad de un efecto dominó que pueda desencadenar una crisis financiera regional: «Europa y Asia serán de los primeros en recibir el impacto. Por lo tanto, pedimos volver a unas relaciones constructivas y comenzar a levantar las sanciones gradualmente» (Tengrinews, 2014a). Las sanciones occidentales combinadas con la caída de La escalada del conflicto en el este de Ucra- los precios del crudo han tenido, sin nia parece haber provocado ya un efecto duda, un impacto en la economía en cadena sobre la economía de Kazajstán, kazaja, mientras el país se prepara «el crecimiento del PIB se ha desacelerado para la próxima devaluación forzada (...), mientras que el comercio con Rusia ha de su moneda, que se espera después caído en una quinta parte». de las elecciones presidenciales anticipadas, en 2015. A pesar de la estrecha relación con Rusia, en las circunstancias actuales, el presidente Nazarbáyev le ha recordado repetidamente a Moscú los derechos soberanos de su país dentro de la UEE: «si las reglas expuestas en el acuerdo no se siguen, Kazajstán tiene derecho a abandonar la Unión Económica Euroasiática. He dicho antes y lo vuelvo a repetir de nuevo. Kazajstán no será parte de organizaciones que supongan una amenaza a nuestra independencia» (Tengrinews, 2014b). Algunos observadores incluso han sugerido que el cambio de política por parte de Rusia puede forzar a Kazajstán a desconectarse de los esfuerzos rusos de integración regional (Khimshiashvili, 2014). La anexión de Crimea por parte de Rusia ha provocado preocupación en Kazajstán, donde también la etnia rusa supone el 23,7% del total de la población. En respuesta a la posibilidad de separatismo en los territorios del norte, fronterizos con Rusia, Kazajstán ha adoptado un duro código penal diseñado para castigar cualquier llamamiento público al separatismo. En cuanto a políticas lingüísticas se refiere, el presidente Nazarbáyev reiteró su visión de desarrollar la lengua kazaja, pero advirtió a la élite política de las implicaciones potenciales del hecho de imponer restricciones a otras lenguas. El líder kazajo cree que prohibir el uso de otras lenguas en el país podría llevar a «otro escenario ucraniano» en Kazajstán (Tengrinews, 2014c). Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 87-112 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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Conclusión Durante los años de la administración del presidente Nazarbáyev, Kazajstán ha experimentado dos décadas de crecimiento económico relativo y estable. La jefatura del país ha concebido una estrategia a largo plazo para superar el legado soviético de dependencia de Rusia –tal y como reflejan las infraestructuras de transporte y energía de la región, orientadas a Rusia– y ha trazado una política independiente de medidas económicas. La política exterior multivectorial de Kazajstán se ha esforzado en diversificar los socios comerciales del país, a fin de evitar una excesiva dependencia de ninguno de los principales actores de la economía mundial. Esto es especialmente evidente en relación con sus poderosos vecinos, en concreto, con Rusia y China, aunque, hasta la fecha, el resultado de esta política ha sido contradictorio: si mientras, por un lado, ha permitido a Kazajstán continuar en los proyectos de integración regional liderados por Rusia, y, al mismo tiempo, desarrollar lazos con China como centro económico neurálgico emergente, para el aparente beneficio de todos; por el otro, el contundente tamaño de la economía china, ávida de materias primas, supone el riesgo de que Moscú sea sustituido por Beijing como potencia hegemónica en la región. Además, la visión de Nazarbáyev puede tropezar, en el futuro, contra varios desafíos serios, tanto internos como externos, que tienen el potencial de hacer descarrilar el ambicioso objetivo del país de sumarse a los 30 estados más desarrollados del mundo para el año 2050. A escala nacional, mientras el sistema político gira alrededor de la figura del presidente, la bonanza económica ha beneficiado fundamentalmente a la élite política kazaja, cercana al círculo del Gobierno, con algunas bolsas de riqueza en Astaná y Almaty. Esta combinación es explosiva, especialmente si se tiene en cuenta que la oposición a Nazarbáyev es prácticamente inexistente –a menos que sea aprobada oficialmente– y que el Parlamento aprueba sin cuestionar las acciones del Ejecutivo. Asimismo, la inminente transición presidencial puede complicar las cosas aún más, al tiempo que la considerable corrupción podría socavar los esfuerzos del país para alcanzar su pleno potencial económico. El empuje de China hacia el oeste es un factor importante de la estrategia de Kazajstán a largo plazo. Pero el desarrollo de la región occidental china de Xinjiang, fruto de las enormes inversiones en la década pasada, no ha conseguido pacificar la zona, donde la pobreza sigue siendo generalizada y cuya población uigur se siente resentida por las políticas demográficas y el control del Gobierno central. Por último, pero no por ello menos importante, las sanciones de Occidente a Rusia por la situación en Ucrania están teniendo un impacto muy grave en la economía de Kazajstán, hecho que, a su vez, provoca una onda expansiva en los países miembros de la Unión Aduanera. Aunque el Gobierno de Kazajstán Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 87-112 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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está tomando medidas para capear el temporal, las repercusiones de la situación ucraniana sobre la economía kazaja aún se tienen que materializar, y pueden minar, dramáticamente, los esfuerzos del Kremlin por fomentar proyectos de integración en Eurasia liderados por Rusia. Por ahora, parece que China es la principal beneficiaria para capitalizar la emergente economía política regional, con Rusia jugando a la defensiva.

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Traducción: Pablo Rojas Salado Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 87-112 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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Fecha de recepción: 16.01.15 Fecha de aceptación: 07.04.15

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México y Asia Pacífico: proximidades y distancias de una dilatada relación Mexico and Asia-Pacific: proximities and distances of a long relationship José Luis León-Manríquez Profesor-investigador, Departamento de Política y Cultura, Universidad Autónoma Metropolitana Xochimilco, Ciudad de México. jleon@correo.xoc.uam.mx

Eduardo Tzili Apango Maestría en Estudios de Asia y África, Centro de Estudios de Asia y África, El Colegio de México. e.tzili.a@gmail.com

Resumen: México y Asia Pacífico son dos entidades con lazos estrechos y, sin embargo, se mantienen mutuamente distantes en el plano subjetivo. El presente artículo analiza esta compleja relación para identificar los puntos de acercamiento y alejamiento bilateral a partir de una perspectiva histórica. El texto analiza los lazos económicos, comerciales, políticos y multilaterales existentes entre México y los principales países y organismos regionales del área Asia Pacífico. Se observa que, pese a la emergencia económica de Asia Pacífico en las últimas décadas, México mantiene lapsos alternativos de alejamiento y acercamiento. De mantenerse esta tendencia, México podría quedarse sin participar de manera activa en la región donde se construye el mayor dinamismo en las relaciones internacionales del siglo xxi.

Abstract: Mexico and Asia-Pacific have strong links and yet they keep their distance at a subjective level. This article analyses this complex relationship in order to identify the points of rapprochement and bilateral distancing from a historical perspective. The text analyses the economic, trade, political and multilateral links between Mexico and the main countries and regional organisations in the region of Asia-Pacific. It observes that, despite the economic emergence of Asia-Pacific in recent decades, Mexico alternates between periods of distancing and rapprochement. If it maintains this trend, Mexico will lose out on participating actively in the region where the most dynamic international relations in the 21st century are being formed.

Palabras clave: México, Asia Pacífico, historia, comercio, relaciones internacionales, multilateralismo

Key words: Mexico, Asia-Pacific, history, commerce, international relations, multilateralism

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En los últimos años ha sido habitual señalar, tanto en el discurso político como en la literatura académica, que el xxi será el «siglo del Pacífico». Esta idea supone, correctamente, que nada de lo asiático nos será ajeno en el futuro mediato. El resurgimiento de China, acompañado de la vigorosa presencia económica de países como Japón, India, Corea del Sur, Indonesia, Australia, Tailandia, Malasia e Indonesia, entre otros, significa que Asia Pacífico1 será una región imprescindible en el análisis internacional. Si existe una «región emergente» en el mundo no cabe duda de que Asia Pacífico (AP) cubre con creces todos los requisitos para esa nominación. Por ello, México –por ser un país bioceánico con un amplio litoral hacia el Pacífico y significativos vínculos históricos con Asia Pacífico y un importante receptor de comercio e inversiones provenientes de esa zona– no puede permanecer impasible ante la dinámica que marca el ascenso asiático en el mundo. Como en el caso de otros países de América Latina y el Caribe (ALC), en las últimas décadas el ritmo de las relaciones mexicanas con Asia Pacífico se construye a partir del factor económico. Si bien este no determina la totalidad de las relaciones bilaterales, sí influye en el grueso de los vínculos. Junto a esta realidad, resalta una considerable asimetría: Asia Pacífico ejerce una mayor presencia económica en México y ALC que estos en aquella. Los desequilibrios comerciales más significativos de ALC con Asia Pacífico se relacionan con México y América Central. El presente artículo tiene como objetivo principal analizar la trayectoria económica y política de la relación de México con Asia Pacífico, y consta de tres secciones y unas conclusiones finales. La primera analiza brevemente la historia de los vínculos de México con Asia Pacífico, desde la época colonial hasta principios de la década de 2000; como es natural, esta relación estuvo caracterizada por la intermitencia y fue afectada por las notables transformaciones del mundo –Asia Pacífico y México incluidos– en el siglo xx. La segunda parte explica los actuales vínculos bilaterales (comercio, inversión extranjera directa [IED] y relaciones diplomáticas) de México con los países líderes de Asia Pacífico, entre los que destacan China, Japón, India y Corea del Sur; si bien esos países distan de ser los únicos actores en la relación, ellos explican por sí mismos una porción

1. Para evitar equívocos conceptuales, en este trabajo entenderemos por Asia Pacífico el grupo de países que participan en las negociaciones del Regional Comprehensive Economic Partnership (RCEP), es decir, los 10 países de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN, por sus siglas en inglés), además de Australia, China, Corea del Sur, India, Japón y Nueva Zelanda. El concepto «cuenca del Pacífico» denota una región más amplia, formada por los países americanos y asiáticos con costas al Pacífico, que grosso modo componen el Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC, por sus siglas en inglés).

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considerable de dicha relación a partir de 2000. La tercera y última parte reseña algunos de los intentos de México por estructurar una mayor presencia multilateral en Asia Pacífico; entre ellos sobresalen el Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC, por sus siglas en inglés), el Acuerdo Estratégico Transpacífico de Asociación Económica (TPP, por sus siglas en inglés) y la Alianza del Pacífico.

Breve historia de una larga relación Si bien México solo existe formalmente desde su independencia en 1821, los vínculos de esta zona geográfica con Asia Pacífico hunden sus raíces en tiempos de la Nueva España. De hecho, algunos autores consideran que la expansión hacia las Filipinas fue más novohispana que española. Por ejemplo, en 1575 el oidor de la audiencia de México, Francisco de Sande, partió a Filipinas con 350 personas, de las cuales 162 fueron soldados reclutados en México, 25 fueron hidalgos españoles y criollos, entre 30 y 40 mujeres, 80 marineros y tres religiosos agustinos (García-Abasolo, 1982: 60-61). El comercio transpacífico –protagonizado por el Galeón de Manila, también llamado Nao de China, entre 1565 y 1815– giró en torno a Nueva España y Filipinas. Esto implicó que los comerciantes novohispanos, y no tanto los peninsulares, concentraran los beneficios del intercambio económico. Muchos de ellos rehusaron incluso contribuir al comercio trasatlántico vía el puerto de Veracruz. Así, de 1680 –año en que se registró un incremento del comercio transpacífico– a 1784 –año en que España decidió monopolizar el comercio por medio de la Real Compañía de Filipinas– se observa una significativa participación de la Nueva España en el comercio con Asia (Ardash, 2012: 17). A lo anterior se debe añadir el importante papel que desempeñó la plata mexicana como principal medio de intercambio. El circuito de la plata Nueva España-Filipinas-China contribuyó, de manera determinante, al proceso de monetarización mundial. Asia Pacífico se convirtió en último destino de la moneda americana: hasta un 40% del oro y la plata remitidos a España habrían sido reexportados a Asia, y una cantidad significativa habría llegado a ese continente directamente desde Perú y Nueva España (O’Brien, 2006: 37). Paradójicamente, esta tendencia contribuyó a inhibir la penetración comercial novohispana en Asia Pacífico; en efecto, la movilización de capital se redujo al envío de plata a Europa y Asia, y no contribuyó al desarrollo de las fuerzas productivas endógenas (Haro et al., 2011: 58). La paulatina pérdida de presencia novohispana/mexicana en Asia Pacífico ocurrió de manera sincrónica al incremento de la penetración europea y estaRevista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 113-139 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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dounidense en los siglos xviii y xix. Se considera que el sentido hispánico del Pacífico –plasmado en el concepto de Mar del Sur Hispanis Mare Pacificum– se perdió cuando la corona española favoreció el ingreso de mercaderes europeos en las Filipinas. Desde la década de 1730, los ingleses se introdujeron en la dinámica comercial del archipiélago; con la toma de Tahití (1767-1768) y Hawai (1778) comenzaron a desplazar el predominio español en Asia Pacífico. La llegada del primer navío estadounidense a Cantón, en 1784, también reflejó una cambiante correlación de fuerzas (Valdés Lakowsky, 1985: 71-75). Estos factores impidieron la realización de los objetivos del Dictamen presentado a la Soberana Junta Gubernativa del Imperio Mexicano, en 1821. Tal documento planteaba un ambicioso proyecto geopolítico para México, que buscaba ocupar el espacio que el colapso imperial de España parecía dejar en Cuba, Puerto Rico, las Islas Marianas y, sobre todo, Filipinas. La imposibilidad de cristalizar este y otros proyectos nacionales encontró también raíces internas como la inestabilidad política, las deficiencias institucionales, la salida de los capitales españoles, las dificultades de comunicación en el interior y hacia el exterior del país, así como las recurrentes intervenciones extranjeras (Coatsworth, 1990; Moreno-Brid y Ros, 2010). En esas condiciones, México carecía de los recursos para sentar un pie firme en Asia Pacífico. En el último tercio del siglo xix, cuando gradualmente se afinó la construcción de un Estado nacional en México, los factores más significativos para el establecimiento de relaciones diplomáticas con los países asiáticos fueron la inmigración china y el interés de intelectuales, políticos y empresarios mexicanos por diversificar las relaciones internacionales del país a través del contacto con Japón. En 1874, la Comisión Astronómica, a cargo de Francisco Díaz Covarrubias, realizó un viaje a Japón para observar el tránsito de Venus; no obstante, el informe destacó la dinámica de la sociedad, la economía y la política japonesa, más que el evento astronómico. Francisco Bulnes, controvertido político e intelectual orgánico del Porfiriato (1876-1910), integró dicha comisión y además viajó a China. Ambos personajes promovieron el establecimiento de relaciones formales con Japón, pero no tanto con China. Una opinión contraria a ello era la del diplomático Matías Romero, quien era partidario de promover la inmigración china y su empleo como mano de obra. En esta línea, en 1884 hubo repetidos intentos de establecer una empresa naviera llamada Compañía Mexicana del Pacífico, que no se pudo materializar al no contar con capital suficiente ni con una infraestructura adecuada (Haro et al., 2011: 58-71). Aunque China y Japón fueron los dos primeros países asiáticos con los que México inició relaciones diplomáticas, estas se desarrollaron de manera muy diferente. En el primer caso existieron relaciones diplomáticas informales desde 1875 y, en aquel entonces, las preocupaciones principales de ambas partes fueron Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 113-139 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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el reconocimiento diplomático mutuo y las relaciones comerciales. A diferencia de otros países latinoamericanos, como Cuba o Perú, México no participó en el trasiego de trabajadores chinos (coolies) hasta 1891. Esto contribuyó a la firma del Tratado de Amistad, Comercio y Navegación entre China y México, en 1899. El tratado también sirvió para atraer capitales chinos que se posicionaron en las minas, ferrocarriles y comercio mexicanos. La naciente prosperidad de las comunidades chinas en México se disipó ante las «actividades antichinas»2, que se aceleraron en las primeras décadas del siglo xx (Connelly y Cornejo, 1992: 40-43). A pesar de la firma de un tratado bilateral con China, este instrumento no consideró la igualdad jurídica de los estados. De hecho, México demandó las mismas condiciones desiguales en los tratados que la China imperial en declive había firmado con potencias extranjeras. Una vez establecido el vínculo diplomático, el reconocimiento de los gobiernos (post-Porfiriato y post-Qing), las reclamaciones por daños ocasionados por la Revolución Mexicana (1910-1920) y el crecimiento de los flujos migratorios dominaron la agenda bilateral (Haro et al., 2011: 81). En el caso de Japón, las relaciones diplomáticas con México se iniciaron en 1888, vía la firma del Tratado de Amistad, Comercio y Navegación. En contraste con China, Japón apareció como un aliado más deseable en razón de las intenciones del Gobierno mexicano de diversificar sus relaciones internacionales, reabrir el contacto con Asia Pacífico y promover la migración controlada. Hay que recordar que, en el contexto de la época, México compartía con Alemania y el propio Japón la calidad de «potencia emergente». Además, Japón estaba lejos de experimentar las convulsiones sociales que padecía China a finales del siglo xix y principios del xx (ibídem: 118-119). Al contrario del caso chino, el Gobierno mexicano promovió una migración controlada, con la cual esperaba contribuir a poblar las vastas zonas deshabitadas del país. Desde la óptica nipona, la formalización de los vínculos diplomáticos con México fue la primera vez en que Japón suscribió un tratado internacional en condiciones de plena igualdad jurídica. Esto ocasionó que se fomentara la migración japonesa, prácticamente inexistente, por parte de ambos gobiernos. Así, en 1897 llegarían los primeros migrantes japoneses para trabajar la tierra y cultivar café en el estado de Chiapas.

2. En mayo de 1911, al calor de la Revolución Mexicana, aproximadamente 300 personas de origen chino fueron asesinadas en la ciudad de Torreón, Coahuila. Los sentimientos xenófobos de aquel entonces culminaron en este lamentable suceso. Las actividades antichinas, que se prolongaron hasta las décadas de los veinte y treinta del siglo xx, también incluyeron boicots comerciales, leyes contra las comunidades chinas, deportaciones e incluso la enajenación de propiedades de algunos ciudadanos chinos en el noroeste de México. Véanse Haro et al. (2011) y Nájar (2015).

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A lo largo de la primera década del siglo xx, llegaron a México más de 10.000 migrantes japoneses. Este flujo de personas se detuvo en 1907 por un «pacto de caballeros» entre Estados Unidos y Japón. Washington pensaba –no sin cierta razón– que las inmigraciones japonesas eran una estrategia «imperialista» de bajo perfil; mediante el pacto, Tokio se comprometía a no incentivar la migración a Estados Unidos ni a sus países vecinos (Palacios, 2012). El inicio de las relaciones de México con Japón y China tuvo como base el proceso modernizador de las relaciones internacionales a fines del siglo xix e inicio del xx. Así, se establecieron relaciones diplomáticas con base en convenciones que utilizaban el Estado-nación y el derecho internacional como puntos de partida. Pero, en vista del creciente militarismo japonés en las primeras tres décadas del siglo xx, las relaciones diplomáticas se suspendieron en 1941, cuando México decidió participar en la Segunda Guerra Mundial contra el eje Berlín-Roma-Tokio. En los mismos años, y a pesar de algunos serios incidentes que estuvieron a punto de desembocar en una ruptura diplomática, China se convirtió en el socio más cercano –o menos lejano, si se prefiere– de México en Asia Pacífico (Haro et al., 2011: 182 y 204-210). Tras el fin de la Segunda Guerra Mundial, Japón recobró pronto su centralidad como principal aliado mexicano en la región. A partir de esta fecha, y con la ola de descolonizaciones en Asia, las relaciones diplomáticas se diversificaron y extendieron a los principales países del Sur y Sureste Asiático, como India, Pakistán, Indonesia y Filipinas. A pesar ello, Asia en general, y Asia Pacífico en particular, distaban de ser una prioridad de la política exterior mexicana, por entonces más concentrada en sus relaciones con Estados Unidos, Europa y América Latina, en ese orden. México, sin embargo, buscó evitar un contagio directo de la dinámica de la Guerra Fría en sus relaciones con Asia Pacífico: si bien mantuvo una cauta distancia con los países que viraron al comunismo, como China, Vietnam y Corea del Norte, también se mantuvo alejado de actores demasiado alineados con Estados Unidos, como Corea del Sur y la República de China (en adelante Taiwán). El triunfo del Partido Comunista en la larga guerra civil china (1927-1949) y la fundación de la República Popular en 1949 marcaron un nuevo período en las relaciones mexicanas con China. Los vínculos oficiales con Beijing quedaron suspendidos por un lapso de 23 años. Si bien México siguió la postura occidental de reconocer a Taiwán como legítimo representante de toda China, nunca estableció una sede diplomática en Taipei. A pesar de la insistencia del Gobierno nacionalista por estrechar relaciones, los asuntos se manejaban desde la embajada mexicana en Tokio (Cornejo, 2010: 597-598). Una política similar se adoptó en el caso de Corea del Sur: aun cuando México inició relaciones con ese país en 1962, solo estableció una misión diplomática en Seúl en 1987 (LeónManríquez, 2010). El equilibrismo político de la diplomacia mexicana también Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 113-139 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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se extendió al sur de Asia, pues en los cincuenta formalizó relaciones con países como India y Pakistán, rivales acérrimos. En esencia, esta era una ambigüedad calculada: aunque México podía alinearse estratégicamente con la política de Estados Unidos, el nacionalismo derivado de su discurso revolucionario hacía que, con frecuencia, el país instrumentara tácticas terceristas para balancear su abrumadora relación con Washington (ibídem, 2004). En el caso de Japón, las circunstancias que dieron origen a la Guerra Fría hicieron que México firmara el tratado de paz en 1951, con el que oficialmente se puso fin al estado de guerra entre los dos países. A partir de este momento, la prioridad de ambos gobiernos fue el fortalecimiento de los intercambios económicos. De 1950 a 1974 México disfrutó de un superávit comercial en razón de la demanda de materias primas por parte de Japón. De 1975 a 1981, cuando México empezó a atraer grandes inversiones japonesas, la balanza comercial fue deficitaria. De 1982 a 1987 la balanza volvió a ser superavitaria para Las relaciones mexicanas con Asia PacífiMéxico, a causa del incremento en co muestran, a través de la historia, una las exportaciones de petróleo (Ruiz trayectoria de altibajos. Pero desde finales de los años noventa y principios de la Cabañas, 2010: 561-569). Entre 1958 y 1988, las relaciones década de 2000, estas han experimentadiplomáticas se diversificaron aún do un salto cualitativo, principalmente por más, ya que México estableció vín- el auge asiático, y en particular chino. culos formales con Vietnam del Sur, Corea del Sur, Malasia, Tailandia, Singapur, Birmania y China. Esta apuesta por la diplomacia, sin embargo, no implicó una diversificación efectiva de las relaciones con Asia Pacífico. De 1952 a 1988, México suscribió un total de 715 acuerdos bilaterales, de los cuales solo el 8,4% (60) correspondió a acuerdos con Asia; de estos, 28 se firmaron con Japón, seis con China, cinco con India, cuatro con Corea del Sur y cuatro con el Sureste Asiático (Haro et al., 2011: 326-327). No sería hasta finales de los ochenta e inicios de los noventa cuando México mostró una renovada y más o menos sistemática atención respecto a Asia Pacífico. Antes de 1987, el enfoque hacia la región se concentró, principalmente, en la dimensión formal y, en menor medida, en el estudio académico, que a su vez tendió a concentrarse en Japón y China (Ocaranza, 1990). La introducción del tema de Asia Pacífico –conceptualizado como «cuenca del Pacífico»– en el informe presidencial de 1987, así como la creación de la Comisión Mexicana de la Cuenca del Pacífico (CMCP) en 1988 marcaron un renovado interés. La CMCP era una instancia de coordinación interministerial, encabezada por la Presidencia y operada por la Secretaría de Relaciones Exteriores. La renovada atención a Asia Pacífico también se reflejó en el deseo de participar en mecanismos multilaterales regionales, en algunos casos con éxito, en otros no. Un Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 113-139 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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ejemplo del primero es el APEC, al que México ingresó en 1993. Sin embargo, el cabildeo para ser aceptado como socio de diálogo del Foro Regional de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (FR-ASEAN), en 1997, no prosperó. Aun así, en 2000, México contaba con 12 embajadas, cuatro consulados y una oficina de enlace en la región de Asia Pacífico, lo que significaba una considerable ampliación de las redes diplomáticas y comerciales (Ventura, 2007: 42-44). La entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) entre México, Estados Unidos y Canadá, en 1994, preocupó a los líderes de las economías asiáticas, como Japón, Corea del Sur y Taiwán, cuyas exportaciones estaban muy concentradas en el mercado estadounidense. Ante ello, estas economías reacomodaron sus intereses y estrategias comerciales hacia América del Norte. A partir de entonces se estableció un patrón de IED mediante el cual las firmas asiáticas establecieron una plataforma de exportación a Estados Unidos a partir de plantas maquiladoras en México. El comercio intrafirma3 precipitó un notable aumento de la importación de los insumos desde el Este Asiático, necesarios para exportar a Estados Unidos. Se produjo, así, un proceso de diversificación involuntaria de las importaciones. Es cierto que, en 2014, el 82,3% de las exportaciones totales de México se concentraron en Estados Unidos. Sin embargo, las importaciones desde ese país disminuyeron del 69,1% en 1994 (año de entrada en vigor del TLCAN) al 49,2% en 2014. En las mismas fechas, las importaciones mexicanas desde seis economías asiáticas (China, Corea del Sur, Hong Kong, Japón, Singapur y Taiwán) pasaron del 10% al 25,8% del total (Secretaría de Economía, 2015). La disminución de las importaciones estadounidenses y el aumento de las provenientes de Asia Pacífico resulta un proceso sincrónico, mediante el cual México necesita incrementar su déficit con Asia Pacífico para aumentar el superávit comercial con Estados Unidos, que en 2013 alcanzó 112.177 millones de dólares (ibídem). En síntesis, las relaciones mexicanas con Asia Pacífico muestran, a través de la historia, una trayectoria de altibajos. Es claro, sin embargo, que desde finales de los años noventa y principios de la década de 2000, la relación mexicana con Asia Pacífico ha experimentado un salto cualitativo. El nuevo estadio de la relación no se debe tanto a los efectos de una planificación deliberada de México para diseñar una nueva inserción internacional, sino más bien al auge asiático

3. El comercio intrafirma se define como toda aquella actividad comercial que se realiza entre un mismo conglomerado empresarial y busca controlar todo el proceso de producción, desde la adquisición de insumos para el producto, hasta su comercialización y venta. Tiene dos vertientes: transacciones entre la matriz y las filiales de la empresa en otros países, o las transacciones entre filiales (Durán y Ventura, 2003: 10). Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 113-139 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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–y en particular chino– de las últimas décadas. Este auge ha producido amplias resonancias en las relaciones con América Latina y México. Asia Pacífico llegó para quedarse. Las relaciones bilaterales y multilaterales con México son objeto de análisis en los dos siguientes apartados.

Las relaciones bilaterales hoy Como para el resto de América Latina, Asia Pacífico representa para México una fuente de oportunidades y de retos, no solo por su innegable desarrollo económico, sino también porque su población representa el 57% de la población mundial. Para los países de Asia Pacífico, México reviste un claro valor geopolítico por ser vecino de Estados Unidos, así como un importante mercado para los productos asiáticos; con sus 113 millones de habitantes, México constituye la segunda economía más grande de ALC. La región de Asia Pacífico es, sin embargo, una región muy amplia y sus países individuales revisten diversos niveles de importancia para México. Ante la imposibilidad de analizar las relaciones con cada una de sus contrapartes, es importante realizar un esfuerzo de selectividad que, sin embargo, brinde una idea acabada de la naturaleza de tales vínculos. Por cuestiones históricas, pero también a causa de las tendencias económicas de los últimos años, hemos seleccionado a China, Japón, Corea del Sur e India como objeto de análisis primordial en la relación con México. Si bien en la última sección del artículo abordamos el plano multilateral, vale la pena adelantar que es en el área bilateral donde ocurren los intercambios más significativos entre México y sus contrapartes de Asia Pacífico. China es, sin duda, el nuevo poder económico de esta región, y su relevancia excede a la de Japón, India y Corea. Sin embargo, en los últimos años hubo percepciones muy negativas provenientes de los medios de comunicación, empresarios y políticos mexicanos, y se agudizaron los conflictos comerciales con China. Esto se debió, en gran medida, a la considerable tendencia deficitaria que se muestra en la figura 1. Por ejemplo, en 2013 el comercio bilateral alcanzó 67.791 millones de dólares, pero el déficit para México fue de 54.815 millones de dólares. No es de extrañar que esta evolución haya provocado una serie de reacciones negativas provenientes de los ámbitos mexicanos antes mencionados. La relación diplomática con China ha experimentado momentos muy complicados no solo a causa del desbalance comercial, sino también de desatinos declarativos de presidentes y ministros mexicanos y del nombramiento de diplomáticos sin mayor experiencia para algunas de las representaciones en China (Cornejo et al., 2013; León-Manríquez, 2013). Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 113-139 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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México y Asia Pacífico: proximidades y distancias de una dilatada relación

Figura 1. Comercio de México con China (en miles de dólares) (2000-2014) 70.000.000

Exportaciones

60.000.000

Importaciones

50.000.000 40.000.000 30.000.000 20.000.000

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

10.000.000

Fuente: Secretaría de Economía (2015).

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 -10

2000

Figura 2. Inversión Extranjera Directa (IED) de China en México (en millones de dólares) (2000-2014)

Fuente: Secretaría de Economía (2015).

Esta podría ser una de las explicaciones de la escasa IED china en México. Como se muestra en la figura 2, en 2012 el monto de inversiones fue de 82,8 millones de dólares, y cayó a 19,1 para 2013. Entre 2000 y el primer semestre de 2014, el acumulado de inversiones chinas representó solo el 0,1% del total de la IED en México. En contraste, por ejemplo, Taiwán invirtió 88,1 y 121,4 millones de dólares en 2012 y 2013, respectivamente, lo que representó el 0,1% Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 113-139 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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del total (Secretaría de Economía, 2015). No obstante, hay quienes consideran que esta actitud podría estar experimentando un cambio. El anuncio de invertir 1.500 millones de dólares por parte de la firma de telecomunicaciones Huawei, o las inversiones en Aguascalientes en el sector automotriz son muestras de ello4. A partir de la llegada al poder del presidente Enrique Peña Nieto en 2012 y de la visita a México del presidente chino Xi Jinpingen, en 2013, la relación evolucionó de manera positiva. Se expresó la voluntad política de diseñar nuevos mecanismos y áreas de cooperación, y se elevó la relación al estatus de «asociación estratégica integral» (Saldaña, 2014). Entre los objetivos formulados se busca equilibrar el comercio, amén de aumentar las inversiones chinas en actividades extractivas, exploración marítima e infraestructura, establecer centros de estudios México-China en ambas capitales, ampliar programas para el aprendizaje del chino y el español, así como aumentar el número de becas para el intercambio académico (Correa, 2014: 32-33). La relación diplomática con Japón es la más antigua con Asia Pacífico, y la economía es, como en el caso de China, la que en las últimas décadas ha ocupado un lugar central en esta relación. En 2001 ambos gobiernos acordaron analizar la negociación de un tratado de libre comercio (TLC). Para ello, un grupo de expertos elaboró un análisis que concluyó que ambas economías eran complementarias –recursos naturales y mano de obra mexicanos, conocimiento y manufacturas japoneses– y, por tanto, el acuerdo era viable. No obstante, la importancia del sector agrícola para el Gobierno japonés hizo muy difíciles las negociaciones (Estrada y Santibáñez, 2005: 314-327). Aun cuando el Acuerdo de Asociación Económica (AAE) México-Japón5, vigente desde 2005, fue el primero que México firmó con un país asiático, México no lo ha aprovechado de manera suficiente, pues sus exportadores han tenido dificultades para cubrir las cuotas acordadas para numerosos productos agropecuarios (Falck, 2009).

4 Véase El Sol del Centro. «Visita del Exmo. Embajador de China en México». OEM en línea (7 de febrero de 2015) (en línea) [Fecha de consulta: 3.3.2015] http://www.oem.com.mx/oem/notas/ n3697847.htm 5. Esta clase de acuerdos tiene un alcance más amplio que los tratados de libre comercio, al incluir otros temas como la cooperación bilateral y la formación de cadenas productivas.

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México y Asia Pacífico: proximidades y distancias de una dilatada relación

Figura 3. Comercio de México con Japón (en miles de dólares) (2000-2014) 20.000.000

Exportaciones

18.000.000

Importaciones

16.000.000 14.000.000 12.000.000 10.000.000 8.000.000 6.000.000 4.000.000

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

2.000.000

Fuente: Secretaría de Economía (2015).

Figura 4. Inversión Extranjera Directa (IED) de Japón en México (en millones de dólares) (2000-2014) 2.000 1.500 1.000 500 0 -500 -1.000

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

-2.000

2000

-1.500

Fuente: Secretaría de Economía (2015).

Desafortunadamente, el AAE no ha podido revertir el déficit estructural de México en relación con Japón. Como se observa en la figura 3, los números rojos se han acentuado a lo largo del tiempo. El déficit para México pasó de 5.535 millones de dólares en 2000, a 15.044 millones en 2012. Es cierto que este déficit es sensiblemente menor al que México registra frente a China, pero el AAE no ha sido suficiente para aprovechar un importante espacio potencial Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 113-139 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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para las exportaciones mexicanas. Esto se debe, principalmente, a la ausencia de políticas industriales y de promoción de las exportaciones mexicanas, así como al escaso interés del sector privado por aprovechar el mercado de la tercera economía mundial. Por otro lado, como mencionamos en el apartado anterior, el sostenido flujo de IED japonesa a México (figura 4) ha seguido un patrón triangular que vincula las importaciones de insumos japoneses para su ensamblaje en México y su posterior exportación a Estados Unidos. En 2008, por ejemplo, la IED japonesa se concentró en el sector manufacturero (81%), sobre todo en los subsectores automotriz y electrónico (Falck, 2009: 49-50). Esta inversión representó el 2,0% del total acumulado de IED en México de 2000 al primer semestre de 2014. Las visitas del presidente Vicente Fox a Japón, en 2001, y del primer ministro Junichiro Koizumi a México, en 2003 –en el marco de la formalización de la «Asociación Estratégica del Pacífico: México y Japón en el nuevo milenio» y del Programa Conjunto México-Japón– intensificaron los contactos a nivel ministerial. Además, Japón se sumó a la iniciativa mexicana para establecer el Grupo de Amigos de la Reforma de la ONU (Ventura, 2007: 51-52). En 2010, con la visita del entonces presidente Felipe Calderón a Japón, se estableció la Asociación Estratégica Global y el Crecimiento Económico en el siglo xxi, para continuar el diálogo político y la cooperación en asuntos globales. En contraste con la relación sino-mexicana, pletórica en malos entendidos y deslices diplomáticos, los vínculos con el Japón contemporáneo perfilan una trayectoria mucho más suave. A diferencia de China y Japón, México no consideró las relaciones con Corea del Sur como prioritarias en el último cuarto del siglo xx. Esto no evitó que el comercio se incrementara en la década de los setenta, lo cual fue resultado del modelo orientado a la exportación que desarrolló Corea del Sur y de la importación de petróleo crudo desde México, que propiciaba un saldo comercial a favor de este último país. A finales de la década de los ochenta, las exportaciones coreanas aumentaron y revirtieron, a favor de Corea, el signo negativo de la balanza comercial. En 2013, y por el lado de las importaciones, Corea se había convertido en el cuarto socio comercial de México, detrás de Estados Unidos, China y Japón, y por encima de Alemania, Canadá y América Latina en su conjunto (Secretaría de Economía, 2015). Como resultado del estrechamiento en las relaciones económico-comerciales, en 2007, a recomendación del análisis de un grupo bilateral de expertos denominado Comisión México-Corea para el siglo xxi, se iniciaron negociaciones para la firma de un TLC. No obstante, las negociaciones se suspendieron en 2008 después de dos rondas. A pesar del interés de Corea por reanudar las negociaciones, México se ha negado sistemáticamente a hacerlo (López, 2011: 35-36). Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 113-139 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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Tal renuencia se explica por las presiones de grupos industriales mexicanos, quienes consideran que la suscripción de un TLC afectaría sustancialmente a sus actividades. Como señala un funcionario en México de la Agencia de Promoción de Inversión y Comercio de Corea (KOTRA, por sus siglas en inglés): «Corea y su industria quieren un tratado de libre comercio; el Gobierno mexicano también quiere, pero la industria mexicana no quiere» (Abel Um, citado en Lombera, 2010). Figura 5. Comercio de México con Corea del Sur (en miles de dólares) (2000-2014) 16.000.000

Exportaciones

14.000.000

Importaciones

12.000.000 10.000.000 8.000.000 6.000.000 4.000.000

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

2.000.000

Fuente: Secretaría de Economía (2015).:

Figura 6. Inversión Extranjera Directa (IED) de Corea del Sur en México (en millones de dólares) (2000-2014) 600 500 400 300 200 100

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

-100

2000

Fuente: Secretaría de Economía (2015).

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Estas dificultades en la negociación de un TLC no han mermado los flujos de la IED coreana. Las empresas de Corea del Sur buscan aprovechar la adyacencia geográfica de México con Estados Unidos, así como el atractivo precio relativo de la mano de obra y los numerosos tratados comerciales firmados por el país. Existen más de 1.400 firmas coreanas que proveen de casi 45.000 empleos, lo que representa el 0,12% del empleo total en México. Hacia 2011, Corea del Sur se posicionó como el tercer inversionista asiático más importante en México, después de Japón y Singapur (López, 2011: 31 y 38). En 2008 se registró el mayor monto de inversión surcoreana, con 476,1 millones de dólares, seguido de 2013, con 403,5 millones (figura 6). El acumulado de 2000 al primer semestre de 2014 representa el 0,5% de la IED total en México. Varios años después del análisis del grupo de expertos, quedan pendientes de instrumentar algunas de sus iniciativas, tales como el Consejo de Negocios de Alto Nivel Corea-México, la Asociación Estratégica Integral y el establecimiento de una ruta aérea directa (Romero, 2012: 38). Ello no impide reconocer un proceso de consolidación de la cooperación internacional para el desarrollo de ambos países (Uscanga y Melo, 2012). En 2014, los gobiernos de Corea del Sur y México firmaron un memorándum de entendimiento en cooperación internacional hacia terceros países, en temas como cambio climático, prevención de desastres, seguridad alimentaria y derechos humanos6. Es cierto que la relación comercial de México con Corea mantiene un desequilibrio, pero la cooperación bilateral se fortalece cada vez más. Para finalizar este apartado, discutiremos los intercambios económicos y diplomáticos entre India y México. A pesar de que India es la décima economía mundial y México la número 15 (Banco Mundial, 2014), las relaciones económicas bilaterales son más bien modestas en comparación con otros socios de la región de Asia Pacífico. Los vínculos diplomáticos entre México y la India son, en general, cordiales pero de alcance limitado (Preciado, 2008: 487). Desde la primera mitad de la década de 2000, la preocupación central bilateral ha sido económica y se ha concretado en acuerdos sobre doble tributación, cooperación aduanera y promoción y protección de inversiones (Haro et al., 2011: 457).

6. Véase «México y Corea del Sur firman acuerdo». El Economista (16 de abril de 2014) (en línea) [Fecha de consulta 13.10.2014] http://eleconomista.com.mx/sociedad/2014/04/16/mexico-coreasur-firman-acuerdo

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México y Asia Pacífico: proximidades y distancias de una dilatada relación

Figura 7. Comercio de México con India (en miles de dólares) (2000-2014) 4.000.000

Exportaciones

3.500.000

Importaciones

3.000.000 2.500.000 2.000.000 1.500.000 1.000.000

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

500.000

Fuente: Secretaría de Economía (2015).

De los grandes actores de Asia Pacífico, India es el país con intercambios comerciales con México más modestos. Además, en contraste con los casos previamente analizados, en algunas ocasiones la balanza comercial ha sido favorable para el país latinoamericano. Así, 2013 fue el mejor año de intercambios comerciales para México, pues el volumen comercial bilateral alcanzó 6.663 millones de dólares, con un superávit, para el lado mexicano, de cerca de 927 millones de dólares (figura 7). De todas formas, en ese año el comercio total de México con la India representó aproximadamente el 10% del que se registró con China, una tercera parte del mexicano-japonés y menos de la mitad del que se llevó a cabo con Corea del Sur. De manera paradójica, y en contraste con otros socios comerciales, la figura 8 muestra que la inversión india en México tuvo su mejor momento en el año 2000, con 27,6 millones de dólares, para descender gradualmente a 0,5 millones de dólares en 2013. En términos del total de IED en México, de los cuatro países asiáticos considerados en el presente texto, India es el más modesto; mientras las inversiones japonesas pueden medirse en términos de miles de millones de dólares, las coreanas son de cientos de millones, las chinas de decenas y las indias de unidades. De acuerdo con el embajador de India en México, Dinesh Kumar Jain, uno de los obstáculos para profundizar la relación –algo que se reproduce para el resto de Asia Pacífico– es el desconocimiento mutuo. Hasta 2012, había 35 empresas indias con inversiones en México en campos como la informática, farmacéutica e ingeniería. India ha destacado a nivel mundial en estas áreas, por lo que las bajas cifras revelan que Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 113-139 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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su potencial no ha sido totalmente explotado7. A ello hay que añadir las expectativas de aumentar sustantivamente la exportación de crudo mexicano hacia el subcontinente indio (Carbajal, 2014). Ambos gobiernos han coordinado esfuerzos para ampliar la relación bilateral. En 2006, por ejemplo, la Secretaría de Economía mexicana y el Ministerio de Micro, Pequeñas y Medianas Industrias indio firmaron un memorándum para fortalecer la relación bilateral por medio de este tipo de establecimientos económicos (Haro et al., 2011: 452). De igual manera, en el marco de la cuarta reunión de la Comisión Binacional en 2005, se acordó establecer un grupo de alto nivel sobre comercio, inversión y cooperación económica (Ventura, 2007: 56). Figura 8. Inversión Extranjera Directa (IED) de India en México (en millones de dólares) (2000-2014)

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

30 25 20 15 10 5 0 -5

Fuente: Secretaría de Economía (2015).

Las relaciones multilaterales hoy El ámbito multilateral en las relaciones de México con Asia Pacífico resulta más modesto que las conexiones bilaterales. Si bien hubo importantes coincidencias entre las votaciones de México con las de China e India en Naciones Unidas en los años setenta y ochenta, los intercambios se han ido deslizando

7. Véase «México e India, con más similitud que competencia». El Economista (26 de enero de 2012) (en línea) [Fecha de consulta 23.10.2014] http://eleconomista.com.mx/industrias/2012/01/26/ entre-india-mexico-hay-mas-complementariedad-que-competencia

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hacia ámbitos regionales más restringidos de carácter económico, sobre todo a partir de la aceleración de los procesos de integración regional en el mundo a partir de los años noventa. A modo de ejemplo de las relaciones multilaterales contemporáneas de México con Asia Pacífico, analizaremos los siguientes mecanismos, que se caracterizan por distintos estadios de negociación y grados de formalización: APEC, ASEAN, TPP, Alianza del Pacífico y MIKTA8. La participación común de México en APEC es, sin duda, el proceso más representativo y de largo recorrido. Cabe recordar, sin embargo, que el Consejo de Cooperación Económica para el Pacífico (PECC, por sus siglas en inglés) fue el primer foro regional que reconoció, en 1991, una representación mexicana con pleno derecho. La incursión en el PECC fomentó diversas propuestas académicas, entre las cuales sobresalía la creación de un Centro de Estudios Interdisciplinarios de la cuenca del Pacífico, proyecto que al final no se instrumentó. Sin embargo, en 1990 se estableció la Red Nacional El ámbito multilateral en las relaciones de de Investigadores sobre la cuenca del México con Asia Pacífico resulta más mo- Pacífico, y a partir de 1996 se crearon desto que las conexiones bilaterales (...) los distintos centros de estudios APEC intercambios se han ido deslizando hacia en instituciones académicas mexicaámbitos regionales más restringidos de ca- nas (Ramírez, 2008: 380-385). Todas rácter económico, sobre todo a partir de la estas instancias se caracterizaron más aceleración de los procesos de integración por un trabajo episódico y no fueron regional en el mundo a partir de los años elementos constitutivos de una grand noventa. strategy mexicana para Asia Pacífico. Sin embargo, se vinculan con ciertas acciones derivadas de la integración de México a APEC. De acuerdo con Anguiano Roch (2001: 858), «la participación de México en APEC se definió de manera circunstancial y no como objetivo gubernamental». La negociación del TLCAN a iniciativa de Estados Unidos y Canadá, fundadores de APEC, arrastró a México a la agrupación, a la que ingresó

8. Utilizamos estos acrónimos por sus siglas en inglés. El MIKTA es un espacio de coordinación y concertación informal creado en 2013 por México, Indonesia, Corea del Sur, Turquía y Australia. Este grupo surgió ante la imposibilidad de ampliar el BRICS (Brasil, Federación Rusa, India, China y Sudáfrica) a BRICSAM (incluyendo a México), y el fracaso que implicó el grupo MIST (México, Indonesia, Corea del Sur y Turquía). El primero no se consolidó porque los BRICS son, en muchos ámbitos, competidores de México (Morales, 2013); además, en las últimas tres décadas, la economía de México solo creció un poco más del 2% y la cercanía mexicana con Estados Unidos dificulta cualquier intención tercerista. El grupo MIST fracasó debido a que la escasa acción diplomática conjunta de estos países no alcanzó a darle contenido a un acrónimo que, al igual que el de BRICS, había sido propuesto desde Goldman Sachs (Maihold, 2014).

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antes que Chile, país con mayor interés en el mecanismo y con mayor vinculación comercial al Pacífico. Si bien las reuniones cumbre anuales de APEC funcionan como plataformas de encuentro con varios países asiáticos –con los cuales difícilmente habría contacto de otra manera– el ingreso a APEC dista mucho de responder a una acción deliberada del Gobierno mexicano para diversificar las relaciones económicas del país a partir de una mayor presencia en Asia Pacífico. A más de un cuarto de siglo de su fundación, los logros de APEC difícilmente pueden evaluarse como éxitos. APEC, en efecto, buscaba la liberalización del comercio y la inversión extranjera, la facilitación de los negocios y el impulso de la cooperación económica y técnica entre sus 21 miembros. El organismo se proponía una estrategia de liberalización económica unilateral, no vinculante y dotada de una estructura organizacional ligera. Los Objetivos de Bogor, formulados durante la cumbre de 1994 en Indonesia, fueron el principal mapa de navegación de APEC; el documento ponía como meta una apertura total del comercio para las economías desarrolladas en 2010 y para las economías en desarrollo en 2020. Diversas evaluaciones muestran que ese objetivo está lejos de cumplirse. La propia APEC reconoce que, si bien el comercio transpacífico aumentó de forma constante desde 1989, «no hay manera de afirmar que los Objetivos de Bogor fueron completamente responsables de los logros obtenidos» (APEC Policy Support Unit, 2010: ix). En el caso de México, por ejemplo, el veloz incremento del comercio –principalmente importaciones– desde Asia Pacífico, parece estar más relacionado con un fenómeno de mercado que con la integración institucionalizada en el Pacífico, ya sea en el marco bilateral o en el de APEC. Como hemos remarcado anteriormente, la solicitud de México para convertirse en socio de diálogo con la ASEAN fue rechazada dos veces. En la primera se argumentó que la influencia directa mexicana en los procesos de paz y seguridad regionales, base sobre la cual se instituyó el Foro Regional ASEAN, era muy limitada. En la segunda ocasión, la solicitud no prosperó por la diferencia en el enfoque de las políticas exteriores de ambas entidades. Por un lado, el Tratado de Amistad y Cooperación de ASEAN se volvió un código de conducta con base en los principios –consagrados en la Carta de Naciones Unidas– de autodeterminación de los pueblos, renuncia a la fuerza para la resolución de controversias y no injerencia en asuntos internos. Por otro lado, el Gobierno mexicano anunció, en 2000, una política exterior encaminada a defender la democracia y los derechos humanos (Haro et al., 2011: 480-481). Es claro que las dos agendas –autodeterminación de los pueblos y no injerencia en asuntos internos de ASEAN frente a la persecución de la democracia y respeto a los derechos humanos de México– difícilmente eran compatibles, pues algunos de los miembros de ASEAN no se pueden calificar como democracias liberales y suelen desconfiar del escrutinio internacional de los derechos humanos. Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 113-139 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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Más allá de APEC –ahora en seria crisis– y de ASEAN –renuente a aceptar a México–, en la década de 2010 se han construido tres espacios que se vinculan al Pacífico y en los que México participa de manera activa. Dos de ellos son TLC de carácter formal, como el TPP y la Alianza del Pacífico; el otro, de carácter informal y más político, es el grupo MIKTA, integrado por el propio México, Indonesia, Corea del Sur, Turquía y Australia. En los siguientes párrafos analizamos con mayor detenimiento las principales características de cada uno de estos mecanismos y cómo México participa en ellos. Al igual que en APEC, la participación mexicana en el TPP se explica, en gran medida, por el liderazgo estadounidense en dicho acuerdo, estructurado a partir de la ampliación del Trans-Pacific Strategic Partnership Agreement (TPSEP o P-4). Originalmente, el P-4 fue un acuerdo de integración que entró en vigor en 2006. Sus miembros eran Brunei Darussalam, Chile, Nueva Zelanda y Singapur, cuatro pequeñas economías de la cuenca del Pacífico. Cuando las negociaciones del P-4 terminaron, sus miembros acordaron poner en la agenda para el futuro conversaciones sobre servicios e inversiones financieras, rubros que no habían sido incluidos en el acuerdo original. En marzo de 2008, cuando estas negociaciones comenzaron, Estados Unidos propuso crear un acuerdo transpacífico ampliado. En septiembre de ese mismo año, Australia, Perú, Vietnam y Estados Unidos anunciaron su voluntad de sumarse a las negociaciones del TPP ampliado, que arrancaron formalmente en marzo de 2010. Desde entonces se han unido Malasia (2010), Canadá y México (2012) y Japón (2013), completando así un total de 12 países que buscan pertenecer a este mecanismo de integración (MFAT, 2013). Con base en el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, la participación de México en el TPP tiene el objetivo principal de contribuir al crecimiento económico. Pero, en la medida en que el TPP es un proceso relativamente reciente, existe una desinformación que al menos resulta tan grande como las expectativas. Dado el secretismo de las negociaciones, no se conocen muchas áreas clave del posible tratado, aunque algunas han sido filtradas por WikiLeaks (2014). Los temas candentes son múltiples, pero destacan los derechos de propiedad intelectual, la reforma de las empresas estatales y las políticas de competencia. El otro gran problema del TPP es la posibilidad de que se firme en 2015, como se prevé en la hoja de ruta de las negociaciones. La situación política en Estados Unidos después de las elecciones de noviembre de 2014 hace muy difícil que el Congreso, dominado en su totalidad por fuerzas republicanas, apruebe el tratado. La Alianza del Pacífico (en adelante, la Alianza) es un acuerdo de integración y cooperación económica y comercial que se dio a conocer en abril de 2011. Su predecesor es el Arco Pacífico Latinoamericano y aglutina a Chile, Colombia, Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 113-139 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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México y Perú, cuatro países con gran afinidad política y económica; además de haber suscrito tratados de libre comercio entre sí y con Estados Unidos, tres de ellos son también miembros de APEC (Wilhelmy, 2013; León-Manríquez y Ramírez, 2014). México, por un lado, enfatiza los principios de libertad, respeto a los derechos humanos y libertad, como base del proceso de integración; por el otro, ha propuesto una Alianza con mayor número de socios, obedeciendo al principio de «regionalismo abierto» al que se ha apegado la Alianza del Pacífico (Álvarez, 2011)9. La construcción de la Alianza del Pacífico ocurrió durante la gestión del presidente Felipe Calderón (2006-2012), quien durante la séptima edición del Foro Económico Mundial para América Latina, realizado en 2012 en Puerto Vallarta (México) reafirmó su intención de crear una «verdadera zona de libre comercio, mirando hacia el Pacífico». Calderón señaló: «El futuro para México y América Latina es abrir cada vez más sus economías» (Lira, 2012). El cambio de gobierno por una Administración priista no surtió efectos negativos en la participación de México, toda vez que en la gestión de Peña Nieto se firmó el protocolo adicional –sobre inversión, comercio y servicios– al acuerdo marco. Los simpatizantes de la Alianza del Pacífico subrayan que el papel de México es estratégico en razón de su peso económico (36% del PIB con respecto al total de América Latina y el Caribe) y su estatus de segunda economía regional. Algunos analistas consideran la Alianza como uno de los mayores logros de la Administración calderonista en materia de política exterior (Ramos, 2013: 148-152), y el Gobierno de Peña Nieto no duda en promoverla como «parte del resurgir mexicano en la arena internacional»10. A pesar de estas expectativas tan favorables, parece necesaria una dosis de realismo: el comercio intrarregional es menor al 4% en el promedio de las cuatro economías, a pesar de que TLC bilaterales como el de MéxicoChile están vigentes desde los noventa; la competitividad de estas respecto a Asia Pacífico ha mermado en las últimas décadas a causa de las políticas ortodoxas que han adoptado y, lo más importante, hasta el momento los integrantes de la Alianza no han concertado –al menos de manera pública– estrategias conjuntas para enfrentar el reto que representa una Asia del Pacífico cada vez más competitiva (León-Manríquez y Ramírez, 2014).

9. Véase también «Peña Nieto quiere una Alianza del Pacífico con más socios». El Economista (9 de febrero de 2014) (en línea) [Fecha de consulta 4.8.2014] http://eleconomista.com.mx/ industrias/2014/02/09/pena-nieto-quiere-alianza-pacifico-mas-socios 10. Véase «México juega papel estratégico en Alianza del Pacífico por lazos con EEUU». El Universal (8 de febrero de 2014) (en línea) [Fecha de consulta 14.10.2014] http://www.eluniversal.com/ internacional/140208/mexico-juega-papel-estrategico-en-alianza-del-pacifico-por-lazos-con-e

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Evaluaremos, por último, la ya mencionada iniciativa MIKTA. A diferencia de los BRICS, este grupo no ha intentado establecer una representación en cada continente y ha buscado evitar que se les asocie con una agenda revisionista del sistema internacional. A pesar de ello, tiene un peso importante en la economía mundial (todos sus miembros pertenecen también al G-20), y son importantes actores regionales, con capacidad de mediar entre las grandes potencias y los BRICS. Para México, las ventajas de pertenecer al MIKTA podrían concretarse a largo plazo y a partir de un importante esfuerzo de consolidación (Maihold, 2014; González, 2014). Desde nuestra perspectiva, a pesar de las capacidades objetivas y las buenas intenciones de sus miembros, no se percibe un proyecto suficientemente claro ni un interés colectivo patente que permitan augurar a MIKTA un futuro diferente al de otras sopas de letras. En suma, el ámbito multilateral no parece haber sido un espacio de éxito para la política asiática de México. Las razones de esta limitación residen tanto en el plano interno como en el internacional. En el primero resaltan las deficiencias intrínsecas del laxo multilateralismo transpacífico al estilo APEC; en el segundo, destaca una serie de pasos diplomáticos en falso (como el frustrado ingreso en ASEAN), así como la falta de una política proactiva hacia la región asiática, que logre trascender la lógica de la integración comercial y vaya más allá de secundar los proyectos de Estados Unidos. A fin de cuentas, estas limitaciones no son en absoluto nuevas: salvo algunos episodios muy aislados que aquí se han relatado, las élites política, económica y académica mexicanas han carecido, históricamente, de una visión clara en torno al significado y proyecciones de Asia Pacífico.

Conclusiones En una perspectiva de largo plazo, la relación de México con Asia Pacífico presenta una trayectoria de altibajos, que combina períodos de interés con lapsos de alejamiento; estos, a su vez, están puntuados en gran medida por las tendencias internacionales del momento. Entre los períodos de mayor acercamiento en la relación de México con Asia Pacífico, destacan tres. El primero fue entre finales del siglo xvi y principios del xviii, cuando la Nueva España era una pieza clave para el comercio de la metrópoli española y Asia Pacífico. El segundo se registró a finales del siglo xix cuando México, ya como Estado independiente, buscaba consolidar su doble estatus de Estado-nación y potencia emergente, vía una mayor presencia internacional. El tercero se inició a finales del siglo xx y se prolonga a lo que se lleva recorrido del xxi; se basa, sobre todo, en la convicción de que los nexos económicos son necesarios y suficientes para sustentar una relación profunRevista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 113-139 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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da. De igual manera, existen dos largos momentos de alejamiento en la relación, en la segunda mitad del siglo xix y la mayor parte del xx, a causa de problemas internos (intervenciones europeas en Asia Pacífico, reformas y posterior militarismo en Japón, Revolución Mexicana), las guerras mundiales y la Guerra Fría. Este último período fue escenario de un aumento gradual en los vínculos, aunque estos se limitaron más bien al ámbito político-diplomático (a excepción de la relación con Japón). Ya en la década de los noventa se registró una aceleración profunda en razón del comercio con los cuatro países seleccionados. Destaca, a lo largo de la historia, una actitud reactiva por parte de México. A partir de la evidencia presentada en el texto, podemos concluir que todos los momentos de acercamiento con Asia Pacífico se produjeron como respuesta a desafíos de coyuntura, más que a raíz de un planeamiento cuidadoso de la inserción internacional del país. Lo anterior también se debe a una excesiva atención hacia Europa, en una primera etapa, y hacia Estados Unidos, posteriormente. Asia Pacífico, como hemos descrito, representa una presencia constante en el horizonte de las relaciones internacionales de México, pero también constituye una historia de oportunidades desaprovechadas. El momento de mayor acercamiento, en las décadas de los noventa y 2000, se ha realizado con la economía como eje principal, y con México como importador de mercancías y receptor de IED, más que como exportador activo. Como sea, en el último cuarto de siglo los volúmenes de comercio e inversión desde Asia Pacífico aumentaron a mayor ritmo que en toda la historia del México independiente, aun en la virtual ausencia de mecanismos formales de integración comercial. El Acuerdo de Asociación Económica (AAE) con Japón, aunado a otros acuerdos en materia arancelaria y de inversiones, refleja esta dinámica, pero de ninguna forma es la fuente que le da origen. Otro tanto puede afirmarse de iniciativas económicas como PECC, APEC, TPP y la Alianza del Pacífico. A excepción de China y Japón, las relaciones político-diplomáticas con Asia Pacífico han sido más bien formales. Difícilmente comprenden vínculos amplios que sumen la cultura, la historia o las alianzas políticas de amplio espectro en los ámbitos regional y mundial. Sin embargo, ante el reciente fortalecimiento de los vínculos económicos y comerciales, el reto es fomentar una mayor aproximación que incluya otros ámbitos, tanto en el plano bilateral como en el multilateral. Lo anterior es necesario porque en el siglo xxi Asia Pacífico ha llegado para quedarse y se ha transformado en un espacio de intersección de un considerable volumen de transacciones políticas, económicas, sociales y culturales. Para un país como México son cada vez más altos los costos de no participar de forma proactiva en la dinámica de Asia Pacífico. El déficit en la relación no es solo económico, sino de conocimiento. Lamentablemente, esa brecha habrá de profundizarse en la medida en que México no diversifique su atención del horizonte estadounidense. Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 113-139 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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Fecha de recepción: 09.01.15 Fecha de aceptación: 05.06.15

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Las relaciones transpacíficas y transatlánticas de EEUU: dos proyectos, una estrategia The US Transpacific and Transatlantic relations: two projects, one strategy Daniela Casandra Castorena Sánchez Profesora-investigadora del Centro de Relaciones Internacionales, Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) Kasscastorena@gmail.com

Resumen: Para entender hacia dónde se dirige la política exterior de Estados Unidos en la actualidad, es necesario recordar que esta posee una racionalidad económica, pragmática y vitalicia de alcance mundial y, por ende, resulta impreciso manifestar que dicha lógica es producto de un proceso de globalización o bien de un proyecto para el nuevo milenio. La Administración del presidente Barack Obama empezó con una sustitución estratégica al anunciar el abandono de la cruzada global contra el terrorismo, como eje rector de su política exterior, por un estrechamiento de relaciones en la cuenca del Pacífico. No obstante, seis años de gobierno han permitido evidenciar que el rumbo que tomará la razón de mercado estadounidense en las próximas décadas será insostenible al concentrarse solo en dicha región, ya que la inclusión del espacio atlántico es vital para establecer una estrategia de alcance global y, de este modo, garantizar un segundo siglo americano.

Abstract: To understand the direction in which US foreign policy is moving today, it is necessary to remember that it has always had an economic, pragmatic rationale with global dimensions and it is therefore inaccurate to present its behaviour as the product of globalisation processes or even a project for the new millennium. President Obama’s Administration began a strategy of replacement by announcing the abandonment of the global crusade against terrorism as the guiding principle of its foreign policy in favour of a tightening of relations in the Pacific basin. Nevertheless, six years of government provide evidence that the direction that the US market rationale will take in coming decades will be unsustainable in concentrating only on this region, as the inclusion of the Atlantic space is vital to establishing a strategy of global reach and, in this way, guaranteeing a second American century.

Palabras clave: Estados Unidos, razón de mercado, política exterior, espacio atlántico

Key words: market rationale, US foreign policy, Atlantic space

Una versión previa de este artículo fue presentada en el xxviii Congreso Anual de la Asociación Mexicana de Relaciones Internacionales (AMEI), 9-11 de octubre 2014, y su versión final en mayo de 2015. Su elaboración ha contado con el apoyo del Programa UNAM-DGAPA-PAPIIT IN306414.

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Las relaciones transpacíficas y transatlánticas de EEUU: dos proyectos, una estrategia

Rastrear indicios de la razón de mercado que Estados Unidos ha construido en el escenario nacional e internacional desde hace más de un siglo implica el estudio y análisis del trayecto recorrido por sus corporaciones transnacionales, como representantes máximos de ese imperativo categórico. No obstante, los más de 14 años ya transcurridos del presente siglo aún muestran la necesidad y la búsqueda por garantizar la continuidad de la hegemonía de Estados Unidos a escala global. Este trabajo busca aducir que los ejes rectores de la política exterior estadounidense están fundados sobre una racionalidad económico-pragmática de alcance mundial y permanente; por lo tanto, es falso enunciar que dicha lógica es producto de un fenómeno globalizador o bien de un proyecto exclusivo del nuevo milenio. El hecho de dedicar la primera parte de este trabajo a hacer una revisión histórica busca demostrar la naturaleza secular de la razón de mercado estadounidense, y se hace a través de Los ejes rectores de la política exterior esla recuperación de testimonios y tadounidense están fundados sobre una pronunciamientos1 de actores clave racionalidad económico-pragmática de al- en la consolidación de la hegemocance mundial y permanente; por lo tanto, nía de Estados Unidos. La segunda es falso enunciar que dicha lógica es pro- parte, en cambio, se traslada temducto de un fenómeno globalizador. poralmente al siglo xxi para revisar una de las aristas de la política exterior estadounidense enunciada por el presidente Barack Obama, el cual buscó «concentrar la atención de su Gobierno en el área del Pacífico» para, en primer lugar, demostrar que tanto la región del Pacífico como la del Atlántico poseían una importancia estratégica en el aseguramiento de un segundo siglo americano y, en segundo lugar, evidenciar la continuidad de objetivos, mecanismos y estrategias en las directrices de la política exterior estadounidense para cumplir con los dictados de una razón de mercado propia. Este trabajo quiere ser un espacio de reflexión, más que de premonición, sobre el rumbo que tomará la política exterior de Estados Unidos en las próximas décadas, pues se aspira a compartir una «perspectiva de análisis» sobre cómo, desde la academia mexicana, se estudia y se interpreta a Estados Unidos en el actual orden internacional.

1. Los testimonios, discursos y declaraciones rescatadas en este trabajo son traducciones libres de la autora; sin embargo, se ha conservado la fuente original (en inglés) para que sirva de referencia directa al lector.

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Daniela Casandra Castorena Sánchez

Los orígenes de la razón de mercado en Estados Unidos El siglo pasado estuvo marcado por conflagraciones mundiales y regionales, por un ambiente de inseguridad internacional y por la destrucción de algunas estructuras existentes, entre ellas, la del bloque socialista. Sin embargo, también se caracterizó por el crecimiento de nuevas fuerzas políticas en términos de poder y por la influencia del Estado-nación y de su correlato económico, el mercado, ambos ubicando a Estados Unidos como su máximo arquetipo. Un primer esbozo de hegemonía secular fue anunciado por el periodista y magnate Henry Luce (1941), que proclamó el inicio del Siglo Americano: «[ha llegado el momento de Estados Unidos para] convertirse en el nuevo líder mundial [y su] misión consistirá en transformar completamente las relaciones del sistema internacional a través de la aplicación global de los principios estadounidenses». Tal como Luce, otros pragmáticos, entre ellos el presidente Calvin Coolidge (1925), apuntarían que «el interés de Estados Unidos son los negocios»2, y Charles Wilson –director corporativo y posteriormente secretario de Defensa durante la Administración de Eisenhower– diría en 1953: «lo que es bueno para la General Motors, es bueno para Estados Unidos» (National Stockpile, 1957). Robert Sobel (1973: xi), por su parte, añadiría: «tal vez haya sido por accidente, buena fortuna, talento nativo o gracias a los errores cometidos por otros, pero Estados Unidos se posicionó como el poder dominante durante la era del Estado-nación y de las grandes corporaciones. Sin este gran poder económico, la nación no hubiera sobrevivido, a pesar de haber estado concentrado en las manos de algunas cuantas compañías». Hay dos momentos clave que evidencian el internacionalismo de la razón de mercado estadounidense: el primero es en 1898, con la Guerra Hispanoamericana, evento a partir del cual Estados Unidos da inicio a su carrera imperialista; y el segundo en 1917, año en que Estados Unidos abandonó su condición de nación deudora para convertirse en el acreedor principal de las naciones europeas que se encontraban en guerra. Es menester aclarar que este trabajo no busca profundizar en los antecedentes de las industrias, corporaciones y hombres de negocios que desempeñaron un papel fundamental en el desarrollo de la economía opulenta de Estados Unidos entre 1914 y 1970. Lo que interesa es destacar la interrelación formada entre el poder político y el económico en el desarrollo de un capitalismo pragmático en dicho país.

2. Esto es: «The business of America is business».

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Tampoco se busca narrar por qué algunas industrias han sobrevivido mientras que otras han desaparecido; se trata, en cambio, de validar la corporación como sujeto con un peso no solo monetario y/o comercial, sino con un valor político, como protagonista y fuerza determinantes en el desarrollo y crecimiento del poder hegemónico con el cual se identifica a Estados Unidos hasta el día de hoy. Una segunda intención es advertir las diferentes relaciones formadas entre las corporaciones con otros sectores de poder, sobre todo con el Gobierno. Aunque, es necesario anunciar que, por cuestiones metodológicas, no serán consideradas las relaciones establecidas con los sindicatos (labor-management relations). Se trata de exponer, en su lugar, algunas tendencias que den cuenta de una narrativa macroeconómica de los grandes negocios en Estados Unidos con la cual estos consiguen, posteriormente, posicionarse estratégicamente en otras latitudes del planeta.

De una metapolítica secular a la «doctrina de puertas abiertas» El objetivo de este apartado es revisar el fundamento económico, o bien la razón de mercado, que la política exterior estadounidense ha defendido y promovido desde el siglo xix, momento en que la joven nación inició sus primeras aventuras expansionistas en el sur de Canadá, en 1812, pasando por el corrimiento de la frontier hacia el oeste hasta el establecimiento de una zona hemisférica exclusiva al enunciarse la Doctrina Monroe (1823), que serviría como sustento ideológico de la política exterior estadounidense a partir de entonces. James Madison (presidente de Estados Unidos entre 1809 y 1817) enunció, décadas antes de la primera gran crisis económica del país en 1890, una de las primeras fórmulas pragmáticas para contener la contradicción entre las diferentes posiciones políticas internas y las intenciones expansionistas de alguna de sus élites: «el republicanismo democrático puede ser mejorado y preservado a través de una política exterior imperial» (Appleman, 1959: 20). Rescatando algunas ideas de la escuela inglesa de David Hume, Francis Bacon, Thomas Mun y James Stuart, Madison sentenció el expansionismo «como la clave para la prevención de facciones», muchas de ellas producto de la competencia y rivalidad económicas, «[…] y de una disrupción en la armonía de la sociedad». Una nueva lógica de acumulación y reproducción del capital, para continuar con la dinámica ascendente de crecimiento económico hasta el momento demostrado por las colonias del Este, aunado a la otra fórmula político-institucional de pesos y contrapesos (checks & balances) fueron las claves para invocar una segunda revolución, pero ahora al Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 141-163 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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interior. La expansión, que se inició hacia el oeste del territorio y buscaba llegar al otro lado de la orilla continental para trascender posteriormente hacia otras latitudes (overseas), mitigó la temprana confrontación entre los diferentes grupos económicos y políticos al proveerlos de un mayor territorio disponible para su explotación, y sirvió además de base material para fomentar el crecimiento. La garantía y existencia de distancias largas, según la lectura de Madison, «inhibe los antagonismos no solo en la inmediatez geográfica, sino a nivel nacional y, por lo tanto, salvaguarda al Gobierno»3. Este episodio expansionista en la historia política, económica e industrial de Estados Unidos es clave, porque el agotamiento del territorio es una de las causas principales de dos procesos que se fijarán como una constante en el devenir estadounidense: en primer lugar, la recurrencia de las crisis económicas y, como segunda constante, la expansión económica continua hacia otros territorios, pues «demostró ser la mejor manera de garantizar la libertad y la prosperidad» (Appleman, 1959: 21). La primera gran crisis que observó el pueblo estadounidense se produjo en 18904 (The Commercial and Financial Chronicle, 1893). Esta crisis representó, en primer lugar, una inflexión en la historia estadounidense, ya que marcó el fin de la era jacksoniana de «laisseznous-faire» y, por lo tanto, el término La Guerra Hispanoamericana de 1898 del protagonismo del ciudadano em- introduce una tercera constante que será prendedor (individual entrepreneur) observada en períodos posteriores: el como figura dinámica de la vida uso de la guerra para aliviar la economía económica en Estados Unidos; y, en y superar las contradicciones del mercasegundo lugar, implicó la transición do interno. hacia una nueva forma de asociación y de organización económica acompañadas de la aparición de un nuevo actor: la corporación multinacional (the big corporation). La misma crisis atrajo la bancarrota de bancos y corporaciones, desempleo y huelgas, razón por la cual el debate político interno entre conservadores y reformistas se detuvo y coincidieron en la necesidad de administrar un mecanismo que pudiera prevenir crisis futuras: «el establecimiento de una política exterior expansionista fue la fórmula perfecta y pronta de prevención, rápidamente se convirtió en una parte integral y vital

3. Otros autores como Frederick Jackson Turner, Thomas Jefferson o Edward Everett rescatarían esta guía expansionista de James Madison para proponer y defender sus propias tesis de prosperidad y democracia. 4. Esta primera gran crisis observó las primeras quiebras en The Philadelphia & Reading Railroad, The National Cordage Company, The Black Friday del 5 de mayo de ese año. Posteriormente, en 1893, se vio complementada por un clima de depresión económica que duró hasta 1898.

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como vía de solución para la crisis»; sin embargo, el Gran Debate no giraba ahora en torno a si se debía emprender la cruzada expansionista o no, sino en «identificar qué tipo de expansionismo sería el más conveniente para Estados Unidos» (Appleman, 1959: 23). El consenso interno se apoyó en dos argumentos, el primero de ellos defendido por la élite mercantil5, quienes argüían que la depresión económica y crisis social se debían a la «insuficiencia de mercados para colocar y vender sus productos». Así pues, adoptaron la política exterior expansionista como una oportunidad para solucionar este mal y contar con nuevos espacios de crecimiento para vender sus productos y otros servicios6. El segundo argumento ponderaba la relación existente entre el buen desarrollo y la democracia, la prosperidad y el expansionismo. Incluso otros sectores, como el sindicalista, se unieron a esta posición; entre ellos se podían encontrar a líderes como Samuel Gompers, Jerry Simpson, los fundadores de la Asociación Nacional de Manufacturas y un sector adicional como los medios de comunicación –The Scientific American, Engineering Magazine, Iron Age–. Fue a partir de esta unión que el Departamento de Estado empezó a incluir en sus agendas e informes periódicos la siguiente leyenda: «For the benefit of American industries seeking foreign outlets»7. Entre los defensores del expansionismo se encontraban Frederick Jackson Turner, académico que lanzó la tesis de la frontier (Turner, 1896), y Alfred Thayer Mahan, político-militar que cambió su posición política y perspectiva económica al aceptar «la importancia de los mercados en el exterior y la relación que estos tienen con el inmenso potencial de la producción interna» (Mahan, 1987). Un tercer personaje, ahora desde la esfera política y gubernamental, fue Brooks Adams, ya que promovió el expansionismo hemisférico y la avanzada estadounidense hacia los mercados del Pacífico para «tener acceso exclusivo a las colonias asiáticas a través del fortalecimiento y dispersión del capital representado por las grandes corporaciones y los bancos», pero «bajo una regulación gubernamental que conllevara el bien de la nación [general welfare]» (Orozco, 2001). La lista de defensores y promotores de la política exterior expansionista es amplia. No obstante, conviene destacar que el

5. Manufactureros, granjeros, mercaderes y otros grupos económicos. 6. Una de las pruebas inmediatas sobre este cambio de actitud se puede observar a través de la intervención de la política exterior del presidente Grover Cleveland en la guerra de independencia de Brasil en 1893, al demandar «igualdad de relaciones económicas» en las Américas. O bien la que se dio en Hawai, al derrocar a la reina Liliuuokalani en el mismo año y retirar el tratado de anexión que había caracterizado la relación de Estados Unidos con esa isla mientras las naves estadounidenses se establecían en los alrededores. 7. «A fin de favorecer a las industrias estadounidenses en su búsqueda de mercados en el exterior».

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período comprendido entre la última década del siglo xix y la Administración de Woodrow Wilson (1912-1920) sirvió para legitimar que «la expansión era una buena forma de crear y fortalecer el brazo ejecutivo del Gobierno» y, al mismo tiempo, «significaba una mejora en la efectividad de la política estadounidense» (Appleman, 1959: 27). Una muestra de lo anterior fue el eslogan utilizado en la plataforma de campaña del Partido Republicano en 1896, «la expansión de los mercados no solo permitirá obtener ganancias, sino también votos». Entonces, siguiendo esta lógica de fortalecimiento y expansión, es posible entender el significado de la Guerra Hispanoamericana de 18988 en un momento crítico de expansión, ya que representó la culminación de un período de depresión económica que encontraría en la guerra el remedio político y económico para salir de una dinámica endógena de crisis. Aquí se introduce una tercera constante que será observada en períodos posteriores: el uso de la guerra para aliviar la economía y superar las contradicciones del mercado interno. Si bien es cierto que jamás se le dio el estatus de guerra y que en discursos y debates políticos se manejó como pacificación y liberación de la isla desde la Administración de Cleveland (1885-1889/1893-1897) hasta la de McKinley (1897-1901), al sumar el montaje propagandístico bélico (cuarta constante), dirigido por William Randolph Hearst y Joseph Pulitzer, es posible identificar algunas de las exigencias de acción y protección por parte del Gobierno a las propiedades que ciertos magnates9 poseían en Cuba. Con base en lo anterior, una quinta constante, observada atinadamente por el historiador estadounidense William Appleman, dice «la guerra representó la externalización de una visión más amplia que utilizó los incidentes externos [foreign opportunities] como depositarios del bienestar interno estadounidense», sobre todo en términos de «una vigorosa expansión económica a través de los mares»; ello demuestra el enfoque expansionista de la política exterior, en el cual «tanto las oportunidades como las dificultades, el bien y el mal, pueden provenir del exterior» (Appleman, 1959: 37). El mismo patrón de «acción corporativa» y «reacción estatal» se dio ante el caso de China. En torno a 35 empresarios neoyorquinos, entre ellos representantes de The American China Development Company, y otros más adscritos a la Cámara de Comercio, pidieron el mismo nivel de intervención en el

8. Con este evento se eliminó la última presencia del imperio español en el hemisferio occidental y se garantizó el control estadounidense en el Caribe. 9. Entre ellos, Chauncey M. Depew, de la New York Central Railroad; Alonzo B. Hepburn, del National City Bank; Edward F. Cragin, del Union League Club y con lazos estrechos con The Nicaraguan Canal Company y con la Standard Oil; Collins P. Huntington, de la Southern Pacific Railroad; el financiero August Belmont y John S. McCook, abogado corporativo de Nueva York.

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Este Asiático para «defender, proteger y garantizar» los intereses estadounidenses en el mercado asiático, y en el Pacífico, razón por la cual se incluye Hawai y las Filipinas en esa misma lógica. Desde entonces, los hombres de negocios (the Big Corporate men) exigieron la «pronta y efectiva acción del Gobierno» tanto en el Caribe como en Asia y, posteriormente, en otras regiones. Una vez decidido el modo de acción, la discusión giró en torno a la estrategia y las tácticas que se seguirían para operar dicha expansión en ambos frentes y, desde luego, para la posteridad. El debate10 fue resuelto por un tercer grupo compuesto por empresarios, intelectuales y políticos que se oponían categóricamente a la tradición colonialista observada por otras potencias y que abogaron por la introducción de otro modus operandi: «la doctrina o política de puertas abiertas» (The Open Door Policy) (Orozco, 1982). La promulgación en 1899 de un oficio, «The First White Open Door Note», presentado por John Hay11, secretario del Departamento de EsLa expansión económica hacia el exterior tado, se traduciría más tarde en la dejó de ser solo un medio para convertirse estrategia de política exterior de Esen los preceptos de razón de Estado y razón tados Unidos para el siglo ulterior12. de mercado que conducirían la política ex- El primer documento oficial que reterior estadounidense. cuperó dicha nota fue el «Review of the World’s Commerce», que identificó a «China, América Latina y África como regiones comerciales prioritarias» (U.S. Department of Foreign Commerce, 1896). John Hay señaló que se trataba de adoptar una «estrategia de expansión imperial no colonialista», es decir, un «programa de imperialismo informal» basado en la supremacía estadounidense y diseñado para despejar el camino y establecer las condiciones adecuadas en todo el mundo sin la vergüenza y la ineficiencia del colonialismo tradicional: «[A fin de que] los empresarios estadounidenses gocen de perfecta igualdad de condiciones para comerciar y navegar dentro de toda China, incluyendo sus esferas de influencia, […] los préstamos también deberán estar considerados, ya que

10. El debate se dio entre los imperialistas, liderados por Theodore Roosevelt y Henry Cabot Lodge, y los antiimperialistas, encabezados por William Jennings Bryan y Carl Schurz. 11. Se dice que recibió el apoyo de empresarios y abogados ingleses y colaboró de manera cercana con Theodore Roosevelt, Brooks Adams y el senador Henry Cabot Lodge para la redacción de las notas posteriores. No obstante, se la reconoce como una política estadounidense per se. 12. Los ejemplos más inmediatos de dicha política de puertas abiertas se observan en las Filipinas, donde al ser derrocado el Gobierno en el poder, Estados Unidos estableció una nueva forma de gobierno estable y creó una base naval para proteger el territorio filipino de cualquier intrusión imperial extranjera. En Hawai, Cuba y Puerto Rico se repitió el patrón de asistencia extranjera.

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forman parte inherente del comercio, y resulta imposible separar estos dos tipos de actividad empresarial» (Appleman, 1972: 50). Al concluir la Primera Guerra Mundial, hubo distintas posiciones y propuestas para determinar el curso de acción de la política exterior de las décadas siguientes. La crisis era inminente pero, sin embargo, el escenario era distinto. Estados Unidos se posicionaba en ese momento como el nuevo acreedor mundial, a pesar de la incipiente depresión económica que se vivía en el interior de la nación, «se conocía la madurez del sistema industrial estadounidense y de la sociedad intrínsecamente compuesta por grupos corporativos y basado en tres unidades primarias: el capital, la fuerza de trabajo y el Gobierno» (Appleman, 1959: 176). El nuevo objetivo era «establecer un patrón en el cual, pese a las diferencias y los conflictos no calculados, sirviera a aquellos grupos garantizando las condiciones para que sus negocios continuaran operando de manera natural» (ibídem). Estos hombres entendieron que el new American way of life dependía de una economía interrelacionada con el mundo exterior, en el cual dominaba un sistema interdependiente; ya no era aquel espacio económico (marketplace) en el cual interactuaban y comerciaban los individuos de manera aleatoria, sin cohesión. La reconversión de la industria civil a una bélica, realizada bajo la dirección y visión de Bernand Baruch durante el período de entreguerras, obligó a una racionalización de la economía doméstica, pues esta debía ser controlada a través de instituciones comerciales y de una cooperación estrecha entre el Gobierno y el mundo de los negocios. Se trataba, en otras palabras, de «desarrollar, extender y difundir» esta nueva política tanto en el interior como en el exterior de Estados Unidos (ibídem: 136). La expansión económica hacia el exterior dejó de ser solo un medio para convertirse en los preceptos de razón de Estado y razón de mercado que conducirían la política exterior estadounidense. La lógica hooveriana13, al igual que lo hiciera Adam Smith en su época, sentenció entonces que «en la medida en que se expandiera el comercio y el poder económico de Estados Unidos a otras latitudes, se podrían prevenir revoluciones y conflictos». El eslogan era «paz y orden», pues era el momento para «la expansión de una clase superior: los empresarios estadounidenses» en todo el mundo «y de una intervención política que no implicara el antagonismo con otros pueblos [natives] incluso al interior de nuestra nación [Estados Unidos]» (ibídem: 140). Se trataba de organizar una nueva economía política capitalista-corporativa, pues se partía de la premisa de que la gran corporación, y no los bancos, poseía la supremacía: la producción neta de cada corporación demostró autosuficiencia ante los préstamos e inversiones bancarios. Bajo este escenario, los bancos tuvieron que

13. Herbert Hoover fue presidente de Estados Unidos entre 1929 y 1933.

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iniciar su propia movilización a fin de incrementar y regularizar su relación con los empresarios que estaban operando sin ellos en el exterior y, por otro lado, para institucionalizar mecanismos de asistencia provenientes del Gobierno14. La estrecha cooperación entre el Gobierno y las corporaciones fuera del territorio nacional encontró un nicho de fortalecimiento a través de los «programas de asistencia y de inversión» financiados con dinero público, pues dichos préstamos fueron el mecanismo idóneo utilizado por Estados Unidos para ejercer influencia en los países receptores; garantizar mayor apoyo para la promoción de programas de recuperación económica en el período de posguerra y asegurar los volúmenes de crédito necesarios con base en un sistema de recolección de impuestos cobrados a los ciudadanos, no a las empresas. Desde la promulgación legislativa de la Tariff Act de 1922, específicamente en su sección 317, se estableció que «el principio de puertas abiertas debería estar plasmado en todos los acuerdos negociados con países extranjeros». Del mismo modo que se justificó la «conquista del Oeste» en el país, «la conquista de ultramar» fue legitimada a través del ensayo titulado «The tendency of the frontier is to move westward», escrito por Julius Klein, jefe del Departamento de Comercio durante la Administración de Hoover, en 1927: «La historia económica del mundo ha sido una historia de fronteras [...] Ahora el círculo se ha completado, la última gran frontera ha sido conquistada y llegamos [Estados Unidos] a una nueva era de la historia del mundo. La organización económica y política de Estados Unidos es el fruto de siglos de progreso mundial. El Pacífico, la zona comercial más antigua y al mismo tiempo la más nueva, […] acaba de ser conquistada por Estados Unidos bajo un dominio empresarial internacional. Resulta vital que esta posición no sea puesta en peligro» (Roosevelt, 1901). Se buscaba crear una política inclusiva, es decir, integral y favorable a los negocios (the special interests) y a los socios comerciales, pues como exclamó Elihu Root, secretario de Estado de Theodore Roosevelt: «Incluso si los gobiernos reciben préstamos internacionales, los pobres no pueden comprar los bienes y servicios exportados por los países industriales más ricos. Sin ingresos, no hay compras, no hay comercio y, por lo tanto, no hay prosperidad para Estados Unidos» (Root, 1905: 678).

14. L a relación entre bancos, corporaciones y el Gobierno no se modificó al menos hasta bien entrada la Segunda Guerra Mundial. Dado que Hoover concentró todo el apoyo gubernamental en favorecer a la Gran Corporación, para beneficiar también a los banqueros, agricultores y granjeros, se presentó el Plan Dawes que consistió en canalizar los préstamos e inversiones de estos banqueros a los países industrializados de Europa (aliados y perdedores de la guerra) a fin de que estos reutilizaran el dinero para comprar los productos agrícolas estadounidenses y para fortalecer, al mismo tiempo, «una comunidad de intereses noratlánticos».

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A diferencia de los préstamos otorgados por bancos privados, los préstamos otorgados a través de la Reserva Federal eran mayores y mejor recibidos por las grandes corporaciones. Al contar con el respaldo financiero del Estado, era posible generar un ambiente de tranquilidad y confianza en los ciudadanos, pues se percibía que a pesar de la posición de trabajador (taxpayer), el dinero invertido en la búsqueda de mercados en el exterior era también en su propio beneficio, y justo ese era el dilema que dirigía el otorgamiento del comercio y de los préstamos en el exterior, «el Gobierno debe tranquilizar al pueblo de Estados Unidos y garantizar que en caso de incumplimiento o en caso de dificultad [...] el Gobierno actuará como su máximo defensor» (Appleman, 1959: 160). Posteriormente, el New Deal fue «un movimiento y a su vez un consenso que evitó [preempted] la revolución […] fue creado para responder a las emergencias del momento, y como mecanismo de rehabilitación a corto plazo, y de racionalización de los recursos de la sociedad corporativa existente a largo plazo». Después de la Segunda Guerra Mundial, la doctrina de puertas abiertas fue reemplazada por nuevos axiomas: The American Century (el siglo americano) y la Pax Americana. Se trataba de «reformular el mundo [de ese momento] y adaptar el futuro a los intereses estadounidenses» (ibídem: 163). Entre 1935 y 1941 emergió una nueva coalición de fuerzas, civil y militar, que materializó dicho mandato secular a través del keynesianismo militar, «la evolución de la coalición empresarial de líderes privados y oficiales llamó a los militares a ejecutar una política que ellos [los civiles] diseñaron y adaptaron. Los civiles definieron el mundo en términos militares» (ibídem: 285). Las palabras esbozadas por James Byrnes, secretario de Estado entre 1945 y 1947, sintetizan el nuevo enfoque de la política exterior durante la segunda mitad del siglo xx: «Volver al mundo seguro para Estados Unidos», o bien «rehacer el mundo a imagen y semejanza de Estados Unidos», es decir, obediente al sistema corporativo, «si se quiere preservar en casa el American way of life», entendido este como la economía corporativa.

La reconceptualización del espacio atlántico en el proyecto hegemónico estadounidense ¿Cómo definir el Atlántico?, ¿se trata de un espacio abierto, diverso e interrelacionado?, ¿cuál ha sido la experiencia transatlántica de Estados Unidos en esta área?, ¿cuenta con una iniciativa para modificar, revitalizar o neutralizar el mapa político en el Atlántico?, ¿qué tan vigente resulta el enfoque de política Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 141-163 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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horizontal en el marco de su relación noratlántica, o la cooperación que se ha dado bajo el enfoque Sur-Sur?, y ¿qué decir de la perspectiva vertical que envuelve las relaciones de Estados Unidos en el hemisferio occidental , o bien, aquella que Europa sostiene con el norte de África? El interés del Gobierno de Estados Unidos por garantizar un posicionamiento estratégico en esta zona, sin abandonar desde luego su presencia en el Pacífico, se debe al enorme potencial que el espacio atlántico envuelve en términos de cooperación, por un lado, pero sobre todo por las ventajas comparativas que la caracterizan (Brunelle, 2013: 33), por el otro. Si bien un primer paso para iniciar el análisis de esta región sugiere exponer los diversos vínculos y alianzas que existen entre los países que forman parte de esta comunidad (Eminent Person Network of the Atlantic Basin Initiative, 2014), el propósito de este segundo apartado es presentar una visión poligonal a fin de aproximarse al estudio del espacio atlántico, pues es menester recordar que dicha área está compuesta por tres comunidades continentales diferentes –América, Europa y África–, que cada una de ellas posee dinámicas interregionales diversas y que es justamente su conexión con el océano Atlántico, además del pasado histórico y el presente económico, lo que las sitúa en el mismo marco de referencia. Esta propuesta poligonal busca, en primer lugar, abandonar las visiones verticales, horizontales, diagonales o triangulares (véase figura 1) que tradicionalmente han dominado los análisis geopolíticos e internacionales y, en cambio, replantear la importancia de esta zona desde una lectura geopolítica y geoeconómica estadounidense. Además de abandonar las visiones fragmentadas de los diversos espacios atlánticos, sugiere, en segundo lugar, el estudio del Atlántico sin la óptica reduccionista que concentra el análisis en la supervivencia «de la alianza estratégica militar noratlántica» entre Estados Unidos y la Unión Europea, pues no es suficiente para entender el presente de las relaciones transatlánticas ni para proponer una dinámica futura favorable al interés estratégico de Estados Unidos en las próximas décadas. En tercer lugar, pretende recordar que «la élite en el poder estadounidense» no es indiferente a la tesis que sugiere una supuesta redistribución del poder en el sistema internacional actual, incluido el Atlántico (Haass, 2008), debido al desplazamiento del poder relativo entre los estados y la adhesión de nuevos actores, algunos intergubernamentales y otros no estatales (Nye, 2011). La dinámica de «desplazamiento de poder» es relevante en la medida en que pone en duda el liderazgo y poder hegemónico de Estados Unidos (Hobsbawn, 2008). Por otro lado, aprehender el contexto actual como un orden multipolar implica, a su vez, la revisión de nuevas dinámicas de interdependencia, otros desafíos transnacionales y, por ende, la consideración de nuevas fórmulas y estrategias para operar en el escenario internacional, incluso para potencias consolidadas como la estadounidense. Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 141-163 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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Figura 1. Relaciones transatlánticas desde una perspectiva poligonal

Fuente: Elaboración propia.

Asimismo, resulta inadmisible pensar y analizar las diferentes dinámicas globales solo a partir del análisis del Estado-nación; es necesario «incorporar otras dinámicas articuladas a escala regional, nacional y local, pues contribuyen a la identificación de múltiples conexiones transfronterizas y transregionales» (Sassen, 2003: 25). Al respecto, la pregunta es: ¿cuál es la dinámica dominante de la última década? Se ha visto un mayor protagonismo de países como China, Brasil y más recientemente Rusia, al exhibir una dinámica económica más activa en el Pacífico y en el Sur, que contrasta con el ambiente de crisis y recesión que predomina en el mundo noratlántico; de manera paralela, es válido insinuar una pérdida de proyección de poder político y económico de Estados Unidos frente a sus correlatos globales. Por otro lado, es necesario revalorizar el dinamismo de actores supranacionales como las grandes corporaciones, las organizaciones de la sociedad civil y no gubernamentales y otros agentes, entre ellos, algunos think tanks. Varios de ellos inciden en la definición de las agendas nacionales, regionales y globales formuladas en espacios paralelos (ajenos a las instituciones de gobernanza tradicionalmente reconocidos); no obstante, para Estados Unidos, lo anterior, más que una debilidad, significa una oportunidad para extender su propia dinámica interna de toma de decisiones y elaboración de políticas al ámbito internacional, ya que la oportunidad de poder conectarse con otras redes de actores no estatales permite fortalecer su capacidad para sincronizar intereses diversos –públicos y privados, nacionales e internacionales–. Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 141-163 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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¿Cuál es la interacción actual entre las distintas orillas del Atlántico?, ¿son vigentes aún los vínculos históricos y geográficos para entender las relaciones inter e intra-atlánticas?, ¿existen nuevos motores de interacción en este espacio?, ¿se puede hablar del inicio de una relación panatlántica? A reserva de responder dichas cuestiones en otra ocasión, lo que sí conviene señalar es que el Atlántico no es un espacio natural, sino el producto de una construcción intelectual que involucra el análisis de las diversas relaciones y vínculos que existen entre sus miembros. Sin embargo, al rescatar el espacio atlántico como una zona estratégica, es posible visualizar el potencial que este guarda al igual que otras regiones, como el Pacífico, para cumplir con los mandatos dictados por la razón de Estado y la razón de mercado que ya fueron explicados en la primera parte. Por ejemplo, una de las grandes ventajas comparativas que posee el Atlántico recae en su riqueza energética. Esta variable explica una de las razones principales para fortalecer la presencia de Estados Unidos en esta región. La disponibilidad y el reparto de las reservas mundiales de petróleo y gas han obligado a los países consumidores, entre ellos Estados Unidos, a replantear su propia estrategia y política de seguridad energética mientras consigue mudar su actual sistema de producción y de industria a uno basado en tecnologías verdes y de consumo de energías renovables (Castorena, 2011: 133). Muchas de las nuevas reservas fósiles se encuentran depositadas en el hemisferio sur, entre otros en Brasil, Sudáfrica y algunos países del África Occidental, que se suman a los exportadores tradicionales como México, Venezuela o Nigeria (World Energy Outlook, 2014). Por otro lado, la concentración de patentes, tecnología de exploración profunda o de producción de fuentes energéticas renovables e inversiones provienen, principalmente, de los países del hemisferio norte, que, a su vez, incluye a los consumidores primarios de energía no renovable. Lo anterior ha obligado a los tomadores de decisiones estadounidenses a cambiar los esquemas de convergencia reglamentaria en la cuenca del Atlántico para facilitar y profundizar los intercambios de energía y de inversiones transatlánticas. Dado que el mapa energético del espacio atlántico también refleja grandes desequilibrios, tanto en términos de consumo como de suministro, esta asimetría energética podría ser peligrosa en la medida en que prolongaría el sistema de dependencia que actualmente existe en otras regiones en las cuales el flujo de petróleo o de gas es el pilar de la relación comercial. Otra de las ventajas se ubica en el área comercial, y aquí el principal reto es China. A pesar de que las estadísticas muestran que Estados Unidos sigue siendo el principal polo de atracción de comercio respecto al Atlántico Norte y las Américas, el crecimiento observa una desaceleración mucho más marcada a partir de la crisis financiera iniciada en 2008 (Tenet, 2000). La principal demanda estadounidense consiste en la eliminación de las políticas proteccionistas promovidas por aquellos países en los que Estados Unidos tiene intereses comerciales. Varias Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 141-163 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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de las negociaciones estadounidenses se encuentran estancadas y ante la falta de un mecanismo comercial de alcance panatlántico, las posibilidades de superar completamente la crisis son mínimas. Por el momento, los únicos atisbos de fortalecimiento económico se han dado a través del relanzamiento de las negociaciones para una asociación transatlántica entre la Unión Europa y Estados Unidos sumadas a las que ya existen entre aquella y México, Chile, América Central, Caribe, Colombia-Perú y la de Canadá-Mercosur. En el ámbito de la seguridad, Estados Unidos ha concentrado su estrategia en garantizar ambientes estables y seguros, no sólo para el tránsito de las personas sino de los bienes de capital y de consumo final. A pesar de que la Administración Obama se ha caracterizado por la promoción de una doctrina de la seguridad humana (Quadrennial of Diplomacy and Development, 2010) frente a la doctrina de la seguridad nacional promovida por el anterior presidente, George W. Bush, vale la pena reevaluar el abandono parcial o completo de las concepciones de seguridad de carácter político y militar, sobre todo a raíz del pronunciamiento antiterrorista reactivado por el presidente Obama en contra del Estado Islámico. En otras palabras, habría que pensar en la existencia de una doctrina de seguridad ampliada, pero no en la sustitución de una por otra, sobre todo desde una lectura estadounidense. Si bien es cierto que las dinámicas noratlántica, hemisférica, bilateral y multilateral explican las relaciones que Estados Unidos tiene con otros países del Atlántico, la primera de ellas es la más sólida. No obstante, es la que ha tratado de matizarse desde la llegada de Barack Obama a la presidencia. Vale la pena hacer una pausa para exponer una lectura específica sobre el supuesto cambio de rumbo del interés geoestratégico estadounidense hacia el Pacífico para el siglo xxi.

Sobre el interés de Estados Unidos en el Pacífico versus el Atlántico Los primeros párrafos de este trabajo buscaron exponer los orígenes, objetivos y orientaciones de la razón de mercado estadounidense para evidenciar los ejes conductores de la política exterior de Estados Unidos desde finales del siglo xix y continuados durante el siglo posterior: asegurar una posición estratégica en cualquier lugar del planeta y conservar una lógica expansionista de una frontier en desplazamiento permanente. Entonces, una vez descartada la naturaleza espontánea del interés del Gobierno estadounidense y de sus élites por posicionarse estratégicamente en diferentes zonas geoestratégicas, este apartado pretende exponer un planteamiento distinto sobre la tesis que visualiza y garantiza «un segundo siglo americano Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 141-163 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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a través del dominio de Estados Unidos sobre el Pacífico». La incorporación del concepto de asian pivot en la política exterior estadounidense se puso de manifiesto durante el discurso presentado por la secretaria de Estado, Hillary Clinton, en su tercera visita al East-West Center en Honolulu (Hawai). Ahí se anunció que: «El Gobierno del presidente Barack Obama visualiza la región del Asia-Pacífico como un sistema abierto en el cual todos los países están regidos bajo las mismas “reglas del juego” y ningún país es superior a otro. Durante décadas, la seguridad de Asia y el Pacífico se ha sustentado en un sistema de alianzas [hub & spoke] entre Estados Unidos como el centro rodeado por países como Japón, Corea del Sur, Australia, Nueva Zelanda, Tailandia, Singapur y Filipinas, entre otros. Cada vez es más claro que en el siglo xxi, el nuevo centro estratégico y económico del mundo será Asia Pacífico, desde el subcontinente indio a la costa occidental de las Américas. Y una de las tareas más importantes del Gobierno estadounidense en las próximas décadas será la de incrementar nuestras [Estados Unidos] garantías diplomáticas, económicas y estratégicas en esta región» (Patrick, 2011). El discurso establece que, del mismo modo que se construyeron lazos de cooperación transatlántica con Europa durante el siglo xx, el objetivo presente consiste en establecer una alianza transpacífica que permita «fortalecer la democracia, incrementar la prosperidad y defender la seguridad colectiva», y, a su vez, enuncia que «el sistema transatlántico es, y siempre representará, un pilar fundamental de la participación de Estados Unidos en el mundo [...] pues este desempeñó un papel clave en la configuración de la arquitectura atlántica al asegurar que funcionara tanto para Estados Unidos como para los demás [países]. Haremos [Estados Unidos] lo mismo en el Pacífico. El siglo xxi será el siglo del Pacífico para Estados Unidos […] se inicia un período sin precedentes. Dado que los lazos entre Oriente y Occidente son absolutamente esenciales en la política exterior de Estados Unidos» (Clinton, 2011), resulta oportuno preguntarse cómo las élites políticas y económicas estadounidenses continuarán garantizando esa razón de mercado que les permitió dominar como potencia hegemónica durante el siglo anterior. La respuesta que ofrece este trabajo es la siguiente: con los mismos métodos, a través de una estrategia de despliegue diplomático hacia el exterior (forward-deployed diplomacy), mediante el uso de «recursos sutiles que incluyan oficiales de alto nivel, embajadores y expertos», cada uno de los cuales será enviado a los puntos clave de cada región. Es importante resaltar que dicha estrategia no solo está pensada para el Pacífico, pues explícitamente dice «y cualquier otro país o rincón del planeta» (ibídem). Este despliegue ha sido planeado para materializarse a través de seis directrices: i) fortalecer las alianzas de seguridad; ii) incrementar las relaciones con potencias emergentes; iii) colaborar con las instituciones regionales multilaterales; iv) expandir el comercio y las inversiones; v) contener el aumento de la presencia Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 141-163 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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militar en el extranjero; vi) promover la democracia y los derechos humanos. Sin embargo, es menester enfatizar el alcance global de cada uno de estos mandatos: «En la medida en que reafirmamos y fortalecemos nuestras [Estados Unidos] alianzas del Pacífico, también estamos intensificando nuestras alianzas del Atlántico, mientras Europa aumenta sus compromisos con Asia [entiéndase, Rusia], lo cual es bien recibido; los diplomáticos estadounidenses y europeos han iniciado consultas regulares para homologar diagnósticos y enfoques. Una asociación efectiva con Europa será vital para resolver muchos de los desafíos que enfrenta Asia, y una mayor cooperación entre las regiones del Atlántico y el Pacífico favorecerá el cumplimiento de nuestros retos globales» (ibídem). Si bien es evidente, e indiscutible, el interés estratégico que juega el Pacífico en la garantía de un segundo siglo americano, este no puede ser pensado sin la extensión del mismo tipo de objetivos y de recursos hacia la otra gran zona geoestratégica: el Atlántico. Aunque ambas regiones poseen ventajas comparativas diferentes, el denominador común es que forman parte de una estrategia comercial y geopolítica más amplia. Dado que este no es el espacio para exponer las ventajas particulares de cada región (Ruano, 2012: 15), lo que sí interesa es desmitificar la posible sobrevaloración de una región sobre otra. En todo caso, si lo que se quiere es entender hacia dónde se dirige la frontier de la razón de mercado de Estados Unidos en las próximas décadas, basta entender que no podrá ser sostenida solo por el Pacífico o por el Atlántico, ya que el enfoque y el alcance son globales. Por otro lado, un mayor involucramiento de la Administración de Barack Obama en otros conflictos fuera de las regiones citadas anteriormente (Oriente Medio y Europa Oriental), el rechazo de los demócratas en el Congreso para autorizar al Ejecutivo la concreción de un pacto de libre comercio con 12 naciones del Pacífico15 y, por último, el cambio de líderes en puestos clave en la Casa Blanca (Hillary Clinton por John Kerry y el asesor de seguridad nacional Thomas E. Donilon por Susan Rice) –ante la necesidad de atender los conflictos de Ucrania y Siria, las negociaciones sobre el programa nuclear de Irán, las conversaciones entre Israel y Palestina y actualmente la posible amenaza de ISIS y el restablecimiento de las relaciones entre Cuba y Estados Unidos–, evidencian la ausencia de una política sólida y concentrada solo en las relaciones transpacíficas.

15. La falta de apoyo en el Congreso estadounidense ha obligado al presidente Barack Obama a hacer uso de su prerrogativa ejecutiva, la «Autoridad de Promoción de Comercio» (TPA, por sus siglas en inglés) a fin de poder avanzar en este pendiente de su agenda comercial (Kane, 2015; Debonis y Mufson, 2015).

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Consideraciones finales Es innegable que una parte del espacio atlántico, desde la óptica económica y comercial, sigue siendo el principal polo de producción mundial y el mayor mercado en términos de inversión extranjera directa. Las intenciones de establecer un acuerdo de Asociación Transatlántica de Comercio e Inversión (TTIP, por sus siglas en inglés) entre Estados Unidos y la Unión Europa muestra el interés por revigorizar la relación comercial en la región. No obstante, el Gobierno estadounidense deberá seguir una estrategia poligonal en el espacio atlántico a fin de poder revitalizar sus lazos noratlánticos y hemisféricos y, al mismo tiempo, incrementar y consolidar su relación con África, que quizá es el espacio menos explorado por Estados Unidos y en el cual China posee fuertes intereses comerciales16. La cuenca atlántica merece una atención similar a la del Pacífico, sobre todo por el potencial que aquella posee en áreas de energía y comercio, sectores clave para el fortalecimiento de la economía estadounidense. De ahí el interés de Estados Unidos por «homologar las preferencias y necesidades de múltiples actores y resolver los problemas y retos de estos a escala transatlántica». Sin embargo, uno de los retos principales para dicha armonización radica en la heterogeneidad de valores, instituciones, mecanismos y culturas que posee cada una de las sociedades que componen el espacio atlántico. Los mecanismos de gobernanza y de cooperación diplomática en un marco panatlántico aún se encuentran en un estadio prematuro. No se ha creado un mecanismo similar al Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC, por sus siglas en inglés) que permita establecer un diálogo fluido y constante como se da en la región paralela al Atlántico. Las relaciones interregionales siguen predominando, aunque actualmente llaman la atención algunas relaciones transregionales como la de la Unión Europea con la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) o bien la presencia de Brasil en África (Arcos, 2014). La apuesta estadounidense será generar redes que incorporen actores públicos y privados organizados alrededor del principio de regionalismo abierto en el cual el Atlántico surja como «un banco de pruebas de gobernanza interregional entre países de diferentes niveles de desarrollo sobre bases más equilibradas que incluya a las potencias tradicionales

16. El Gobierno chino ha aprovechado la ausencia de tensiones políticas entre este país con algunos gobiernos latinoamericanos y africanos para establecer acuerdos de cooperación al mostrarse como alternativa a la potencia hemisférica. «Mientras otros países celebran cumbres con líderes africanos […] la contribución estadounidense es la construcción de capacidades en el pueblo africano e incorporar a África en la economía y la seguridad globales», declaración hecha por Ben Rhodes, asesor adjunto de Seguridad Nacional de la Casa Blanca (Appelbaum, 2015).

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y emergentes» (Quiliconi, 2014). Si bien la región del Atlántico ha sido considerada durante mucho tiempo una «zona pacífica», el aumento del crimen organizado en diferentes regiones, el tráfico de drogas y armas (World Drug Report, 2015) y de las tasas de inmigración ilegal (Trends in International Inmigration in the Americas, 2015) han modificado la concepción del modelo de seguridad que Estados Unidos busca en la región. La existencia de desafíos y amenazas comunes de naturaleza transnacional será la base de la estrategia estadounidense para consolidar una plataforma de cooperación transatlántica17. La tesis que sugiere ver el Pacífico como una prioridad en la agenda de política exterior de Estados Unidos ha sido una manera de interpretar y matizar la competencia hegemónica entre Estados Unidos y China, y su debilidad principal es pasar por alto la complejidad propia de la región. Por todo lo anterior, es necesario superar la obsesión académica por concentrar el estudio siempre en el actuar de las grandes potencias o bien por delimitar puntos de inflexión a fin de detenerse a estudiar con mayor detenimiento los movimientos lentos de transición que se están originando en la actualidad y desde hace algunas décadas, respetando y reconociendo el valor que posee la historia y la reflexión crítica para complementar el análisis. ¿Cuáles son algunos de los temas prioritarios en la La existencia de desafíos y amenazas coagenda doméstica estadounidense? munes de naturaleza transnacional será El aprovisionamiento de petróleo la base de la estrategia estadounidense y la generación de otras fuentes de para consolidar una plataforma de coenergía, la migración transnacional, operación transatlántica. la pérdida de productividad industrial, la defensa de los derechos humanos y de la democracia, la reconciliación entre el Ejecutivo y el Congreso, sobre todo a partir de la nueva composición con mayoría republicana en ambas cámaras del legislativo (State of the Union, 2015). ¿En qué lugar situamos la preocupación del Gobierno estadounidense por sostener una estrategia geopolítica global? La idea inicial fue replantear el enfoque de la política exterior estadounidense en términos de geopolítica y de este modo abandonar la directriz heredada por la Administración de George W. Bush sobre una política exterior basada en la guerra global contra el terrorismo. No obstante, al conservar los lineamientos de paz o estabilidad y seguridad como parte de la estrategia de política exterior para la región, tal y como sucedió

17. La piratería marítima ha sido una de las actividades ilícitas que ha mostrado un incremento en las últimas décadas, afectando principalmente las rutas comerciales transatlánticas, sobre todo del África Occidental.

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en el siglo xx, «[los aliados de Estados Unidos] aprovecharán la presencia estadounidense en la región y fortalecerán el liderazgo regional de Estados Unidos en un momento de evolución frente a nuevos retos de seguridad internacional» (Clinton, 2011). En suma, es imprescindible señalar que el pivote no vira del Atlántico hacia el Pacífico, sino que se trata de un viraje que busca rescatar una política exterior que permaneció estancada en Irak y Afganistán durante 10 años a fin de impulsar una que consiga reposicionar a Estados Unidos en la región del Pacífico. Para efectos de este trabajo, dicho viraje deberá ser interpretado bajo la lógica de un fortalecimiento de las alianzas regionales a fin de contener el potencial económico, político y/o militar de China. Una vez más, se trata de una política de contención suave; no obstante, se hace el llamado a superar la narrativa geopolítica en la cual se explica y se entiende la política mundial a través de las acciones emprendidas por las grandes potencias y en la cual otros actores solo actúan como seguidores o aprendices. Es un riesgo reducir la lectura geopolítica de la región a la relación bilateral entre Estados Unidos y China, pues hace perder de vista las acciones emprendidas con los actores vecinos (públicos o privados) y las organizaciones y alianzas regionales que se están formando18. Finalmente, la gran estrategia de continuidad hegemónica de Estados Unidos en el siglo xxi deberá considerar que el mundo no puede seguir interpretándose en términos de organización territorial únicamente. Los aspectos culturales, financieros, cibernéticos tienen, hoy en día, un papel crucial, y garantizar el dominio de la razón de mercado de Estados Unidos se deberá extender tanto al espacio del Atlántico como al del Pacífico ya que serán los escenarios comerciales más dinámicos para las próximas décadas.

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18. Un ejemplo claro puede ser la cooperación y relación que existen entre los bancos estadounidense y los chinos.

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Fecha de recepción: 07.10.14 Fecha de aceptación: 14.05.15

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Autodefensas michoacanas, variante regional de la «guerra al narcotráfico» en México Michoacanas self-defence, a regional variation of the “war on drugs trafficking” in Mexico Jesús Pérez Caballero Becario del Programa de Becas Posdoctorales, Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), Instituto de Investigaciones Sociales nessoneuman@gmail.com

Resumen: El siguiente estudio analiza la naturaleza de las autodefensas surgidas en febrero de 2013 en Michoacán, un estado mexicano ubicado en la costa del Pacífico. Se remarca la novedad de este movimiento, caracterizado por su ambigüedad respecto a la legalidad, su uso de tácticas modernas y su continuidad con los presupuestos ideológicos de la «guerra al narcotráfico». Además, se plantean sus diferencias y similitudes con formas de violencia como el paramilitarismo o la insurgencia, y con otros grupos como las policías comunitarias que operan en el estado de Guerrero, fronterizo con el michoacano. Por último, se concluye con los interrogantes que suponen para el país el surgimiento, tolerancia y legalización de un movimiento de este tipo.

Abstract: The following study analyses the nature of the self-defence forces that arose in February 2013 in Michoacán, a Mexican state located on the Pacific coast. The novelty of this movement is underlined: its ambiguity with respect to the law, its use of modern tactics and its continuity with the ideological assumptions of the “war on drugs”. Furthermore, questions are posed about the similarities and differences from forms of violence such as paramilitarism and insurgency, and from other groups such as the community police operating in Guerrero state, which borders the Michoacán. Finally, the paper concludes with the issues that the rise, tolerance and legalisation of this type of movement raise for the country.

Palabras clave: autodefensas michoacanas, guerra al narcotráfico, policías comunitarias, México

Key words: Michoacanas self-defence, war on drugs trafficking, community police, Mexico

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Introducción: la novedad de las autodefensas michoacanas Un grupo de ciudadanos que consideraba que existía negligencia o colusión de las autoridades con las organizaciones de narcotraficantes decidió, tras una serie de movilizaciones, sustituir al Estado en materia de seguridad pública. El poder federal, por asumir que su fin es legítimo, ha tolerado, con mayor o menor ambigüedad, a estos actores privados armados. En este artículo se analiza si esto es lo que efectivamente ha ocurrido en Michoacán, entidad federativa mexicana relevante para el trasiego de drogas regional y ubicada en la costa del Pacífico. Las autodefensas michoacanas representan una novedad, tanto en la llamada «guerra al narcotráfico» como en la historia de las movilizaciones sociales en México. En el país existen precedentes de alzamientos con carácter contestatario, como el del Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) en 1994. También de entes privados que se encargan de la seguridad, como las policías comunitarias, de origen indígena, presentes en Guerrero. Además, si se busca en el espejo lejano que, en materia de violencia, es Colombia para México, grupos como Muerte a Secuestradores (MAS) o las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC) podrían plantearse como términos comparativos para lo sucedido en Michoacán. Pero, como se describe en este estudio, las autodefensas michoacanas son novedosas porque aglutinan rasgos de los anteriores fenómenos, sin formar parte de ninguno de ellos. No tienen un componente indigenista, como los zapatistas o las policías comunitarias; tampoco están promovidos para enfrentarse a una insurgencia ni han tenido apoyos tan estructurales de las fuerzas de seguridad como los paramilitares colombianos. Así pues, es la combinación de explicaciones clásicas –como su rasgo de milicia o la relación ambigua con los poderes públicos– con otras novedosas –como su surgimiento para oponerse a un actor no estatal relacionado con la delincuencia organizada, como es la organización de narcotraficantes Los Caballeros Templarios (LCT)– lo que las particulariza y las diferencia materialmente de los anteriores fenómenos y dificulta su réplica. Este estudio se ciñe al período que va del 24 de febrero de 2013 al 10 de mayo de 2014, es decir, desde la fecha reconocida notoriamente como la del alzamiento de las autodefensas hasta el día en que, al menos oficialmente, se desmovilizaron o pasaron a formar las denominadas Fuerzas Rurales; de este modo, se explica el contexto institucional que posibilitó la aparición de tales autodefensas michoacanas y sus características. Posteriormente, son analizadas a partir de los conceptos de paramilitarismo e insurgencia para deslindar qué diferencias y similitudes poseen con esas manifestaciones violentas; asimismo, se establecen paralelismos con las policías comunitarias de Guerrero, que presentan unos rasRevista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 165-187 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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gos propios. Finalmente, se sacan una serie de conclusiones que muestran los interrogantes de la aparición de estos grupos armados, así como de la gestión de la crisis por parte de las autoridades. En este último punto se señala brevemente en qué situación se encuentra el fenómeno en la actualidad.

La naturaleza de las autodefensas michoacanas: nuevos actores en viejas estructuras Condicionantes generales

El problema del crimen organizado en México no es nuevo, pero sí son recientes las dinámicas surgidas en la transición de un sistema regido casi verticalmente en el siglo pasado por el hegemónico Partido Revolucionario Institucional (PRI) a uno democrático. En él conviven estructuras heredadas del régimen pasado y actores, principalmente organizaciones de narcotraficantes, que se han adaptado a las nuevas reglas o incluso han aumentado su influencia con ellas. Por estructuras heredadas del régimen anterior puede entenderse el conjunto de inercias que impiden el cumplimiento de la ley, una mayor democratización y el respeto a los derechos humanos. Su variante más laxa es la corrupción. Una variante más compleja sería la captura avanzada del Estado o, en combinación con otros factores, su reconfiguración cooptada (Garay y Salcedo-Albarán, 2011: 34). A su vez, estas inercias pueden ser negativas, como lo son los fenómenos anteriores, pero también pueden ser ambiguas; un ejemplo de esto último sería el uso de las fuerzas militares para combatir el narcotráfico. El sexenio 2006-2012 se caracterizó por una redefinición de la «guerra al narcotráfico» que tuvo su influencia en el panorama michoacano. El expresidente Felipe Calderón, del Partido Acción Nacional (PAN), optó por una política de seguridad pública caracterizada por un enfoque militar encaminado a promover «acciones para recuperar los espacios que han sido secuestrados por las bandas de narcotraficantes y organizaciones delictivas» (SEDENA, 2012: 1). Pero los despliegues de fuerzas federales, con un papel destacado de los militares, junto con otros factores, podrían haber coadyuvado a la espiral de violencia de 2007-2008, con cifras de homicidios ligados al crimen organizado que se triplicaron en el período 2007-2010, si bien con tasas inferiores a las de otros países de la región (Hope, 2011: 267-278). El debate sobre violencia y militarización continúa, como también lo hace la perspectiva militar en la actual Administración federal priista, incluso con un perfil mediático más bajo que su antecesora. Las organiRevista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 165-187 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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zaciones mexicanas de narcotraficantes han tenido que adaptarse a este contexto. Algunas, con la privatización de sus aparatos de seguridad, tras el fin de la tutela ordenada por las autoridades (Astorga, 2007: 50-53; Benítez, 2008: 13); otras, con el cambio de su perfil criminal, ampliando sus delitos y perfeccionando sus técnicas de control territorial (Resa, 2003: 1-5; Guerrero-Gutiérrez, 2011: 5253). Un ejemplo de ambos cambios es, precisamente, la organización LCT. Condicionantes michoacanos

Cada estado de los que componen la república mexicana ha tenido que lidiar con las circunstancias descritas, pero Michoacán es uno de los que mejor ilustra los resultados de los condicionantes anteriores. La entidad federativa ha experimentado las consecuencias de lo que podría denominarse un «darwinismo de doble tipo»: una muestra de cómo inercias del pasado han continuado firmemente asentadas y también ejemplifica una vía única de cómo una organización criminal, como la de LCT, se ha adaptado al nuevo contexto. Michoacán presenta un desarrollo menor al del resto del Estado mexicano y una fuerte presencia de poderes locales legales e ilegales (Maldonado, 2012: 1015). Reúne, a su vez, importantes recursos naturales y es un lugar destacado por su geografía para el crimen organizado. Explotación ilegal de minerales (Calderón, 2014a), importancia del puerto de Lázaro Cárdenas para el tráfico de metanfetaminas (Valdés, 2013: 257-258 y 265-266; Hernández, 2014: 238-242 y 266-267) o la adecuación de algunas zonas para el cultivo de marihuana (Padgett y Martínez, 2011: 23-25 y 28-32) son algunos de los hechos que favorecen el desarrollo de la criminalidad organizada. El estado michoacano concentra en su región de Tierra Caliente, donde nacieron las autodefensas, todas estas variables. Aunque en esa zona las cifras de homicidios no han crecido de manera progresiva, y es probable que el origen de las autodefensas tenga que ver más con la cuestión cualitativa del tipo de violencia promovida por LCT que con aspectos cuantitativos (GuerreroGutiérrez, 2014; Merino y Zarkin, 2014; Merino et al., 2014), existe una base para la percepción de abandono por parte de las autoridades. Michoacán tiene algo de lo que ha sido Moldavia en Europa: un terreno pasto de todas las conquistas, con una desprotección crónica hacia quienes quisieran presentarse como los nuevos dueños. La presencia de organizaciones de narcotraficantes en la región michoacana ha sido continua, y estas han sabido aprovechar los citados déficits para ofrecer una imagen de arraigo en la comunidad e, incluso, un perfil vigilante. Así, a principios del presente siglo fue el cártel del Golfo con Los Zetas quienes, con el apoyo de grupos locales, expulsaron a los anteriores líderes del narcotráfico de la región: el cártel de los michoacanos HerRevista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 165-187 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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manos Valencia o del Milenio. Posteriormente, La Familia Michoacana (LFM) se enfrentó con éxito a la alianza del Golfo y Los Zetas, reivindicando la particularidad michoacana y tachando de invasores a sus anteriores mentores y aliados. Tras una lucha por el poder en el seno de la organización, LCT desplazó a LFM en Michoacán (Astorga, 2007: 184-210; Garay y Salcedo-Albarán, 2012: 226227; Valdés, 2013: 262-269). Fueron LFM y su continuidad templaria quienes establecieron un sistema de control de sectores de la economía legal e ilegal michoacana, formando una malla gestora y represiva que conjuntó a poderes públicos municipales y estatales con narcotraficantes (Valdés, 2013: 272; Veledíaz, 2014c). Según las propias autodefensas, la parálisis institucional, provocada por una organización delincuente que actuaba como paraestatal, hizo que parte de la ciudadanía michoacana se levantase en armas.

Características de las autodefensas michoacanas Las autodefensas michoacanas tuvieron éxito por una combinación de factores sintetizados de la siguiente manera: ruptura pendular con la legalidad, apoyo en tácticas modernas de movilización y comunicación e inserción en un marco ideológico favorable. Ruptura pendular con la legalidad

Las autodefensas michoacanas son un movimiento, y dicho término ilustra un poder que puede ir junto a las instituciones, pero también en paralelo a ellas o incluso desbordarlas, y que se legitima con valores que se consideran superiores a los institucionales (Arendt, 2006 [1951]: 456). Sin embargo, esta condición no ha evitado que las instituciones se valgan de las autodefensas para –por canales de facto y, como se plasmó posteriormente, de iure– lograr sus objetivos. Por ejemplo, hasta que fueron legalizadas, las autodefensas michoacanas patrullaron conjuntamente con fuerzas federales, compartieron inteligencia con tales cuerpos o realizaron operaciones de captura de presuntos narcotraficantes. Incluso algunas fuentes plantean que el Ejército tuvo un papel decisivo en su origen y organización (Hernández, 2014: 306). Esto esclarecería la problemática de que, ante una influencia tan asfixiante de un grupo criminal, la ciudadanía –sin redes de protección– hubiera establecido de la nada una oposición (Astorga, 2007: 191). Otra hipótesis es que el Gobierno federal habría identificado a las autodefensas como representantes de poderes fácticos preexistentes en Michoacán, Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 165-187 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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y encontraron en ellas la manera de intervenir en dicho estado, por lo que trabajaron para habilitar un canal lo suficientemente laxo para que incluyera a esos grupos fácticos y a las fuerzas federales. Este ámbito deliberadamente ambiguo explicaría también la facilidad con la que se unieron individuos ligados al narcotráfico. Es decir, la articulación exitosa del movimiento de las autodefensas se basó en unos rasgos transversales: por un lado, empresarios agrícolas, ganaderos y demás poderes socioeconómicos michoacanos (Althaus y Dudley, 2014: 11; Guerrero-Gutiérrez, 2014; Maldonado, 2014) y, por el otro, ciudadanos particulares descontentos con la situación en la entidad federativa, en los que encontraron apoyo. Pero si el crimen organizado permeaba el lugar, debería incluirse también a individuos ligados a grupos criminales que operaban en la zona y que habían quedado desplazados por el reparto templario, como LFM (Althaus, 2014); los denominados Los Viagras, que mantenían alianzas flexibles con los grupos de la región1; o aquellos ligados históricamente a Michoacán, como, por ejemplo, el Cártel Jalisco Nueva Generación (CJNG), una organización especialmente cómoda con la militarización de los últimos sexenios (Pérez Caballero, 2014a). Este componente heterogéneo de las autodefensas ayuda a comprender sus logros y sus problemas. Tácticas modernas de movilización y comunicación

Las autodefensas michoacanas se han caracterizado por sus tácticas modernas de movilización y comunicación. Varias de sus formas de actuación pueden equipararse a las del EZLN, como es el enjambramiento, es decir, los ataques masivos en algunos puntos para un posterior repliegue; o el uso de los medios de comunicación y las nuevas tecnologías, con un efecto multiplicador donde la difusión del mensaje prime sobre su concreción (Arquilla y Ronfeldt, 2003: 42-44). Su modus operandi durante el período analizado (2013-2014) ha consistido en identificar a los pueblos que consideraban que estaban en la órbita de los templarios (Veledíaz, 2014b). Esto se decidía si sospechaban de la alcaldía o de la policía municipal, o si era un lugar en el que la impunidad de miembros de LCT era notoria. Tras señalarlo, marchaban hacia ellos y, de tener éxito, pasaban a controlar la alcaldía y a desbandar a las policías municipales (Lemús, 2013; Fernández, 2014). No obstante, esta táctica de

1. Véase «El pacto del comisionado y el encumbramiento de un nuevo cártel Los Viagras». Revolución 3.0 (22 de agosto de 2014b) (en línea) [Fecha de consulta 09.01.2014] http://revoluciontrespuntocero.com/el-pacto-del-comisionado-y-el-encumbramiento-de-un-nuevo-cartel-los-viagras/

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ocupación parcial de un pueblo se encuentra con la imposibilidad de acabar con un grupo criminal como LCT, que si bien es preeminente en puntos clave del territorio michoacano, actúa difusamente y de manera no equiparable a un bando militar y cuenta, además, con considerables redes de protección pública y recursos económicos. Frente a autores que se refieren a los templarios como una «dictadura criminal» (Guerrero-Gutiérrez, 2014), más bien podría sostenerse que México es un laboratorio donde los conceptos políticos clásicos se hibridan y algunas organizaciones criminales emplean un perfil político y social para lograr sus objetivos. Más que una dictadura, LCT lograron que el costo de acabar con su organización para los diferentes niveles de la Administración mexicana fuera superior a su pervivencia, por el nivel de apoyo logrado entre algunas élites michoacanas. Por lo tanto, para forzar una mayor implicación de las autoridades federales, capaces de generar una presión política, militar, económica y social sobre el estado michoacano, las autodefensas optaron por mantenerse en un conflic- Varias de sus formas de actuación pueden to asimétrico y lograr la visibilidad equipararse a las del EZLN: el enjambrade la ciudadanía. Obtenida esta, los miento (los ataques masivos en algunos poderes federales no pudieron con- puntos para un posterior repliegue) o el uso temporizar con el problema michoa- de los medios de comunicación y las nuecano. Los medios de comunicación, vas tecnologías (con un efecto multiplicador, sobre todo las nuevas tecnologías, donde la difusión prime sobre el mensaje). han sido imprescindibles para lograr la aceptación de la postura de las autodefensas michoacanas, con una labor de comunicación pública encuadrada en un uso de estos medios ya normalizado por actores no estatales como activistas, insurgentes o narcotraficantes (Barrancos, 2014: 4-16; Rexton, 2013: 40-42). Visibilizado el problema, los poderes públicos federales persiguieron a algunos de los considerados líderes templarios e iniciaron acciones legales contra quienes los protegían desde las instituciones públicas. Escrito esto, han muerto o han sido capturados figuras importantes de LCT, y hay acusaciones por vínculos con el crimen organizado contra el último gobernador interino y el hijo del gobernador, entre otros políticos michoacanos (SEGOB, 2014; Cisneros, 2014)2.

2. Véase también «Captura de “la Tuta”, tras 4 meses de seguir a mensajero». Milenio (27 de febrero de 2015) (en línea) [Fecha de consulta 13.5.2015] http://www.milenio.com/policia/La_Tutacapturan_Tuta-Servando_Gomez_Martinez-caballeros_templarios-presentan_Tuta_0_472152906. html; y «El Gerber, operador político de Los caballeros templarios». Revolución 3.0 (5 de agosto de 2014) (en línea) [Fecha de consulta 17.8.2014] http://revoluciontrespuntocero.com/el-gerberoperador-politico-de-los-caballeros-templarios/

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Inserción en un marco ideológico favorable

Las autodefensas se han beneficiado de un marco ideológico que ha ayudado a que sus iniciativas fueran aceptadas por la ciudadanía. Los precedentes zapatista y de las policías comunitarias guerrerenses han proporcionado ejemplos de organización de las comunidades al margen de las instituciones oficiales para subsanar agravios percibidos como históricos. A esto se añade el movimiento de víctimas de la «guerra al narcotráfico», que en el sexenio calderoniano criticó reiteradamente los fallos del Estado para frenar la violencia con un discurso que logró propagarse nacionalmente (Hernández, 2014: 33). En esta línea, la incapacidad de los poderes públicos para investigar los delitos violentos ha llevado a que desde el ámbito privado se vertebren iniciativas que, si bien no son violentas como la de las autodefensas, sí son características de lo que en un principio se entiende por potestad reservada a las fuerzas de seguridad públicas. Ciudad Juárez ha sido una muestra de ello, con acciones locales en las que ciudadanos particulares han establecido políticas frente a la inseguridad, como redes de prevención y seguimiento de la delincuencia (Conger, 2014: 6-9). Paradójicamente, las propias autoridades han alentado respuestas menos pacíficas, al dar por hecha la validez de una confrontación armada contra las organizaciones de narcotraficantes. Es decir, la violencia como un valor en sí ha servido para legitimar el movimiento de las autodefensas (Le Coeur, 2014: 23; Pena, 2014). A esto ha ayudado no solo el hecho consumado de la militarización de la seguridad pública, sino también su legitimación desde otros ámbitos, como el jurídico. Por ejemplo, la legislación penal mexicana alberga figuras como el arraigo, lo que la acercaría al Derecho Penal del Enemigo (DPE) (Jakobs, 2003: 19-56), doctrina jurídica que pone las bases para las violaciones de derechos humanos al considerar que a determinados sujetos se les pueden restringir sus derechos fundamentales si cometen delitos excepcionalmente graves. Esto podría haber tenido consecuencias extremas, como la extensión entre las fuerzas de seguridad, y también entre la ciudadanía, de la condición de juez y verdugo contra determinadas formas de criminalidad.

Diferencias y similitudes con otras manifestaciones de violencia Autodefensas y paramilitarismo

Una variante amplia del término paramilitarismo sería sinónimo de una capacidad armamentística equiparable a la militar. Así, se caracterizaría como paRevista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 165-187 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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ramilitar a cualquier grupo armado con tácticas o estrategias militares, como, por ejemplo, la organización criminal de Los Zetas. Esta misma extensión del término se percibe en autores que mezclan cualquier grupo armado con la catalogación de «escuadrones de la muerte» (Monreal, 2013: 176-274), entendidos como cualquier manifestación de privatización de la violencia. Dicho esto, en este estudio se prefiere una definición más estricta de paramilitarismo, que resalte el rol estatal y sea más acorde con los indicios para detectar la responsabilidad jurídica de individuos vinculados con el Estado que tolera a los grupos (Olásolo, 2013: 275-277). Además, conceptualmente, esta caracterización es más cercana a la experiencia histórica en la región. Por ello, se considera que los paramilitares son organizaciones que cuentan con el apoyo del Estado para actuar contra quienes son «percibidos como amenazantes para la base socioeconómica de la jerarquía política» (Mazzei, 2009: 4-5). Desde esta óptica, se establecen tres fases en el análisis de las autodefensas michoacanas. En una primera fase, este movimiento pudo contar con la ayuda a título individual de miembros de las fuerzas de seguridad o, incluso, sus labores pudieron ser toleradas por instituciones públicas. De hecho, solo algunos autodefensas eran detenidos, previsiblemente si realizaban algo que llamaba la atención de manera negativa, como tener presuntamente vínculos con el crimen organizado (Macías, 2014). Aun así, tales presunciones no impidieron que sujetos importantes en el nacimiento y consolidación de las autodefensas estuvieran vinculados a grupos criminales, al menos en el pasado, como es el caso de Juan José Farías Álvarez, El Abuelo (PGR, 2009; Cano, 2014b; Martínez, 2014; Padgett, 2014). En una segunda fase, y a medida que se extendió el alzamiento, el crecimiento del movimiento provocó que actuaran mano a mano con las fuerzas de seguridad (Veledíaz, 2014a), estableciéndose su tolerancia de facto y logrando una perspectiva estratégico-militar en sus acciones armadas. En un contexto de fluidez entre lo legal y lo ilegal, se formaron comandos mixtos de autodefensas y fuerzas de seguridad, en coaliciones derivadas de una interpretación particular de los recursos públicos por parte de las instituciones. En su fase final, su tolerancia fue de iure, convertidas en una parte más de las fuerzas de seguridad públicas, tras usarse como deus ex machina legal el denominado Instructivo para la Organización, Funcionamiento y Empleo de los Cuerpos de Defensa Rurales, de 19643. De estas tres fases se desprenden paralelismos con el nacimiento de las AUC en Colombia: origen en grupos económicos y políticos locales; apoyo tácito o

3. Instructivo para la Organización, Funcionamiento y Empleo de los Cuerpos de Defensa Rurales, aprobado el 21 de marzo y que entró en vigor el 31 de marzo de 1964.

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expreso de las autoridades, y promoción de un marco jurídico que legalice sus actividades. Pero también diferencias: las autodefensas michoacanas no son un instrumento contrainsurgente; no tienen, tampoco, un proyecto nacional, como el de las AUC; no hay presencia de exmilitares en sus filas, y carecen del apoyo político más allá de lo local, que sí tuvieron los paramilitares colombianos con la llamada parapolítica (Mazzei, 2009: 82-92; Ávila, 2012; Althaus y Dudley, 2014: 17-18). En definitiva, organizativamente, y aún de manera rudimentaria, las autodefensas poseen la triple estructura típica de los grupos paramilitares, que acomoda canales de legitimación y recursos: mantienen vías abiertas con representantes del partido político del Gobierno federal, con poderes económicos y con fuerzas militares o policiales (Mazzei, 2009: 36). Pero lo combinan con su populismo, alejado de la contrainsurgencia, abierto a plegarse a las autoridades y sin una ideología que las aglutine, salvo oponerse a los templarios. Se Las autodefensas se insertan en un marco podría deslizar un matiz ideológide desregulación de la respuesta violenta co, de limpieza social, cuando las del Estado mexicano ante quienes se le opo- autodefensas cuentan con el apoyo nen, con la legalidad y la ilegalidad entre- del Gobierno y atacan a individuos mezcladas en una tradición de no rendición etiquetados por ellos mismos como de cuentas. templarios, sea cual sea el vínculo que estos tengan con la organización criminal. Esto es, con templarios pueden referirse tanto a la dirección, como al sicariato, personas involucradas en el lavado de dinero y el narcomenudeo o, incluso, los familiares de un miembro de LCT. Sin embargo, esa supuesta ideologización se diluye con el hecho de que, desde sus inicios, han aglutinado a sujetos provenientes de LCT, que han cambiado de uniforme y han pasado a ser autodefensas (Sánchez de Tagle, 2014; Cano, 2014a). Entonces, ¿por qué, si no hay una motivación contrainsurgente, el Estado mexicano ha apoyado a las autodefensas michoacanas? Una respuesta a esta cuestión ha de constatar que la «guerra al narcotráfico» es una muestra más de que la violencia en México transita por canales flexibles, y no hay una política que unifique las acciones percibidas como paramilitares (Pachico, 2011). Las autodefensas se insertan en un marco de desregulación de la respuesta violenta del Estado mexicano ante quienes se le oponen, con la legalidad y la ilegalidad entremezcladas en una tradición de no rendición de cuentas. Históricamente, en México, ha habido una continuidad en el uso de la violencia para solucionar cuestiones políticas. En los años setenta, el PRI en el poder se asemejaba al resto de dictaduras latinoamericanas, con una reacción desproporcionada contra quienes se le oponían violentamente (Aguayo, 2001: 189-197, 202-205 y 284285; Comité Monseñor Romero et al., 2010: 56-57). En los años ochenta, la Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 165-187 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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fortaleza con la que el Estado actuaba se debilitó y se optó por una política más selectiva (ibídem). Dicha política se solapó gradualmente con tácticas paramilitares más clásicas, como las que en los noventa, tras el alzamiento del EZLN, se produjeron en Chiapas (Mazzei, 2009: 35-36, 45 y 62). La paulatina transición democrática dificultó estas acciones a escala nacional, ya que a la creciente intolerancia a las violaciones de derechos humanos por parte de la ciudadanía se unió la fragmentación de los patrocinadores públicos de la violencia. La protección a las actividades violentas ya no era homogénea (Resa, 2006: 5-8), sino que se distribuía entre los diferentes focos de poder: autoridades y fuerzas de seguridad federales, estatales o municipales; redes de los partidos políticos; poderes de facto económicos y sociales, o grupos ilegales. En las consecuencias de ese mosaico se insertan las autodefensas michoacanas. Este movimiento está integrado por grupos que no han sido creados por el Gobierno federal (el actor más poderoso en el panorama securitario mexicano), sino que son actores privados que tienen los medios para tomar la palabra al Gobierno federal y aplicar un paradigma militar, como conjunto de objetivos y valores que contemplan la violencia como solución. Como tales, el Gobierno federal ha podido mediatizarlos para recuperar presencia en Michoacán. Autodefensas e insurgencia

Por insurgencia se entiende «un actor, o un conjunto de actores, que se enfrentan de manera organizada y prolongada en el tiempo a la autoridad política establecida (…), mediante una estrategia efectiva de movilización social y con un empleo sustantivo de la fuerza» (Jordán, 2011: 114). La apelación de las autodefensas a las autoridades no tendría por qué invalidar su calidad de insurgentes, siempre que con sus actos indicasen lo contrario. Por ejemplo, tras el alzamiento del EZLN, el Gobierno mexicano propuso que fueran los propios zapatistas quienes se encargaran de la seguridad en las comunidades (Monreal, 2013: 243-246), y ello no invalida la consideración de insurgentes del grupo chiapaneco. Por otra parte, las autodefensas solo comparten con movimientos como el EZLN su interés por lo mediático y ciertas tácticas asimétricas. Aunque el hecho de que civiles decidan arrebatar potestades públicas tiene ciertos rasgos insurgentes, las autodefensas se han mantenido en el llamamiento a las autoridades y han acotado sus objetivos en todo momento. En su seno, algunas voces abogaron por convertirlas en un movimiento de oposición a las autoridades, en el sentido de impugnarlas por inherentemente corruptas, pero la mayoría se circunscribió a una manera de hacer visibles, para el Gobierno federal, los problemas michoacanos y obligarle a actuar con prontitud. Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 165-187 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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En esta línea, es sintomático que una insurgencia de izquierdas relevante en México como el Ejército Revolucionario Popular (ERP), que bascula entre el terrorismo y la movilización social (Riva, 2007a; Riva, 2007b; Fernández, 2006: 90-94), se haya opuesto a las autodefensas michoacanas. Esta organización las considera una variante del paramilitarismo clásico, es decir, unos grupos de civiles utilizados por las fuerzas federales para imponerse en Michoacán y mandar un aviso a cualquier oposición (Ángeles, 2013: 2021)4. Sin embargo, como se ha visto, la relación entre autoridades, fuerzas de seguridad y autodefensas es difícil de reducir a la distribución de funciones característica del paramilitarismo, al menos en un principio. La posición del ERP desconoce el origen mixto y el solapamiento de fuerzas que se han dado en el fenómeno michoacano.

Diferencias con las policías comunitarias guerrerenses Las autodefensas michoacanas no plantean una ruptura con el orden político, económico o social imperante, excepto en un punto específico: que se cumpla la ley contra quienes ellos etiquetan extrajudicialmente como criminales. En los pueblos donde tomaban el control de la seguridad pública, se limitaban a buscar a quienes consideraban vinculados a los templarios e intentar detenerlos. Por lo tanto, salvo excepciones, como las de los municipios de Ostula o Cherán (Gómez, 2014; Hernández, 2014: 32 y 275-276), carecen de un componente politizado per se asimilable a las policías comunitarias que operan en el estado de Guerrero. Estas se encuentran en un contexto en el que las luchas sociales, la resistencia a las autoridades y el movimiento de carácter indigenista, con la construcción de instituciones paralelas (Hernández, 2014: 162-180 y 187-231), dotan a las autoridades de un discurso, si bien no propiamente insurgente, sí de oposición de fondo. En esencia, las diferencias entre ambos grupos son:

4. Véase también «El paramilitarismo de las autodefensas michoacanas y las grutas de la Sierra Madre del sur». El Insurgente, año 18, n.º 155 (mayo de 2014), p. 29-31 (en línea) [Fecha de consulta 08.08.2014] http://www.cedema.org/uploads/El%20insurgente%20155.pdf

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1. Respaldo legal. Las policías comunitarias de Guerrero operan con regularidad y existe una legislación que las habilita, a escala internacional, constitucional y estatal (Monreal, 2013: 245-248; Hernández, 2014: 175). Un ejemplo es la Ley 701 de Reconocimiento, Derechos y Cultura de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado de Guerrero5. Esta ley, si bien les veda aspectos estrictamente penales, securitarios o militares, les ha servido para reivindicar cotas de autonomía y mantener una relación –a veces fluida, otras difícil, pero en todo caso como un grupo de poder a tener en cuenta– con el Gobierno estatal guerrerense. Por su parte, el movimiento de las autodefensas michoacanas no tiene un soporte legal, salvo la acción ad hoc y post facto de recuperar el mencionado Instructivo para la Organización, Funcionamiento y Empleo de los Cuerpos de Defensa Rurales, de 1964. Su aparición, a diferencia de las guerrerenses que, sobre el papel, se perciben como fortalecedoras de las comunidades indígenas, supone un vaciamiento del poder municipal y estatal, y la creación de una institucionalidad alternativa nacida de una ruptura violenta. Las Fuerzas Rurales en las que se han transformado las autodefensas michoacanas tendrán los mismos problemas que las policías locales, ya que la corrupción achacada a la policía municipal no desaparece por una renovación de los sujetos que la componen y un cambio nominal, sino que tiene causas estructurales. Esta erosión institucional, que se aleja de la «planeación y programación» de una policía comunitaria, es reactiva y carece de un monitoreo adecuado de sus resultados (Brown, 2013: 66-67). Tal ambigüedad legal se aleja del «paradigma democrático» policial (USAID e Insyde, 2013: 3 y 9) y, en cierta manera, democratiza la impunidad. Se diría que, a veces, cuando se rompe la piñata de la burocracia mexicana, quien lo hace se queda con todo. Sucintamente, si «cambiar la policía sin contar con los propios policías es garantía de fracaso» (ibídem: 145), entonces se ciernen bastantes dudas sobre el nuevo cuerpo policial michoacano. Además, este modelo puede también perjudicar a las propias autodefensas, ya que certifica que las autoridades pueden no someterse a la ley y cambiar instituciones a voluntad. Así, algunos de los líderes de las autodefensas han sido detenidos no por una política de depuración, sino solamente como reacción a actuaciones que han trascendido mediáticamente, lo que acentúa el personalismo y la división en la dirección de las autodefensas (Le Coeur, 2014: 11 y 20-21).

5. La Ley 701 de Reconocimiento, Derechos y Cultura de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado de Guerrero fue aprobada el 15 de febrero de 2011 y entró en vigor el 9 de abril de 2011.

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2. El peso de lo securitario. El nombre de «policías comunitarias» ilustra la base securitaria e indígena guerrerense, influida por el EZLN y consolidada desde finales de los noventa. De hecho, no nacen en el período más violento de la «guerra al narcotráfico», por lo que sus dinámicas son distintas, más relacionadas con la introducción del factor étnico como instrumento de cambio político y social que supuso el zapatismo (Hernández, 2014: 27-28). Sin embargo, ha de tenerse en cuenta que en los últimos años, y a raíz de las dinámicas violentas ligadas al crimen organizado, han surgido en Guerrero grupos de civiles armados que difícilmente se encuadran en el modelo de policía comunitaria y que sí tienen rasgos similares a los de las autodefensas michoacanas (Insyde et al., 2014: 20, 22 y 30-33). 3. El rol del Gobierno estatal. Como se ha dicho, el Gobierno del estado de Guerrero ha intentado mantener en la órbita a algunas policías comunitarias y esto podría haber dividido el movimiento (Hernández, 2014: 187-195). Mientras, por su parte, las autodefensas michoacanas se han alzado contra la autoridad estatal y, sobre todo, municipal, buscando el apoyo de las fuerzas federales. No han dudado en cooperar con estas últimas y mantienen una actitud de negociación con los poderes públicos, sin que haya ninguna influencia del Gobierno michoacano en ellas. Y el carácter institucional local de las autodefensas michoacanas, a diferencia del de las policías comunitarias guerrerenses, nace prácticamente in vacuo, ya que en muchos lugares han tenido que sustituir a las policías municipales, percibidas como controladas por los templarios. 4. Diferentes organizaciones de narcotraficantes. La entidad federativa guerrerense presenta un contexto de inseguridad distinto al michoacano. En ella, actúan organizaciones resultantes de la fragmentación de grupos como el cártel de Sinaloa o el de los Beltrán Leyva, como Los Rojos o Guerreros Unidos (Veledíaz, 2014d), junto a otras que nacieron en otros lugares, como LCT. Esto origina una situación con múltiples grupos. Además, los problemas en la rendición de cuentas sobre las violaciones de derechos humanos en el período conocido como «guerra sucia» del siglo pasado (Pérez Caballero, 2014b: 5-12) podrían haber nutrido la persistencia de estructuras de represión y cacicazgo. Ello pone las bases para episodios de polarización social en el estado guerrerense y ayuda a la percepción de las policías comunitarias como legítimas. En cambio, en Michoacán los civiles se armaron contra un problema percibido como inmediato: LCT. Esta organización suplantó, a su vez, a la institucionalidad michoacana de Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 165-187 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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una manera que no se detecta en organizaciones criminales guerrerenses, si bien las investigaciones resultantes de hechos como el notorio caso de Ayotzinapa podrían mostrar una penetración similar a la templaria, esto es, el paso de una organización criminal que paga a los poderes públicos para que haga o deje hacer, a otra que los sustituye en algunas de sus actividades.

Conclusiones En el bosque de sombras por el que discurren los grupos violentos en México, plantear una hipótesis sobre la evolución del movimiento de autodefensas michoacanas es difícil. Existen, sin embargo, algunas certezas que pueden extraerse del período analizado. Por ejemplo, no es cierta la imagen de que las autodefensas michoacanas son un levantamiento popular que, con armas rudimentarias y sin apoyo de los poderes públicos, planeaban enfrentarse a LCT. Ha existido un apoyo de las autoridades y de poderes regionales, y aún está por saber en qué medida ese apoyo fue imprescindible para su surgimiento como movimiento. Sin embargo, tampoco es correcto el otro extremo argumental que considera que un apoyo por parte de las autoridades fue lo que las generó. Su base es eminentemente ciudadana y son los propios ciudadanos michoacanos los que han sostenido el movimiento. Fueron también ellos los que dieron lugar a un conflicto que es un apéndice de la «guerra al narcotráfico», con rasgos novedosos y complejos. Otra certeza es que las autodefensas michoacanas ilustran el discurso moralmente maximalista y estratégicamente militarista del Estado, de una lucha contra un enemigo supuestamente homogéneo aglutinado por la etiqueta de narcotraficante o, en general, delincuente. Como apoyo a esta consideración, es significativo el Informe del Relator Especial sobre las ejecuciones extrajudiciales, sumarias o arbitrarias de las Naciones Unidas. Con las reservas que puede merecer un documento de este tipo6, el texto denuncia lo dañino de asumir que en el contexto de la lucha contra el narcotráfico «el problema se resolvía solo cuando un miembro de un cártel mataba a alguien de otro cártel» (AGNU, 2014: 10-11). Esa misma aserción puede aplicarse a un contexto en el que las

6. Por cuestiones temporales (10 días de investigación: del 22 de abril al 2 de mayo de 2013 ) o espaciales (solo en Distrito Federal y en los estados de Chihuahua, Guerrero y Nuevo León; sin contar con entidades federativas con un tipo de violencia cualitativa, como Michoacán o Tamaulipas).

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autodefensas son usadas como primera línea para enfrentarse a presuntos delincuentes y donde se analiza la situación en términos de conflicto armado. A su vez, cuando se habla de la labor de inteligencia de las autodefensas michoacanas, que proporcionaron a las fuerzas federales «acceso a las brechas de la región» (Le Coeur, 2014: 9), se está destacando su papel de intermediarios entre poderes extrainstitucionales michoacanos y fuerzas federales. Las autodefensas michoacanas señalan la quiebra que para un sistema político supone la inexistencia de vías para que las fuerzas federales penetraran en el tejido social, en este caso, michoacano. Tras el 10 de mayo de 2014, fecha en la que los diversos grupos que forman las autodefensas han pasado a llamarse Fuerzas Rurales, su evolución ha sido disímil. Unos se han convertido en fuerzas municipales institucionalizadas y, al asumir la seguridad pública en este ámbito, han consumado el debilitamiento de la institucionalidad oficial michoacana. En el peor de los casos, algunos grupos combaten entre sí, lo que ha obligado a las autoridades federales a retomar el control en las zonas afectadas (Calderón, 2014b). Otros grupos de autodefensas se niegan a entregar las armas, han adoptado un perfil bajo y siguen maniobrando en los márgenes que permite la porosidad del Estado mexicano. En el caso inverso, hay organizaciones que han utilizado el armazón legal para consolidar actividades relacionadas con la ilegalidad (Martínez, 2014; Pérez Caballero, 2015). Y quienes se han negado a legalizarse aduciendo un principio moral o estratégico, se han enfrentado al cumplimiento de la ley. De la misma manera, cualquier iniciativa que pretenda validar políticamente el alzamiento de estos grupos, por ejemplo, con una ley de amnistía para sus delitos, se encontrará con el problema derivado de esa pluralidad de escenarios y motivaciones. Asimismo, siguen sin despejarse otras incógnitas en materia de seguridad. Por ejemplo, dónde ubicar a individuos como policías municipales terracalentanos, capacitados para ejercer la violencia, que se han relacionado con criminales, pero no han sido condenados en proceso alguno. Esto es, tras ser despedidos, pueden pasar a trabajar como mano de obra cualificada y un know how específico, ya de manera abierta, con delincuentes. En conclusión, la aparición de las autodefensas ha imposibilitado negar más el problema de LCT en Michoacán y ha explicitado una corriente de opinión acumulada durante años de militarización contra el narcotráfico e impunidad de delitos violentos. Sin embargo, su irrupción ha mostrado que el Estado mexicano opera como un agregado de diversas autoridades, en ocasiones contradictorias. La política federal hacia las autodefensas michoacanas puede ser efectiva a corto plazo, pero a la larga daña a las instituciones y sigue promoviendo los hechos consumados y, en esencia, una cultura de la ilegalidad. La emotividad necesaria para la movilización inmediata, casi de vida o muerte, que promovieron los Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 165-187 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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grupos de autodefensas dispersos por el territorio michoacano, ha podido ser un acicate para la sociedad civil mexicana. Pero en igual medida ha contribuido a la deslegitimación de la autoridad y la politización de los sentimientos en el discurso público.

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Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 165-187 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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Fecha de recepción: 27.04.15 Fecha de aceptación: 03.07.15

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Las industrias extractivas en Mozambique: ¿amenaza u oportunidad para el desarrollo? Extractive industries in Mozambique: threat or development opportunity? Eduardo Bidaurratzaga Aurre Profesor Titular, HEGOA y Universidad del País Vasco. eduardo.bidaurratzaga@ehu.es

Artur Colom Jaén Investigador PostDoc, Universitat Autònoma de Barcelona y SOAS University of London. Artur.Colom@uab.cat

Resumen: Como consecuencia de una serie de recientes hallazgos geológicos, en pocos años Mozambique ha pasado de ser un país con escasos recursos naturales a ser potencialmente uno de los grandes productores y exportadores mundiales de carbón y gas. Ello está atrayendo a numerosas empresas transnacionales del sector extractivo dispuestas a explotar estos recursos. En este contexto, nos preguntamos qué efectos sobre el desarrollo puede tener el establecimiento y expansión de estas industrias en el país. Para responder a esta cuestión, usamos varios marcos teóricos, como las teorías de la maldición de los recursos y las teorías del cambio estructural. La conclusión es que, a pesar de las potenciales amenazas para el desarrollo que suponen, las industrias extractivas también podrían contribuir al cambio estructural y al desarrollo en Mozambique bajo determinadas condiciones, externas e internas, que en buena medida no se dan en la actualidad.

Abstract: As a consequence of a series of recent geological discoveries, in the space of a few years, Mozambique has gone from being a country with scarce natural resources to being potentially one of the world’s largest producers and exporters of coal and gas. This is attracting numerous transnational corporations from the extractive sector who are ready to exploit these resources. In this context, we ask what effects the establishment and expansion of these industries may have on the country’s development. To respond to this question, we use various theoretical frameworks such as the theory of the resource curse and theories of structural change. The conclusion is that, despite the potential danger to development that they pose, the extractive industries may also contribute to structural change and development under certain conditions, external and internal, which, in the main, do not pertain at the moment.

Palabras clave: recursos naturales, industrias extractivas, Mozambique, maldición de los recursos, cambio estructural

Key words: natural resources, extractive industries, Mozambique, resource curse, structural change

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Las industrias extractivas en Mozambique: ¿amenaza u oportunidad para el desarrollo?

Introducción A pesar de que la explotación de recursos naturales en Mozambique no es una actividad nueva, esta siempre se había situado en volúmenes modestos en comparación con otros países africanos representativos de un perfil más claramente primario exportador y extractivo. Con independencia de estos antecedentes, el país se encuentra actualmente experimentando un auge sin precedentes de la economía vinculada a la explotación de recursos naturales, como consecuencia del descubrimiento geológico de grandes reservas de carbón y gas en las provincias de Tete y Cabo Delgado, respectivamente. Se cree que Mozambique puede convertirse en el futuro próximo en uno de los diez principales productores de carbón del mundo, y en uno de los veinte primeros de gas natural. Se estima que del orden de 2.700 millones de dólares han sido ya invertidos en el sector extractivo, y las previsiones de futuras inversiones incluyen la construcción de una planta de licuado de gas en el norte de la provincia de Cabo Delgado que requeriría cerca de 50.000 millones de dólares (Selemane, 2013: 1-3). Al impacto de estas inversiones en la economía nacional, hay que añadir el efecto de la renta que la venta en los mercados internacionales del carbón y el gas extraídos va a generar en el país. Todo ello va a desencadenar, sin duda, profundas transformaciones en la economía política de Mozambique. En este trabajo vamos a analizar estas potenciales transformaciones preguntándonos qué impacto sobre las perspectivas de desarrollo del país puede tener el auge de estas grandes industrias extractivas. El trabajo aquí presentado es deudor de otro publicado a principios de 2015 por la editorial Ashgate en un volumen colectivo fruto de las aportaciones y discusiones del panel «A New Scramble for Africa? The Rush for Energy Resources Southwards of the Sahara», de la 5ª Conferencia Europea de Estudios Africanos organizada por AEGIS en junio de 2013 en Lisboa (Colom-Jaén y Bidaurratzaga-Aurre, 2015)1. En este panel en particular, pero también en otros paneles y en general en la Conferencia, se pudo apreciar el interés emergente que suscita la cuestión de la explotación de los recursos naturales en África, especialmente cuando esta explotación se relaciona con grandes inversiones de empresas transnacionales. Esta cuestión genera todavía más interés cuando se entrecruza con otro tema emergente en los estudios africanos: la creciente pre-

1. AEGIS es el acrónimo de Africa-Europe Group for Interdisciplinary Studies, la asociación de estudios africanos de referencia en Europa en el ámbito de las ciencias sociales y las humanidades (http:// www.aegis-eu.org).

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sencia en África de otros países del Sur Global. En este sentido, en el caso del carbón y el gas mozambiqueños, hay que señalar la rápida entrada de empresas transnacionales de China, India, Brasil y, en menor medida, de Corea del Sur, Tailandia y Malasia. Sin embargo, en este trabajo el interés central no es analizar las implicaciones para la economía mundial o para el marco de cooperación Sur-Sur del desarrollo de la economía extractiva. El objetivo de este artículo es arrojar luz sobre los mecanismos que la industria extractiva –mayormente en manos del capital extranjero– puede poner en marcha en Mozambique, y que definirán su impacto sobre el desarrollo del país, ya sea en términos positivos o negativos en función de diferentes condiciones. En la medida en que la explotación que se prevé del carbón en la provincia de Tete todavía no ha alcanzado su máximo potencial, ni tampoco ha empezado la extracción de gas natural de la bolsa de Rovuma en la provincia de Cabo Delgado, lo que aquí se va a presentar es básicamente un análisis prospectivo de los posibles efectos de la industria extractiva sobre el desarrollo del país. Habrá que estar atentos, por lo tanto, a la evolución en el tiempo de los mecanismos de transformación estructural que se van a analizar a lo largo de este trabajo y de sus diferentes condicionantes. De hecho, en los últimos años, el análisis de los vínculos entre la explotación de recursos naturales y el potencial para la transformación de la estructura de la economía ha venido recibiendo una atención particular por parte de diferentes organizaciones internacionales (OECD/AfDB/UNDP/ECA, 2013; UNCTAD, 2012). La estimación del potencial para la transformación estructural de la economía de Mozambique es una parte fundamental en nuestro análisis. Por transformación estructural entendemos una diversificación de la economía que permita progresivamente abandonar actividades poco productivas en favor de actividades de mayor valor añadido, más sofisticadas desde el punto de vista tecnológico y que, además, permitan generar empleo de calidad (Whitfield, 2012). En las últimas décadas, en particular desde los planes de ajuste estructural en los años ochenta, la agenda del desarrollo en África se había concentrado en la reforma institucional y macroeconómica orientada a hacer del libre mercado el mecanismo principal de organización de la economía. Más adelante, a finales de los noventa, a esta agenda se le añadió una agenda social, centrada en la reducción de la pobreza y la consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (Mkandawire, 2010). Todo ello hizo que en la agenda del desarrollo en África quedara de lado la agenda de la transformación económica estructural, que, de hecho, era la agenda existente antes de los planes de ajuste estructural promovidos por las instituciones de Bretton Woods. Así, y volviendo al tema que nos ocupa, entendemos que las actividades extractivas en Mozambique pueden Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 189-211 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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contribuir bajo determinadas condiciones a la transformación económica estructural que precisa el país para un desarrollo inclusivo que genere empleo y otros efectos arrastre positivos sobre la actividad económica del país, que acaben revirtiendo sobre la mejora de las condiciones de vida de su población. Entendemos que estas consideraciones son de gran importancia, dado que, desde una perspectiva de análisis de economía política, Mozambique ha pasado a convertirse no solo en una economía abundante en recursos naturales, sino también en dependiente de estos. Los recientes desarrollos en inversión, producción y exportación en estos sectores parecen sugerir que el futuro crecimiento económico de Mozambique va a estar probablemente basado en la explotación de dichos recursos, de tal forma que el grado de dependencia de la estructura económica del país con respecto a estas actividades aumentará. La dependencia respecto a la economía de los recursos naturales, Las actividades extractivas en Mozambi- más que la mera abundancia de ellos, que pueden contribuir bajo determinadas tiene importantes implicaciones para condiciones a la transformación económica las posibilidades de transformación de estructural que precisa el país para un de- la estructura económica de un país, sarrollo inclusivo que genere empleo y otros así como para la economía política efectos arrastre positivos sobre la actividad de la gestión de las rentas derivadas económica del país. de la actividad económica extractiva (Brunnschweiler y Bulte, 2008). Además de este énfasis en el potencial y en el margen de maniobra para la transformación de la estructura productiva de una economía como la de Mozambique a partir de las tendencias más recientes, este texto argumenta, en contraposición a la posición mantenida por la literatura más ortodoxa sobre la maldición de los recursos, que otros elementos de análisis, además de los estrictamente internos vinculados al déficit de gobernanza, son necesarios para entender dicha realidad. En concreto, las trayectorias históricas, el papel de los actores externos y las dinámicas vinculadas a la economía política internacional son cruciales para comprender la dirección y alcance de los efectos generados en las economías en desarrollo en general, y en Mozambique en particular, por las industrias extractivas. El artículo se organiza en cuatro secciones. Tras la presente introducción, en la sección segunda se describen las características y tendencias más significativas del auge de los recursos minerales más importantes presentes en Mozambique: el carbón y el gas. Así, se muestra cómo el descubrimiento de nuevos y enormes yacimientos de carbón y gas ya está transformando la economía del país a pesar de que la explotación de estos yacimientos todavía no ha empezado en el caso del gas, y aún no ha alcanzado su máximo potencial en el caso del carbón. A su vez, se observa que todo ello está cambiando la economía política internacional del país, reforzando los vínculos económicos con socios emergentes en el panoRevista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 189-211 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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rama internacional –otros países del Sur Global–, en detrimento de los vínculos con socios tradicionales –potencias occidentales–, si bien aún presentes. En la tercera sección analizamos, a través de diferentes enfoques teóricos, el impacto sobre el desarrollo de las potenciales transformaciones de la economía del país: en primer lugar, tomamos en consideración diferentes teorías que se suelen agrupar bajo el paraguas del enfoque de la maldición de los recursos. Como es sabido, este es un enfoque que podríamos denominar pesimista, en el sentido que las teorías contenidas en él advierten de las potenciales amenazas que supone la presencia de recursos naturales para el crecimiento económico, el desarrollo humano e incluso la paz. En segundo lugar, todavía dentro de la tercera sección, tomamos prestada una de las teorías de cambio estructural existentes en la literatura sobre desarrollo; concretamente, la teoría de los encadenamientos productivos de Hirschmann (1958). A partir de este enfoque vamos a ver cómo las industrias extractivas también pueden tener potencial transformador positivo para el desarrollo de un país en función de diversos factores. Finalmente, en la sección cuarta extraemos las conclusiones más destacadas de nuestro análisis.

El auge y desarrollo de las industrias extractivas en Mozambique Al contrario de otros países del continente o de la región austral, la economía de Mozambique ha estado tradicionalmente caracterizada por el escaso peso de los recursos minerales y, en definitiva, de la industria extractiva. Sin embargo, más allá de diferentes antecedentes que comentaremos a continuación, la situación en los últimos años ha cambiado significativamente como consecuencia del descubrimiento de grandes reservas de carbón y gas natural, especialmente en las provincias del norte y centro del país. En este contexto, grandes empresas transnacionales del sector minero, como Vale y Rio Tinto, entre otras, han realizado ya grandes inversiones en la provincia de Tete, no solo vinculadas a la propia extracción de reservas de carbón, sino también al transporte del mineral desde la zona minera a los puertos marítimos más próximos mediante la rehabilitación de las líneas de ferrocarril y las infraestructuras portuarias correspondientes. Otro tanto cabe decir de los ambiciosos proyectos de inversión en la zona norte de la provincia de Cabo Delgado, vinculados a la extracción y licuado de las inmensas reservas de gas natural recientemente descubiertas frente a sus costas. A continuación, en los siguientes apartados, se detallan las tendencias y cambios más significativos de estos sectores en el país. Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 189-211 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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El boom de la minería del carbón

Mozambique tiene grandes reservas de carbón en la provincia de Tete2, en el noroeste del país, que actualmente están estimadas en torno a los 23.000 millones de toneladas (HRW, 2013: 6). En los últimos años, la explotación de la minería del carbón en Tete se ha transformado significativamente de la mano de la entrada de grandes empresas transnacionales mineras y del incremento de sus inversiones y del volumen de extracción, estimándose que Mozambique puede convertirse en el futuro próximo en uno de los 10 principales productores de carbón del mundo (Selemane, 2013; 1-3). Pero además de las reservas identificadas en la provincia de Tete, parece haber también un alto potencial para el descubrimiento de grandes reservas de carbón en otras provincias de la zona norte y central del país, como Cabo Delgado, Niassa y Manica. Más allá del gran volumen potencial de extracción que se avecina, el carbón de Tete parece ser de alta calidad, lo cual ayuda a entender el rápido desarrollo del sector en el país en los últimos años. De hecho, el carbón de antracita3 encontrado en la provincia de Tete es de mejor calidad que el extraído en la vecina Sudáfrica. Asimismo, el carbón de esta provincia parece tener también una calidad más alta que el de algunos de los principales exportadores del mundo, como Australia o Estados Unidos, y de una calidad equiparable al procedente de Canadá (Lopes, 2013: 34-38). En el año 2004 la compañía brasileña Vale ganó la oferta de compra para la explotación de la mina de Moatize en la provincia de Tete, que está considerada una de las zonas mineras sin explotar más grandes del mundo. Vale realizó una gran inversión de 1.700 millones de dólares para la explotación de la mina a cielo abierto, y comenzó a extraer carbón en el año 2011 (OECD/ AfDB/UNDP/ECA, 2012: 4). Tan solo unos meses después, salió el primer cargamento de carbón en 20 años desde el puerto de Beira. Desde entonces, su producción ha pasado de 3,7 millones de toneladas en 2012 a 4,9 en 2014, si bien aún lejos de su capacidad máxima estimada de 11 millones de toneladas anuales (Coalguru, 2015; AllAfrica, 2013; USGS, 2012). En torno al 70% de las reservas de carbón encontradas hasta el momento están

2. Algunas de esas minas habían sido explotadas tradicionalmente a pequeña escala, tanto para uso doméstico como para la exportación. Esta explotación minera pasó a ser muy marginal durante la guerra civil (1977-1992), y solo tras el fin de esta volvió a retomarse. 3. Este tipo de carbón es mayormente utilizado para uso industrial; en el caso de Mozambique, se convierte en especialmente apropiado para su uso en la fundición de aluminio.

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compuestas de carbón metalúrgico y el restante 30%, de carbón térmico4 (OECD/AfDB/UNDP/ECA, 2012: 4). Se estima que casi el total del carbón metalúrgico y en torno a la mitad del carbón térmico serán destinados a la exportación. El principal interés de la compañía brasileña en la extracción de carbón en Mozambique está relacionado con su comercialización exterior, especialmente en China e India, cuya demanda de carbón se espera que se encuentre entre las mayores del mundo en el futuro próximo5. Esta estrategia comercializadora de la compañía brasileña se basa en el buen posicionamiento geográfico de los puertos de Mozambique para satisfacer las necesidades de estas dos grandes economías emergentes, y, en cualquier caso, más próxima a ellas que otros grandes productores y exportadores de carbón, como Canadá o Estados Unidos (Lopes, 2013: 34-38). Otros de los principales actores que protagonizan este fuerte auge de la minería del carbón en Mozambique han sido la transnacional australiana Riversdale Mining y su socia india Tata Steel. Estas compañías abrieron una nueva mina en Benga, cerca de Moatize, en el año 2011, pero más tarde la británica Rio Tinto adquirió Riversdale y se puso al frente del proyecto minero de Benga6 y de sus 22 licencias de explotación en la provincia de Tete (OECD/AfDB/UNDP/ECA, 2012: 4). De esta forma, como consecuencia de sus respectivos megaproyectos en Tete, Vale y Rio Tinto se han convertido en la actualidad en los dos principales actores de la extracción de carbón en Mozambique. Se espera que en los próximos años otros proyectos de explotación de carbón en la provincia de Tete se pongan en marcha con la intención de satisfacer la demanda de los mercados asiáticos. Entre ellos cabría citar los correspondientes a las siguientes empresas transnacionales: Eurasian Natural Resources Corporation (ENRC) de Kazajstán, Jindal Steel & Power de India, la británica Ncondezi Coal Mining, la japonesa Nippon Steel, y la sudafricana Anglo American, (USGS, 2012, 2011 y 2010; Mining Review, 2012). Como consecuencia de la rápida expansión de la minería del carbón en Tete,

4. El carbón metalúrgico, también conocido como carbón de cocción, es utilizado para la producción de hierro, acero y aluminio; mientras que el carbón térmico, también conocido como carbón-vapor, es utilizado para la generación de energía eléctrica. 5. China es en la actualidad el principal importador de carbón del mundo, acumulando más de la mitad del consumo mundial de este mineral. Y su demanda se espera que continúe creciendo en los próximos años. Se estima que para el año 2017 la India se convertirá en el segundo principal consumidor de carbón a nivel mundial, y el mayor importador por vía marítima de este mineral (IEA, 2013: 11-13). 6. El 65% del proyecto es propiedad de Rio Tinto y el restante 35% corresponde a Tata Steel (OECD/ AfDB/UNDP/ECA, 2012: 4).

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la producción total aumentó desde algo menos de 1 millón de toneladas en 2011 a casi 3 millones de toneladas en 2012, y 7,5 en 2013 (OECD/AfDB/ UNDP/ECA, 2014: 4; 2013: 4; 2012: 4). El principal problema para la expansión de la extracción y comercialización del carbón lo constituye la insuficiente infraestructura de transportes, que juega a modo de cuello de botella limitando el potencial de producción. La figura 1 muestra las principales vías de ferrocarril en el país. La limitada capacidad de dicha infraestructura, junto a los episodios de inestabilidad política protagonizados por la Resistencia Nacional de Mozambique (RENAMO) en los últimos años, ha sido la principal razón para que las previsiones iniciales en términos de volumen por parte de las compañías transnacionales no se hayan cubierto hasta ahora. Por el momento, las explotaciones mineras de la provincia de Tete están básicamente usando la línea ferroviaria de Sena, con destino al puerto de Beira. Se estima que el potencial de producción de carbón es cuatro veces superior al de la infraestructura necesaria para transportarlo. La línea ferroviaria desde Tete al puerto de Nacala, donde se construirá una nueva terminal para el almacenamiento y distribución del carbón, está siendo rehabilitada. Con todo, su capacidad actual es aún insignificante en términos de velocidad y volumen. Cuando la rehabilitación de la línea desde Tete hasta Nacala y la expansión de este puerto finalice en 2017, se estima que la capacidad de extracción será ampliada en otros 18 millones de toneladas al año. La línea de Sena, recientemente rehabilitada, ha doblado su máxima capacidad inicial, llegando a los 6-7 millones de toneladas al año. Hay planes para volver a doblar su capacidad para el año 2018, así como para mejorar las instalaciones de la terminal del puerto de Beira (OECD/AfDB/ UNDP/ECA, 2014: 4). Mientras que la rehabilitación del corredor hacia Nacala y su nueva conexión con Tete vía Malaui, al igual que la expansión de la línea de Sena, están siendo financiadas por la compañía brasileña Vale, la británica Rio Tinto tiene planes de construir una nueva línea ferroviaria hasta el puerto de Quelimane, aún pendiente de ser rehabilitado, así como un puerto de aguas profundas en Macuze, cerca de Quelimane (Selemane, 2013: 6-7; OECD/ AfDB/UNDP/ECA, 2012: 5). Una vez finalizados estos proyectos de infraestructuras de transporte, almacenaje y distribución, las minas de carbón en la provincia de Tete podrán incrementar muy considerablemente su producción. De acuerdo con algunas proyecciones, se estima que el volumen de carbón transportado por barco desde los puertos de Beira y Nacala para el año 2020 podrá ser, respectivamente, 20 y 24 veces mayor que el actual (Lopes, 2013: 69).

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Figura 1. Áreas de concesión de gas y vías de transporte por ferrocarril B

TANZANIA

LagoMalawi

Yacimientos de gas marítimos Rovuma

A ma

Rovu

ZAMBIA

Cabo Delgado

Niassa

MALAWI

Lichinga

Montepuez

Ibo

Pemba E

LILONGWE

MOATIZE COAL PROJECT Cahora Lago Cahora Bassa Bassa Dam

Cuamba

OCÉANO ÍNDICO nampula

Nacala

Nampula

Gurué

Moçambique

Blantyre

Songo

Tete

NACALA CORRIDOR

Zambézia

Tete

Angoche

Mocuba Juan de Nova (Fr.)

HARARE SENA RAILWAY

Manica PETROZIM PRODUCTS PIPELINE

Mutare

BEIRA CORRIDOR

Chimoio

Dondo Beira

ZIMBABWE

Rutenga

PANDE

Limpopo

TEMANE

GAS PIPELINE TO SECUNDA Maxixe Inhambane

Chokwé

Garcia

Bazaruto I.

Bassas da India (Fr.)

Gaza

Ressano

SSOR

INHA

Inhambane

SUDÁFRICA

CANAL DE MOZAMBIQUE

BUZI

Quelimane

Sofala

Xai-Xai Marracuene

MAPUTO Matola SWAZI- Maputo LANDIA

Área bajo licencia A Rovuma Offshore B Rovuma Offshore 1

Empresa Socios Anadarko Anadarko Mitsui, ENH, Bharat Petro., Viedocon, Cove Energy ENH, Galp Energia, Kogas C Rovuma Offshore 4 ENI D Rovuma Offshore 2&5 StatoilHydro E Rovuma Offshore 3&6 Petronas F Buzi ENH Kallia G Sofala Sasol ENH H M-10 Sasol Petronas, ENH Sasol Petronas, ENH I Block 16 & 19 J Pande & Temane Sasol ENH, Int. Finance Crop. K Ara A Sasol ENH

Fuente: Africa Confidential, 2012.

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El descubrimiento de grandes yacimientos de gas

La identificación de reservas de hidrocarburos en Mozambique no es algo novedoso ni reciente. Los primeros hallazgos de gas natural datan de la década de 1960 en las provincias de Inhambane y Sofala, en las zonas centro y sur del país. Pero la extracción de gas natural a gran escala no comenzó hasta el año 2004, cuando la compañía sudafricana Sasol comenzó a explotar los campos de gas de Pande y Temane en la provincia de Inhambane (Selemane, 2013: 2-3). Desde entonces, la mayor parte de su producción se exporta a la vecina Sudáfrica para satisfacer la demanda de sus industrias en las proximidades de Johannesburgo, en concreto, de las plantas químicas y de la central eléctrica de Secunda, relativamente cercanas a la frontera sur de Mozambique (Selemane, 2013: 2; Chambal, 2010: 8). Pero más recientemente, el descubrimiento de inmensas reservas marinas de gas natural en el norte de la provincia de Cabo Delgado, junto a la frontera con Tanzania, más específicamente en la cuenca del río Rovuma, han revolucionado el sector de hidrocarburos en el país. Los principales actores en este nuevo escenario son dos grandes empresas transnacionales del sector: la estadounidense Anadarko Petroleum Corporation, y la italiana ENI, responsables de la exploración y hallazgo de estas grandes reservas, cuyo volumen estimado no ha hecho sino crecer en los últimos años. Ambas compañías han acordado la construcción de una planta de licuado de gas natural, cuya inversión se estima, por parte de diferentes fuentes, entre 40.000 y 50.000 millones de dólares con capacidad para 10 millones de toneladas al año. Esta planta es uno de los proyectos de inversión más ambiciosos en el sector del gas natural a nivel mundial y se convertiría en la segunda más grande de África en la actualidad (OECD/AfDB/UNDP/ECA, 2014: 4; Selemane, 2013: 3; USGS, 2012; Chazan, 2012). El baile de cifras sobre las reservas descubiertas y las posibles reservas que se encontrarían en el futuro ha sido un hecho muy común en los últimos años. Las últimas estimaciones sobre las reservas en esta área hablan de algo más de cuatro billones de metros cúbicos, muy por encima de las reservas encontradas en Inhambane7. No obstante, diversos expertos en el sector del gas calculan que una cantidad adicional de casi tres billones de metros cúbicos más pueden ser descubiertos en la zona en un futuro próximo (OECD/

7. Se estima que las reservas de Pande y Temane acumulan en torno a 105.000 millones de metros cúbicos (Selemane 2013: 2).

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AfDB/UNDP/ECA, 2014: 4; 2013: 12). Si las primeras proyecciones se confirmaran, Mozambique se convertiría en el tercer país del continente en términos de reservas de gas. Y si futuras exploraciones confirmaran las segundas estimaciones, podría incluso adelantar a los dos primeros, es decir, a Argelia y Nigeria. También se cree que si las estimaciones de extracción realizadas hasta el momento se cumplieran, para el año 2025 Mozambique podría convertirse en el segundo exportador de gas natural licuado del mundo (PwC, 2013: 5; Selemane, 2013: 2). Con todo, se prevé que la explotación sea posible a partir del año 2018, y que se prolongue durante unas tres décadas (SPTEC Advisory, 2013: 11). Como se desprende de los datos mencionados, no hablamos solo de unas tendencias y volúmenes de gran tamaño para una economía modesta como la de Mozambique, sino también de impactos relevantes en el sector del gas natural a escala mundial. La figura 1 muestra también las diferentes áreas correspondientes a estas concesiones en los yacimientos tradicionales de Pande y Temane, y en los de reciente descubrimiento de la cuenca del río Rovuma; asimismo, se observa la distribución de estas concesiones entre empresas transnacionales de origen diverso y alguna local. Como consecuencia de todo ello, además de las dos compañías transnacionales del sector de hidrocarburos ya mencionadas, Anadarko y ENI, con una clara posición de dominio sobre el sector en el caso de Mozambique, otras muchas empresas extranjeras participan en la actualidad en diversos proyectos conjuntos de inversión en los yacimientos costeros del norte del país en la provincia de Cabo Delgado. Entre los socios de la estadounidense Anadarko (en el área 1 de la cuenca del Rovuma [en el área B de la figura 1]) se encuentran las siguientes empresas: la canadiense Artumas, que cambió su nombre por Wentworth Resources Limited en 2010; Bharat Petro Resources Ltd. (BPRL), una filial de la empresa estatal india Bharat Petroleum Corporation Limited (BPCL); Cove Energy, con sede en el Reino Unido y recientemente adquirida por la empresa nacional de petróleo de Tailandia PTT Exploration and Production; y Videocon Industries Limited, de origen indio. Respecto a los socios de la italiana ENI (área 4 [C]), cabe citar la portuguesa Galp Energia y las asiáticas Korea Gas Corporation (KOGAS) y China National Petroleum Corporation (CNPC). Otras empresas transnacionales, como la noruega Statoil y la británica Tullow Oil, trabajan también conjuntamente (áreas 2 y 5 [D]), al igual que Petronas de Malasia, Petrobras de Brasil y PetroSA de Sudáfrica (áreas 3 y 6 [E]). En todas estas concesiones, además de la multitud de empresas transnacionales mencionadas, la empresa estatal de petróleo y gas de Mozambique, Empresa Nacional de Hidrocarbonetos (ENH), mantiene porcentajes de participación entre el 10% y el 15% (Selemane, 2013: 2; Gqada, 2013: 10-11). Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 189-211 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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Las industrias extractivas en Mozambique: ¿amenaza u oportunidad para el desarrollo?

Efectos de las industrias extractivas en Mozambique A partir de lo expuesto en la sección anterior, a continuación nos preguntamos acerca de los efectos que pueden tener estas nuevas dinámicas sobre el desarrollo del país. Para ello, vamos a usar dos tipos de enfoque metodológico, a saber, las teorías contenidas en el enfoque de la maldición de los recursos y las teorías del cambio estructural. La «maldición de los recursos» en Mozambique

Uno de los marcos de análisis más ampliamente utilizados para explorar el posible impacto en una economía de la explotación de recursos naturales es el denominado enfoque de la maldición de los recursos (resource curse). Si bien es un enfoque con limitaciones, las diferentes teorías asociadas a este arrojan luz sobre algunos de los mecanismos que potencialmente conducen a países con abundancia de recursos naturales a no ser capaces de traducir en desarrollo –en cualquiera de sus múltiples acepciones– dicha abundancia. La primera de estas teorías que vamos a tomar en consideración es la denominada «enfermedad holandesa» (Dutch disease). A grandes rasgos, esta teoría nos dice que como consecuencia de las inversiones foráneas asociadas al sector extractivo y las consiguientes exportaciones de minerales, se genera una entrada masiva de divisas que implica un incremento del valor de la moneda nacional en el mercado internacional de divisas. Dicho incremento afecta negativamente al resto de sectores exportadores de la economía (particularmente manufactureros) debido a su pérdida de competitividad en el exterior (Corden y Neary, 1982). Si bien esta teoría puede tener sentido en términos estáticos desde una perspectiva dinámica, la acción de las políticas públicas puede limitar significativamente estos potenciales efectos macroeconómicos negativos (Saad-Filho y Weeks, 2013: 14-15). En el caso de Mozambique, esta potencial pérdida de competitividad generada por la posible apreciación de la moneda propia, se puede combatir con políticas económicas activas a favor de los sectores afectados negativamente. Siguiendo a Saad-Filho y Weeks (ibídem: 13), si los recursos adicionales obtenidos por el Gobierno con la explotación del gas y el carbón, administrados desde una suerte de Fondo de Desarrollo, se orientan a promover actividades económicas tecnológicamente más avanzadas en términos relativos y con capacidad de creación de empleo, esto permitirá contrarrestar Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 189-211 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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en alguna medida los efectos negativos de la enfermedad holandesa. Otras políticas aplicables para evitar esta enfermedad serían las medidas de esterilización monetaria. Mediante la creación de fondos de reserva denominados en divisas se evitaría que estos nuevos flujos financieros procedentes de la explotación de recursos entraran en circulación en la economía del país. Estos fondos, denominados «fondos soberanos», como por ejemplo el Government Pension Fund Global (Noruega), el Fondo de Estabilización Económico y Social (Chile) o el National Fund (Kazajstán), tienen su origen en este tipo de políticas (Sanchez et al., 2015; IMF, 2011: 4)8. Mozambique podría considerar el establecimiento de un fondo similar, algo de lo que ya se viene discutiendo en el país (AFP, 2014). Otro conjunto de teorías que encontramos dentro del enfoque de la maldición de los recursos son las denominadas teorías del «Estado rentista» (rentier State). Según estas, la baja tasa de crecimiento económico observada en países con abundancia de recursos naturales se debe a que el uso de la renta que se deriva de la explotación de dichos recursos no se hace siguiendo objetivos de desarrollo, sino que esta renta queda apropiada por las élites (dentro y fuera del Estado) alimentando la corrupción y el despilfarro (Ross, 1999; Auty, 1993). Si esta renta además le da al Gobierno una base fiscal suficiente de modo que no necesita gravar con impuestos y tasas a la población, la ciudadanía pierde control sobre el gasto público, y el Gobierno se siente menos obligado a satisfacer demandas sociales y de rendición de cuentas. En suma, se debilita el contrato social entre ciudadanía y Estado. El enriquecimiento personal de la élite suele alcanzar niveles excepcionalmente altos en este contexto (Karl, 1997). En el caso de Mozambique, ciertamente hay riesgos de que las élites políticas y económicas del país se apropien de una parte significativa de esta renta y reproduzcan el patrón descrito en la teoría del Estado rentista, habida cuenta de la evolución reciente de la economía política del país, con abundantes escándalos de corrupción política y falta de transparencia en la gestión de recursos públicos, así como un incremento notable de las desigualdades. Con el fin de analizar mejor los efectos de la explotación de recursos naturales, hay que ampliar el enfoque que ofrecen las diferentes teorías de la maldición de los recursos, incluyendo dimensiones y actores cuyo papel habitualmente se subestima en esta literatura. Así, en el caso de Mozambique, dos de estas dimen-

8. Véase también The Sovereign Wealth Fund Institute (SWFI): http://www.swfinstitute.org [Fecha de consulta 5.3.2015].

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siones que cabría tomar en consideración son la trayectoria histórica específica y la economía política internacional (Colom-Jaén y Campos-Serrano, 2013). En cuanto a la trayectoria histórica, en Mozambique el fin del régimen colonial se tradujo en el logro de una soberanía política limitada y de un Estado altamente dependiente de la ayuda externa. La guerra civil que sufrió el país, entre 1977 y 1992, y el proceso de reconstrucción posbélica acentuaron esta dependencia exterior de las finanzas públicas. Así, en el año 2012, se estimó que un 56,5% del gasto total del Gobierno tuvo su origen en la ayuda externa, si bien en años anteriores esta llegó a estar por encima del 80%9. Ello nos sitúa ante una economía débil, cuyo dinamismo depende fuertemente de la ayuda internacional, y que lo hacía de forma más destacada aún en el pasado. Es decir, las potenciales debilidades del sistema de gobernanza de las rentas de los recursos minerales en Mozambique pueden explicarse también porque el punto de partida en cuanto a la fortaleza de las instituciones es débil, no únicamente por el comportamiento predatorio de sus élites. Siguiendo con este hilo argumental, los sucesivos programas de ajuste estructural en Mozambique también explican la existencia de un modelo de atracción de la inversión extranjera directa basado en la baja tributación y el escaso control por parte del Gobierno respecto al desempeño de dichas inversiones, como potenciales instrumentos de generación de condiciones de desarrollo. El ejemplo más destacado de ello es el establecimiento de la empresa de fundición de aluminio Mozal –puesta en marcha en el año 2000 cerca de la capital, Maputo–, que ha pasado a convertirse en la segunda más grande del continente y en una de las más grandes del mundo. Pese a ello, es representativa de un modelo generador de escaso ingreso fiscal y bajas sinergias positivas para el resto de la economía. La literatura reciente sobre el tema impositivo en Mozambique evidencia la mínima carga fiscal aplicada a los megaproyectos por parte del Gobierno. En el caso de Mozal, se estima que está pagando apenas un 1% de impuestos sobre beneficios (UNICEF Mozambique, 2014; Justiça Ambiental, 2012; Kuegler, 2009). El caso es similar al de otras grandes empresas transnacionales del sector extractivo, como la sudafricana Sasol o la irlandesa Kenmare, cuyas aportaciones a las arcas públicas han sido muy reducidas (Castel-Branco, 2013: 95). La debilidad institucional, por una parte, y el escaso control que las autoridades van a poder ejercer de las futuras inversiones en el sector extractivo, por la otra, pueden ciertamente activar algunas de las dinámicas descritas en la teoría de la maldición de los recursos.

9. Véase World Development Indicators: www.worldbank.org [Fecha de consulta 05.03.2015].

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Si bien en el enfoque de la maldición de los recursos se tiene en consideración sobre todo los efectos agregados, las actividades extractivas también tienen efectos locales que pueden jugar en detrimento de las condiciones de desarrollo. En el caso de Mozambique, los efectos sobre el desarrollo de las inversiones programadas en el sector del gas natural en la provincia de Cabo Delgado son hasta ahora poco conocidos, pero sí sabemos que los trabajadores mineros de la empresa brasileña Vale en la provincia de Tete, por ejemplo, han expresado ya su malestar por las condiciones laborales y salariales que encuentran en la explotación de carbón. Hablamos de dos sectores intensivos en capital con uso de maquinaria pesada, y con limitada capacidad de generación de empleo local, mayormente masculino y de escasa cualificación. El incremento de la presencia de trabajadoras sexuales, con la consecuente propagación de enfermedades de transmisión sexual –entre otras el VIH/ sida–, se contaría también entre los efectos no deseables del boom minero en Tete (IRIN, 2013). Asimismo, parte de las poblaciones locales de las áreas de explotación de carbón han protestado enérgicamente por su expulsión y reasentamiento, al considerar que las compensaciones recibidas son insuficientes y desproporcionadas en relación con el daño causado (SARW, 2012: 82-84; HRW, 2013: 48-81). Por último, diversas organizaciones de la sociedad civil han denunciado la falta de transparencia y de rendición de cuentas por parte de las empresas mineras en la provincia (Mosca y Selemane, 2012: 236-237). Cambio estructural y desarrollo en Mozambique a partir de las industrias extractivas

Recapitulando, según el enfoque de la maldición de los recursos, la presencia de recursos naturales en un país es una potencial fuente de problemas que pueden acabar desembocando en mayores dificultades para la generación de condiciones de desarrollo. A lo sumo, desde este enfoque se proponen medidas de política económica o de mejora de la gobernanza para paliar o reconducir los efectos de la maldición. Se trata, pues, de un enfoque mayormente pesimista. Sin embargo, en los últimos años, en la literatura especializada está ganando terreno un tratamiento analítico más optimista y pragmático de la presencia de recursos naturales en países en desarrollo. En particular, si se vincula la explotación de recursos naturales al necesario proceso de cambio estructural que se halla en la base de cualquier proceso de desarrollo que perdure en el tiempo, la presencia de recursos naturales puede adquirir una potencialidad positiva. Efectivamente, empieza a ganar peso la literatura e Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 189-211 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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influencia de algunos organismos internacionales vinculados a temas de desarrollo que sostienen este punto de vista (ACET, 2014: cap. 7; UNECA, 2011: cap. 8; UNECA, 2013: cap. 4 y 5). Así, para analizar los factores que pueden conducir a cambios estructurales cuando hablamos de explotación de recursos naturales, el concepto de «encadenamientos» (linkages), definido inicialmente por Hirschmann (1958), se convierte en un instrumento de gran utilidad. Tradicionalmente, la producción de materias primas para la exportación, y la vinculada a la industria extractiva en particular, ha tenido muy mala reputación en la literatura académica debido a su falta de vínculos con el resto de la economía. Por lo tanto, la producción de materias primas, y especialmente la extracción de productos minerales y combustibles, se ha visto como un indicador típico de economías de enclave (Singer, 1950, citado en Morris et al., 2011: 9-10). En el contexto de la explotación de recursos naturales en Mozambique, cabría identificar en teoría, en primer lugar, encadenamientos hacia adelante (forward linkages), en tanto en cuanto se logre el uso de carbón y gas natural como input para actividades tecnológicamente más avanzadas, tales como la industria ligera o el procesamiento de productos agrícolas. Ya se han dado algunos pasos en esa dirección en el sur de Mozambique (Chambal, 2010: 18; Gqada, 2013: 23). En el centro y el norte de Mozambique, Vale y Rio Tinto propusieron inicialmente dos centrales eléctricas de carbón por separado cerca de sus minas. Otra compañía anteriormente mencionada, Ncondezi, ha propuesto la construcción de una central térmica de 300 megavatios (que podría llegar a 1.800 en el futuro). La planta estaría destinada a satisfacer la demanda local existente, y la electricidad producida sería adquirida por la compañía de electricidad de Mozambique, EDM, para el mercado mozambiqueño. Una vez que el proyecto de construcción de una línea de transmisión norte-sur esté terminado, las áreas de mayor demanda en el sur, y en particular Maputo, tendrán acceso a la electricidad producida en las provincias del norte y centro (Selemane, 2013: 5; ESI-Africa, 2013). En segundo lugar, distinguimos los potenciales encadenamientos hacia atrás (backward linkages) de la extracción de los recursos naturales, que afectarían teóricamente también a la generación de otras actividades vinculadas a ella. Este vínculo ya se ha producido en el caso del transporte de carbón: muchas empresas locales de transporte se están aprovechando de la actividad de extracción para ofrecer servicios de transporte del carbón extraído de Moatize a Beira y cubrir otras necesidades de transporte. Hoy en día, el enfoque tradicional de las empresas transnacionales, que tratan de buscar la integración vertical de toda la cadena de valor, se está desplazando hacia un modelo centrado en sus competencias centrales, donde pueden marcar la diferencia y Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 189-211 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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obtener mayores ganancias. Los encadenamientos hacia atrás pueden ocurrir debido a que hay otro tipo de actividades que requieren mano de obra poco calificada y niveles moderados de inversión, de tal forma que podrían ser subcontratados a empresas locales. Más allá de esto, el fomento de este tipo de encadenamientos hacia atrás podría frenar la fuga de capitales, ya que el capital nacional podría encontrar una manera de crear valor en el país sin buscar otras alternativas en el exterior. El Gobierno de Mozambique dice basarse explícitamente en estas actividades con el fin de articular sus políticas industriales y de reducción de la pobreza, tal y como se afirma en el PARP (Plano de Acção pára Redução da Pobreza) (Castel-Branco y Mandlate, 2012: 134-135). La experiencia reciente con la industria del carbón en Tete, sin embargo, evidenciaría lo contrario: escasa participación de las empresas locales, debido a que la mayoría de los bienes y servicios prestados a las empresas extranjeras vienen de países como Brasil y SuPara analizar los factores que pueden dáfrica (SARW, 2012). En tercer lugar, existen vínculos conducir a cambios estructurales cuano encadenamientos horizontales do hablamos de explotación de recursos (horizontal linkages), es decir, la naturales, el concepto de «encadenapotencial generación de activida- mientos» (linkages) se convierte en un des que se benefician de los proyec- instrumento de gran utilidad. tos de extracción de recursos minerales, pero no están directamente relacionados con ellos. En concreto, hay infraestructuras de transporte clave que tienen que ser construidas, rehabilitadas o mejoradas, al igual que los corredores ferroviarios de Moatize-Beira o Moatize-Nacala, o los puertos de Beira y Quelimane (véase la figura 1). Estas infraestructuras, si estuvieran debidamente diseñadas, podrían también orientarse a la movilidad de personas y de otras mercancías, no únicamente del carbón y el gas, aunque el objetivo inicial de las mismas fuera otro. Por último, hay que estar atentos a la generación de vínculos fiscales (fiscal linkages). Efectivamente, el Gobierno de Mozambique puede gravar las actividades e ingresos de las empresas transnacionales y utilizar este nuevo ingreso para impulsar un proceso de cambio estructural y financiar diversos servicios sociales básicos. De esta manera, Mozambique podría además superar su elevado déficit presupuestario y su alta dependencia respecto a la ayuda internacional (CastelBranco y Mandlate, 2012: 130-132). No obstante, hay que señalar que actualmente la capacidad y voluntad de las autoridades del país para recaudar impuestos de manera eficiente es escasa; el ejemplo de Mozal o Sasol, entre otros, sugiere que las empresas transnacionales pueden evitar fácilmente el pago incluso de las ya muy bajas tasas impositivas existentes (Justiça Ambiental, 2012: 7). El actual régimen fiscal incluye un razonable 32% del impuesto de sociedades para Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 189-211 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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cualquier empresa en el sector minero, un pago de regalías del 6% para el gas natural y el 3% para el carbón, y diversos impuestos sobre la tierra (Selemane, 2013: 9). En Chad, por ejemplo, el pago de regalías asciende al 12,5% y en Bolivia al 18% (Colom-Jaen, 2012: 102; Viale y Cruzado, 2012: 11). Los impuestos sobre la tierra en Mozambique son también bajos, particularmente teniendo en cuenta el gran impacto ambiental de la explotación minera de carbón a cielo abierto, por ejemplo. Las tres empresas mineras más grandes de Mozambique –Vale, Rio Tinto y Kenmare– pagaron conjuntamente tan solo unos 150.000 dólares en impuestos sobre la tierra en 2009 (Selemane, 2013: 9). Así, la capacidad y voluntad del Gobierno de fiscalizar los crecientes ingresos potenciales vinculados al auge de la economía extractiva y de la rápida entrada del capital transnacional se deben, sin duda, fortalecer, si se quiere que todo ello juegue a favor de la mejora de las condiciones de desarrollo del conjunto del país y de la transformación hacia una economía más inclusiva.

Conclusiones En el contexto del boom actual de recursos energéticos en Mozambique, la posibilidad de que se produzca una dinámica vinculada a la teoría de la maldición de los recursos ciertamente existe. Hay indicios de que, como consecuencia de la explotación de estos recursos, Mozambique podría convertirse en un país caracterizado por elementos del llamado modelo del Estado rentista, al reforzarse la falta de transparencia, la escasa voluntad firme para enfrentarse a la corrupción y una capacidad institucional muy limitada. No obstante, algunos aspectos del enfoque de la maldición de los recursos, tales como la «enfermedad holandesa», pueden evitarse o al menos aliviarse mediante políticas macroeconómicas adecuadas, así como por medio de la creación y el fortalecimiento de las instituciones, al favorecerse de este modo la generación de un nivel aceptable de renta y de estabilidad macroeconómica. La creación de los fondos soberanos y de un conjunto de políticas específicas para ayudar a los sectores de la economía afectados más negativamente podrían así ser herramientas muy útiles para hacer frente a los efectos dañinos de la «enfermedad holandesa». Existe asimismo la posibilidad de poner las bases para el establecimiento de diversos encadenamientos (linkages) positivos sobre el conjunto de la economía del país: hacia delante (procesamiento de carbón, gas natural para otras actividades más avanzadas), hacia atrás (prestación de servicios para las empresas extranjeras, como en el caso del transporte de carbón), horizontal (construcción de elementos importantes de la infraestructura de transporte) y fiscal (nuevos ingresos procedentes de los impuestos sobre la actividad económica en los sectores emergentes). Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 189-211 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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Con todo, algunos de estos planteamientos teóricos pueden resultar muy optimistas o engañosos en tanto en cuanto no se concreten en una realidad palpable. Es decir, los encadenamientos que hemos descrito representan uno de los escenarios posibles en el futuro respecto a la extracción de recursos energéticos en Mozambique; pero, por otro lado, algunas tendencias y dinámicas apuntan en la dirección opuesta. Entre otras cabría citar las siguientes: los conflictos entre las empresas transnacionales y las comunidades locales sobre cuestiones relacionadas con el uso de la tierra (como los reasentamientos, compensaciones, etc.); bajo nivel de generación de empleo, mayormente masculino, poco cualificado y con duras condiciones laborales, así como un auge de actividades económicas informales como la prostitución; el escaso nivel de participación de las empresas locales en la provisión de bienes y servicios para las empresas extranjeras; la construcción y rehabilitación de grandes infraestructuras de transporte para satisfacer las necesidades de estas empresas, pero no necesariamente de las personas; y el fomento de la inversión extranjera directa basada en la baja captación de recursos para el sector público como parte de un programa neoliberal respaldado por las instituciones financieras internacionales. En este contexto, es probable que las recientes altas tasas de crecimiento económico basadas en la explotación de recursos energéticos refuercen mayormente el modelo de desarrollo capitalista actual, que en Mozambique se caracteriza por su extraversión, la fuerte concentración en unos pocos sectores escasamente vinculados al resto de la economía y el alto grado de dependencia exterior respecto a la financiación privada y pública. Si los citados encadenamientos positivos no se llegaran a producir, Mozambique podría combinar una mayor tendencia a la extraversión con un mayor nivel de dependencia respecto a las fuentes de financiación del desarrollo de origen externo (de carácter más privado que público), con una élite política altamente involucrada en prácticas corruptas y de obtención de rentas. Lo que nuestro análisis ha querido evidenciar es que tales resultados negativos no son la consecuencia de una maldición procedente de un cuento de hadas o de factores de carácter estrictamente interno, sino más bien el resultado de los patrones históricos reales, dominados tradicionalmente por organismos internacionales, empresas transnacionales y gobiernos de países del Norte, y del Sur emergente en los últimos años. Los problemas vinculados a la intervención gubernamental inapropiada, la corrupción y las capacidades institucionales insuficientes, factores a los que, por lo general, se da prioridad o exclusividad por parte del enfoque convencional de la maldición de los recursos, y que también existen en el caso de Mozambique, precisan de reformas políticas de envergadura. Ello contribuiría, sin duda, a limitar algunos de los efectos negativos y a mejorar algunos de los positivos de la actividad extractiva sobre las condiciones de desarrollo Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.110, p. 189-211 Septiembre 2015 ISSN:1133-6595 – E-ISSN:2013-035X – www.cidob.org

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del país. Sin embargo, todo ello desempeña un papel secundario frente al complejo contexto de la economía política internacional y de las relaciones con actores externos con amplia capacidad de influencia.

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Más allá del TTIP Alicia Sorroza Blanco Investigadora, Real Instituto Elcano Roy, Joaquín y Domínguez, Roberto (eds.) The TTIP: The Transatlantic Trade and Investment Partnership between the European Union and the United States The Miami-Florida European Union Center of Excellence/ The Jean Monnet Chair of the University of Miami, 2014 En coedición con el Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI) 258 págs.

Las crisis, tanto en el frente interno como en el externo, están afectando las relaciones trasatlánticas durante los últimos años. En el caso de la Unión Europea (UE), el débil crecimiento de su economía, su endeudamiento y la situación griega generan incertidumbre y dudas sobre la integridad de la zona euro. A ello se suma la falta de liderazgo en los estados miembros y en las instituciones comunitarias. Existe una creciente inestabilidad en su periferia este, con un vecino que cada vez

se acerca más a la definición de rival que de socio, y con un flanco sur mediterráneo cada vez más volátil e inestable. Y, por si todo ello fuera poco, las dudas crecientes del Reino Unido sobre su permanencia en el club europeo solo incrementan la incertidumbre sobre el futuro de la UE. La situación en Estados Unidos dista mucho de ser positiva. El panorama político e institucional que surgió de las midterm elections de noviembre de 2014 no es fácil. Además, la economía sigue sin mostrar grandes signos de fortaleza, la desigualdad sigue siendo un grave problema y la gran promesa electoral del Obamacare no tiene asegurada su supervivencia, como tampoco lo está la prometida reforma migratoria. A todo ello se suma el papel de Estados Unidos en el exterior, con una crisis interminable en Siria, un Irak fragmentado frente al avance del Estado Islámico y una política hacia Rusia que ha quedado descolocada ante la escalada de tensión en Europa. Ante este panorama crítico para dos de los principales protagonistas de las relaciones de poder global, surgen las negociaciones para un Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP, traducido al castellano como Asociación Transatlántica de Comercio e Inversión).

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En este contexto, el libro coordinado por el Dr. Joaquín Roy y el Dr. Roberto Domínguez no puede ser más oportuno. Este es una excelente aportación para todos aquellos que estén interesados en el futuro de las relaciones transatlánticas, en el TTIP y más allá. Esta obra, de carácter multidisciplinar y con una perspectiva integral, nos plantea en sus diferentes capítulos una amplia gama de dimensiones, efectos, consecuencias y oportunidades de las negociaciones de este acuerdo y del futuro de las relaciones entre Europa y Estados Unidos. En palabras de Bonilla e Isern «un acercamiento entre Europa y Estados Unidos consolidaría el entorno político-institucional más próspero de la historia» (p. 51), pero tampoco se puede dejar de lado que «el TTIP surge como resultado de una sensación de “crecientes debilidades” por parte de Estados Unidos y Europa » (p. 57). Pero, frente a estas debilidades y crisis, existen números y cifras que avalan una y otra vez la relevancia de la economía transatlántica para el mundo. La arteria comercial del Atlántico Norte canaliza más de 5 billones de euros y representa un tercio del comercio mundial. La inversión de Estados Unidos en la Unión Europea es tres veces más alta que la que se realiza en toda Asia. De las más de 20.000 empresas americanas repartidas por todo el mundo, la mayoría se encuentran ubicadas en Europa, por el gran nivel de interrelación e integración entre ambas regiones. Por otro lado, en el Índice Elcano de Presencia Global,

en su edición 2015, Estados Unidos lidera el ranking, y la Unión Europea –como entidad, y por ende quitando la presencia global individual de cada Estado miembro– queda en segundo lugar y más que triplica la presencia global de China, que ocupa el tercer lugar, y de Rusia, en el cuarto. A pesar de todo ello y de los beneficios potenciales de este acuerdo, los autores de esta obra describen y analizan rigurosamente el TTIP, y muestran que este no es un proyecto de fácil consecución. Las dificultades son de un amplio espectro, desde los conflictos de la política comercial de Estados Unidos y las dudas de que la Administración Obama logre la Trade Promotion Autorithy (TPA) –también conocida como Fast Track–, analizadas por Michelle Egan, hasta todas aquellas cuestiones más técnicas, comerciales, económicas, regulatorias, relativas a las implicaciones del TTIP, etc., que se desarrollan en los capítulos de McKinney, Zestos y Coffman, Larsen, Peña, y Novak. En el libro también se tienen en cuenta los efectos del TTIP sobre terceros estados y otros proyectos de integración, fundamentalmente, del eje atlántico amplio. Por ello se han incluido capítulos específicos sobre los casos de México, con las aportaciones de Gustavo Vega, y de Canadá, de Kurt Hubner, países socios de Estados Unidos en el North American Free Trade Agreement (NAFTA). Carlos Malamud analiza en profundidad el impacto del TTIP en otros proyectos de integración regional como el Mercosur.

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Pero los efectos del TTIP se sentirán más allá de Estados Unidos, Europa y sus zonas más inmediatas de influencia; por ello, son muy oportunos los capítulos de Babarinde, sobre África, y de Weber, centrado en el Sureste Asiático. Este último argumenta que, a corto plazo, las consecuencias no serán tan evidentes como a medio y largo plazo. Asimismo, los editores han identificado algunos temas y sectores especialmente relevantes, como el caso del sector automovilístico, desarrollado por Roberto Domínguez. Otra cuestión que requiere especial atención es la que analiza Carolyn M. Dudek, los organismos genéticamente modificados, uno de los grandes obstáculos para la negociación desde la perspectiva europea, que ha generado rechazo y movilización en diversos sectores sociales y económicos. No obstante, las implicaciones de un acuerdo de estas dimensiones van más allá de las consecuencias económicas y comerciales en materia de empleo, crecimiento económico, etc., para ambas regiones. La concreción de este tratado podría conducir a una relación transatlántica con mayor profundidad estratégica, con otra mirada hacia el Pacífico y que facilitaría una mejor gestión de los problemas comunes. Por otro lado, esto plantea la oportunidad para que ambos socios definan los estándares y las normas generales de la economía mundial frente a otras potencias. En palabras de Steinberg, «[el TTIP] busca devolver a Estados Unidos y a la Unión Europea el poder para establecer

las normas básicas de la economía mundial del que habían gozado y que ha sido continuamente erosionado» (p. 200). En esta línea, Bonilla e Irsen, consideran que el TTIP podría ser el instrumento que permita consolidar lo mejor de ambos polos atlánticos que, aunque han recorrido diferentes rutas históricas, son básicamente compatibles.

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México 2015: del autoritarismo neoliberal a las alternativas de cambio Robert González García Universidad Autónoma del Estado de Hidalgo (México), Miembro del Sistema Nacional de Investigadores nivel 1 Rodríguez García, Arturo El regreso autoritario del PRI: Inventario de una nación en crisis Grijalbo, 2015 381 págs. Villoro, Luis La alternativa: Perspectivas y posibilidades de cambio Fondo de Cultura Económica, 2015 142 págs.

El retorno del Partido Revolucionario Institucional (PRI) a los Pinos de la mano de Enrique Peña Nieto en noviembre de 2012 supuso para algunos analistas la culminación de la transición democrática en México, ya que el otrora partido hegemónico regresaba al poder después de los dos sexenios panistas. Para otros, en cambio, el «nuevo» y el «viejo» PRI son la misma cosa, y su retorno supone la acentuación de las políticas neoliberales con un neoautoritarismo y una involución democrática importantes. Cuando nos hallamos en la mitad del sexenio priista, después de los terribles sucesos de Ayotzinapa o la Narvarte, es un buen momento para reflexionar sobre

cuál es la realidad política del México actual. Y también, porque no, sobre cuáles son las perspectivas de cambio desde la sociedad civil y los movimientos sociales. A la primera cuestión, la del balance de los tres años de gobierno de Peña Nieto, se dedica el ensayo de periodismo de investigación de Arturo Rodríguez. Sobre las posibilidades de salida de la terrible realidad política y social que describe este libro versa la última obra del recientemente fallecido Luis Villoro. El hilo conductor de ambas obras es la hipótesis de que la alternancia de 2000 –con la victoria de Fox y la posterior continuidad del Partido de Acción Nacional (PAN) en el Gobierno federal de Calderón– y las postalternancia –victoria del PRI en 2012– no supusieron erosión alguna en los factores reales de poder y que el autoritarismo, el caciquismo, el clientelismo, la represión a la disidencia y la violencia marcan más continuidades que rupturas en el ejercicio del poder en México. Frente al mundo del poder, se levantan alternativas que tejen un hilo de continuidad entre el zapatismo, los movimientos alterglobalizadores, la huelga de la UNAM de 1999-2000, los levantamientos de Atenco y de Oaxaca en 2005 y 2006, la Otra Campaña y los más recientes #YoSoy132 o el movimiento de los 43 de Ayotzinapa. El libro de Arturo Rodríguez se estructura en cinco capítulos que, a lo largo de más de 300 páginas, realizan una síntesis de los últimos 15 años de

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historia política de México, haciendo especial énfasis en los primeros tres años del sexenio de Peña Nieto. Rodríguez realiza un exhaustivo análisis de las élites políticas mexicanas y de las resistencias que se han levantado contra ellas, desde el zapatismo hasta el movimiento contra la desaparición forzada de los 43 estudiantes normalistas. La hipótesis fuerte de Rodríguez es que la continuidad en los diferentes gobiernos y el traspaso de las élites entre unos partidos y otros garantizan la reproducción de una rancia oligarquía mexicana apuntalada sólidamente en el poder por prácticas como el clientelismo y el corporativismo. La apuesta por la ideología neoliberal desde Miguel de Madrid ha permanecido y se ha acentuado tanto en los gobiernos de la alternancia panista como en el retorno del PRI. La puntilla, según Rodríguez, es la muerte del pluralismo político que supone el Pacto por México, mediante el cual los tres principales partidos, PAN, PRI y PRD (Partido de la Revolución Democrática) se abrazan al libre mercado y su imposición autoritaria. Por otro lado, Rodríguez desgrana también las resistencias populares a este proceso, que desde 1994 hasta 2015 se han indignado frente a la baja calidad de la democracia mexicana, las malas prácticas partidistas y los juegos de poder de las élites políticas, mediáticas y económicas. Dos de las conclusiones más importantes de este libro son: 1) la estrategia de la «guerra contra el narcotráfico»

desatada por Calderón y continuada por Peña Nieto supone el paso de la represión sistemática a la legitimación del terrorismo de Estado, en una simbiosis entre Estado, crimen organizado y élites empresariales que busca la desmovilización total de la población ante el despojo sistemático de sus derechos y libertades; y 2) las continuidades de un largo ciclo de luchas y resistencias donde en la actualidad confluyen las generaciones de la antiglobalización y la huelga de la UNAM de 1999-2000, con las de la indignación internacional de 2011-2012 (15-M, Primavera Árabe, Ocuppy, #YoSoy132). La crítica a la clase política y la lucha contra las consecuencias del neoliberalismo siempre cuentan con el zapatismo y sus ramificaciones (la Otra Campaña, la Sexta Declaración, etc.) como hilo conductor de la alternativa popular. Después de un primer capítulo introductorio, los capítulos del 2 al 4, desgranan los tres ejes de la primera mitad del sexenio Peña Nieto: las reformas estructurales, la represión a cualquier forma de disidencia fuera de la partidocracia y la corrupción como sistema de enriquecimiento de unos pocos y miseria para la mayoría, con la connivencia inestimable de los medios de comunicación masivos y privados. Finalmente, el último capítulo abre la puerta simultáneamente a la esperanza y al horror con un análisis de los sucesos políticos y sociales de 2014, con la desaparición forzada de los 43 estudiantes de Ayotzinapa y el robusto

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movimiento de indignación ciudadana de respuesta como elemento fundamental, pero sin olvidar las luchas de los maestros de Guerrero y Oaxaca, las resistencias de las policías comunitarias en Michoacán o el movimiento huelguista estudiantil del Instituto Politécnico Nacional (IPN). Esta pequeña puerta a la esperanza contra la barbarie conecta con el segundo libro de esta reseña. La obra póstuma del gran filósofo Luis Villoro, fallecido en marzo de 2014, nos sitúa en los escenarios de la construcción de alternativas desde abajo a la dominación neoliberal y autoritaria de los de arriba. La obra arranca con un excelente prólogo de Luis Hernández que glosa la importancia de Don Luis para la filosofía, la política y la ética mexicanas. El compromiso intelectual y político de Luis Villoro le llevó del entusiasmo libertario del 68, al apoyo y acompañamiento del zapatismo desde 1994 hasta su muerte, como simiente de la genuina transformación del país. Villoro apostó decididamente por el indigenismo como alternativa al proyecto modernizador autoritario de las élites políticas mexicanas. Veía en la rebelión del «México profundo» el medio para llegar a un socialismo ético, a la consecución de los anhelos de justicia y fraternidad frente a la ausencia de un sentido reconocible de la historia del neoliberalismo imperante. La resistencia de los zapatistas en Chiapas, su construcción de un mundo otro, los caracoles, las Juntas de Buen Gobierno, su «mandar obedeciendo»,

llevaron a Villoro a concebir el zapatismo como la vía de superación de una democracia representativa muerta, y el camino hacia nuevos modelos de democracia participativa, directa, radical y comunitaria. La capacidad de decir no a la dominación de los poderosos, a la falsedad de las élites políticas, a la corrupción y a la injusticia, caracterizaron las enseñanzas prácticas de un hombre humilde que supo ver en la autenticidad de los tzotziles, las semillas de un nuevo mundo donde lo común se anteponga a los mezquinos intereses de los mercados y sus servidores, los estados nación realmente existentes. Este libro de ensayos del maestro Villoro presenta dos partes. En la primera se desgranan las opciones de cambio, en la forma de cuatro breves y fascinantes artículos: «Revolución», «Democracia», «Pluralidad» y «Nuevo Proyecto». En la segunda, se expone la opción de cambio concreto para México, a través del intercambio epistolar que mantuvo el autor con el entonces Subcomandante Marcos (hoy Galeano), a través de ocho cartas en los años 2011 y 2012. Villoro define la revolución como una acción colectiva contra el sistema de dominación existente, que pasa por tres etapas: descontento social, salto colectivo y transformación radical de la sociedad. Todas las revoluciones suponen un corte radical de la sociedad que implica tanto una revisión del pasado como una proyección de un futuro mejor. Villoro analiza los procesos

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actuales de Bolivia y las comunidades zapatistas como revoluciones pacíficas, transformaciones totales sin violencia, más allá del capitalismo mundial. En «Democracia», el filósofo critica la democracia liberal de los países del capitalismo globalizado y la contrapone a una democracia «republicana» o «comunitaria», propia de los pueblos originarios y que, con prácticas como la rotación en cargos públicos o la posibilidad de revocación de los mandatos, tendería a evitar la consolidación de un estrato en el poder sobre los ciudadanos y propiciar una democracia directa. Una buena alternativa a la perpetuación de la oligarquía mexicana descrita por Rodríguez. En los capítulos tres y cuatro, el autor aterriza su filosofía en la apuesta práctica por la transformación de México. Este cambio profundo y radical que el país necesita para acabar con la pobreza, la desigualdad, la inseguridad y la violencia, pasa por un modelo político y social diametralmente opuesto al neoliberalismo y a la democracia representativa. Villoro lo llama democracia participativa, republicana, e implica la prioridad de los derechos de la comunidad sobre los derechos individuales, la realización del bien común y la toma de decisiones por consenso. Este tipo de democracia sustituiría al Estado homogéneo actual, por un Estado plural, multicultural y con reconocimiento explícito de la autonomía de los pueblos originarios y su derecho a la autodeterminación.

La segunda parte del libro, «El cambio es posible. Cuatro cartas entre el Subcomandante Marcos y Luis Villoro», bien sirve para poner el colofón a esta reseña, pues supone la condensación de las alternativas al actual y desolador panorama mexicano. Un México de grandes contrastes, que ha engendrado en sus entrañas la paradoja de contener al mismo tiempo el monstruo de La dictadura perfecta, tan bien descrita en la reciente película de Luis Estrada, y los mejores ejemplos del futuro de justicia y libertad que representan las experiencias de democracia radical de las comunidades zapatistas.

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Camino a la perdición, o cómo Japón provocó una guerra que no podía ganar Àlex Ruiz Consultor de los Estudios de Economía y Empresa, Universitat Oberta de Catalunya Hotta, Eri Japón 1941. El camino a la infamia: Pearl Harbor Galaxia Gutenberg, 2015 400 págs.

En 1940, la diferencia material entre Japón y Estados Unidos era manifiesta. El gigante americano registraba una producción industrial que multiplicaba por 74 la nipona. En materias primas críticas para el esfuerzo bélico, los múltiplos eran, como poco, alarmantes: la producción de petróleo era 500 veces superior en Estados Unidos; la de arrabio, doce; la de lingotes de acero y cobre, nueve, y la de aluminio, cinco. La desventaja de recursos no era ignorada por el Gobierno japonés. De hecho, las cifras anteriores estaban contenidas en un informe de 1940 del Consejo de Planificación del Gobierno. Ante esta realidad, ¿cómo puedo aventurarse Japón a una guerra ante un rival tan superior en el ámbito material? Narrar de forma prolija y detallada, pero con firme pulso narrativo, este «cómo» es precisamente el objetivo principal que persigue la

profesora de relaciones internacionales Eri Hotta en Japón 1941. Hotta afronta el reto de profundizar en el proceso que llevó a Japón a una guerra imposible de ganar contra Estados Unidos mediante una revisión cronológica de la secuencia de toma de decisiones gubernamentales niponas en 1941. En este repaso, notablemente pormenorizado, tienen un papel argumental destacado los principales protagonistas, la mayoría de ellos grandes desconocidos para el lector de nuestro país no especializado en historia japonesa. Este enfoque podría plantear dificultades de diferente orden, en especial la falta de contexto para el lector promedio; sin embargo, Hotta se muestra especialmente hábil introduciendo los elementos de contexto necesarios de forma muy natural. Especialmente en su primera mitad, los capítulos combinan la presentación de los protagonistas principales y las disyuntivas que afrontan con el recurso de retroceder en el tiempo, a fin de situar el contexto histórico –en sus vertientes social, económica, política o militar– adecuadamente. Así, el lector se va familiarizando con la restauración Meiji, proceso de modernización que permitió a Japón ser el único país asiático que escapó al dominio colonial directo o indirecto; con las particularidades del sistema político-institucional y su especial dinámica –que conlleva la incapacidad del sistema político para consolidar una estructura liberal y la progresiva basculación de las élites hacia un modelo que

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podría denominarse de «autoritarismo consensual», ya que aunque una élite autocrática decidía, el consenso en el seno de este reducido grupo era fundamental–; con la respuesta ideológica antes los efectos desestructuradores de la Gran Depresión, o, finalmente, con la evolución de la política interna y exterior (incluyendo el recurso a las armas) en las décadas precedentes a la Segunda Guerra Mundial. A medida que avanza el libro, lógicamente el peso de esta información de contexto disminuye y el foco se va centrando en el proceso de toma de decisiones propiamente dicho que llevó, en última instancia, al conflicto con Estados Unidos –y a la estrategia de ataque fulminante sin declaración de guerra previa que marcó decisivamente la forma en que Estados Unidos emprendió la guerra y combatió en ella–. El libro, así planteado, ofrece una excelente revisión de cómo Japón fue eliminando opciones estratégicas alternativas hasta verse abocado a una guerra de pronóstico claramente desfavorable –opinión que incluso compartían una parte importante de los protagonistas del proceso, incluyendo líderes militares que públicamente siempre defendieron la opción de la conflagración con Estados Unidos–, así como del papel que jugaron los diferentes decisores políticos y militares. Hotta escribe con un pulso narrativo ágil, afina mucho en los perfiles, argumenta de forma convincente y maneja un volumen de bibliografía notable sin cargar al lector. El cómo se llega a la

guerra queda, en definitiva, netamente explicado. Y este cómo ofrece muchas posibilidades de aprovechamiento del texto a lectores con vocaciones muy variadas. En particular, el lector de orientación académica interesado en relaciones exteriores, la formación de la política (y de las políticas públicas) y el proceso de toma de decisiones o cuestiones estratégicas –en el sentido de la Grand Strategy de Paul Kennedy, es decir, no solo estrictamente militares sino también incluyendo sus instrumentos políticos, sociales y económicos– va a encontrar abundante material informativo con el que concretar un caso de estudio excelentemente adaptado para testar diferentes aproximaciones teóricas dentro de los ámbitos antes mencionados. En definitiva, un libro más que recomendable al que, en todo caso, solo puede achacarse una relativa debilidad, esto es, la de orillar en exceso el porqué (de la guerra) frente al cómo (se llegó a la conflagración). Si Hotta se hubiese decidido a aportar con mayor decisión su visión no solo del cómo (y los quiénes) de este proceso de lanzarse a una guerra imposible de ganar, sino también del porqué de este camino a la perdición, el libro habría alcanzado cotas de clásico en la materia. Lo más próximo a una explicación causal lo encontramos en el prólogo: «la mejor forma de entender la funesta decisión de ir a la guerra es verla como una gigantesca apuesta nacional. Los factores sociales hacían que para los líderes fuera más difícil resistirse a la apuesta,

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pero su decisión final de dar el salto fue consciente. Viendo que los europeos que luchaban contra Hitler habían dejado sus posesiones coloniales relativamente desprotegidas, algunos estrategas belicosos de los órganos de planificación militar impusieron sus propuestas agresivas y convencieron a sus superiores de que cuanto más esperaran, menos recursos les quedarían para la guerra y mejor podría prepararse Estados Unidos para lo que les parecía un choque “inevitable”: la necesidad geopolítica de determinar quién era el líder de la región pacífica-asiática» (p. 45). Adecuada como interpretación inicial, el lector esperaría ir viendo la tesis desarrollada y amparada en la evidencia disponible en las páginas que siguen. Desafortunadamente, esta expectativa no se cumple. A pesar de esta debilidad del texto, los valores del libro siguen siendo ampliamente favorables a recomendar sin reservas su lectura. Es un texto que se disfruta por sí mismo y que motivará numerosas reflexiones a los académicos y practicantes del difícil arte de las relaciones internacionales, al tiempo que seducirá a un amplio espectro de lectores con afán de conocimiento de un hito relativamente desconocido en nuestros lares.

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CONTENIDO Con un enfoque académico, el texto debe tratar cuestiones relativas a la realidad internacional –en los ámbitos político, económico, social y/o cultural– destacando a la vez, y a partir de datos actualizados, los principales retos, tendencias, perspectivas, etc., del tema abordado, y combinando información y análisis. El trabajo enviado tiene que ser un original inédito y debe significar una aportación real al conocimiento científico del área de estudio. Los textos aceptados pasan a tener el copyright de CIDOB y no pueden ser reproducidos sin su autorización. Se editan en castellano. Una vez sale la copia impresa, los artículos se publican en la versión electrónica de acceso abierto de la revista y bajo la licencia de Creative Commons. EVALUACIÓN - PEER REVIEW Después de una primera revisión por parte del Consejo editor, los artículos pasan por un proceso de evaluación externa por pares (peer review) de anonimato doble. Una vez finalizado el proceso de evaluación, el dictamen puede ser de cuatro tipos: negativo (no se puede volver a presentar el artículo); positivo (se publica); condicionado con pequeños cambios; condicionado con cambios importantes (la nueva versión deberá volver a pasar por revisión). Mientras el manuscrito esté en proceso de evaluación, el autor no lo presentará a otras editoriales y/o revistas. Se intentará notificar una respuesta antes de 5 o 6 semanas. Los autores pueden sugerir un máximo de tres revisores (nombre y apellidos, afiliación institucional, datos de contacto). Deben evitarse propuestas que puedan incurrir en conflictos de intereses. Se desaconseja, pues, proponer a revisores que sean o hayan sido supervisores académicos o laborales del autor, así como a personas a quienes el autor haya supervisado académica o laboralmente. De la misma forma, se desaconseja, en la medida en que el campo de estudio lo permita, proponer a revisores que trabajen en las mismas instituciones académicas que el autor. TÍTULO Debe ser una indicación concisa del contenido. Puede ir seguido de un subtítulo que sólo contendrá información complementaria: máximo 10-12 palabras (90 caracteres con espacios), ambos incluidos. Entregar en castellano e inglés. EXTENSIÓN Y PRESENTACIÓN 8.000 palabras, incluidas notas y referencias bibliográficas (±10%). El autor/a facilitará un resumen en castellano e inglés del contenido del artículo de máximo 120 palabras en un solo párrafo, así como 4-6 palabras clave. El cuerpo del manuscrito debe contener una introducción que sitúe el contexto histórico y el marco analítico, un espacio principal en el que se desarrollará y analizará el tema abordado (se recomienda subdividirlo en bloques temáticos separados por un intertítulo), así como unas conclusiones que recojan las ideas principales y el resultado del estudio. Junto con el trabajo, el autor/a hará llegar un breve curriculum vitae con sus datos básicos: teléfono, dirección postal, filiación institucional o lugar de trabajo, así como la dirección pública de correo electrónico. Se aceptarán cuadros y gráficos a una tinta. Se ruega limitar su número. No se admite su inserción en formato de imagen. Entregar en formato Excel. Los artículos presentados para su evaluación serán aceptados en castellano, inglés, francés y portugués. Enviar el texto por e-mail en word o RTF a: publicaciones@cidob.org CRITERIOS DE EDICIÓN Antes de ir a imprenta, las pruebas del texto editado serán enviadas en formato electrónico a los autores (y en su defecto, al editor) para su revisión y, en su caso, corrección de posibles errores. Estas pruebas deberán ser devueltas en un plazo no superior a una semana a partir de la fecha de envío. No se permitirán modificaciones o alteraciones sustanciales del contenido del texto editado. El Consejo Editor se reserva el derecho de modificar el formato de los acrónimos, siglas, referencias bibliográficas, notas, cargos oficiales, etc., en el interés de la coherencia global que requiere una publicación periódica. Los autores deben seguir las pautas generales expuestas a continuación: 1. Acrónimos / siglas Siempre que se cite por primera vez un acrónimo o una sigla, incluir, entre paréntesis, su significado completo. 2. Notas No confundir nota a pie de página con referencia bibliográfica. Se utilizarán excepcionalmente. La nota sirve para clarificar o complementar aspectos del contenido del texto. Si la nota necesita ser referenciada, se añade entre paréntesis el apellido del autor citado, el año y la página (p.ej., Innerarity, 2009: 26). Presentar las notas agrupadas al final del texto o a pie de página. Se ruega limitar este recurso a un máximo de 25-30 notas. 3. Referencias bibliográficas Aceptaremos y aplicaremos la norma ISO 690-1987 y su equivalente UNE 50-104-94 que establecen los criterios a seguir para la elaboración de referencias bibliográficas. Presentarlas ordenadas alfabéticamente y agrupadas al final del texto. Deben tener su correspondencia en el texto, donde se incorporará la referencia entre paréntesis, indicando únicamente el apellido del autor citado, el año y la página: (Barbé, 2006: 32) o (Krastev et al., 2010: 108). a) Para libros Krastev, Iván; Leonard, Mark; Wilson, Andrew (eds.) ¿Qué piensa Rusia? Barcelona: CIDOB, 2010, p. 108. b) Capítulos de libros Polyakov, Leónid. “Un autorretrato ideológico del régimen ruso”, en: Krastev, Iván; Leonard, Mark; Wilson, Andrew (eds.) ¿Qué piensa Rusia? Barcelona: CIDOB, 2010, p. 37-42. c) Artículos de publicación en serie (revistas, periódicos, colecciones) Kennan, George F. “The Sources of Soviet Conduct”. Foreign Affairs, vol. 25, n.º 4 (July 1947), p. 566-82. d) Para publicaciones en serie completas Revista CIDOB díAfers Internacionals, n.º 88 (primavera 1983)-. Barcelona: Fundació CIDOB, 2009. e) Publicación electrónica Alvarado, David. “Mohamed VI, año X: Mito y realidad de la transición marroquí”. Notes Internacionals CIDOB, n.º 7 (octubre 2009), p. 6 (en línea) [Fecha de consulta 12.10.2010] http://www.cidob.org/es/publicaciones/notes_internacionals_cidob f) Usar “et al.” para citar un trabajo firmado por más de dos autores. Usar las letras (a, b, c, etc.) para distinguir citas de diferentes trabajos de un mismo autor en un mismo año (Barbé, 2001a). Una vez haya salido la copia impresa, todos los artículos se editarán en la versión electrónica de la revista

REVISTA CIDOB D’AFERS INTERNACIONALS 110 SEPTIEMBRE 2015 Nueva época La evolución y las perspectivas de las relaciones interregionales están configurando –desde finales del siglo xx e inicios del siglo xxi– un nuevo orden geopolítico y geoeconómico mundial. Este número especial de la Revista CIDOB d’Afers Internacionals, coeditado con el CISAN-UNAM, propone un acercamiento a las relaciones interregionales transatlánticas, transpacíficas y transeuroasiáticas. Los artículos recogidos en este monográfico abordan, desde una perspectiva multidisciplinaria, con una base empírica y un enfoque comprehensivo, las relaciones entre Europa y América del Norte, América del Norte y Asia, y Europa y Asia.

Número coeditado con

ISSN 1133-6595 9 771133

651100