Ciudades Incluyentes: Aprendiendo sobre Medellín

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Contenidos

Contenidos 5

Palabras de Bienvenida

Red de Ciudades BID

Reunión de Alcaldes y Seminario: “Ciudades Incluyentes: Aprendiendo de Medellín”

Sobre Medellín

Agenda Sintética Preliminar

Agenda Extendida: 16 y 17 de septiembre

Agenda Extendida: 18 de septiembre

Agenda Extendida: 19 de septiembre

Documentos Técnicos

Una visión compartida de región: Comité Universidad Empresa Estado (CUEE) ANA LUCÍA PÉREZ PATIÑO, LAURA VICTORIA SUESCÚN, JUAN FELIPE VALENCIA VALLEJO, SECRETARÍA TÉCNICA COMITÉ UNIVERSIDAD EMPRESA ESTADO

Crimen y Violencia: Un obstáculo al desarrollo de las ciudades de América Latina y el Caribe NATHALIE ALVARADO Y ROBERT MUGGAH

Movilidad sostenible, resiliente e inclusiva ROBERTO AGOSTA - EDITOR: ALEJANDRO TADDIA

116

Vivienda en América Latina y el Caribe y mejoramiento de barrios: hacia una mayor inclusión PABLO ALLARD - EDITOR: VERONICA ADLER

138

El fin del trámite eterno: Lecciones para gobiernos locales ANGELA MARÍA REYES Y BENJAMIN ROSETH

160

¿Cómo mejorar los ingresos municipales y prepararse para acceder a financiamiento?: La importancia de una buena gestión fiscal HUÁSCAR EGUINO (BID) Y CARLOS LEITTE (UNIVERSIDADE PRESBITERIANA MACKENZIE)

Palabras de Bienvenida

¡Bienvenidos! La historia de Medellín es, cuando menos, fascinante. Justamente que hace tan maravilloso nuestro presente es nuestro pasado. Sufrimos como ningún lugar del mundo los horrores de la violencia, pero somos al mismo tiempo una ciudad que se unió de manera decidida y logró reconstruirse. A fuerza de superar obstáculos nos hicimos creativos y resilientes: por eso decimos que nuestra “eterna primavera” no sólo se refiere a un clima ideal, sino también a una capacidad social de renacer. Nuestra ciudad recibe con orgullo esta Reunión Anual de Alcaldes y Seminario: “Ciudades Incluyentes: Aprendiendo de Medellín”. Creemos en la necesidad de transformar realidades desde los entornos locales; en ese sentido este será un encuentro en el que compartiremos nuestras experiencias positivas, al tiempo que tendremos la oportunidad de aprender sobre los aciertos de otros territorios. Finalmente, si algo nos enseña la historia de Medellín es la importancia del trabajo articulado para enfrentar las adversidades: juntos llegamos más lejos. Disfruten nuestra ciudad más allá de este evento, enamórense de sus montañas, de su gastronomía y sobre todo de su gente. Bienvenidos a Medellín: ésta es su casa. Federico Gutiérrez Zuluaga ALCALDE DE MEDELLÍN

Red de Ciudades BID

Red de Ciudades BID La Red de Ciudades BID fue creada como parte del nuevo Sector de Cambio Climático y Desarrollo Sostenible dentro de la división de Desarrollo Urbano y Vivienda para socializar el conocimiento, las lecciones aprendidas y las buenas prácticas en sostenibilidad ambiental, económica y social. Actualmente, la Red incorpora más de 150 ciudades con una población de 160 millones de habitantes, y en su mayoría ciudades intermedias con una alta tasa de crecimiento. La Red presta apoyo a través de encuentros que promuevan la innovación, buenas prácticas e intercambio de conocimiento con las ciudades.

Reunión de Alcaldes y Seminario: “Ciudades Incluyentes: Aprendiendo de Medellín” Las ciudades son el principal motor del desarrollo económico y social en Latinoamérica y el Caribe (LAC). El 80% de la población de la región vive en ciudades. Dada la creciente importancia de las ciudades para el desarrollo sostenible de la región el Banco está muy comprometido en trabajar con las ciudades de LAC en coordinación con sus gobiernos nacionales. La Reunión de Alcaldes es una iniciativa anual de la Red de Ciudades que reúne a los Alcaldes de LAC con el objetivo de intercambiar experiencias y conocimiento entre las ciudades. Adicionalmente, se lleva a cabo el V Seminario en colaboración con el Ayuntamiento de Santander, Universidad de Cantabria y Universidad Menéndez Pelayo los días martes y miércoles. Esta será la primera vez en realizarse en una ciudad de LAC. El tema principal de los dos eventos es la inclusión social, una de las prioridades estratégicas del Grupo BID la cual está alineada con los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Durante las jornadas se discutirán la seguridad urbana, movilidad sostenible, planeación urbana y gestión fiscal vistos desde la óptica de la inclusión.

Sobre Medellín

Sobre Medellín La ciudad de Medellín, capital del departamento de Antioquia, está ubicada en el noroeste de la República de Colombia, en América del Sur. Tiene 2.464.000 habitantes, quienes residen en 270 barrios, integrados en 16 comunas y cinco corregimientos. Su temperatura promedio es de 24ºC y está ubicada a 1.475 metros sobre el nivel del mar; cuenta con una extensión de 105 kilómetros cuadrados de suelo urbano, 270 de suelo rural y 5,2 de suelo para expansión. Forma parte del área metropolitana del Valle de Aburrá que reúne a diez municipios de los cuales el núcleo es Medellín. La ubicación de la ciudad en un punto intermedio entre el centro del país y las regiones del Pacífico y el Caribe, colocan a Medellín en una posición privilegiada para desarrollar programas de inversión económica con propósitos de exportación. Esta ventaja de competitividad la refuerza el hecho de ser la capital latinoamericana con una excelente infraestructura de servicios públicos. Por otro lado, Medellín cuenta con un empresariado muy comprometido con la ciudad que ha participado no sólo en el desarrollo de empresas exitosas, sino que se han interesado en el bienestar de su ciudad y región a través de organizaciones como Proantioquia y el Comité Universidad -Empresa - Estado. Es un empresariado innovador que ha seguido de cerca la gestión de la ciudad y participa por ejemplo en la Junta de EPM Empresas Públicas de Medellín, empresa que ha logrado prestar un servicio de alta calidad y eficiencia a la ciudad además de generar recursos para la construcción de programas de gran impacto. EPM se ha convertido en una Multilatina con proyectos en varios países del continente. La ciudadanía participa en diversos espacios entre los cuales se encuentra el programa Medellín Cómo Vamos que parte de la experiencia iniciada por la Fundación Corona, con su programa Cómo Vamos. A través de este mecanismo la ciudadanía sigue de cerca los programas de la ciudad y participa en discusiones técnicas e informadas acerca de los grandes proyectos, retos y avances de la ciudad.

Agenda Sintética

Medellín · 17 al 19 de septiembre de 2018

Domingo 16 5:30pm Hato Viejo

Lunes 17 6:40-7:15am Encuentro Lobby Hotel Intercontinental

Bienvenida Paisa Restaurante Hato Viejo - Calle 16 # 28-60

Reunión Anual de Alcaldes 6:40am ‒ Registro lobby del Hotel Intercontinental 7:00am ‒ Encuentro en el lobby del Hotel Intercontinental 7:15 am ‒ Salida

7:45-8:00am Universidad EAFIT Escaleras Biblioteca

8:00-8:15am Universidad EAFIT Auditorio Fundadores

Foto institucional Palabras de bienvenida Juan Luis Mejía Arango RECTOR DE LA UNIVERSIDAD EAFIT

Luis Alberto Moreno PRESIDENTE DEL BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO, BID

Federico Gutiérrez ALCALDE DE MEDELLÍN

8:15-9:45am Universidad EAFIT Auditorio Fundadores

9:45-11:00am Universidad EAFIT Auditorio Fundadores

Transformación de Medellín: avances y retos de la ciudad hacia la inclusión PONENTE: Federico Gutiérrez

¿El ingrediente secreto? el rol del sector público, privado y la academia en Medellín FACILITADOR:

Ana María Rodríguez-Ortiz

VICEPRESIDENTA DE SECTORES A.I, BID

11:00-11:30am

Café

11:30-1:00pm

Mesas temáticas de discusión

Universidad EAFIT Bloque 19- 415

Seguridad urbana FACILITADOR:

Nathalie Alvarado

DIRECTORA DEL EQUIPO DE SEGURIDAD CIUDADANA Y JUSTICIA, BID

Agenda Sintética

Inclusión social en los barrios: hábitat y vivienda FACILITADOR:

Tatiana Gallego-Lizón

JEFA DE LA DIVISIÓN DE VIVIENDA Y DESARROLLO URBANO, BID

Movilidad sostenible y resiliente FACILITADOR: José Agustín Aguerre GERENTE DEL SECTOR DE INFRAESTRUCTURA Y ENERGÍA, BID

Universidad EAFIT Parque los Guayabos

Almuerzo y conclusiones de las mesas temáticas

2:30-6:00pm

Visita de campo: zona centro oriental

6:30-9:00pm

Coctel de bienvenida

1:00-2:30pm

MAMM- Museo de Arte Moderno de Medellín

Martes 18 7:00-7:15am Encuentro Lobby Hotel Intercontinental

8:00-8:30am Universidad EAFIT Escuela de Humanidades · Bloque 38 Auditorio 101

8:30-9:00am Universidad EAFIT Escuela de Humanidades · Bloque 38 Auditorio 101

Alcaldía de Medellín y BID

Seminario”Ciudades Incluyentes: Aprendiendo de Medellín” 7:00am ‒ Encuentro en el lobby del Hotel Intercontinental 7:15 am ‒ Salida

Registro

Inauguración y palabras de bienvenida Seminario ”Ciudades Incluyentes: Aprendiendo de Medellín” Juan Luis Mejía Arango RECTOR DE LA UNIVERSIDAD EAFIT

Juan Pablo Bonilla GERENTE SECTOR DE CAMBIO CLIMÁTICO Y DESARROLLO SOSTENIBLE, BID

Gema Igual Ortiz ALCALDESA DE SANTANDER, ESPAÑA

Emilio Lora Tamayo RECTOR UNIVERSIDAD INTERNACIONAL MENÉNDEZ PELAYO

Agenda Sintética

9:00-9:30am Universidad EAFIT Escuela de Humanidades - Bloque 38Auditorio 101

La gestión del conocimiento FACILITADOR: María Camila Uribe COORDINADORA RED DE CIUDADES, BID PONENTE: Federico Basañes GERENTE DEL SECTOR DE CONOCIMIENTO, INNOVACIÓN Y COMUNICACIONES, BID

9:30-10:45am Universidad EAFIT Escuela de Humanidades - Bloque 38Auditorio 101

Ideas y retos en el proceso de transformación urbana de Medellín: estrategias para la inclusión y la justicia espacial, desde el gobierno local, instituciones y actores relevantes FACILITADOR: Marcelo Cabrol GERENTE DEL SECTOR SOCIAL, BID

10:45-11:00am

Café

11:00-12:15pm

Respuestas innovadoras contra el crimen urbano

Universidad EAFIT Escuela de Humanidades - Bloque 38Auditorio 101

12:15-1:30pm Universidad EAFIT Escuela de Humanidades - Bloque 38Auditorio 101

1:30-2:30pm Cafetería segundo piso EAFIT

2:30-6:00pm

6:30-9:00pm Claustro San Ignacio

Miercóles 19 7:30am Encuentro Lobby Hotel Intercontinental

FACILITADOR: Nathalie Alvarado DIRECTORA DEL EQUIPO DE SEGURIDAD CIUDADANA Y JUSTICIA, BID

Transporte y movilidad urbana FACILITADOR: Néstor H. Roa JEFE DE LA DIVISIÓN DE TRANSPORTE, BID

Almuerzo típico

Visita de Campo: recorrido Comuna 13 Evento Cultural Proantioquia

Seminario”Ciudades Incluyentes: Aprendiendo de Medellín” 7:30am ‒ Encuentro en el lobby del Hotel Intercontinental 7:45am ‒ Salida

Agenda Sintética

8:30-10:00am Escuela de Humanidades Bloque 38Auditorio 101

Inclusión social en los barrios: hábitat y vivienda FACILITADOR: Verónica Adler

ESPECIALISTA PRINCIPAL EN DESARROLLO URBANO Y VIVIENDA, BID

10:00-10:15am

Café

10:15-11:45

Eficiencia y efectividad de la gestión fiscal

Universidad EAFIT Escuela de Humanidades - Bloque 38Auditorio 101

11:45-12:00pm Universidad EAFIT Escuela de Humanidades - Bloque 38Auditorio 101

FACILITADOR: Vicente Fretes Cibils JEFE DE LA DIVISIÓN DE GESTIÓN FISCAL Y MUNICIPAL, BID

Red de Ciudades BID ‒ Cierre Tatiana Gallego Lizón JEFA DE LA DIVISIÓN DE VIVIENDA Y DESARROLLO URBANO, BID

María Camila Uribe COORDINADORA RED DE CIUDADES, BID

12:00-1:00pm Universidad EAFIT Escuela de Humanidades - Bloque 38Auditorio 101

1:00-2:30pm Universidad EAFIT Terraza Bloque 29

2:30-3:30pm Universidad EAFIT Escuela de Humanidades - Bloque 38Aula 110

3:30-5:00pm Universidad EAFIT Bloque 27 aula 404 y Bloque 15 aula taller

Soluciones del sector privado para los retos de las ciudades CONVERSATORIO

Almuerzo BID Invest

La ciudad como laboratorio de innovación: soluciones prácticas a problemas concretos Andrés Blanco ESPECIALISTA SENIOR DIVISIÓN DE DESARROLLO URBANO Y VIVIENDA, BID

Mesas de trabajo - Taller Lab Ciudades Seguridad urbana y participación comunitaria Inclusión social en los barrios- hábitat y vivienda Movilidad urbana y transporte sostenible

5:00-6:00pm Universidad EAFIT Bloque 38 Aula 110

6:00-8:00pm Universidad EAFIT Terraza bloque 29

Conclusiones de las mesas de trabajo y cierre del taller Lab Ciudades Coctel Lab Ciudades

Agenda Extendida · 16 y 17 de septiembre

Reunión Anual de Alcaldes domingo 16 y lunes 17 de septiembre

Domingo 16 5:30pm Hato Viejo

Bienvenida Paisa En la Bienvenida Paisa los alcaldes y funcionarios técnicos tendrán la oportunidad de reunirse antes del inicio del evento para iniciar conversaciones acerca de sus experiencias e inquietudes con respecto a los temas a discutirse durante la reunión y seminario. Juan Pablo Bonilla, Gerente del Sector de Cambio Climático y Desarrollo Sostenible del BID dará las palabras de bienvenida seguido por mesas de discusión. Salida: 5:15 pm desde lobby Hotel Intercontinental

Lunes 17 6:40-7:15am Encuentro Lobby Hotel Intercontinental

7:45-8:00am Universidad EAFIT Escaleras Biblioteca

8:00-8:15am Universidad EAFIT Auditorio Fundadores

Reunión Anual de Alcaldes

6:40am ‒ Registro lobby del Hotel Intercontinental 7:00am ‒ Encuentro en el lobby del Hotel Intercontinental 7:15 am ‒ Salida

Foto institucional Palabras de bienvenida Juan Luis Mejía Arango RECTOR DE LA UNIVERSIDAD EAFIT Juan Luis Mejía Arango es abogado de la Universidad Pontificia Bolivariana de Medellín. Desde su nombramiento como director de la Biblioteca Pública Piloto de Medellín su vida ha estado ligada a la educación y a la cultura. En 1982 obtuvo una beca del Banco Interamericano de Desarrollo para adelantar estudios de Administración de Proyectos Culturales en la Fundación Getulio Vargas, de Río de Janeiro, Brasil. A su regreso al país fue nombrado director de la Biblioteca Nacional de Colombia. Además, ocupó el cargo de subdirector de Patrimonio Cultural del Instituto Colombiano de Cultura, Colcultura. En 1993, durante el gobierno del presidente César Gaviria Trujillo, fue nombrado director general del Instituto Colombiano de Cultura, Colcultura. En 1999, durante la Alcaldía de Juan Gómez Martínez, se desempeñó como secretario de Educación de Medellín. Durante la presidencia de Andrés Pastrana fue nombrado ministro de Cultura. De manera posterior fue designado cónsul de Colombia en Sevilla, España y luego fue trasladado a Madrid con el cargo de ministro plenipotenciario de la Embajada de Colombia en España. En 2002 regresó a Colombia para dedicarse al proyecto educativo Horizontes, y desde 2004 es el rector de la Universidad EAFIT.

Luis Alberto Moreno PRESIDENTE DEL BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO, BID Luis Alberto Moreno es presidente del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la principal fuente de financiamiento a largo plazo para América Latina y el Caribe. Además, preside los directorios de BID Invest – brazo de sector privado del Grupo BID – y del Fondo Multilateral de Inversiones, un laboratorio de innovación para el desarrollo.Tras asumir la presidencia en 2005, Moreno lideró reformas para priorizar el logro de resultados, consiguiendo el mayor aumento de capital en la historia del BID y consolidando las operaciones del sector privado bajo BID Invest. Previo al BID, fue embajador de Colombia ante la Casa Blanca. En el sector privado fue productor ejecutivo de un galardonado telenoticiero y asesor estratégico de empresas. Graduado en administración de empresas y economía de la Florida Atlantic University, obtuvo un MBA de Thunderbird School. Moreno es miembro de la Junta Directiva del Foro Económico Mundial y del Comité Olímpico Internacional.

Agenda Extendida · 17 de septiembre

Federico Gutiérrez ALCALDE DE MEDELLÍN Federico Gutiérrez es ingeniero civil de la Universidad de Medellín, y especialista en alta gerencia y ciencia política de la Universidad Pontificia Bolivariana. Es el primer alcalde de Medellín cuya candidatura fue avalada por firmas ciudadanas y no por un partido político. En el período 2004 – 2007 fue concejal de Medellín y presidente de la primera comisión. Fue reelegido en el periodo 2008 – 2011 y esta vez se desempeñó como presidente del Concejo. Después de siete años y medio como concejal, se lanzó a la Alcaldía de Medellín en 2011. En el periodo 2011 – 2014 se desempeñó como consultor en Seguridad Urbana Integral para la ciudad de Buenos Aires (Argentina) y el municipio de Celaya (México). En 2015 se lanzó de nuevo a la Alcaldía por el movimiento “Creemos”, creado y liderado por él. El 25 de octubre de 2015 ganó con 246.221 votos. Es un gran apasionado por Medellín y durante toda su vida (independientemente de su carrera política) ha caminado las calles de la ciudad, conversando con la gente y trabajando para garantizar una mejor calidad de vida. En su gobierno se priorizan la seguridad integral, la movilidad sostenible, la educación con calidad y la cultura ciudadana.

8:15-9:45am Universidad EAFIT Auditorio Fundadores

Transformación de Medellín: avances y retos de la ciudad hacia la inclusión PONENTE: FEDERICO GUTIÉRREZ

El Alcalde, Federico Gutiérrez Zuluaga, expondrá cómo Medellín ha incorporado los Objetivos de Desarrollo Sostenible en su Plan de Desarrollo y de qué manera, adicionalmente, ha construido una agenda de ciudad a 2030 con actores externos del sector privado y académico. Todos los procesos de ciudad – urbanísticos, sociales, educativos, de seguridad integral, de equidad de género, de cultura ciudadana – tienen un mismo norte y es avanzar en el cumplimiento de esa agenda colectiva que, en últimas, busca mejorar la calidad de vida de las personas. 9:45-11:00am Universidad EAFIT Auditorio Fundadores

¿El ingrediente secreto? el rol del sector público, privado y la academia en Medellín Conversación con los representantes del Comité Universidad Empresa Estado (CUEE) de Medellín. El CUEE es un caso exitoso de alianza estratégica entre tres actores principales de la ciudad como son el sector público, el sector privado y la academia para fomentar la ciencia, tecnología, emprendimiento e innovación en Medellín que podría ser replicado en otras ciudades de la región. FACILITADOR:

Ana María Rodríguez-Ortiz

VICEPRESIDENTA DE SECTORES A.I, BID Ana Maria Rodriguez-Ortiz se desempeña como Gerente del Sector de Instituciones para el Desarrollo desde febrero de 2011. Anteriormente se desempeñó como Gerente del Departamento de Países del Grupo Andino. Desde que se incorporó al Banco en 1991, la Sra. Rodríguez-Ortiz ha ocupado diversos cargos, entre ellos como Asesora Principal de la Oficina de la Presidencia, Representante del BID en el Perú y Asesora Jefe de la Vicepresidencia Ejecutiva. También ha sido jefe del Comité de Finanzas e Infraestructura Básica de la División del Departamento Regional de Países Andinos y Caribeños, Jefe de la División de País para Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela, y Asesora Técnica de la Vicepresidencia Ejecutiva. Antes de trabajar en el BID, se desempeñó como Asesora Económica del Presidente de la Asociación Bancaria Nacional en Colombia, trabajó en el Banco Central de Colombia y en el Banco Central Hipotecario de Colombia. La señora RodríguezOrtiz, ciudadana colombiana, tiene una maestría en Economía del Desarrollo otorgada por el Williams College en Massachusetts y una licenciatura en Economía obtenida en la Universidad de Los Andes en Bogotá.

Agenda Extendida · 17 de septiembre

Ana Lucía Pérez DIRECTORA DE INNOVACIÓN DE LA UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA Y SECRETARÍA TÉCNICA DEL COMITÉ UNIVERSIDAD EMPRESA ESTADO DE MEDELLÍN Ana Lucía Perez, Phd en Ingeniería y en la actualidad, Directora de Innovación de la Universidad de Antioquia, en la cual se encuentra la oficina de Transferencia de Tecnología y el Parque del Emprendimiento. Adicionalmente, ejerce la Secretaría técnica del Comité Universidad Empresa Estado de Medellín. Desde el año 2004, es profesora de planta del Departamento de Ingeniería de Sistemas de la Universidad de Antioquia, miembro del grupo de investigación Ingeniería y Software en las líneas de investigación: prospectiva tecnológica, innovación y emprendimiento basado en conocimiento.Ha realizado proyectos de investigación y pasantías en las Universidades de Alberta (Canadá), Carlos III de Madrid, Bocconi (Italia) y Federico II (Italia), además de múltiples proyectos de investigación aplicada.

Paula Zapata Galeano SUBSECRETARIA DE CREACIÓN Y FORTALECIMIENTO EMPRESARIAL DE LA SECRETARÍA DE DESARROLLO ECONÓMICO EN LA ALCALDÍA DE MEDELLÍN Actualmente es la Subsecretaria de Creación y Fortalecimiento Empresarial de la Secretaría de Desarrollo Económico en la Alcaldía de Medellín. Ingeniera de la Universidad Pontificia Bolivariana, Especialista en Gerencia de Mercados Globales de la EIA y cursa una Maestría en Dirección General en el Instituto Europeo de Postgrados, con una amplia experiencia en el sector privado en empresas multinacionales en el desarrollo de estrategias comerciales y de marketing para diferentes sectores de la industria. Recientemente hizo parte del equipo líder para la construcción de la Política Pública de Desarrollo Económico de Medellín y está encargada de coordinar y liderar el desarrollo de programas que fortalecen el ecosistema de emprendimiento e innovación y el desarrollo empresarial en la ciudad.

John Jairo Arboleda RECTOR DE LA UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA Rector de la Universidad de Antioquia. Es Magíster en Ciencias y Médico Veterinario de la Universidad de Antioquia. Se ha desempeñado como profesor de la Universidad, además fue decano de la Facultad de Ciencias Agrarias, Vicerrector General y Director de Regionalización. También se ha desempeñado como miembro del Consejo Superior de la Universidad Tecnológica del Chocó, en representación del Ministerio de Educación Nacional. Ha participado en eventos nacionales e internacionales como ponente y es autor de artículos publicados en diferentes revistas especializadas. Entre sus principales logros durante su trayectoria por la Universidad de Antioquia se destaca impulsar la regionalización universitaria, instalando sedes en las nueve subregiones de Antioquia, con oferta de más de 50 programas académicos y más de 8.000 graduados, siendo reconocida en 3 ocasiones por el Ministerio de Educación Nacional como la mejor estrategia de regionalización de la educación superior del país.

Alexis Bonnett GERENTE GENERAL SUMICOL Ingeniero Químico con una especialización en Gerencia y otra en Gerencia de Mercadeo y Ventas. Director de I+D de la empresa ERECOS durante 11 años, Gerente de Mercadeo y Ventas de la empresa ERECOS durante 3 años, Gerente de Mercadeo y Ventas de la empresa AMTEX durante 5 años y Gerente de Gestión Tecnológica en SUMICOL durante 4 años. Actualmente Gerente General Sumicol y miembro de la Junta Asesora del Comité-Universidad-Empresa-Estado.

11:00-11:30am

Café

Agenda Extendida · 17 de septiembre

11:30-1:00pm Universidad EAFIT Bloque 19- 415

Mesas temáticas de discusión En las mesas temáticas los alcaldes discutirán los desafíos de la inclusión social en barrios, seguridad urbana y movilidad sostenible y resiliente descritos en los documentos técnicos. El facilitador usará el documento técnico como referencia con el fin de liderar la discusión invitando a los alcaldes a compartir sus experiencias.

Seguridad urbana FACILITADOR: Nathalie Alvarado DIRECTORA DEL EQUIPO DE SEGURIDAD CIUDADANA Y JUSTICIA, BID Nathalie Alvarado es especialista principal en el BID, donde es la Directora del equipo de Seguridad Ciudadana y Justicia. La Sra. Alvarado tiene 20 años de experiencia en este sector, y desde el 2012 han supervisado el diseño y la implementación de más de 20 operaciones de préstamo del BID. También ha estado a cargo de la definición de la estrategia operativa del Banco en el sector de Seguridad Ciudadana y de la agenda de conocimiento para América Latina y el Caribe. La Sra. Alvarado ha contribuido a integrar al sector como una prioridad en la agenda de desarrollo del BID, y a posicionar al Banco como socio estratégico de la región en este sector. Su trabajo en temas de reforma policial, seguridad urbana y prevención de la violencia ha sido publicado en periódicos internacionales y revistas académicas. La Sra. Alvarado estudió derecho en la Universidad de Lausanne, Suiza y es magister de Derecho Económico de la Universidad de Bruselas, Bélgica.

Inclusión social en los barrios: hábitat y vivienda FACILITADOR:

Tatiana Gallego-Lizón

JEFA DE LA DIVISIÓN DE VIVIENDA Y DESARROLLO URBANO, BID La Dra. Gallego es Jefa de la División de Vivienda y Desarrollo Urbano (HUD) del Sector de Cambio Climático y Desarrollo Sostenible (CSD) del Banco Interamericano de Desarrollo. Entre 2015 y 2017, la Dra. Gallego fue directora de la División de Desarrollo Urbano y Agua del Departamento del Sudeste Asiático del Banco Asiático de Desarrollo (BAD), donde fue pionera en agendas de resiliencia al cambio climático urbano, zonas económicas transfronterizas y desarrollo de corredores urbanos. Entre 2002 y 2014, lideró el desarrollo de negocios y la identificación, formulación, procesamiento e implementación de préstamos urbanos y asistencia no crediticia a varios países de Asia. Antes del 2002, la trabajó en industria y en investigación como ingeniero senior. Tatiana tiene un doctorado y un MEng en Ingeniería Ambiental del Imperial College de Londres y un PGD en Estudios Políticos de la Escuela de Estudios Africanos y Orientales.

Movilidad sostenible y resiliente FACILITADOR: José Agustín Aguerre GERENTE DEL SECTOR DE INFRAESTRUCTURA Y ENERGÍA, BID José Agustín Aguerre es el gerente del Sector de Infraestructura y Energía del BID. Antes de su actual nombramiento, se desempeñó como gerente del Departamento de País para Haití, como gerente interino del Sector de Infraestructura y Medio Ambiente y como jefe de la División de Transporte. Ciudadano uruguayo, Aguerre ingresó al BID en el 2003 como especialista en transporte e infraestructura para América Central, República Dominicana y Haití. Antes de trabajar en el Banco, Aguerre trabajó en los sectores público y privado de su país natal, donde fue presidente de la Administración Nacional de Puertos, subsecretario de Estado en el Ministerio de Transporte y Obras Públicas, director nacional de Vialidad y presidente del Instituto de Planificación de Transporte e Infraestructura. Aguerre se graduó en ingeniería civil en la Universidad de la República de Uruguay y obtuvo una maestría con honores en gestión de construcción de la Universidad de Reading, Inglaterra.

Agenda Extendida · 17 de septiembre

Universidad EAFIT Parque los Guayabos

Almuerzo y conclusiones de las mesas temáticas

2:30-6:00pm

Visita de campo: zona centro oriental

1:00-2:30pm

Uno de los sectores más importantes de Medellín es el centro, un lugar por el que diariamente transitan 1.200.000 personas, y que ha sido clave en el desarrollo histórico, social, comercial, industrial y cultural de la ciudad. Acorde con la importancia que amerita esta zona, el Alcalde de Medellín, Federico Gutiérrez Zuluaga, configuró, junto a su equipo de trabajo, el Plan Integral del Centro, un prototipo basado en la conexión y articulación de los recursos ambientales existentes con obras de infraestructura amigables. Este diseño de intervención del espacio público privilegia la conservación y sostenibilidad ambiental. Para estos trabajos la alcaldía municipal destinó $270.000 millones de pesos colombianos, aproximadamente 90 millones de dólares. El Plan Integral del Centro prioriza la movilidad humana sobre la motorizada. Por eso, en esta parte de la ciudad se trazarán 11 kilómetros de vías para medios de transporte amigables como la bicicleta, y carriles preferenciales para buses eléctricos que conectarán con las estaciones del metro de Medellín, el tranvía de Ayacucho y la línea H de metrocable que beneficia a cerca de 350 mil personas de las comunas 8 Villa Hermosa, 9 Buenos Aires y 10 La Candelaria.

6:30-9:00pm MAMM- Museo de Arte Moderno de Medellín

Coctel de bienvenida Alcaldía de Medellín y BID El Museo de Arte Moderno de Medellín o MAMM es un museo dedicado a la investigación, conservación y divulgación en los campos del arte moderno y contemporáneo, así como al desarrollo cultural de la ciudad.

Agenda Extendida · 18 de septiembre

Seminario “Ciudades Incluyentes: Aprendiendo de Medellín” 18 de septiembre 7:00-7:15am Encuentro Lobby Hotel Intercontinental

Seminario”Ciudades Incluyentes: Aprendiendo de Medellín” 7:00am ‒ Encuentro en el lobby del Hotel Intercontinental 7:15 am ‒ Salida

8:00-8:30am Universidad EAFIT Escuela de Humanidades · Bloque 38 Auditorio 101

8:30-9:00am Universidad EAFIT Escuela de Humanidades · Bloque 38 Auditorio 101

Registro

Inauguración y palabras de bienvenida Seminario ”Ciudades Incluyentes: Aprendiendo de Medellín” Juan Luis Mejía Arango RECTOR DE LA UNIVERSIDAD EAFIT Juan Luis Mejía Arango es abogado de la Universidad Pontificia Bolivariana de Medellín. Desde su nombramiento como director de la Biblioteca Pública Piloto de Medellín su vida ha estado ligada a la educación y a la cultura. En 1982 obtuvo una beca del Banco Interamericano de Desarrollo para adelantar estudios de Administración de Proyectos Culturales en la Fundación Getulio Vargas, de Río de Janeiro, Brasil. A su regreso al país fue nombrado director de la Biblioteca Nacional de Colombia. Además, ocupó el cargo de subdirector de Patrimonio Cultural del Instituto Colombiano de Cultura, Colcultura. En 1993, durante el gobierno del presidente César Gaviria Trujillo, fue nombrado director general del Instituto Colombiano de Cultura, Colcultura. En 1999, durante la Alcaldía de Juan Gómez Martínez, se desempeñó como secretario de Educación de Medellín. Durante la presidencia de Andrés Pastrana fue nombrado ministro de Cultura. De manera posterior fue designado cónsul de Colombia en Sevilla, España y luego fue trasladado a Madrid con el cargo de ministro plenipotenciario de la Embajada de Colombia en España. En 2002 regresó a Colombia para dedicarse al proyecto educativo Horizontes, y desde 2004 es el rector de la Universidad EAFIT.

Juan Pablo Bonilla GERENTE SECTOR DE CAMBIO CLIMÁTICO Y DESARROLLO SOSTENIBLE, BID El Dr. Bonilla ha trabajado en sostenibilidad del medio ambiente, cambio climático y energía por más de 20 años. Antes de ser Asesor Jefe de la Vicepresidente Ejecutiva del Banco, encabezó la Iniciativa de Energía Sostenible y Cambio Climático, estableciendo la integración del cambio climático y la sostenibilidad como una prioridad para el Banco. Previo a su llegada al BID, trabajó como Especialista Senior en Banco Mundial y fue miembro de la Junta Directiva del Mecanismo de Desarrollo Limpio ante las Naciones Unidas. En Colombia fue asesor principal del Vicepresidente, donde impulsó la Política Nacional de Cambio Climático y la Política Nacional de Biotecnología. Fue Viceministro de Medio Ambiente y Ministro encargado “acting” de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Tiene una maestría en Gestión y Sistemas de Ingeniería, y un doctorado en Gestión Ambiental y Energética.

Agenda Extendida · 18 de septiembre

Gema Igual Ortiz ALCALDESA DE SANTANDER, ESPAÑA Realizó estudios de Magisterio. Trabajó en la empresa privada y fue gerente de la Asociación de Jóvenes Empresarios de Cantabria hasta su incorporación como concejala del Ayuntamiento de Santander en las áreas de Turismo y Festejos en el año 2003. Ha sido concejala de Turismo y Relaciones Institucionales desde 2007. En noviembre de 2016 asumió la Alcaldía de Santander y desde diciembre de ese año es vocal de la Junta de Gobierno de la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP). Es la vicepresidenta para España de la Conferencia de las Ciudades del Arco Atlántico (CCAA) y forma parte del Pleno de la Red de Iniciativas Urbanas en representación de la FEMP.

Emilio Lora Tamayo RECTOR UNIVERSIDAD INTERNACIONAL MENÉNDEZ PELAYO Se graduó en Ciencias Físicas en 1972 y luego obtuvo el Diplôme d’Études Approfondies en L´Université Paul Sabatier de Toulouse, doctorándose en Ciencias Físicas por la Universidad Complutense de Madrid en 1977. Catedrático de Electrónica de la Universidad Autónoma de Barcelona. Ha desarrollado su labor como investigador en L´Ècole Nationale Supérieure d’Aéronautique et de L’Espace y el Laboratoire d’Automatique et ses Aplications Spatiales, ambas instituciones en Toulouse y en el Laboratoire d’Electronique et de l’Informatique de Grenoble. Ha sido profesor visitante en de la Universidad de Berkeley (EEUU). También ha sido director del Instituto de Microelectrónica de Barcelona-Centro Nacional de Microelectrónica y de su ICTS asociada. Académico de número de la Real Academia de Ciencias y Artes de Barcelona y Académico correspondiente de la Real Academia de Medicina y Cirugía de Cádiz, de la Real Academia de San Dionisio de Artes y Ciencias de Jerez de la Frontera y de la Academia de Ciencias en la Región de Murcia. Está en posesión de la Encomienda de número de la Orden del Mérito Civil.

9:00-9:30am Universidad EAFIT Escuela de Humanidades - Bloque 38Auditorio 101

La gestión del conocimiento FACILITADOR: María Camila Uribe

COORDINADORA RED DE CIUDADES, BID

El BID se ha comprometido con la promoción del conocimiento abierto en América Latina y el Caribe, por reconocer su gran valor como catalizador para la innovación, la creación de nuevas empresas, una mayor transparencia de los gobiernos y organizaciones del sector privado, así también como promotor de la participación ciudadana en el ámbito público y en el control de las políticas públicas. La promoción del conocimiento abierto implica eliminar barreras técnicas, legales y tecnológicas al acceso y uso de datos, publicaciones y oportunidades de aprendizaje. En esta sesión, se reflexionará sobre los aportes del conocimiento abierto y las posibles oportunidades que la Red de Ciudades podría abrir por medio de esfuerzos para abrir y compartir conocimiento en diversos formatos.

María Camila Uribe COORDINADORA RED DE CIUDADES, BID Maria Camila Uribe se desempeña como Líder Técnico Principal de la División de Vivienda y Desarrollo Urbano coordinando la Red de Ciudades del BID. Fue Representante del Banco para Chile, posteriormente trabajó en la coordinación de la Estrategia Institucional del Grupo BID, también se desempeñó como jefe de la sección de servicios a los Comités y a los Directorios en la Secretaría del BID. Es Economista de la Universidad de Los Andes de Colombia, tiene estudios de Maestría en economía en la misma universidad y Maestría en Administración Pública de la Universidad de Harvard. Con más de 18 años de experiencia en el sector público colombiano, fue Secretaría de Planeación de Bogotá, Directora de Catastro y Directora de Impuestos de la misma ciudad, asesora del Ministerio de Hacienda de Colombia, y del Departamento Nacional de Planeación. Entre sus áreas de especialización se destacan los temas fiscales locales, y urbanos.

Agenda Extendida · 18 de septiembre

Federico Basañes GERENTE DEL SECTOR DE CONOCIMIENTO, INNOVACIÓN Y COMUNICACIONES, BID Ciudadano argentino, fue nombrado Gerente del Sector de Conocimiento, Innovación y Comunicaciones en junio de 2018. Antes de asumir este cargo, se desempeñó como Gerente del Sector de Conocimiento y Aprendizaje (2013-2018) y Jefe de la División de Agua y Saneamiento del BID (2007-2013). Durante sus 17 años de carrera en el Banco, ha trabajado en asuntos relacionados con infraestructura en América Latina y el Caribe.Así mismo, es autor de varios artículos y publicaciones en infraestructura, principalmente en las áreas de agua y saneamiento, energía y transporte. Posee experiencia en regulación y participación privada en la prestación de los servicios públicos. Se graduó de la Universidad de Buenos Aires, Argentina, tiene una maestría en Políticas Públicas del Instituto Torcuato Di Tella de Argentina, y es graduado de la Universidad de Illinois en Urbana-Champaign (Máster y Ph.D.) en Economía.

9:30-10:45am Universidad EAFIT Escuela de Humanidades - Bloque 38Auditorio 101

El objetivo principal de este panel es conocer algunas de las principales políticas, programas y proyectos de la visión, planeación y construcción de Medellín y su área metropolitana que la han llevado a una ciudad más incluyente. Esta ciudad sufrió un gran embate debido al narcotráfico y los grupos armados que llegaron a ocupar importantes áreas de la ciudad creando una situación de violencia e inseguridad a finales de los 90, convirtiendo a Medellín en una de las ciudades más inseguras del mundo. En los últimos 15 años Medellín ha podido no solo disminuir la violencia sino generar confianza y un entorno de mayor inclusión social y económico gracias a la visión y las políticas que han desarrollado sus Alcaldes y funcionarios públicos, el empresariado y la ciudadanía. Ha regido entre sus dirigentes el principio de “Construir sobre lo construido” y avanzar en la concreción de la visión compartida de la ciudad. En esta sesión se analizará el papel del sector público, los grandes beneficios de un gobierno corporativo y el compromiso de un sector empresarial generoso, la academia y la ciudadanía en la construcción de esta ciudad ejemplar en muchas de sus gestiones.

Marcelo Cabrol GERENTE DEL SECTOR SOCIAL, BID Marcelo Cabrol, de nacionalidad argentina, fue nombrado Gerente del Sector Social (SCL) en agosto del 2017. Lidera un equipo multidisciplinario convencido de que invertir en la gente es el camino para mejorar vidas y superar los desafíos del desarrollo de América Latina y el Caribe. Bajo su dirección, el sector apoya a los países a construir soluciones de política pública para reducir la pobreza y mejorar los servicios de educación, trabajo, protección social y salud que los ciudadanos reciben. Todo bajo la premisa de impulsar una región más productiva con igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres y con una mayor inclusión de las poblaciones más vulnerables. Antes de su nombramiento se desempeñó como Gerente de Relaciones Externas (EXR) del BID y encabezó la creación de Idear Soluciones (Demand Solutions). Entre 2007 y 2012 fue Jefe de la División de Educación del BID. Previamente fue asesor principal de la Vicepresidencia Ejecutiva del BID. Cabrol tiene una licenciatura en economía y ciencias políticas de la Universidad del Salvador en Buenos Aires y una maestría en políticas públicas de Georgetown University. Además, completó estudios para un doctorado en gobierno y políticas públicas (ABD) en Georgetown.

Agenda Extendida · 18 de septiembre

PONENTES

Alejandro Echeverri DIRECTOR DE URBAM EAFIT Alejandro Echeverri es Co-fundador y Director de URBAM, el Centro de Estudios Urbanos y Ambientales de la Universidad de EAFIT en Medellín. Su experiencia combina los campos de la arquitectura, el urbanismo, proyectos ambientales y el planeamiento territorial. Es Loeb Fellow del GSD de la Universidad de Harvard y fue galardonado con el premio Obayashi 2.016. Entre los años 2.004 y 2.008 como director de la EDU, la Empresa de Desarrollo Urbano de la ciudad de Medellín, y como director de proyectos urbano de la ciudad, lideró la estrategia de Urbanismo Social, con el apoyo y liderazgo del Alcalde Sergio Fajardo; convirtiendo a Medellín en una referencia de futuro para otras ciudades en condiciones extremas en el mundo. Su trabajo ha sido reconocido con el Premio Nacional de Arquitectura de la Sociedad Nacional de Arquitectos de Colombia en 1.996, el Premio de Diseño Urbano de la Bienal Panamericana en 2.008, el Curry Stone Design Prize en 2.009, el 10th Veronica Rudge Green Prize en Diseño Urbano del GSD de la Universidad de Harvard. Hoy hace parte de la junta asesora internacional de RELIEF Centre de University College of London y del Comité Asesor Internacional CIGIDEN (Centro de Investigación para la Gestión Integrada del Riesgo de Desastres) en Chile.

Piedad Patricia Restrepo DIRECTORA DEL PROGRAMA MEDELLÍN CÓMO VAMOS Economista de la Universidad de Antioquia con maestría en políticas públicas de la Universidad Torcuato di Tella. Desde 2008 dirige el programa privado Medellín Cómo Vamos. Con experiencia en docencia en la Universidad de Antioquia y EAFIT, e investigación en el Centro de Investigaciones Económicas de la Universidad de Antioquia, en los temas de economía de la educación, regulación de servicios públicos, economía institucional y regional. Con publicaciones en revistas nacionales de divulgación científica y con participación en seminarios nacionales e internacionales en los temas referidos. Medellín Cómo Vamos es una alianza interinstitucional privada que tiene como principal objetivo hacer evaluación y seguimiento a la calidad de vida en la ciudad. El programa cuenta con la participación de Proantioquia, El Colombiano, la Universidad EAFIT, la Cámara de Comercio de Medellín para Antioquia, Comfama, Comfenalco, Casa Editorial El Tiempo, la Cámara de Comercio de Bogotá y la Fundación Corona, estas tres últimas entidades son las que promueven desde 1998 al programa Bogotá Cómo Vamos.Como objetivos específicos Medellín Cómo Vamos busca promover un gobierno efectivo, y transparente; ciudadanos informados, responsables y participativos; e incentivar el trabajo en alianzas en torno a la calidad de vida en la ciudad.

John Alberto Maya VICEPRESIDENTE EJECUTIVO DE GESTIÓN DE NEGOCIOS EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN (EPM) John Alberto Maya Salazar es Ingeniero Electricista de la Universidad Pontificia Bolivariana y especialista en gerencia con énfasis en Mercadeo de la misma universidad. Desde hace 29 años ha aportado al crecimiento y consolidación de EPM desempeñándose como ingeniero interventor en Energía y Transmisión, jefe departamento interventoría energía, jefe departamento redes y líneas, Gerente del Gas, subdirector de relaciones con Medellín y Antioquia, subdirector de relaciones con entes Territoriales y actualmente es el vicepresidente Gestión Ejecutiva de Negocios. Laboro 8 años como Gerente de Empresa de Desarrollo Urbano, Sociedad Hidroeléctrica Ituango S.A. y empresas privadas.

10:45-11:00am

Café

11:00-12:15pm

Respuestas innovadoras contra el crimen urbano

Universidad EAFIT Escuela de Humanidades - Bloque 38Auditorio 101

FACILITADOR: Nathalie

Alvarado

DIRECTORA DEL EQUIPO DE SEGURIDAD CIUDADANA Y JUSTICIA, BID

Latinoamérica tiene 8% de la población mundial y en ella ocurren 32% de los del-

Agenda Extendida · 18 de septiembre

itos y homicidios mundiales lo cual le cuesta a la sociedad aproximadamente 3,5% del PIB de la región. Actualmente en Latinoamérica la información criminal es muy limitada y de muy baja calidad. Para prevenir el crimen efectivamente se requiere una comprensión más detallada de por qué los crímenes ocurren. Es por ésto que desde el BID se han venido impulsando políticas preventivas a partir del uso del big data el cual permite un análisis más profundo de las causas de la delincuencia. El panel analizará experiencias de Andrés Felipe Tobón en Medellín, Richard Aborn con su experiencia con la criminalidad juvenil en Nueva York, Jairo García en Bogotá y de la investigación de Laura Gallego de EAFIT. El objetivo es analizar diferentes prácticas de ciudades para enfrentar los altos índices de criminalidad lograr espacios inclusivos donde jóvenes, mujeres, niños y ancianos puedan convivir y tener una mejor calidad de vida. A partir del uso de la tecnología como herramienta de análisis y la participación de la comunidad en la construcción de programas efectivos para reducir el crimen, se puede lograr un acceso equitativo y asequible a la ciudad para todos. PONENTES

Andrés Felipe Tobón Villada SECRETARIO DE SEGURIDAD DE MEDELLÍN Politólogo y magister en Estudios Humanísticos graduado con honores en la Universidad Eafit con la tesis “Confianza no es miedo” que fue publicada como un libro. En la actualidad se desempeña como Secretario de Seguridad encargado del Municipio de Medellín y también como subsecretario de Gobierno Local y Convivencia. Realizó sus prácticas profesionales en la Universidad de Murcia en España. Experto en temas de seguridad, cuenta con trayectoria en el campo docente donde ha dictado cátedras y cursos sobre esa materia. Ha sido consultor del Centro de Análisis Político de la Universidad Eafit en proyectos que tienen que ver con la política pública de seguridad y convivencia de Medellín. Ha sido profesor de capital social y ética política en los cursos de ascenso de mayores a coroneles y de coroneles a generales de la Policía Nacional con la Universidad Eafit en Bogotá. Además, es autor de diversas publicaciones.

Jairo García Guerrero SECRETARIO DE SEGURIDAD, CONVIVENCIA Y JUSTICIA DE BOGOTÁ Jairo García Guerrero es politólogo, especialista en Gobierno y Políticas Públicas de la Universidad de los Andes, con énfasis en gerencia de proyectos de cooperación público-privada para el desarrollo de política pública, en áreas de buen gobierno, seguridad ciudadana, convivencia y justicia. García se desempeñó como director de Seguridad Ciudadana en la Secretaría de Gobierno y fue director de Seguridad Ciudadana de la Cámara de Comercio de Bogotá. Desde la creación de la nueva Secretaria de Seguridad para Bogotá creada por el Alcalde Enrique Peñalosa, Jairo García se desempeñó como Subsecretario de seguridad y convivencia. Actualmente, Secretario de Seguridad, Convivencia y Justicia de Bogotá.

Richard M. Aborn PRESIDENTE DE CITIZENS CRIME COMMISSION Presidente de Citizens Crime Commission de la ciudad de Nueva York, una organización no partidista sin fines de lucro con experiencia multidisciplinaria que trabaja para mejorar la seguridad pública a través de la innovación. En la Comisión del Crimen, el Sr. Aborn promueve estrategias para mejorar el sistema de justicia, fortalecer las políticas y prácticas de armas, prevenir la violencia armada juvenil y prevenir el delito cibernético. Bajo el liderazgo del Sr. Aborn, la comisión ha sido instrumental en la aprobación de varias leyes en Nueva York, incluida legislación para expandir el uso de pruebas de ADN para condenar a los culpables y exonerar a los inocentes, un paquete integral de reducción de la violencia armada conocido como NY SAFE Act, y la legislación que aumenta la pena por portar un arma de fuego cargada ilegalmente en el estado.

Agenda Extendida · 18 de septiembre

Laura Gallego DIRECTORA DEL CENTRO DE ANÁLISIS POLÍTICO DE EAFIT Politóloga y Magíster en Administración y Gobierno y Políticas Públicas de la Universidad EAFIT. Se ha desempeñado en las áreas de consultoría e investigación del Centro de Estudios Urbanos – urbam EAFIT, en el Centro de Análisis Político EAFIT, donde actualmente es la directora, en la Empresa de la Seguridad Urbana ESU, la Alcaldía de Medellín, el BID, el PNUD y otras organizaciones públicas y privadas en los temas de Gobierno, Políticas Públicas, ordenamiento territorial, administración pública y seguridad. Fue coordinadora de Proyectos del Plan Integral para el Desarrollo de Urabá de la Gobernación de Antioquia de Sergio Fajardo (2012-2015).

12:15-1:30pm Universidad EAFIT Escuela de Humanidades - Bloque 38Auditorio 101

Transporte y movilidad urbana FACILITADOR: Néstor

H. Roa

JEFE DE LA DIVISIÓN DE TRANSPORTE, BID

El objetivo principal del panel es compartir experiencias de movilidad sostenible y resiliente al cual tengan acceso todos los ciudadanos, a través de ejemplos en temas específicos de integración (desde la conceptualización de los proyectos) del uso del suelo y la movilidad urbana tomando en consideración las características morfológicas y sociales de las áreas metropolitanas; género, inclusión social, y movilidad segura como pilares operativos fundamentales; y sostenibilidad financiera, aspecto crítico para la inclusión de nuevas tecnologías limpias y/o de bajo carbono. El panel busca generar un espacio de intercambio activo de buenas prácticas y lecciones aprendidas entre los expositores.

Néstor H. Roa JEFE DE LA DIVISIÓN DE TRANSPORTE, BID Néstor H. Roa actualmente es Jefe de la División de Transporte del BID. Anteriormente tuvo varias responsabilidades dentro del Banco incluyendo la gerencia interina del Departamento de Infraestructura y Medio Ambiente (INE) y la coordinación de la actividad operativa de la División de Transporte de México, América Central y el Caribe. Asimismo fue líder y miembro de equipo para varios proyectos de transporte, energía y telecomunicaciones. Antes de unirse al Banco, en 2001, Néstor se desempeñó en el sector público colombiano, ámbito en el que su último cargo fue el de Director y Comisario de la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC). También trabajó en el Departamento Nacional de Planeación, donde fue Director de Infraestructura y Energía, Jefe de la División de Transporte, Director de la División de Política y Especialista en Infraestructura de Transporte. También ha trabajado en el sector privado colombiano. Néstor tiene una Maestría en Gestión de la Tecnología de la Escuela de Negocios Sloan del Instituto Tecnológico de Massachusetts (MIT), una Maestría en Ingeniería de Virginia Tech y una licenciatura en Ingeniería Civil de la Universidad Javeriana de Bogotá.

PONENTES

Tomás Andrés Elejalde GERENTE DEL METRO DE MEDELLÍN Tomás Andrés Elejalde Escobar es ingeniero de fabricación, especializado en técnicas de fabricación, montaje, producción y procesos industriales de la Universidad de Ciencias Aplicadas de Colonia, Alemania. Además es especialista en Alta Gerencia con énfasis en Calidad de la Universidad de Antioquia y cuenta con estudios de Administración de Empresas e Ingeniería económica en la Universidad de Ciencias Aplicadas de Mönchengladbach, Alemania. En Alemania se desempeñó como ingeniero de planta de Klöckner-Möeller A.G, como ingeniero asistente de diseño de herramientas, dispositivos especiales de fabricación y troqueles en Jean Walterscheid - Unicardan Gruppe y como ingeniero de ventas y servicio técnico de Nordmann K.G. En Colombia trabajó inicialmente como ingeniero de montajes de CNCortar S.A, pero pronto se vinculó al Metro de Medellín, inicialmente como supervisor de Operaciones en el Puesto Central de Control en 1995.

Agenda Extendida · 18 de septiembre

Posteriormente se desempeñó como jefe del departamento de tráfico, jefe de la unidad de ingeniería y jefe del proceso de movilización de clientes. En 2003 fue nombrado gerente de operaciones, y en el 2013 ocupa el cargo de gerente de planeación. En 2016 fue nombrado gerente general.

César Luis Dockweiler Suárez GERENTE EJECUTIVO MI TELEFÉRICO LA PAZ, BOLIVIA Magíster en Administración de Empresas y Postulante a Doctor en Políticas Públicas. El 2010 ingresó al Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, como Asesor General del Viceministerio de Transportes, fue responsable de la planificación y formulación de diferentes planes, programas y proyectos de integración regional y Nacional. El año 2011, como Coordinador General de la Unidad Técnica de Transporte por Cable (UTC) del Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, inició el proyecto de “Construcción, Implantación y Puesta en Marcha de las tres líneas del Sistema de Transporte por Cable para las ciudades de La Paz y El Alto”. El 7 mayo del año 2014 a través de la Resolución Suprema N° 12139, fue designado por el Presidente de Estado Plurinacional de Bolivia, Evo Morales Ayma, como Gerente Ejecutivo de la Empresa Estatal de Transporte por Cable “Mi Teleférico”, a la fecha continúa al frente de esta moderna empresa que es un orgullo nacional.

Alfredo de León SECRETARIO DE MOVILIDAD DE QUITO, ECUADOR Actualmente Secretario de Movilidad del Municipio del Distrito Metropolitano de Quito. Ingeniero civil de la Pontificia Universidad Católica del Ecuador. Treinta años de experiencia profesional en gerencia de proyectos, gestión e implementación de soluciones urbanas, espacio público, movilidad y transporte y desarrollo de programas públicos y privados. Quince años de asesor como gerente en programas de equipamiento público y privado para construcción de infraestructura de carreteras y obras urbanas. Consultoría en coordinación de proyectos y estudios para: sistemas de terminales terrestres de Quito, estudio conceptual del metro de Quito, central de abastos de Quito Metropolitano, recuperación urbana de La Mariscal, y centro histórico de Quito – Plan BID. Más de 2 años como Administrador Zonal: Zona Especial Turística La Mariscal / Municipio del Distrito Metropolitano de Quito. Plan Especial Mariscal hacia el Habitat III.

Andrea María Navarrete FUNDADORA DE MUJERES BICI-BLES IBEROAMÉRICA Andrea María Navarrete Mogollón (Colombia, 1982), Licenciada en Español y Literatura, Magíster en Filosofía, docente universitaria, investigadora social, ciclista urbana, cicloviajera y feminista. Fundadora de Mujeres Bici-bles Iberoamérica. En 2016 vivió una experiencia desde el ciclo turismo con El Sur Bici-ble, proyecto de expansión de la red latinoamericana de Mujeres Bici-bles y, en 2017, una gira por España para ampliar la red iberoamericana. Ponente en escenarios académicos, culturales y sociales, nacionales e internacionales, sobre temas relacionados con la movilidad en bicicleta con perspectiva de género y ciclismo urbano feminista: Foros Mundiales de la bicicleta (Colombia, Chile, México, Perú), congresos de movilidad (Colombia, México), Semanas de la bicicleta (Colombia), TEDx (Colombia), Foro de género y transporte del BID Transporte (Argentina), Congreso Ibérico La ciudad de las bicis (España), Foro Latinoamericano de Peatones (Colombia), Encuentro #WomenMobilizeWomen en el marco del International Transport Forum (Alemania) y Velocity (Brasil). Participó en la publicación “Más allá de los límites. Apuntes para una movilidad inclusiva”, del Instituto Friedrich Ebert Stiftung (Ecuador, 2017).

Álvaro Fernández Heredia DIRECTOR GENERAL DE LA EMPRESA PÚBLICA DE TRANSPORTE DE MADRID Álvaro Fernández Heredia es Doctor Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos por la Universidad Politécnica de Madrid (UPM). Ha trabajado en el mundo de la consultoría del transporte y el urbanismo. Dirigió el Máster Universitario en Ingeniería de Caminos, Canales y Puertos de la Universidad Europea de Madrid y ha sido profesor de Planificación del Transporte en esta institución. Ha trabajado como investigador en el Centro de Investigación del Transporte de la UPM y ha realizado numerosas publicaciones científicas sobre planificación del transporte, movilidad ciclista y procesos de gobernanza en las políticas de transporte. Fue nombrado Director Gerente de la EMT en septiembre de 2015.

Agenda Extendida · 18 de septiembre

1:30-2:30pm Cafetería segundo piso EAFIT

2:30-6:00pm

Almuerzo típico

Visita de campo: recorrido Comuna 13 Zona occidental de Medellín. El recorrido se centrará en el Proyecto Urbano Integral (PUI) San Javier – Comuna 13, el cual ha beneficiado a más de 42.00 personas. Los habitantes de la zona definen a la comuna 13 como -El mejor balcón de la ciudad; cuando los visitantes están en el mirador de las -Escaleras Eléctricas- y observan desde allí la multitud de casas pintadas de colores alegres que se trepan por la montaña, donde vibra el arte urbano y la cohesión social.

6:30-9:00pm Claustro San Ignacio

Evento cultural Proantioquia Recorrido liderado por Proantioquia por edificios patrimoniales del centro de Medellín y coctel en la terraza del Claustro San Ignacio.

Agenda Extendida Âˇ 18 de septiembre

Agenda Extendida · 19 de septiembre

Seminario “Ciudades Incluyentes: Aprendiendo de Medellín” 19 de septiembre 8:30-10:00am Escuela de Humanidades Bloque 38Auditorio 101

Inclusión social en los barrios: hábitat y vivienda FACILITADOR: Verónica

Adler

ESPECIALISTA PRINCIPAL DE LA DIVISION DE DESARROLLO URBANO Y VIVIENDA, BID

Aproximadamente el 27% de la población urbana latinoamericana vive en asentamientos irregulares, en los que existen usos de suelo inadecuados, altos índices de pobreza y carencia de servicios y equipamiento sociales. Como respuesta a esta situación se vienen implementado políticas de desarrollo integral, con instrumentos de intervención que fomenten la inclusión a partir del acceso a servicios públicos, a vivienda de calidad, equipamientos, espacios públicos, y empleo. Responder a la exclusión social requiere una respuesta multidimensional, fomentando la participación social y promoviendo el acceso igualitario a la ciudad. En esta sesión se propone identificar políticas, programas y proyectos de intervenciones integrales de diversas escalas a nivel subnacional, que responden a esta situación de exclusión de los barrios de desarrollo informal y que incluyan procesos que fortalezcan las relaciones sociales.

Verónica Adler ESPECIALISTA PRINCIPAL DE LA DIVISION DE DESARROLLO URBANO Y VIVIENDA, BID Licenciada en Economía Master en Políticas Públicas de la Universidad Torcuato Di Tella, Buenos Aires Argentina. Trabaja en el Banco Interamericano de Desarrollo desde 2003. Entre 2003 y 2008 trabajó desde Washington DC en Colombia y Venezuela, vinculándose principalmente con programas y proyectos de Vivienda de Interés Social Urbana y Rural, Mejoramiento de Barrios y Mejoramiento de Áreas degradadas, así como también en proyectos de Reforma y Modernización de entidades públicas tales como Centros de Atención al Ciudadano, Mejora de Contadurías Generales e Institutos de Estadística. Desde 2008 ha sido asignada a la Representación del Banco en Uruguay. Desde aquí ha trabajado principalmente con Uruguay, Argentina, Chile y Bolivia en proyectos vinculados al desarrollo económico de sectores subnacionales, mejoramiento de barrios, infraestructura pública subnacional y revitalización de áreas urbanas degradadas. También ha co-liderado la implementación de la iniciativa de Ciudades Emergentes y Sostenibles en Montevideo y es parte del grupo de apoyo en terreno para la implementación de la iniciativa ICES en Chile y algunas ciudades de Argentina.

PONENTES

Jaime León Bermúdez GERENTE DE LA EMPRESA DE DESARROLLO URBANO (EDU) Ingeniero Mecánico, Especialista en Finanzas y Magister en Administración con 12 años de experiencia en gerenciamiento de recursos y en liderazgo de procesos y proyectos que han generado valor en las organizaciones a través de toma de decisiones financieras, operativas y estratégicas. Competencias desarrolladas en el liderazgo de equipos de trabajo, análisis estratégico e innovación. Fue Jefe de Introducción Tecnológica y de Producto y Jefe de Mantenimiento y Proyecto de la empresa Noel. Asesor VIII del Congreso de la República y Director de la Agencia para la Gestión del Paisaje, el Patrimonio y las Alianzas Público-Privadas de Medellín. En la actualidad es el Gerente general de la Empresa de Desarrollo Urbano (EDU).

Agenda Extendida · 19 de septiembre

Diego Fernández SECRETARIO DE INTEGRACIÓN URBANA Y SOCIAL DE BUENOS AIRES Diego es un apasionado por la tecnología, las transformaciones y los grandes desafíos. Entre 1994 y 2006 fundó varias empresas y dirigió proyectos para empresas nacionales e internacionales de gran envergadura, lo que lo llevó a ser representante argentino del Grupo de los 8 en Alemania (1996) y también en el comité americano de comercio electrónico, en Washington, en 1997. Llevar una empresa familiar a la profesionalización, para luego ser vendida, fue una gran escuela. En 2009 Diego decidió involucrarse en la vida pública para pasar, concretamente, de la queja a la acción. Junto con Esteban Bullrich y Guillermo Dietrich, comenzaron a dar forma al G25 para tender puentes entre el mundo privado y la gestión pública. A partir de 2010, Diego se incorporó como Jefe de Gabinete del Ministerio de Educación de la Ciudad de Buenos Aires. Toda la experiencia de vida se puso al servicio de transformar y profesionalizar el sistema educativo. En la actualidad, como Secretario de Integración Urbana y Social, Diego lidera uno de los proyectos más importantes y ambiciosos de la Ciudad de Buenos Aires: la integración social y urbana de la “Villa 31”.

Fernando Martínez Salcedo DIRECTOR DE PROYECTOS DEL INSTITUTO DE ESTUDIOS DE LA TIERRA Fernando Martínez Salcedo ha realizado sus actividades profesionales en la administración pública española y en sector privado en los ámbitos de ingeniería de medio ambiente, planificación y gestión urbana, energía y cooperación al desarrollo. Ha sido Director general de medio ambiente del Gobierno de España, Presidente de la empresa nacional de gestión de residuos industriales y vocal de la Comisión asesora de investigación científica y técnica. En la Administración pública andaluza, fue Presidente de la Agencia de medio ambiente y Consejero delegado de la Empresa Pública de gestión medioambiental. En la Administración municipal de Sevilla, ha sido vicepresidente ejecutivo de la Agrupación de empresas municipales y Consejero delegado de Emasesa. Dirigió el proyecto de implantación del tranvía y de peatonalización y recuperación urbana del centro de Sevilla. Durante diez años fue secretario general de sostenibilidad de Abengoa, empresa de energías renovables con implantación en más de 70 países y Presidente de Abengoa México. Durante nueve años ha dirigido el master de ingeniería y gestión medioambiental de la Escuela de Organización Industrial en la sede de Sevilla. Actualmente es director de proyectos del Instituto de Estudios de la Tierra y forma parte del equipo de proyecto de la ampliación del tranvía de Sevilla.

10:00-10:15am

Café

10:15-11:45

Eficiencia y efectividad de la gestión fiscal

Universidad EAFIT Escuela de Humanidades - Bloque 38Auditorio 101

FACILITADOR: Vicente

Fretes Cibils

JEFE DE LA DIVISIÓN DE GESTIÓN FISCAL Y MUNICIPAL, BID

Los gobiernos subnacionales, y en particular las ciudades han venido realizado innovaciones con el objetivo de mejorar su gestión fiscal. Mejoras en la gestión del gasto público, ideas para mejorar los ingresos propios de las ciudades, la utilización de nuevas tecnologías, así como nuevas ideas para mejorar la efectividad en los servicios al ciudadano son parte de las acciones que los gobiernos de las ciudades de América Latina y el Caribe están haciendo. Es por esto, que desde el BID se han venido impulsando políticas y explorando nuevas tecnologías para mejorar desde diferentes ángulos la gestión fiscal urbana. El objetivo es analizar diferentes prácticas sobre como las ciudades actualmente mejoran la calidad de vida de los latinoamericanos mejorando la eficiencia del gasto, buscando nuevas fuentes de ingresos o fortaleciendo las existentes y cómo, desde la dimensión de los trámites, se les presta un mejor servicio a los ciudadanos con el objetivo de tener ciudades más incluyentes.

Agenda Extendida · 19 de septiembre

Vicente Fretes Cibils JEFE DE LA DIVISIÓN DE GESTIÓN FISCAL Y MUNICIPAL, BID Argentino, realizó sus estudios en la Universidad Nacional del Nordeste (Argentina), y las Universidades de Pennsylvania y del Estado de Carolina del Norte (Estados Unidos de Norteamérica), donde obtuvo la Maestría en Administración de Empresas y el Doctorado en Economía. Ingresó al Banco Mundial en 1987. Luego de trabajar en la Vicepresidencia de Europa y Medio Oriente, y en el Departamento del Tesoro del Banco Mundial, se desempeñó como Economista en la Vicepresidencia de Operaciones del Oeste de África;. como Economista Principal en el Departamento de Operaciones correspondiente a los Países Andinos, para Venezuela y posteriormente para Colombia y México; fue Economista Líder del Sector correspondiente a la Reducción de la Pobreza y Gestión Económica de la Subregión de países que incluye Bolivia, Ecuador, Perú y Venezuela. Actualmente es Jefe de la División de Gestión Fiscal y Municipal, del Sector de Instituciones para el Desarrollo, del BID. También ha ejercido la docencia en la Universidad Nacional del Nordeste y de Carolina del Norte y ha realizado varias publicaciones en las áreas de finanzas, econometría aplicada, finanzas públicas, economía internacional y de desarrollo económico.

PONENTES

Orlando Uribe Villa SECRETARIO DE HACIENDA DE MEDELLÍN Administrador de Empresas de La Institución Universitaria CEIPA, Especialista en Estudios Políticos de la Universidad EAFIT y Tecnólogo en Administración y Finanzas de ESUMER.

Carlos Leite URBANISTA CAPTURA DE LAS PLUSVALÍAS Urbanista con maestría y doctorado por la Universidad de Sao Paulo y postdoctorado por la Universidad Politécnica de California. Es Profesor en la Escuela de Arquitectura y Urbanismo, Universidad Presbiteriana Mackenzie, Sao Paulo y fue profesor visitante en diversas instituciones internacionales (IaaC Barcelona, UC Berkeley, Parsons,NY). Fue Director de Sao Paulo Urbanismo, Empresa municipal de desarrollo urbano. Es autor del premiado libro Ciudades Sostenibles, Ciudades Inteligentes. Es consultor en desarrollo urbano, planes directores e instrumentos urbanos, inclusive de movilización de la valorización del suelo (Land Value Capture).

Angela María Reyes COAUTORA “EL FIN DEL TRÁMITE ETERNO” Angela María Reyes trabaja en la División de Innovación para Servir al Ciudadano del BID en temas de modernización del estado y gobierno digital. Trabajó en temas innovación en gobiernos locales a través del Centro Ash para la Gobernabilidad Democrática y la Innovación de la Universidad de Harvard. Fue asesora en la Dirección de Política Macroeconómica del Ministerio de Hacienda de Colombia y analista en EConcept, una firma de consultoría económica colombiana. Tiene una Maestría en Políticas Públicas con énfasis en política social y urbana del Kennedy School of Government de Harvard University, una Maestría en Economía de la Universidad de Los Andes en Colombia y una licenciatura en Economía de la misma universidad.

María Dolores Almeida EX-VICEMINISTRA DE FINANZAS DE ECUADOR Economista graduada en la Universidad Nacional de Tucumán - Argentina, cuenta con un Maestría en Economía con énfasis en Descentralización y Desarrollo Local y con un Diplomado en Presupuestos pro Equidad de Género. Tiene 20 años de experiencia en finanzas públicas; política fiscal con enfoque de género; financiamiento ambiental; descentralización fiscal; evaluación financiera y económica de proyectos; entre otros. Se ha desempeñado en cargos públicos como Viceministra de Finanzas, Subsecretaria de Inversión Pública, entre otros. Consultora en finanzas para organismos internacionales como: el BID, Banco Mundial, Cooperación Técnica Alemana, ONU Mujeres, UNICEF, PNUMA y la Comisión Económica Latinoamericana – CEPAL. Catedrática de la Universidad Católica del Ecuador, Universidad de las Américas y de la Escuela Politécnica del Ejército.

Agenda Extendida · 19 de septiembre

11:45-12:00pm Universidad EAFIT Escuela de Humanidades - Bloque 38Auditorio 101

Red de Ciudades BID ‒ Cierre Tatiana Gallego-Lizón JEFA DE DIVISIÓN DE VIVIENDA Y DESARROLLO URBANO, BID

María Camila Uribe COORDINADORA RED DE CIUDADES, BID

12:00-1:00pm Universidad EAFIT Escuela de Humanidades - Bloque 38Auditorio 101

Soluciones del sector privado para los retos de las ciudades CONVERSATORIO

Gema Sacristán DIRECTORA GENERAL DE NEGOCIOS BID INVEST Directora General de Negocios además de miembro del equipo gerencial de BID Invest, el brazo para el sector privado del Grupo BID. Bajo su responsabilidad se incluyen las áreas de Infraestructura y Energía, Corporativos, Instituciones Financieras, Productos y Servicios Financieros, Servicios de Asesoría y Financiamiento Mixto y Gestión de Cartera. Se unió al Banco Interamericano de Desarrollo en diciembre de 2008 como oficial de inversión del Departamento de Financiamiento Estructurado y Corporativo y luego ascendió a ser Jefe de la División de Mercados Financieros. Anterior a este cargo, ocupó varios puestos de liderazgo en banca comercial y de inversión en Madrid, Londres y Nueva York. Entre ellos fue la Directora de la Unidad de Financiamiento a la Exportación y a Agencias para Américas en BBVA Nueva York y Vicepresidente y Gerente de Productos en el área de Global Trade Finance en Banco Santander Nueva York. Gema Sacristán es licenciada en Ciencias Económicas y Empresariales por la Universidad Autónoma de Madrid, y posee una Maestría en Comercio y Negocio Internacional por la Universidad Complutense de Madrid y un Master en Liderazgo y Sostenibilidad de la Universidad de Cambridge, en UK.

Rafael Aubad López PRESIDENTE EJECUTIVO PROANTIOQUIA Coordina el grupo empresarial que trabaja de manera sistemática, desde 2015, los temas de Paz Sostenible, con el soporte académico de la Universidad EAFIT y el apoyo de la ANDI Nacional. Se ha desempeñado como Vicerrector y Rector de la Universidad de Antioquia, además de Jefe de los Departamentos de Economía y del Centro de Investigaciones Económicas. Ha sido docente de las universidades de Antioquia, Nacional de Medellín y del ICA en Colombia. Ha servido también como Vicepresidente de la Fundación Proantioquia, Director Nacional de la Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria-CORPOICA, Director del Centro de Ciencia y Tecnología de Antioquia, Asesor del Consejo Nacional de Economía de Colombia, Asesor del Fondo de Desarrollo Rural Integrado de Colombia, Miembro del Comité de Estudios Rurales de la Fundación Ford en Colombia y especialista en Desarrollo Rural del IICA-OEA. Se graduó como Economista en la Universidad de Antioquia, donde recibió un premio a la investigación universitaria en 1985 y la Orden al Mérito Universitario, máxima distinción, en 1994. Realizó sus estudios superiores en Desarrollo Agrícola, Planificación Económica y Desarrollo en la Universidad de París I y el IRFED; además tiene estudios en Política Fiscal en la Fundación Getulio Vargas de Brasil.

Juan Luis Mejía Arango RECTOR DE LA UNIVERSIDAD EAFIT Juan Luis Mejía Arango es abogado de la Universidad Pontificia Bolivariana de Medellín. Desde su nombramiento como director de la Biblioteca Pública Piloto de Medellín su vida ha estado ligada a la educación y a la cultura. En 1982 obtuvo una beca del Banco Interamericano de Desarrollo para adelantar estudios de Administración de Proyectos Culturales en la Fundación Getulio Vargas, de Río de Janeiro, Brasil. A su regreso al país fue nombrado director de la Biblioteca Nacional de Colombia. Además, ocupó el cargo de subdirector de Patrimonio Cultural del Instituto Colombiano de Cultura, Colcultura. En 1993, durante el

Agenda Extendida · 19 de septiembre

gobierno del presidente César Gaviria Trujillo, fue nombrado director general del Instituto Colombiano de Cultura, Colcultura. En 1999, durante la Alcaldía de Juan Gómez Martínez, se desempeñó como secretario de Educación de Medellín. Durante la presidencia de Andrés Pastrana fue nombrado ministro de Cultura. De manera posterior fue designado cónsul de Colombia en Sevilla, España y luego fue trasladado a Madrid con el cargo de ministro plenipotenciario de la Embajada de Colombia en España. En 2002 regresó a Colombia para dedicarse al proyecto educativo Horizontes, y desde 2004 es el rector de la Universidad EAFIT.

1:00-2:30pm Universidad EAFIT Terraza Bloque 29

2:30-3:30pm Universidad EAFIT Escuela de Humanidades - Bloque 38Aula 110

Almuerzo BID Invest

La ciudad como laboratorio de innovación: soluciones prácticas a problemas concretos El Taller LAB Ciudades - “Ciudad como laboratorio de innovación” es un taller dinámico e interactivo patrocinado y coordinado por el LAB Ciudades, una plataforma de la División de Vivienda y Desarrollo Urbano que innova en soluciones de urbanismo y planificación urbana para la región de ALC. Los principales expertos en innovación urbana y representantes del sector privado participarán junto con las autoridades municipales para diseñar soluciones innovadoras de manera colaborativa. La idea es utilizar este espacio para que las autoridades municipales puedan abordar problemas comunes de una nueva manera e identificar soluciones específicas para los problemas que actualmente consideran prioritarios en sus ciudades. El taller será facilitado por Tony Garcia, el Director de The Street Plans Collaborative de Miami.

Andrés Blanco ESPECIALISTA SENIOR DIVISIÓN DE DESARROLLO URBANO Y VIVIENDA, BID Especialista Líder en Desarrollo Urbano y Vivienda del BID. Actualmente, coordina la implementación del LAB Ciudades, un laboratorio de Innovación Urbana en el BID. Anteriormente, fue profesor en el Departamento de Planificación Urbana y Regional en la Universidad de Florida. Su trabajo se centra en los aspectos económicos de la planificación en áreas como vivienda y uso del suelo. Recibió su Licenciatura en Economía en 1999 y su Maestría en Ciencias en Planificación del Desarrollo Regional en el año 2005 de la Universidad de los Andes en Bogotá. En 2010, recibió su doctorado en Planificación Urbana y Regional en Cornell University.Andrés ha trabajado en diversos proyectos relacionados con desarrollo urbano y vivienda para organizaciones como el BID, el Lincoln Institute of Land Policy, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, y gobiernos nacionales y locales en América Latina y los Estados Unidos. Adicionalmente, ha publicado su trabajo en reconocidas revistas especializadas en el campo como ‘Planning Theory’, ‘Urban Studies’, ‘Transportation Research Board’ y ‘Housing Policy Debate’ entre otras.

Marieke Gottsch DIVISIÓN DE COMPETITIVIDAD E INNOVACIÓN, BID Consultora de la División de Competitividad e Innovación del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), donde forma parte del equipo del Laboratorio de Innovación (I-Lab). Está a cargo del diseño y la implementación de proyectos de innovación social en diversos sectores usando la metodología del I-Lab a través de la cual los propios ciudadanos definen y priorizan sus problemas, y luego se conectan con quienes tienen las capacidades, intereses y recursos para proponer soluciones. Antes de unirse al BID trabajó en el Banco Mundial y la Cooperación Alemana de Desarrollo apoyando, entre otros, la implementación de un nuevo instrumento de financiación basado en resultados como también el diseño, gestión y evaluación de proyectos en el sector de educación.

Agenda Extendida · 19 de septiembre

Tony Garcia DIRECTOR DE STREET PLANS COLLABORATIVE Tony Garcia es Director de Street Plans Collaborative y dirige la oficina de la firma en Miami. Anthony es arquitecto, escritor, orador y defensor nacionalmente reconocido en el campo de la infraestructura de tránsito, peatones y bicicletas. Tony es coautor de la serie mundialmente aclamada Tactical Urbanism: Short-Term Action, Long-Term Change vol. 2, y junto con Mike Lydon recibió el Premio Seaside 2017 y es coautor de Tactical Urbanism, publicado por Island Press en marzo de 2015. Ganó la Beca de la Fundación CINTAS 2017 para Arquitectura y Diseño y es cofundador del proyecto Ludlam Trail, que resultará en la adición de más de 50 acres de espacio para parques nuevos en el condado de Miami-Dade. Tony tiene una Licenciatura en Arquitectura y Diseño Urbano de la Universidad de Nueva York y una Maestría en Arquitectura de la Universidad de Miami.

3:30-5:00pm Universidad EAFIT Bloque 27 aula 404 y Bloque 15 aula taller

Mesas de trabajo- Taller Lab Ciudades Seguridad urbana y participación comunitaria Inclusión social en los barrios- hábitat y vivienda Movilidad urbana y transporte sostenible

5:00-6:00pm Universidad EAFIT Bloque 38 Aula 110

6:00-8:00pm Universidad EAFIT Terraza bloque 29

Conclusiones de las mesas de trabajo y cierre del taller Lab Ciudades Coctel Lab Ciudades

Documentos Técnicos

Una visión compartida de región: Comité Universidad Empresa Estado (CUEE) Ana Lucía Pérez Patiño, Laura Victoria Suescún, Juan Felipe Valencia Vallejo, Secretaría Técnica Comité Universidad Empresa Estado

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Antecedentes El modelo de la Triple Hélice de Leydesdorff, concibe que el crecimiento económico y la innovación, se origina en la medida en que los sistemas científico, económico y político, representado desde las esferas Universidad, Empresa y Estado, crean entre sí sistemas de comunicación interactivos y recíprocos. (Leydersdoff, 2015) Desde los años cincuenta, la práctica de este planteamiento en América Latina era casi nula. Las Universidades se encontraban, únicamente enfocados en su misión de docencia y, en pocos casos, de investigación. Los lenguajes de la ciencias eran lejanos al entorno empresarial y, por lo tanto, los desarrollos científico-tecnológicos carecían de valor comercial y posicionamiento en el mercado; y con ello, las universidades poco contribuían al desarrollo económico. Por su parte, las empresas enfocadas en sus labores productivas, buscaban cómo ser más competitivas y soportar sus actividades en tecnologías cada vez más eficientes. Ambas instituciones, concentradas cada una en su qué hacer, no contaban con los escenarios, ni las herramientas para compartir su conocimiento y estrechar alianzas para generar un mejor desarrollo. Así mismo, el temor por compartir la propiedad intelectual era uno de los más asiduos limitantes. Otro reto que se debió superar fue la concepción de la Extensión universitaria en Latinoamérica a principios de siglo. A partir del movimiento estudiantil argentino de 1918, se tomó esta nueva misión como la forma de vinculación entre la universidad y entorno o contexto social, especialmente para favorecer los sectores más deprimidos de la sociedad. En este contexto, las las relaciones con el sector privado eran no deseadas. (Tünnermann, C. 1998) Esto, en contraposición a las ideas europeas de extensión universitaria, basadas en la articulación de la universidad con el sector privado para el crecimiento económico. (Ortiz, M & Morales, M. 2011) Esto proceso de cambio de visión se comenzó a dar en la década de los 80s. Periodo en el que se comienza dar un enfoque vinculatorio empresarial1 a la extensión. Como consecuencia de la necesidad de autofinanciación de la universidad Latinoamericana y como fuente de financiación para la investigación dirigida al desarrollo tecnológico.2 (Ortiz, M. & Morales, M. 2011). 1

El autor también identifica otro tres enfoques de la extensión universitaria en Latinoamérica, a saber: el altruista, el divulga-

tivo y el concientizador. 2

La principal crítica a este enfoque se encuentra en la tendencia mercantilista de este enfoque de la extensión universitaria.

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1. Comité Universidad Empresa Estado Medellín Al comenzar el siglo XXI y después de casi una década del fortalecimiento del Sistema Universitario de Investigación, la Universidad de Antioquia (UdeA), desde el Programa de Gestión Tecnológica adscrito a la Vicerrectoría de Extensión, emprendió un proceso de acercamiento entre la academia y el sector productivo, en el marco de la extensión o “Tercera Misión” universitaria. Enfocandola a todas aquellas “[...] actividades relacionadas con la generación, uso, aplicación y explotación del conocimiento y de otras capacidades universitarias por fuera de los ambientes académicos. (Mollas – Gallert et al, 2002). Varios hechos significativos en el que hacer universitario fueron gestando lo que hoy se consolidaría como el Comité Universidad Empresa Estado (CUEE). En el año 2001, tuvo lugar el Primer Encuentro Universidad, Empresa, Estado, denominado “Alianza estratégica

para el desarrollo”, un evento abierto a todos los públicos, realizado en el Paraninfo de la Universidad de Antioquia y dirigido a la sensibilización en torno a la innovación y al intercambio de buenas prácticas en materia de desarrollo científico-tecnológico. Este evento, sin precedente, tuvo una gran acogida entre el público y motivó a la realización del Segundo Encuentro en el año 2002, ya de carácter nacional y que se de-

Varios hechos significativos en el que hacer universitario fueron gestando lo que hoy se consolidaría como el Comité Universidad Empresa Estado (CUEE).

nominó “Hacia una Universidad emprendedo-

ra e innovadora”. El Tercer Encuentro, movilizó público internacional y se realizó en el marco del bicentenario de la Universidad de Antioquia, en el año 2003, bajo la premisa de “La empresa,

base de la competitividad en el mundo globalizado”. Paralelo al desarrollo de los Encuentros, se empezaron a dar, algunos tímidos esfuerzos para la puesta en marcha de proyectos de investigación y desarrollo en colaboración con las empresas; los primeros registros de patentes y las primeras licencias de explotación comercial, convirtiendo a la Universidad de Antioquia la institución pionera en la transferencia de resultados de investigación y de la cultura del emprendimiento y la innovación. En el año 2003 y con los resultados de los Encuentros, el Consejo Superior de la Universidad de Antioquia, propuso la idea de presentar a los empresarios las capacidades que en materia de investigación, tenía la Universidad y que se concentraban en la nueva sede de investigación, hoy conocida como SIU. Así, podría verse el impacto del conocimiento en el desarrollo social y mejoramiento de la calidad de vida de la Comunidad. Con los empresarios, Manuel Santiago Mejía, Luis Carlos Uribe y Juan Guillermo Jaramillo, Debido al temor a que se pierdan los logros de los movimientos sociales y el sentido social con el que fue concebida la extensión universitaria en Latinoamérica. Pero como contra argumento, se defiende el enfoque mientras no se lleve al radicalización de las idea mercantiles, y la extensión pueda llevarse a las empresas como actor clave en el sistema social.

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quienes tenían un gran poder de convocatoria, se materializó la idea de proponer una reunión, no entre académicos, sino de éstos con el sector productivo y bajo la dirección de las autoridades universitarias. Para dar continuidad a las reuniones y sostenibilidad a las transformaciones que allí se estaban proponiendo, se acogieron de forma verbal, algunos acuerdos y reglas técnicas mínimas como: •

La Secretaría técnicas del comité, sería promovida desde el Programa Gestión Tecnológica de la Universidad de Antioquia.

•

Este espacio informal de una reunión mensual, se llevaría a cabo cada mes los primeros viernes entre las 7:30 am y las 9:00 am.

•

El CUEE no es una vitrina comercial. Todos los informes y presentaciones serían breves.

•

Se convocaría a personas que tuvieran poder de decisión.

•

La junta asesora del CUEE será integrada por empresarios, presidentes de algunas de las compañías de la región; y el Presidente del CUEE siempre será un empresario.

Bajo esas premisas, se ha logrado que desde en estos 15 años se hayan desarrollando los encuentros ininterrumpidamente. 1.1 Constitución interna de la experiencia: Los Comités Universidad Empresa Estado CUEE, son un mecanismo de cooperación que busca promover la asociatividad, la creatividad, el emprendimiento, la investigación y la innovación como estrategias esenciales para mejorar la productividad en sectores claves de economía. Son además un proceso de largo aliento, un trabajo benéfico y que requiere la unión de esfuerzos y voluntades entre la Universidades, las empresas y el Estado. Gracias al CUEE se facilitan la asociatividad y la sinergia de voluntades y conocimientos entre estas tres esferas y se formulan agendas de trabajo para plantear acciones para mejorar la competitividad de las regiones. La Universidad de Antioquia promovió la consolidación del CUEE como una estrategia voluntaria de relacionamiento, de diálogo y concertación para impulsar la innovación y el desarrollo de la región. El Comité no es una empresa, ni una fundación, ni una institución con personería jurídica. Al no ser una organización formal, no depende de los entes gubernamentales, ni responde a intereses particulares. No gestiona recursos y tampoco los ejecuta, por lo tanto, cada actor en el ecosistema, tiene un rol específico y el CUEE no compite con ellos. La dinámica del Comité funciona así: •

Plenaria Principal: Consiste en el encuentro mensual, donde se lleva a cabo la agenda en torno a temas de ciencia, tecnología e innovación y, al final, se detona un espacio de conversatorio, para generar acuerdos y establecer alianzas frente a los temas que se llevan. Esta plenaria la modera el Presidente del CUEE y la agenda que se presenta, es programada y aprobada previamente por la junta asesora. El ingreso al CUEE es libre, sin adherencias, sin membresías; pero se privilegia y procura la asistencia de representantes de las instituciones participantes, con poder de decisión.

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•

Junta Asesora: Son los miembros directivos del Comité, encargados de hacer seguimiento, presentar avances, dar lineamientos estratégicos y rutas de trabajo, en torno al propósito superior, generar un crecimiento socio económico de la región basada en Ciencia, Tecnología e Innovación (CTI).

•

Secretaría Técnica: Es la encargada de convocar la participación de todos los estamentos para los encuentros; además del relacionamiento previo y posterior para que las acciones y objetivos que se plantean desde el CUEE, puedan ser dinamizadas. Desde su creación, hasta el día de hoy, la Universidad de Antioquia lidera la secretaría técnica.

•

Comunicaciones: Este componente es fundamental para la divulgación de los acuerdos y alianzas que se gestan desde el CUEE y la visibilización de los resultados de proyectos y programas exitosos de investigación y desarrollo y que evidencian la articulación UEE. Entre los años 2018-2015; además, testimonios y evidencias se publicaron 8 ediciones de la Revista Universidad Empresa Estado, con 3000 ejemplares cada una y que se distribuyeron por todo el país.

1.2 Evolución de la experiencia La necesidad de empezar a tratar los temas de la ciencia, la tecnología y la innovación como motores del desarrollo de la región, motivó en el 2007 a que empresarios y dirigentes del oriente antioqueño, siguieran el ejemplo de lo que se había hecho en el Valle de Aburrá con el Comité Empresa Estado. El capítulo del Oriente Antioqueño nació en agosto ese año con el apoyo de la Dirección de Regionalización de la Universidad de Antioquia, la Corporación Empresarial del Oriente y 145 empresarios de la subregión. La consolidación de este espacio subregional fue lenta, pero Universidad, con el liderazgo de la secretaría técnica, articuló los esfuerzos para acelerar el proceso. Así, se empezaron a dar los primeros resultados: la Rueda de Negocios de Innovación en 2009, proyectos de investigación con solicitudes de patente, alianzas con sector textil y agroindustrial, y con perspectiva en otros. En el año 2009, el Ministerio de Educación, solicitó a la Universidad de Antioquia transferir la experiencia del Comité Universidad Empresa Estado a otros departamentos del país. Así fueron creados otros siete comités, apoyados por el Ministerio: Bogotá, Valle del Cauca, Santanderes, Eje Cafetero, Costa Caribe, Tolima-Huila y Nariño-Cauca. Sin embargo, dado que sostener las

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relaciones de confianza entre los actores no es tarea fácil, a la fecha, solo está vigente el CUEE Antioquia. En el año 2016, Santander quiso reactivar la experiencia y solicitó acompañamiento de la Universidad de Antioquia para transferir las buenas prácticas y reactivar su comité, y viene funcionando lentamente. De la primera década del Comité Universidad, Empresa, Estado, se puede destacar como principal logro, la construcción de una sólida relación de confianza en el ecosistema de ciencia, tecnología e innovación de Medellín; y gracias a ella, importantes hitos para la competitividad la ciudad y el departamento. A continuación, se destacan los más importantes resultados del CUEE en sus primeros 10 años.

LOGROS TANGIBLES

LOGROS INTANGIBLES

• Se realizaron más de 100 reuniones inin-

• Nuevo mecanismo de comunicación en-

terrumpidas y se ha replicado en al menos

tre la universidad y la empresa: reunir

nueve regiones, diferentes a Antioquia.

directivos e investigadores de la univer-

Todo esto logrado a pesar de que no po-

sidad pública y la privada con los empre-

see una estructura tangible tradicional,

sarios.

no tiene un organigrama, ni una junta di-

• Asociatividad: desarrollo de proyectos

rectiva, y sus miembros asisten de mane-

colaborativos de I+D+i entre las univer-

ra voluntaria a las reuniones de forma

sidades y las empresas; y diálogo entre

permanente (Morales & Giraldo, 2015).

las universidades públicas y privadas:

• Utilidad social del conocimiento: contri-

reunión del grupo de ocho rectores – G8.

bución al mejoramiento de la productiv-

• Generación de confianza y de valores:

idad y la competitividad de las empresas

respeto, inclusión, constancia, perma-

por medio de los resultados de los proyec-

nencia, relevancia y ejemplo.

tos I+D. Primeras spin off universitarias y

• Contribución hacia una mayor inte-

primeros pagos de regalías por transfer-

gración de los agentes del Sistema Re-

encia de conocimiento.

gional de Innovación, en especial entre

• Creación instituciones y eventos para el

las universidades y las empresas.

ecosistema: Corporación Tecnnova para

• Cambio de paradigmas mediante un

la comercialización de tecnologías de

proceso de aprendizaje de las partes

las universidades. Parque del Empren-

para trabajar juntos; la valoración de la

dimiento, para el fomento e incubación

importancia de la calidad educación e in-

de empres de base tecnológica. Rueda de

versión en CT+i, como la base para avan-

Negocios, para visibilizar las capacidades

zar hacia la sociedad del conocimiento,

de investigación de las universidades ante los empresarios. • Réplica de la experiencia en otros departamentos y regiones de Antioquia. • Reconocimientos nacionales.

con visión de largo plazo. • Nueva cultura del Emprendimiento en Medellín.

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En un estudio realizado por Silvia Morales y Astrid Galeano, en el año 2015 y tomando como referencia las ideas de de la profesora Matilde Luna (2015), se determinó que: 1. El CUEE se comporta como una red de conocimiento, en donde existe un alto nivel de confianza entre sus integrantes, tanto con respecto a las capacidades y competencias, como con los beneficios mutuos que genera su relación y el conjunto de normas, creencias y valores que comparten. (Morales, S. & Giraldo, A. 2015, p.151) El alto nivel de confianza facilita la participación, propiciando un clima favorable para entablar relaciones relaciones nuevas y fortalecer antiguas alianzas para la creación de valor basado en conocimiento. 2. El papel de la universidad como traductores es fundamental, tanto para la traducción de conocimiento científico a conocimiento tácito, y otros campos diferentes del científico tengan acceso y puedan ver el potencial de la creación de valor en los resultados de investigación. Como ente intermediario que funciona como aquel que genera los esfuerzos técnicos y de coordinación para que las relaciones sigan fuertes y el relacionamiento vigente. 3. Para la toma de decisiones, se hace fundamental tecnova. Ya que la interrelación de CUEE no posee personería jurídica, ni estructuras formales para la puesta en marcha de la relaciones. “ha tenido que construir una estructura formal en la que se toman decisiones y en donde coinciden sus integrantes, Tecnnova surge como un factor de éxito en esta interrelación” (Morales, S. & Giraldo, A. 2015, p. 152)

Algunos reconocimientos al Comité UEE Esta práctica, como espacio de reunión mensual, fue catalogada en 2008 por el Centro de Estudios Ciudad de Medellín, del Instituto Tecnológico Metropolitano – ITM, como “La mejor inno-

vación social para acercar la universidad, la empresa y el Estado en la historia de la región y del país”3. Ha merecido además, el reconocimiento del Centro Colombiano de RRPP y Comunicación Organizacional - Cecorp, en la categoría “Innovación Social”, en 2007. La distinción El Colombiano Ejemplar de la casa editorial El Colombiano, en la categoría “Ciencia y Tecnología” 2007; también la Unesco, en la Conferencia Regional de Educación Superior, en Cartagena 2008, la seleccionó entre las “61 mejores prácticas de 33 países, calificadas como excelentes” por el comité evaluador internacional; el Ministerio de Educación Nacional de Colombia, la distinguió, entre “Los mejores en educación superior 2009” y en 2012 la Alcaldía de Medellín, le confiere la Medalla al Mérito Cívico Gonzalo Mejía, categoría plata, por sus 10 años de existencia.

Otorgado por el ICETEX, por medio de la Hemeroteca de la Universidad Nacional de Colombia, sede Bogotá.

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La Secretaría Técnica, sigue siendo liderada desde la Universidad de Antioquia.

CUEE 2.0: Después de 15 años generando confianza El CUEE 2.0 es la nueva versión del Comité Universidad Empresa Estado, caracterizado por trabajar bajo los cimientos generados de credibilidad, confianza y articulación. Tiene como propósito superior, generar crecimiento socio económico en el departamento de Antioquia basado en Ciencia, Tecnología e Innovación (CTI) mediante el esfuerzo de tres (3) mesas de trabajo: Mesa de Talento Humano, Mesa de Financiación y Mesa de plataformas; y fue presentado en la plenaria n° 162 el 6 de Octubre de 2017. Además, los integrantes de la junta asesora cedieron su lugar a nuevos empresarios, con el fin de renovar la línea estratégica del CUEE. La nueva junta asesora es presidida por Juan Carlos Mora, Presidente del Grupo Bancolombia. Mesa de Talento Humano

El nuevo CUEE, con motivo de incrementar la participación de los agentes del ecosistema, también ha movilizado al centro de innovación y negocios de Medellín, la Corporación Ruta N.

Liderada por Alberto Hoyos Lopera, Presidente de la Compañía de Galletas Noel, y que tiene como propósito crear un modelo efectivo de inserción laboral para los jóvenes que estudian carreras técnicas, tecnológicas y profesionales, que pueda contribuir al cierre de las brechas sociales entre la oferta académica y la demanda del sector productivo.

Mesa de Financiación Liderada por Juan Carlos Mora, Presidente del CUEE y del Grupo Bancolombia, que tiene como propósito crear una estrategia integral y eficiente para la financiación en ciencia, tecnología e innovación, en las diferentes fases de desarrollo del departamento de Antioquia. Mesa de Plataformas Liderada por Juan Carlos Moreno Chamorro, Presidente de la empresa Pintuco, y que tiene como propósito crear un modelo eficiente de articulación y cooperación entre las diferentes entidades que componen el sistema de ciencia, tecnología e innovación. El nuevo CUEE, con motivo de incrementar la participación de los agentes del ecosistema, también ha movilizado al centro de innovación y negocios de Medellín, la Corporación Ruta N. Los

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encuentros siguen siendo los primeros viernes de cada mes en el horario de 7:30 – 9:00 a.m. A su vez, con la nueva directriz del CUEE 2.0, la Gobernación de Antioquia, en alianza con la UdeA, reactivó las experiencias pasadas de los CUEE regionales y se propuso ampliarlo a otras 5 subregiones del departamento, con el fin de generar confianza y fortalecer relaciones, entre las universidades, las empresas y el Estado, quienes tienen asiento en los territorios, para integrar un sistema CTel en cada uno de ellos.

“Los comités subregionales reconocen problemáticas del territorio y busca definir focos de actuación específicos por medio de órganos con capacidad de decisión. Tiene como compromiso con el territorio, propender por el reconocimiento y protección de la cultura. La voluntad inquebrantable de generar mejores condiciones de vida de la sociedad en general. Fomentar la conservación y uso eficiente de los recursos naturales y la construcción de una sociedad mejor; a través del estudio y de propuesta de solución a los problemas regionales, departamentales, nacionales y mundiales desde una mirada propia de región; en coherencia con la lectura del territorio desde sus múltiples dimensiones y resaltando el interés de generar un desarrollo equitativo, sostenido, ambientalmente responsable, ético y transparente ante la sociedad” 21. Los comités establecidos fueron: Oriente, Urabá, Bajo Cauca, Norte; y esto se dio a través de articulación de la Secretaría de Competitividad y Productividad de la Gobernación de Antioquia y la Dirección de Regionalización de la Universidad de Antioquia. Esta articulación permitió desarrollar este proyecto a través de una estrategia que posee tres componentes: •

Promover las capacidades en ciencia tecnología e innovación a través un curso de formación de gestores en CTeI y en emprendimiento con el propósito de cualificar a los actores regionales, facilitando ejercicios de planeación, diseño y/o adaptación de estrategias y acciones que promuevan la competitividad de la subregión a partir del fortalecimiento de las actividades y dinámicas CTeI y emprendimiento.

•

Construcción de los lineamientos estratégicos que guiarán el trabajo de cada CUEE a través de un diagnóstico que permite conocer su situación actual en aspectos estratégicos, tácticos y operativos. Así mismo, orientar la definición de las bases estratégicas y objetivos para los lineamientos. Finalmente, acompañar el diseño para su funcionamiento.

•

Firma, de los “Acuerdos de Voluntades para el fomento de la ciencia, la tecnología y la innovación en el marco del Comité Universidad Empresa Estado” por parte de los actores del mismo.

•

Y, aunque no como un macro componente, se realizó la formulación y priorización de indicadores tomando como base lo que se ha trabajado en años anteriores, en el CUEE Medellín

Acuerdo de voluntades para el fomento de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación en el marco del Comité Universidad,

Empresa, Estado, en cada una de las subregiones.

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Testimonios “En síntesis es un pacto de caballeros donde se honra la palabra, y donde, en forma conjunta se trabaja por el bien de la región a partir de la generación y aplicación del conocimiento”. ALBERTO URIBE CORREA. EX RECTOR DE LA UDEA

“Con la dinámica, entusiasmo y dedicación con que se desempeña, el Comité contribuye a allanar el camino mediante la creación de confianza para lograr cristalizar la aspiración de todos en el sentido de lograr que las universidades contribuyan efectivamente con su capacidad investigativa, al mejoramiento de la competitividad de las empresas, contribuyendo al desarrollo socioeconómico de la región, y con ello al bienestar de la sociedad”. LUIS CARLOS URIBE JARAMILLO. PRESIDENTE CAPIRO S.A. EX. PRESIDENTE CUEE

“Hasta ahora ha sido un proceso de concientización de los empresarios y de los universitarios. Aquí hemos aprendido todos. Lo primero es juntar a la empresa a partir de contratos y ese tipo de negociación es muy difícil. Hay que superar muchos obstáculos, cada contrato es un cuento distinto. Se que no tenemos la rapidez del míster pero ahí vamos”. MANUEL SANTIAGO MEJÍA. PRESIDENTE CORBETA

“Los esfuerzos en este sentido que viene haciendo la UdeA con el Comité Universidad Empresa Estado son de trascendental importancia y permitirán que ese liderazgo se traduzca en un fortalecimiento industrial de Antioquia, lo que demostrará el papel que están jugando las universidades a partir de la consolidación de la investigación.” JAIME RESTREPO CUARTAS. EX RECTOR DE LA UDEA

“La Universidad y el sector prvado no pueden estar divorciados, lo estuvieron durante mucho tiempo y hoy somos conscientes de que os necesitamos. Necesitamos que la gente entienda la importancia de la innovación, la competitividad y el emprendimiento” JUAN F. SALAZAR. GERENTE MASTERDENT. JUNTA ASESORA.

“He visto una actividad proactiva para vincular a los actores entre sí. El CUEE ha logrado implantar en la mentalidad de las instituciones una nueva cultura, a lo que se une la necesidad de la ejecución como la clave de todo el trabajo”. JOSÉ MANUEL AGUIRRE. DIR. PARQUES TECNOLÓGICOS DE MONTERREY

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Referencias Cartillas:Fortalecimiento del Sistema de Ciencia, Tecnología e Innovación mediante la relación Universidad, Empresa, Estado en las subregiones del departamento de Antioquia. (2008). Un reconocimiento cultural del emprendimiento, la innovación y la asociatividad. Universidad, Empresa, Estado. Volumen 1, Pp.4,7. Jaramillo, Jorge (2008). Editorial. Universidad, Empresa, Estado. Volumen 2, Pp.3,5. Leydesdorff, Loet. (2015) Una teoría sociológica de la comunicación: la autoorganización de la sociedad basada en el conocimiento. México. ISBN: 978607-417-343-7. Londoño, Luis Javier. (2012). 10 años, 100 reuniones. Confianza y conocimiento socialmente útil. Universidad, Empresa, Estado. Volumen 8, Pp.11-15. Morales, S. & Giraldo, A. (2015) Análisis de una innovación social: el Comité Universidad Empresa Estado del Departamento de Antioquia (Colombia) y su funcionamiento como mecanismo de interacción. Innovar, 25(56), 141-152. doi: 10.15446/innovar.v25n56.48996. Ortiz, M & Morales, M. (2011). La extensión universitaria en América Latina: concepciones y tendencias. Educ. Educ, 14(2), Pp. 349-366. Tünnermann, C. (1998) La reforma universitaria de Córdoba. Educación Superior y Universidad, 9(1), Pp. 103-127. Uribe, Alberto (2008). Alianza UEE. La confianza es el primer logro y a la vez el primer reto. Universidad, Empresa, Estado. Volumen 1, Pp.10,14.

Crimen y Violencia: Un obstĂĄculo al desarrollo de las ciudades de AmĂŠrica Latina y el Caribe Nathalie Alvarado y Robert Muggah

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Introducción El crimen y la violencia son una amenaza común en América Latina y el Caribe, pero sus manifestaciones varían según los países, las ciudades, e incluso entre las mismas. Reducir y prevenir la delincuencia es fundamental para lograr el desarrollo sostenible en nuestra región. Los gobiernos locales están estratégicamente posicionados para dar respuesta a este desafío. Hoy en día, hay cada vez más ciudades que están innovando con iniciativas de prevención y reducción del crimen y la violencia. Garantizar la seguridad de los ciudadanos es una de las funciones más importantes de los gobiernos locales, incluso se podría argumentar que es la más importante. Debido a su proximidad a los ciudadanos, los alcaldes y otras autoridades locales están particularmente bien ubicados para desempeñar un rol central en el diseño, la implementación y la evaluación de estrategias para construir ciudades que sean y se sienta más seguras. Si bien los beneficios que se obtienen al mejorar la seguridad urbana son evidentes, en muchos lugares del mundo, incluyendo América Latina y el Caribe, hay pocos incentivos y capacidad limitada para que las autoridades locales tengan un rol más activo en mejorar la seguridad ciudadana. Entre 1950 y el 2010, la proporción de personas viviendo en ciudades aumentó de 30% a 80%. Hay más de 55 ciudades con un millón o más de habitantes y más de 2.000 ciudades que impulsan el crecimiento económico de la región. A pesar de los muchos beneficios que las ciudades de la región han brindado, la seguridad continúa siendo una de las principales preocupaciones de los ciudadanos. En América Latina y el Caribe se encuentran algunas de las ciudades más peligrosas del mundo: 41 de las 50 ciudades con mayor índice de asesinatos se encuentran en esta región. A raíz de la problemática, se han desarrollado una multitud de innovaciones notables a nivel ciudad para promover la seguridad de las mismas. No existe una estrategia única que las ciudades deben adoptar para poder brindar seguridad a sus ciudadanos. Al igual que con la mayoría de políticas sociales, las estrategias deben adaptarse a las características específicas de cada ciudad. Las intervenciones que funcionan fuera de la región no necesariamente generan los mismos resultados en América Latina y el Caribe. Nuestra región se caracteriza por tener altos niveles de informalidad urbana, con una población vulnerable y de bajos recursos que ha sido relegada a las zonas marginales y periféricas de las ciudades. A pesar de las mejoras en el desarrollo, la pobreza se ha urbanizado, abarcando aproximadamente el 25% de la población en las ciudades. Hoy en día, al menos 160 millones de latinoamericanos viven en asentamientos informales de bajos recursos que carecen de un título de propiedad y acceso a servicios básicos. Las profundas divisiones sociales y espaciales en las ciudades continúan agudizando la desigualdad ya existente y creando condiciones para que surja la delincuencia. Es precisamente en estos y otros vecindarios donde los grupos de crimen organizado, pandillas y entidades de seguridad privada están reemplazando al Estado. El crimen y la violencia son el resultado de una variedad de factores generalmente asociados a condiciones socioeconómicas, debilidades institucionales y falta de cohesión social. Dada esta complejidad, las estrategias para reducir el crimen urbano y la violencia deben ser de naturaleza intersectoriales e interdisciplinarias. Si bien los economistas de crimen han

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contribuido a comprender la necesidad de abordar los incentivos y consecuencias de cometer crímenes, los especialistas de la salud pública, sociología y criminología destacan la necesidad de también contemplar los factores de riesgo que determinan el comportamiento criminal.1 Un número creciente de ciudades de América Latina y el Caribe está experimentando con enfoques innovadores, integrales y basados en evidencia para prevenir y reducir el crimen y la violencia. Las estrategias más prometedoras han logrado una combinación de medidas preventivas y de control para alcanzar un efecto positivo. Dichas estrategias implican mayor efectividad policial y de la inteligencia, mejores capacidades de gestión, priorización de las acciones de prevención enfocadas en los grupos más vulnerables, mayor participación comunitaria incluyendo al sector privado y un compromiso estratégico con nuevas tecnologías, incluyendo análisis de datos y herramientas de aprendizaje automatizadas. Este informe presenta una serie de iniciativas innovadoras que varias ciudades han puesto en marcha para mejorar la seguridad ciudadana a nivel local. De estas experiencias se pueden identificar algunos principios y prácticas que están directamente asociados con resultados positivos, tales como: liderazgo municipal e involucramiento comunitario, estrategias multisectoriales de prevención y control, coordinación balanceada entre los distintos niveles de gobierno, disponibilidad de recursos, compromiso con la generación y análisis de estadísticas y evidencia, el uso inteligente de las nuevas tecnologías, y desarrollo de mecanismos de monitoreo y rendición de cuentas. La primera sección presenta una síntesis de la situación de crimen y violencia en América Latina y el Caribe y sus ciudades. La segunda examina algunos los factores comúnmente asociados a la delincuencia. La tercera contempla algunos ejemplos de experiencias urbanas en la prevención y reducción del crimen y la violencia, de los cuales, en la última sección, se han identificado lecciones y buenas prácticas para la buena gestión de la seguridad ciudadana a nivel local.

Panorama de la criminalidad en las ciudades Si bien América Latina y el Caribe ha mostrado progreso en materia socioeconómicas en la última década, la incidencia del crimen sigue elevada. Entre 2004 y 2014, la mayoría de los países experimentaron tasas de crecimiento económico anual cercanas al 4%, los índices de pobreza disminuyeron y los ciudadanos de la región se volvieron más saludables y alcanzaron un mayor nivel de estudios. En contraste, los indicadores más relevantes de incidencia delictiva, de victimización, y de percepción de inseguridad se mantuvieron elevados, junto con un bajo nivel de confianza de la ciudadanía en las instituciones encargadas de prestar los servicios de seguridad ciudadana. América Latina y el Caribe continúa siendo la región más violenta del planeta, con una tasa de homicidios de 23 por 100.000 habitantes en 2015 (cuatro veces la media mundial). 1

Ver BID (2017).

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En la región ocurre el 39% de los homicidios a nivel mundial a pesar de albergar al 9% de la población global (Figura 1). Asimismo, cuando se comparan las muertes por causas externas (homicidios, suicidios y accidentes de tránsito), ALC es la única región donde el homicidio es la principal causa de muerte (52% de las muertes).2 La proporción de la violencia homicida que ocurre en América Latina y el Caribe aumentó de 29% en el 2000 a 37% en el 2009 y a 39% en el 2017. La región en su totalidad ha registrado más de 2.5 millones de homicidios desde el año 2000, de los cuales aproximadamente el 75% están relaciones a armas de fuego, muy por arribaencima del promedio mundial del 50%3. Si la situación y las tendencias se mantienen, sSe esperaría que la tasa de homicidios a nivel regional crezca de 22 homicidios por cada 100,000 personas en 2017 a 35 de cada 100,000 para el 2030 aproximadamente. Existe una gran heterogeneidad y concentración del crimen. Una de las características del fenómeno del crimen y la violencia es el grado de concentración geográfica. Por ejemplo, en algunos países se concentran casi la mitad de los homicidios totales en menos del 10% de los municipios de todo el país, como es el caso de Centroamérica (BID, 2017).Desde el 2017, más de 40 o 50 de las ciudades con las tasas de homicidios más altas en el mundo se encuentran en la región. A un nivel más desagregado, se observa que el crimen se concentra en micro espacios comúnmente llamados segmentos de calle4. Un estudio que analiza cinco ciudades de ALC encontró que, 50% de los delitos se concentran en el 3-7,5% de los segmentos de calle, y 25% de los delitos en el 0,5-2,9% de los segmentos de calle. 5 FIGURA 1 DISTRIBUCIÓN GLOBAL DE POBLACIÓN Y HOMICIDIOS

2 3

Ver World Health Organization. Global Health Estimates 2014. Small Arms Survey y UNODC.

Se define al segmento de calle como ambas veredas de una calle entre dos intersecciones.

Ver BID (2016).

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La inseguridad es particularmente aguda en las ciudades de la región. Las ciudades de ALC están entre las más violentas del mundo. Las tasas de homicidios citadinos muestran una amplia variación en comparación con la tasa global media de homicidios de 7,2.6 Varias ciudades se encuentran por debajo de la media y, por otro lado, existen ciudades con tasas de 10 a 20 veces mayores que la media mundial. Por ejemplo, las tasas de homicidios en ciudades como Caracas, San Pedro Sula, San Salvador y Acapulco se encuentran por encima de los 80 homicidios por cada 100.000 habitantes (Figura 2). Vale la pena resaltar que no en todos los países la capital es la ciudad con mayor número y/o tasa de homicidios. Ciudades más pequeñas o zonas rurales pueden ser focos de violencia particularmente si se encuentran próximas a fronteras, en áreas con poca presencia estatal o en zonas de tráfico de drogas. FIGURA 2 TASA DE HOMICIDIOS POR CADA 100.000 HABITANTES DE LAS CIUDADES MÁS VIOLENTAS DEL MUNDO 7

La violencia en las ciudades no es solamente homicida. La tasa de robos por 100.000 habitantes en ALC llegó en promedio a 321,7 en el 2014, mientras que la Tasa mundial fue alrededor de 108.8 Cabe destacar que, dentro de la región, 6 de cada 10 robos son violentos.9 Si se comparan las subregiones de ALC, esta tasa fue de 334,1 en los países de América Central, 126,3 en el Caribe, 339,5 en los países Andinos, y 482, en el Cono Sur. Cabe destacar que los datos administrativos de fuentes policiales (denuncias) para este tipo de delitos suelen tener un alto grado de sub-reporte por falta de denuncia. El robo de teléfonos móviles es un delito 6

Ver Vilalta et al, 2016.

Ver Consejo Ciudadano para la Seguridad Pública y Justicia Penal 2016.

Ver UNODC 2016.

Ver PNUD 2014.

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que ha crecido fuertemente en América Latina y el Caribe en los últimos años. Por ejemplo, en Colombia se estima que en 2013 se robaron cerca de 1 millón de dispositivos, unos 2.700 por día, mientras que se registraron solo 18.000 denuncias. En Argentina, el número de equipos robados asciende a 6.500 por día10 afectando a 3 millones de usuarios desde 2015, según cifras oficiales. Los niveles de violencia son más altos en barrios pobres urbanos y en zonas periféricas de la ciudad.10 En las ciudades de ALC, el delito y la violencia son de naturaleza compleja y adoptan distintas dimensiones, afectando a los ciudadanos en los espacios públicos como en sus propios hogares. Interactúan diversos tipos de violencia: política, de pandillas, económica, de género, inter-personal y doméstica. Otra característica de la violencia en las ciudades de ALC son las disparidades en los niveles de violencia según los niveles de ingreso de los barrios. Los barrios con mayor ingreso son principalmente afectados por delito contra la propiedad11, mientras que el delito violento es generalmente concentrado en los asentamientos pobres urbanos, hasta convertirse en algunos casos en “rutinaria” o “normalizada” en las funciones cotidianas de su vida diaria. Más aún, vivir en barrios más seguros disminuye la probabilidad de victimización en un 50% aproximadamente comparado con vivir en un barrio “no seguro.”12 Esto refuerza el sentimiento de inequidad en términos de oportunidades y recursos disponibles para poder protegerse contra la criminalidad, así como el acceso a servicios de seguridad como policía y justicia.13 El crimen es costoso y constituye un obstáculo al desarrollo sostenible de la región. Estos altos niveles de incidencia delictiva generan múltiples distorsiones en la asignación de recursos público y privados y afectan el bienestar de los ciudadanos. En este sentido, la inseguridad ha sido reconocida como uno de los principales desafíos para la competitividad de las empresas en la región.14 De acuerdo con el estudio más reciente del BID, se estima el crimen cuesta a los países de la región en promedio el 3,5% de su Producto Interno Bruto (PIB). Esto equivale para la región a un monto de US$170.000 millones (a tipo de cambio de 2014) o US$261.000 millones (ajustados por la paridad del poder adquisitivo). Estas estimaciones incluyen gasto público en seguridad (servicios de policía, justicia y administración de prisiones), gasto del sector privado en seguridad y el costo social del crimen (por victimización y por el ingreso no generado de los privados de libertad). Al analizar las subregiones de ALC, se encuentra que Centroamérica cuaenta con los costos más altos de crimen con 4,22% de su PIB, seguido por el Caribe (3,72%), la Región Andina (3,08%) y finalmente el Cono Sur (3,00%). El costo del crimen para los países de la región, equivale al gasto anual en infraestructura y es aproximadamente igual a la porción de los ingresos de la región que va al 30% más pobre. 10

Ver GSMA 2015.

Ver Gaviria y Pagés 2002.

Ver Chioda 2017.

Ver Di Tella y Schargrodsky 2010

Ver WEF 2012.

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Factores asociados a la criminalidad América Latina y el Caribe enfrenta una paradoja. Si bien la región ha alcanzado mayores niveles de desarrollo, esto no ha coincidido con reducciones del crimen y la violencia. La relación entre ingresos y pobreza con la incidencia criminal no es directa ni lineal. , Een América Latina y el Caribe, en comparación con el resto del mundo, las tasas de pobreza son relativamente bajas, mientras que los niveles de violencia son sorprendentemente altos. 15 Lo mismo es cierto cuando se comparan las tasas de homicidios con el Producto Bruto Interno Bruto., Ppara países en de otras regiones del mundo, niveles similares de PBI significan tasas de homicidios mucho más bajas (Figura 3). En este sentido, la región es una anomalía. FIGURA 3 HOMICIDIOS Y PIB PER CÁPITA

La evolución de los ingresos con respecto a la evolución de la criminalidad no es lineal. Se ha observado que el crimen aumenta cuando los ingresos comienzan a aumentar y luego disminuye una vez que se llega a un alto nivel de ingresos. Es decir, la violencia es más baja en los países y ciudades con menor y mayor desarrollo económico.16 A medida que un país incrementa sus niveles de ingresos, tanto las oportunidades para el delito como la rentabilidad del mismo aumentan. “Al menos en un principio, la probabilidad 15 16

Ver BID 2015 Ver Chioda 2017.

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de detectar el delito y sancionarlo disminuye —dado que las inversiones en instituciones del sistema de justicia penal normalmente se ven rezagadas respecto del ingreso—, reduciendo los costos esperados del delito (“el delito paga”).17 Otro factor generalmente asociado con la violencia es la desigualdad. Si bien existe evidencia mixta sobre la relación entre ambos, estudios han encontrado que la desigualdad en lo local es un fuerte predictor de violencia. Por ejemplo, jóvenes de bajos recursos que crecen en barrios de mayores recursos son más propensos a delinquir.18 Las causas del crimen y la violencia son complejas. Estudios y análisis realizados han permitido identificar algunos elementos comunes presentes en lugares con alta incidencia de crimen y violencia. A continuación, se analizan posibles causalidades asociadas a la criminalidad y la violencia en la región.

A medida de que un país incrementa sus níveles de ingresos, tanto las oportundiades para delito como la rentabilidad del mismo aumentan.

La rápida y desordenada urbanización de la región. Las ciudades de ALC continúan creciendo de forma desordenada, con déficits en la provisión de servicios públicos urbanos e instrumentos de planificación débiles y obsoletos. Después de más de 50 años de crecimiento urbano, la región presenta un patrón de urbanización no sostenible, tanto por su alto consumo de tierra, como por su bajo nivel de productividad y su alto nivel de exclusión social. En las ciudades de América Latina y el Caribe se ha establecido rápidamente zonas de exclusión, separando a las comuni-

dades de mayores ingresos de las de ingresos más bajos.19 Estas áreas segregadas espacialmente pueden privar la conectividad física y social con el resto de la ciudad, dejando vacíos del Estado que generalmente ocupan grupos de crimen organizado y pandillas, que desarrollan con frecuencia mecanismos de control social alternativos. 20 Productividad estancada en las ciudades. Las 200 ciudades más grandes generan más del 65% del crecimiento económico regional. Sin embargo, a pesar de propulsores de productividad, muchos de los centros urbanos grandes y medianos están experimentando un estancamiento en su crecimiento tras un periodo de intensa urbanización e inadecuada gestión. Con ciertas excepciones notables, la mayoría de las ciudades no están generando suficientes trabajos de alta productividad para contratar a la fuerza laboral que continúa creciendo, y por ende la actividad económica informal está aumentando exponencialmente. Esto lleva a un círculo vicioso de pérdida de calidad de vida, aumento en la incidencia criminal, desinversión en infraestructura, la consecuente dificultad de los centros urbanos de atraer inversiones y 17

Ibid.

Ver Dammert (2007) y Muggah (2015b).

Ver Briceño-León et al. (2008) y Concha-Eastman (2005, 1994)

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generar empleos formales bien pagos. A su vez, la informalidad laboral perjudica aún más la productividad de los centros urbanos, al tiempo que reduce los ingresos del fisco, deteriora la calidad del hábitat urbano, y aumenta la segregación social.21 El desempleo juvenil, en particular, es perjudicial para la seguridad ciudadana. En la región, 7,1 millones de jóvenes están desempleados. Además, hay 15,1 millones de jóvenes que entran en el grupo de los “ninini” y que suman 22% de la población en este grupo de edad (Documento de Marco Sectorial de Trabajo. BID, 2016). Más de la mitad de quienes sí trabajan están vinculados a la economía informal. La evidencia ha demostrado que un aumento del 1 por ciento en el desempleo juvenil conduce a 0.34 homicidios adicionales por cada 100,000 personas.22 Como se observa en la Figura 7, las tasas más altas de homicidio están asociadas con proporciones altas de desempleo en la población. Estas condiciones empeoran cuando más precaria es la situación socioeconómica del hogar de los jóvenes lo cual aumenta el riesgo de problemas sociales vinculados con conductas de riesgo como crimen y violencia, entre otras. Aunque el empleo se ha considerado como un Estas condiciones empeoran cuando más precaria es la situación socioeconómica del hogar de los jóvenes lo cual aumenta el riesgo de problemas sociales vinculados con conductas de riesgo como crimen y violencia, entre otras. Aunque el empleo se ha considerado como un factor importante para disuadir la criminalidad, el empleo en sí no es suficiente. Encuestas penitenciarias del BID en cinco países de la región han demostrado que la mayoría de las personas encarceladas tenían un empleo cuando cometieron el delito. De igual forma, un análisis a nivel micro 21 22

Ver BID 2016b. Ver Chioda (2017).

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en Brasil y México apunta a que la calidad del empleo (informalidad y precariedad del empleo) es un factor importante en la relación entre mercado laboral y comportamiento criminal. 23 La limitada respuesta de las instituciones responsables de la seguridad y la justicia. Dichas debilidades incluyen la baja legitimidad y la capacidad desigual de las instituciones. En América Latina y el Caribe, tan sólo 20 de cada 100 asesinatos resultan en una condena mientras que la tasa global es de 43 por cada 100 asesinatos. Como resultado, en los últimos veinte años (1995-2015), la encuesta Latinobarómetro ha mostrado que la policía es una de instituciones que inspira menor confianza entre los ciudadanos de la región. Se estima que menos del 40% de los encuestados tienen confianza tanto en la policía como en el sistema judicial. Asimismo, ALC es la región con mayores niveles de la llamada “cifra negra”24, la cual asciende a más de 95% debido al subregistro de denuncias. Por ejemplo, según una reciente encuetas realizada en las principales ciudades de LAC, solo se denuncia un 45% de los delitos, y los motivos están asociados a la faltad e confianza en la capacidad de la policía para resolver el problema y la faltad e confianza en la policía como institución.25. Cabe destacar, igualmente, que en América Latina y el Caribe la producción, tráfico y distribución de drogas explican una fracción importante del aumento de la violencia en los últimos años. Estimaciones realizadas en varios estudios sobre la relación entre mercados ilegales y violencia, demostraron que el aumento en el tráfico de drogas en años recientes ha generado un aumento significativo y considerable de los niveles de violencia, derivada principalmente por las diversas políticas de combate y de las confrontaciones entre carteles.26

Respuestas innovadoras Las ciudades latinoamericanas y del Caribe se han convertido en laboratorios para el desarrollo de enfoques innovadores de prevención y reducción del crimen. Las ciudades, y sus alcaldes en particular, cada vez más son reconocidos como actores clave en proveer seguridad y están asumiendo un rol central en el diseño de las políticas de seguridad ciudadana. Si bien las intervenciones difieren en su alcance y escala, comparten una serie de características claves para el éxito. En esta sección se analizarán varios casos de ciudades que efectivamente asumieron la seguridad como una prioridad. Renovación urbana de la línea verde de Aguascalientes para la prevención del crimen Aguascalientes, una ciudad de aproximadamente 886,000 habitantes (en el 2017), es el cen-

Ibid.

El porcentaje de delitos ocurridos según las encuestas de victimización que no se encuentra reflejado en los datos

administrativos de la policía (las denuncias). 25

Ver CAF 2014.

Ver Mejia y Restrepo 2013.

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tro económico de México y a la vez una de sus áreas metropolitanas más grandes. Aunque es reconocida como una de las ciudades más ricas del país con una alta calidad de vida, está salpicada de zonas concentradas de pobreza y crimen en alza. Inspirado por innovaciones similares en Curitiba27, en el 2010, el alcalde exploró una estrategia urbana para recuperar las áreas deterioradas de la ciudad (en ese entonces con una población de 804,000 habitantes). El enfoque se centró en recuperar una zona de 12 kilómetros que

Fundamentalmente, el gobierno asumió un rol principal en el diseño y la implementación de lo que se conoció como el proyecto Línea Verde, en un área que era inaccesible debido a la presencia de gasoductos pero también por la violencia relacionada al narcotráfico.

se encontraba descuidada en la cual habitaban aproximadamente 300,000 personas. La estrategia implicó una combinación del fortalecimiento de la gobernanza urbana, el fomento del uso del espacio público, la promoción de la participación comunitaria y la implementación de programas sostenibles y multifuncionales para promover la seguridad pública y el desarrollo local. Fundamentalmente, el gobierno municipal asumió un rol principal en el diseño y la implementación de lo que se conoció como el proyecto Línea Verde, en un área que era inaccesible debido a la presencia de gasoductos pero también por la violencia relacionada al narcotráfico. La iniciativa de $40 millones se dividió en una serie de paquetes más pequeños para poder acceder más rápidamente a fondos de agencias federales, estatales, municipales y privadas. Por ejemplo, la Federación Nacional de Deportes proporcionó $10 millones para ciclovías, senderos para correr, parques deportivos y una piscina pública. El Ministerio de Comunicaciones y Transportes otorgó $7.5 millones para la Avenida La Línea Verde. La compañía petrolera nacional, Pemex, realizó una contribución en especie de $1.1 millones en gasolina.28 De igual manera, el alcalde también creó un fondo fiduciario de $400,000 para continuar administrando el parque y los programas. El gobierno nacional cubrió aproximadamente el 80% de la iniciativa, mientras que sólo el 17% se financió con el presupuesto de la ciudad. El programa Línea Verde parece estar dando resultados en materia de seguridad ciudadana. Según el municipio, los asaltos violentos y robos han disminuido en un 50% desde que la campaña fue lanzada. Mientras tanto, Línea Verde aumentó los valores de las propiedades hasta en un 20% desde que se inició la intervención. También hay indicios de que la iniciativa mejoró la calidad de vida general de las personas a través de mejoras en los servicios y la

La ciudad brasileña de Curitiba lanzó una iniciativa llamada Linea Verde en el 2009. Fue contemplada como un programa

de renovación urbana y transporte público con cierto nivel de financiamiento del BID. Verhttp://www.omoradoronline.com. br/index.php?option=com_content&view=article&id=78:pinheirinho-carlos-gomes-e-o-primeiro-onibus-do-novo-eixo-detransporte-linha-verde&catid=7:politica&Itemid=5. 28

También ve el valor en el proyecto ya que protege los ductos con guardaparques.

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“ecologización” del entorno urbano.29 De igual manera, se estima que la iniciativa de Línea Verde se puede replicar en otras partes de México e incluso recientemente recibió el Premio Internacional de Guangzhou por Innovación Urbana.30 Estrategias de patrullaje enfocado en problemas de Montevideo (2016 - presente) Montevideo, con sus 1,3 millones de personas, no está asociado normalmente con el crimen y la victimización. Sin embargo, ante la creciente preocupación por la delincuencia callejera, la violencia juvenil y el abuso doméstico, las autoridades han lanzado una serie de estrategias innovadoras de prevención del delito a lo largo de los años. Muchas de estas han combinado la disuasión y la participación comunitaria, y un equilibrio entre el control y la prevención del crimen. El país tiene una larga historia de iniciativas innovadoras de prevención del delito que se remontan a los años noventa. El último, un programa integrado de gestión local para la seguridad ciudadana (2012 - 2015) y una nueva iniciativa policial enfocada en los desafíos e intervención comunitaria (2016-presente), son particularmente interesantes. Enfrentándose al aumento del crimen violento entre el 2005 y el 2010, las autoridades de Montevideo, con el apoyo del BID, lanzaron el “Programa integrado de gestión local para la seguridad ciudadana” como programa piloto en el 2012.31 El objetivo del proyecto de $7 millones32 consistió en reprimir el crimen y fortalecer la cohesión social en tres barrios es29 30 31 32

Ver https://policytransfer.metropolis.org/case-studies/the-green-line-social-development-comprehensive-plan. Ver http://www.guangzhouaward.org/en/index.html. Ver http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=36728527. El BID proporcionó $5 millones de apoyo. Ver https://www.iadb.org/en/project/UR-L1062.

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pecíficos (o recintos policiales) que exhiben altas tasas de delincuencia. El piloto incluyó el entrenamiento de 750 oficiales de la policía en mejores técnicas de investigación y policía comunitaria. También se destinaron fondos para mejorar la infraestructura tecnológica de la academia de policía nacional, construyendo tres unidades de policía y difundiendo un nuevo código de ética policial. Además de las medidas para fortalecer la eficacia y la eficiencia de la policía comunitaria en su accionar local, se realizaron inversiones en programas de prevención centrados principalmente en los jóvenes en situación de riesgo. Como parte del piloto, las autoridades locales identificaron a 680 delincuentes juveniles para enfocar su atención en ellos. Las medidas específicas incluyeron esfuerzos para mejorar la calidad de las redes de apoyo social, fortalecer la recopilación de estadísticas y evaluaciones de actividades existentes, mejorar la gestión de recursos humanos a través de un programa para funcionarios involucrados en la prevención de violencia y apoyar estrategias específicas en torno a la dependencia de drogas para ayudar a los jóvenes a salir de las calles. Con base en los resultados del piloto, estos esfuerzos se ampliaron en abril de 2016 con el apoyo del Programa Integral de Seguridad Ciudadana del BID.33 En el centro de la nueva iniciativa de $8 millones se encuentra un proyecto de patrullaje enfocado en desafíos específicos que está diseñado para mejorar la eficiencia operativa y estratégica de la policía a nivel de vecindarios.34 El alcance de la estrategia es impresionante e implica la introducción de reformas operativas y de recursos humanos35, incluyendo la capacitación de unos 1.100 agentes en actividades de Patrullaje Orientado a la solución de Problemas (POP). Este proyecto también está diseñado para apoyar las reducciones continuas de robos que se han dado, las cuales se han logrado mediante una estrategia de “puntos calientes” en Montevideo llamada el Programa de Alta Dedicación Operativa (PADO). En particular, este programa se ha enfocado en fortalecer aún más el análisis del crimen y las técnicas de investigación mediante capacitaciones y mejoras en el software. Junto con el PADO, se han realizado inversiones a gran escala para reducir la violencia juvenil y el abuso doméstico. El programa “Pelota al Medio a la Esperanza,” iniciado en 2015 y 2016, incluye una serie de actividades diseñadas para promover la convivencia y mitigar los riesgos del crimen y la violencia. Estas actividades incluyen iniciativas para alentar la retención escolar, promover esquemas de empleo para pospenados, crear espacios urbanos más seguros, lanzar eventos recreativos36, reducir la violencia en la pareja y promover proyectos a nivel micro en los vecindarios más problemáticos. El objetivo general es ayudar a promover la cohesión social subyacente y la eficacia para disminuir el riesgo de victimización interpersonal y en la pareja. 33

El préstamo de $6 millones del BID se otorga a un plazo de 25 años, con 5,5 años de gracia, a una tasa de interés basada en

LIBOR. Incluye $2 millones adicionales en fondos locales 34

Ver BID (nd) Uruguay Programa Integral de Seguridad Ciudadana

Ver http://www.propuesta.com.uy/index.php/sociedad-2/3-sociedad/2438-miles-participaron-en-pelota-al-medio-a-la-

esperanza.

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A la iniciativa PADO ya se le atribuye el impacto en la reducción de crimen violento.

A la iniciativa PADO ya se le atribuye el impacto en la reducción del crimen violento. En el 2017, en un estudio desarrollado por el BID y el Ministerio del Interior de Uruguay se pudo apreciar impactos iniciales significativos.37 Dicho estudio del BID examinó el período de

abril de 2016 a enero de 2017. En comparación con un período similar en el 2015, se registró un descenso del 22% en el robo en las zonas donde se implementó la iniciativa. Incluso en algunas áreas, el robo se redujo en más del 60%. Plan integral de seguridad del vecindario de Peñalolén Peñalolén, una ciudad mediana de 248,000 habitantes ubicada en la región capital de Santiago de Chile, ha enfrentado niveles moderados de crimen y victimización en comparación a otras ciudades de la región. Sin embargo, después de un aumento en la criminalidad a principios de la década del 2000, surgieron reclamos para que se tomaran medidas drásticas. El control de los crímenes solía ser responsabilidad de la policía nacional, de los Carabineros específicamente. Sin embargo, ante la creciente presión para abordar el problema, el alcalde de Peñalolén lanzó una estrategia de seguridad ciudadana en el 2004.38 El llamado Plan Comunal de Seguridad Ciudadana presentaba un mandato normativo e institucional y una estrategia robusta. Sin duda, se desarrolló de tal manera que se alineó con una Política Nacional de Seguridad Pública ya existente para garantizar un alto nivel de coordinación entre las autoridades centrales y locales. El Plan también incluía disposiciones específicas para establecer una Dirección Municipal de Seguridad Ciudadana con un alto grado de autonomía: para coordinar actividades, tomar decisiones, reclutar y capacitar a un equipo, y administrar el presupuesto. La consolidación de la autoridad y la discreción a nivel municipal fue esencial para asegurar su impacto general. Desde el principio, el Plan Comunal apoyó iniciativas locales para prevenir el crimen no sólo a través de la aplicación de la ley, sino a través de una variedad de medidas sociales, económicas y físicas. Las estrategias variaron desde medidas discretas tales como la policía comunitaria, alarmas comunitarias e iluminación inteligente, hasta intervenciones urbanas más amplias para disuadir el delito y promover la cohesión social. El Plan también condujo a la creación de equipos de detección temprana de delitos, programas de crianza positivos, actividades para anticipar la deserción escolar, programas extracurriculares, y programas de reinserción. También se enfatizó la importancia de enfocar las actividades en los “puntos y lugares calientes”. Geográficamente, esto significaba concentrar las medidas en cinco vecindarios específicos que generaban niveles desproporcionados de delincuencia y victimización en Peñalolén. Para 37

Ver https://publications.iadb.org/handle/11319/8858?locale-attribute=es&.

La ley constitucional del país sobre los municipios autoriza a muchas de las autoridades locales a apoyar y promover

medidas de seguridad ciudadana dentro de su jurisdicción. Ver http://cesc.uchile.cl/buenaspracticasenprevencion/bbp_ docs/12_plan_integral_barrios_seguros_chile.pdf.

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promover la alerta temprana y la disuasión, el alcalde introdujo un sistema de protección de alarmas comunitarias que llega a unos 17.000 hogares. Mientras tanto, se lanzaron proyectos de prevención social enfocados en jóvenes que se encontraban en riesgo y exdelincuentes. También se introdujo una iniciativa de mujeres SOS que combinó botones de alerta y servicios de respuesta de emergencia para ayudar a afrontar el abuso doméstico y la violencia sexual. La reconstrucción de la cohesión social para restaurar la eficacia social en las zonas más afectadas se enfatizó como tema central en el plan. Como tal, el plan mismo hizo hincapié en el rol de promover el desarrollo de la comunidad en áreas con tasas de criminalidad superiores a la media y de involucrar a los ciudadanos en el diseño, la implementación y la evaluación de una amplia gama de medidas. Además, el plan se ajustó continuamente para cumplir con las condiciones cambiantes a nivel local, incluyendo la adopción de una estrategia de divulgación para abordar las “percepciones” del crimen que continuaron aumentando incluso cuando las tasas reales de delincuencia disminuyeron.39 El municipio también ha invertido en monitorear los resultados del plan. La Dirección creada está a cargo de rastrear las estadísticas oficiales del crimen de las oficinas de la policía y de los fiscales y lleva a cabo encuestas de victimización periódicas.40 Los resultados son contundentes. La introducción de comités de seguridad comunitaria y de alarmas comunitarias se correlaciona con una fuerte disminución en la victimización reportada entre el 2007 y el 2010.41 De igual manera, la victimización reportada disminuyó del 33% al 22% y se indicó que los robos violentos cayeron súbitamente del 23.9% al 9.9% del 2011 al 2014. Un esfuerzo coordinado nacional y local en el Distrito Central de Honduras y en San Pedro Sula En el 2011, Honduras era considerado el país más violento del mundo, con la tasa de homicidios más alta a nivel global, de 86 homicidios por cada 100.000 habitantes. Los desafíos estructurales del país, incluyendo la vulnerabilidad macroeconómica, la pobreza y la inestabilidad política, junto con la presencia de pandillas, grupos delictivos transnacionales y complejas rutas del narcotráfico, hacen que enfrentarse al crimen violencia sea una tarea compleja. Al igual que en otros países, el crimen, y particularmente la violencia de pandillas, se concentró en las ciudades hondureñas, tanto en el Distrito Central como en San Pedro Sula. Los altos niveles de violencia a su vez generaron poca o nada de confianza en las instituciones públicas, con más del 80% de la población reportando cero o poca confianza en la Policía Nacional. Esta situación dio paso a la Política Nacional Integral de Convivencia y Seguridad Ciudadana de Honduras. El punto de partida clave de esta política para reducir la violencia en general, y la violencia urbana en particular, era comenzar fortaleciendo las instituciones de seguridad y justicia. Incluyó una profunda reforma de su Policía Nacional, centrada en la capacitación y 39

Ver http://www.lariojamunicipal.com.ar/multimedia/archivos/archivos_34579_68128.pdf.

Ver http://cead.spd.gov.cl/estadisticas-delictuales/.

Ver http://observatorio.Peñalolen.cl/sites/default/files/documentos/grafico_seguridad_ciudadana_resultados.pdf y

http://www.seguridadpublica.gov.cl/filesapp/13_ENUSC_2012_Peñalolen.pdf.

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la profesionalización. Tanto el BID como la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación (COSUDE) apoyaron un proyecto que ayudó a transformar a la policía hondureña. Anteriormente, un/a cadete de la policía podía ingresar a la institución tras completar 6 años de educación básica, ahora se requiere que termine 12 años de estudios. De igual manera, los oficiales de patrulla antes se graduaban con menos de seis meses de capacitación, ahora necesitan 11 meses de capacitación, incluyendo una pasantía en el terreno. El salario de la policía se incrementó en más del 40% y los beneficios de la seguridad social, así como la infraestructura y los materiales para la formación académica mejoraron enormemente. Asimismo, hubo una mayor participación de la sociedad civil en el diseño de las reformas de seguridad a través de

Los altos níveles de violencia a su vez generaron poca o nada de confianza en las instituciones públicas, con más de 80% de la población reportando cero o poca confianza en la Policía Nacional.

la creación de una comisión encargada de reformar la policía de Honduras. Esta reforma a nivel institucional y nacional se combinó con esfuerzos a nivel local. La política enfatizó las responsabilidades de los gobiernos locales en la provisión de seguridad ciudadana. Llevar a cabo lo mencionado a menudo comienza por generar mejores estadísticas para comprender la dinámica criminal local. Con el apoyo del

BID y COSUDE, hubo un gran avance en la generación y el análisis de información para analizar la violencia y la delincuencia a un nivel micro. Para apoyar a los gobiernos locales en el proceso de recopilación de datos, se instalaron 30 Observatorios de Convivencia y Seguridad Ciudadana y están operando en los municipios que presentan las tasas más altas de criminalidad, incluyendo el Distrito Central y San Pedro Sula. La información de los observatorios se concentra en un servidor del Ministerio de Seguridad, y es validada tres o cuatro veces a la semana por un comité integrado por los representantes de las fuentes primarias de las estadísticas, como la Fiscalía, el Departamento de Investigación de la Policía, el Instituto de Medicina Forense, entre otros. Estos análisis han permitido el diseño de programas de seguridad ciudadana basados e n datos. Por ejemplo, un estudio que analizó la asociación entre tasas de homicidio y violencia doméstica, características sociodemográficas como el índice urbano de marginalidad y variables geográficas, encontró que el índice de marginalidad, la tasa de divorcio y la cantidad de conectividad espacial tienen una correlación positiva con homicidios en el Distrito Central. Este tipo de información fue esencial para el diseño de una intervención urbana que el gobierno de Honduras está a punto de comenzar a implementar con el apoyo del BID. El nuevo proyecto busca prevenir y reducir los homicidios y la violencia doméstica, el último siendo en gran parte un crimen invisible que afecta principalmente a mujeres, jóvenes y niños. Dicha iniciativa se abordará con un enfoque integral, mediante la prestación de servicios a los ciudadanos por parte de diversas instituciones estatales, programas de prevención de la violencia y la mejora del hábitat urbano a nivel local.

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A la fecha, esta combinación de esfuerzos a nivel nacional y local ha dado resultados tangibles. La tasa de homicidios disminuyó en un 50% en seis años, de 86 homicidios por cada 100.000 habitantes en el 2011 a 43 por cada 100.000 personas en el 2017. Las percepciones de seguridad y los niveles de confianza en las instituciones también han aumentado. Según la encuesta global

La tasa de homicidios disminuyó 50% en seis años, de 86 homicidios por cada 100.000 habitantes en el 2011 a 43 por cada 100.000 personas en el 2017.

de Gallup, el porcentaje de ciudadanos que dicen sentirse seguros caminando en sus vecindarios aumentó en 11 puntos porcentuales entre el 2015 y el 2016, y la confianza de los ciudadanos en la Policía aumentó del 19% en el 2015 al 54% en el 2017. El enfoque holístico de Ciudad Juárez para el control del crimen Ciudad Juárez, una ciudad de 1,3 millones de habitantes, experimentó un aumento drástico en la violencia criminal entre el 2008 y el 2011. El número absoluto de homicidios se divulgó en titulares alrededor del mundo al aumentar en más del 700%, de 192 (2008) a 1.589 (2009) a 3.766 (2010), alcanzando una tasa de homicidios de 271 por 100.000 habitantes. Los niveles extremos de crímenes violentos efectivamente cerraron la ciudad: se estima que 37.000 negocios cerraron y un cuarto de la población huyó a través de la frontera a los Estados Unidos y otras partes de México. Una serie de factores determinan la vulnerabilidad de Ciudad Juárez al crimen y la victimización.42 Sin embargo, una serie de protestas sucesivas del 2008 al 2009 sentó las bases para el cambio.43 Concebido por socios tanto municipales como federales, Todos Somos Juárez se lanzó formalmente en el 2010. La iniciativa de $400 millones se inspiró en la experiencia de Medellín, atrayendo el apoyo de la sociedad civil y del sector privado. Sin embargo, el alcance y la escala de la intervención no tienen paralelo en México. Se establecieron más de 160 compromisos separados para mitigar los riesgos y promover oportunidades para prevenir los delitos violentos. Estos se organizaron en torno a seis sectores básicos: seguridad pública, crecimiento económico, empleo, salud, educación y desarrollo social. Todo el programa fue alimentado 42

El desencadenante principal fue un conflicto entre antiguos socios comerciales, los cárteles de Sinaloa y Juárez, que

luchaban por las rutas de las drogas. A ellos se unieron cientos de pandillas en la ciudad. Otros factores estructurales también contribuyeron a un riesgo comparativamente alto de violencia criminal, incluyendo altos niveles de hogares monoparentales, desorganización social crónica y una fuerza policial y justicia penal débil y comprometida. 43

Las autoridades estatales y municipales protestaron rutinariamente contra la decisión del gobierno nacional de desplegar

a unos 10.000 soldados y policías federales, algunos de los cuales supuestamente estaban relacionados con actividades delictivas en la ciudad. Las marchas dirigidas por la sociedad civil también llamaron la atención pública en México y en todo el mundo. Sin embargo, el punto de inflexión fue el asesinato de un grupo de estudiantes a principios del 2010 y el compromiso (renuente) del presidente.

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por un diagnóstico y dirigido por un equipo coordinador de múltiples actores involucrados: la mesa de seguridad.44 El programa se extendió a diferentes niveles del gobierno, del sector privado y de la sociedad civil. Esto fue vital para su implementación. Una de las metas principales era cambiar el enfoque de la programación de una dependencia en las fuerzas armadas y la aplicación de la ley punitiva a un enfoque que enfatizara las estrategias de prevención social y económica. Todos Somos Juárez requirió de una inversión masiva en esquemas de renovación urbana (escuelas, universidades y parques) y también amplió su alcance a la reducción de daños, la reducción de la pobreza y la facilidad de acceso a créditos y préstamos a decenas de miles de familias. El programa involucró a los consejos ciudadanos creados especialmente para dar forma a prioridades, programas y proyectos. Además, se determinó que las agencias federales trabajaran en colaboración estrecha con las contrapartes estatales y municipales, enviando informes semanales que detallaban los avances a la oficina del presidente. Todos Somos Juárez, aunque lejos de ser perfecto, logró cumplir muchas de las metas planteadas inicialmente. La tasa de homicidios se redujo de 271 a 19 por cada 100.000 habitantes entre el 2010 y el 2015. Otras medidas de crímenes violentos también disminuyeron drásticamente, aunque estos cambios probablemente fueron influenciados por la victoria (temporal) del cartel de Sinaloa sobre el cartel de Juárez. Las tasas de rendimiento escolar también aumentaron drásticamente y más personas empezaron a transitar las calles, las cuales antes se encontraban vacías. Aun así, también surgieron críticas sobre proyectos incompletos, la naturaleza apresurada de la intervención y expectativas incumplidas. De igual manera, existe la preocupación de que las tasas de violencia hayan aumentado de nuevo en los últimos años, lo que plantea interrogantes sobre los impactos generales de la iniciativa. Existen preguntas valiosas sobre hasta qué punto Todos Somos Juárez es replicable dentro del mismo México y en otros lugares. La gran magnitud y el costo del programa demuestran que esta iniciativa no es fácilmente adaptable a zonas con ingresos bajos o medios. Sin embargo, la iniciativa sí generó una serie de lecciones valiosas, como el énfasis necesario en las estrategias intersectoriales integrales, el rol de instrumentos institucionales para una mejor coordinación entre los múltiples niveles gubernamentales y de grupos de la ciudadanía, el valor de una participación sólida por parte del sector privado y el enfoque constante necesario para obtener resultados. El programa ha inspirado “mesas de seguridad” similares en México, así como posibles programas pilotos en Nuevo Laredo y Tamaulipas. Intervenciones comunitarias en Kingston y Puerto España En varios países del Caribe, las tasas de delitos violentos han aumentado significativamente en las últimas dos décadas, mientras se han estabilizan o disminuido en otras partes del mundo. Jamaica y Trinidad y Tobago alcanzaron algunas de las tasas de homicidios más altas del mun44

La mesa contaba con funcionarios de los tres niveles de gobierno; representantes de las fuerzas de seguridad, incluyendo

el ejército, la policía federal y municipal, y la oficina del Fiscal General junto con diversos actores de la sociedad civil. Ver http:// www.mesadeseguridad.org/

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do, alcanzando su punto máximo en Jamaica en el 2009 (61.5) y Trinidad y Tobago en el 2008 (41.6). En las zonas urbanas de alta criminalidad en ambos países, la tolerancia al uso de violencia como mecanismo de control y para resolver conflictos interpersonales o comunitarios se ha convertido en una norma social reforzada por la presencia de pandillas, las dinámicas familiares existentes y la debilidad de las instituciones de seguridad y justicia.45 La continua exposición a la violencia ha generado desconfianza, miedo y una profunda fragmentacón social. El Programa de Seguridad Ciudadana y Justicia (CSJP) en Jamaica y el Programa de Seguridad Ciudadana (CSP) en Trinidad y Tobago, han sido implementados46 por los respectivos Ministerios de Seguridad Nacional y respaldados parcialmente por el BID. Ambos programas usan intervenciones similares enfocadas en factores de riesgo a nivel individual, familiar y comunitario en vecindarios marginados de alta criminalidad y predominantemente urbanos. Particularmente, se han implementado programas de interrupción de la violencia en comunidades afectadas por enfrentamientos entre pandillas, usando un modelo similar al de “Cura la Violencia” (Chicago).47 Finalmente, en Trinidad y Tobago existe un componente adicional para fortalecer las relaciones de las policías con la comunidad, mientras que en Jamaica existe un enfoque en la expansión de los servicios de justicia comunitaria (asistencia legal, justicia restaurativa y mediación). Algunas de las claves del éxito de ambos programas incluyen la implementación de intervenciones enfocadas en vecindarios específicos con altos niveles de criminalidad, la construcción de un enfoque de prevención y no solo de represión, el reconocimiento de la diversidad local y por lo tanto la existencia de necesidades diversas en diferentes comunidades, lo que ha llevado a proyectos que ofrecen distintas acciones a nivel comunitario de acuerdo a las necesidades locales. Se ha prestado atención específica a la necesidad de fomentar la cohesión social en estos vecindarios, y también en una mayor asignación de recursos para el seguimiento y la evaluación. Según los informes del programa, los indicadores de cambios en las comunidades estudiadas sugieren que ha habido avances. En el caso de Kingston, la tasa de homicidios en las ocho zonas en las que el CSJP ha operado disminuyó en 43% en comparación con un 35% a nivel nacional, y el 44.1% de los residentes de la comunidad CSJP indicaron que el crimen en su comunidad ha disminuido en los últimos cinco años, comparado con solo el 27.5% de los residentes de otras comunidades.48 En el caso de Puerto España, los asesinatos en las comunidades de CSP disminuyeron en un 55%, en comparación con una reducción nacional del 26% en el mismo período. Las lesiones y los disparos en las comunidades de CSP disminuyeron en un 40% entre el 2008 y el 2013, en comparación con una reducción nacional del 12% en el mismo período.49 45

Ver BID 2017b.

La implementación empezó en Jamaica en el 2001 y ahora se encuentra en la fase III desde el 2015. En Trinidad y Tobago la

implementación empezó en el 2008 a la fecha. 47

Iniciativa de Gestión de la Paz (PMI) en Jamaica y Proyecto RAZON en Trinidad y Tobago.

Encuesta Nacional de Victimización del Crimen en Jamaica (JNCVS), citado en la Evaluación Final de CSJP II, p. 75.

ANEVER LTD., REPORTE FINAL Evaluación del Programa de Seguridad Ciudadana Trinidad y Tobago 2008-2014, 30 de

junio de 2015.

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Bogotá – seguridad ciudadana en la frontera de la innovación Durante las décadas de 1980 y 1990, Bogotá, era considerada una ciudad violenta y peligrosa con dinámicas criminales complejas. Sin embargo, en una década, la tasa de homicidios en la capital disminuyó de 80 por cada 100.000 habitantes (1993) a 22 por cada 100,000 (2004). Hoy está más cerca de 14 homicidios por cada 100.000 personas (2017). La transformación no se debió tan sólo a cambios estructurales en la política, la vida social o la economía, sino también fue el resultado de estrategias específicas desarrolladas por una serie de alcaldes. El liderazgo y la determinación demostrados por estos alcaldes son factores clave que explican el éxito de esta ciudad. Un enfoque de los gobiernos locales a lo largo de los años 1990 y 2000 se centró en el desarrollo de una cultura “cívica” de respeto propio y mutuo. Mientras que Bogotá ha sido testigo de numerosas iniciativas de seguridad ciudadana, posiblemente el período más innovador se produjo entre 1995 y el 2003. Durante estos años, aproximadamente $160 millones se canalizaron hacia medidas de seguridad ciudadana. Según el Banco Mundial, aproximadamente el 72% de esta cifra se asignó a programas policiales y el 20% a programas y proyectos de convivencia. Si bien es una cantidad considerable, estos gastos representaron aproximadamente el 2,33% del presupuesto de la ciudad. Bogotá también recibió un préstamo de $10 millones del BID para el periodo de 1998 a 2004 y recaudó aproximadamente $6 millones en fondos locales como parte de este apoyo. El programa “Misión Bogotá” fue posible-

El programa “Misión Bogotá” fue posiblemente una de las iniciativas más comprensivas de seguridad ciudadana que se haya emprendido en la ciudad.

mente una de las iniciativas más comprensivas de seguridad ciudadana que se haya emprendido en la ciudad. La iniciativa combinó programas de policía comunitaria, de convivencia y programas que crearon “espacios de orden”. Entre 1996 y el 2001 se crearon aproximadamente 6.600 consejos comunitarios en Bogotá para trabajar bloque por

bloque con la policía metropolitana. El alcalde también reclutó a casi 4.000 guías comunitarios para regular las actividades ciudadanas en las áreas de tráfico, seguridad, desperdicio y movilización comunitaria. Estas actividades se complementaron con 12 “zonas seguras” para recuperar áreas deterioradas y peligrosas. Uno de los principales enfoques de los alcaldes de Bogotá se centró en fortalecer y trabajar con la policía metropolitana. Además de invertir en la gestión y la capacitación de la policía, en 1999 se lanzó un programa de vigilancia comunitaria con el apoyo de la Cámara de Comercio. El llamado Programa Plan Cuadrantes se enfocó en el patrullaje proactivo en “puntos calientes” e incorporó directamente a los consejos comunitarios, generando una fuerte apropiación por parte de los ciudadanos. Estrategias paralelas se enfocaron también en intensificar las “estaciones policiales de familia” para enfrentar la violencia doméstica, introduciendo unidades de mediación y conciliación para abordar las tensiones cotidianas de

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la comunidad, y la creación de una unidad de seguridad ciudadana y convivencia para mantener la continuidad.50 Bogotá ha continuado renovando y reinventando su enfoque de seguridad pública a través de los años. Un programa de renovación urbana a gran escala que empezó en el 2016 en El Bronx, descrito localmente como “el infierno en el corazón de Bogotá”, implicó una gran transformación en las viviendas y en la infraestructura, lo cual generó avances en materia de seguridad así como críticas.51 Otro conjunto de medidas innovadoras fueron las “casas de justicia”, las cuales brindan servicios legales a pugnas vecinas locales, así como los Centros de Atención Móvil para Drogodependientes (CAMADA). Mientras tanto, el Programa de Protocolo de Prevención de Homicidios, una línea telefónica directa especial para extraer posibles víctimas de violencia letal, también ha generado impactos positivos desde su creación en el 2017.52 Las medidas ya mencionadas están lejos de ser las únicas medidas de seguridad ciudadana innovadoras introducidas por las ciudades. Por ejemplo, el programa Barrio

El programa “Misión Bogotá” fue posiblemente una de las iniciativas más comprensivas de seguridad ciudadana que se haya emprendidoen la ciudad.

Seguro en Santo Domingo (República Dominicana) se acredita con la reconstrucción de la confianza en los barrios afectados por crimen y la reducción de las tasas de homicidios. Este programa se ha replicado con éxito y el número de vecindarios donde se ha implementado desde su lanzamiento ha aumentado de 2 a 13.53 Asimismo, al programa Fico Vico en Belo Horizonte (Brasil) también se le atribuye la reducción de las tasas de criminalidad mediante la disuasión focalizada y los programas sociales en las zonas más afectadas del municipio.54 Los esfuerzos para mejorar la seguridad ciudadana en Quito (Ecuador), incluyendo la modernización de la policía y un acercamiento a la ciudadanía a través de teléfonos móviles, también se asocia con la mejora de las percepciones de seguridad y la reducción de la delincuencia.55 Aunque los ejemplos varían, hay lecciones claves que surgen de los programas de seguridad ciudadana exitosos impulsados por las ciudades.

Ver http://siteresources.worldbank.org/EXTLACREGTOPURBDEV/

Resources/841042-1219076931513/5301922-1250717140763/Bogota.pdf 51

Ver https://www.insightcrime.org/news/brief/new-operation-against-bogota-drug-hub-raises-old-issues/.

Ver Otis (2018).

Ver Muggah et al (2016).

Ibid.

Ver Boyle (2018).

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Recomendaciones Un mapeo reciente realizado para identificar enfoques innovadores de seguridad ciudadana en la región, identificó un gran número de iniciativas originadas desde lo local.56 En efecto, alrededor de un tercio (322) de las aproximadamente 1.100 medidas identificadas se desarrollaron al nivel ciudad, particularmente enfocadas en la prevención del delito común y la delincuencia juvenil. De igual forma, la mayoría de las intervenciones incluyeron un fuerte componente de participación comunitaria. Los resultados experiencias están contribuyendo a la construcción de más evidencia de lo que funciona y lo que no.57 Hasta hace poco, no existían muchos repositorios de casos exitosos o promisorios que pudieran ser un referente para la Región.58,59, Hoy están surgiendo cada vez más estas plataformas que sistematizan y contribuyen a diseminar el conocimiento como por ejemplo el Dialogo Regional de Políticas a nivel de Ministros de Seguridad de LAC y la Clínica de Conocimiento ambos coordinados por el BID. De igual forma la “Alianza de Municipales para la prevención de la violencia en Centroamérica y la República Dominicana (AMUPREV)”60. Del mismo modo, las ciudades de LAC están incursionando en evaluaciones de impacto para poder cerrar sus brechas de conocimiento61, incluyendo en las innovaciones62 de Centroamérica y América Latina y el Caribe. No cabe duda, que los Gobiernos locales están mejor posicionados para dar la respuesta a las demandas ciudadanas incluyendo seguridad. Ellos conocen las amenazas que afecta más directamente a los ciudadanos. Sin embargo, existen varios desafíos que los Gobiernos locales deben atender para que su actuación sea efectiva y que se balancear procesos complejos de coordinación a diferentes niveles, construir alianzas estratégicas, contar con las capacidades técnicas y administrativas, así como de los recursos adecuados. Todo este conocimiento que está surgiendo desde las ciudades está permitiendo identificar elementos esenciales para el éxito en el manejo local de la seguridad ciudadana. El liderazgo municipal continuo es fundamental para una seguridad ciudadana exitosa. El componente clave para programas de seguridad urbana efectivos es una gestión local capaz, creativa y valiente, especialmente la proveniente de la oficina del alcalde. Los alcaldes y gobiernos locales son los que mejor entienden el contexto local y sus desafíos, y pueden promover un avance hacia una mayor seguridad ciudadana. Sin una dirección sólida y sin el in-

Ver https://citizensecurity.igarape.org.br/ y Alvarado et al (2017).

Ver Abt y Winship (2016), Muggah et al (2016).

Ver BID (2015).

Ver https://igarape.org.br/en/apps/citizen-security-dashboard/.

Ver http://www.amuprev.org/historias/.

Ver Closing Knowledge Gaps: Toward Evidence-based Crime Prevention Policies in Latin America and the Caribbean, BID

2015. 62

Ver Berk-Seligson et al (2014) y App y Winship (2015)

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volucramiento de actores locales claves del sector privado y la sociedad civil, es difícil generar el impulso necesario para obtener resultados positivos. Diferentes contextos generarán respuestas diferentes. No existen recetas únicas para reducir la criminalidad urbana. Cuando se trata del crimen organizado, puede haber una mayor participación de las instituciones a nivel federal y de operaciones dirigidas por entidades de inteligencia. Con respecto a la delincuencia callejera y la violencia doméstica, las estrategias tienden a ser más equilibradas, combinando disuasión y prevención. Cualquier estrategia de una ciudad debe estar alimentada no sólo por un plan maestro, sino también por el análisis de estadísticas en tiempo real para permitir un enfoque específico que también permita ajustes y correcciones durante el transcurso de la iniciativa. Sin embargo, en prácticamente todos los entornos, existen factores de riesgo en común que están asociados a la delincuencia y la victimización. Anticiparse al crimen y abordar estos factores de riesgo es fundamental. De hecho, en la mayoría de los contextos, el acceso y el abuso del alcohol está relacionado fuertemente al crimen y la victimización. De igual manera, la disponibilidad de armas de fuego y la abundancia de redes de narcotráfico exacerban la violencia criminal. Incluso, la exposición constante a la violencia doméstica e interpersonal es también un factor que influye en los futuros niveles de violencia, tanto en términos de victimización como de perpetración. En un contexto de limitados recursos, las estrategias a nivel ciudad deben ser selectivas en sus enfoques y abordar estos factores de riesgo selectivamente desde el principio puede resultar rentable. La prevención del delito urbano requiere estrategias intersectoriales, coordinadas y balanceadas con una visión de seguridad. Para prevenir el crimen efectivamente es necesario identificar los diversos factores asociados al comportamiento criminal ya sean económico, sociales, institucionales o estructurales. En este sentido, la respuesta local para contrarrestar la delincuencia debe ser comprensiva, y para ello es necesario integrar la dimensión de seguridad dentro de la agenda de desarrollo local. Es decir, alinear las acciones de las diversas dependencias gubernamentales hacia un mismo objetivo: la reducción del crimen y la violencia. Esto requiere una coordinación entre distintos niveles de gobierno y entre los diversos servicios sociales en el territorio en temas de salud pública, educación, y empleo. Asimismo, es fundamental establecer un equilibrio entre la prevención y el control del crimen, lo que implica una acción coordinada no sólo con la policía, sino también de otros actores locales y nacionales tanto públicos como privados. La necesidad de mantener una visión y una agenda en común es desafiante y requiere de un alto grado de coordinación, liderazgo, y capital humano especializado. El financiamiento creativo y estratégico es fundamental. Las autoridades locales podrían identificar formas creativas para generar financiamiento adicional que les permita avanzar y hacer sostenible sus intervenciones. Muy probablemente, requerirán del desarrollo de acuerdos con múltiples actores de interés y de asociaciones público-privadas para apoyar sus

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iniciativas.63 Cabe destacar, que algunas ciudades también están experimentando con financiamiento combinado, impuestos municipales especiales, bonos de impacto social, subsidios focalizados e incentivos para la inversión privada, entre otras medidas.64 La tecnología y el análisis de datos en tiempo real son vitales para guiar la seguridad ciudadana a nivel ciudad. En la mayoría de las ciudades de la región, la tecnología está facilitando la recopilación y el análisis de datos criminales al igual que la investigación criminal. La información desagregada y de alta calidad sobre el crimen, las percepciones de seguridad, y factores socio económicos relacionados, es esencial para todos los aspectos del ciclo de programación. Sin dicha información, los gobiernos locales no podrían diseñar, implementar, monitorear o evaluar adecuadamente las intervenciones de seguridad. La llegada de procesadores más poderosos para computadoras, de Big Data,65 de herramientas de aprendizaje automatizadas y de Inteligencia Artificial (IA) demuestra que la calidad de la recolección y análisis de datos ha mejorado y los costos han disminuido. Pero estas herramientas también generan nuevos desafíos: desarrollar capacidades humanas

La prevención del delito urbano requiere estrategias intersectoriales, coordinadas y balanceadas con una visión de seguridad.

para el uso efectivo de la tecnología, lograr alianzas con el sector privado para apalancar Big Data y otras tecnologías, y garantizar protocolos apropiados y éticos para la recopilación, el almacenamiento y la retención de datos y la privacidad de los mismos.

Involucrar a las comunidades en el diseño, implementación, evaluación y comunicación de las estrategias de seguridad ciudadana es clave. Todas las intervenciones exitosas revelan que el proceso es importante. Específicamente, la forma en que los ciudadanos participan en el diseño, desarrollo, implementación y evaluación de estrategias es fundamental.66 Para asegurar la sostenibilidad de las intervenciones, las comunidades afectadas deben sentir que son dueñas del proceso. Las medidas de seguridad ciudadana que involucran a los actores pertinentes en la preparación de diagnósticos y planes de acción, y que regularmente brindan evidencia de resultados han permitido garantizar continuidad y apropiación de las mismas. Estos pasos son fundamentales para desarrollar la confianza en las autoridades e instituciones. Es esencial garantizar que las inversiones en seguridad ciudadana sean rigurosamente monitoreadas y evaluadas. Frecuentemente, el monitoreo y la evaluación se realizan al final 63

Ver http://www3.weforum.org/docs/GAC16_Responsible_Investment_Fragile_Context.pdf

Ver https://www.weforum.org/agenda/2016/12/this-innovative-financing-tool-could-reduce-violence-in-a-city-near-you/.

Ver Proyecto de Big Data del BID en Colombia, Ciudata Segura: https://blogs.iadb.org/sinmiedos/2017/07/28/sirve-big-

data-prevenir-crimen-esperamos-averiguarlo-6-ciudades-colombia/ 66

Ver http://humanitas360.org/wp-content/uploads/Americas-Civic-Empowerment-Index-final-report-for-

web-updated.pdf.

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Fuente: Policía Nacional de los colombianos. AP Photo, Wiliam Fernando Martiez. May 3rd, 2008, Bogota. Flickr CC.

de un proceso de una iniciativa de seguridad ciudadana y no al principio. Se les relega al final de la lista de prioridades, y se consideran como un complemento opcional. Sin embargo, sin supervisión y evaluación adecuada, es difícil llegar a conclusiones básicas sobre la relación costo-efectividad de intervenciones específicas. Afortunadamente, en el sector de seguridad ciudadana, se está empezando a propagar una cultura de evidencia. Las intervenciones basadas en datos son cada vez más la norma, especialmente con la llegada de las herramientas de “Big Data” para procesar la percepción del público, así como los resultados tangibles obtenidos en el trabajo de campo. Finalmente, invertir en una evaluación de impacto de alta calidad es esencial para identificar los éxitos y fracasos, mejorar las correcciones a lo largo del proyecto y poder respaldar las intervenciones de escala cuando muestran resultados positivos.

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Documentos TĂŠcnicos Âˇ Movilidad sostenible, resiliente e inclusiva

Movilidad sostenible, resiliente e inclusiva Por: Roberto Agosta Editor: Alejandro Taddia

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Resumen Ejecutivo Desde el surgimiento de la conciencia ambiental en la década de 1970, la toma de decisiones sobre políticas públicas se fue enriqueciendo con nuevos conceptos, de los cuales son intérpretes tanto los Objetivos de Desarrollo Sostenible para la humanidad como conjunto, como Habitat III en el ámbito de los asentamientos humanos, y que se han sintetizado en las ideas de inclusividad, resiliencia y sustentabilidad, esta última como gran concepto integrador. La necesidad de que los sistemas tengan la capacidad de operar a lo largo del tiempo cumpliendo adecuadamente con los objetivos para los que han sido diseñados, requiere abordar la sustentabilidad con un enfoque tridimensional: económica y financiera, social y ambiental, que garantiza un marco conceptual ajustado al presente y sintetiza muchos de los aspectos vinculados a la eficiencia, la inclusión y la resiliencia; alejándonos de posturas utópicas o economicistas. El planeamiento de las ciudades y, dentro del mismo, el planeamiento del transporte es rescatado y destacado por los últimos consensos globales como un imperativo y una herramienta fundamental para alcanzar esta visión tridimensional de la sustentabilidad. Sin planeamiento las mejoras en los sistemas de transporte conducen a ciudades más dispersas, menos compactas y por lo tanto más ineficientes e inequitativas. El proceso de planeamiento del transporte debe estructurarse en torno a tres principios fundamentales: Integralidad y Segmentación del Mercado de Movilidad, Integralidad y Jerarquización del Sistema de Movilidad y Principio de Sustentabilidad. En este contexto, la necesidad de considerar al conjunto territorio – movilidad – transporte de manera integrada, y el reconocimiento de la accesibilidad como un derecho universal resumen las exigencias cardinales de los consensos actuales. El planeamiento no solamente tiene valor en sí mismo como proceso decisorio, sino que es fundamental la explicitación de los planes, tanto para su conceptualización como para permitir la rendición de cuentas, el control y el mejoramiento permanente de los procesos de políticas públicas. En esta misma línea, para resultar efectivo, el planeamiento debe permear desde lo estratégico hasta lo táctico, ya que es en este nivel donde se toman las decisiones cotidianas que terminan configurando el futuro de los sistemas de transporte.Este enfoque del planeamiento solamente es posible con un sistema político que garantice la gobernanza efectiva, eficiente y transparente de nuestras ciudades y fundamentalmente con la convicción de que las políticas públicas sanas no deben surgir de imperativos basados en la compulsión, sino del alineamiento de los intereses individuales con los intereses generales. Finalmente, una visión optimista, pero no por ello equivocada la constituye el surgimiento de las ciudades inteligentes, con su concomitante y permanente reducción de costos que hace a tecnologías exponencialemente más sofisticadas cada vez más accesibles a mayores segmentos sociales. Esta aceleración tecnológica debe constituir el sendero sobre el cual se desarrollen los valores básicos de esta sustentabilidad multidimensional. Este trabajo se estructura presentando en el Capítulo 1 un marco conceptual general con el objeto principal de definir algunos conceptos centrales. El Capítulo 2 presenta un análisis de la Agenda 2030 y sus Objetivos de Desarrollo Sostenible, y de los documentos surgidos de Habitat III contextualizándolos en sus principales ideas y extrayendo de ellos los principales con-

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ceptos relevantes para la comprensión de la problemática de la movilidad y el transporte urbano. Con la convicción de que el Planeamiento del Transporte adecuadamente encarado sigue siendo el marco conceptual que le debe permitir a los decisores públicos del SXXI contribuir a configurar sistemas urbanos y sistemas de transporte inclusivos, resilientes y sustentables, el Capítulo 3 presenta las ideas básicas del autor en torno a las cuales el proceso de planeamiento debe estructurarse. Finalmente, los Capítulos 4 y 5 ofrecen una síntesis de los principios de diseño resiliente e inclusivo de los sistemas de transporte.

1. Movilidad Sostenible, Resiliente e Inclusiva 1.1 Movilidad, Transporte y Sistemas de Transporte Las ciudades son producto de las ventajas que ofrece la proximidad entre las personas, es decir de los bajos costos de movilidad, que en este caso resulta sinónimo de bajos costos de transporte. La accesibilidad de una localización refiere la cantidad de oportunidades (otras localizaciones) disponibles con un esfuerzo dado e inevitablemente se relaciona con las posibilidades de movilidad, es decir la capacidad de desplazarse entre diferentes lugares.1 En su origen la movilidad urbana se basaba en la caminata, y a poco de evolucionar, las ciudades empezaron a requerir sistemas de transporte que permitieran amplificar la locomoción humana para satisfacer sus necesidades de movilidad, tanto en cuanto a su capacidad de carga (permitiendo transportar mayores volúmenes), como en cuanto a su velocidad (permitiendo alcanzar mayores distancias en tiempos aceptables). La Figura 1.1 presenta el proceso continuo que se opera dentro del Sistema Urbano por el cual los Usos del Suelo (localización de actividades) generan Patrones de Movilidad que a su vez conforman el Sistema de Transporte que provee Accesibilidad y condiciona la existencia, naturaleza y localización de nuevos Usos del Suelo.2 Específicamente, dentro del sistema de transporte, el elemento estructurante fundamental es la infraestructura (peatonal, vehicular, guiada, etc.), que por constituir su componente más permanente constituye uno de los más importantes elementos estructurantes del espacio urbano. Es por ello que el planeamiento del transporte constituye un importante capítulo de la planificación física, urbana o regional. 1.2 Movilidad Inclusiva La inclusión social implica una serie de acciones tendientes a brindar a todos los individuos las mismas oportunidades educativas, laborales, políticas y económicas, permitiéndoles participar de manera plena en la vida social, favoreciendo la reducción de las desigualdades y mejorando de manera integral sus condiciones de vida. 1

Hanson, Susan. “The Context of Urban Travel” en “The Geography of Urban Transportation” Edited by Susan Hanson and Genevive

Giuliano (Editors). Ed. The Guilford Press, New York – London, 2017. 2

Agosta, Roberto. “Transporte y Movilidad Urbana”. 2018.

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FIGURA 1.1 EL SISTEMA DE TRANSPORTE ESTRUCTURADO Y ESTRUCTURANTE DE LA CIUDAD

Sistema de Transporte CONFORMA

PROVEE

Patrones de movilidad

Accesibilidad

GENERA

CONDICIONA

Usos del suelo

Sistema Urbano Frecuentemente se focaliza la preocupación por la inclusión en personas o grupos de personas que se encuentran en situaciones de carencia, segregación o marginación como los que se encuentran en situación de extrema pobreza o pertenecen a colectivos particularmente estigmatizados, bien por su origen (étnico o religioso), género, edad, condición física, orientación sexual, etc. La contraposición entre eficiencia y equidad ha sido un clásico de la economía del bienestar en el SXX. Sin embargo, nuevos enfoques del problema permiten reflexionar sobre la relación entre altos niveles de desigualdad y todo tipo de problema social, incluidos la salud, la violencia, el crimen y el mal desempeño educativo; inspirando un importante debate sobre los costos estrictamente económicos de la inequidad que probablemente impacte el diseño futuro de las políticas públicas.3 Inclusión social significa por lo tanto acceso universal al sistema educativo y de salud, oportunidades de trabajo, la posibilidad de tener una vivienda digna, seguridad ciudadana, acceso a los servicios básicos, participación de la mujer en la vida social, inserción laboral de jóvenes, y en el presente a la formación y el acceso a las nuevas tecnologías de la información y la comunicación. Solo garantizando accesibilidad física generalizada a toda la población es posible alcanzar niveles de inclusión aceptables en la visión actual, y es en este aspecto que la movilidad urbana juega un rol esencial en el esfuerzo por garantizar la inclusión social. A su vez esto es posible solamente contando con sistemas de transporte inclusivos por diseño que permitan que el acceso a los mismos por parte de todos los ciudadanos cualquiera sea su condición. En particular, y si enfocamos el análisis de los grupos sociales de menores ingresos, es posible 3

Wilkinson, Richard – Pickett, Kate. “The Inner Level: How More Equal Societies Reduce Stress, Restore Sanity and Improve Everyone´s

Well-being” Ed. Kindle Penguin Books. London, 2018.

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pensar en una gradación de los atributos del sistema de transporte con referencia a su nivel de servicio a la población sobre la base de los siguientes conceptos:4 •

Accesibilidad física: La disponibilidad espacial de infraestructura y de servicios de transporte adecuados para el transporte de personas entre localizaciones complementarias (como por ejemplo el lugar de habitación y los empleos, escuelas, etc.). Si se trata de un modo de transporte mecánico (bus, ferrocarril, etc.), interviene en su evaluación el hecho de que las paradas y/o estaciones se encuentren a distancia peatonal aceptable.

•

Accesibilidad temporal (cobertura horaria): Se refiere a la disponibilidad del servicio a lo largo de los horarios en que es requerido, no solamente para el viaje cotidiano a/del trabajo / estudio, sino también para otros movimientos diferentes al mismo como los vinculados a la atención sanitaria, educación de adultos, etc.

•

Accesibilidad económica (precio y/o costo): Se refiere a la existencia de barreras para el uso del sistema por parte de los individuos pertenecientes a los deciles de menores ingresos de la población, en los cuales el gasto en transporte constituye una proporción importante del ingreso.

•

Confiabilidad / Regularidad: Se refiere a la estabilidad y predictibilidad que posee el servicio que presta el sistema.

•

Seguridad: Tanto física (“safety”) como personal (“security”) que garantice las condiciones adecuadas de realización del viaje.

•

Confort: Referido a las condiciones de habitabilidad del medio de transporte y de sus instalaciones complementarias y de transferencia, además de las condiciones de trato, atención al público, etc.5

De manera similar a como Abraham Maslow representó las necesidades humanas, es posible jerarquizar estos atributos (Figura 1.2).6 1.3 Sistemas de Transporte Resilientes. El significado de la palabra “resiliencia” ha sido uno de los tres más consultados en el diccionario de la Real Academia Española en 2017.7 El término resiliencia, proveniente de un vocablo latino difundido en todos los idiomas europeos, refiere a la capacidad de un sistema sometido a una perturbación para recuperar su estado inicial cuando la misma ha cesado. 4

Agosta, Roberto. “Pobreza y Transporte en Buenos Aires. Conclusiones del Estudio de Grupos de Foco”. Banco Mundial, 2000. La Accesibilidad (física, temporal y económica) y la Confiabilidad hacen la existencia del servicio y/o del sistema de transporte mismo,

mientras que la Seguridad y el Confort lo califican. La Accesibilidad se mediría por los valores medios de variables, mientras que la Confiabilidad podría interpretarse como una varianza. 6

Agosta, Roberto – Ayerza, María D. – Nadal, Pedro I. “Pobreza y Transporte: Encuadre Metodológico y Evidencia Empírica de Buenos

Aires”. XII Congreso Latinoamericano de Transporte Público y Urbano. Buenos Aires, 2003. 7

Las otras dos palabras fueron “bizarro” y “procrastinar”.

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FIGURA 1.2 PIRÁMIDE DE LAS NECESIDADES DE TRANSPORTE

Confort Seguridad Confiabilidad Asequibilidad Disponibilidad temporal Accesibilidad geográfica

“Pobreza y Transporte: Encuadre medodológico y evidencia empírica de Buenos Aires” (Agosta-Ayerza-Nadal2003)

Los sistemas de transporte pueden verse afectados por múltiples perturbaciones, ya sean de índole socioeconómica (crisis económicas profundas, procesos inflacionarios y/o recesivos, huelgas y otro tipo de conflictos sociales, cambios de hábitos locacionales, etc.), tecnológicas (disrupciones tecnológicas), accidentes e incidentes de gran magnitud, incluidos hechos de terrorismo y/o ciberterrorismo, o ambientales (específicamente emergencias y catástrofes vinculadas fundamentalmente al proceso de cambio climático). En todos los casos debe distinguirse el estado transitorio durante la perturbación y el estado final del sistema una vez que la perturbación ha cesado. Ofrecen especial interés las perturbaciones por accidentes e incidentes de magnitud y las ambientales. En el primer caso la perturbación sobreviene de manera imprevisible y el problema relevante es el de proveer para la atención de los afectados en el estado transitorio, ofreciendo además alternativas de movilidad a los usuarios. En el segundo caso en cambio, la perturbación en un sistema de transporte vinculada con un fenómeno meteorológico o climático puede preverse, al menos en términos estadísticos. Lo relevante en este caso es el diseño y la capacidad de recuperación del sistema propiamente dicha. Los centros urbanos, y especialmente los de los países en desarrollo, suelen tener características que exacerban su vulnerabilidad ante los efectos adversos del cambio climático y otros peligros naturales como terremotos, inundaciones y fenómenos meteorológicos extremos, la contaminación del agua y el aire, las enfermedades transmitidas por vectores y la elevación del nivel del mar. El concepto de resiliencia se encuentra además asociado a una serie de otros conceptos operativos como la elaboración de estrategias de reducción de los riesgos de desastres y su

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gestión, la realización de evaluaciones periódicas de los riesgos y la racional planificación física (urbana y territorial) desde el punto de vista ambiental. 1.4 Movilidad y Transporte Sostenibles. La sustentabilidad o sostenibilidad es la capacidad de un sistema de permanecer operando a lo largo del tiempo cumpliendo adecuadamente con los objetivos para los que ha sido diseñado. En este trabajo se emplean indistintamente ambos vocablos. El uso del término proviene de la ecología, donde se refiere específicamente a la forma en que los sistemas biológicos se mantienen productivos a través del tiempo por medio de procesos que requieren del equilibrio de una especie con los recursos de su entorno. Este concepto ha sido aplicado a la perspectiva humana de acuerdo a la exitosa definición del Informe Brundtland (1987)8, según la cual la sostenibilidad consiste en satisfacer las necesidades de la actual generación sin sacrificar la capacidad de las futuras generaciones de satisfacer sus propias necesidades. Aplicado a las políticas públicas el concepto se ha extendido a otras dimensiones, pudiéndose hablar, además de lo ambiental, de sostenibilidad económica, financiera y social. En este contexto, la sostenibilidad ambiental se refiere a la capacidad de una política pública de satisfacer las necesidades de la ac-

La sostenibilidad económica refiere a la capacidad de generar valor o riqueza en cantidades superiores a los consumidos.

tual generación sin sacrificar la capacidad de futuras generaciones de satisfacer sus propias necesidades. En el marco internacional, la Carta de la Tierra (2000)9 presenta una articulación extensa e integral de los valores y principios relacionados a la sostenibilidad. Este documento constituye una declaración de ética global y fue desarrollado a partir de un proceso participativo organizado por una entidad de la sociedad civil a partir de la Cumbre de Río 92 de las Naciones Unidas. Específicamente con referencia a la problemática del cambio climático, recientemente se generó el Acuerdo de París (2015)10, que entrará en vigencia en 2020 tras el vencimiento del Protocolo de Kioto, a través del cual los 195 países miembros del UNFCCC (United Nations Framework Convention on Climate Change) se comprometen a reducir la emisión de gases de efecto invernadero con el objetivo de limitar el incremento de la temperatura global a 1,5ºC.11 La sostenibilidad económica refiere a la capacidad de generar valor o riqueza en cantidades superiores a los consumidos. La sostenibilidad financiera en cambio requiere que las políticas públicas garanticen flujos de fondos adecuados para su efectiva materialización, ya sea a través de generación de fondos propios como a través de los correspondientes arreglos legales e institucionales que permitan el direccionamiento de recursos de otros sectores y/o actividades económicas. 8

“Informe Brundtland: Nuestro Futuro Común” en http://www.un.org/es/comun/docs/?symbol=A/42/427

“Carta de La Tierra” en http://www.earthcharterinaction.org/invent/images/uploads/echarter_spanish.pdf

“Acuerdo de París” en https://unfccc.int/sites/default/files/spanish_paris_agreement.pdf

Respecto de temperatura de 1880, cuando comienza a registrarse globalmente.

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La sostenibilidad social (y política) requiere equidad en el repago de los costos y el disfrute de los beneficios, la existencia de un marco jurídico que garantice la participación y el control. El concepto de movilidad sostenible nace con la preocupación por los problemas medioambientales, económicos y sociales ocasionados por la generalización, especialmente en los EEUU durante la segunda mitad del SXX, de un modelo de movilidad urbana basado en el automóvil particular. Los inconvenientes de este modelo, entre los que destacan la contaminación del aire, el consumo excesivo de energía, de espacio urbano y de tiempo de las personas debido la congestión de las vías de circulación, han catalizado el surgimiento de una voluntad colectiva cada vez más generalizada de encontrar alternativas que ayuden a paliar sus efectos negativos y a promover conceptos urbanísticos asociados a un nuevo modelo de ciudad sostenible, retornando en algunos casos a los modelos urbanos propios de las ciudades industriales estructuradas en torno al transporte colectivo.

2. La Movilidad y el Transporte en Habitat III 2. 1 La Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible El 25 de septiembre de 2015, la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó la Resolución 70/1, denominada Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible.12 La Agenda contiene 17 objetivos de aplicación universal, denominados Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), a los cuales se les asocian 169 Metas. Este conjunto de Objetivos y Metas se proponen orientar los esfuerzos de los países en su esfuerzo por garantizar un planeta sostenible en las próximas décadas. Los ODS son herederos de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), aunque amplían sus alcances y se proponen abordar las causas profundas de la pobreza, abarcando las tres dimensiones del desarrollo sostenible: el crecimiento económico, la inclusión social y la protección del medio ambiente (sostenibilidad económica, social y ambiental). Los ODS reconocen que las iniciativas para acabar con la pobreza deben ir de la mano de estrategias que favorezcan el crecimiento económico y aborden una serie de necesidades sociales, como la educación, la salud, la protección social y las oportunidades de empleo, promoviendo además la lucha contra el cambio climático y la protección del medio ambiente. Se aspira a que los gobiernos los adopten como propios y establezcan marcos nacionales para su seguimiento y cumplimiento, lo que crea la necesidad de recopilar datos fiables, accesibles y oportunos. Todos ellos configuran un telón de fondo para la mayoría de las decisiones de política pública, incluidas las referentes a la movilidad y el transporte, sin embargo, algunos en particular en conjunto con sus metas para 2030, forman parte de la agenda específica de las políticas de movilidad urbana. Específicamente varios de ellos se vinculan con cuestiones muy próximas a la movilidad y el transporte como la eficiencia energética, el calmbio climático, la inclusividad, la sostenibilidad y la resilencia. 12

https://www.un.org/sustainabledevelopment/es/

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2.2 Habitat III en contexto. Hábitat III es la Conferencia de las Naciones Unidas sobre la vivienda y el desarrollo urbano sostenible llevada a cabo en Quito, Ecuador, del 17 al 20 de octubre de 2016 que constituyó la continuidad del ciclo de Conferencias iniciado en 1976 (Habitat I, Vancouver) y continuado en 1996 (Habitat II, Estambul). Hábitat III fue la primera cumbre mundial de las Naciones Unidas después de la adopción de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y los ODS, y ofreció la oportunidad de discutir la planificación y la gestión de asentamientos urbanos de diferentes características apuntando a la implementación de los nuevos objetivos de desarrollo global y cambio climático. La Movilidad y el Transporte son algunas de las temáticas centrales de la Nueva Agenda Urbana, lo que de por sí constituye un signo alentador en el sentido de que se ha establecido un sólido consenso de la importancia de estos temas a la hora de alcanzar objetivos de sustentabilidad y eficiencia en las ciudades. Como se ha señalado, Habitat III13 se construye como continuación de la Declaración de Estambul sobre los Asentamientos Humanos (Habitat II) que, si bien gira básicamente en torno a la problemática de la vivienda, contiene los fundamentos conceptuales de lo desarrollado en la Nueva Agenda Urbana en materia de movilidad y transporte. La Nueva Agenda Urbana de Habitat III sostiene, profundiza y desarrolla los principios establecidos en la Declaración de Estambul y consta de: •

Declaración de Quito sobre Ciudades y Asentamientos Humanos Sostenibles para todos.

•

Plan de Aplicación de Quito para la Nueva Agenda Urbana.

Específicamente, en la Declaración se establecen los siguientes elementos de su visión objetivo específica para los sistemas de movilidad y transporte urbano: •

Igualdad de acceso.

•

Planificación basada en la edad y el género. •

Uso eficiente de los recursos.

•

Facilitación de los vínculos entre las personas, los lugares, los bienes, los servicios y las oportunidades económicas.

A su vez, en el Plan de Aplicación se destacan algunos compromisos específicos para abordar la problemática de la movilidad y el transporte vinculados a la facilitación del acceso de las personas con discapacidad al entorno físico, el fortalecimiento de la movilidad y el transporte sostenibles, la promoción de instrumentos de planificación fundados en un enfoque urbano y territorial integrado y el enfoque de ciudades inteligentes en general y en particular referentes a las tecnologías de transporte innovadoras. Para los sistemas de transporte y movilidad urbana plantea las siguientes características: 13

”Nueva Agenda Urbana, Habitat III” en http://onuhabitat.org.mx/index.php/la-nueva-agenda-urbana-en-espanol

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•

Seguros, asequibles, universalmente accesibles y sostenibles.

•

Su objetivo cardinal se define como posibilitar una participación significativa de las personas en las actividades sociales y económicas en las ciudades y los asentamientos humanos.

•

Desarrollados a partir de la integración de los planes de transporte y movilidad en las planificaciones urbanas y territoriales que permitan reducir las necesidades de trasladarse y mejoren la conectividad entre las diferentes zonas urbanas, periurbanas y rurales. Para ello se promueve además el fortalecimiento el desarrollo de capacidades en los gobiernos subnacionales y locales.

•

Basados en una amplia gama de opciones de transporte y movilidad.

•

Priorización de la infraestructura de transporte público y de las opciones no motorizadas respecto del automóvil particular.

•

Promover los desarrollos orientados al transporte colectivo (TODs) equitativo que permitan reducir al mínimo los desplazamientos y que además promuevan la integración social y los usos mixtos con una combinación de hogares, empleos y servicios.

•

Garantizar la eficiencia en la movilidad de las cargas urbanas.

•

Promover conceptos más amplios de planificación para la evaluación de los beneficios de los sistemas de transporte urbano que incluyan “los efectos en el medio ambiente, la economía, la cohesión social, la calidad de vida, la accesibilidad, la seguridad vial, la salud pública y las actividades relacionadas con el cambio climático, entre otras cosas.”

Habitat III en conjunto con la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y los Objetivos de Desarrollo Sostenible constituyen un marco universal, no solamente de objetivos y metas para la acción, sino que conforman un conjunto de valores y principios de aceptación generalizada que sintetizan buena parte de los conocimientos y el estado del arte actual del análisis y el planeamiento de los sistemas urbanos y de los sistemas de movilidad y de transporte.

3. Planeamiento sustentable de la movilidad urbana 3.1 El olvidado oficio del planeamiento del transporte. Podría decirse que el planeamiento del transporte surgió como disciplina hacia mediados del SXX, cuando hizo falta disponer de instrumentos conceptuales que permitieran la toma de decisiones racional y comunicable respecto de las grandes decisiones de inversión pública, en esa época concentradas especialmente en obras de infraestructura vial. El tradicional esquema de la planificación basado en las etapas de Relevamiento, Diagnóstico, Elaboración de Alternativas, Evaluación e Implementación, aplicado a la problemática de los sistemas de transporte proveyó el esquema mental adecuado para abordar este proceso de toma de decisiones y rendición de cuentas por parte de los responsables de las políticas públicas. La crisis del petróleo y el surgimiento de la conciencia ambiental impulsaron la revitalización de los sistemas de transporte colectivo y exigieron al planeamiento del transporte la

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incorporación de nuevos conceptos y metodologías que permitieran su inclusión en el proceso de planeamiento del transporte. Es así que en la década de 1970 se operativiza la teoría de la elección discreta, que brindó un fundamento general a todo el análisis de las decisiones de los consumidores en los mercados de transporte. Una acertada definición de planeamiento del transporte podría ser “gestar una concatenación de decisiones interrelacionadas que, progresivamente y mediante su interacción recíproca, produzcan la transformación del sistema transporte – territorio siguiendo un curso considerado como óptimo por la comunidad”.14 Esta definición posee tres elementos fundamentales, (i) centra al proceso de planeamiento en la mecánica de la toma de decisiones, (ii) pone por sujeto al sistema transporte-territorio (no solamente al sistema de transporte), superando la mera satisfacción de las necesidades de movilidad y corriendo el eje hacia el problema territorial, verdadero núcleo de la problemática, y (iii) establece como objeto del proceso el cumplimiento de objetivos comunitarios (concepto más amplio, aunque por supuesto menos preciso que la mera evaluación económica). El planeamiento del transporte requiere poder intervenir sobre el sistema en conjunto, tanto en el plano tecnológico como en el institucional, coordinadamente con el sistema territorial que es finalmente el que establece las demandas. Sus objetivos generales pueden plantearse en términos de permitir movilizar los bienes de la economía y garantizar el derecho de todos los ciudadanos a la movilidad personal con sustentabilidad ambiental, económica, financiera y social, garantizando la coherencia entre las políticas de transporte y las políticas económicas, sociales y urbanas.15 Los conceptos de Nuevo Urbanismo, y Desarrollo Urbano Orientado al Transporte Colectivo (Transit Oriented Development -TOD-) hacen referencia a este modelo de ciudad sostenible que procura revertir la insostenibilidad del ordenamiento urbano basado en el automóvil individual. El Nuevo Urbanismo reconoce el antecedente de los Principios de Ahwahnee (1991)16 que luego cristalizaron el Congreso del Nuevo Urbanismo y la Carta del Nuevo Urbanismo (1999)17. Estas ideas dieron lugar en la misma década al concepto de Desarrollo Urbano Orientado al Transporte Colectivo (Transit Oriented Development -TOD-) definido como la creación de comunidades vitales, habitables y sostenibles sobre la base del diseño compacto, caminable, orientado al peatón, con usos mixtos centradas en sistemas de transporte colectivo de alta calidad, quebrando la dependencia absoluta del automóvil para la movilidad y la supervivencia.18 Existe un conjunto de actuaciones individuales y colectivas que pueden configurar un progresivo avance hacia un escenario de movilidad sostenible. En primer lugar, se encuentran las actitudes individuales por parte de personas sensibilizadas con estos problemas (desplazarse a pie, en bicicleta o en transporte público en lugar 14

Marino de Luca, “Manuale di pianificazione dei transporti”. Ed. FrancoAngeli, Milano, Italy. 2010.

Agosta, Roberto. “Transporte y Movilidad Urbana”. 2018.

16 https://www.lgc.org/who-we-are/ahwahnee/principles/ 17 https://www.cnu.org/sites/default/files/cnucharter_spanish.pdf 18 http://www.tod.org

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de en automóvil particular, compartir un automóvil entre varias personas, adoptar vehículos convencionales más eficientes o eléctricos, etc.). En segundo lugar, tenemos las acciones colectivas adoptadas privadamente por empresas y organizaciones que se proponen institucionalmente inducir o favorecer este tipo de comportamiento entre sus miembros y que eventualmente pueden influir en las políticas públicas. Finalmente, se encuentran las actuaciones desde las políticas públicas que podrían agruparse en: •

Planificación y diseño urbanístico favorable a la movilidad sostenible. Desde las políticas locales, dar prioridad a un diseño urbanístico que mezcle los usos del suelo reduciendo la necesidad de desplazarse y la longitud de los desplazamientos, favorezca los modos no motorizados, promueva la regulación responsable del uso del automóvil, etc.

•

Medidas fiscales y políticas de infraestructura que favorezcan el uso de los modos más eficientes y sustentables como el transporte colectivo, el uso compartido del automóvil y la movilidad activa (bicicleta, caminata, etc.). Entre ellas se encuentran las políticas racionales de subsidios al transporte colectivo que, garantizando la sustentabilidad financiera de los sistemas reconocen los efectos económicos externos positivos del uso de la movilidad colectiva.

•

Medidas de política fiscal y tarifaria que favorezcan el mejoramiento de los sistemas existentes, como la mayor eficiencia de los

Existe un conjunto de actuaciones individuales y colectivas que pueden configurar un progresivo avance hacia un escenario de movilidad sostenible.

sistemas con motores a combustión interna, la electrificación, la adecuada jerarquización vial que dé prioridad a la gestión y la pacificación del tráfico y no al incremento indiscriminado de capacidad vial. Una buena política pública se caracteriza por alinear el interés público con el interés indi-

vidual, combinando estos tres planos e induciendo comportamientos privados que promuevan situaciones “óptimas” desde el punto de vista del interés público. El proceso de planeamiento del transporte debe estructurarse en torno a tres principios fundamentales: Integralidad y Segmentación del Mercado de Movilidad, Integralidad y Jerarquización del Sistema de Movilidad y Principio de Sustentabilidad.19 3.2 Principio de Integralidad y Segmentación del Mercado de Movilidad. Este principio hace referencia al análisis y consideración de los patrones de movilidad y establece que debe analizarse todo el territorio que posee demandas comunes de movilidad y a su vez dentro del mismo, todas las demandas que existen. 19

Agosta, Roberto. “Transporte y Movilidad Urbana”. 2018.

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Las áreas urbanas son espacios polifacéticos en los cuales no solamente interesan los viajes pendulares cotidianos (usualmente radiales entre las áreas residenciales y el área central), aun cuando estos posean una importancia cuantitativa relevante y sean responsables de la mayor parte de la congestión y la contaminación. Un área urbana posee una enorme riqueza en cuanto a sus necesidades de movilidad (viajes dentro de las áreas residenciales, dentro del área central, entre centros periféricos, etc.) y todas ellas deben ser adecuadamente satisfechas, tanto los viajes de gran longitud que se realizan con frecuencia diaria como los desplazamientos cortos que pueden y deben estructurarse a través de los modos activos. A esta diversidad geográfica deben adicionarse otras necesidades. Un buen sistema de transporte debe servir con eficacia y eficiencia las necesidades de movilidad de todas las horas del día, de todos los días de la semana, de todos los motivos de viaje y de todos los usuarios posibles. 3.3 Principio de Integralidad y Jerarquización del Sistema de Movilidad. Como contrapartida al análisis integral y al mismo tiempo exhaustivo de todas las demandas de movilidad, se establece que el sistema de movilidad en sí debe analizarse como un todo, sin omitir ninguna tecnología de transporte, existente o potencialmente posible, distinguiendo adecuadamente las particularidades de cada una de ellas y garantizando que las mismas ocupen el lugar más adecuado dentro del sistema urbano. Cada tecnología de transporte presenta sus propias ventajas en términos de velocidad, capacidad, costos de inversión y de operación, impacto sobre el medio ambiente, etc. y el secreto de una adecuada planificación del sistema de transporte lo constituye la identificación de aquella tecnología que resulta más adecuada para satisfacer las correspondientes demandas de movilidad. El sistema de transporte debe estructurarse en torno a los modos masivos de más alta capacidad y velocidad comercial (ferrocarriles, metros, corredores exclusivos de ómnibus, etc.) que son los que permiten la eficiente movilización de importantes flujos en distancias significativas, complementariamente a los anteriores aparecen los modos colectivos de capacidad intermedia y baja (ómnibus, minibuses, tranvías, etc.) complementarios de los anteriores pero con mayor accesibilidad en virtud de la mayor cantidad de estaciones y paradas, y finalmente los modos activos (caminata, bicicleta, etc.), orientados a distancias menores que pueden y deben potenciarse por la aplicación de los principios urbanísticos señalados más arriba. Hace seis décadas Lewis Mumford sintetizaba estas ideas sosteniendo que “un buen sistema de transporte disminuye el transporte innecesario y ofrece alternativas de velocidad y demodalidad ajustadas a la diversidad de los propósitos humanos”. 20 3.4 Principio de Sustentabilidad. Más arriba se ha señalado que la sustentabilidad es la capacidad de un sistema de permanecer operando a lo largo del tiempo cumpliendo adecuadamente con los objetivos para los que ha sido diseñado. Como hemos visto, este concepto reúne los tradicionales conceptos de factibilidad económica, financiera, social y ambiental en un marco conceptual ajustado al 20

Mumford, Lewis. “La Carretera y la Ciudad”. Ed. Infinito, Buenos Aires. 1958.

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FIGURA 3.1 DIMENSIONES DE LA SUSTENTABILIDAD

Valor económico Consumido VS. Producido

Sustentabilidad Económica y Financiera

DESARROLLISMO

Genereación y direccionamiento de Flujos de Fondos

CONSERVACIONISMO

ECOLÓGISMO ÚTOPICO

Sustentabilidad social

Satisfacer necesidades básicas de accesibilidad y

Satisfacer las necesidades presentes sin comprom-

movilidad, optimalidad paretiana y distributiva,

eter la posibilidad de lsa futuras generaciones para

garantizar la participación y el control

satisfacer las suyas

presente y, generalizándolo, sintetiza muchos de los aspectos vinculados a la eficiencia, la inclusión y a la resiliencia. La Figura 3.1 presenta un esquema tradicional de la interacción de estas tres dimensiones de la sustentabilidad (económico-financiera, social y ambiental), en el marco de las políticas públicas. Solo la convergencia de las tres dimensiones garantiza un desarrollo auténticamente sustentable. La convergencia de solo dos conduce a posturas utópicas (social y ambiental), conservacionistas (económico-financieras y ambientales) o desarrollistas a ultranza (económico-financieras y sociales). 3.4a Sustentabilidad Económica y Financiera La sustentabilidad económica refiere a la capacidad de un sistema de generar valor económico en cantidades superiores a lo consumido. En el caso del planeamiento de un sistema de transporte, su sustentabilidad económica se encuentra garantizada por el empleo de las tecnologías de transporte adecuadas a las demandas que deben satisfacer, tanto en términos técnicos como económicos (Principios de Integralidad y Segmentación del Mercado y de Integralidad y Jerarquización del Sistema). La sustentabilidad financiera en cambio, reconoce que para que el sistema de transporte pueda continuar cumpliendo sus objetivos no solamente se requiere que genere valor económico sino también que disponga de los flujos financieros necesarios para su funciona-

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miento. La sustentabilidad económica se encuentra vinculada a la naturaleza misma de los sistemas, mientras que la sustentabilidad financiera debe estar garantizada por las políticas públicas adoptadas, a través de múltiples herramientas (fiscales, tarifarias, etc.) que deben garantizar la existencia y la permanencia de los flujos de fondos necesarios para el funcionamiento de los sistemas de transporte. La más directa fuente de generación de flujos son los propios usuarios, en el caso del transporte a través del pago de tarifas y peajes. Si bien en condiciones ideales podría considerarse adecuado el financiamiento completo de un sistema de transporte por medio de tarifas y peajes, en la realidad puede resultar aconsejable que los usuarios no paguen el costo total de los servicios que reciben. Las razones para ello se encuentran vinculadas fundamentalmente a la existencia de fallas del mercado, en este caso las más importantes son las externalidades que (por definición) no se encuentran reflejadas en los costos y por lo tanto en las tarifas de los servicios de transporte. La existencia de externalidades (por ejemplo, los costos de congestión que los sistemas de transporte público evitan) justifica la introducción de ciertos niveles de subsidios generales a todos los usuarios del transporte público. A su vez, consideraciones de inclusión y equidad también pueden hacer que resulte adecuado imaginar subsidios específicos direccionados a ciertos sectores sociales específicos (jubilados y pensionados, discapacitados, escolares, etc.) apuntando a políticas de mejoramiento de la

La más directa duente de generación de flujos son los propios usuarios, en el caso del transporte a través del pago de tarifas y peajes.

equidad. Cualquiera de estos esquemas requiere de los correspondientes arreglos legales e institucionales que permitan el direccionamiento de recursos de otros sectores y/o actividades económicas hacia el sistema de transporte. 3.4b Sustentabilidad Social. La sustentabilidad social (y política) implica garantizar equidad en el repago de los costos y el disfrute de los beneficios, así como proveer de un marco jurídico que garantice la participación por parte de todos los ciudadanos. Un sistema de transporte socialmente sustentable también debe implicar diseños, servicios y niveles tarifarios asequibles para todos los ciudadanos, garantizando los principios enunciados de accesibilidad (y movilidad) universal. En el caso de las grandes inversiones públicas, en las cuales inevitablemente existen ganadores y perdedores, sectores perjudicados y beneficiados, la sustentabilidad social requiere idealmente de la instrumentación de mecanismos de compensación que garanticen que no existan perdedores, esencialmente desarrollando mecanismos de redistribución de parte de los beneficios de los ganadores hacia los perjudicados. 3.4c Sustentabilidad Ambiental La sustentabilidad ambiental podría ser definida como la capacidad de “satisfacer las necesi-

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dades presentes sin comprometer la posibilidad de satisfacer las suyas de las futuras generaciones”.21 Los sistemas de transporte son generadores de importantes efectos ambientales que pueden ser locales (ruidos, contaminación atmosférica, vibraciones, intrusión visual, etc.) o globales, vinculados a la afectación del efecto invernadero, y a los cuales puede adicionarse su importante impacto en el consumo energético, especialmente de combustibles fósiles no renovables. El agotamiento del modelo urbano y de movilidad basado en el automóvil particular en virtud de sus efectos en la contaminación del aire, consumo excesivo de energía, espacio urbano y tiempo de las personas, introdujo como elemento insoslayable la preocupación ambiental en el planeamiento urbano y del transporte promoviendo un nuevo modelo de ciudad que tiende a ser integralmente sustentable.

4. Diseño Resiliente La resiliencia de un sistema es su capacidad de mantener o recuperar su funcionalidad cuando ha sido sometido a una perturbación, por lo cual también puede interpretarse como su capacidad de adaptarse a condiciones cambiantes del entorno. Hemos señalado algunos de los tipos de perturbaciones que pueden afectar a los sistemas de transporte: •

Socioeconómicas (crisis económicas profundas, procesos inflacionarios y/o recesivos, huelgas y otro tipo de conflictos sociales, terrorismo o ciberterrorismo, cambios de hábitos locacionales, etc.).

•

Tecnológicas (disrupciones tecnológicas).

•

Accidentes e incidentes de gran magnitud (incluidas pérdidas de energía u otras interrupciones en los servicios esenciales normalmente disponibles).

•

Ambientales (específicamente emergencias y catástrofes vinculadas fundamentalmente al proceso de cambio climático).

Conceptualmente, un diseño resiliente debe tener la capacidad de adaptarse a diferentes escenarios de funcionamiento, superando los efectos de perturbaciones y posibilitando ejecutar acciones para su adaptación y mitigación. El diseño resiliente es por lo tanto un concepto de diseño “robusto” adaptado a un conjunto de contingencias posibles. En relación con el cambio climático, la resiliencia implica la adaptación a la amplia gama de impactos locales y regionales que se esperan en un planeta que experimenta un sostenido calentamiento global. El diseño resiliente es el diseño intencional de edificios, paisajes, comunidades y regiones en respuesta a estas vulnerabilidades. El Resilient Design Institute

”Informe Brundtland: Nuestro Futuro Común” en http://www.un.org/es/comun/docs/?symbol=A/42/427

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(RDI)22, ha desarrollado conceptos de diseño resiliente sobre la base de soluciones prácticas en los diferentes niveles: edificios específicos, hogares, comunidades y regiones apuntando a mantener siempre condiciones de habitabilidad. Resulta claro que las estructuras urbanas que minimizan la dependencia de combustibles fósiles, proporcionando opciones de movilidad activa para acceder a los servicios clave, resultan en mayores niveles de resiliencia. Asimismo, desde el punto de vista del planeamiento del transporte deben desarrollarse y/o fortalecerse redes regionales que puedan servir para transportar no solo personas, sino también alimentos y otras necesidades críticas, y que puedan funcionar en situaciones de emergencia. Los sistemas de transporte urbano, especialmente en las grandes áreas metropolitanas, deben considerarse como componentes de los sistemas de logística pública que deben encontrarse disponibles para operar en una amplia gama de situaciones normales y extremas. En los sistemas de transporte pueden distinguirse los planos institucional y tecnológico. La resiliencia de un sistema de transporte abarca ambos planos. En el plano institucional: •

La resiliencia está vinculada a la diversidad. Los sistemas institucionalmente más diversos pueden responder mejor a las interrupciones o cambios, lo que los hace inherentemente más resilientes.

•

La equidad social y los vínculos comunitarios contribuyen a la resiliencia mejorando los resultados de los comportamientos sociales en momentos de estrés o perturbación.

•

En el uso de los sistemas de transporte colectivo es posible desarrollar programas de educación comunitaria que construirán una mayor comprensión de los riesgos y del funcionamiento de los edificios y la infraestructura en casos extremos.

En el plano tecnológico, existen ciertas características de diseño vinculadas a la resiliencia: •

La redundancia, que mejora la resiliencia de un sistema, aún cuando debe compatibilizarse con la eficiencia.

•

La simplicidad, pasividad y flexibilidad resultan en sistemas con mayores niveles de resiliencia que las soluciones complejas más delicadas y que requieren un mantenimiento continuo. Las soluciones flexibles pueden adaptarse a las condiciones cambiantes tanto a corto como a largo plazo.

En términos de diseño y construcción debe tenerse en cuenta que no es posible alcanzar niveles absolutos de resiliencia, aunque se pueden dar pasos incrementales que generen soluciones realistas, económicamente sustentables y factibles a corto plazo, dejando abiertas las opciones para alcanzar niveles superiores de resiliencia en etapas sucesivas. En este sentido, específicamente deben mencionarse: • 22

La utilización de recursos disponibles localmente, renovables o reciclados como la https://www.resilientdesign.org

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energía solar y eólica, el agua de lluvia colectada y el agua subterránea proveen mayor capacidad de recuperación que la dependencia de recursos no renovables o recursos provenientes de localizaciones lejanas. •

La provisión de suministros de agua redundantes o almacenamiento de agua para usar durante emergencias, garantizando en la medida de lo posible suministro de energía autónoma o manual para pozos de bombeo y abastecimiento de agua por gravedad.

•

El empleo de sistemas eléctricos redundantes con sistemas de respaldo autónomos.

•

La especificación de materiales que no representen riesgos ambientales o sanitarios en caso de inundación o incendio.

•

La adaptación del diseño a un clima cambiante con temperaturas más altas, tormentas más intensas, aumento del nivel del mar, inundaciones, sequías e incendios forestales, incorporando en los criterios de diseño períodos menores de recurrencia y empleando información de las condiciones climáticas futuras tanto como sea posible. El empleo de estos criterios puede aconsejar diseñar y construir (o reconstruir) ciertos elementos de infraestructura física, como terraplenes, alcantarillas, cunetas y luces de puentes.

•

La consideración de estos eventos climáticos extremos en la determinación de la ubicación de instalaciones y sistemas críticos.

•

La consideración de los desastres naturales no relacionados con el clima, como los terremotos y las erupciones solares, y las acciones antropogénicas catastróficas como el terrorismo y ciberterrorismo, al momento de desarrollar criterios y normas de diseño.

•

El empleo de estrategias de diseño que respeten y protejan el ambiente natural sobre la base conceptual de que los sistemas naturales han evolucionado para alcanzar la resiliencia, por lo que es posible mejorar la resiliencia de nuestros sistemas confiando y aplicando lecciones de la naturaleza. Un ejemplo de lo anterior podría ser el empleo de estructuras naturales para el control de la erosión.

•

La generación de vínculos sociales con los sistemas a través de garantizar la calidad del diseño y la construcción tendiendo a favorecer el apego de la comunidad y por lo tanto su cuidado y mantenimiento, todo lo cual crea mejores condiciones para su resiliencia.

•

La provisión de centros de resiliencia en los sistemas de transporte colectivo, entendiendo por tales a ciertas instalaciones comunitarias específicas que puedan servir como lugares de reunión durante emergencias e interrupciones en los servicios básicos, equipándolos con acceso robusto a servicios clave, que incluyen agua y electricidad y que podrían integrarse en escuelas y otras instalaciones comunitarias existentes.

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5. Diseño Inclusivo 5.1 Inclusión de los sectores económicamente desfavorecidos y de localizaciones periféricas Como se ha señalado, los sectores económicamente desfavorecidos requieren sistemas de transporte público efectivo y asequible que garanticen el acceso a oportunidades locacionales diversas. Entender las necesidades y las expectativas de estos sectores permite generar políticas adecuadas para incluirlos en la dinámica social. Un primer aspecto a señalar es que conceptualmente, las medidas que favorecen al transporte individual privado benefician a los usuarios con mayores posibilidades económicas, generalmente en detrimento de los sistemas de transporte público colectivo. El uso predominante del automóvil tiene su correlato en el modelo urbano de dispersión, dinamizado en realidad por sectores de niveles socioeconómicos diversos. En los sectores de mayores ingresos este modelo se encuentra vinculado a los barrios cerrados (fuertemente dependientes del automóvil), mientras que en las comunidades de menores ingresos se vincula a los bajos precios de la tierra en áreas con bajísimos niveles de accesibilidad, tanto por falta de infraestructura como por deficiencias en los servicios de transporte público colectivo, del cual estos sectores sociales resultan cautivos y que representan generalmente viajes largos y con opciones de movilidad poco adecuadas. Las primeras medidas a adoptar deberían enfocarse, entonces, a reducir el problema del urban sprawl desde su aparición. Sin embargo, esta meta de largo plazo requiere acciones en el corto y mediano plazo en las zonas suburbanizadas ya consolidadas.Los cuadros tarifarios podrían servir, aunque imperfectamente, para generar un subsidio cruzado entre usuarios de viajes largos y bajo poder adquisitivo y usuarios de viajes cortos con mayor poder adquisitivo residentes en zonas más próximas al área central. Asimismo, los sistemas electrónicos de pago no solo permiten administrar y contabilizar las tarifas de manera más eficiente (permitiendo por ejemplo adoptar descuentos de forma dinámica), sino que contribuyen con la llamada inclusión digital administrando subsidios específicos mucho más enfocados a los sectores de menores ingresos, permitiendo descuentos por combinación de viajes (fundamental en el caso de viajes de gran longitud). Por último, no se debe ignorar la existencia de soluciones orientadas al ”microtransporte” que tienden a paliar la problemática de comunidades específicas donde no es posible disponer de sistemas de transporte público colectivo eficientes por falta de escala. Ejemplo de ello podría ser la utilización de buses de tamaño reducido que hagan recorridos internos por barrios en los que el acceso de buses de mayor tamaño es difícil ofreciendo servicios de combinación con líneas de mayor importancia para reducir la necesidad de caminar. Los avances tecnológicos permiten que este tipo de servicios puedan tener un funcionamiento adaptado a la demanda, reduciendo los costos de operación. 5.2 Inclusión de personas con movilidad reducida La inclusión de los sectores con movilidad reducida se da a través de un paquete de medidas

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directas que busquen generar un entorno accesible para todos los ciudadanos, incluyendo a quienes presentan distintos tipos de diversidad funcional. Eliminar las barreras de accesibilidad en el transporte incluye, aunque no puede limitarse a la construcción de rampas para sillas de ruedas en las veredas y a la supervisión de su respeto por parte de los conductores. Es necesario garantizar recorridos completos peatonalmente accesibles, correctamente diseñados con generosos anchos libres de obstáculos, adecuadamente señalizados y mantenidos, con transbordos inteligentemente facilitados (seamless travel o movilidad continuada), y con paradas y estaciones frecuentes en las áreas de alta densidad que maximicen la accesibilidad a los sistemas de transporte público. Dentro de este grupo de personas debe prestarse particular atención a las necesidades de las personas de edad avanzada que naturalmente van conformando una proporción cada vez mayor de la población, que van encontrando limitaciones para conducir automóviles o que no disponen de ellos, y que frecuentemente no tienen acceso a los modos de transporte público individual (taxis, remises, etc.), por lo cual resultan cautivos del transporte colectivo público. Todo lo anterior lleva a reflexionar en profundidad sobre la necesidad de no diseñar por economía sistemas de transporte colectivo con paradas y estaciones muy espaciadas que necesariamente obligan a largas caminatas y complejos transbordos a sectores de la población con dificultades de movilidad como los señalados. 5.3 Inclusión desde la perspectiva de género Las relaciones de género han sido determinadas por las expectativas que cada sociedad y cada cultura le asignan a cada género. Estas relaciones están atravesadas por dinámicas de poder y se encuentran arraigadas en esferas de actuación más o menos institucionalizadas. La jerarquización de lo masculino sobre lo femenino ha naturalizado ciertas prácticas que ignoraron otras demandas de género y que hoy consideramos superadas. En el caso de la movilidad, los sistemas de transporte tienden a favorecer patrones de movimiento que tradicionalmente han sido típicamente masculinos, estructurados alrededor de las horas laborales y los movimientos radiales. Las responsabilidades que les son culturalmente asignadas a las mujeres, como el cuidado de los niños o las tareas domésticas, han sido frecuentemente ignoradas al momento de la planificación, generando una mayor inequidad en el acceso a oportunidades. En líneas generales, las mujeres utilizan más los modos colectivos que a los hombres (68% vs. 45% en Santiago, 52% vs. 48% en Buenos Aires y 31% vs. 23% en Montevideo)23, por lo que sus patrones de movilidad deben ser especialmente tenidas en cuenta en su planeamiento y diseño. Si bien la asignación tradicional de tareas por género se encuentra en un proceso de evolución y cambio, en la actualidad la mayor parte de las tareas domésticas aún recae sobre las mujeres. Estas tareas, como el cuidado de los niños, las compras diarias, la educación y la salud, generan viajes más cortos y “encadenados” en comparación a los viajes pendulares producidos 23

“El porqué de la relación entre género y transporte” https://publications.iadb.org/bitstream/handle/11319/7441/El-porque-de-la-

relacion-entre-genero-y-transporte.PDF

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por los horarios laborales fijos. Este tipo de viajes muchas veces no es contabilizado correctamente en encuestas de movilidad, incluyéndoselos en otras categorías (compras, recreación, etc.) y produciéndose en general fuera de los horarios pico, cuando las frecuencias de transporte público suelen ser más bajas. Además, muchos de estos viajes requieren de las mismas facilidades peatonales que las previstas para las personas con problemas de movilidad (carritos de infantes, compras, etc.), por lo que dependen de los diseños mencionados más arriba. Incluso aquellas mujeres que trabajan horarios fijos suelen preferir trabajos más cercanos a su hogar aunque esto suponga un menor ingreso, debido generalmente a la necesidad de acomodar todas las otras tareas a la planificación de los viajes. También es importante considerar las situaciones de abuso y discriminación que muchas mujeres sufren en el espacio público y como usuarias del transporte colectivo. Estas problemáticas deben ser abordadas de forma tal que aseguren el acceso al transporte y a todas las oportunidades, sin poner en riesgo la seguridad de las pasajeras. Diversas ciudades y gobiernos adoptaron medidas con diferente grado de efectividad. Entre ellas puede citarse el caso del NitBus Barcelona, que permite el descenso de mujeres y personas menores de edad en general por fuera de las estaciones estipuladas (sin modificar la ruta), reduciendo las distancias de caminata. Crear un ambiente más seguro en su totalidad (iluminación, zonas de espera en lugares lo más concurridos posibles, presencia de policía) contribuye no solo a combatir los abusos, sino que también le proporciona mayor seguridad a la totalidad de los usuarios, especialmente en horarios nocturnos. También es recomendable la realización de campañas de concientización sobre la forma de actuar ante situaciones de abuso, proporcionando por ejemplo una línea de asistencia telefónica directa para estos casos. 5.4 La seguridad vial como problema de inclusión social. La falta de seguridad vial es otra de las problemáticas que afecta negativamente a la inclusión en la movilidad. Un entorno que favorece al vehículo privado, incentivando mayores velocidades de circulación y dándole prioridad en intersecciones, resulta agresivo para la movilidad peatonal y ciclista, afectando especialmente a los sectores más vulnerables. La bibliografía considera que en caso de un accidente con un vehículo en movimiento a velocidades menores a 30km/h, el peatón tiene probabilidades de sobrevivir mayores al 90%. Este número cae a menos del 20% si la velocidad aumenta a 50km/h. En América Latina, según un informe del año 201324, el porcentaje de víctimas peatones fue del 25,2%, y un 5,0% de los ciclistas. En la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en el año 2012, los peatones representaron la mayor cantidad de víctimas de los accidentes viales. Por un lado, es fundamental contar con información estadística sobre accidentalidad: la coordinación entre agencias gubernamentales y el correcto registro de las condiciones del accidente permitirán identificar intersecciones o puntos en los que se registre un número alto de siniestros. 24

“Avances en Seguridad Vial en América Latina y el Caribe” (BID, 2013) https://publications.iadb.org/handle/11319/3685

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Con esta información se debe trabajar en intervenciones que aumenten la seguridad vial de los actores más afectados rediseñando si fuera el caso los anchos de veredas, el número y el ancho de los carriles y en general la señalización y demarcación horizontal. Para los peatones, intervenciones beneficiosas significan, entre otras cosas, una reducción de la velocidad de circulación de los automóviles, y un ordenamiento de tránsito que aumente la seguridad en intersecciones, semáforos enfocados en el peatón (que contemplen el tiempo necesario para cruzar la calle a pie, y no la velocidad vehicular), canalización de giros en avenidas, áreas de detención peatonal entre carriles (no se recomiendan cruces más largos que 9m sin detenciones) o zonas de convivencia, en las cuales se limita la velocidad y se les da prioridad a los peatones en la calzada, incluso si existen aceras. Es muy común que los estándares de circulación vehicular se utilicen como indicadores para el diseño de calles, algo que no refleja la realidad del entorno urbano. La calle es el espacio público por excelencia de las ciudades, y deben diseñarse acorde a esa idea, no enfocadas en el uso de vehículos privados. Una calle que favorece al peatón fomenta también la actividad económica del entorno. Por último, se debe garantizar la aplicación de las leyes de tránsito existentes, que penalicen a los automovilistas que no respetan las condiciones de seguridad establecidas para la circulación.

CASOS DE ESTUDIO

Metrobús Buenos Aires, Argentina El Metrobús de Buenos Aires es una red de carriles exclusivos para autobuses implementada por el Gobierno de la Ciudad a partir de 2011 y que en la actualidad posee 62 km de longitud y 172 estaciones. A partir de una primera línea un tanto periférica, el sistema se replicó en varios corredores de la ciudad de Buenos Aires y actualmente se encuentra siendo implementado en otros lugares de su área metropolitana. A diferencia de los sistemas de BRT implementados en otras ciudades de Latinoamérica, el Metrobús no cuenta con líneas troncales o alimentadoras diferenciadas, pago en estaciones, o frecuencias coordinadas, sino que funciona como un sistema de carriles exclusivos de autobuses sobre los cuales se habilita la operación de varias líneas de colectivos existentes en un segmento de su recorrido, reduciendo en algunos tramos los tiempos de viaje en hasta un 50%. El diseño físico del sistema ha incorporado mejoras de calidad substanciales para los estándares tradicionales de Buenos Aires, proveyendo plataformas a nivel del piso de los vehículos, cartelería fija, rampas, cubiertas y asientos, aunque impuso una separación entre paradas que en muchos casos resulta excesiva, especialmente considerando la necesidad de garantizar la inclusión de las personas con movilidad reducida. En una realidad con un sistema de buses muy organizado y consolidado, el Metrobús permitió mejorar sensiblemente las condiciones de operación sin efectuar cambios institucionales. Estos

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cambios institucionales son justamente uno de los mayores valores agregados de los sistemas de BRT tradicionales de América Latina, que en general han permitido formalizar y eficientizar sistemas que resultaban altamente desorganizados e ineficientes. El sistema ha tenido gran aceptación entre los usuarios, aun cuando carece de las ventajas propias de los sistemas de BRT tradicionales que permiten coordinar los recorridos y horarios de arribo de las diferentes líneas, que en este caso son estipuladas internamente por cada una de las empresas. Además, dado que el reagrupamiento de líneas sobre los corredores de carriles exclusivos condujo a que el sistema de colectivos de Buenos Aires perdiera parte de la ubicuidad que siempre lo caracterizó. Las empresas prestadoras del servicio también han sido beneficiarias netas del sistema por la substancial mejora de la velocidad comercial en los corredores. Queda pendiente en este caso el desafío de reformular el sistema de subsidios de forma tal que permita contribuir al financiamiento de la nueva infraestructura.

Nitbus BARCELONA, ESPAÑA

Los patrones de movilidad urbana en horarios nocturnos tienen una serie de diferencias con los diurnos que sugieren la necesidad de adaptar el sistema de transporte para cumplir mejor su objetivo. En estos horarios, el volumen de pasa-

Los patrones de movilidad urbana en horarios nocturnos tienen una serie de diferencias con los diurnos que sugieren la necesidad de adaptar el sistema de transporte para cumplir mejor su objetivo.

jeros no solo es menor, sino que el pasajero típico tiene otras necesidades: en general, se trata de viajes de retorno a los hogares u originados en áreas turísticas o de recreación. Además, algunos de los sistemas de transporte colectivo (especialmente el metro y el ferrocarril urbano) suelen no prestar servicio, por lo que se pierde buena parte de los beneficios de la intermodalidad. Es por esto que muchas redes que durante el día resultan adecuadas para satisfacer la demanda, se vuelven poco eficientes en horarios nocturnos, con frecuencias erráticas, ocupación baja y falta de coordinación entre arribos. A su vez, la seguridad personal adquiere una mayor importancia en estos horarios, siendo fundamental contar con adecuada iluminación, información y coordinación entre los diferentes servicios y, en lo posible, paradas en zonas frecuentadas y con actividad comercial o laboral. Es también necesario informar a los pasajeros sobre los horarios de arribo, e intentar coordinar la llegada de buses de diferentes líneas para facilitar los trasbordos y reducir la espera. Para abordar esta problemática la ciudad de Barcelona ha introducido el NitBus, un servicio de autobuses nocturnos, similar a los implementados en otras ciudades europeas, que opera independientemente del sistema de transporte diurno. El NitBus cuenta con 17 líneas (frente a las 215 líneas del servicio regular), que conectan toda la ciudad con recorridos diferentes a los de la red

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diurna. Todas tienen una parada en Plaza Cataluña, por lo que se puede conectar con cualquier otra línea haciendo un único transbordo. Es muy importante destacar que la imagen del servicio es única y diferenciada del servicio regular, lo que ha permitido crear una identidad muy específica y positiva entre los usuarios. En cuanto a la perspectiva de género, se lanzó una prueba piloto que consistió en permitir a las mujeres y menores de edad solicitar paradas intermedias fuera de las estipuladas oficialmente (siempre dentro de la ruta de la línea), para reducir los tiempos de caminata y la posibilidad de sufrir abusos o agresiones.

Mi Teleférico LA PAZ, BOLIVIA

Mi Teleférico es un sistema de líneas de transporte público vía cabinas aéreas que se instaló en las ciudades de La Paz y El Alto en el año 2014, comenzando con 10km repartidos en tres líneas, y que al año 2018 cuenta con un total de 22,9km en 7 lineas, con 4 adicionales en etapas de proyecto y construcción para totalizar 33,8km. En el mundo, es el único caso de un teleférico utilizado como el elemento organizador del sistema de transporte, ya que los mismos son una opción tradicionalmente secundaria y poco utilizada. La red se centró en conectar las zonas periféricas de El Alto con La Paz, considerando que las únicas opciones de transporte público existentes hasta ese momento eran minibuses de baja capacidad, algunos informalizados, y con tiempos de viaje extensos debido a la complicada situación geográfica de la zona, con altas pendientes atravesadas por calles estrechas y curvas cerradas. La congestión generaba altos problemas de polución, ruido y consumo de combustible (subsidiado en el país) Entre enero y agosto del 2017, el sistema transportó 24 millones de pasajeros, contra los 18,7 millones del mismo período de 2016. La red existente cuenta con una capacidad de 22.000 pax/ hora/sentido, con un tiempo de viaje entre 10 y 18 minutos. Las cabinas, cuya capacidad es de 10 pasajeros sentados parten cada 12 segundos, funcionando un total de 17 hs. por día. Según un estudio realizado por el BID en 2015, el sistema logró reducir un 22% los tiempos de viaje, aunque debido a que posee niveles tarifarios que llegan a duplicar la alternativa del minibús convencional, los grupos sociales más pobres frecuentemente optan por continuar empleando los sistemas tradicionales quedando excluidos de sus beneficios.

Metro QUITO, ECUADOR

En el año 2012 se estableció en la ciudad de Quito, Ecuador, el Sistema Metropolitano de Transporte Público de Pasajeros. El mismo actúa como ente regulador del BRT, las rutas alimenta-

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doras, y el futuro metro. En cuanto al BRT, el sistema se divide en tres rutas troncales (Central Trolebús, Oriental Ecovía y Occidental), de 83,8km de longitud total y 124 estaciones. Dentro de estas troncales, se organizan diversos circuitos internos de acuerdo a la demanda. Así, hay circuitos expresos (sin paradas intermedias) en horarios pico, focalizados en las necesidades de estudiantes y trabajadores. Una de estas líneas (Trolebús) funciona con autobuses 100% eléctricos, articulados, mientras que las rutas restantes utilizan autobuses articulados, pero a tracción diésel. Los servicios alimentadores son abastecidos por buses tradicionales. Los mayores desafíos que enfrenta el sistema se encuentran asociados a la falta de coordinación entre los troncales y las rutas alimentadoras, al mejoramiento de la información a los usuarios sobre arribos y combinaciones y a la implantación de un sistema de pago electrónico e integrado que permita facilitar los trasbordos y reduzca la necesidad de utilizar monedas. Este sistema se complementará con la apertura del Metro de Quito, planeada para 2019, con una primera línea de 22km de extensión y 15 estaciones. Dicha línea recorrerá la ciudad en sentido este-oeste, que hasta ahora es servida mayormente por las líneas alimentadoras del sistema BRT.

BRT y Ciudad Vivible CURITIBA, BRASIL

A pesar de los años transcurridos desde el inicio de su desarrollo, el modelo urbano y de movilidad adoptado en la ciudad de Curitiba debe ser señalado y destacado como modelo para el desarrollo de políticas públicas de movilidad. Este sistema fue fruto del Plan Maestro de Curitiba, formulado en el año 1965, que se destacó entre otras ciudades de Brasil en la época por ser el primero en enfocarse en el transporte público y no en el automóvil privado, en un contexto en el que ciudades como San Pablo empezaban a sufrir las consecuencias del tráfico vehicular desmedido, estableciendo estrictas medidas de uso de suelo para incentivar y complementar este desarrollo. Entre otras cosas, el Plan propuso el cierre del centro histórico a los vehículos privados enfocándolo al uso peatonal, estableció la densificación en torno a cinco corredores estructurales, frente a los diseños tradicionalmente radiales de la época que favorecían la dispersión y la baja densidad (sprawl) con viajes pendulares conectando el centro con áreas periféricas de baja densidad. Los corredores se estructuraron alrededor de las “calles trinarias”: un corredor central con dos carriles exclusivos de buses, complementados por dos carriles de un sentido para acceder a las propiedades y aceras. Paralelo a estos carriles, a una cuadra de distancia, se ubicaron corredores de un único sentido enfocadas originalmente al transporte privado (y, en la actualidad, a buses “expresos”). Entre el corredor central y los paralelos, se incentivó la construcción de propiedades de uso mixto (dando beneficios a la instalación de comercios en las primeras dos plantas), lo que en la práctica garantiza viajes en ambos sentidos evitando la circulación de buses vacíos o una carga predominante en un sentido.

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La creciente demanda en los corredores llevó a la implementación de líneas directas, sin paradas intermedias circulando en los carriles periféricos, entendiendo que simplemente incrementar la capacidad de los carriles centrales no sería suficiente. La infraestructura del sistema BRT es eficiente y lo acerca a las prestaciones de un metro: estaciones cerradas con pago en la plataforma, ingreso rápido a las unidades, información de arribos y recorridos, terminales de transferencia amplias adaptadas a las mayores demandas, y buses regulares, articulados y biarticulados con capacidad de 105, 170 y 270 pasajeros respectivamente. Dos tercios de los viajes se realizan a través del sistema, y se estima que se redujo el consumo de combustible anual en un 25% para toda la ciudad (comparado a ciudades brasileras de similar tamaño) y en 27 millones el número de viajes en vehículos privados. Curitiba es además un modelo extraordinario de prestaciones culturales, sociales y recreativas que aún hoy a más medio siglo de su concepción debe continuar inspirando los procesos de planificación de nuestras ciudades.

Desarrollo Orientado al Transporte Colectivo ROSSLYN, VIRGINIA, ESTADOS UNIDOS

El caso de Rosslyn, en el Área Metropolitana de Washington DC, es un ejemplo exitoso de modificación de la estructura urbana de una localidad con la llegada de un sistema de transporte masivo. En 1962 se anunció la construcción de una futura estación de Metrorail, el sistema de metro de Washington, que finalmente se inauguró en 1977. En ese momento la ciudad contaba con enormes torres de oficinas, pero una notable ausencia de vida en la vía pública, siguiendo la tendencia de progresivo deterioro de casi todas las áreas centrales de las ciudades estadounidenses de la época: aceras vacías, escasos comercios y pocos espacios públicos de reunión y distensión. La ciudad no estaba conforme con ese sendero que conducía inexorablemente a una ciudad menos atractiva y menos vivible, por lo que se decidió a reconsiderar su estructura urbana para tomar ventaja de la llegada del transporte masivo, principalmente en cuanto al balance de zonas comerciales, residenciales y de oficina. En 1994, se adoptó el Plan del Área de la Estación de Rosslyn, con el objetivo de transformar la ciudad adoptando lineamientos de Desarrollo Orientado al Transporte Colectivo (TOD), teniendo en cuenta el crecimiento de la ciudad durante los últimos 30 años y la forma en que Metrorail estaba modificando la dinámica de viajes. Se comenzó renovando y adaptando el área en un radio de tres cuadras de la estación, incentivando el uso peatonal de las aceras incrementando el espacio dedicado a comercio y una serie de micro-mejoras para hacer más atractiva la caminata. También se mejoró el acceso al sistema de buses y la interconexión de este medio con el subterráneo a través de una estación de trasbordo. El conjunto constituyó un extraordinario ejemplo reproducido exitosamente en todo el Condado de Arlington y en otras áreas urbanas de los Estados Unidos y que puede inspirar la acción de las políticas públicas en metrópolis de todo el mundo.

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Vivienda en América Latina y el Caribe y mejoramiento de barrios: hacia una mayor inclusión Por: Pablo Allard Editor: Veronica Adler

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Introducción El presente trabajo forma parte de la preparación de la reunión anual de alcaldes de la Red de Ciudades del BID y el Seminario Ciudades Incluyentes: “Aprendiendo de Medellín”, a realizarse los días 17 al 19 de Septiembre en Medellín, Colombia. El documento revisa en forma sintética la evolución general de las ciudades de Latinoamérica y el Caribe (LAC), haciendo un diagnóstico de los principales problemas y desafíos que enfrentan respecto al mejoramiento de barrios y vivienda. Luego se presentan 5 casos de experiencias de instrumentos y esquemas de intervención y estrategias destinadas al mejoramiento de barrios y vivienda en ALC con enfoque subnacional. Se priorizaron aquellas experiencias que hayan mostrado ser ejemplos efectivos en la coordinación inter-jurisdiccional e inter-sectorial en contextos subnacionales de ALC, para dilucidar el proceso que le dio originen, su estructura, funcionamiento y resultados. Finalmente se enumeran los principales desafíos, hallazgos clave y recomendaciones principales con visión de futuro y buscando la eventual replicabilidad o adaptación de estas estrategias a otras ciudades de LAC. A modo de conclusión, podemos adelantar que el diseño e implementación de planes mejoramiento de barrios y vivienda en ALC depende de: •

Voluntad política y compromiso con la continuidad a mediano y largo plazo.

•

Actuar multisectorialmente sobre causas estructurales de la informalidad e inequidad.

•

Implementar infraestructura básica como condición necesaria, priorizando espacio público por sobre unidades privadas

•

Tomar en cuenta participación y aportes comunidad en todas las etapas.

•

Considerar desde el origen el Desarrollo Comunitario, el Medio Ambiente y la Perspectiva de Género

•

Asegurar condiciones de seguridad, resiliencia e integración física con la ciudad formal

Para enfrentar los principales desafíos de Gobernanza y Coordinación se recomienda: •

Adaptar e implementar tomando en cuenta las circunstancias de cada localidad.

•

Conceder máximas competencias y garantizar recursos desde gobierno nacional al local.

•

Mejorar coordinación entre agentes públicos, ONG y privados.

•

Evaluar alcance e impacto en forma regular con indicadores comunes y transparentes.

•

Ampliar planes exitosos a escala regional o nacional.

Entre las oportunidades y temas emergentes se advierte: •

Surgimiento de nuevas necesidades cualitativas por sobre las cuantitativas.

•

Perseverancia y sofisticación de conductas antisistémicas pre-existentes.

•

Transformación tecnológica permitirá incorporar economías circulares y colaborativas en la implementación de soluciones y servicios.

•

Se requieren nuevas herramientas para evitar el aumento de hogares y barrios precarios.

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Contexto A diferencia de otros países del sur global, las naciones de América Latina y el Caribe (ALC) presentan tasas de urbanización cercanas a las de países desarrollados. Algunos países como Chile ya bordean el 88% de su población viviendo en ciudades, con acceso a servicios básicos con amplia cobertura y en forma regular (INE, 2017). Por otro lado, las grandes migraciones desde zonas agrícolas hacia ciudades en LAC se dieron en la segunda mitad del siglo XX, principalmente fomentadas por la búsqueda de oportunidades laborales, efectos de la guerrilla, narcotráfico o desastres naturales, por lo que la población urbana tenderá a nivelarse en los próximos años, y las nuevas dinámicas migratorias serán más bien entre ciudades, o incluso países. En este contexto, el verdadero desafío de las ciudades latinoamericanas y del caribe viene por el lado de reconocer, regularizar y formalizar aquella ciudad “informal” que por medio siglo creció en las periferias o intersticios de las grandes urbes; encarnadas en los llamados “barrios”, “favelas”, “ranchos”, “campamentos” o “villas miseria” – denominación que varía según su origen-. Según CEPAL (CEPAL, 2018), al 2017 el 21% de la población urbana de LAC, uno de cada cinco personas que reside en zonas urbanas vive en asentamientos informales. Esto

A diferencia de otros países del sur global, las naciones de América Latina y el Caribe (ALC) presentan tasas de urbanización cercanas a las de países desarrollados.

afecta a más de 100 millones de personas que aún viven en condiciones precarias, en terrenos que no son de su propiedad, sin acceso a infraestructura y servicios básicos, y en algunos casos en áreas de riesgo de desastres naturales, lo que agrava las dinámicas de segregación, exclusión y pobreza de estas familias. La informalidad producto de la pobreza y limitaciones para el acceso a crédito, junto a la carencia de políticas habitacionales efectivas, falta de fiscalización de las tomas ilegales de terrenos, los desastres naturales y la especulación inmobiliaria fueron los principales responsables de esta ciudad informal del siglo. Por otro lado, el carácter irregular o ilegal de muchos de estos asentamientos hace que no sean reconocidos en los Instrumentos de Planificación Territorial, lo que lleva a que en muchas ciudades se subestime o ignore sus demandas y necesidades de servicios e infraestructura. Según la ONG TECHO, en Argentina al 2016, el 98% no cuentan con acceso regular a la red cloacal, uno de los más graves problemas de inequidad, por sus consecuencias en la salud. En Chile se observa un aumento en el número de familias viviendo en asentamientos o campamentos, desde 27.378 familias en 2011 hasta 40.541 en 2017. En Paraguay al 2016 el 50,9% tiene a más de cinco kilómetros de distancia un hospital para servicios de internación y otras complejidades; en Guatemala el mismo año 2016 en el 69% predomina el trabajo informal; en Costa Rica según cifras de 2014 el 61,7% no cuenta con acceso al agua potable; y en Nicaragua el 2015 9 de cada 10 asentamientos se encontraban en zonas de riesgo o cerca de ellas (TECHO, 2018).

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Por otro lado, la fragmentación política de las grandes ciudades en LAC, -que en casos como Santiago, Sao Paulo o Buenos Aires llega a más de treinta municipios en una misma metrópolis-, ha incrementado las dinámicas de exclusión y segregación socioespacial. Miles de viviendas y comercios de asentamientos emplazados en estos municipios, pese a llevar décadas consolidados, no pagan impuestos territoriales debido a su condición irregular, lo que sobrecarga las capacidades de prestación de servicios en municipios y gobiernos locales que no cuentan con los recursos para atender sus crecientes demandas de infraestructura, servicios, salud, educación y equipamiento, exacerbando las dinámicas de exclusión. Esta inequidad territorial en una misma ciudad o área metropolitana no solo se presenta en la capacidad de prestación de servicios básicos, sino también en otros aspectos como la seguridad, arborización y equipamiento urbano, haciendo más evidente y tangible el problema. Durante el tercer cuarto del siglo XX, los gobiernos de LAC desarrollaron múltiples programas enfocados a la erradicación de los asentamientos informales y su relocalización en proyectos de vivienda masiva, ya sea construida directamente o financiada por el Estado. A estos programas luego se sumaron iniciativas enfocadas a la provisión de terrenos y servicios, incorporando la autoconstrucción. Ambos modelos requerían de disposición de suelo a bajo costo, lo que derivó en el desplazamiento de miles de familias a las periferias, rompiendo las redes de oportunidades a las que estaban expuestas. Estas políticas lograron hacer frente al déficit cuantitativo, pero no detuvo la presión ni el número de familias que seguían viviendo en campamentos o barrios informales. Dada la magnitud del fenómeno, solo algunos países en ALC cuentan hoy con políticas de acceso a la propiedad de vivienda capaces de revertir décadas de urbanización informal o ilegal, y probablemente son pocos los que aún aspiran a eliminar en forma definitiva los campamentos informales y llegar a “déficit cero” de vivienda en las próximas décadas. A partir de los años ochentas y noventas se produce un cambio de paradigma, algunas ciudades y países de ALC, en conjunto con organismos multilaterales y ONGs, comienzan a enfrentar el problema desde una perspectiva integrada e integral, atacando la falta de urbanidad por la vía de “formalizar” la ciudad informal, proveer la infraestructura y servicios carentes, y reconocer los valores presentes en comunidades que poco a poco se han ido consolidando, e incluso enriqueciendo en cuanto los países se desarrollan y aumentan sus ingresos. “Como resultado de la experiencia acumulada con estos programas, se ha desarrollado un consenso en torno al hecho de que las estrategias basadas en la radicación de poblaciones en las áreas ya ocupadas por ellas es la solución social y económicamente más deseable. Esto conduce a que se implanten varias modalidades de programas, desde aquellos restringidos a la regularización de las propiedades ocupadas de forma irregular, hasta los programas integrados de mejoramiento de barrios en su concepción más completa” (Brakarz et al, 2002). Ante el cambio de paradigma, esta ciudad laberíntica, caótica, multicolor que vemos encaramada en los cerros de Río, Caracas, Medellín o extendida en las periferias de Buenos Aires o Montevideo, así como en los entornos rurales de ciudades intermedias, y que presenta graves carencias de infraestructura, vialidad, espacio público y equipamiento, hoy está siendo transformada, regularizada e integrada a la ciudad formal con ejemplos y ejercicios notables

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de recuperación y renovación, con altos grados de participación y compromiso de las comunidades. Se trata no sólo de una renovación formal o estética, sino la completa reestructuración de la base económica de estas comunidades, cada vez más prósperas, organizadas, brindando los elementos que permitan una mejor integración de los habitantes al entorno urbano, una mayor cohesión social y un incremento en su calidad de vida. El camino de estas experiencias ha sido largo y complejo, pero ya está dando resultados notables. La corriente la inició en los noventas el Programa “Favela Bairro” en Río de Janeiro donde el municipio, luego de reconocer por primera vez formalmente la existencia de las favelas en el Plan Director de la ciudad de 1992, decide “construir toda la infraestructura y equipamientos de servicios públicos necesarios para transformar las favelas en barrios formales de la ciudad” (Andreatta, 2007). Esto es, intervenir las favelas proveyéndolas de accesibilidad, pavimentando calles, construyendo alcantarillados, plazas y espacios comunitarios de calidad, abarcando 608 áreas de manera integral, detonando una completa renovación del entorno. Sobre esta base se formuló una estrategia de intervención físico-urbanística, con la idea que la integración formal, es decir, la normalización del espacio, favorecería la integración social, el proceso de ciudadanía plena de sus habitantes. El principal eje de Favela Bairro fue el de urbanizar y reconocer la ciudad informal. Lo que queda expresado en sus objetivos de: “complementar (o construir) la estructura urbana principal (saneamiento y democratización de accesos) y ofrecer las condiciones ambientales necesarias para que la favela pueda considerarse como un barrio de la ciudad”. Las metas incluyen: “aprovechamiento del esfuerzo colectivo ya realizado, de las construcciones y servicios ya instalados; un reasentamiento mínimo; adhesión de los residentes al programa; introducción de valores urbanísticos de la ciudad formal como signo de su identificación como barrio: calles / plazas / infraestructuras / Servicios Públicos” (PCRJ, 1994). Para que el programa Favela-Bairro fuera viable, la Alcaldía de Río dispuso de dos préstamos (en 1995 y en 2000), concedidos por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), por un valor total de 360 millones de dólares, con 240 millones de contrapartida municipal, lo que se tradujo en 600 millones de dólares para destinar al programa. En la medida que el espacio público se formalizaba, se hacía más seguro, más digno, menos vandalizable y finalmente los pobladores invertían en sus propiedades que de paso se reconocían como tales. El Favela Bairro en su primera etapa abarcó más de 1.000 hectáreas de favelas marginales incorporadas a la ciudad formal, con programas de urbanización, equipamientos y de integración social. Totalizando más de 105 favelas de tamaño medio; es decir, entre 500 y 2.500 familias, lo que representa unas 400.000 personas o el 40 por ciento de toda la población favelada de la ciudad (Cavallieri, 2007). En estos cerca de treinta años desde la puesta en marcha del programa, la Alcaldía de la ciudad de Rio de Janeiro ha perseverado en la implementación del programa, ampliándolo a aspectos de participación ciudadana, programas sociales complementarios a la intervención física y de infraestructura, generación de empleo e ingresos, aumento de escolaridad, centros de informática, programas culturales, radios comunitarias, atención a la infancia y personas en riesgo social, e incluso la implementación de los “Centros de Orientación Urbanística y Social” POUSOS al interior de las comunidades. Los POUSOS son verdaderas oficinas de gestión

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y diseño de proyectos que asesoran a los residentes sobre la importancia de la preservación de los espacios públicos y equipamientos implantados, así como la regularización de sus edificaciones y proveer a los domicilios de dirección y código postal. Existen más de 30 POUSOS, sirviendo a 60 favelas con más de 60 mil domicilios atendidos. El éxito de “Favela Bairro” abrió el camino para procesos similares en otras ciudades. En el caso de Caracas, el programa CAMEBA, con proyectos como la “Casa Comunal” o los “Gimnasios Verticales” se concentraron en la construcción de equipamiento deportivo y comunitario de carácter estratégico, de manera de competir por el espacio y ganarle los jóvenes a las organizaciones criminales y carteles de droga, y de paso promover el proyecto político chavista-bolivariano. La intensidad de usos y carácter emblemático de estas intervenciones gatilló todo un proceso de identificación y apropiación de la comunidad que han fortalecido sus redes de apoyo y solidaridad, así como su fidelidad al régimen de Maduro, pese a las crecientes dificultades políticas y económicas que enfrenta. En la misma línea de los ejemplos ya nombrados, probablemente el caso más vistoso y notable es el que ha vivido la ciudad colombiana de Medellín con su estrategia de infraestructura de transporte y “urbanismo social” iniciado con el “Programa Integral de Mejoramiento de Barrios Subnormales de Medellín” PRIMED y luego consolidado con los “Proyectos Urbanos Integrales” PUIS que logran articular el me-

En este caso, la otra ciudad dominada por los carteles de la droga, poco a poco ha ido recuperando la calidad de vida y acercando las oportunidades a sus periferias por medio de una estrategia que combina un innovador sistema de transporte público con un ejercicio de “acupuntura urbana”.

joramiento de barrios con un proceso amplio de planificación urbana. En este caso, la otra ciudad dominada por los carteles de la droga, poco a poco ha ido recuperando la calidad de vida y acercando las oportunidades a sus periferias por medio de una estrategia que combina un innovador sistema de transporte público con un ejercicio de “acupuntura urbana”. Ante la imposibilidad de construir avenidas y calles que acercaran los autobuses a las barriadas encaramadas en los cerros, el municipio optó por la construcción del “Metrocable”, una ingeniosa red de teleféricos interconectados con el Metro de la ciudad que

no sólo acercan a la gente al corazón de sus barrios, sino que además combinan en cada parada servicios sociales y equipamiento de primer nivel, donde destacan las premiadas bibliotecas León de Grief y Parque España, verdaderos palacios populares de cultura, que acercan oportunidades y reparan la deuda urbana que se tenía con estas comunidades. Esta estrategia se ha ido consolidando durante los últimos años, con la incorporación de otros programas de escuelas, equipamiento deportivo, las Unidades de Vida Activa UVA y los CAI Periféricos. Durante la década de 1990, otros países de LAC adaptan iniciativas similares, como el Programa Mejoramiento de Barrios, PROMEBA y Rosario Hábitat, en Argentina o el Programa de Mejoramiento de Vivienda, en Paraguay.

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La pobreza y la informalidad son aún grandes desafíos para las ciudades latinoamericanas, pero estos ejemplos abren el camino para redescubrir aquella “otra” ciudad, antes negada o estigmatizada por su complejidad y problemas. A partir de estas experiencias iniciales, a comienzos del presente siglo diversos gobiernos nacionales y subnacionales de ALC han iniciado programas formales de mejoramiento de barrios y vivienda, en lo que sería una nueva generación que, a tiempo de cumplirse dos décadas desde sus inicios, bien vale la pena evaluar y contextualizar. A modo de ejemplo, iniciativas como Favela-Bairro, cuyo origen estaba en el gobierno local de Río de Janeiro, a partir del año 2002, con la llegada al gobierno de “Lula” da Silva en Brasil, y la creación del Ministerio de las Ciudades, propone una serie de reformas en sector vivienda, que en 2007 deriva en la puesta en marcha del “Programa de Aceleración del Crecimiento” PAC, que incorporó la regularización, saneamiento e infraestructura de las favelas como proyectos prioritarios de inversión a escala nacional. “En el PAC–Favelas se adoptó la urbanización integral e integrada como modelo de intervención financiada por fondos federales a través de la transferencia de recursos a los Estados y municipios” (Magalhães & Rossbach, 2017). En este sentido, ya sea la ampliación a escala nacional de programas sub-na-

cionales, o la continuidad y profundización de programas ya existentes como el caso de Medellín, van dando cuenta de la consolidación de modelos de mejoramiento de barrios y vivienda en ALC hacia una mayor inclusión. Los que se ven además enriquecidos con la creación de nuevos programas como la Red de “Núcleos de Inclusión y Desarrollo de Oportunidades” NIDO de la Ciudad de Buenos Aires, “Barrios de Verdad” en La Paz o el “Programa de Mejoramiento de Barrios” de Uruguay, entre otros. Si bien se avizora que en la medida que se avance en la implementación de estos programas poco a poco se irá integrando estos barrios a la ciudad formal, una vez integrados y regularizados, se tendrá que enfrentar nuevos desafíos, como evaluar los costos que significará la inversión en infraestructura de mitigación de riesgos y desastres naturales, dado que muchas de estas comunidades están localizadas en zonas de riesgo de deslizamientos, inundaciones, o cercanos a vertederos y áreas de riesgo sanitario o ambiental. Este desafío también presenta una gran oportunidad, para que esa inversión aún pendiente en infraestructura se realice considerando criterios de adaptabilidad al cambio climático, reducción de riesgos y promoción de comunidades más resilientes. Otros desafíos clave vendrán por el lado de la Planificación Urbana y el establecimiento de Normas y Regulaciones, -junto a su debida fiscalización-, una vez que estos barrios pasen a ser parte formal de la ciudad. Esto requerirá capacidades e institucionalidad adecuada a esta nueva realidad urbana, así como el desarrollo de instrumentos que garanticen la calidad de vida de las comunidades, protejan su identidad, eviten la especulación inmobiliaria e incluso la gentrificación.

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En todo caso, estamos hablando de un tejido urbano y social de gran riqueza, que despierta desde adentro y que, sin duda, en la medida que sigan avanzando y consolidándose, servirá de ejemplo para los difíciles tiempos que enfrentarán las ciudades del resto del mundo emergente.

Estudio de Casos (Respuestas Innovadoras) A continuación, se describen una serie de iniciativas desarrolladas en los últimos 10 años, que profundizan o innovan en el mejoramiento de barrios y vivienda en ALC hacia una mayor inclusión. Como criterio general de selección se ha establecido que los casos de estudio sean iniciativas creadas y ejecutadas dentro de las estructuras administrativas existentes en las ciudades. En otras palabras, Iniciativas que hayan abordado necesidades de generación de capacidades y/o gobernanza para planificar, diseñar, coordinar e implementar planes, proyectos y programas de mejoramiento de barrios y vivienda multisectoriales a escala subnacional. Como criterios complementarios de selección se considera que los casos, además: (i) Cuenten con logros y avances tangibles a escala local. (ii) Consideren canales de Financiamiento Público, Privado y mixto. (iii) Presenten una diversidad en escala territorial y estructura del área de acción (ya sean áreas multi y mono municipales). Para enriquecer la muestra y determinar lecciones y desafíos específicos, se organizaron los casos según la naturaleza que dio origen a la iniciativa. En este sentido se definen tres tipos de iniciativas desde donde se desarrollarán los casos: •

Alianza Público – Privada: Aquellas iniciativas que surgen de la articulación de actores públicos y privados en base a acuerdos de participación voluntaria y complementaria en torno a intereses comunes independiente de las posiciones particulares. En esta tipología de Alianza Público Privada, si bien se trata de una empresa de propiedad municipal, se presentará la iniciativa de las UVAS o Unidades de Vida Activa desarrolladas por las Empresas Públicas de Medellín EPM en el entorno de los estanques de agua potable de la ciudad.

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Iniciativas de origen central e implementación local: Se trata de iniciativas que, si bien surgen y son financiadas con recursos sectoriales de escala nacional o estatal, se implementan a escala local con altos niveles de participación de las comunidades beneficiadas. En esta tipología se presenta el programa “Quiero mi Barrio” desarrollado por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo de Chile, MINVU; y el “Programa de Mejoramiento de Barrios” del Ministerio de Vivienda Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente del Uruguay, MVOTMA.

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Condición de Liderazgo Local: Define aquellas iniciativas que resultan de la capacidad de alguna autoridad, dirigente o actor relevante dentro de la estructura de gobernanza local o metropolitana que capitaliza alguna oportunidad para promover el cambio, estrategia que luego es replicada a escala nacional. En esta tipología se presentan las

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experiencias del Programa “Barrios y Comunidades de Verdad” del Gobierno Municipal de la Paz, Bolivia, y la Red de Núcleos de Inclusión y Desarrollo de Oportunidades NIDO. Espacios de participación ciudadana, formación y capacitación para vecinos de la zona sur de la Ciudad de Buenos Aires.

CASO 1

Programa: Unidades de Vida Activa, Empresas Públicas de Medellín EPA y EDU Como parte del continuo de intervenciones de mejoramiento de barrios y vivienda desarrollados en Medellín desde los años noventas de manos de la Empresa de Desarrollo Urbano de la ciudad EDU, es clave destacar el rol que ha jugado en el último tiempo la colaboración entre los entes planificadores y las empresas de servicios públicos. Esta colaboración va más allá de la mera prestación y cobertura de servicios básicos y apunta a la generación de valor compartido entre infraestructura y necesidades sociales. Este es el caso de las Empresas Públicas de Medellín, conocidas como Grupo EPM, propietarios y operadores de las empresas municipales del transporte público de Metro y Metrocable, la distribución eléctrica, gas, telecomunicaciones, agua potable y alcantarillado. Se trata de una empresa de propiedad pública municipal pero que opera con estándares de empresa privada. La ventaja es que parte importante de las utilidades de EPM, que bordean los $450 millones de dólares, son reinvertidos en proyectos de mejoramiento de barrios, escuelas, el metro y parques entre otros. En este contexto, hace 10 años EPM junto con la EDU desarrollan el plan “Unidades de Vida Articuladas -UVA: Una nueva forma de convivir con el territorio”. Aprovechando infraestructura pública subutilizada como los estanques de agua potable ubicados en los sectores altos de la ciudad, los cuales habían sido rodeados de asentamientos informales y estaban cercados para su supuesta protección. Estos espacios residuales, entre el cerco y los estanques aparecían como oportunidades para generar no sólo espacio público, sino también fomentar el encuentro ciudadano, diseñando e incrustando equipamiento deportivo, cultural y comunitario en ellos. Todas estas iniciativas cuentan con participación ciudadana, bajo el slogan “Quitar la cerca para estar más cerca” (EPM, 2015). Las UVA se construyen de la mano con las personas de la comunidad, quienes en espacios participativos imaginan la UVA, insumo clave para su diseño, proponen el nombre de la UVA, construyen los acuerdos de convivencia y conforman el comité de participación, el cual contribuye a divulgar información del proyecto, canaliza inquietudes de la comunidad y hace parte activa del proyecto. Por eso, cada uno de los proyectos emprendidos en la primera fase de esta iniciativa, en el periodo 2013-2015, se realiza en forma participativa con la comunidad, brindando respuestas a sus necesidades de equipamiento y desarrollo urbano. Así, el diseño de cada una de las UVA responde a los resultados de los talleres de imaginarios y a las posibilidades arquitectónicas definidas para los programas de EPM y la Alcaldía en cada sector. Estos talleres son momentos de encuentro de funcionarios sociales y técnicos con los residentes del área. Allí, la gente da rienda suelta a sus ideas, comparten y hacen propues-

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tas para que la obra pueda reflejar las necesidades de la comunidad y la concepción que tienen de su entorno barrial. Este es el paso inicial para apropiarse de las UVA. Después, al recibir los diseños, cada comunidad acompañará el proyecto, mientras que EPM y la Alcaldía les irá informando acerca de los avances. Entre los distintos programas que consideran las UVA se encuentran: Plazoletas para eventos, Salones de uso múltiple, Teatro al aire libre, Plazas de agua (espejos y chorros), Terrazas miradores, Senderos peatonales, Juegos infantiles, Espacios para el adulto mayor, Salas de Internet, Centros de servicios y lavado, Baños públicos y Espacios de la EPM. El programa, lanzado en 2014 consideró la implementación de 20 UVA, con una inversión estimada de más de $250.000 millones de Pesos Colombianos (US $83 millones de dólares). Al primer año de funcionamiento, las primeras dos UVA habilitadas recibieron más de 269 mil visitantes. Entre 2014, cuando se entregó la primera UVA hasta el 31 de diciembre de 2016, con 10 UVA en funcionamiento en tanques de EPM en Medellín, más dos del Área Metropolitana, se logró completar 12 UVA, que benefician a 2.039.883 personas con los diversos programas que opera en ellas la Fundación EPM. La Fundación EPM mantiene una nutrida programación cultural, lúdica y académica en las UVA a cargo de EPM, que incluyen, de acuerdo con las necesidades de los habitantes de la zona, talleres de creatividad, teatro, narración oral, informática, promoción de lectura, jornadas complementarias de apoyo escolar y cuidado del medio ambiente. Además de presentaciones de cuenta cuentos, conciertos, tertulias y proyección de cine los fines de semana. Estas actividades tienen su base conceptual en 4C: Crear,

Según datos de EPM, a febrero de 2017 se han invertido $182.000 millones de Pesos Colombianos (US $ 61,2 millones de dólares) en las 10 UVAs administradas por la EPM.

Comunicar, Compartir y Cuidar, que buscan construir conjuntamente la Comunidad UVA. Según datos de EPM, a febrero de 2017 se han invertido $182.000 millones de Pesos Colombianos (US $ 61,2 millones de dólares) en las 10 UVAs administradas por la EPM. Durante los años 2014 y 2016 las 10 UVA administradas por EPM fueron visitadas por más de 2.100.000 personas, casi equivalente a toda la población de Medellín. En este consolidado,

a enero de 2017 1.516.898 personas asistieron a los diferentes eventos culturales superando con creces los 139.715 del 2014. En lo referente a cursos, entre 2014 y enero de 2017 se pasó de 13.148 a 90.712 personas que se inscribieron en los cursos de capacitación, y 432.273 personas emplearon las salas de computación TIC (educación digital) comparado con 49.456 visitas en 2014. (EPM, 2017). En Abril de 2015 el Plan Maestro Proyectos UVA tanques del Grupo EPM reciben el premio Global Holcim Awards. Una de las claves del éxito de las UVA es la calidad de sus instalaciones, la buena gestión en su mantenimiento y, por sobre todo, el nutrido y diverso programa de actividades que en ellas se realizan. El costo de mantenimiento de cada una de las estructuras lo asume EPM por medio de su fundación, y tiene un costo de 6.000 millones de pesos anuales (US $ 2 millones de

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dólares). Este costo es posible de enfrentar debido a la condición de EPM de empresa pública, y su mandato constitucional de reinvertir parte importante de sus utilidades en programas sociales. Un caso similar al de Medellín es el de la Empresa Pública Metropolitana de Agua Potable y Saneamiento EPMAPS-AGUA de Quito, que el 2001, y con el objetivo de eliminar los riesgos de desastres naturales y ambientales, e integrar los ríos Machángara, Monjas, San Pedro y Guayllabama a la trama urbana, creó la “Corporación Municipal Vida Para Quito”, la cual ha liderado la construcción y gestión de parques y equipamiento comunitario y ambiental que ha permitido el mejoramiento de los barrios aledaños. En este sentido, la replicabilidad de este tipo de iniciativas en otras ciudades de LAC es relativa, ya que en muchos casos las empresas de servicios básicos han sido privatizadas. Incluso pese a que algunas de estas empresas estén dispuestas a colaborar con proyectos similares, por tratarse de servicios regulados, muchas veces se enfrentan con trabas legales difíciles de soslayar al momento de abrir parte de sus áreas de concesión y operación a usos y actividades que

En este sentido, la replicabilidad de este tipo de iniciativas en otras ciudades de LAC es relativa, ya que en muchos casos las empresas de servicios básidcos han sido privatizadas.

no estén directamente relacionadas con el giro o servicio que presta la empresa.

CASO 2

Programa “Quiero mi Barrio” del Ministerio de Vivienda y Urbanismo MINVU Chile El año 2006 el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU) de Chile abrió una nueva línea de intervención a través del Programa de Recuperación de Barrios “Quiero Mi Barrio”, cuyo principal énfasis estuvo puesto en abordar el déficit cualitativo y el deterioro de los barrios, mediante la recuperación de los espacios públicos, equipamiento y el fortalecimiento del tejido social. El programa, que comenzó a trabajar en un total de 200 barrios, con características de vulnerabilidad social y de deterioro físico, en la actualidad ha diversificado su trabajo hacia distintos tipos de barrios, tales como barrios vulnerables segregados, barrios de condominios sociales y barrios de carácter patrimonial. Los principios orientadores del programa se sustentan en: (i) Integralidad (confluencia de intervención física y social), (ii) Participación (involucramiento activo e informado de la comunidad en la gestión del proyecto), (iii) Interescalaridad (considerar particularidades y complejidades de cada barrio y su territorio), y (iv) Sostenibilidad (Compromiso de vecinos, municipio y organizaciones sociales en aumentar el uso, apropiación, cuidado y mantención de los espacios públicos). La metodología de “Quiero Mi Barrio” contempla la ejecución de un Plan de Gestión de Obras PGO (obras físicas que generen transformaciones en las dinámicas sociales y espaciales del bar-

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rio), un Plan de Gestión Social PGS (Proyectos que tiendan al fortalecimiento de organizaciones sociales locales, participación, apropiación y uso del espacio colectivo y convivencia vecinal), así como una Estrategia Intersectorial (que permite complementar y fortalecer el Plan Maestro con recursos, gestión o derivación de problemáticas a otras agencias sectoriales) y otra Comunicacional (para difundir en la comunidad y comunicar a la opinión pública los avances del proceso). El programa se implementa en conjunto entre tres actores clave: el Ministerio de Vivienda y Urbanismo, a través de sus Secretarias Regionales Ministeriales SEREMI (lidera, administra y coordina el programa en cada región), el Servicio de Vivienda y Urbanización SERVIU (unidad ejecutora del MINVU a escala regional); la ciudadanía, representada en Consejos Vecinales de Desarrollo CVD (contraparte oficial del programa, que actúa en representación del barrio en toda su diversidad); y, el gobierno local, a través de los municipios (contraparte institucional a nivel local, asegurando y orientando la ejecución en concordancia con su plan de desarrollo comunal. También actúa como ejecutor). El programa se financia a través de la ley de presupuestos del Estado de Chile. Cada barrio cuenta con un presupuesto base para su implementación por un periodo de 3 a 4 años, destinado a financiar las obras físicas y planes de gestión social. Los montos de inversión varían desde los US $840 mil dólares hasta los US $4,5 millones de dólares dependiendo del tamaño y complejidad del barrio. Adicionalmente se incorporan otros recursos sectoriales, tales como subsidios para el mejoramiento de las viviendas y pavimentación de vías locales, y en algunos casos, con obras de espacio público o parques urbanos de mayor escala. Complementariamente, para cada barrio se gestionan recursos de otros sectores que colaboran en la recuperación integral del barrio. El programa “Quiero Mi Barrio” consta de 3 Fases: •

Fase I: Elaboración del Contrato de Barrio y Plan Maestro (se basa en un Diagnóstico Barrial, la constitución del Consejo Vecinal de Desarrollo, el desarrollo del Plan Maestro, y en base a este la selección de una obra de confianza y la firma de un Contrato de Barrio). El Plan Maestro que se basa en un diagnóstico compartido. Este Plan Maestro se aborda desde tres ejes transversales: Medioambiente (Ecología del paisaje, áreas verdes, movilidad, residuos y eficiencia energética), Seguridad (Accesibilidad Universal, Prevención Situacional, Prevención de Riesgos de Desastres) e Identidad y Patrimonio (Imagen Urbana compartida, identidad socio-espacial, Patrimonio natural, urbano e intangible). La Fase I culmina con la firma de un Contrato de Barrio, -suscrito por los vecinos representados en el Consejo Vecinal de Desarrollo, el Alcalde y el MINVU-, e incluye las obras priorizadas por los vecinos/as en el marco del Plan Maestro, de acuerdo a un presupuesto determinado.

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Fase II: En base a los compromisos definidos en el Contrato de Barrio que contemplan un Plan de Gestión de Obras (PGO) y un Plan de Gestión Social (PGS), en 24 meses se ejecutan las obras y proyectos sociales. La correcta ejecución del Plan dependerá de la capacidad de cogestión y colaboración entre los diversos actores, así como la concurrencia de otros servicios públicos y actores institucionales que puedan aportar desde la estrategia intersectorial.

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Fase III: Cierre del Proceso y Contrato de Barrio: Trata de un seguimiento y evaluación de resultados de la intervención, de manera que, de cumplirse los compromisos establecidos en el Contrato de Barrio, se pueda dar cierre al proyecto y definir una “Agenda Futura del Barrio” entendida como un plan de acciones y proyectos para hacer sostenible el proceso de recuperación a largo plazo.

Al año 2016 suman 520 barrios, beneficiando a más de un millón de personas en 126 comunas de las 15 regiones de Chile. A Septiembre de 2016 ya existe un total de 3.342 obras en espacios públicos e infraestructura, contratadas a lo largo de 10 años de gestión, las cuales se desglosan en 34% áreas verdes, 11% circulaciones, 30% equipamiento, 23% Obras Complementarias y 2% Proyectos integrales (MINVU-MVOTMA, 2016) En cuanto al impacto de la iniciativa, el MINVU ha realizado una serie de estudios cualitativos. El principal basado en encuestas realizadas durante la Fase I y al término de la Fase III, de manera de medir el grado de satisfacción vecinal alcanzados. En el caso de las plazas y parques, el aumento porcentual de la percepción positiva es de 43%, cifra que se vincula con la cantidad de proyectos eje-

La experiencia del programa Quiero mi Barrio constituye un hito en tanto recupera la experiencia del mejoramiento de barrios para intervenir en la ciudad formal.

cutados en esa línea. El estado de los lugares para la práctica de deportes y el estado de los juegos infantiles tienen un aumento de 36,2 % y 39,1%, respectivamente posterior a la intervención del programa, y lo más relevante, observándose un aumento en la percepción positiva de seguridad en los espacios para juego. Todos los aspectos asociados a la confianza y establecimiento de redes, mejoran posterior a la implementación del Programa, y la satisfacción por la belleza del barrio aumenta en un 20%. La experiencia del programa Quiero mi Barrio constituye un hito en tanto recupera la experiencia del mejoramiento de barrios para intervenir en la ciudad formal. Cabe destacar que junto la fortaleza que se puede observar en la gestión social comunitaria se plantea el desafío de fortalecer las alianzas con otros organismos. En especial, el rol del Municipio. En la sostenibilidad de la recuperación de los barrios y en el desarrollo de una agenda futura el rol del Municipio resulta central. Por último, es importante prestar el máximo apoyo al fortalecimiento de las organizaciones del barrio. Un programa de esta naturaleza sólo puede ser sostenible en el tiempo si ha logrado construir cimientos fuertes, generar en los vecinos el profundo convencimiento de que de ellos depende que las mejoras en sus barrios se realicen y se mantengan.

CASO 3

“Programa Mejoramiento de Barrios” del Ministerio de Vivienda Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente del Uruguay, MVOTMA

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El Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente del Uruguay ha trabajado en intervenciones territoriales en asentamientos irregulares desde 1999, año en que dio inicio al “Programa de Integración de Asentamientos Irregulares PIAI. El primer PIAI se constituyó con un primer Contrato de Préstamo del BID por US $ 100 millones de dólares. En diciembre de 2008 se constituye el Programa de Mejoramiento de Barrios PMB I, con un segundo Contrato de Préstamo BID y a partir del año 2006 con financiamiento compartido del BID y el Fondo Nacional de Vivienda y Urbanización. Esta Línea de Crédito permite al país contar con un monto total de hasta US $300 millones de dólares, por un período de 15 años, que serán habilitados en Operaciones Individuales. En febrero del año 2014 se inicia el PMB II, que consiste en un nuevo tramo de préstamo de US$ 70 millones a cargo del BID, y una contrapartida local de US$ 30 millones. El PMB II tiene por objetivo contribuir a mejorar la calidad de vida de los residentes en los asentamientos irregulares, y áreas urbanas precarias, mejorando el acceso de la población a infraestructura urbana básica y servicios urbanos y sociales adecuados. En el marco de los compromisos asumidos en Hábitat III, con la intervención en barrios, se espera generar una recuperación fundada sobre los pilares de la participación activa de los vecinos y vecinas, y un enfoque integral de propuestas con énfasis en mecanismos de apoyo a vivienda (realojos). En consideración a la complejidad e integralidad es que se abordan los territorios de manera interdisciplinaria. La Intervención del PMB contribuye a revertir los procesos de exclusión social y fragmentación territorial, lo que implica una fuerte articulación en el territorio con el conjunto de las políticas públicas que comparten este objetivo. Al igual que su símil chileno, el PMB parte de una aproximación multiescalar, de manera de abordar la inserción urbana e integración de los barrios en toda su dimensión territorial, excediendo los límites del barrio y considerando la multiplicidad de actores y proyectos que pueden afectar o potenciar a la comunidad. La intervención del programa también apunta a fortalecer la acción colectiva sustentable en el tiempo. Las intervenciones del PMB se basan en 3 lineamientos estratégicos: (i) Integralidad de la Intervención (incorpora la dimensión urbano-territorial, hábitat-vivienda, salud-deporte, económico-productiva-laboral, socio-cultural y educativa). (II) Conocimiento Experto-Experimentado (fomentando la interdisciplina y la producción de conocimiento compartido colectivo, donde vale tanto la voz del experto como la experiencia del poblador), y (iii) Participación de la Comunidad (que permita identificar y destacar potencialidades del y priorizar intervenciones). A su vez, los PMB consideran el Desarrollo Comunitario (interacción con vecinos, organizaciones sociales y comunidad, construyendo acuerdos estratégicos), el Medio Ambiente (comprendiendo la ecología del paisaje y riesgos naturales, el manejo de aguas y mejoramiento sanitario, manejo de residuos sólidos, limpieza de basurales y reciclaje) y la Perspectiva de Género (para revertir las asimetrías existentes y poder reelaborarlas desde una perspectiva inclusiva, diversa y de promoción de los derechos como ejes transversales). El Plan de Mejoramiento de Barrios de Uruguay consta de 3 Fases: •

Fase 1: Eligibilidad de la Intervención. Consiste en la presentación del proyecto, la no objeción del BID para su formulación y la contratación del equipo Técnico.

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Fase 2: Formulación del Proyecto de Mejoramiento Barrial: Se desarrollan los diseños y documentación para el llamado a licitación de las obras.

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Fase 3: Ejecución del Proyecto: Va desde la firma del contrato, la certificación del 100% de avance de las obras y el cierre del proyecto.

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Fase 4: Titulación. El proceso culmina con el traspaso de las obras a los municipios y comunidades así como la entrega de los títulos de propiedad.

A mediados de 2017 el PMB ha entregado proyectos en más de 100 barrios de un total de 153 que se encuentran en desarrollo y ejecución, de los cuales un 80% se concentran en Montevideo y el 20% restante en el interior del país, beneficiando a más de 19.462 familias. Totalizando más de 8 mil conexiones a la red de agua potable, 7.221 conexiones a la red eléctrica, y 9.260 conexiones a la red de alcantarillado, a las que se suman más de 111 kilómetros de vías vehiculares y 95 kilómetros de vías peatonales debidamente pavimentadas. En total, el PMB de Uruguay ha comprendido el mejoramiento y urbanización de más de 438 hectáreas de asentamientos que hoy son parte formal de la ciudad y el territorio. El éxito del PMB se debe, no solo a la integralidad y constante evaluación de los planes y proyectos, también en el énfasis que pone en la regularización de la propiedad y tenencia del suelo y la vivienda. El título de propiedad o pasos anteriores que dan seguridad en la tenencia genera apropiación y perspectiva de futuro a las familias que lo obtienen. Además, para las familias es un logro que simboliza la culminación exitosa de un largo proceso de años de esfuerzos por alcanzar un lugar donde vivir. Junto con esto, el hecho que desde sus bases fundamentales el programa considere la Perspectiva de Género, ha producido una serie de efectos sociales virtuosos, empoderando y dignificando el rol de la mujer en la construcción de comunidad. Sin duda este es un factor a revisar en futuros planes y programas, dado el alto número de familias con jefatura de hogar femenina en LAC y las evidentes asimetrías en términos de equidad de género. El programa ha sido también acompañado de un componente de prevención a través del cual se han piloteado acciones que permitan a mediano plazo la generación de políticas públicas de prevención en la conformación de nuevos asentamientos irregulares. Asi, con el primer tramo se generaron las bases para una política de garantía de alquileres. También se llevaron adelante con el segundo y tercer tramo del CCLIP proyectos de actuación urbana integrada en áreas centrales de la ciudad, incluyendo la construcción de vivienda nueva o mejoramiento del stock de vivienda existente.

CASO 4

Programa “Barrios y Comunidades de Verdad” del Gobierno Municipal de la Paz, Bolivia El Programa Barrios y Comunidades de Verdad es un instrumento participativo que se crea en 2005 y tiene el objetivo de atender a los 300 barrios que presentan los mayores índices de pobreza, además de las 53 comunidades rurales del Municipio de La Paz. Su objetivo es afron-

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tar de manera estructural la pobreza y mejorar la calidad de vida de los habitantes a través de la atención estratégica de las demandas de barrios y comunidades, teniendo en cuenta los aportes de la ciudadanía. Desde el 16 de mayo de 2005, cuando fue creado, el Programa Municipal Barrios y Comunidades de Verdad intervino en 100 barrios y mejoró las condiciones de vida de 90.633 personas (19.683 familias). Los recursos, más de 380 millones de bolivianos (US 55 millones de dólares), provienen de la Alcaldía y de financiamiento del Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo. Los proyectos que cambian la vida de los habitantes de las zonas alejadas o informales contemplan las denominadas “casas comunales”, campos deportivos, áreas de esparcimiento, embovedados de cauces, estabilizaciones, drenajes, mejoramiento de calles y avenidas, y mitigación ambiental, entre otras. Los trabajos son elegidos junto con los vecinos y se llevan a cabo con la participación de ellos. Además, se capacita a los pobladores en distintas áreas, desde temas ambientales hasta violencia de género. Las vecinas son empoderadas a través de cursos que les enseñan un oficio para que puedan tener un ingreso extra. Los talleres se realizan en las “casas de las mujeres” que funcionan en las “casas comunales de los barrios”. Los resultados son destacados tanto a nivel local, nacional y también internacional. Recientemente, el programa fue reconocido con el premio internacional “Buena Práctica en Participación Ciudadana” del Observatorio Internacional de la Democracia Participativa (OIDP), en Montreal, Canadá EL pasado sábado 28 de Julio de 2018, la Alcaldía Paceña inauguró el Barrio de Verdad número 101: “Villa Antofagasta Alto la Portada”, en el Macro distrito Maximiliano Paredes. Las obras contemplaron la construcción de muros de contención y graderías en varias calles, parques y una “casa comunal” con un área deportiva, así como el mejoramiento de calles que permitirán a los vecinos acceder a transporte público de manera más directa y segura. Este año la Municipalidad paceña ejecuta el mejoramiento de 11 Barrios de Verdad de un nuevo grupo de 100 de estos proyectos. Las obras tendrán una inversión de 71,9 millones de bolivianos (U$ 10,4 millones de dólares) que se obtendrán de un crédito de 268 millones del Banco Bisa. La clave del éxito del programa es que mejora la calidad de vida de los vecinos bajo una óptica de una intervención integral. Los trabajos son elegidos junto con los vecinos y se llevan a cabo con la participación de ellos. Es tal la efectividad del programa, que en septiembre de 2017 cinco alcaldes de ciudades de Guatemala y otros tanto de Nicaragua anunciaron que replicarán el programa en sus países con financiamiento del Banco Mundial. Otra señal del éxito del programa “Barrios de Verdad” es que el pasado 15 de Julio, el presidente Evo Morales creo el programa “Mi Barrio, Mi Hogar” como complemento -o competencia- al programa liderado por el municipio paceño. El nuevo programa estatal cuenta con una inversión inicial de 70 millones de bolivianos (U$ 10 millones) orientados a financiar y ejecutar obras en 22 barrios de la ciudad de la Paz. En cinco barrios se desarrollarán trabajos de refacción de infraestructura comunitaria, mejoramiento de áreas verdes, miradores turísticos, iluminación pública y áreas deportivas, gracias a este proyecto se beneficiarán más de 60 mil personas y se generarán cerca de 150 empleos directos.

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En cuanto al impacto del programa, a la entrega del “Barrio de verdad” número 100, el Gobierno Municipal de La Paz dio a conocer cifras importantes sobre los trabajos, las inversiones y los beneficios de la transformación de este programa, que contempla: 100 barrios culminados, 8 comunidades de verdad entregadas, 40 “casas de la mujer” en funcionamiento. Estas obras benefician a más de 110 mil ciudadanos, con una inversión cercana a Bs 370 millones de Bolivianos (U$ 53 millones de dólares) gracias al apoyo del Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). En cuanto a la regularización de las propiedades, se han entregado 5.098 folios reales y certificados catastrales gratuitos; y 6.329 instalaciones sanitarias gratuitas. El programa ha generado 77.000 empleos directos y obtuvo el primer premio del Observatorio Internacional de la Democracia Participativa (OIDP) por la “Buena Práctica en Participación Ciudadana”.

CASO 5

Programa “Red de Núcleos de Inclusión y Desarrollo de Oportunidades” NIDO, Ciudad de Buenos Aires, Argentina Los “Núcleos de Inclusión y Oportunidades para el Desarrollo de Oportunidades” (NIDO), desarrollada por el gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, son una red de equipamientos comunitarios que promueven la integración sociourbana en los barrios vulnerables impulsando las capacidades emprendedoras, educativas, artísticas y culturales de la comunidad a través de programas para el desarrollo humano. Involucrando también a organizaciones barriales y de la sociedad civil, empresas, universidades, y gobiernos municipales y provinciales. Se trata de intervenciones de carácter estratégico, que adaptan edificaciones existentes o nuevas con contenidos y actividades pensadas con la comunidad, para que vecinos de todas las edades tengan un lugar donde encontrar oportunidades educativas, recreativas, de emprendimiento, deportivas, artísticas y culturales con una programación gratuita y de calidad en las villas de la zona sur de la Ciudad de Buenos Aires. La Red NIDO está hoy conformada por 4 espacios centrales: Soldati, Villa 1-11-14, Barrio Inta y Barrio 20 y, a su vez, desarrolla actividades en los barrios de Villa 15, Cildáñez y Villa 21-24 de la ciudad de Buenos Aires. En todos estos se potencian ideas y proyectos para el desarrollo de una ciudadanía plena en la que se equiparen oportunidades. La selección de actividades y cursos se realiza junto a la comunidad, escuchando sus propuestas y entendiendo sus necesidades. Allí confluyen varios agentes: vecinos, organizaciones de la sociedad civil, empresas, distintas áreas gubernamentales y universidades. Así como cada barrio tiene su propia identidad, cada NIDO la refleja. Porque tanto el proceso de construcción del lugar como la selección de actividades y cursos, se realizan junto a la comunidad: escuchando sus propuestas y atendiendo a sus necesidades. La grilla de actividades requiere un trabajo conjunto entre distintas áreas de Gobierno, organizaciones del tercer sector, empresas y también vecinos de los barrios que quieren compartir sus conocimientos con la comunidad. Así, dentro de cada NIDO se encuentran redes de articulación que los convierten en espacios ricos e innovadores donde el todo es más que la suma de las partes.

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Entre los proyectos y programas que se “anidan” en NIDO se encuentran: •

Apoyo de Iniciativas Emprendedoras, Productivas y Empleo: genera nuevos emprendimientos productivos y potencia los existentes mediante la inserción laboral y la orientación vocacional, el comercio virtual, el asesoramiento a emprendedores textiles y el acompañamiento terapéutico. Se trabaja en conjunto con la Dirección General de Emprendedores y el Ministerio de Educación.

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Formación y Capacitación de Personas y Organizaciones: fomenta los espacios de formación profesional a través de mesas de empleo y cursos de introducción al trabajo. Se articula con la Dirección General de Empleo.

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Producción y Promoción de Actividades Artísticas y Culturales: ofrece talleres de musicoterapia, percusión, murga, danzas urbanas y eco-artesanías, entre otros.

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Educación Tecnológica: brinda oportunidades de aprendizaje incorporando la tecnología como herramienta. Algunas de estas oportunidades son los talleres de programación y alfabetización digital. Los espacios se encuentran equipados con computadoras, impresoras 3D, etc.

Al asumir el gobierno del presidente Macri en 2015, se decide expandir el programa NIDO a escala nacional, como parte del “Plan Nacional de Hábitat: Urbanizaciones integrales de barrios y mejoramiento de las localidades más vulnerables” del Ministerio del Interior, Obras Públicas y Vivienda MINURVI. En una primera etapa se contempla la puesta en marcha de más de 200 Núcleos de Innovación y Desarrollo de Oportunidades (NIDO) en todo el país. El plan anunciado puso en marcha una red de más de 90 NIDO, ya sea adaptando equipamientos comunitarios existentes, refuncionalizando otros edificios de valor o creando nuevos para conectar a estas comunidades

El Plan Nacional del Hábitat al 2017 ya cuenta con más de 477 áreas intervenidas, con una inversión total de $32.500 millones de Pesos Argentinos beneficiando a más de 34 mil hogares. (MINURVI, 2017).

al siglo XXI, con tecnología, innovación, formación en oficios, emprendimientos y empleabilidad, cultura y deporte, y programas de desarrollo humano, y propone como meta llegar a más de 150 equipamientos NIDO en todo el país. En cada una de estas intervenciones el Gobierno Nacional propone poner todos los ministerios al servicio de los que más lo necesitan. En los casos más complejos

se instalarán “Portales de Hábitat” asegurando una presencia territorial y cotidiana, para que las respuestas del Estado lleguen de forma directa y a tiempo. El Plan Nacional del Hábitat al 2017 ya cuenta con más de 477 áreas intervenidas, con una inversión total de $32.500 millones de Pesos Argentinos beneficiando a más de 34 mil hogares. (MINURVI, 2017).1

Ver http://www.buenosaires.gob.ar/desarrollohumanoyhabitat/habitat/red-de-nidos

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Conclusiones y recomendaciones A continuación, se presentan las principales lecciones, desafíos y oportunidades planteadas por el análisis de los casos de estudio, con foco en el rol de los gobiernos locales y subnacionales, así como la perspectiva multisectorial. La idea es revelar aquellos aspectos a ser considerados para fortalecer el desarrollo de programas y proyectos de mejoramiento de barrios y vivienda en ALC hacia una mayor inclusión. Lecciones de Diseño e implementación: 1.

La voluntad política es clave, y debe ser la primera medida para garantizar la continuidad en el tiempo de los proyectos de regeneración y mejoramiento integral de barrios y viviendas irregulares más allá de los ciclos electorales. En este sentido es clave dar seguimiento y garantizar la sostenibilidad de los proyectos una vez que el programa oficial se retira. “Los objetivos de integración urbana y social sólo se logran en el mediano plazo con la continuidad de las acciones sociales y con una adecuada operación y mantenimiento de las infraestructuras y equipamientos urbanos” (Brakarz & al., 2002).

Es clave actuar sobre las causas estructurales de la informalidad y la inequidad urbana. Si bien estos programas parten de una intervención física en el entorno urbano, debe priorizarse la cohesión social por la vía de la educación y la sensibilización socioambiental, desarrollando un componente social robusto que permita acompañar los procesos de reasentamiento y mejoramiento de barrios.

Es imprescindible considerar la implementación de un sistema de infraestructura básica de alcantarillado, saneamiento, electricidad y agua como condición necesaria de todo programa de mejoramiento de barrios, y debiesen incorporar desde su diseño y operación criterios de cambio climático, eficiencia energética y resiliencia.

La regeneración integral de asentamientos irregulares debe priorizar las infraestructuras y el espacio público sobre las unidades privadas (vivienda) La mejora del espacio público fomenta el acondicionamiento de las viviendas privadas. Es común que en muchos de estos barrios el mejoramiento integral y el acceso a servicios, influya en que las familias por sí mejoren sus viviendas.

Los asentamientos irregulares deben formar parte de la ciudad y ser identificados por sus ciudadanos mediante una dirección oficial y, en la medida de lo posible, la regularización de la tenencia y propiedad del suelo y la vivienda. Las ciudades no deben ser solo productivas, sino también integradoras. La ciudad oficial y la irregular deben estar integradas. Los temas ambientales ex post y la incorporación de los barrios como un lugar más para la recolección de residuos y políticas ambientales asociadas es clave para la sostenibilidad del barrio.

Deben tenerse en cuenta la participación, peticiones y aportes de los vecinos antes de concebir los proyectos, durante su ejecución y operación, así como considerar desde el origen el Desarrollo Comunitario, el Medio Ambiente y la Perspectiva de Género.

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Se debe asegurar las condiciones de seguridad y resiliencia de los asentamientos informales y precarios ante amenazas y eventos puntuales, tales como desastres naturales o incendios, así como tensiones crónicas como la violencia o crimen.

Desafíos de Gobernanza y Coordinación: 8.

Las soluciones deben diseñarse teniendo en cuenta las circunstancias y posibilidades de cada país o comunidad. Los gobiernos deben financiar las actividades e infraestructuras sociales, o al menos garantizar los acuerdos para la concurrencia de alianzas y financiamiento público-privado. También se hace necesario establecer estudios comparados para revisar la inversión promedio para la puesta en marcha de programas o partidas similares.

Si bien no se trata de una regla general, la percepción es que los gobiernos nacionales deben conceder a las autoridades locales las máximas competencias posibles para asumir ciertas funciones, garantizando el apoyo institucional y respaldo financiero de las iniciativas. Esto por el carácter participativo de las intervenciones desde las comunidades y sus territorios, así como la necesaria coordinación con los actores locales.

10. Es necesario mejorar la coordinación de los distintos agentes y proyectos, puesto en muchos casos se llevan adelante numerosos proyectos en un mismo territorio sin una visión global y transversal. Hay que integrar las ONG como socios técnicos del gobierno local con una coordinación adecuada y delimitando funciones. 11. Se debe evaluar el alcance y los impactos de los programas y proyectos de mejoramiento de barrios y vivienda a la luz de los lineamientos establecidos en la Nueva Agenda Urbana. Se deben establecer mecanismos e indicadores claros y comunes para medir la efectividad de las intervenciones. 12. Una vez probada la efectividad de un programa de mejoramiento de barrios y vivienda a escala local, es recomendable ampliar las intervenciones a escala de ciudades y/o países, en particular las iniciativas en marcos más amplios de políticas y programas nacionales, de manera de asegurar su financiamiento y sostenibilidad. Oportunidades y Temas emergentes: 13. En la medida que los países de LAC prosperan, y las demandas básicas de su población comienzan a ser satisfechas desde el punto de vista de su cobertura, surgen necesidades secundarias más complejas que ya no apuntan al acceso a ciertos bienes y servicios sino más bien la calidad de vida. Es así como en aquellos asentamientos que comienzan a consolidarse como barrios de clase media emergente las demandas por mejor espacio público, áreas verdes y espacios para la cultura y esparcimiento comienzan a ser prioritarias. Esta nueva generación de problemas exigirá nuevas estrategias de intervención, más sofisticadas y focalizadas. La demanda por la calidad es cada vez más visible. 14. La evidencia en la mayoría de los casos indica que los planes y proyectos de inter-

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vención en barrios reducen la percepción de inseguridad y los indicadores de violencia y homicidios. Sin embargo, perseveran una serie de conductas antisistémicas forjadas como parte de la historia material de algunas de estas comunidades que se vinculan al narcotráfico, el crimen organizado y pandillas que deben seguir siendo abordadas desde una perspectiva multisectorial y multidimensional. 15. La transformación tecnológica está generando cambios de paradigmas en muchas funciones y servicios urbanos. La alta penetración de smartphones y acceso a la web que se advierte en las ciudades de LAC, independiente del grupo socioeconómico, junto el crecimiento explosivo de servicios disruptivos en industrias como el transporte público, representado por aplicaciones como Uber o Cabify, desafían la planificación y prestación de servicios, pero también presentan grandes oportunidades para incorporar estrategias propias de la economía colaborativa o circular en los proyectos de mejoramiento de barrios. 16. Finalmente, en la medida que se van regularizando e incorporando los barrios al tejido urbano y social de las ciudades, hay que velar porque no se continúe expandiendo la aparición de nuevos barrios precarios, por medio de políticas y programas agresivos de acceso a la vivienda en zonas bien localizadas de la ciudad.

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Bibliografía y Referencias Andreatta, V. (2008). “Experiencias De Planeamiento Y Urbanización De Barrios Precarios: componentes de la urbanización, gradualidad y niveles de implementación”. En: Regeneración Integral de Barrios Informales: Informe de actividades – Taller de Antananarivo, Comisión 3- Red Metrópolis. Secretaría de Vivienda del Municipio de Sao Paulo, Brasil. Brakarz, J., Greene, M. y Rojas. J. (2002); Ciudades para todos: La experiencia reciente en programas de mejoramiento de barrios. Washington DC.: BID. Cavallieri, F. (2008). “El Programa Favela-Bairro de La Ciudad de Río de Janeiro”. En: Regeneración Integral de Barrios Informales: Informe de actividades – Taller de Antananarivo, Comisión 3- Red Metrópolis. Secretaría de Vivienda del Municipio de Sao Paulo, Brasil. CEPAL (2018); Segundo informe anual sobre el progreso y los desafíos regionales de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible en América Latina y el Caribe. Santiago de Chile: Naciones Unidas. EPM Empresas Públicas de Medellín (2015), Informe de Empalme Vicepresidencia Ejecutiva, Proyectos e Ingeniería. Medellín, Colombia. EPM Empresas Públicas de Medellín (2017), Boletín EPM, Medellín, 17 de enero de 2017, Colombia. https://www.epm.com.co/site/home/sala-de-prensa/noticias-y-novedades/epmabrio-14-de-sus-espacios-para-las-unidades-de-vida-articulada INE Instituto Nacional de Estadísticas de Chile (2017); Compendio Estadístico, Santiago de Chile. Magalhães, I. y Rossbach, A. (2017); “Políticas de vivienda. Un breve panorama regional y el caso de Brasil”. En Olmedo, P. y Endara, G. (Eds.); Alternativas urbanas y sujetos de transformación. Quito: FES-ILDIS. MINURVI Ministerio del Interior, Obras Publicas y Vivienda (2017), Presentación Participación Público-Privada, Agosto 2017. Buenos Aires, Argentina. MINVU/MVOTMA (2017), Cooperación Sur-Sur: Intercambio Metodológico Chile-Uruguay, Ministerio de Vivienda y Urbanismo de Chile y Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente de Uruguay. Santiago, 2017. PCRJ (1994). Bases de la política en materia de vivienda de la ciudad de Río de Janeiro, decreto no 12.994/94. Río de Janeiro, Brasil. TECHO, Centro de Investigación Social (2018). Nota de prensa. En: https://www.techo.org/ informate/techo-la-pobreza-y-desigualdad-son-catastrofes-de-nuestra-sociedad-y-en-suepicentro-estan-los-asentamientos-mas-excluidos/

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Documentos Técnicos · El fin del trámite eterno: Lecciones para gobiernos locales

El fin del trámite eterno: Lecciones para gobiernos locales Angela María Reyes y Benjamin Roseth

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Introducción: ¿Por qué son relevantes los trámites en las ciudades? La inscripción de un niño en la escuela pública. La solicitud de un certificado catastral. El pago del impuesto predial o de una multa de tránsito. Todos son servicios públicos transaccionales, también conocidos como trámites. Los trámites cumplen una función básica: conectar a las personas y a las empresas con los servicios y las obligaciones del gobierno. En un mundo ideal, serían intuitivos, rápidos y transparentes. Se harían en línea. Las instituciones públicas se coordinarían para que el ciudadano tuviera que esforzarse lo mínimo posible. Sin embargo, esa no es la realidad que viven los ciudadanos en América Latina y el Caribe. En efecto, en la región, los trámites son difíciles, tanto a nivel nacional como a nivel local. Son lentos, vulnerables a la corrupción, y terminan excluyendo a la gente con menos recursos. Muchos de ellos todavía se gestionan en persona y en papel. Los ciudadanos pierden tiempo entre ventanilla y ventanilla y, en muchos casos, terminan pagando sobornos a los funcionarios. Las empresas pierden horas productivas y, con ellas, parte de su competitividad. Los gobiernos se enredan en procedimientos complejos y manuales, y no logran conectar las políticas públicas con los beneficiarios objetivo. En definitiva, con los trámites difíciles todos pierden. Mejorar los trámites que ofrecen las ciudades es relevante, pues son estos los que hacen posible que las personas accedan a los servicios y programas que sus gobiernos proveen, sea de educación pública, atención en salud o de solicitud de permisos para construir una edificación. Estos servicios no solo hacen parte de las prioridades los gobiernos locales, sino que son, en muchos casos, la razón de la existencia de alcaldías, secretarías y oficinas públicas municipales. Por lo tanto, mejorar la entrega de servicios a los ciudadanos empieza por garantizar que los trámites sean asequibles, fáciles de hacer, amigables y prácticos. Este capítulo muestra, usando datos inéditos1, la difícil realidad que viven diariamente los ciudadanos de América Latina y el Caribe al hacer trámites. De igual forma, presenta un grupo de acciones y herramientas que pueden ayudar a mejorar los trámites, y una propuesta de cómo deben organizarse los gobiernos locales para hacer frente a este desafío. Está basado en el libro “El fin del trámite eterno: ciudadanos, burocracia y gobierno digital” (BID, 2018) que puede ser descargado aquí: www.iadb.org/tramite

1. Cuáles, quiénes y cómo: una radiografía de los trámites de la región ¿Qué trámites hacen los ciudadanos de América Latina? Si bien existen miles de trámites, la mayoría de los que se hacen está concentrada en una cate-

Por primera vez, en 2017 la encuesta Latinobarómetro incluyó seis preguntas sobre trámites, las cuales permiten visualizar la

información relacionada con los trámites a nivel regional. La encuesta cubre los 17 países hispanoparlantes de la región y Brasil, y la respondieron más de 20.200 personas (alrededor de 1.100 por país).

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goría: registro civil e identidad. A nivel regional, el 40% de las personas reportó que el último trámite realizado fue solicitar o renovar un documento de identidad o registro civil (Latinobarómetro, 2017). En segundo lugar, se encuentran los trámites relacionados con la educación o la salud (14%), que en muchos países de la región son gestionados total o parcialmente por los gobiernos municipales o locales. Ejemplos de estos trámites a nivel municipal incluyen la solicitud de exámenes médicos en un centro de salud municipal, pedir una copia de la historia clínica o del carné de estudiante, o renovar la matrícula estudiantil. Aunque los datos presentados aquí no muestran los trámites hechos a nivel nacional y los gestionados por ciudades o municipalidades de manera desagregada, es posible inferir que muchos de los trámites hechos por las personas de la región corresponden al nivel municipal. Por ejemplo, en Colombia, el 95% de los trámites del país son gestionados por los gobiernos municipales. Estos trámites municipales suelen incluir el pago del impuesto predial o una solicitud de revisión del avalúo, permisos para talar árboles, certificados sanitarios para acreditar el cumplimiento de normas, inscripciones en programas deportivos para jóvenes o la obtención de un subsidio de transporte para el sistema integrado de movilidad de la ciudad, entre muchos otros. GRÁFICO 1. TIPOS DE TRÁMITES REALIZADOS, TOTAL ALC

Fuente: Elaboración de los autores con base en Latinobarómetro (2017). Nota: Los encuestados reportaron el último trámite realizado en los 12 meses previos a la encuesta.

¿Quién hace los trámites? En términos generales, personas de diferentes edades, y hombres y mujeres, realizan los trámites con la misma frecuencia. Hay un relativo equilibrio entre los hombres y mujeres que reportaron haber hecho un trámite, con algunas excepciones. En América Latina en promedio la distribución entre hombres y mujeres fue 50/50. Sin embargo, existen diferencias significativas en la distribución de género para algunos tipos de trámite. Los trámites relacionados

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con programas sociales y servicios de educación y salud tienden a ser realizados mucho más por las mujeres, mientras los de propiedad de inmuebles, pagos y vehiculares tienden a ser realizados por los hombres. La diferencia más marcada se observa en los trámites vehiculares, ya que el 76% de los solicitantes son hombres. De estos trámites que muestran diferencias de género importantes, algunos corresponden a los gestionados por municipios, como, por ejemplo, programas sociales como la inscripción a comedores comunitarios o los trámites de solicitud de licencias de conducción o registro automotriz. GRÁFICO 2. TRÁMITES REALIZADOS, POR GÉNERO Fuente: Elaboración de los autores con base en Latinobarómetro (2017).

¿Por qué canal se hacen los trámites? En cuanto al canal por el que se hacen los trámites, los datos muestran que, a nivel regional, el 89% de los mismos se realiza de manera presencial. Esta cifra varía entre sectores: mientras que el 73% de los trámites empresariales es completamente presencial, esta modalidad alcanza a más del 90% de los trámites de identidad y registro.

2. ¿Cuáles son los problemas con los trámites en ALC? Problema 1: Son difíciles de hacer y generan costos de transacción Hacer trámites requiere mucho esfuerzo. Desplazamientos, filas, esperas en ventanilla, llenar formularios, leer comunicaciones, buscar información, mandar cartas o incluso aprender a utilizar un nuevo sistema o página web: en suma, un trámite puede demandarlo todo. Pero ¿qué tanto sufren los ciudadanos en ALC? Los datos de Latinobarómetro (2017) reflejan que, en efecto, los ciudadanos de la región gastan mucho tiempo haciendo trámites. En promedio, los encuestados gastaron aproximadamente 5,4 horas en realizar su último trámite, lo cual es casi un día laboral completo.

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GRÁFICO 3 HORAS NECESARIAS PARA COMPLETAR UN TRÁMITE, POR PAÍS

Fuente: Elaboración de los autores con base en Latinobarómetro (2017).

El gráfico 4 compara los tiempos requeridos para trámites de educación o salud y de pago de impuestos, seguros o pensiones; incluyendo pagos del impuesto predial2. Los datos muestran que los trámites de educación y salud son más demorados; en promedio, un ciudadano de le región se demoró 6.3 horas en hacer un trámite de este tipo. Por su parte, el pago de impuestos, seguros y pensiones se demora en promedio cerca de 4 horas. GRÁFICO 4 HORAS NECESARIAS PARA COMPLETAR TRÁMITES DE EDUCACIÓN O SALUD

Educación y salud

Impuestos, seguros y pensiones

Fuente: Elaboración de los autores con base en Latinobarómetro (2017).

La encuesta de Latinobarómetro incluía nueve opciones de tipos de trámites: i) solicitar o renovar un documento de identidad

o registro civil; ii) acceder a un programa social; iii) acceder a un servicio de educación o salud; iv) registrar, comprar o vender una propiedad inmueble; v) abrir o cerrar una empresa; vi) pagar impuestos, pagar el seguro médico o contribuir al sistema público de pensiones; vii) denunciar un delito; viii) solicitar un permiso de conducir u otro trámite de transporte; ix) otro tipo de trámite.

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La gran cantidad de tiempo que gastan los ciudadanos de la región haciendo trámites puede deberse a varios factores. Por una parte, sugiere que en muchas ocasiones los individuos gastan mucho tiempo en desplazamientos, lo cual indicaría que existe un déficit de puntos de acceso en las ciudades y municipios que hace que los ciudadanos deban viajar largos trayectos para poder llegar a la oficina donde completarían el trámite. Estos desplazamientos se dan tanto dentro de la ciudad como por aquellas personas que residen fuera del casco urbano y que deben desplazarse a ciudades o municipios de mayor tamaño para poder acceder a las oficinas del gobierno. Las demoras también se explican en parte por el hecho de tener que ir múltiples veces a las oficinas públicas para poder completarlos. Una primera mirada al número de veces que los ciudadanos de la región deben acudir a las oficinas o comunicarse con el gobierno muestra que, en promedio, solo la mitad de los trámites se resuelve en una sola visita/interacción. GRÁFICO 5. PORCENTAJE DE TRÁMITES RESUELTOS EN UNA SOLA INTERACCIÓN

Fuente: Elaboración de los autores con base en Latinobarómetro (2017).

Las múltiples interacciones pueden ocurrir por varias razones. Por una parte, pueden estar reflejando problemas de claridad y pertinencia de la información brindada por el gobierno: si las personas van a hacer el trámite sin tener todos los documentos requeridos o si deben ir a diferentes oficinas por falta de información, entonces completar su trámite requerirá un mayor número de interacciones. Por otra parte, pueden estar apuntando a la existencia de requisitos excesivos que resultan en la necesidad de realizar trámites adicionales, creando una “cadena de trámites” que obliga al individuo a tener múltiples interacciones con una o varias entidades para poder completar su trámite original. El tiempo y el número de interacciones requeridas para completar un trámite también varían en función del tipo de trámite realizado. Como muestra el gráfico 6, los trámites de propiedades inmuebles demandan en promedio casi 10 horas para completarse y menos de un cuarto de ellos fue completado en una sola visita. Esto quiere decir que estos trámites, que en muchos casos son gestionados por los gobiernos locales, están generando altos costos de transacción

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para los ciudadanos de la región. Ejemplos de trámites de propiedades a nivel local incluyen todos aquellos relacionados con catastro, obtener un certificado del uso del suelo para determinar si es posible abrir un negocio en una propiedad determinada, solicitud de conexión a los servicios públicos o pedir un permiso de construcción, entre otros. Los trámites de programas sociales también les generan dificultades a los ciudadanos, pues se demoran en promedio casi 7 horas y media en ser completados y menos del 40% de ellos fue resuelto en una visita. A nivel municipal, estos trámites suelen incluir aplicaciones a ayuda humanitaria, a programas de alimentación infantil o a acceso a programas para personas en situación de discapacidad. GRÁFICO 6 HORAS E INTERACCIONES NECESARIAS PARA COMPLETAR UN TRÁMITE, POR TIPO DE TRÁMITE

Fuente: Elaboración de los autores con base en Latinobarómetro (2017).

Problema 2: Son un foco de corrupción Los procedimientos manuales, las interacciones presenciales y la falta de estandarización de procesos hacen que los trámites sean vulnerables a comportamientos deshonestos. En efecto, la corrupción es ubicua: el 29% de los latinoamericanos reportó haber pagado un soborno en el contexto de un servicio público en el último año, lo que equivale a más de 90 millones de personas en la región (Transparencia Internacional, 2017). Estas tasas varían en función del servicio que se esté solicitando. Los servicios de salud registraron la tasa más alta de sobornos, donde 1 de cada 5 ciudadanos dijo haber pagado un

Los procedimientos manuales, las interacciones presenciales y la falta de estandarización de procesos hacen que los trámites sean vulnerables a comportamientos deshonestos.

soborno para poder acceder al servicio. En el caso de los servicios de educación esta cifra ascendió al 18%. Un 14% de los ciudadanos dijo haber pagado un soborno para acceder a servicios públicos como agua, alcantarillado o electricidad.

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GRÁFICO 7 CIUDADANOS QUE PAGARON UN SOBORNO, POR TIPO DE SERVICIO

Fuente: Transparencia Internacional 2017

Problema 3: Los costos de los trámites afectan más a las personas de menores ingresos Los ciudadanos de menores ingresos acceden a menos trámites que los individuos de más altos ingresos. Menos trámites significa menos acceso a los servicios y programas del gobierno, precisamente para las personas que más se podrían beneficiar. El gráfico 8 muestra la relación directa entre nivel de escolaridad (como una variable indicativa del ingreso) y el porcentaje de personas que hicieron un trámite en el último año. Se observa que aquellos con un nivel socioeconómico más alto acceden de manera consistente a más trámites públicos, incluso en aquellos servicios que son comunes a todos los ciudadanos (identificación, transporte, salud) y a los que deberían ser usados en mayor medida por los sectores de ingresos inferiores (como los servicios sociales). En concreto, mientras que el 42% de las personas con estudios universitarios reporta haber hecho un trámite en los últimos 12 meses, este porcentaje se reduce a un 16% para las personas sin estudios formales (Latinobarómetro, 2017). GRÁFICO 8 PORCENTAJE DE PERSONAS QUE HICIERON UN TRÁMITE EN EL ÚLTIMO AÑO, SEGÚN NIVEL EDUCATIVO

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Latinobarómetro (2017). Nota: Se considera el porcentaje de personas que reportaron haber hecho al menos un trámite en el último año. Se incluyen trámites de identidad, programas sociales, salud y educación, transporte y denuncias de delitos.

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Las razones que subyacen a este fenómeno son múltiples. Por un lado, el tiempo prolongado y las interacciones múltiples que requieren muchos trámites, combinados con el hecho de que muchas oficinas públicas no tienen horarios extendidos ni abren los fines de semana, implica que los ciudadanos tengan que ausentarse del trabajo para hacer sus gestiones. Las personas de menores ingresos tienden a tener menos flexibilidad en sus horarios laborales, lo que le dificulta pedir permisos y disponer de las horas necesarias para hacer un trámite. Además, la ausencia del trabajo en horas laborales y el costo de las transacciones del propio trámite (transporte, fotocopias, etc.) tienen un impacto salarial en los individuos, que es más difícil de asumir por parte de aquellos con niveles de ingreso inferiores.

Problema 4: Los trámites presenciales le salen caros al gobierno, y el uso del canal digital es aún muy limitado Actualmente, en América Latina y el Caribe la gran mayoría de los trámites se hace de forma presencial, lo que obliga a destinar miles de funcionarios para trabajar en ventanillas de atención al público, revisar aplicaciones y compilar archivos. El gasto derivado de la prestación presencial supone una carga fiscal considerable para los gobiernos locales. Por ejemplo, en México el Estado gasta US$9 por cada uno de los trámites que se prestan en persona en las oficinas públicas. Si se asume que ese costo permanece constante para los aproximadamente 360 millones de

Los trámites digitales pueden solucionar muchos de los problemas de las burocracias modernas y reducir de manera importante los costos de prestación: cuestan entre el 2.5% y el 5% de lo que cuesta prestar un trámite por el canal presencial.

trámites federales y estatales que se prestan por el canal presencial3 en todo el país, se obtiene como resultado una factura de casi US$3.300 millones al año, cifra equivalente al 23% del gasto federal en educación.4 Los trámites digitales pueden solucionar muchos de los problemas de las burocracias modernas y reducir de manera importante los costos de prestación: cuestan entre el 2.5% y el 5% de lo que cuesta prestar un trámite por el canal presencial. Infortunadamente, su implementación y su uso en la región siguen siendo muy bajos: solamente el 7% de los ciudadanos reconoce haber hecho su último trámite en línea (Latinobarómetro, 2017).

Se consideran 400 millones de trámites en total menos el 10% de los trámites que se hacen parcialmente por el canal digital

(véase el capítulo 2). Este estimado es conservador, ya que una porción de los trámites realizados parcialmente en línea también tiene un elemento presencial que se excluye del cálculo. 4

Se toma en cuenta un presupuesto de la Secretaría de Educación Pública de alrededor de Méx$ 267.655 millones y una tasa

de cambio de Mex$ 18,52 por cada dólar. (Fuente: Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2017, disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/PEF_2017.pdf.)

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GRÁFICO 9 USO DE CANALES DIGITALES PARA HACER TRÁMITES (PORCENTAJE DE PERSONAS QUE HICIERON SU ÚLTIMO TRÁMITE EN LÍNEA)

Fuente: Elaboración propia con datos de Latinobarómetro (2017).

3. ¿Qué se puede hacer para mejorar los trámites? Cinco recomendaciones Conocer la experiencia ciudadana con los trámites Es imposible mejorar la realidad de los trámites sin primero conocerla. No es suficiente depender de anécdotas de casos aislados, ni de un solo estudio, que pierde relevancia a medida que pasa el tiempo. Es necesario generar información objetiva, precisa y oportuna sobre trámites de varios tipos para diferentes audiencias (políticos, encargados de gobierno digital, instituciones prestadoras y ciudadanos). Este tipo de información útil se puede obtener de varias maneras; por ejemplo, a través de fuentes administrativas, encuestas y observación directa, entre otras. Sin embargo, muchas veces, los gobiernos no saben cuál es la experiencia ciudadana con los trámites, ni hacen muchos esfuerzos por conocerla. En ese contexto, es entendible que los trámites se terminen diseñando en función de las necesidades administrativas en vez de las necesidades o preferencias ciudadanas5. Es igualmente importante asegurar un ciclo iterativo de estudio, análisis, adaptación, implementación y nuevamente estudio: se recopila la información sobre la experiencia ciudadana, se analiza para identificar los cambios fundamentales, se adapta el trámite de acuerdo con el análisis, se implementan los cambios, y se vuelve a estudiar. 5

Para un análisis más detallado de los factores que explican la dificultad de los trámites, ver el libro “El fin del trámite eterno”.

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RECUADRO 1

Colombia: Evaluación de la experiencia ciudadana a través del “cliente incógnito” El Programa Nacional de Servicios al Ciudadano (PNSC) del Departamento Nacional de Planeación (DNP) de Colombia usa una estrategia novedosa para conocer la experiencia que tienen los ciudadanos haciendo trámites. Esta, llamada “cliente incógnito”, consiste en funcionarios o consultores externos que se hacen pasar por ciudadanos haciendo un trámite y graban toda la experiencia, con cámaras y grabadoras de voz. El PNST realizó más de 300 ejercicios de cliente incógnito entre 2015 y 2017, distribuidos entre los canales de atención presencial, telefónico y virtual, para más de 50 entidades de orden nacional y cerca de 15 alcaldías y gobernaciones. A continuación, se presenta un ejemplo de la aplicación del ejercicio de cliente incógnito por el canal presencial para el trámite de solicitud de un crédito educativo para posgrados, prestado por el Fondo Nacional del Ahorro. La experiencia fue grabada con gafas especiales que tenían integrada una cámara de alta definición. La aplicación de cliente incógnito reveló algunos aspectos importantes sobre el trámite que podrían llevar a cambios en la forma de prestación: i) el primer contacto del ciudadano en la entidad es con personal de seguridad (y no, por ejemplo, con alguien de la entidad para orientarlo); ii) al menos uno de los funcionarios de la entidad no fue muy amable con el cliente incógnito; iii) fue necesario hacer fila para tomar un turno (en vez de tener un sistema automático de turnos), y iv) la espera hasta ser atendido fue muy larga (dos horas y media).

Fuente: Departamento Nacional de Planeación de Colombia (2017). CI = cliente incógnito.

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II. Eliminar los trámites que sea posible El mejor trámite es el que no hay que hacer. Si bien la simplificación de los trámites es necesaria en muchos casos y la digitalización es una vía efectiva de facilitar el acceso, ni uno ni otro son fines en sí mismos. La eliminación de trámites innecesarios corta de raíz los costos asociados. Los trámites se pueden suprimir de varias maneras, incluida la mejora normativa (la derogación de regulaciones innecesarias y sus trámites asociados), la interoperabilidad y reglas de “una sola vez” (conectar diferentes bases de datos del Estado para que se comparta información en vez de pedírsela al ciudadano), y la entrega proactiva (cuando el Estado se acerca al ciudadano para ofrecerle un servicio en vez de obligarlo a remitir un formulario). II. Rediseñar los trámites con la experiencia ciudadana en mente Muchas veces, los trámites se diseñan desde la perspectiva de las entidades públicas, no del ciudadano. Esto es problemático no solo por la dificultad que tienen los servidores públicos para entender la odisea que pueden ser los trámites, sino también por una fuerte desconfianza que condiciona la forma como se prestan los trámites (ver Recuadro 2).

RECUADRO 2

Desconfianza y Trámites La mala experiencia que tienen los ciudadanos con los trámites puede ser explicada, en parte, por la endémica desconfianza en la región. La desconfianza se manifiesta de tres maneras que resultan en que la preocupación por el abuso tome prioridad por encima de la experiencia ciudadana. Primero, el 90% de los directivos públicos encuestados6 cree que los ciudadanos tratan de acceder a los servicios públicos indebidamente, lo cual justifica la imposición de altas barreras de acceso a los servicios en un intento de limitar el abuso. Segundo, el 43% de los directivos públicos cree que los funcionarios de ventanilla son susceptibles a la corrupción, y que por lo tanto es aconsejable limitar su poder de decisión, lo cual termina alargando los tiempos de resolución para el ciudadano. Lo más curioso es que los ciudadanos también comparten la percepción del riesgo: el 62% de personas encuestadas considera necesario que el gobierno imponga altas barreras de acceso para impedir el abuso de los servicios por parte de sus conciudadanos7.

El BID realizó encuestas a tres grupos de funcionarios públicos sobre trámites: directores de gobierno electrónico (o autoridades

equivalentes), que en la mayoría de los casos han sido líderes en la reforma de trámites en la región, y directivos de registros civiles y directivos de agencias tributarias, como representantes de instituciones que prestan trámites importantes. 7

Keefer. et al. 2017

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Para mejorar los trámites, es fundamental rediseñarlos para que sean lo más fáciles, intuitivos y rápidos posible. Esto puede abarcar una variedad de aproximaciones. Por una parte, rediseñar los trámites con el ciudadano en mente implica una reconceptualización de los supuestos de confianza, en particular, partir del supuesto de que el ciudadano no busca abusar del sistema. La desconfianza no tiene que ser lo que determina cómo se presta un servicio, y cabe destacar que poner barreras a la entrada no es la única forma de proteger contra el abuso. Es posible utilizar otras herramientas como el uso de formularios adaptativos que determinen el riesgo o la implementación de controles ex post. Por otra parte, el rediseño debe incluir el uso de la interoperabilidad para la simplificación para recopilar información de diferentes entidades públicas y completar previamente los formularios que los ciudadanos deben remitir. A través de la reutilización de datos existentes del ciudadano, las entidades públicas pueden pre-completar formularios o agilizar procesos de aplicación y facilitar el proceso de lado del ciudadano. Finalmente, el rediseño enfocado en el ciudadano debe incluir la implementación de la metodología “ágil” para los procesos y componentes de cada trámite. Esta metodología consiste en segmentar un proyecto grande en varias partes, probar soluciones, evaluarlas, y luego avanzar al siguiente problema y

Finalmente, el rediseño enfocado en el ciudadano debe incluir la implementación de la metodología “ágil” para los procesos y componentes de cada trámite.

a las siguientes propuestas de soluciones de forma iterativa. Aplicado a trámites, rediseño ágil consiste en diagnosticar el problema (o los problemas) que tienen los ciudadanos, y luego probar y evaluar soluciones para esos problemas lo más rápido posible, volver a evaluar, y así sucesivamente. III. Facilitar el acceso a los trámites digitales Una vez que los trámites se hayan rediseñados con la experiencia ciudadana en mente, el próximo paso es facilitar el acceso por el canal digital. En el caso de las ciudades y municipios, esto abarca cinco acciones: •

Aprovechar las herramientas de gobierno digital creadas por entidades a nivel nacional, como diseños de páginas web, motores de pagos o sistemas de notificaciones y adaptarlas a los contextos locales cuando sea posible;

•

Hacer que el acceso en línea sea fácil para usuarios con distintos niveles de capacidad digital a través de diseños sencillos y la implementación de recomendaciones de accesibilidad del Consorcio Mundial de la Web (W3C)8;

•

Garantizar que las herramientas implementadas funcionen desde cualquier dispositivo, incluidos los teléfonos celulares; iv) expandir los programas de alfabetización digital (incluida la enseñanza básica en competencias digitales y la capacitación en el

Ver: https://www.w3.org/WAI/standards-guidelines/wcag/

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uso de servicios digitales en puntos de atención presencial) y de atención al usuario (por ejemplo, a través de chatbots digitales), y ofrecer métodos de pago que no dependan de una cuenta bancaria (por ejemplo, pagos a través de teléfonos móviles). Además, existen casos en los que una parte del proceso de un trámite se hace con entidades nacionales y otra parte se completa con entidades municipales. Este suele ocurrir, por ejemplo, para la apertura de un negocio, donde parte de los permisos y certificados de funcionamiento se solicitan a entidades nacionales (solicitud de identificación tributaria) y otra a las ciudades (certificado de uso del suelo). En estos casos, es recomendable que municipios estén conectados a las bases de datos nacionales, no solo para evitar que el ciudadano deba dar la misma información a diferentes entidades de dos niveles de gobierno, pero también para mejorar la trazabilidad del trámite de apertura de empresa.

RECUADRO 3

El chatbot de atención ciudadana de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires En julio de 2013, la ciudad de Buenos Aires puso a disposición un asistente virtual inteligente (chatbot) para responder a las consultas de los ciudadanos sobre el acceso a servicios públicos y trámites del gobierno, que los dirige hacia fuentes de información o hacia la atención de asistentes humanos. Además, el sistema constantemente reporta datos que el gobierno puede utilizar para optimizar la experiencia de los ciudadanos. Incorporado en el sitio web del gobierno y en Facebook Messenger, el chatbot utiliza herramientas de inteligencia artificial como algoritmos de aprendizaje automático (Machine Learning) y procesamiento del lenguaje natural para entender e interpretar las consultas de los ciudadanos y responder de forma autónoma. Según Aivo, la compañía que lo desarrolló, entre noviembre de 2016 y noviembre de 2017, el chatbot lleva más de 1,6 millones de conversaciones, de las cuales solo el 8,5% acabó siendo transferido a agentes humanos. El promedio de atención por conversación es de 1 minuto. El asistente virtual demora ocho semanas en ser entrenado para clasificar preguntas y respuestas de manera autónoma, incorporando capacidades de comprensión del lenguaje natural y regionalismos. Una vez en operación, el sistema continúa mejorando su precisión con el uso y la retroalimentación de los usuarios y el monitoreo de las personas a cargo de su mantenimiento. Para optimizar la experiencia del usuario, el chatbot recaba información que incluye la cantidad de conversaciones ocurridas, los temas más consultados, la cantidad de conversaciones transferidas a agentes humanos, la cantidad de interacciones y la retroalimentación de los ciudadanos. Las principales temáticas que se pueden tratar con el asistente virtual actualmente son: •

Certificados de nacimiento.

•

Renovación de licencias.

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•

Reclamos, consultas y pago en línea de infracciones.

•

Turnos en hospitales.

•

Seguimiento de reclamos.

•

Consulta de noticias y actividades en la ciudad.

•

Inscripción en línea a escuelas públicas.

Fuentes: Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, Aivo.co.

IV. Invertir en prestación presencial de calidad Si bien muchos países evidencian interés en la digitalización de los trámites, América Latina y el Caribe sigue siendo una región principalmente analógica, donde alrededor del 90% de los trámites se hace de manera presencial. Las brechas existentes de conectividad, alfabetización digital e inclusión financiera, entre otras, harán que la carrera hacia una sociedad digital sea larga. Por lo tanto, mientras se avanza en el desarrollo digital, es imprescindible mejorar el canal de atención más utilizado, y en algunos casos, preferido: el presencial. Dos formas de mejorar la prestación presencial son: i) invertir en personal de atención al público (por ejemplo, a través de concursos de mérito para su reclutamiento y cursos especializados de capacitación) e ii) integrar la prestación de trámites de múltiples entidades bajo un solo techo (ver Recuadro 4).

RECUADRO 4

Innovación en atención presencial: los centros integrados de servicios Si bien los centros integrados de servicios son una iniciativa nacional, ofrecen a los municipios infraestructura, herramientas y personal que pueden aprovechar para mejorar sus trámites y facilitar el acceso por parte de los ciudadanos. Existen varios ejemplos de centros integrados de servicios en países de la región. En Uruguay, en la actualidad hay 127 Puntos de Atención Ciudadana (PAC) ubicados a lo largo del país que ofrecen atención personalizada a los usuarios, información sobre todos los trámites del Estado y asistencia para realizar trámites en línea, entre otros. En Brasil, el estado de Bahía creó el Servicio de Atención al Ciudadano (SAC), compuesto por 63 centros de atención y tres unidades móviles que centralizan más de 800 servicios de un total de 32 instituciones, y atienden en promedio 620.000 solicitudes al mes, con un alcance que abarca a todos los municipios de Bahía. En Colombia, el DNP provee asistencia técnica y una metodología estandarizada para la creación de los Centros Integrados de Servicio (CIS), facilitando guías y lineamientos a los departamentos y municipios del país para la construcción, implementación y operación de dichos

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centros. Este modelo está basado en los Centros de Atención Distrital Especializados (CADE) y SUPERCADE de la ciudad de Bogotá, en los cuales se prestan cerca de 200 servicios públicos del orden distrital y nacional. En Lima, Perú, existen a la fecha cinco Centros de Mejor Atención al Ciudadano (MAC) en donde se centralizan los 50 trámites de mayor demanda de 15 entidades estatales diferentes. Los MAC son tercerizados y operados por empresas privadas, pero atendiendo los lineamientos provistos por el gobierno para la prestación de servicios. Por su parte, en lo que respecta a la prestación presencial, ChileAtiende cuenta con más de 200 puntos de atención a lo largo del país, en los cuales se pueden realizar cerca de 220 trámites de 17 instituciones públicas. Por último, en República Dominicana se encuentra el PuntoGOB, que integra 50 trámites de 12 instituciones del gobierno en un megacentro ubicado en Santo Domingo, el cual recibe cerca de 700 visitantes diarios. Fuentes: DNP de Colombia; Oficina Presidencial de Tecnologías de la Información y Comunicación de República Dominicana; Presidencia del Consejo de Ministros de Perú; ChileAtiende; Governo da Bahia

V. ¿Cómo se deben organizar los gobiernos locales para mejorar los trámites y llevar a cabo estrategias de simplificación y digitalización exitosas? Implementar una reforma de simplificación y digitalización de trámites no es fácil. Existen varios factores que suelen dificultar la adopción e implementación de las recomendaciones descritas en la sección anterior: i) inercia burocrática, que hace que las organizaciones o departamentos dentro de una organización se resistan al cambio; ii) poca coordinación interinstitucional entre entidades y oficinas de los gobiernos locales y nacionales, que no se comunican entre sí ni intercambian la información que ya tienen acerca de los ciudadanos; iii) un gobierno alejado del ciudadano, que ignora la experiencia, las necesidades o las demandas de los mismos; iv) alta complejidad regulatoria, y v) complejidad técnica, ya que digitalizar trámites requiere el uso de herramientas tecnológicas que muchas instituciones desconocen. En busca de enseñanzas para superar estos desafíos, se analizaron las experiencias de cuatro países, Chile, Estonia, México y Uruguay, los cuales desarrollaron estrategias, capacidades y modelos de gobernanza para lograr resultados en materia de simplificación y digitalización de trámites. Las experiencias de estos países, si bien se concentran en los gobiernos centrales, dejan varias lecciones importantes que pueden ser relevantes para los gobiernos locales para emprender o fortalecer sus iniciativas de simplificación y digitalización de trámites. Lección 1: Tener una estrategia clara, basada en las necesidades de los ciudadanos para orientar los gobiernos locales hacia el ciudadano Para romper con el estereotipo del gobierno conducido por sus necesidades burocráticas y no por las necesidades ciudadanas, y romper con la falta de coordinación interinstitucional, es importante definir una estrategia de simplificación y digitalización transversal que abarque a todas las oficinas, secretarías y equipos que componen los gobiernos locales. Esta estrategia debe estar sustentada en el análisis de la experiencia ciudadana, pues, como se

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mencionó antes, es imposible mejorar la realidad de los trámites si no se conoce antes y si no se tienen en cuenta las necesidades y deseos de los ciudadanos. Para orientar a los gobiernos locales hacia el ciudadano, se requiere que todas las entidades y oficinas trabajen de manera colaborativa, en torno a objetivos comunes. Esto es necesario ya que la simplificación y digitalización de trámites requiere coordinación entre las diferentes partes de los gobiernos locales, que se articulen diferentes oficinas y que se comparta la información del ciudadano. Entre los elementos de una estrategia de simplificación de trámites se incluyen: •

Objetivo específico que guie los esfuerzos de la simplificación (por ejemplo: mejorar el clima de negocios, aumentar la satisfacción ciudadana con el gobierno, disminuir la carga administrativa para las entidades públicas)

•

Identificación de oportunidades para la participación ciudadana en la mejora de los trámites (por ejemplo, durante la priorización o durante la fase de rediseño)

•

Priorización de los trámites a mejorar (en función del objetivo que se establezca) e identificación de los responsables de cada uno

•

Análisis del estado actual de los trámites priorizados, por ejemplo, en términos de requisitos, disponibilidad en diferentes canales, y volúmenes de prestación

•

Identificación de técnicas de mejora (por ejemplo, eliminación de requisitos, remodelación de instalaciones físicas, digitalización), que debe corresponder a los desafíos que presentan cada trámite priorizado

•

Establecimiento de metas concretas de mejora y estrategia para hacer seguimiento y medir el avance en dichas metas

•

Definición del cronograma de implementación y responsables para cada acción

Lección 2. Empoderar a una persona o equipo dentro de la alcaldía con las competencias y recursos suficientes para impulsar la estrategia Teniendo en cuenta el carácter transversal de los trámites y de las iniciativas de simplificación y digitalización, es necesario que los gobiernos locales designen a una persona o equipo pequeño encargado de liderar el diseño e implementación de la estrategia. Esta persona o equipo debe estar situado en el despacho del alcalde, o tener acceso directo al alcalde, y debe contar con pleno apoyo político y empoderamiento. Dentro de las responsabilidades de este equipo estaría: •

Diseñar la estrategia e impulsar su implementación, incluyendo la promoción de oportunidades de participación ciudadana

•

Monitorear y reportar sobre la implementación de la estrategia al alcalde o un comité que se cree para la mejora de los trámites

•

Identificar cuellos de botella en la implementación de la estrategia y trabajar con las entidades prestadores de los trámites para resolverlos

•

Fomentar la coordinación entre las diferentes oficinas o instituciones locales (coordinación horizontal)

•

Coordinar con las diferentes entidades a nivel nacional o estatal para fomentar el intercambio de información y adopción de soluciones (coordinación vertical).

Documentos Técnicos · El fin del trámite eterno: Lecciones para gobiernos locales

•

Diseñar e implementar un sistema de incentivos para motivar a las diferentes entidades u oficinas, y las personas dentro de ellas, para abanderarse de la simplificación y digitalización de los trámites a su cargo.

RECUADRO 5

CitiStat en Baltimore: Un modelo de gestión del desempeño para mejorar la entrega de servicios públicos En junio de 2000, el alcalde de Baltimore, Martin O’Malley, lanzó CitiStat, un modelo de gestión del desempeño basado en el monitoreo de datos en tiempo real, en definir objetivos específicos y metas concretas y en el seguimiento detallado a los indicadores de cumplimiento de dichas metas. Todos los martes por la mañana, el director de un departamento o entidad asociada a la Alcaldía tomaba su lugar en el podio de la sala de CitiStat para responder las preguntas del alcalde sobre el desempeño de su departamento en una serie de indicadores preseleccionados. En la reunión de CitiStat, los directores de los departamentos eran responsables de mostrar el progreso en los objetivos previamente determinados y se les pedía que aportaran soluciones y una nueva estrategia si los resultados no eran los esperados. Sus acciones y resultados eran seguidos en reuniones posteriores, asegurándose de que estaban en el camino correcto para alcanzar las metas de prestación y entrega de los servicios a su cargo. CitiStat realizaba seguimiento del desempeño en un número muy diverso de indicadores, desde gasto en personal o ejecución del presupuesto hasta tasas de respuesta a las solicitudes de los ciudadanos de limpiar un callejón sucio, resolver una queja de ratas, o arreglar un bache en el pavimento, entre otros. La estrategia de CitiStat de gestión del desempeño se basó en una serie de principios y acciones. En primer lugar, la alcaldía definió claramente las prioridades de gobierno y el propósito detrás de lo que estaba tratando de lograr. Se promovió un uso intensivo de datos y análisis de los mismos para determinar los factores que estaban obstruyendo al gobierno para lograr sus metas, y se establecieron objetivos específicos como parte crucial de la estrategia que fueron monitoreados juiciosamente. De gran importancia fueron las reuniones frecuentes para monitorear y seguir el progreso, en la que participaba el alcalde y los directores de los departamentos. Fue crucial para el éxito de la estrategia que el alcalde se involucrara activamente en el proceso, dedicando tiempo y recursos para demostrar su compromiso de mejorar el desempeño y alcanzar las metas propuestas.

Fuente: Reyes (2015), Behn (2014)

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Simplificación y Digitalización de Trámites: Guía Práctica para Alcaldes PASO 1

Definir una estrategia concreta para la simplificación y digitalización de trámites LA ESTRATEGIA DEBE CONTAR CON:

•

Objetivo específico que guíe los esfuerzos de la simplificación.

•

Oportunidades para la participación ciudadana en la mejora de los trámites.

•

Priorización de los trámites a mejorar e identificación de los responsables de cada trámite.

•

Análisis del estado actual de los trámites priorizados en términos de requisitos, disponibilidad en diferentes canales, y volúmenes de prestación, entre otros.

•

Identificación de técnicas de mejora (ej. eliminación de requisitos, remodelación de instalaciones físicas, digitalización), que deben corresponder a los desafíos que presenta cada trámite priorizado.

•

Establecimiento de metas concretas y estrategia para hacer seguimiento y medir el avance.

•

Definición del cronograma de implementación y responsables para cada acción.

¿QUÉ PROGRAMAS/ACCIONES ESPECÍFICAS PODRÍAN SER INCLUIDOS EN ESTA ESTRATEGIA?

Acciones para conocer la experiencia ciudadana con los trámites •

Encuestas a la salida de oficinas de prestación, observación directa de la prestación de los servicios (cliente incógnito), análisis de fuentes administrativas.

Eliminación de trámites que sean obsoletos •

Reforma normativa (derogación de regulaciones innecesarias y sus trámites asociados)

•

Uso de plataformas de interoperabilidad y reglas de “una sola vez” (conectar diferentes bases de datos del Estado para que se comparta información en vez de pedírsela al ciudadano).

•

Entrega proactiva de servicios (el Estado se acerca al ciudadano para ofrecerle un servicio).

Rediseño de los trámites con la experiencia ciudadana en mente •

Eliminar requisitos innecesarios, mejorar formularios, mejorar información sobre requerimientos de los trámites.

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•

Usar plataformas de interoperabilidad para recopilar información de diferentes entidades públicas.

4. Herramientas para facilitar el acceso a los trámites digitales •

Integrar los trámites de las ciudades a las páginas únicas de gobierno (como gob. mx o gob.pe) para que el ciudadano tenga la posibilidad de encontrar todos los trámites públicos en un solo lugar.

•

Aprovechar las herramientas de gobierno digital creadas por entidades a nivel nacional, como guías de diseño de páginas web, motores de pagos o sistemas de notificaciones.

•

Conectar las ciudades a las bases de datos de nivel nacional (ej. Registro Civil).

•

Ofrecer métodos de pago que no dependan de una cuenta bancaria.

•

Garantizar que las herramientas funcionen desde cualquier dispositivo, incluidos los teléfonos celulares.

HERRAMIENTAS Y ACCIONES PARA MEJORAR LA PRESTACIÓN PRESENCIAL

•

Invertir en personal de atención al público (a través de concursos de mérito para su reclutamiento o cursos especializados de capacitación).

•

Integrar la prestación de trámites de múltiples entidades bajo un solo techo (Centros Integrados de Servicios).

PASO 2

Designar un equipo dentro de la Alcaldía a cargo de la estrategia de simplificación y digitalización DENTRO DE LAS RESPONSABILIDADES DE ESTE EQUIPO ESTÁ:

•

Diseñar la estrategia e impulsar su implementación.

•

Monitorear y reportar sobre la implementación de la estrategia al alcalde o un comité.

•

Identificar cuellos de botella en la implementación de la estrategia y trabajar con las entidades prestadoras de los trámites para resolverlos.

•

Fomentar la coordinación entre las diferentes oficinas o instituciones locales (coordinación horizontal).

•

Coordinar con las diferentes entidades a nivel nacional o estatal para fomentar el intercambio de información y adopción de soluciones (coordinación vertical).

•

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Referencias Behn, R. 2014. The PerformanceStat Potential: A Leadership Strategy for Producing Results. Washington D.C: Brookings Institution Press. DNP (Departamento Nacional de Planeación). 2017a. Programa Nacional de Servicio al Ciudadano. Bogotá: DNP. Disponible en https://www.dnp.gov.co/programa-nacional-del-servicio-al-ciudadano/Paginas/programa-nacional-del-servicio-al-ciudadano.aspx. Keefer, P., C. Scartascini y R. Vlaicu. 2017. Encuesta Representativa de Honduras, Perú, Colombia, México, Chile, Panamá y Uruguay. Washington, D.C.: BID. (Documento mimeografiado.) Latinobarómetro. 2017. Encuesta Latinobarómetro. Providencia, Chile: Latinobarómetro. Disponible en http://www.latinobarometro.org/latContents.jsp. Presidencia de la República de México. 2014. Encuesta de Métricas de Gobierno Electrónico, información de SAT, IMSS y SFP, respecto al total de veces que se ejecutaron cada uno de los trámites y servicios de la Institución durante 2014, por cada uno de los canales de atención (Presencial, Web y Telefónica). Ciudad de México: Presidencia de la República de México. (Documento mimeografiado.) SHCP (Secretaría de Hacienda y Crédito Público de México). 2017. Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2017. Ciudad de México: SHCP. Disponible en http://www.pef. hacienda.gob.mx/es/PEF2017/tomoI-III . Transparencia Internacional. 2017. Las personas y la corrupción: América Latina y el Caribe: Barómetro Global de Corrupción. Berlín: Transparencia Internacional. Disponible en: https:// www.transparency.org/whatwedo/publication/las_personas_y_la_corrupcion_america_latina_y_el_caribe.

Documentos Técnicos · El fin del trámite eterno: Lecciones para gobiernos locales

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¿Cómo mejorar los ingresos municipales y prepararse para acceder a financiamiento?: La importancia de una buena gestión fiscal Huáscar Eguino (BID)1 y Carlos Leitte (Universidade Presbiteriana Mackenzie)2

Especialista en gestión fiscal subnacional de la División Fiscal del BID. Coordinador del grupo de trabajo sobre descentralización fiscal y

gobiernos subnacionales. 2

Profesor de la Universidad Presbiteriana Mackenzie, investigador invitado del Instituto de estudios avanzados de la Universidad de Sao

Paulo, y consultor en desarrollo urbano.

Documentos Técnicos · ¿Cómo mejorar los ingresos municipales y prepararse para acceder a financiamiento?: La importancia de una buena gestión fiscal

En materia de gestión fiscal, tres de los más importantes desafíos que deben afrontar los gobiernos municipales de América Latina y el Caribe (ALC) son: (1) la brecha de inversiones en infraestructura y servicios municipales, (2) su baja capacidad de generar ingresos propios; y (3) el limitado acceso a financiamiento. Este breve documento ha sido preparado pensando en una audiencia constituida por alcaldes y funcionarios municipales que trabajan en el área de finanzas, preponderantemente en municipios urbanos. Hemos estructurado el documento en dos partes: en la primera se hace una breve descripción de los desafíos antes mencionados, y en la segunda se presenta un conjunto de medidas o acciones de gestión fiscal que se pueden tomar para atenderlos, poniendo énfasis en acciones concretas que se pueden poner en práctica para mejorar los ingresos propios o para preparar al municipio para que acceda a financiamiento.

A. Desafíos de los gobiernos municipales A.1. Déficits e infraestructura municipal Los países de América Latina y el Caribe requieren invertir anualmente cerca del 5 por ciento del PIB para cerrar su importante brecha de infraestructura y servicios. Empero, cifras recientes indican que los niveles actuales de inversión apenas alcanzaron un promedio de 2.7 por ciento del PIB durante la última década (Serebrisky, 2014). Estos déficits de inversión son particularmente importantes en las áreas urbanas, poniendo en evidencia la ausencia de recursos financieros y de capacidad institucional de todos los niveles del gobierno; en especial, de los gobiernos municipales que, por su cercanía a la población, son los primeros receptores de las demandas de la población en temas de infraestructura y servicios. Un dato que ilustra la dimensión de los referidos déficits es que 113 millones de personas en ALC viven en barrios marginales -aproximadamente el 25% del total de la población urbana- y no cuentan con un adecuado acceso a servicios básicos e infraestructura de transporte, saneamiento, drenaje, o servicios sociales (BID, 2016). Desde la perspectiva de los gobiernos municipales, otros aspectos que inciden sobre los déficits de infraestructura y servicios son (BID, 2016): (i) el hecho de que cada año las ciudades de ALC crecen a un ritmo de 6.5 millones de personas; (ii) que la población urbana de la región crecerá un 40% para el 2050, lo que será acompañado por un incremento del consumo de tierra urbana que será de dos a cuatro veces más rápido que el crecimiento de la población; y (iii) que para el 2025, 100 millones de personas residirán en solo seis megaciudades (Ciudad de México, São Paulo, Buenos Aires, Río de Janeiro, Lima, y Bogotá), lo que generará una gran demanda por servicios e infraestructura, la necesidad de desarrollar nuevas modalidades de coordinación intergubernamental y el desarrollo de nuevas modalidades de financiamiento metropolitano. Adicionalmente, se debe considerar el surgimiento de nuevas demandas de infraestructura y servicios a nivel municipal, como son las inversiones para hacer frente a los desafíos asociados al cambio climático, las transformaciones en el mercado de trabajo, y la creciente demanda por ciudades más inteligentes, competitivas e integradoras. Estas tendencias configuran un panorama complejo para los gobiernos municipales y, en particular, ponen a prueba su capacidad para generar mayores recursos que puedan destinar a financiar sus inversiones.

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Documentos Técnicos · ¿Cómo mejorar los ingresos municipales y prepararse para acceder a financiamiento?: La importancia de una buena gestión fiscal

A.2. Baja capacidad de generar ingresos propios Los gobiernos subnacionales (GSN) de ALC son altamente dependientes de las transferencias intergubernamentales. En efecto, el gasto promedio de los GSN como porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB) aumentó más de dos puntos porcentuales entre 2000 y 2015, lo que se explica principalmente por el crecimiento de las transferencias y, en menor medida, por los recursos propios de los GSN. En perspectiva comparada, puede observarse que la estructura de financiamiento de los GSN -de los cuales los gobiernos municipales (GM) son una parte importante1- contrasta no solo con la de los países de la OCDE, sino también con otras regiones de desarrollo relativo similar como Asia (ver Gráfico 1) (BID, 2018).

GRÁFICO 1 TRANSFERENCIAS A GSN COMO % DEL GASTO SUBNACIONAL EN REGIONES DEL MUNDO

Fuente: BID, (2018) con datos de IMF-GFS, (2016).

Para reducir esta alta dependencia, los GM deben mejorar la capacidad de generar ingresos propios, lo que a su vez depende de los esfuerzos que hagan para mejorar la explotación de las bases tributarias y el cobro que hacen de las tasas por servicios y otras fuentes de recursos. La recaudación de ingresos propios de los GM de ALC está por debajo de su potencial. Por ejemplo, resalta la subexplotación del impuesto a la propiedad inmobiliaria, cuya recaudación llegó apenas al 0.4% del PIB en promedio en 2015, poco más de un tercio en relación con la OCDE (Ver Gráfico 2). Por otra parte, existe un escaso desarrollo de instrumentos de captura 1

En ALC existen aproximadamente 17.400 gobiernos subnacionales. De este total 400 corresponden al nivel intermedio de gobierno

(provincias, estados, departamentos) y el resto (17,000) son gobiernos municipales.

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de plusvalías por inversiones públicas, baja recuperación de costos de servicios, y una débil gestión de activos e inmuebles de los GSN (BID, 2018).

GRÁFICO 2 RECAUDACIÓN DEL IMPUESTO A LA PROPIEDAD (2000, 2010 Y 2015) ALC VS OCDE (COMO % DEL PIB) Fuente: Bonet, J., Muñoz, A. & Pineda. C. (2014).

Las causas de la baja explotación de los recursos propios incluyen tanto restricciones regulatorias impuestas desde el gobierno central como, esencialmente, factores propios de la gestión municipal. Entre las segundas causas cabe mencionar: la desactualización de las bases de datos catastrales y del registro de contribuyentes; la escasa automatización de las funciones de recaudación; la baja capacidad para ajustar los valores de los tributos y arbitrios; y un esfuerzo fiscalizador débil (BID, 2018). Asimismo, se observa que el esfuerzo fiscal municipal también se ve afectado por el calendario político, en especial durante los años de elecciones, lo que hace necesario fortalecer la autonomía de la administración tributaria a nivel municipal. A su vez, desde el gobierno central no siempre existen programas de asistencia técnica orientados a apoyar la modernización de las administraciones tributarias municipales. Así, con respecto al impuesto a la propiedad, no siempre existe la capacidad para realizar el avalúo periódico de los inmuebles; digitalizar los procesos de cobranza, mantener bases de datos de contribuyentes actualizadas, entre otras debilidades. El resultado es que los GM de la región no logran explotar su potencial tributario lo que, a su vez, restringe su capacidad de actuación en beneficio de los ciudadanos. En este contexto, resulta esencial fortalecer la cultura de pago, mejorar los sistemas de catastro y administración tributaria, y realizar las reformas institucionales necesarias para acercar la recau-

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dación subnacional a su potencial. A.3. Limitado acceso a financiamiento Otro desafío importante de los GM es su limitado acceso a financiamiento, factor que restringe su capacidad de lograr los beneficios sociales de la inversión pública y expandir sus oportunidades de desarrollo. Incluso existen GM que pudiendo acceder a endeudamiento, dentro de un marco de responsabilidad fiscal, están restringidos de hacerlo por falta de capacidad técnica para generar una cartera de proyectos “bancables”, escaso conocimiento sobre instrumentos de financiamiento (como son los instrumentos de captura de plusvalía o las asociaciones público-privadas), o por la existencia de limitaciones normativas como, por ejemplo, la restricción del periodo de amortización de los préstamos a la duración del periodo de gobierno que ocurre en varios países. Las debilidades en materia de gestión financiera, incluyendo las capacidades de planificación, gestión presupuestaria, gestión de las inversiones públicas, y de administración de deuda, también inciden el reducido acceso a fuentes de financiamiento. En algunos casos, los GM acumulan antiguas deudas con otras entidades públicas (por ejemplo, seguridad social), cuya falta de saneamiento les impide acceder al mercado. Además, en la mayoría de los GM, la baja generación de ingresos propios limita los montos de endeudamiento o estos son tan limitados que no les alcanzan para ser considerados sujetos de crédito, a pesar de que existirían instrumentos que permiten aglutinar los recursos de muchas entidades en una sola operación (como es el caso de operaciones de “pool financing”) (BID, 2018). A su vez, por lo general es insuficiente la asistencia técnica a los GM orientada a su saneamiento financiero y posterior graduación al mercado. Esto obedece en buena medida a la falta de información y capacidad de monitoreo desde los Ministerios de Hacienda o Finanzas, que limita la segmentación de los GM para ser considerados de acuerdo con su capacidad de pago. En este aspecto, uno de los beneficios de la implementación efectiva de los marcos de responsabilidad fiscal (como en el caso de Brasil y Colombia) es la mayor capacidad del gobierno central de conocer el estado de las finanzas públicas subnacionales, en particular de los GM de mayor tamaño, pudiendo así autorizar operaciones de endeudamiento con bajo riesgo de incumplimiento. B. Medidas de gestión fiscal para incrementar los recursos municipales Teniendo en cuenta los anteriores desafíos, en esta sección se presenta un conjunto de acciones de gestión fiscal que, una vez implementadas, impactarán positivamente en el incremento de los recursos de los gobiernos municipales. Las líneas de acción que se proponen a continuación enfatizan los aspectos de gestión pública, por lo que no se discuten las restricciones en el ámbito de la economía política. En esta discusión distinguimos entre fuentes internas y externas de recursos (ver Figura 1) (UN-Hábitat, 2016), haciendo énfasis en las acciones necesarias para mejorar el impuesto predial y los instrumentos de captura de plusvalía (fuentes internas); y la generación de condiciones para que los GM pueden acceder a fuentes externas de recursos. B.1. Acciones para mejorar los ingresos de fuentes internas (ingresos propios) En lo que sigue se presenta una reflexión sobre las acciones que los GM pueden realizar para me-

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jorar sus ingresos de fuentes internas (o ingresos propios), dando especial atención al impuesto sobre la propiedad inmobiliaria y los instrumentos de captura de plusvalía. Impuestos la propiedad inmobiliaria De manera general, las medidas de gestión que se pueden tomar para mejorar el desempeño de los impuestos sobre la propiedad inmobiliaria incluyen la mejora de los catastros, la actualización de los valores de los predios y la modernización de las administraciones tributarias municipales (De Cesare, 2012). •

Mejorar los catastros. Las deficiencias tradicionales de los sistemas catastrales son variadas: exclusión de las propiedades informales, falta de conexión del catastro con el sistema de registro público de la propiedad, omisión de información relevante, obsolescencia tecnológica y, en muchos casos, falta de capacidades técnicas para la gestión de la información catastral aplicando normativas o estándares internacionales2. Sin embargo, la utilización de nuevas tecnologías de la información y comunicación (TIC) y la utilización de los Observatorios del Mercado Inmobiliario3 y los Sistemas de Información Geográfica (SIG), han permitido realizar mejoras importantes en varias ciudades de ALC. Incluso, algunas municipalidades han logrado desarrollar sistemas de catastro multipropósito en los que las diferentes instituciones involucradas trabajan conjuntamente usando estándares alfanuméricos y cartográficos comunes que facilitan la

2 ISO 19152, Geographic information — Land Administration Domain Model (LADM) 3 Herramienta que permite levantar datos de los valores del mercado inmobiliario de forma sistemática, a partir de los cuales es posible elaborar mapas de valores genéricos del suelo. Los datos son obtenidos a través de diferentes fuentes (inmobiliarias, portales de internet, levantamientos en terreno, etc.) o informantes calificados (notarios o escribanos, Bancos de Crédito Hipotecario, etc.).

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inter-operatividad o integración de los distintos sistemas de información. En esta materia, un caso destacable son las Diretrizes Nacionais para o Cadastro Territorial Multifinalitário (CTM), elaboradas por el Ministério das Cidades de Brasil en 2009, que orientan la implementación del catastro multipropósito en el nivel municipal.4 Entre las líneas de acción recomendadas para que los gobiernos municipales de ALC puedan mejorar sus sistemas catastrales se encuentran: (i) adoptar estándares internacionales establecidos en el Land Administration Domain Model (LADM) y las normas ISO 19152; (ii) aplicar nuevas estrategias para la conformación de las bases catastrales centradas en un uso más pleno de nuevas TIC5 como ya se viene haciendo en varias ciudades de ALC; (iii) la actualización sistemática de los catastros usando estrategias costo-efectivas, como exigir a los propietarios de la tierra que paguen por los estudios topográficos a la hora de transferir sus propiedades; o utilizar autoinformes para poner al día la información catastral; y (iv) lograr un mayor involucramiento del sector privado y los usuarios de la información en la conformación y mantenimiento de los sistemas catastrales (De Cesare, 2012). •

Actualizar la valorización de los predios. Los métodos tradicionales de inspección directa están desapareciendo en favor de las autoevaluaciones (a partir del famoso caso de éxito de Bogotá) y las valoraciones masivas. Respecto a las primeras, es necesario que exista una legislación concreta que fije los límites en los valores reportados (por ejemplo, que no puedan ser menores que los previamente registrados para cada propiedad). Este tipo de enfoque funciona mejor cuando se utilizan como referencia los valores calculados por la autoridad tributaria. En el caso de las valoraciones masivas, los métodos más comunes son: el cálculo del valor medio por unidad de área de tierra para zonas homogéneas basado en los precios de venta de las parcelas y ajustado por las características de cada una de ellas; la aplicación de análisis de regresión múltiple; el uso de modelos geoestadísticos espaciales; y el cálculo por parte de un comité formado por autoridades locales y expertos técnicos. (De Cesare, 2012)

Entre las líneas de acción recomendadas para que los gobiernos municipales de ALC mejoren su capacidad de estimación de los valores de las propiedades inmobiliarias se encuentran: (i) establecimiento de observatorios del mercado inmobiliario; (ii) adopción de métodos de valuación basados en análisis econométricos y geoestadísticos; (iii) revisión y simplificación de la información catastral básica; (iv) establecimiento de acciones de interés común con contrapartes estratégicas, particularmente del sector privado; y (v) el fortalecimiento de la capacidad técnica del personal municipal, particularmente en el uso de técnicas de geoestadística y

Aun cuando las consideraciones generales de este documento aún son válidas, el Ministério das Cidades de Brasil ha iniciado la

revisión de estas directrices. 5

Un ejemplo es la utilización de drones para el relevamiento de información catastral, como ya viene ocurriendo en Uruguay.

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econometría (Erba & Piumetto, 2016). Además, en el caso de municipios de menor dimensión, se recomienda la conformación de consorcios para reducir los costos asociados a la contratación de mapas de valores. Siempre en este ámbito, es importante destacar la creciente relevancia de los Observatorios del Mercado Inmobiliario que capturan la dinámica del mercado y que facilitan la aplicación de metodologías modernas de valuación de la propiedad inmobiliaria. Mejorar la administración tributaria. La recolección de los impuestos a la propiedad en América Latina es, por lo general, insuficiente. Prueba de ello son las siguientes malas prácticas: los contribuyentes tienen que ir al ayuntamiento a recoger sus facturas de impuestos, la liquidación y la recolección de los impuestos no están integradas, existe una proliferación de generosas amnistías fiscales, la información catastral es imprecisa; existe una gran brecha entre los valores de mercado y los catastrales, los sistemas judiciales son permisivos respecto al incumplimiento del pago de impuestos, entre otros (BID, 2018). Ante esta situación, algunas de las acciones que contribuyen a un mejor desempeño de las administraciones tributarias locales son: (i) hacer un uso más intensivo de las TIC para informar a los contribuyentes y facilitar el pago; (ii) integrar de mejor forma la liquidación de los impuestos con los sistemas de recolección y ejecución; (iii) fortalecer las funciones de fiscalización y garantizar el cumplimiento de multas y penalizaciones por evasión fiscal; y (iv) capacitar al personal municipal en el uso de nuevas TIC y soluciones digitales que faciliten todo el proceso de administración tributaria. Instrumentos de captura de plusvalías Los ingresos municipales también pueden provenir de los incrementos de valor del suelo que éste mismo genera. Si, por un lado, los recursos públicos municipales son bastante limitados para inversiones, por otro lado, el desarrollo urbano genera mucho valor en su insumo principal -la tierra- y el sector inmobiliario mueve enormes recursos a partir de esta valoración. La intensificación del uso del suelo y las densidades urbanas mayores son deseables en el sentido de la optimización del uso del territorio, pero sólo son posibles ante la preexistencia o el desarrollo de las respectivas infraestructuras de soporte. La inversión en nuevas infraestructuras municipales genera como externalidad la valorización del suelo en ese territorio, comúnmente mayor que el costo original de la inversión. Si el acrecentamiento de valoración se produce como consecuencia de inversiones y acciones promovidas por el sector público, la correspondiente captura de ese valor puede ser posteriormente redistribuida en favor de la colectividad urbana a través de nuevas inversiones municipales. En otras palabras, se trata de usar los instrumentos de captura de la valorización del suelo (o plusvalía), cuyos preceptos teóricos existen desde hace mucho tiempo y se utilizan en varios países. Varios estudios demuestran que el paso de suelo rural a urbano puede multiplicar su valor hasta cuatro veces en promedio. El aumento de densidades también aumenta el valor del suelo. Estimaciones empíricas en Bogotá muestran que el paso de casas a edificios de 5 a 6 pisos puede elevar el precio del suelo entre 80% y 100%, dependiendo de la localización del sector y su estrato. Adicionalmente, la instalación de la infraestructura necesaria para la urbanización tiende a generar un valor mayor que su costo. Por ejemplo, en una muestra de 10 ciudades de América

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Latina y el Caribe, un paquete básico de servicios urbanos con un costo promedio de US$25 por m2 aumenta el valor de la tierra en más de US$70. Esta valorización del suelo, o plusvalía, puede ser capturada por los gobiernos subnacionales a través de impuestos, contribuciones y regulaciones, que pueden generar nuevas fuentes de financiamiento local (Fretes, 2018). Existen diversos instrumentos para capturar la plusvalía generada por inversiones y acciones del sector público que afectan el valor del suelo. Entre ellos se destacan la contribución por mejoras, los cargos por derechos de construcción, la financiación por incremento de impuestos, y los esquemas de reajuste de terrenos. Estos instrumentos se pueden clasificar en: (i) Impuestos, como las tasas diferenciales de impuestos a la propiedad o la financiación por incremento de impuestos; (ii) tarifas, como las contribuciones por mejora o valorización; y (iii) regulaciones, como las exacciones, los cargos por derechos de construcción o el reajuste de terrenos (Blanco, Fretes, & Muñoz, 2016). Las acciones requeridas por parte de los GM para aplicar este tipo de instrumentos incluyen: (i) el establecimiento de un marco jurídico y normativo referido a la captura de plusvalía; (ii) el fortalecimiento de los sistemas de catastros y de valoración de la propiedad inmobiliaria que brinden la información básica necesaria para las estimaciones de los plusvalores; (iii) la capacidad para hacer el análisis económico y financiero requerido para su aplicación; y (iv) la capacitación de los técnicos municipales en la aplicación de estos instrumentos y en su proceso de implementación. B.2 Establecimiento de condiciones para acceder al financiamiento Hay ciertas acciones que los GM pueden realizar a fin de generar las condiciones requeridas para acceder a recursos de fuentes externas, ya sea que estos sean bancarios, por emisiones de bonos o a través de las diferentes alternativas que nos abren las asociaciones público-privadas, entre otros. Estas acciones incluyen la mejora de sus sistemas de administración financiera y el establecimiento de planes de inversiones de capital, aspecto que, a su vez, requiere que se identifiquen las necesidades y prioridades de infraestructura municipal; se evalúe la capacidad crediticia del gobierno local; y se conozcan las técnicas para identificar la mejor combinación de fuentes de financiamiento (ver Figura 2) (Farvacque & Kopanyi, 2014). FIGURA 2. PREPARACIÓN DE PLANES DE INVERSIÓN DE CAPITAL

Fuente: Farvacque, C. & Kopanyi, M. (2014).

Mejorar el desempeño administración financiera del GM

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Una información adecuada, precisa, y oportuna sobre la situación financiera de los gobiernos municipales beneficia tanto a los inversionistas como a los gobiernos locales. Un formato uniforme de reporte financiero -que sea útil y cumpla con los requisitos tanto de los gobiernos central y local como de los inversionistas- debe de ser prioridad para los reguladores nacionales, como una precondición de mejora del desempeño de la gestión financiera a nivel municipal (NALAS, 2011). Los informes anuales de los gobiernos municipales deben de incluir -por lo menos- un reporte administrativo, un balance general y un estado de resultados, así como un análisis de flujo de efectivo (si se usa un sistema de contabilidad por el principio de devengado). La divulgación pública de esta información financieros debería ser obligatoria. También, deberían hacerse auditorias independientes regularmente. Los gobiernos municipales también deben mejorar su desempeño de la gestión financiera si solicitan una calificación crediticia externa. Al obtener una calificación crediticia, el gobierno municipal entenderá mejor cuales son los elementos determinantes de su valor y solvencia crediticios y, con esto, podrá decidir qué ajustes se necesitan para mejorar su perfil de riesgo crediticio y, de esta manera, reducir sus costos financieros asociados a la deuda (NALAS, 2011). Elaborar planes de inversiones de capital Por lo general, casi todos los gobiernos municipales cuentan con algún instrumento de planificación de su desarrollo (ya sea que se llame plan de desarrollo urbano, desarrollo territorial, desarrollo integral o tenga otra denominación). Empero, no siempre los GM cuentan con los planes de inversión de capital que traduzcan sus prioridades de inversión, establezcan las capacidades de financiamiento en función al espacio fiscal disponible, e incluyan una estrategia de movilización de recursos de fuentes externas. Las acciones que se deben llevar a cabo para establecer un plan de inversiones de capital son las siguientes (ver Figura 2): •

Identificar necesidades de infraestructura y definir prioridades: Los gobiernos municipales deciden -en un proceso con múltiples interacciones dentro de su propia administración y en diálogo con el electorado- cuáles son las inversiones prioritarias y cómo financiarlas. Durante la preparación del presupuesto (plurianual), cada uno de los departamentos/secretarias del GM evalúa las necesidades de nuevas inversiones y/o la ampliación o reparaciones de la infraestructura existente. Esta lista inicial de proyectos prioritarios es a menudo larga, y suele incluir muchas propuestas competitivas entre sí por lo cual se hace necesario establecer criterios claros para seleccionarlas en función de las prioridades socioeconómicas y políticas, así como de los fondos disponibles (Farvacque & Kopanyi, 2014). Para ordenar los proyectos de acuerdo con su rentabilidad socioeconómica, generalmente los GM usan herramientas como el Análisis Costo-Beneficio (ACB); la Tasa Interna de Retorno (TIR); o el Valor Presente Neto (VPN). De manera complementaria es posible que utilicen procedimientos de selección de proyectos basados en otras técni-

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cas como: (i) grado de coherencia con los instrumentos de planificación de mediano y largo plazo; (ii) aporte del proyecto al cierre de las brechas de infraestructura y servicios municipales; o (iii) utilización de múltiples variables en la selección de proyectos como ocurre con los modelos multi-criterio. •

Evaluar la capacidad crediticia: Antes de establecer los términos y condiciones de cualquier operación financiera (préstamos o bonos), los inversionistas evalúan los niveles de solvencia crediticia de los gobiernos municipales. La solvencia crediticia de un gobierno municipal mide -cuantitativa y cualitativamente- su capacidad de endeudamiento y de pago de la deuda. Este es un proceso delicado que incluye (i) un análisis detallado del estado financiero del gobierno municipal por lo que previamente se debe mejorar la administración financiera; (ii) una valoración de la economía local donde opera la municipalidad (ej. contexto económico y político); y (iii) una evaluación del entorno macroeconómico nacional. Este análisis no se hace con la misma profundidad en todas las instituciones financieras, variando en función a los niveles de especialización y conocimiento que éstas tengan en el rubro de los gobiernos locales. En esta materia, es recomendable que gobiernos municipales hagan una autovaloración en cuanto a su solvencia crediticia antes de acudir a una institución financiera. De esta forma, podrán determinar -aproximadamente- cuánto dinero pueden pedir prestado sin poner en riesgo su estabilidad financiera. Además, esta autovaloración prepara a los gobiernos municipales locales para las discusiones que sostendrán con las instituciones financieras al momento de que éstos quieran emitir deuda. Asimismo, los gobiernos locales pueden utilizar esta autovaloración como una herramienta de diagnóstico para comprender mejor qué factores pueden afectar su estabilidad financiera, o para hacer un análisis de escenarios en particular (NALAS, 2011).

•

Escoger la mejor combinación de instrumentos: Una vez que el gobierno municipal determina cuántos recursos puede movilizar en el mercado de crédito (y la cantidad de financiamiento concesional que es probable que reciba), podrá elegir la mejor combinación de recursos externos que coincida con la duración de la inversión, y que sea consistente con su espacio fiscal de mediano plazo. Algunas de las alternativas que tienen los GM son préstamos bancarios, financiamiento mediante el mercado de capitales (bonos municipales), y asociaciones público-privadas, entre otros. •

Créditos bancarios: Mediante el acceso al crédito bancario, sea éste de carácter local o provisto por organismos multilaterales de crédito (como los casos del BID y del Banco Mundial, entre otros), los gobiernos locales obtienen recursos para financiar sus obras de infraestructura urbana y servicios básicos. Usualmente, estos créditos son amortizados con la recaudación de tasas por servicios, los impuestos locales o las transferencias intergubernamentales. Las acciones que

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Lo recomendable de este tipo de financiamiento es que se destine a cubrir gastos de capital priorizados en el Plan de Inversiones y que el monto contratado sea consistente con la sostenibilidad de la deuda municipal.

se deben realizar para acceder a este tipo de financiamiento, en su forma más simple, incluyen: (i) Identificar los proyectos que podrían ser financiados con el crédito a partir del Plan Plurianual de Inversiones Municipales; (ii) realizar una evaluación de la capacidad de endeudamiento, capacidad de pago y sostenibilidad de la deuda; (ii) realizar la solicitud de financiamiento a partir del paquete de proyectos y la situación financiera del municipio; (iv) negociar y determinar condiciones de plazos,

tasas, fuentes de repago y garantías; (v) obtener la autorización del Concejo Municipal y/o, en su caso, del ente regulador; y (iv) contratar el préstamo. Lo recomendable de este tipo de financiamiento es que se destine a cubrir gastos de capital priorizados en el Plan de Inversiones y que el monto contratado sea consistente con la sostenibilidad de la deuda municipal. •

Bonos municipales: Aunque todavía no de forma masiva, distintos gobiernos municipales de ALC tienen experiencia accediendo a financiamiento del mercado de capitales a través de la emisión de bonos y títulos municipales. La experiencia en países con mercados de capitales consolidados indica que los Bonos Municipales tienen una serie de ventajas tales como la disminución del costo de financiamiento, una mayor transparencia en el manejo de la información financiera y la creación de un nuevo mercado de instrumentos alternos para los inversionistas. Sin embargo, la emisión de Bonos Municipales representa una ventaja para el costo de financiamiento únicamente para operaciones de montos significativos, ya que existen costos inherentes a este proceso los cuales solo pueden justificarse si se cuenta con un monto mínimo de emisión. Las acciones que un gobierno municipal debe realizar para emitir bonos incluyen (USAID et al., 2014): (i) calcular la capacidad de endeudamiento del gobierno municipal; (ii) seleccionar el paquete de proyectos del programa de inversiones que será financiado mediante los bonos; (iii) contratar a un asesor especializado que asistirá en todo el proceso de la emisión; (iv) elaborar el plan financiero (consistente con el espacio fiscal del municipio) a fin de determinar el impacto presupuestal del servicio de la deuda, diseñar la estructura de la deuda más conveniente para el GM, determinar las fuentes de financiamiento para cubrir el servicio de la deuda y diseñar estrategias para incrementar la capacidad de endeudamiento; (v) contratar un asesor legal experto en endeudamiento público que asegurará que se tome en cuenta cualquier cambio legal o reglamentario, tanto en la planeación de la emisión como en los documentos oficiales; (vi) obtener las calificaciones de riesgo crediticio que incluye la revisión de las finanzas municipales, los procesos de gestión

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pública del municipio, el contexto económico y demográfico, la transparencia e institucionalidad en los procesos administrativos, la situación de la deuda y pasivos contingentes; (vii) preparar el documento oficial que detalla el perfil financiero del GM, el paquete de proyectos, los compromisos del GM respecto al pago de la deuda, la cantidad y fecha en que se realizarán las amortizaciones de capital y pago de intereses, los mecanismos de protección de los inversionistas para resguardar el servicio de la deuda, incluyendo un fideicomiso bancario que vigile las obligaciones financieras; (viii) gestionar las autorizaciones de endeudamiento por parte del Concejo Municipal, las autoridades reguladoras del mercado instancias

y otras

gubernamentales

establecidas por Ley; (ix) contratar un colocador para vender los bonos que determinará la fecha para iniciar la venta de los bonos, así como las condiciones en que dichos bonos

Una vez realizada la venta, los recursos obtenidos sólo se deben utilizar para implementar los proyectos incorporados en el programa de inversiones que será financiado mediante los bonos.

serán ofertados; y (x) vender los bonos lo que dependerá de las condiciones del mercado y de las ofertas de otros emisores. Una vez realizada la venta, los recursos obtenidos sólo se deben utilizar para implementar los proyectos incorporados en el programa de inversiones que será financiado mediante los bonos. •

Asociaciones público-privadas. Frente a grandes demandas de infraestructura en un entorno de restricciones presupuestarias, muchos gobiernos municipales han hecho un uso cada vez mayor de las asociaciones público-privadas (APP). Las APP son contratos para la construcción, operación y mantenimiento de las infraestructuras. Al contratista de un proyecto de infraestructura productiva o social se le paga después de la construcción a través de los pagos del servicio durante la vida del contrato. El activo puede ser poseído por el gobierno municipal desde el principio, o por el contratista hasta el final del contrato. Las principales ventajas de las APP, además de complementar presupuestos restringidos del gobierno, están relacionadas a la reducción de los sobrecostos y aumento de la transparencia, contribuyendo a una mayor eficiencia. Las APP, sin embargo, también ofrecen desafíos en su implementación, especialmente con relación a la preparación de proyectos, contratación de altos costos, y dificultades en la pre-especificación de normas de funcionamiento apropiadas. Por lo tanto, es muy importante que los gobiernos que llevan a cabo las APP tenga las capacidades institucionales bien desarrolladas y los procesos adecuados para manejar este tipo de proyectos, incluyendo, entre otros: (i) crear un marco legal claro y adecuado, con requisitos básicos para las APP y los mecanismos de resolución de conflictos y la cancel-

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ación de los contratos; (ii) tener un fuerte compromiso político para un buen gobierno, y un buen sistema judicial (necesario para asegurar a los inversores que los contratos serán honrados); (iii) promover el uso sistemático de análisis de costo-beneficio de los proyectos propuestos para asegurar tasas adecuadas de retorno económico y social; y de comparadores del sector público, para informar la elección entre APP y contratación pública directa; (iv) preparar contratos claros e inequívocos, para ayudar a reducir el riesgo de renegociaciones largas y costosas; (v) tener estructuras apropiadas administrativas dentro del gobierno para supervisar los contratos; (vi) adoptar procedimientos transparentes para la licitación y adjudicación de los contratos; y (vii) tener un entorno regulatorio previsible y no discriminatorio (Fretes, 2018). Resulta importante destacar que, en varios países de ALC, no siempre es posible aplicar las modalidades de movilizar recursos que discutimos anteriormente. Es por esto que existe la necesidad de promover acciones para mejorar el marco regulatorio. Un aspecto central de este marco regulatorio es el llamado “pacto fiscal”, mediante el cual se establecen los acuerdos fiscales que regulan todo el proceso de descentralización y funcionamiento del sistema de financiamiento municipal. Por ejemplo, en el año 2017, el gobierno mexicano actualizó el pacto fiscal federal para generar mayor responsabilidad entre los tres niveles de gobierno y mejorar la calidad del gasto público. Con ese objetivo, la reforma introdujo un pilar federalista para: (i) extender las potestades tributarias de los estados sin socavar las finanzas federales; (ii) mejorar los incentivos integrados en las fórmulas de transferencias desde los tipos de aportaciones (afectadas) y participaciones (no afectadas), bajo la condición de no reducir el valor nominal de las transferencias a ningún estado; (iii) armonizar la contabilidad en todos los niveles de gobierno; y (iv) fortalecer la auditoría local. Entre otras alternativas a ser consideradas dentro del “pacto fiscal” también se podría pensar en crear nuevos impuestos, como las sobretasas al impuesto al valor agregado y/o un impuesto a las ventas al por menor. No obstante, antes de crear impuestos adicionales se deberían estudiar sus impactos en los incentivos de los agentes económicos y diseñar estrategias para manejar el posible costo político que esto puede generar a los gobiernos municipales (Fretes, 2018).

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USAID, ICMA, & AMMAC. (2014). Diez pasos observados para acceder al mercado de bonos municipales.

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Mapa EAFIT

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Créditos y Agradecimientos

Agradecimientos Queremos darle un agradecimiento especial a todo el equipo de la Universidad de EAFIT, la Alcaldía de Medellín, la ACI, del Banco Interamericano Desarrollo, la Universidad de Cantabria, la Universidad Internacional Menéndez Pelayo, y el Ayuntamiento de Santander quienes nos apoyaron en la elaboración de la Reunión de Alcaldes y Seminario: ‘’Ciudades Incluyentes: Aprendiendo de Medellín.”

Créditos EDICIÓN

División de Desarrollo Urbano y Vivienda EQUIPO RED DE CIUDADES BID:

María Camila Uribe Carolina Barco María Camila Quintero María Camila Ariza Keisgner Alfaro Erick Marin DISEÑO

Carolina Vargas www.carolina-vargas.com FOTOS

Alcaldía de Medellín Banco Interamericano de Desarrollo Carolina Vargas Santiago Posada IMPRESIÓN

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