Las ciudades como motor de crecimiento y bienestar social

Las ciudades como motor de crecimiento y bienestar social

Las ciudades como motor de crecimiento y bienestar social ______________________________________________________________________________

Índice Resumen Ejecutivo

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Introducción

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Cómo acelerar el crecimiento económico y expandir el empleo

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Asegurar el aporte de las ciudades para el crecimiento y resolver los retos institucionales 12 1. Flexibilizar las regulaciones de uso del suelo 14 2. Pragmatismo para hacer más eficiente la inversión en infraestructura y logística 14 3. Liderar procesos de consulta amplia con los sectores políticos, económicos y sociales de las ciudades 15 4. Apoyar la coordinacion intermunicipal para el desarrollo de los sistemas de ciudades 15 5. Contribuir a consolidar las tendencias de la economía digital y ecológica 17 6. Poner atención al crecimiento heterogéneo de las ciudades de diversos tamaños 20 Limitaciones financieras para una estrategia de crecimiento acelerado y cómo superarlas 1. El retorno a la normalidad impondrá mayores exigencias y esfuerzos para financiar la inversión local 2. El recaudo de tributos sobre el suelo y la propiedad urbana puede elevarse considerablemente si se mejoran la gestión y la administración tributaria local 3. Encontrar y poner en práctica innovaciones y nuevas fuentes de financiamiento será indispensable: el manejo de activos 4. Aumentar el acceso al financiamiento es posible y beneficioso para el desarrollo local

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Conclusiones

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Referencias

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Las ciudades como motor de crecimiento y bienestar social ______________________________________________________________________________

Resumen Ejecutivo América Latina y el Caribe es una región altamente urbanizada: en la mayoría de los países, la población y la actividad económica de las ciudades representan más del 80% del total, y el 27% del crecimiento del producto interno bruto (PIB) proviene de sus 10 metrópolis más grandes.

Además, la población urbana está subiendo a un ritmo de más de 500.000 nuevos residentes por mes y se espera que para 2050 se ocupen terrenos a una velocidad entre 2 y 4 veces más rápida que la del aumento de la población.

En ese marco, y frente a la crisis provocada por la COVID-19, las economías urbanas y los gobiernos locales tienen en sus manos un papel central. En efecto, su actuación será fundamental para el éxito de cualquier proceso de recuperación económica y de aceleración del crecimiento que permita salir de la crisis mencionada y lograr que, en los próximos 20 años, muchos países de la región lleguen a ser desarrollados.

Sin embargo, cabe considerar que el crecimiento desordenado de las ciudades latinoamericanas multiplica los problemas causados por la concentración de empresas y personas, como el tráfico vehicular o la contaminación. Estos problemas, a su vez, originan pérdidas que disminuyen la productividad de las firmas, y desaceleran el ritmo de crecimiento y el potencial de creación de empleos.

Por lo tanto, dos de las tareas más importantes que deben ser ejes de las políticas de los gobiernos de las ciudades son: i) acelerar los beneficios de la aglomeración (es decir, las ganancias para la producción que provienen de la cercanía física) y ii) controlar el incremento de los costos asociados a la congestión.

Como contribución al logro de esos objetivos, en este documento se analizan los aspectos de política pública que deberían ser priorizados por los gobiernos locales: 1. Flexibilizar las regulaciones de uso del suelo. Por un lado, la coordinación del planeamiento macro entre municipios de una misma aglomeración urbana debe ser más sencilla, para acelerar las inversiones estratégicas conjuntas; por el otro, los planes de ordenamiento deben liberar el suelo con la mayor prontitud, pero preservando los códigos de urbanismo sobre las especificaciones de las construcciones, para dar lugar a combinaciones que le otorguen flexibilidad a la actividad económica. Por ejemplo, se estima que la pandemia dejará ocioso un amplio espacio de oficinas a nivel global que obligará a los empresarios a reinventar los modelos de interacción y a encontrar nuevos sectores y residencias. Estos cambios de patrones económicos deben ser acompañados con celeridad mediante la autorización de modificaciones en las regulaciones de usos del suelo.

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Las ciudades como motor de crecimiento y bienestar social ______________________________________________________________________________ 2. Lograr la eficiencia de la inversión en infraestructura y logística. El vector de mayor efectividad e impacto para impulsar el crecimiento en América Latina y el Caribe es la inversión masiva en bienes públicos de infraestructura, logística, servicios digitales, energía, agua, saneamiento, equipamiento urbano y social, entre otros. Para lograr esa meta hay que avanzar sobre la base del pragmatismo y las victorias tempranas en contraste con los planes macrorregionales integrales que implican acuerdos políticos difíciles de conseguir y requerimientos de inversión complejos de financiar.

3. Propiciar procesos de consulta amplia con los sectores políticos, económicos y sociales de las ciudades. Una administración municipal con visión de largo plazo y compromiso con el crecimiento económico debe apoyarse en amplios consensos con los diversos sectores que influyen en la política local. Una manera práctica de facilitar acuerdos entre estos sectores tan diversos es concentrar la consulta en grandes ejes de desarrollo de infraestructura y servicios de largo plazo.

4. Apoyar la coordinación intermunicipal para el desarrollo de los sistemas de ciudades.

Los problemas de coordinación y la falta de niveles intermedios de gobierno han generado un impacto negativo sobre los sistemas logísticos, que son insuficientes e inconexos, lo cual representa el mayor reto para la productividad de las empresas de los sistemas de ciudades de la región. Cuando el acceso a otras ciudades requiere la consolidación de grandes cantidades de mercancías por el efecto del alto costo del transporte se pierde la ventaja de ser local. Una adecuada integración logística aumentaría la competitividad de la economía local.

5. Consolidar las tendencias de la economía digital y ecológica. La pandemia ha acelerado tres tendencias globales que pueden aprovecharse para alentar la transformación productiva. Se trata de la digitalización, la automatización de procesos y la infraestructura y tecnología digitales. El nivel de educación que existe en la región permite considerar estrategias de conversión de habilidades para desarrollar industrias de apoyo a la automatización que, además, constituyen una oportunidad para las ciudades, especialmente las grandes y medianas. Hay que orientar la inversión y la política públicas en esa dirección. Asimismo, la respuesta al cambio climático abre una posibilidad para que las ciudades impulsen los sectores de provisión de tecnologías verdes y ambientalmente amigables.

6. Atender el crecimiento heterogéneo de las ciudades de diversos tamaños. En las urbes grandes y medianas, el acceso a los servicios básicos ronda niveles universales en la mayoría de los países. Sin embargo, en las áreas rurales y los municipios de menos de 300.000 habitantes la mejora de las condiciones de vida no avanza a igual velocidad. Por eso, la agenda de ciudades para la región debe atender los retos de la congestión en los aglomerados urbanos sin perder de vista que se debe asegurar el acceso a los servicios 4

Las ciudades como motor de crecimiento y bienestar social ______________________________________________________________________________ básicos en las pequeñas ciudades, especialmente en las de Centroamérica y el Caribe, que se vienen transformando en importantes motores de crecimiento.

Uno de los principales obstáculos para contar con mayor inversión pública en la región es la falta de recursos fiscales. Hoy la mayoría de los gobiernos locales solo satisface parcialmente las necesidades de gasto local. En líneas generales, los países que tienen ingresos fiscales similares a los de las naciones desarrolladas, como Argentina, Brasil y Uruguay (superiores al 30% del PIB), deben redirigir parte del gasto corriente a gasto de inversión. Y los países con bajos ingresos tributarios tienen que disminuir la evasión y las exenciones o el gasto tributario.

Para que los gobiernos subnacionales puedan contar con más recursos y dirigirlos al aumento de la inversión y el crecimiento económico, este documento aporta las siguientes sugerencias:

1. Para financiar la inversión local en el retorno a la normalidad, se precisarán mayores exigencias y esfuerzos. Los desafíos financieros de las ciudades no se pueden afrontar únicamente mediante el aporte de recursos públicos. El sector privado también puede desempeñar un papel fundamental. Asimismo, las transferencias intergubernamentales resultan indispensables para garantizar que los gobiernos locales puedan cumplir sus responsabilidades y compromisos con la ciudadanía local.

2. El recaudo de impuestos sobre el suelo y la propiedad urbana se puede elevar mucho, con una mejor gestión y administración tributaria a nivel local. La recaudación proveniente del gravamen inmobiliario es baja debido a la poca productividad del impuesto. Para revertir esta situación hay que aumentar los índices de cobertura, actualizar los catastros y utilizar metodologías que capturen los valores de mercado de los bienes inmuebles.

3. Hay que encontrar y poner en práctica nuevas fuentes de financiamiento, como el manejo de activos. Las ciudades pueden aumentar sus recaudos mediante instrumentos tributarios como la revalorización del suelo derivada de los procesos de urbanización. De esta forma, las administraciones locales pueden mejorar el desempeño de la gestión del uso del suelo y financiar la infraestructura urbana y la expansión de los servicios públicos.

Por ejemplo, más del 50% de la red vial principal de Medellín (Colombia) se pagó a través de contribuciones o gravámenes por mejoras. También las corporaciones de desarrollo urbano son experiencias exitosas en el manejo de activos, la valorización del suelo y la extracción de plusvalías urbanas, y donde se han puesto en marcha han logrado ampliar en gran medida las bases tributarias locales. En estos casos, el financiamiento de deuda o la emisión de bonos suele involucrar préstamos o emisiones garantizadas por los propios activos de las corporaciones o los rendimientos esperados de un proyecto.

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Las ciudades como motor de crecimiento y bienestar social ______________________________________________________________________________ 4. La apertura a los mercados es posible y también necesaria para permitir el aumento de la inversión urbana. El endeudamiento local, a través de préstamos de largo plazo y emisión de bonos, es un instrumento apropiado para financiar proyectos de inversión pública que valoricen el suelo y la propiedad urbana. Un fundamento importante para financiar obra pública con endeudamiento es que los usuarios pueden pagar el costo de la nueva infraestructura a medida que la utilizan, a través de impuestos locales o directamente mediante tarifas y otros mecanismos de recuperación de costos. Por otra parte, ya no pueden generalizarse las distinciones entre financiamiento público y privado, tan usuales en el pasado: los esquemas de participación público-privada arrojan beneficios significativos para el financiamiento de obras urbanas, al igual que lo hacen los bonos verdes.

Finalmente, hay que tener muy en cuenta que el gasto corriente que impulsa el consumo y el crecimiento de corto plazo tiene limitaciones para promover el crecimiento continuo, de largo plazo, que es el que genera bienestar económico y social sostenible. En este sentido, la inversión es la mejor apuesta para la prosperidad.

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Las ciudades como motor de crecimiento y bienestar social ______________________________________________________________________________

Introducción Desde la última década del siglo XX hasta mediados de la segunda década del siglo XXI, la región de América Latina y el Caribe vivió uno de los períodos de mayor expansión de sus economías, impulsadas por el boom de precios de la agricultura, del petróleo, de los minerales y de otros commodities, con tasas de crecimiento de entre un 3% y un 5% anuales. Gracias a ello, el ingreso per cápita se multiplicó, pasando de unos US$7.000 a más de US$14.000. Así, muchos países entraron en la categoría de ingresos medios (de la Cruz, Manzano y Loterszpil, 2020).

Como consecuencia de este ritmo de crecimiento, en la mayor parte de los países se produjo una extraordinaria disminución de la pobreza y el incremento sin precedentes de la clase media. La pobreza, que a principios de la década de 1990 superaba el 50% de la población en promedio, disminuyó a menos del 30%, y en algunos casos llegó a cifras inferiores al 25%. Entre tanto, la clase media pasó de abarcar un 25%-30% de la población hasta comprender más del 50%, y en algunos países ascendió a más del 60% del total (véase el gráfico 1). Para 2015 más de 90 millones de personas habían salido de la pobreza y pasado a formar parte de la clase media de América Latina y el Caribe (de la Cruz, Manzano y Loterszpil, 2020).

Esta extraordinaria transformación social se explica en un 90% gracias al crecimiento económico (ver gráfico 2), y tiene su centro en la expansión del empleo generada por la progresión sostenida de la inversión privada y, en menor medida, pública.1 La creación de empresas y de empleos son los factores esenciales para la superación de la pobreza a partir de los ingresos del trabajo.

Hacia 2014, la mayor parte de los precios de los commodities comenzó un ciclo descendente, lo cual provocó una caída de los niveles de crecimiento de las dos décadas anteriores, así como una desaceleración en la creación de clase media y de destrucción de pobreza. Adicionalmente, desde marzo de 2020, con la crisis de la COVID-19, la actividad económica global sufrió un duro revés, solo superado por la crisis de 1929 y sus secuelas, que se vio reflejado en el cierre masivo de empresas y el aumento del desempleo.

La inversión pública en los países de la región es de alrededor del 3% al 4% del producto interno bruto (PIB), menos del 20% de la inversión total. El resto corresponde a inversión privada. Véase Castellani et al. (2019).

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Las ciudades como motor de crecimiento y bienestar social ______________________________________________________________________________ Gráfico 1 Crecimiento del PIB 1980-2015; población pobre versus población de clase media, 2000-2018 50

6.0 5.0

Crecimiento del PIB

40

Clase Media

35 30

4.0 3.0

Pobreza

25

2.0

20

Promedio de 3 años

Porcentaje de Población

45

1.0

15 10

0.0 2000

2003

2006

2009

2012

2015

2018

Fuente: Elaboración propia sobre la base de World Bank National Accounts Data; SEDLAC LAC Equity Lab tabulations (https://www.worldbank.org/en/topic/poverty/lac-equity-lab1/overview).

Gráfico 2 Cifras de actividad económica y empleo en América Latina y el Caribe, 2000-20 9.5

6.0

9.0

Tasa

5.0

del PIB

4.0 3.0

8.0

2.0

7.5

1.0

Desempleo

7.0

0.0

6.5

-1.0

6.0

-2.0 2000

2004

2008

2012

2016

Promedio de 3 años

8.5

Crecimiento

2020

Fuente: Elaboración propia sobre la base de World Bank National Accounts Data; International Labour Organization, ILOSTAT database (https://ilostat.ilo.org).

A un año del comienzo de la crisis de la COVID-19, acelerar el crecimiento es la clave para reactivar las economías y el empleo, volver a reducir la pobreza, y recuperar y expandir la clase 8

Las ciudades como motor de crecimiento y bienestar social ______________________________________________________________________________ media de la región. En este documento se proponen medidas de políticas para retomar el nivel de crecimiento de la época del boom de los commodities, y acelerarlo aún más, de manera sostenible, a fin de duplicar en los próximos 20 años el tamaño de las economías de América Latina y el Caribe, estabilizar en alrededor del 70% el tamaño de la clase media, y reducir la pobreza a menos del 10%, junto con la eliminación de la pobreza extrema.

Cabe destacar que América Latina y el Caribe es una región altamente urbanizada. En la mayoría de los países la población de las ciudades representa más del 80% del total y son precisamente las ciudades las que producen la mayor parte de la actividad económica y del producto interno bruto (PIB).2 Cualquier proceso de recuperación económica, y de aceleración del crecimiento, tiene en su centro en las economías urbanas y en la contribución de los gobiernos locales a esa recuperación. En especial, en este documento se hará énfasis en el papel de las ciudades en el crecimiento económico, y en la manera en que los gobiernos locales pueden hacer una decisiva contribución en el camino de la recuperación post-COVID-19 y más allá, a fin de lograr en el mediano y largo plazo una sociedad más próspera y con oportunidades para todos.

En este camino, en los próximos 20 años varias naciones de la región pueden alcanzar la condición de países desarrollados, similares a los del sur de Europa, con el equivalente a US$30.000 de ingresos per cápita. Unos lo lograrán antes, otros después, y un tercer grupo consolidará un nivel de ingreso medio, pero todos podrían mejorar de manera sustancial las condiciones de vida de su población y la vitalidad de sus economías.

Cómo acelerar el crecimiento económico y expandir el empleo Los problemas de crecimiento de los países de América Latina y el Caribe han sido estudiados desde muchos ángulos a lo largo de los años.3 Hay limitaciones al crecimiento que se explican en función de restricciones institucionales, carencias educativas, la informalidad empresarial, problemas de acceso al financiamiento, fallas de mercado y fallas de gobierno, dificultades de coordinación intergubernamental y desequilibrios entre las políticas de crecimiento y de redistribución, entre otros elementos. Adicionalmente, se observan pronunciadas inequidades regionales, que también se convierten en trabas para el crecimiento.

Reconociendo los diversos problemas que existen para alcanzar el desarrollo, este documento pone especial énfasis en las carencias de los países y de las ciudades de América Latina y el Caribe que explican la mayor parte de las dificultades actuales para acelerar el crecimiento económico, el empleo y el bienestar. Además de presentar un análisis de los problemas, se proponen medidas prácticas, que requieren esfuerzo, dedicación y constancia del sector público y del sector privado,

En América Latina y el Caribe más de ocho de cada 10 personas viven en ciudades. El 27% del crecimiento del PIB proviene de sus 10 ciudades más grandes. La población urbana está aumentando en más de medio millón de nuevos residentes por mes y se espera que para 2050 se ocupen terrenos urbanos a una velocidad entre dos y cuatro veces más rápida que el crecimiento de la población (BID, 2018a; BAfD et al., 2019). Véase asimismo el siguiente enlace, entre otras referencias: https://www.worldbank.org/en/topic/urbandevelopment/overview.

3 Para una extensa referencia bibliográfica véase Barón (2012).

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Las ciudades como motor de crecimiento y bienestar social ______________________________________________________________________________ para acelerar el crecimiento económico y social de la región y superar más temprano que tarde el retroceso que ha impuesto la crisis de la COVID-19.

En primer lugar, cabe distinguir que el crecimiento de la región en general se ha visto impulsado por la acumulación de capital y trabajo (creación y crecimiento de empresas y empleo), y no por incrementos de la productividad. En los últimos 25 años, en promedio, la productividad de la región no aumentó. De hecho, en algunos casos, retrocedió ligeramente. En otras palabras, la producción por trabajador ha estado estancada, mientras que en otras regiones del planeta ha crecido, lo cual ha dejado en desventaja la producción y la competitividad de América Latina y el Caribe en los mercados internacionales (Fernández-Arias y Rodríguez-Apolinar, 2016).

Entre las causas más sobresalientes que explican la falta de productividad de la región resalta la carencia de bienes públicos, especialmente de infraestructura, logística, servicios públicos, y de conectividad digital (Cavallo, Powell y Serebrisky, 2020). Un ejemplo sencillo ilustra bien las limitaciones que imponen estas carencias en la economía: en Estados Unidos un camión de carga recorre 100.000 km al año, mientras que en América Latina recorre en promedio solo la mitad.

Este ejemplo pone de relieve claramente que hay deficiencias significativas en transporte, logística, infraestructura urbana, portuaria y aeroportuaria, etc., lo que añade costos a la actividad económica y reduce la rotación del capital y la productividad. Como consecuencia, la remuneración al trabajo tiende a ser menor que en economías con más alto grado de productividad. De la misma manera, el crecimiento tiende a depender más del ciclo de precios de los commodities, y lo vuelve más frágil y volátil. Para superar el déficit de bienes públicos de América Latina y el Caribe con respecto a otras regiones más desarrolladas del planeta se estima que se necesita en promedio una inversión de US$360.000 millones al año.4 El vector de mayor efectividad e impacto para impulsar el crecimiento en las condiciones de América Latina y el Caribe es la inversión masiva en bienes públicos de infraestructura, logística, servicios digitales, energía, agua, saneamiento, equipamiento urbano y social, etc.

Para cerrar el déficit de infraestructura y bienes públicos se requiere incrementar sostenidamente la inversión pública. Los gobiernos nacionales y subnacionales de los países de la región invierten de manera conjunta un promedio del 3% al 3,5% del PIB por año. Para cerrar la brecha de inversión es indispensable duplicar dicho gasto hasta alcanzar entre el 6% y el 7% del PIB anual. Con este nivel de inversión se lograría impulsar el crecimiento de largo plazo del actual promedio del 2%-3% a un promedio del 6%-7% anual. En el gráfico 3 se compara el crecimiento actual en un período de 20 años con lo que sería el crecimiento en un escenario de incremento de la inversión pública al nivel mencionado. En este contexto nacional, la inversión Estudios realizados por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) indican que, para cerrar las brechas cuantitativas en los principales sectores de infraestructura pública, la inversión debería más que duplicarse en relación con los promedios históricos.

Esto implica que a los recursos actualmente destinados a esta finalidad se debe añadir entre un 2% y un 3% del PIB regional, porcentajes equivalentes a entre US$120.000 millones y US$150.000 millones al año. A su vez, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) estima que para cerrar la brecha de infraestructura de América Latina y el Caribe en relación con países de mayor desarrollo se requiere llevar la inversión pública total anual al 6,2% del PIB. En estudios del BID se identificaron 1.404 intervenciones prioritarias urbanas estimadas en US$23.500 millones. Véase Serebrisky et al. (2013).

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Las ciudades como motor de crecimiento y bienestar social ______________________________________________________________________________ en bienes públicos e infraestructura en las ciudades cobra especial importancia debido al peso decisivo de las economías urbanas. Este punto se abordará con mayor grado de detalle en la próxima sección.

Gráfico 3 Crecimiento tendencial actual versus crecimiento acelerado en países seleccionados de América Latina, PIB per cápita (PPP 2011 constante)

PIB-per cápita

32,000

27,000

22,000

17,000

12,000 0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 Años

Escenario 1: crecimiento inercial (inv. púb. 2,8% PIB) Escenario 2: aceleración del crecimiento ideal (inv. púb. 6% PIB desde año 1) Escenario 3: aceleración del crecimiento realista (inv. púb. 6% PIB progresiva)

Fuente: de la Cruz, Manzano y Loterszpil (2020).

Nota: Para calcular el efecto de la inversión pública sobre el crecimiento del PIB se utilizó el valor del multiplicador fiscal estimado por Ilzetzki et al. How big (small?) are fiscal multipliers? Journal of Monetary Economics. 60 (2). Rochester, 2013. Se supone la tasa de crecimiento poblacional promedio para 20152035 de la región calculada por CEPAL, Datos y Estadísticas, www.cepal.org.

La inversión masiva que se propone tendría dos consecuencias fundamentales para superar la situación de recesión actual generada por la emergencia de la COVID-19, así como para impulsar una aceleración del crecimiento de mediano y largo plazo.

En el corto plazo, la creación de demanda agregada que se produciría por el incremento de la inversión pública estimularía la inversión privada y el empleo, y esto permitiría salir más rápidamente de la crisis actual.

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Las ciudades como motor de crecimiento y bienestar social ______________________________________________________________________________ En el mediano y largo plazo, la expansión y las mejoras en infraestructura, servicios públicos, puertos, aeropuertos, logística, conectividad digital y otros bienes públicos ofrecerían a la inversión privada la base para aumentar de manera significativa la productividad, estimularían una mayor inversión, y aumentarían la calidad y la remuneración al trabajo. Esta es la clave para darle a la inversión privada una base de mayor productividad, que es –al fin y al cabo– la que puede acelerar el crecimiento de manera sostenida.

Adicionalmente, cabe destacar el papel especial que ya en este momento desempeña la economía digital para el incremento de la productividad. La calidad y la velocidad de la conectividad constituyen uno de los cimientos más importantes para darle soporte al desarrollo digital en cualquier país, pero también es clave seguir trabajando en aspectos tales como las habilidades digitales, la automatización de procesos y el desarrollo y la adopción de tecnologías ecológicas. Sobre este tema se volverá más adelante, en el contexto del rol que cumplen las ciudades en el crecimiento.

Dicho esto, se debe reconocer que uno de los principales obstáculos para el incremento de la inversión pública en la región es la falta de recursos fiscales. En la mayoría de los países los ingresos tributarios se ubican alrededor del 15% del PIB, en comparación con los países desarrollados, donde los ingresos de los gobiernos nacionales y locales sumados suelen encontrarse alrededor o por encima del 30% del PIB. La única excepción en la región son Argentina, Brasil y Uruguay, que tienen ingresos fiscales similares a los de los países desarrollados, superiores al 30% del PIB, aunque buena parte de los mismos está dedicada al gasto corriente, incluyendo subsidios masivos. En el grupo de países con bajos ingresos tributarios en general no se requiere aumentar los impuestos. Los sistemas tributarios son parecidos y contienen tributos similares, salvo algunas excepciones. Lo que se necesita principalmente es disminuir la evasión y las exenciones o el gasto tributario, y en algunos países ampliar las bases tributarias. En el caso de los países del Cono Sur, no es preciso aumentar la recaudación, sino que se debe redirigir parte del gasto corriente a gasto de inversión. La última parte de este documento aborda estos temas con mayor detenimiento.

Finalmente, en este contexto, el aumento de la inversión requiere concentrarse particularmente en las ciudades. Como se mencionó antes, es en las áreas urbanas en donde se genera la mayor parte de la actividad económica de la región. Y es también en ellas donde se debe modernizar y expandir la oferta de bienes públicos para darle a la economía un impulso general que permita superar el bache de la recesión de la COVID-19 y acelerar el crecimiento de manera que las naciones del continente puedan proyectarse hacia un futuro de mayor prosperidad y sostenibilidad.

Asegurar el aporte de las ciudades para el crecimiento y resolver los retos institucionales Como ya se señaló, América Latina y el Caribe ha avanzado mucho en su proceso de urbanización, y en la mayor parte de sus países la población localizada en ciudades llegó a un 80% (Naciones Unidas, 2018). Las economias de la región se han beneficiado en gran medida de este tendencia.

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Las ciudades como motor de crecimiento y bienestar social ______________________________________________________________________________ El impulso de crecimiento urbano proviene de las sinergias entre empresas y personas por el efecto conocido como economías de aglomeración, es decir, las ganancias para la producción que provienen de la cercanía física. Estas ganancias tienen diferentes soportes: por ejemplo, la concentración de proveedores de servicios, maquinarias o insumos en los territorios metropolitanos; la disponibilidad y diversidad de profesionales y universidades; la oferta amplia de fuerza laboral5; la propensión a la inversión privada derivada de la demanda de una población creciente; y la cercanía de instituciones financieras, entre otros beneficios que influyen sobre la productividad de las empresas y que solo pueden proveer las ciudades.

Sin embargo, al crecer los centros urbanos, se multiplican los problemas generados precisamente por esa concentración, como el tráfico vehicular, la contaminación, los costos en materia de salud, y –en general– el incremento relativo de los costos de producción y de provisión de servicios. Estos inconvenientes generan pérdidas que van en el sentido contrario de las economías de aglomeración, que disminuyen la productividad de las empresas y desaceleran el ritmo de crecimiento y el potencial de generación de empleos.

Dos de las tareas esenciales y de los ejes de políticas de los gobiernos de las ciudades incluyen: i) acelerar los beneficios de la aglomeración y ii) controlar el incremento de costos asociado a la congestión, de forma que las empresas locales mantengan una productividad que sea competitiva frente a firmas localizadas en otros lugares del mundo.

Además de los problemas estructurales de las ciudades, la pandemia ha impuesto un atraso en la atención que se debe prestar a estos dos ejes de acción de políticas para impulsar el crecimiento. Antes de que se pueda retomar un ritmo de mayor crecimiento, es de prever que en el corto plazo se observen reducciones en la actividad económica, causadas por el atraso de las políticas y de la inversión en estos dos frentes. La superación de los problemas de coyuntura que está dejando la pandemia y el trabajo para acelerar el crecimiento económico de mediano y largo plazo conforman un mismo paquete de medidas articuladas alrededor del impulso de la inversión pública para hacer más atractiva y productiva la inversión privada.

A continuación, se presentan algunos aspectos de política pública que deberían ser priorizados por los gobiernos locales para aprovechar las economias de aglomeracion y limitar los costos de congestión.

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Un elemento de gran impacto que está elevando la disponibilidad de la mano de obra es el proceso masivo de emigración de la región. La movilización sin precedentes de emigrantes hacia varios países de América Latina y el Caribe de los últimos años está generando retos igualmente sin precedentes para los gobiernos locales en el corto plazo. Sin embargo, una vez restablecido el crecimiento económico, un nuevo flujo de personas va a abastecer los mercados laborales con un aumento de la oferta de mano de obra, profesionales y emprendedores que sin duda proporcionar a dar una contribución extraordinaria al crecimiento y bienestar de los países receptores.

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Las ciudades como motor de crecimiento y bienestar social ______________________________________________________________________________ 1. Flexibilizar las regulaciones de uso del suelo Una medida de gran importancia para favorecer la inversión local es adoptar prácticas exitosas de manejo de los instrumentos de planificación y desarrollo urbano de largo plazo. Estos instrumentos tienen dos componentes: uno fino, para definir los usos del suelo, y otro macro, en el que se definen las grandes obras de infraestructura. A pesar de las diferencias, estos dos componentes generalmente se mantienen unidos por la tradición de la planificación maestra por capas. El resultante es la dificultad para tener una respuesta flexible en los instrumentos finos de usos del suelo que genera trastornos para la renovación urbana y para la provisión de bienes públicos. Para dar mayor celeridad a los detalles y permitir una coordinación más sencilla de la planificación macro entre municipios de una misma aglomeración urbana, vale considerar la separación de los componentes mencionados, de manera de acelerar las inversiones estratégicas conjuntas.

En la planificación fina los gobiernos de las ciudades deben alejarse de cualquier intento de apuntar a uno u otro énfasis productivo en los planes maestros que definen los usos del suelo.

Las transformaciones en curso, aceleradas por la pandemia, son tan rápidas que es muy difícil que el administrador público pueda apuntar con zonificación de usos del suelo como en décadas pasadas. Los planes de ordenamiento deben liberar el suelo con la mayor prontitud posible para que, preservando el marco legal sobre las especificaciones urbanísticas de las construcciones y los derechos de propiedad, se puedan dar combinaciones que permitan flexibilidad para la actividad económica. De otra manera, las ciudades darán lugar cada vez más a barrios abandonados que concentran deseconomías como el crimen e inmensas pérdidas de inversión pública y privada. La pandemia hace prever un exceso de espacio de oficinas al nivel global, que obligará a los empresarios a reinventar los modelos de interacción y a acomodar nuevos sectores y residencias. Estos cambios de patrones económicos deben acompañarse rápidamente con modificaciones en las regulaciones de los usos del suelo.

2. Pragmatismo para hacer más eficiente la inversión en infraestructura y logística En las estrategias de desarrollo de infraestructura macro, la coordinación entre niveles de gobierno y entre municipios debe cubrirse de un alto grado de pragmatismo para poder avanzar sobre la base de victorias tempranas en contraste con planes maestros macrorregionales integrales de laboriosos acuerdos políticos y requerimientos de inversión difícilmente financiables. La experiencia del área metropolitana de São Paulo es ilustrativa. La planificación macrorregional ha avanzado sobre los documentos por varias décadas con grandes obstáculos para concretar los programas de inversión. En contraste, la conformación de la autoridad metropolitana de transporte permitió consolidar la red ferroviaria regional y urbana y desarrollar el proceso de renovación urbana del centro. Esta situación demuestra que guiar los planes de los aglomerados de municipalidades a partir de experiencias concretas es más efectivo como motor de la coordinación.

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Las ciudades como motor de crecimiento y bienestar social ______________________________________________________________________________ 3. Liderar procesos de consulta amplia con los sectores políticos, económicos y sociales de las ciudades Hay múltiples fuerzas que hacen frágiles los logros económicos de las aglomeraciones urbanas, como la congestión vehicular, la polución y los crecientes costos de la distribución logística, entre otros. En la resolución de estos problemas los gobiernos deben incentivar la coordinación necesaria para que múltiples agentes y empresas desarrollen de manera óptima los procesos logísticos, así como para aunar los recursos de inversión y las regulaciones de modo que la operación logística sea ordenada y eficiente. También deben impulsar inversiones masivas para que el transporte público sea una alternativa efectiva frente al automóvil particular.

Entre los retos para lograr el diseño de planes de ordenamiento urbano de largo plazo cabe citar los cambios de signo político en las administraciones municipales, las decisiones de inversión privadas y las preferencias de sectores organizados de la sociedad civil. Una administración municipal con visión de largo plazo y compromiso con el crecimiento económico debe apoyarse en amplios consensos con los diversos sectores que influyen en la política local. Esta idea no es nueva. Muchos países tienen incluso regulaciones que obligan a llevar adelante procesos de consulta ciudadana para la aprobación de los planes de ordenamiento. Sin embargo, la mayor parte de este tipo de consultas se realiza con objetivos de corto plazo o constituye ejercicios formales, sin implicaciones en el desarrollo de una visión común de largo plazo para la ciudad.

Con todas las dificultades que implica consultar sectores que responden a intereses diferentes, e incluso divergentes, aun así, para lograr planes de ordenamiento y desarrollo urbano de largo plazo, es necesario un diálogo en el que intervengan las visiones de los que finalmente deciden acerca del rumbo de las ciudades. Una manera de facilitar acuerdos es el pragmatismo al que se hace referencia en el punto anterior. Se trata de concentrar las consultas en grandes ejes de desarrollo de infraestructura y servicios de largo plazo que les den forma a los aglomerados urbanos y abran oportunidades de inversión privada y expansión del empleo. Como ya se mencionó, la coordinación en torno al transporte metropolitano de São Paulo en las últimas dos décadas ha permitido avances que se esperaban obtener con los planes maestros desde la década de 1960.

4. Apoyar la coordinacion intermunicipal para el desarrollo de los sistemas de ciudades Una limitante de gran importancia para lograr economías urbanas y nacionales más productivas proviene de las fallas de coordinación intermunicipal. Esta es una dificultad aún no superada del modelo de descentralización de la región orientado al fortalecimiento de la democracia, que en muchos casos se ha llevado adelante sin asignar responsabilidades ni recursos a niveles intermedios, en los cuales la provisión a escala municipal es ineficiente. Solamente en los años noventa, y en algunos países como Brasil y México, y más recientemente en Bolivia, se empezó a corregir el diseño y comenzaron a generarse incentivos en capas intermedias de gobierno con capacidades de inversión. Esta es una reforma que todavía está por consolidarse y que ciertamente constituye un reto global.

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Las ciudades como motor de crecimiento y bienestar social ______________________________________________________________________________ Al sumar la gran expansión urbana de la región con los problemas de coordinación y falta de niveles intermedios de gobierno, se ha generado un impacto negativo sobre la productividad de los sistemas de ciudades. Los gobiernos nacionales se han ocupado de las redes de transporte troncales y los municipios de los sistemas de transporte intraurbanos. En este contexto, las redes viales secundarias, los accesos a las metrópolis y los sistemas logísticos interurbanos han quedado rezagados, sin planificación y –en los casos exitosos– en manos exclusivas del sector privado. El resultado es que los sistemas logísticos de la región son insuficientes e inconexos, y representan el mayor reto para la productividad de las empresas de la región. El Banco de Desarrollo de América Latina (CAF), concluye que la región ha avanzado en estudios y en la priorización de la inversión en logística (CAF, 2016). Sin embargo, en el Logistics Performance Index del Banco Mundial la región descendió en promedio 7,11 puestos entre 2007 y 2018.6 Cuando la logística es deficiente, acceder al mercado local representa un sobrecosto tan significativo que pone a las empresas locales en desigualdad de condiciones con competidores de lugares distantes del mundo, a pesar de producir bienes comparables. Un adecuado sistema logístico aumentaría la competitividad de la economía local y permitiría a las empresas aprovechar la cercanía al mercado para tener inventarios más reducidos, de modo de poder realizar las entregas en consonancia con la producción y las ventas. Cuando el acceso a otras ciudades requiere la consolidación de grandes cantidades de mercancías por el efecto del alto costo del transporte, se pierde la ventaja de ser local. Este problema se vuelve aún más crítico entre los países de la región no solo por los trámites internacionales que se deben llevar a cabo sino también por la falta de integración logística. En esa misma dirección, la pandemia de la COVID-19 ha demostrado la necesidad de fortalecer el funcionamiento de la cadena logística.

La consolidación de niveles intermedios de gobierno que complementen a las ciudades en el desarrollo de la infraestructura regional es un proceso en marcha, el cual demanda todavía mejoras en el ámbito legal y mayor coordinación con los gobiernos nacionales.

Recuadro 1 Inversiones intermunicipales en infraestructura para transformar las ciudades Saneamiento del Río Medellín, Colombia El Valle de Aburrá, donde se encuentra Medellín, se desarrolló sobre la zona montañosa a orillas de las quebradas afluentes del río, y su cuenca se convirtió en conjunto en el vertedero de aguas residuales. A finales de los años setenta, las Empresas Públicas de Medellín emprendieron la tarea de construir todo un sistema de recolección, transporte y tratamiento de dichas aguas.

Entre las décadas de 1980 y 1990 se construyeron redes y la planta de tratamiento de aguas residuales San Fernando, en el Sur del Valle de Aburrá, mientras que en los últimos 15 años los trabajos han tenido lugar en el Centro y el Norte, también con la construcción de redes y de la planta Aguas Claras, hasta alcanzar una cobertura en tratamiento cercana al 88%. El Plan finalizará con la eliminación de cerca de 400 descargas de El promedio aumenta a 10,6 si se incluye Venezuela. Datos disponibles en https://lpi.worldbank.org/international/global, sin Bahamas, Cuba ni Trinidad y Tobago, que no fueron incluidos en 2007, aunque sí en 2018.

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Las ciudades como motor de crecimiento y bienestar social ______________________________________________________________________________ redes a las fuentes hídricas de mayor dificultad de saneamiento y la construcción de otras plantas menores en el Norte.

En total, el sistema atiende a más de 1,1 millones de usuarios, con 4.563 km de redes secundarias, colectores e interceptores, y dos grandes plantas. Desde 2005 la inversión en el Programa ha sido de US$1.000 millones, financiamiento que sido repagado con tarifas a los usuarios.

La transformación más importante, adicional a los beneficios directos del saneamiento, es el efecto del saneamiento ambiental sobre el desarrollo urbano. En los últimos años el crecimiento de la ciudad se viene reconcentrando a lo largo del río en la zona plana del Valle. Se trata de terrenos que en el pasado eran inviables y que concentraban la zona industrial y el antiguo aeropuerto.

Corredor Logístico San José-Puerto Caldera en Costa Rica En Costa Rica existen territorios con alto potencial productivo desde el punto de vista geográfico, como el corredor que se extiende desde San José hasta Puerto Caldera, con un recorrido de 76,8 km. “La posición estratégica del corredor radica en que conecta la Gran Área Metropolitana con la costa pacífica y además es un nodo de conectividad con otros corredores productivos” Arias et al. (2019: 6).

La carretera fue construida a través de un esquema de asociación público-privada (APP), que se inició en 2008. Las operaciones empezaron en 2009 y la construcción definitiva concluyó en 2017. El corredor abre gran cantidad de posibilidades en términos de exportaciones para Costa Rica, las cuales se han convertido en una prioridad para el gobierno nacional y han hecho que el país se integrara comercialmente con la región y el mundo (BID, 2019).

Otros resultados, según Arias et al (2019), comprenden la creación de empleo en las distintas ramas de actividad económica en el país. Adicionalmente, entre 2015 y 2018 el volumen de exportaciones por cantón de origen aumentó en gran medida en el área de influencia del corredor. Por último, también se incrementaron el flujo vehicular y la construcción en el área de influencia.

Fuentes:https://www.researchgate.net/publication/333745228_Desarrollo_Portuario_y_Transformacion_Productiva_en_Co sta_Rica https://publications.iadb.org/publications/spanish/document/Casos_de_estudio_en_asociaciones_p%C3%BAblicoprivadas_en_Am%C3%A9rica_Latina_y_el_Caribe_Carretera_San_Jos%C3%A9_-_Caldera_Costa_Rica_es_es.pdf.

5. Contribuir a consolidar las tendencias de la economía digital y ecológica Es importante considerar las transformaciones que se han acelerado en el curso de la pandemia que pueden tener efectos significativos en la productividad de diversos sectores de la economía.

En especial, se pueden identificar tres tendencias globales que pueden ser aprovechadas para acelerar la transformación productiva (véase el diagrama 1). Estas tendencias –que se pueden resumir en el realce de la digitalización, la necesidad de formación en habilidades digitales y la automatización de procesos– se han acentuado en el curso de 2020 y ofrecen a las ciudades de la región una oportunidad para pensar en acciones que fortalezcan sus expectativas de crecimiento económico y de expansión del empleo.

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Las ciudades como motor de crecimiento y bienestar social ______________________________________________________________________________ Diagrama 1 Factores que la política pública puede impulsar para aumentar la productividad de las empresas

Fuente: Elaboración propia.

Nota: El estado de avance aproxima el nivel de avance relativo en la región, mientras que el nivel de importancia resalta el rápido cambio que representa la automatización en relación con las otras dos tendencias globales.

Primero, la digitalización requiere una aceleración en lo que atañe a la formación de habilidades digitales.7 El nivel de escolarización de la región permite considerar estrategias de conversión de habilidades para desarrollar industrias de apoyo a la automatización, y constituye una oportunidad para que las ciudades, especialmente grandes y medianas, puedan aportar inversión y políticas públicas en esa dirección. La automatización no tiene porqué ser una amenaza para el empleo si se acompaña con capacitación en habilidades digitales.

La automatización de procesos es una tendencia en plena consolidación global como motor de la productividad. Desde las manufacturas, se extiende a todas las industrias, especialmente la de servicios, no solamente en la llamada “Gig Economy”, sino también al interior de procesos tradicionales, con la aceleración de las plataformas “Software as a Service” que están simplificando la gestión empresarial. La base de servicios para la automatización en la agricultura o el sector financiero abren enormes posibilidades para las ciudades. A pesar de que tanto las habilidades digitales como la automatización provienen del cambio tecnológico de la cuarta revolución industrial, ambas son conceptualmente diferentes por el hecho de que una afecta a la oferta de trabajo y la otra, a la demanda. Las políticas de innovación basadas en ecosistemas no necesariamente se asocian con procesos de digitalización o automatización (como el caso de la biotecnología), pero pueden estar ligadas. Por ejemplo, Londres ha desarrollado una fuerte base en tecnologías para la educación. Por su parte, Medellín, con la Ruta N, apunta a la telemedicina y a otros componentes de ciencias de la salud.

En un trabajo del BID (2019) se hace un análisis detallado para América Latina y el Caribe: https://www.iadb.org/en/labor-andpensions/future-work-latin-america-and-caribbean. Otras referencias de carácter global son los perfiles de habilidades del Foro Económico Mundial (https://es.weforum.org/reports/the-future-of-jobs-report-2020); o Cognizant para Estados Unidos (https://www.cognizant.com/jobs-of-the-future-index). También puede consultarse la serie de documentos del Banco Mundial a partir de WDR2019: https://www.worldbank.org/en/publication/wdr2019, entre otros materiales bibliográficos.

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Las ciudades como motor de crecimiento y bienestar social ______________________________________________________________________________ Finalmente, la inversión en infraestructura y tecnologías asociadas al cambio climático se está convirtiendo en una tendencia de alto impacto para el crecimiento futuro. Vale destacar los sistemas de reutilización de residuos de economía circular, los sistemas de energía renovable de pequeña escala, las tecnologías de eficiencia energética en las empresas y las ciudades del concepto Smart Cities, la agricultura vertical y urbana, entre otros. Las ciudades tienen un rol que cumplir en la rápida implementación de estas transformaciones, porque en ellas residen principalmente estas industrias y allí se pueden establecer las bases de proveedores de estas tecnologías verdes y ambientalmente amigables. Hay múltiples ejemplos de estrategias implementadas desde las ciudades,8 entre ellos: i) la movilidad no motorizada, que ha demostrado durante la pandemia ser un motor de empleos de gran importancia;9 ii) la reducción de los costos de las energías renovables,10 que está incrementando la adopción de dichas energías y abrirá las puertas de un fuerte mercado de proveedores de servicios de instalación y mantenimiento;11 iii) la adopción del concepto de Ciudad Inteligente, que venía formándose con algunos casos de éxito y en la literatura,12 que en la pandemia ha avanzado y representa una oportunidad de transformación productiva y de creación de empleos. En el recuadro 2 se presentan algunos ejemplos de políticas generales de carácter local.

Recuadro 2 Experiencias tempranas de transformaciones digitales y de infraestructura para responder al cambio climático Plan Ceibal de Digitalización de la Educación en Uruguay El Plan Ceibal se creó en 2007 para generar inclusión e igualdad de oportunidades, mediante el apoyo con tecnología de las políticas educativas uruguayas. Desde su implementación, cada niño, niña y adolescente que ingresa al sistema educativo público en todo el país accede a una computadora para su uso personal con conexión a Internet gratuita desde el centro educativo.a El Plan Ceibal es más comprehensivo: no solo incluye el acceso a computadoras portátiles, sino que provee un conjunto de programas, recursos educativos y capacitación docente, de modo que transforma las maneras de enseñar y aprender.

A 10 años de su nacimiento, el programa tenía 564.000 dispositivos en manos de estudiantes y docentes, un 100% de los centros educativos con conectividad a Internet. Además: se complementaron los currículos con actividades que usan tecnologías, adaptadas a las oportunidades locales; se establecieron 352 centros para clases de robótica e impresión 3D; se desarrolló un modelo de bilingüismo a distancia con 700 clases diarias por videoconferencia; y se puso en marcha el aprendizaje basado en gaming para las diferentes materias, mucho antes que los modelos actuales. El sistema se basa en la interacción permanente de estudiantes y

Véanse, por ejemplo: https://www.c40.org/ending-climate-change-begins-in-the-city; https://www.wri.org/news/buildingclimate-resilient-and-equitable-cities-during-covid-19; https://www.undp.org/content/undp/en/home/blog/2020/the-role-ofcities-in-a-climate-resilient-future.html, entre otros.

9 Véanse:https://www.bbc.com/future/bespoke/made-on-earth/the-great-bicycle-boom-of-2020.html; https://www.nytimes.com/2020/08/17/business/giant-bikes-coronavirus-shortage.html; https://www.eltiempo.com/bogota/bogota-aumento-en-compras-de-bicicletas-tomo-por-sorpresa-a-importadores-529836; https://www.univision.com/noticias/salud/el-boom-de-la-bici-en-tiempos-de-pandemia-un-transporte-limpio-seguro-y-buenopara-la-salud.

10 Véase https://irena.org/publications/2020/Jun/Renewable-Power-Costs-in-2019.

11 Véase https://www.woodmac.com/our-expertise/focus/global-solar-pv-inverter/.

12 Véase https://www.scielo.br/scielo.php?pid=S1679-39512019000401115&script=sci_arttext.

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Las ciudades como motor de crecimiento y bienestar social ______________________________________________________________________________ profesores mediante una plataforma tipo red social con blogs. Todos estos programas funcionan en el contexto de una estrategia de capacitación permanente de los maestros.

Acceso universal a Internet en Yucatán, México Mediante una red WiMax, con financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el estado mexicano de Yucatán emprendió el Programa de Desarrollo Sostenible con un componente de Red Estatal de Servicios de banda ancha.b El programa llevó acceso a Internet a 1.238 poblaciones de los 106 municipios del estado, con 322 puntos de conexión para el gobierno, 1.466 para educación, 192 para salud y 240 para seguridad. Muy temprano, en 2014, la cobertura alcanzó del 90% del estado. Actualmente la cobertura llega al 95% del territorio de Yucatán, con base en tecnología inalámbrica WiMax y una red de fibra óptica en la ciudad de Mérida.

Estrategia Energética Renovable en Oaxaca, México La Estrategia Energética Renovable de Oaxacac busca crear una Red Inteligente como plataforma para fomentar el desarrollo del Sur-Sureste mexicano. Consta de una matriz de grupos de personas multidisciplinarias con interfaz inteligente con el sector público y privado, y se trata de una red con seis líneas de distribución de la riqueza energética: i) el fortalecimiento de la Red de Transmisión en conjunto con la Comisión Federal de Electricidad; ii) la creación de cooperativas energéticas; iii) la inauguración de centros de capacitación y tecnológicos para la formación de técnicos especializados en el sector; iv) la generación solar distribuida; v) la movilidad sostenible, y vi) el contenido nacional para fomentar lo realizado en México.

Cristia et al. (2012) muestran que el impacto del acceso a computadoras portátiles ha probado resultados mixtos: el efecto ha sido nulo sobre rendimiento académico en matemáticas o lengua, pero fuerte en habilidades cognitivas. Sin embargo, Marinelli et al. (2020) destacan que Uruguay se encontraba mejor posicionado para la educación no presencial gracias al Plan Ceibal. b Véase http://www.cudi.edu.mx/primavera_2016/presentaciones/yucatan_Red_Estatal.pdf. c Véase https://clusterenergiaoaxaca.org/. a

6. Poner atención al crecimiento heterogéneo de las ciudades de diversos tamaños La distribución de la actividad económica entre ciudades no es fácil de medir debido a que la contabilidad del producto interno (Cuentas Nacionales) no suele regionalizarse en todos los países y no es frecuente que se detalle al nivel de ciudad. Si bien existen algunos indicadores que se pueden usar para medir actividad económica, son de difícil consecución para todas las urbes de manera comparable. El acceso reciente a datos de fuentes como el uso de celulares, la utilización de redes sociales o los sensores fotográficos de los satélites está permitiendo tener una perspectiva más integral del aporte de las ciudades al crecimiento. Al procesarse la fotografía satelital disponible13 de luces nocturnas, se puede elaborar un indicador que permite comparar Programa LADS de la NASA tiene disponibles fotografías de sensores satelitales con un detalle de pixeles de 750mtsx750mts desde 2012 (https://ladsweb.modaps.eosdis.nasa.gov/). Se aplican técnicas de Raster (procesamiento de imágenes) sobre mosaicos de fotografías seleccionadas para cada país y se obtienen índices para cada píxel; luego se aplican técnicas de clústeres para encontrar los aglomerados urbanos (ciudades) uniendo pixeles contiguos. La intensidad de las luces se utiliza para definir cuatro categorías de áreas: negocios, residencial denso, residencial disperso y rural. Al interior de cada país, la participación de cada ciudad sobre la suma del índice de intensidad lumínica permite aproximar la contribución al producto nacional.

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Las ciudades como motor de crecimiento y bienestar social ______________________________________________________________________________ el aporte de cada ciudad a la actividad económica. Los resultados se pueden observar en el cuadro 1. El supuesto subyacente es que cada punto de luz de la misma intensidad contribuye por igual al producto dentro de cada país.

En Centroamérica, por ejemplo, las ciudades pequeñas se están desarrollando más rápido que los grandes y medianos aglomerados urbanos, un proceso similar al que se observa en los países del Caribe. No obstante en estos últimos las ciudades capitales, aunque han cedido, siguen dominando en el aporte al crecimiento. Por su parte, en América del Sur el sistema urbano es más estable, toda vez que la tasa de urbanización ya llega al 85%, frente al 72% para el Caribe y el 75% para Centroamérica.

Cuadro 1 Participación de las ciudades de América Latina y el Caribe en la actividad económica, según tamaño, 2012 y 2020

Centroamérica El Caribe

América del Sur

Promedio ciudades Grandes Medianas Pequeñas Grandes Medianas Pequeñas Grandes Medianas Pequeñas

2012

2020

65,0% 27,7% 7,2% 88,6% 10,7% 0,7% 62,7% 27,7% 9,6%

52,5% 13,4% 34,0% 82,2% 11,8% 6,0% 62,9% 26,7% 10,4%

Cambio -12,5% -14,3% 26,8% -6,4% 1,2% 5,3% 0,3% -1,0% 0,7%

Fuente: Cálculos propios sobre la base del Programa LADS de la NASA.

En conjunto, el aporte de las grandes ciudades y de las ciudades intermedias ha sido una de las mayores fuentes de mejora de las condiciones de vida. La reducción de largo plazo de la pobreza en las urbes es muy pronunciada. El acceso a servicios básicos como el agua potable, la salud y la educación básica y media ronda niveles casi universales en la gran mayoría de los países. En contraste, en las áreas rurales y los municipios de menos de 300.000 habitantes, que no forman parte de grandes aglomeraciones urbanas, la mejora de las condiciones de vida no avanza a la misma velocidad.

Estas diferencias en el acceso a servicios y a una mejor calidad de vida no son comunes en todas las regiones del mundo. Los avances hacia el acceso universal a los servicios públicos en los países de ingreso alto han demostrado ser un potente mecanismo para mejorar la eficiencia de los sistemas urbanos. Esto ha permitido la desconcentración de los trabajadores y una ocupación más equilibrada del territorio, lo que posibilita disminuir las externalidades negativas, como la congestión. La agenda de ciudades para América Latina debe considerar la necesidad de atender los retos de la congestión en las urbes grandes y medianas, y simultáneamente el aseguramiento del acceso a los servicios básicos en las pequeñas ciudades de Centroamérica y el Caribe, que se están transformando en importantes motores de crecimiento.

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Las ciudades como motor de crecimiento y bienestar social ______________________________________________________________________________

Limitaciones financieras para una estrategia de crecimiento acelerado y cómo superarlas En los países de la región, la participación promedio de los gobiernos subnacionales (GSN) en el gasto público consolidado se duplicó en las últimas tres décadas alcanzando al 25% en 2015. La región cuenta con alrededor de 17.500 GSN, de los cuales 400 corresponden al nivel intermedio de gobierno y el resto son municipios. El alcance de la descentralización varía en función del nivel de autonomía con la que cuentan los GSN (BID, 2018b). Muchos GSN son hoy responsables de la provisión de servicios públicos como agua y alcantarillado, infraestructura vial y de transporte, educación y salud, y concentran una parte importante de la inversión pública en estos y otros rubros.14 Sin embargo, la descentralización de responsabilidades en la prestación de servicios hacia las ciudades y gobiernos locales no necesariamente implica una equivalencia adecuada en las finanzas locales. En el diagrama 2 se exhiben los instrumentos tradicionales con los que cuentan dichos gobiernos, los cuales varían según los países.

Diagrama 2 Ingresos de los gobiernos locales Ingresos propios

Impuestos inmobiliarios

Impuestos y tasas sobre negocios

Cobro de tasas de uso del suelo

Impuestos sobre vehículos

Tarifas y tasas de servicios públicos Permisos de construcción, registro de negocios, mercados, etc.

Ingresos de otras fuentes

Transferencias condicionadas Transferencias no condicionadas

Préstamos y endeudamiento de corto, mediano y largo plazo (con entidades públicas y privadas y organizaciones multilaterales)

Donaciones y transferencias para situaciones de emergencia

Fuente: Kamiya y Yin-Zhang (2017).

En este contexto, la pregunta es cómo las ciudades pueden financiar, con los instrumentos actuales, las inversiones necesarias para acelerar el crecimiento y el empleo. Hoy la mayoría de Por ejemplo, en Colombia las entidades territoriales ejecutan un alto porcentaje del gasto público, que asciende a alrededor del 73% del gasto total del país en educación y al 61% del gasto en salud.

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Las ciudades como motor de crecimiento y bienestar social ______________________________________________________________________________ los gobiernos locales solo satisface parcialmente las necesidades de gasto local, y el problema real es si las mejoras en las finanzas locales pueden fortalecer las economías regionales y de las ciudades. Un sistema financiero local sólido es fundamental para la integridad del sector público local y para ganarse la confianza de los ciudadanos (Eguino et al., 2020). Decisiones sobre cuánto gravar a los ciudadanos y cómo utilizar esos ingresos fiscales para proporcionar servicios son cuestiones centrales de la democracia local.

La base imponible se distribuye de manera desigual dentro de los países. Es normal que las grandes ciudades puedan generar ingresos fiscales más elevados y que las jurisdicciones más pequeñas tengan menos margen para recaudar sus propios impuestos.15 Por lo tanto, la recaudación de ingresos locales va generalmente acompañada de un sistema de transferencias fiscales desde el gobierno nacional de modo de asegurar que los gobiernos locales cuenten con mayores recursos para llevar a cabo sus funciones y que los ingresos del total de los impuestos que se recaudan se distribuyan de manera más equitativa.16 Las transferencias intergubernamentales son indispensables para garantizar que los gobiernos locales puedan cumplir con parte de sus responsabilidades y compromisos con la ciudadanía local. Los gobiernos de países como Argentina y México aportan más del 8% del PIB en concepto de transferencias hacia los niveles territoriales de gobierno (OCDE et al., 2020). En México, en promedio, el 80% de los presupuestos estatales corresponde a recursos que la Federación transfiere a los rubros “participaciones federales” y “aportaciones federales”. En Argentina, entre 2007 y 2017, un 47% del gasto de capital que ejecutan las provincias se financió con transferencias discrecionales que realiza el gobierno nacional (Eguino et al., 2020). Sin embargo, en ocasiones, las transferencias de la Nación a los gobiernos subnacionales van acompañadas de usos predefinidos por leyes, o de restricciones sobre lo que pueden financiar, dejando a estos gobiernos un margen reducido de autonomía para aplicar los recursos a las necesidades locales.

Las transferencias intergubernamentales constituyen un instrumento esencial para compensar los desequilibrios entre ingresos y responsabilidades de gasto de los gobiernos subnacionales.

Sin embargo, hay un amplio espacio para fortalecer la recaudación fiscal subnacional. En general, el mejor camino para lograrlo consiste en abordar las debilidades y utilizar las posibilidades que tienen los gobiernos locales de robustecer su autonomía financiera. Las finanzas municipales deben combinarse con otros elementos de gestión y gobernanza urbana, como la planificación urbana y los marcos regulatorios, con el fin de apoyar el desarrollo de una visión urbana integral orientada a fortalecer la incorporación e integración de las ciudades en las estrategias de crecimiento y equidad.

Por ejemplo, cuatro ciudades de Bolivia (La Paz, Santa Cruz, Cochabamba y El Alto) recaudan casi tres cuartas partes de los ingresos totales municipales. De forma similar, cinco ciudades de Colombia (Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla y Cartagena) recaudan casi dos tercios del total de los ingresos municipales. En Ecuador hay dos ciudades (Quito y Guayaquil) que reciben alrededor de la mitad de los ingresos tributarios municipales. Véase de la Cruz, Manzano y Loterszpil (2020).

16 Existe espacio para mejorar el diseño de los sistemas de transferencias intergubernamentales. América Latina y el Caribe es una región con una enorme desigualdad territorial: la ratio promedio del producto bruto geográfico entre las regiones más ricas y más pobres duplica los valores de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Véase BID (2018b).

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Las ciudades como motor de crecimiento y bienestar social ______________________________________________________________________________ A continuación, se ofrece un conjunto de sugerencias que pueden respaldar el incremento de recursos de los GSN para orientarlos hacia una mayor inversión y un mayor crecimiento económico.

1. El retorno a la normalidad impondrá mayores exigencias y esfuerzos para financiar la inversión local Con el regreso a la normalidad post-pandemia, los gobiernos subnacionales, y especialmente en las ciudades, tendrán un papel fundamental en la consecución del objetivo de volver a impulsar el crecimiento económico y una mayor equidad social. El incremento de los recursos propios, y con ello una mayor autonomía y una menor dependencia de los gobiernos centrales, será una pieza clave de esta estrategia centrada en el aumento de los recursos y de la inversión pública.

La recaudación tributaria local en la región representa en promedio el 0,5% del PIB, con amplias variaciones entre países (CEPAL, 2019). Para 19 naciones de América Latina y el Caribe el porcentaje total de ingresos tributarios recaudados por los GSN es inferior al 8% de la recaudación tributaria total, salvo en el caso de Argentina, Brasil y Colombia. Los ingresos de los gobiernos locales podrían crecer significativamente en los próximos años, una vez que la economía se recupere.

Además de los instrumentos financieros tradicionales, hay una gama de opciones innovadoras en materia de financiamiento, que se detallan más adelante. Los desafíos financieros de las ciudades no se pueden afrontar únicamente a través del aporte de recursos públicos. El sector privado también puede desempeñar un papel esencial en el financiamiento y en el aporte al crecimiento, la equidad y la sostenibilidad ambiental.

2. El recaudo de tributos sobre el suelo y la propiedad urbana puede elevarse considerablemente si se mejoran la gestión y la administración tributaria local En cuanto a las cargas tributarias distribuidas por tipo de impuesto, entre los gravámenes que se asignan a los gobiernos locales se encuentran los impuestos sobre la propiedad. En 2017 los ingresos de los GSN de Belice, Guatemala y Jamaica provinieron de esa fuente, así como más del 50% de la recaudación de Perú y Uruguay. A su vez, en Ecuador y Paraguay, alrededor del 90% de los ingresos tributarios provino de los impuestos sobre la propiedad y los impuestos sobre bienes y servicios, distribuidos casi por igual entre los gravámenes a vehículos motorizados, servicios específicos y tasas municipales. En los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), más de un tercio de la recaudación promedio total a nivel subnacional procede de los impuestos sobre la renta y los beneficios.17 Por otra parte, la recaudación derivada del gravamen inmobiliario escasamente representa un 0,8% en Colombia, un 0,25% en Ecuador y un 0,3% en Perú del total de tributos recaudados en cada uno de estos países (BID, 2016). La baja recaudación responde a la poca productividad del impuesto, la cual a 17 México posee una estructura tributaria diferente, de modo que el 42% de la recaudación subnacional procede de los impuestos

retenidos en la nómina. Véase OCDE et al. (2020).

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Las ciudades como motor de crecimiento y bienestar social ______________________________________________________________________________ su vez es consecuencia de los bajos índices de cobertura, de la informalidad de las actividades económicas, de la existencia de catastros desactualizados y de metodologías de valoración obsoletas que no capturan los valores de mercado de los bienes inmuebles. Por ejemplo, en Colombia el 50% de los predios rurales no está catastrado, muchas propiedades están subvaluadas en promedio en un 40%-50%, y el registro de propiedades está desactualizado entre un 25% un 39% (BID, 2016). Esta situación se repite, en mayor o menor medida, en la mayoría de los países de la región. En países como Francia, Estados Unidos, Israel, Japón y Reino Unido el registro y la valuación suelen estar al día y generan una recaudación por gravámenes a la propiedad inmobiliaria superior al 2% del PIB (OCDE, 2019). Así, es evidente que las naciones de la región tienen todavía un largo camino por recorrer.

Recuadro 3 Ejemplos de mejoras en materia de recaudación El aumento de los ingresos propios es un instrumento de política pública indispensable para lograr la sostenibilidad de las finanzas locales. A continuación, se detallan dos ejemplos, el de Barranquilla en Colombia y el de Fortaleza en Brasil. Ambos casos se han destacado por los esfuerzos que realizaron las autoridades para lograr estos propósitos.

Barranquilla: Hasta el primer semestre de 2008 el manejo de los ingresos tributarios del Distrito de Barranquilla estaba tercerizado y la gestión se caracterizaba por una institucionalidad débil y por la falta de liderazgo. Para incrementar la recaudación tributaria y garantizar los recursos necesarios para ejecutar el plan de desarrollo de la ciudad, se diseñó una estrategia destinada a incrementar los ingresos propios basada en cinco pilares: i) realizar un revisión profunda y procedimental de los impuestos distritales y reglamentación de un nuevo estatuto tributario que permitiera a los contribuyentes el conocimiento claro y simple de los gravámenes; ii) actualización de la valoración catastral de los cerca de 320.000 predios de la ciudad; iii) modernización tecnológica de la administración tributaria para garantizar el registro de los contribuyentes, el cumplimiento de sus deberes, y las actuaciones de la administración; iv) reestructuración de la administración tributaria, de con la readecuación de los procesos al nuevo estatuto y el fortalecimiento de los recursos humanos de la administración, y v) implementación de programas de cumplimiento de obligaciones tributarias por fiscalización y cobro de cartera morosa. Los resultados han sido exitosos. Los ingresos tributarios se incrementaron 1,8 veces en términos reales en el período 2007-14. Esto se explica gracias a los siguientes logros: i) un mejor cumplimiento de las obligaciones para todos los impuestos locales, especialmente en el caso del impuesto predial; ii) el cobro de cartera morosa, equivalente al 9% de la recaudación total entre 2008 y 2014, y iii) el control de la evasión, equivalente al 2,5% de la recaudación en 2014. El aumento de los ingresos propios ha elevado la calificación crediticia y facilitado la ejecución de obras de gran magnitud en las márgenes del Río Magdalena, que han cambiado la configuración del tejido urbano y llevado al auge de la construcción privada de viviendas para la clase media.

Fortaleza: En 2009 Fortaleza comenzó a dejar atrás un modelo catastral ortodoxo, cuya única finalidad era apoyar la gestión tributaria, tarea que ejecutaba con escasa efectividad. El sistema de tributación pasó a ser parte central de la gestión territorial al incorporar un sistema de información territorial (SIT) que gestiona todos los datos georreferenciados y abre las puertas para que otros sectores de la administración interactúen y lo utilicen. El sistema de tributación dejó de condicionar al catastro y se transformó en un consumidor de datos y protagonista de la actualización de la base catastral. El nuevo sistema informático remodeló la base de datos catastrales y generó un nuevo procedimiento de administración, reemplazando las estructuras de las bases que solo estaban al servicio del área de impuestos. Bajo este esquema conceptual, la parcela se transformó en

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Las ciudades como motor de crecimiento y bienestar social ______________________________________________________________________________ el centro de la gestión y se reconfiguró como elemento común para su relación con los distintos catastros temáticos. De esta manera, los principios básicos del catastro quedaron respaldados, pues desaparecieron las ambigüedades entre las parcelas y sus registros asociados. Así, la nueva base de datos, más amplia y accesible, materializó el concepto de catastro de múltiples finalidades, brindando la opción de que otras instituciones, como el Registro de Inmuebles y las empresas de servicios públicos, se integren al sistema. La inversión de R$ 16 millones (aproximadamente US$10 millones) para implementar el nuevo sistema catastral, junto con los cambios normativos relacionados con la valuación de inmuebles, permitió que en 2014 se aumentara la emisión del impuesto predial en unos R$ 40 millones (cerca de US$17 millones). Los incrementos de la recaudación continuaron durante los años siguientes. El sistema de catastro posibilitó la migración desde procesos muy burocráticos −basados en papel− hacia una mayor agilidad en la prestación de servicios, y una reducción de los costos de operación de la institución. En 2018, tan solo con la emisión de certificados en línea, se registró una disminución de los costos de operación de alrededor de R$ 1,8 millones (unos US$500.000).

Fuentes: Alcaldía de Barranquilla, Secretaria de Hacienda; Da Silva y Ferreira de Oliveira (2020).

3. Encontrar y poner en práctica innovaciones y nuevas fuentes de financiamiento será indispensable: el manejo de activos Además del esfuerzo de recaudación de los tributos típicamente urbanos para dedicarlos a la inversión, las ciudades pueden aumentar sus recaudos utilizando instrumentos tributarios como la revalorización del suelo derivada de los procesos de urbanización. El cobro de impuestos por valorización de propiedades en suelo urbano permite recuperar los incrementos de valor de la tierra generados por acciones distintas de las inversiones directas realizadas por el gobierno municipal. Las políticas de recuperación o captura de valor se centran principalmente en el aumento producido por las inversiones públicas o en regulaciones que abren espacios para la expansión metropolitana. De esta forma, las administraciones locales pueden mejorar el desempeño de la gestión del uso del suelo y financiar la infraestructura urbana y la expansión de servicios públicos. Los resultados de las experiencias con los sistemas de cobro de impuestos por recuperación de plusvalías han sido exitosos en la mayor parte de los países de la región. Lograron que las ciudades recuperasen entre el 30% y el 60% del incremento del valor de las propiedades como resultado de la provisión de infraestructura pública (i.e. parques, plazas y calles) (Shloeter, 2016). Por ejemplo, Medellín ha implementado con éxito las contribuciones por mejoras para recuperar las inversiones en proyectos específicos. Más del 50% de la red vial principal de Medellín se pagó a través de contribuciones o gravámenes por mejoras.

Las corporaciones de desarrollo urbano han sido también experiencias exitosas en el manejo de activos, la valorización del suelo y la extracción de plusvalías urbanas, con efectos significativos sobre la ampliación de las bases tributarias locales. Las finanzas corporativas descansan sobre el balance de estas corporaciones, con base en sus activos, y los rendimientos sobre el capital y la revalorización de dichos activos. En estos casos, el financiamiento de deuda o la emisión de bonos suele involucrar préstamos o emisiones garantizadas por los propios activos de las corporaciones o los rendimientos esperados de un proyecto. Se pueden citar numerosos ejemplos de experiencias destacadas que han dejado lecciones muy valiosas. Hudson Yards Infrastructure Corporation es un ente de desarrollo local creado en 2005 por la Ciudad de Nueva York para financiar adquisiciones de propiedades y obras de infraestructura, incluida la extensión de la línea de metro No. 7, en un área de aproximadamente 45 cuadras delimitada por las avenidas Séptima 26

Las ciudades como motor de crecimiento y bienestar social ______________________________________________________________________________ y Octava al este, la Calle 43 Oeste al norte, las Avenidas Undécima y Duodécima al oeste y las Calles 29 y 30 Oeste al sur. Los bonos emitidos por esta entidad están garantizados por sus propios ingresos y por contribuciones del municipio.18 Por su parte, en China, la empresa estatal Beijing Dashilar Investment Company (BDIC) es la entidad ejecutora del denominado Proyecto Dashilar en Beijing. La corporación organizó una plataforma de asociación (Plataforma Dashilar) para atraer recursos privados y técnicos y vincular al gobierno municipal con el sector privado.

Uno de los principales objetivos era atraer inversiones de este sector e incrementar el financiamiento de activos urbanos. Dashilar fue uno de los primeros proyectos de regeneración urbana en China que adoptó principios de reubicación voluntaria con opciones de compensaciones monetarias o elección de viviendas de mayor tamaño, mejor infraestructura y mejores accesos (Kaw y Wahba, 2020). Las iniciativas llevadas a cabo en ciudades como Buenos Aires, Barcelona y Málaga también han mostrado resultados sobresalientes.19 4. Aumentar el acceso al financiamiento es posible y beneficioso para el desarrollo local Aumentar el acceso al financiamiento y buscar nuevos instrumentos financieros y apertura a los mercados son esfuerzos posibles y también necesarios para desatar los nudos que impiden aumentar la inversión urbana. Por último, el financiamiento privado es una alternativa importante a la cual se puede recurrir.

El endeudamiento local a través de préstamos de largo plazo y emisión de bonos constituye un valioso instrumento para financiar proyectos de inversión pública local, programas urbanos que elevan la calidad de vida de los ciudadanos o grandes obras urbanas, que generan significativos beneficios de valorización del suelo y la propiedad. Un fundamento clave para el uso de endeudamiento para financiar obra pública es que los usuarios pueden pagar el costo de la nueva infraestructura a medida que se la utiliza, a través de impuestos locales o directamente de tarifas y otros mecanismos de recuperación de costos. De esta manera, se puede lograr una asignación óptima de recursos y el uso racional de los instrumentos que facilitan la disponibilidad de financiamiento. Trabajos académicos clásicos sugirieron tempranamente que el endeudamiento de los gobiernos locales promueve la innovación urbana, con cambios significativos en el acceso a mejores niveles de calidad de vida (Poterba, James y von Hagen, 1999; Tabellini, Guido y Alesina, 1990). La experiencia de países desarrollados, con marcos legales que facilitan la utilización del endeudamiento en los mercados de capitales es extensa, y los estudios realizados en países de desarrollo intermedio como Filipinas, Indonesia, México, Polonia y Sudáfrica han mostrado que el impulso del mercado crediticio municipal induce mejoras en el marco legal y regulatorio que rige el endeudamiento local, la capacidad de las instituciones financieras para evaluar el riesgo y la capacidad del prestatario para respaldar y administrar la deuda (Martell y Guess, 2006; véase también Larios et al., 2020). En especial, la capacidad de generar ingresos propios y contar con una sólida administración financiera y de gestión de proyectos son factores 18

Véase https://www1.nyc.gov/site/hyic/index.page.

Estas tres metrópolis tienen en común la reasignación del uso de tierras portuarias (Puerto Madero, Puerto de Barcelona, Muelle 1 y 2 de Málaga) en acuerdos de colaboración entre las autoridades municipales y las autoridades portuarias para desarrollar áreas comerciales y residenciales unidas a los centros históricos de las ciudades, con efectos multiplicadores de valorización y desarrollo urbano extraordinarios.

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Las ciudades como motor de crecimiento y bienestar social ______________________________________________________________________________ que propician la solvencia crediticia de los gobiernos locales y su acceso a mejores condiciones de financiamiento, en un marco de responsabilidad fiscal.

La emisión de “bonos verdes” o la participación de la inversión privada, a través de los esquemas de APP también han producido beneficios significativos en cuanto a la posibilidad de contar con financiamiento para obras urbanas.20 Hasta hace poco la distinción entre financiamiento público y privado era incuestionable. Sin embargo, en los últimos años las nuevas formas de integración entre ingresos provenientes de los gobiernos y del sector privado y acuerdos para compartir riesgos están creando estructuras híbridas que implican que las distinciones mencionadas, tan usuales en el pasado, han dejado de ser generalizables. Habrá que estudiar todos estos mecanismos y examinar con detenimiento su aplicación en las ciudades de la región, al mismo tiempo que se asegura su sostenibilidad financiera.

Conclusiones Las ideas y propuestas de políticas presentadas en este trabajo buscan fortalecer el aporte de las ciudades para salir de la crisis económica provocada por la COIVD-19 y acelerar el crecimiento económico de América Latina y el Caribe de modo de encauzar a la región en una trayectoria que la lleve a convertirse en un conjunto de países de altos ingresos.

El vector que se propone para lograr la recuperación y la expansión de la economía y del empleo es la inversión masiva en infraestructura, logística, bienes públicos y conectividad digital, por el fuerte impacto multiplicador que tiene este tipo de inversión.

En este contexto, se pone especial énfasis en el papel que las ciudades y los gobiernos locales han de cumplir en esta estrategia, y se reconoce que son las ciudades, en un continente con una urbanización superior al 80%, las que tienen el mayor potencial para contribuir a la salida de la crisis y al lanzamiento de un largo ciclo de crecimiento en los próximos 20 años, a través de un aumento sostenido de la inversión pública. Ser pragmáticos en la inversión mediante la conformación de agencias especializadas en proyectos importantes puede ser muy positivo para la continuidad de estos proyectos. A su vez, en el documento también se hace especial mención de las ciudades intermedias y pequeñas, que en algunos casos se están expandiendo más que las capitales, como un motor de crecimiento que requiere políticas activas de parte de los gobiernos nacionales, así como un esfuerzo especial de los gobernantes locales para contribuir al crecimiento económico y al bienestar social.

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En 2016 la Ciudad de México colocó su primer bono verde en la Bolsa Mexicana de Valores por Mex$ 1.000 millones a cinco años. Los recursos obtenidos se utilizaron para poner en marcha proyectos sobre ahorro y uso eficiente de la energía; mejorar el abastecimiento y la calidad del agua potable, e impulsar el transporte público sostenible, que ayudan a alcanzar la meta establecida en el Programa de Acción Climática de la Ciudad de México (PACCM) 2014-2020. En 2017 la Ciudad de México emitió un bono sustentable –que es el conjunto de un Bono Verde y un Bono Social– por Mex$ 2.000 millones, Mex$ 1.000 millones de los cuales correspondieron al Bono Verde para proyectos con beneficios ambientales en transporte, agua y energía. Véase la página https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/164914/PACCM-2014-2020completo.pdf.

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Las ciudades como motor de crecimiento y bienestar social ______________________________________________________________________________ Una de las propuestas institucionales más destacadas para implementar una estrategia de recuperación y crecimiento acelerado consiste en mejorar los instrumentos de planificación y priorización de inversiones locales y fomentar el diálogo entre el sector público y el privado para establecer alianzas de largo plazo que impulsen el desarrollo urbano, y el crecimiento de la economía y del empleo.

En cuanto a las restricciones fiscales y financieras, en estas páginas se recapitulan los instrumentos de los que disponen los gobiernos locales y se reconoce la necesidad de mejoras estructurales para las finanzas públicas intergubernamentales de modo de poder darles a los gobiernos municipales más capacidad transformacional de la estructura urbana para crear ciudades más productivas y con una alta calidad de vida. De la misma manera, se presentan también ejemplos de ciudades que han tenido experiencias exitosas en el aprovechamiento de los instrumentos fiscales con los que ya cuentan. Otros ejemplos reflejan oportunidades para aprovechar el manejo del mayor capital que poseen los gobiernos locales, que es el uso de sus activos inmobiliarios para generar inversión del sector privado e ingresos fiscales.

Adicionalmente, se insiste en el uso del endeudamiento, dentro de parámetros de sostenibilidad fiscal y financiera, como palanca de inversión con efectos positivos en el crecimiento económico y el desarrollo urbano.

Finalmente, una palabra sobre cómo balancear los requerimientos de gasto corriente y de inversión. En las propuestas que se exponen en este trabajo, se insiste en aumentar los recursos fiscales y dedicarlos a la inversión. Esto en la práctica siempre es difícil para los gobiernos, incluso para los municipales. Las necesidades de gasto, subsidios y ayudas para la población de menores ingresos están siempre presentes. Este tipo de gasto contribuye igualmente al crecimiento económico por la vía del aumento del consumo. En este sentido, no hay conflicto entre el gasto y la inversión para mantener el crecimiento. Pero cabe destacar que el gasto corriente que fomenta el consumo y el crecimiento de corto plazo tiene limitaciones para impulsar el crecimiento sostenido de largo plazo en ausencia de la inversión. Todo gobernante debe balancear las necesidades de corto plazo con la responsabilidad de impulsar el desarrollo de mediano y largo plazo que genera bienestar económico y social sostenible. En este sentido, la inversión es la mejor apuesta para la prosperidad.

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