Cartagena, abril 14 y 15 de 2016 EN LA RUTA DE LA PAZ: ENCUENTRO DE DIÁLOGO POLÍTICO Hoja De Ruta De Las Reformas Políticas Juan Fernando Crísto Bustos Ministro del Interior Los diálogos de la Habana han puesto sobre la agenda nacional la necesidad de ajustar nuestro sistema político con el propósito de facilitar y estimular nuevos espacios de participación que garanticen la incorporación al tejido social de vastos sectores alejados, inconformes e indiferentes con la vida pública. Se trata de construir escenarios de inclusión de manera que los ciudadanos puedan sentir que son protagonistas de los procesos de toma de decisiones públicas que afectan su diario vivir, y que en lo político vean en los dirigentes auténticos representantes de sus intereses. La participación real y efectiva de la ciudadanía en los procesos de toma de decisiones constituye un valioso elemento de cohesión social que nos hace sentir parte de un mismo cuerpo, legitima nuestras autoridades y
facilita que sus
decisiones sean aceptadas, pero por sobre todo, canaliza la posibilidad de disentir de ellas con la garantía de no ser perseguido ni estigmatizado. Es quizá este último punto, la posibilidad de disentir de las decisiones públicas sin riesgo a ser estigmatizado y perseguido, lo que más conecta la necesidad de estas reformas con el proceso de paz. Quienes hace más de cinco décadas tomaron las armas equivocadamente para protestar contra el régimen político y sus decisiones no encontraron en ese momento otra forma de expresar su disenso y hacer eco de su inconformidad; no pudieron liberar la fuerza de sus espíritus rebeldes mediante canales de participación institucionales y democráticos. Es una historia que no se puede repetir.
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Hoy el mundo ha desarrollado múltiples mecanismos de participación que no se concebían para entonces. Nuestro reto es hacerlos verdaderamente efectivos y eficientes, no solo en función de quienes han expresado su voluntad de dejar armas para participar en la vida pública, sino también, en especial, para miles, y quizá millones, de ciudadanos que sin haber tomado nunca el camino de las armas han perdido la comunicación y la credibilidad en sus instituciones y autoridades. Sí, hay que decirlo sin temor, estas reformas están orientadas a cohesionar la sociedad colombiana, a integrar una parte importante de nuestra población que ha sido excluida, y que aún sin conflicto ni lucha armada encuentran en los diálogos de la Habana y en los reclamos de la guerrilla por espacios de participación una coincidencia. La necesidad y justificación de las reformas a emprender va más allá de la existencia del conflicto y las negociaciones que se adelantan; sin embrago, justo resulta reconocer que el punto 2 del acuerdo sobre participación contribuye en el camino de mejora y profundización de la democracia colombiana. De ahí que resulte más que afortunada la convocatoria que hoy hacemos de la mano del Centro Carter y el Banco de Desarrollo de América Latina a todas las fuerzas políticas del país para deliberar sobre los principales puntos que debemos concertar. Estas reformas no solo van a determinar el acceso de nuevos actores a la política sino que han de regular y garantizar el ejercicio de la misma a quienes siempre han sido fieles a los principios democráticos. El ingreso de los nuevos actores no podrá hacerse excluyendo, desplazando ni sacrificando a quienes han defendido el Estado de Derecho, sino incorporando nuevos actores, abriendo nuevo espacios. Desde luego que al final solo sobrevivirán aquellos que logren respaldo popular suficiente para ejercer la representación de los ciudadanos. Llegamos a este primer evento sin posiciones previamente definidas ni imposiciones. Solo se han identificado algunos temas relevantes sobre los que queremos escuchar opiniones y recoger propuestas de todos los sectores. Queremos concertar los puntos esenciales que el Estado Colombiano ha de 2
proponer como desarrollo de los temas identificados en el borrador de acuerdo sobre participación que se ha suscrito en La Habana. Reforma al sistema de partidos, nuevas reglas para adquirir y perder la personería jurídica de los mismos, la adquisición progresiva de sus derechos, un régimen de financiación política mucho más igualitario y generoso, un nuevo y verdadero estatuto de oposición que garantice instrumentos para disentir y difundir opiniones distintas a los de los gobiernos de turno, tanto en lo nacional como en lo territorial, la redefinición del origen y funciones de la organización electoral, la reforma al sistema electoral y la circunscripción especial de paz son, entre otros, los puntos sobre los cuales queremos debatir estos dos días, sobre los que queremos construir desde ya consensos básicos para la elaboración de proyectos que puedan ser llevados a discusión con las FARC que debemos tener listos para cuando se firmen y refrenden popularmente los acuerdos de La Habana. Son totalmente compatibles y bienvenidos al debate los temas de la agenda conjunta que han propuesto los Partidos Alianza Verde, Polo Democrático Alternativo y Mira relacionados con la implementación del voto electrónico, protección a las minorías políticas, la financiación total de las campañas electorales, control a la corrupción en la contratación estatal y al constreñimiento del elector, la reforma estructural al sistema electoral y el estatuto de oposición. De la misma manera el escenario está abierto para que todas las organizaciones políticas presenten iniciativas y deliberen sobre las existentes pero sin perder de vista que debemos aprovechar la órbita de competencia del procedimiento legislativo especial que en este momento tramita el Congreso de la República, y que esperamos sea aprobado, ya que nos permite dar respuestas rápidas a los requerimientos de ajustes y mejoras de la participación política de nuestros ciudadanos. El sistema de partidos políticos ha tenido en los últimos lustros importantes modificaciones incorporadas principalmente por los actos legislativos 01 de 2003, 01 de 2009 y 02 de 2015. Estas disposiciones han regulado las listas y candidatos 3
únicos, las de coalición partidista a corporaciones públicas, el umbral, el voto preferente, la doble militancia, el régimen de bancadas, la disciplina partidista, la financiación política, la democratización interna de las organizaciones políticas y los requisitos para la obtención de la personería jurídica de las mismas, de la cual penden sus derechos. Mención especial merece entre estas reformas el avance logrado en la de Equilibrio de Poderes en cuanto a la consagración de los principios de paridad y alternancia en la elaboración de las listas a corporaciones públicas. Justo reconocimiento al rol de la mujer moderna en la vida pública fruto del tenaz y aguerrido empeño de nuestras congresistas que contaron para ello con el apoyo del Gobierno Nacional y del Ministerio del Interior. El borrador de acuerdo sobre participación (2.3.1.1.) plantea que “en el marco del fin del conflicto y con el objetivo de consolidar la paz, se removerán obstáculos y se harán los cambios institucionales para que los partidos y movimientos políticos obtengan y conserven la personería jurídica, y en particular para facilitar el tránsito de organizaciones y movimientos sociales con vocación política hacia su constitución como partidos y movimientos”. Entre las medidas planteadas está “Desligar la obtención y conservación de la personería jurídica de los partidos y movimientos políticos de la obtención de un umbral en las elecciones para Congreso de la República y, en consecuencia, redefinir los requisitos para su constitución. Uno de ellos será el número de afiliados”; al tiempo se propone diseñar para ellos “un sistema de adquisición progresiva de derechos” Se busca de esta forma encontrar espacios políticos para nuevas fuerzas. Este tema no debe concebirse de forma tal que pueda convertirse en el regreso a un sistema de partidos altamente fraccionado y personalista, puesto que eso induce al clientelismo y debilita la representatividad ciudadana, en tanto que conduce a que un mayor número de electores deposite su voto por candidatos que no resultan elegidos, generando un problema de legitimidad a nuestras corporaciones públicas. Los desarrollos de estos acuerdos han de ser compatibles con la
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orientación que en la última década han dado al sistema de partidos las reformas políticas que han promovido su fortalecimiento y cohesión. No habrá inequidad ni amenaza para los partidos minoritarios que siempre han transitado dentro de los cánones democráticos, que con esfuerzo y dificultad han superado los umbrales actuales para mantener su personería jurídica, justamente porque esa exigencia normativa desaparecería como requisito para mantener personería jurídica. Adicionalmente la reforma del 2015 autorizó que partidos y movimientos políticos con personería jurídica que sumados hayan obtenido una votación no mayor del quince por ciento (15%) de los votos válidos de la respectiva circunscripción, podrán presentar lista de candidatos en coalición para corporaciones públicas. Este mecanismo, amén de las nuevas reglas para conservar personería, facilita que logren su participación dentro de las corporaciones públicas. La adquisición
progresiva de derechos sugiere la oportunidad de permitir el
ejercicio de los mismos en los ámbitos regional y local bajo exigencias distintas a las propias de las elecciones nacionales. Nace aquí un nuevo marco jurídico para la dinámica de las fuerzas políticas subnacionales, en ocasiones bien distintas a las nacionales a las que hoy están supeditadas. Sectores académicos y políticos desde hace años vienen planteando una revisión del modelo de Organización Electoral Colombiana. Esta preocupación también ha sido objeto de los diálogos de La Habana donde se ha planteado que (2.3.4.) “con el objeto de asegurar una mayor autonomía e independencia de la organización electoral, incluyendo al Consejo Nacional Electoral o la institución que haga sus veces, y modernizar y hacer más transparente el sistema electoral, para de esa manera dar mayores garantías para la participación política en igualdad de condiciones y mejorar la calidad de la democracia” se creará una misión electoral especial, que presentará “recomendaciones” con base entre otros, de los “insumos” que reciba de los partidos; y el Gobierno impulsará la reformas
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que sean necesarios, y que al final se harán en el escenario del Congreso de la República. Esta misión estará integrada por expertos de alto nivel que en un plazo no mayor de seis meses presentarán sus conclusiones. Sin embargo tenemos que anticiparnos, no debemos esperar la firma de los acuerdos finales para empezar a contar un plazo que no podría diferir esta importante reforma para después del proceso electoral de 2018. Por eso agradecemos y valoramos la presencia de los miembros del Consejo Nacional Electoral y los Magistrados de la Sección Quinta del Consejo de Estado, puesto que en ellos tienen la experiencia indispensable para alimentar el diseño de nuevas instituciones. Nuestra reunión hoy es un anticipo de esta misión electoral especial que recibirá nuestras conclusiones como insumos básicos para su trabajo. Este punto llevará a la revisión del origen, de cómo se forman nuestras autoridades electorales, tanto en el ámbito nacional como en los regionales, y cómo están distribuidas y coordinadas las funciones de dirección y organización de las elecciones en sus etapas pre-electoral, electoral y post-electoral. El análisis integral del asunto conduce a integrar en el tema la función de control judicial de las mismas actuaciones. En el diseño de las instituciones electorales hay varios aspectos que analizar: i) el Origen; ii) Si las funciones electorales se asignan a un único órgano o se distribuyen entre varios, y; iii) Si se conjugan en una sola institución funciones administrativas y judiciales. Existen en el derecho comparado muchos modelos cuyas experiencia vale la pena valorar antes de hacer nuestra reforma, aclarando que no hay en abstracto ningún modelo que sea mejor que otro, sino que dentro del contexto político y cultural de cada nación unos resultan más apropiados que otros. En últimas el mejor modelo es aquel que la ciudadanía está dispuesta a aceptar, aquel que genere credibilidad para validar y legitimar la democracia.
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Nuestra tradición apunta a consolidar una organización electoral autónoma e independiente, así lo consagran los artículos 113 y 120 de nuestra Constitución. La independencia fue mirada en un principio con relación o contraposición al gobierno (rama ejecutiva), pero la evolución lleva a un modelo independiente de todas las ramas y demás órganos también autónomos e independientes. Sectores académicos y políticos han visto debilitada la credibilidad del Consejo Nacional Electoral como consecuencia de su origen político que combina la postulación partidista y la elección parlamentaria. La alta tercerización de su operación logística, la conservación de procedimientos manuales, fuentes regular de inconsistencias electorales, y la ausencia de control sobre los actos preparatorios de las elecciones son observaciones reiteradas a la actividad de la Registraduría Nacional del Estado Civil. El control judicial posterior y regularmente demorado sobre los actos de declaración de elección y la inestabilidad de la jurisprudencia mantienen en interinidad gobernantes y generan elevados costos para la democracia. Sin duda, el proceso electoral requiere controles judiciales en tiempo real, que generen certeza sobre las decisiones y el alcance de las reglas de juego. En el contexto latinoaméricano podemos evaluar modelos que combinan desde la concentración de todas las funciones electorales (administrativas y judiciales) en un solo órgano, hasta su distribución en dos o tres instituciones. Entre los primeros están los modelos de Uruguay y Brasil, y en el extremo contrario el Peruano que distribuye las competencias en tres instituciones que separan la identificación de los ciudadanos, la dirección y organización de las elecciones y el control de carácter judicial de las decisiones electorales y partidistas. Desde luego, los modelos de órganos únicos concentran en ellos funciones de naturaleza administrativa y judicial que no se ajustan a nuestra tradición jurídica. El control judicial es la garantía última que el Estado brinda a sus ciudadanos y mantenerlo es pilar fundamental de nuestra democracia.
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Nuestra legislación electoral se mantiene compilada en un código de 1986, lleno de terminología y procedimientos obsoletos que se han ido modificando a retazos. Hoy el campo normativo es disperso, y la vigencia de algunas normas controvertida. Nuestro código no solo necesita actualizarse y sincronizarse con posteriores reformas
constitucionales
sino
modificar
y
modernizar
procedimientos
y
actuaciones de todas las etapas del proceso electoral. La formación y depuración del Censo Electoral, el control efectivo de las trashumancia electoral, de la inscripción de las candidaturas tanto en cuanto a calidades e inhabilidades de los candidatos como de la validez de los apoyos ciudadanos cuando se han postulado por grupos significativos de ciudadanos, la designación de las autoridades de mesa, la suplantación de electores y jurados, las
recurrentes
manualmente,
inconsistencias el
mecanismo
de de
las
actas
votación
de
escrutinio
(manual
o
elaboradas
electrónico),
la
implementación real de un sistema único de identificación biométrica, el fortalecimiento del rol de los testigos de mesa, el doble cómputo de votos, las recurrentes violaciones de la cadena de custodia son entre otros, los problemas e instituciones que requieren nuevos tratamientos. El proceso electoral debe aprovechar al máximo el desarrollo tecnológico, aspecto que va más allá del debate sobre el voto electrónico que ya es en Colombia un imperativo legal. Acelerar las definiciones técnicas y asignar los recursos para una implementación gradual y progresiva es el camino que falta por recorrer. El Gobierno pondrá a disposición de este propósito los recursos necesarios para una implementación responsable del mismo. Pero independientemente del voto electrónico, la tecnología debe apoyar todas las etapas del proceso electoral. Ya hay avances que necesitan consolidarse como la inscripción electrónica de electores y candidatos. Hay otros que deben llegar pronto, como la generación del registro de votantes en forma automática con base 8
en el proceso de identificación biométrica y la impresión de actas de escrutinio en la misma mesa que ponga control al sinnúmero de inconsistencias nacidas de su elaboración manual.
No sobra advertir que en cuanto a transmisión y
consolidación de resultados preliminares Colombia tiene uno de los procesos más eficientes y reputados en el contexto latinoaméricano. No por ello está exento de evaluación y mejoras. El Estatuto de Oposición es más que un reclamo de los diálogos de La Habana, es una verdadera deuda que tenemos con el mandato del artículo 112 de la Constitución de 1991 que ordena regular íntegramente el tema en una ley estatutaria. Van casi 25 años sin cumplirlo muy a pesar que 12 proyectos de ley con esa intención se han presentado al Congreso de la República. Llegó la hora de cumplir. Es cierto que tenemos normas dispersas que regulan el ejercicio de la oposición política, pero el análisis de algunas de ellas muestran que corresponden más a atribuciones generales para todos los partidos políticos que no se desprenden directamente de la decisión que tomen de ejercer oposición. En efecto, el artículo 112 de la Constitución reconoce a los partidos que se “declaren en oposición” “el uso de los medios de comunicación social del Estado o en aquellos que hagan uso del espectro electromagnético de acuerdo con la representación obtenida en las elecciones para el Congreso inmediatamente anteriores.” El desarrollo que de esta disposición se ha hecho en las leyes 130 de 1994, 996 de 2005 y 1475 de 2011 y ordenan participación en los medios de comunicación en la proporción señalada a todos los partidos, o a todos las campañas presidenciales, sin que exista diferencia en atención a que estén en oposición o sea parte de la coalición de gobierno. Es correcto que las organizaciones políticas puedan expresarse en los medios de comunicación, pero quienes ejercen oposición tienen mayores dificultades que quienes apoyan o hacen parte del gobierno por la capacidad de este último de hacer difundir la defensa de sus ideas.
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En consecuencia, la distribución legal de estos espacios no compensa en ninguna manera las limitaciones de acceso a los medios en función del ejercicio de la oposición, y por el contrario, como regularmente las coaliciones de gobierno son mayoritarias, el criterio termina acrecentando la asimetría en la participación mediática de quienes son gobierno. En el borrador de acuerdo conjunto sobre participación que se ha firmado en La Habana con las Farc se ha previsto que “tras las firma del Acuerdo Final los partidos y movimientos políticos con personería jurídica serán convocados en una comisión para definir los lineamientos del estatuto de garantías para los partidos y movimientos
políticos que se declaren en oposición”. Nuevamente nos
anticipamos en esta convocatoria; para cuando corresponda formalizarla la recibiremos con el trabajo adelantado.
El derecho de réplica de la oposición regulado por el artículo 35 de la ley 130 de 1994 opera solamente ante los “medios de comunicación social del Estado” y “frente a tergiversaciones graves y evidentes o ataque públicos proferidos por el Presidente de la República o los Jefes de los Departamentos Administrativos”. Este desarrollo reproduce el tenor inicial del artículo 112 superior, pero restringe el alcance de su nueva redacción en la que esta garantía se extiende también a aquellos que usan el espectro electromagnético. Cierto es que la ley 996 (artículo 29) si los incluye y extiende la procedencia de la réplica a afirmaciones del Presidente o de miembros del Gobierno que “atenten contra el buen nombre y la dignidad de los candidatos presidenciales, partidos o movimientos políticos con personería jurídica”, pero también lo es que este concepto mucho más generoso aplica solo durante las campañas presidenciales. Solo en este último caso se establece que el Consejo Nacional Electoral resolverá la solicitud de réplica en 48 horas. Para el resto de los casos no existe explícito un término perentorio para su definición.
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Estas deficiencias normativas y la necesidad de avanzar en nuevas garantías como espacios exclusivos para debates de control político en las corporaciones públicas, comisiones especiales de investigación parlamentaria, gabinetes en la sombra, financiación especial para el ejercicio de actividades de oposición, y por sobretodo la necesidad de llevar estas garantías al ejercicio de la política en los niveles territoriales justifican por si sola el estudio del nuevo estatuto. Las garantías de la oposición son esenciales para poder calificar una democracia como tal, cumplen una función vital en el proceso de alternancia política. El ejercicio de la fiscalización que le es propia contribuye a controlar los abusos de poder y la corrupción. Sacar adelante esta iniciativa ha de considerarse como esencial en el camino del fortalecimiento de la democracia colombiana. Nacidas de los diálogos de La Habana, las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz en la Cámara de Representantes (2.3.6.) constituyen un laboratorio que permitirá saldar la deuda con una parte de la población que se ha mantenido subrepresentada, y en ocasiones no representada, como consecuencia del conflicto armado o del abandono estatal. Permiten, por demás, ajustar, interpretar y reivindicar nuevas realidades de la organización territorial determinadas por poblaciones con continuidad geográfica e identidad social y cultural que, en algunos casos, hoy pertenecen a distintos departamentos, y por ello no acceden de manera igualitaria a las políticas públicas. Se conciben como una oportunidad para que los residentes de esas zonas accedan al Congreso de la República sin competir con los candidatos de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, abriendo un nuevo espacio para las organizaciones y movimientos sociales con vocación política.
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Es una oportunidad para ciudadanos excluidos que por primera vez sentirán que podrán elegir a uno de ellos y quizá, por primera vez también, podrán concurrir a las urnas libres de las presiones propias de los actores armados. No han de diseñarse en función del acceso de quienes pasan de la vida armada a la democrática sino de la población afectada por el conflicto armado. No están concebidas para entregarle escaños parlamentarios a las Farc, sino a los habitantes de estas regiones. La financiación de las campañas electorales para éstas y todas las elecciones deberá fortalecerse en su componente público, pero en especial deben concebirse normas ejemplares del control que permitan garantizar el cumplimiento de las normas existentes y que llegaren a existir. Este encuentro marca el inicio de la hoja de ruta de las reformas políticas que requiere la paz, el punto de partida del intercambio institucional de ideas para la construcción de una propuesta nacional. No pretendemos sacar de aquí las conclusiones finales de ella, es necesario dar continuidad a este ejercicio académico. Es por esto que convoco a todos los partidos y organizaciones políticas y a las instituciones electorales, a constituir un equipo de trabajo permanente en busca de consensos básicos para la propuesta que el Estado Colombiano presente como desarrollo de los acuerdos que se suscriban y refrenden en los diálogos de La Habana. Les pido trabajar intensamente en este propósito en aras de lograr un nuevo marco normativo que regule las elecciones del año 2018. No podemos esperar la firma y refrendación de los acuerdos para lograr nuestro consenso porque el tiempo se apretaría para la implementación deseada. El Ministerio del Interior coordinará con las directivas de los partidos y los voceros de las instituciones las actividades de este equipo.
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Las reformas orientadas a crear nuevos espacios de participación contribuyen a cubrir el déficit de democracia que ha caracterizado a nuestra nación y es una responsabilidad de todos. Resulta fundamental para lograr una sociedad verdaderamente pacífica y para impedir que a futuro nuevas generaciones expresen su disenso mediante la siempre injustificada violencia. La firma y refrendación de los acuerdos de La Habana serán un punto de partida y no de llegada; será el inicio de una histórica e irrepetible oportunidad para ajustar los desequilibrios sociales y logar una sociedad más justa, llena de oportunidades, donde cada ciudadano pueda satisfacer sus necesidades y desarrollar sus aptitudes. Los acuerdos de la Habana no entregan el país al terrorismo, nos entregarán un país sin FARC; ponen fin al conflicto sin necesidad de sacrificar la vida de miles de colombianos, y entrega, eso sí, oportunidades que por décadas se le han negado a ciudadanos, guerrilleros o no, por cuenta del conflicto. Los acuerdos de La Habana no entregan el país al comunismo; muy por el contrario, crean un escenario mucho más propicio para la inversión privada y el desarrollo de la economía de mercado, y regresa al Estado condiciones suficientes para hacer efectivos los instrumentos de regulación y control de sus desequilibrios, siempre en busca de una mejor distribución de sus beneficios. El silencio de los fusiles es importante pero no suficiente, es el primer paso para una nueva y mejor Colombia. Una democracia que no hemos tenido en 60 años. Más reformas y no menos reformas es lo que este país necesita, preservar el statu quo constituye sin duda un camino equivocado. Hay que comenzar juntos, en la construcción de nuevas reglas de juego político que nos sirvan para consolidar una paz territorial, en la que quienes hasta hoy se han sentido excluidos de las oportunidades, tengan condiciones justas de igualdad para construir el país próspero, equitativo y en paz que todos soñamos.
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Las propuestas de reformas tiene particularidades propias y espec铆ficas del proceso de paz, como las Circunscripciones especiales, pero estructuralmente hace
relaci贸n
a
normas
necesarias
para
mejorar
nuestra
democracia,
independiente de lo acordado. Asi de simple, la reforma conduce la construcci贸n de una democracia normal, libre de armas y coacciones, de territorios y poblaciones secuestradas por el miedo. Que sean estas reflexiones suficientes para despertar en ustedes el 谩nimo deliberativo y constructivo, necesario y suficiente para construir la mejor de las propuestas para las futuras generaciones.
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