1
¡Adiós a las FARC! ¿Y ahora qué? Construir ciudadanía, Estado y mercado para unir las tres Colombias
2
INTRODUCCIÓN
3
En los últimos 30 años de conflicto armado
Los gobiernos han combinado 3 estrategias de guerra y paz negociada 1
Programas presidenciales Para llevar el Estado a las regiones
La actual negociación con las FARC y el ELN es el décimo y undécimo proceso de paz en Colombia.
3
2
Desmovilización
Descentralización
36,362 desmovilizados, para someter e incorporar a los grupos armados ilegales que desafían al Estado
Para lidiar con la presión social y política por democratizar el acceso al poder y el presupuesto
Pocos países tienen más experiencia en conflicto armado y guerra civil, pero ningún otro tiene más experiencia en paz
Un balance de esta triple receta para comprender los logros, errores y desafíos Colombia tiene un Estado y gobierno a nivel nacional mucho más fuerte hoy que hace 30 años. No Obstante
No se articularon los esfuerzos de manera estructural y continua: → Cada gobierno enfrentó con diferentes diagnósticos y recetas el conflicto armado. → En las regiones en las que se desmovilizaron grupos armados ilegales nunca se ha hecho un esfuerzo real y sostenido de reemplazo de esos actores ilegales por institucionales sociales y estatales. → Las precariedades municipales y brechas regionales en capacidad institucional y calidad de vida no solo no se cerraron sino que se han profundizado.
4
EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018…
5
…Reconoce que hay “3 Colombias” Y también tenemos “3 Valles” La urbana, moderna, productiva y con acceso a servicios de justicia.
Brecha Baja Cali, Buga, Bugalagrande, Palmira, Tuluá, Yumbo y Zarzal.
La intermedia con un desarrollo incipiente en bienes y servicios, y carencias en equipamiento social e infraestructura.
Brecha Media Baja Alcalá, Andalucía, Caicedo, Darién, Candelaria, Cartago, Dagua, El Cerrito, Florida, Ginebra, Guacarí, Jamundí, La Cumbre, La Unión, La Victoria, Pradera, Restrepo, Roldanillo, San Pedro, Trujillo, Ulloa y Yotoco.
La rural, aislada, con grandes rezagos en indicadores sociales y económicos y con una débil presencia del Estado.
Brecha Media Alta Ansermanuevo,Argelia, Bolivar, Buenaventura, El Águila, El Cairo, El Dovio, Obando, Riofrío, Sevilla, Toro, Versalles, Vijes. Municipios de Valle según el esfuerzo necesario para el cierre de brechas
Los errores que cometimos Error 1: una vez firmados los acuerdos de paz, se focalizaron inversiones con muy pocos recursos. Error 2. focalizar los recursos solamente en los municipios propuestos por el grupo armado que se desmoviliza. Error 3: implementar los acuerdos mediante mecanismos con participación exclusiva de funcionarios del Gobierno y de miembros de la guerrilla desmovilizada. Error 4. ¡El centralismo es causa estructural del conflicto y enemigo de la paz! La descentralización es la autonomía territorial para ejecución y recaudo. Error 5: Asumir que las entidades nacionales son capaces de construir ciudadanía y proveer bienes púbicos en la Colombia rural. Error 6: La desmovilización es condición necesaria pero insuficiente para consolidar el monopolio de la seguridad, la justicia y mejorar las garantías políticas y el bienestar ciudadano
6
7
II. IMPACTO DE LAS ESTRATEGIAS
1
Programas Presidenciales Programa evaluado
para llevar el Estado a las regiones Periodo de ejecución
PNR Gobierno Barco
1987-1990
PNR Gobierno Gaviria
1991-1994
PNR completo (Betancur, Barco y Gaviria)
1983 - 1994
Plante I Gobierno Samper
1995-1998
Plan Colombia I (Plante II) Gobierno Pastrana
1999-2002
Plan Colombia II (CCAI, PCI) Gobierno de Uribe
2003-2010
Plan Colombia completo (PlanteII, CCAI, PCI)
1999-2010
¿Contribuyeron a formar estatalidad municipal en los municipios intervenidos? En tres dimensiones: 1. Monopolio de la coerción y protección. 2. Recaudación tributaria. 3. Legitimidad política.
8
¿Contribuyeron los programas en la formación de estatalidad municipal en los municipios intervenidos? • • • • •
La provisión de seguridad y justicia rural ni siquiera se menciona como un objetivo en ninguno de los programas, excepto en la última versión del Programa de Consolidación, que apenas intervino 50 municipios. El impacto en autonomía territorial tributario fue limitado cuando no contraproducente: prácticamente ningún programa tuvo un impacto positivo sobre el recaudo y los ingresos locales, pues ninguno se propuso si quiera intervenir sobre este aspecto. Solo uno de los programas – el PNR – tuvo el objetivo de aumentar la participación política territorial. Después del PNR ningún programa tuvo una acción articulada con reformas de democratización políticas impulsadas desde el nivel nacional y la operación del esquema de descentralización en el nivel local. Algunos programas incrementaron la violencia en los territorios
9
2 Desmovilizaciones Grupo 1. Ejército Popular de Liberación, EPL 2. Movimiento 19 de abril, M - 19 3. Partido Revolucionario de los Trabajadores-PRT 4. Movimiento Armado Quintín Lame, MAQL
Número de desmovilizados 2,000 900 200 157
*Comandos Ernesto Rojas, CER
25
* Otros grupos 5. Corriente de Renovación Socialista 6. Milicias 7. Frente Francisco Garnica 8. Movimiento Independiente Revolucionario - Comandos Armados, mir - coar 9. AUC - Paramilitares** TOTAL
5 433 650 150 171 31,671 36,362
→ Impactos inmediatos los municipios donde operaban los grupos armados ilegales: menor violencia y mayor recaudo tributario.
10
→ Pero efectos mutan en el tiempo debido a la ausencia de estatalidad local moderna. → No se sustituyeron las economías ilegales y funciones paraestatales de facto que ejercían los ilegales en los territorios. Este tema prácticamente no se discutió. → Asentar establemente los impactos positivos es crucial para nuestro futuro.
No hemos reemplazado a los ilegales en el territorio *Esas dos desmovilizaciones fueron continuación de la negociación y acuerdos logrados con el EPL, por lo que no se contabilizan como independientes. **Los datos de desmovilización paramilitar colectiva se toman del Informe de la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, 2007. Fuente: Fernando Uricoechea, De las armas a la democracia, en MinInterior del Interior, (2000) Tomo 2, p. 12
Comparación de inversiones en procesos de negociación con grupos armados en Colombia Inversión (millones Superficie territorial Población de Fondos de paz de pesos % del PIB Mcpios de los municipios los municipios o programas constantes de anual atendidos (en Km2) priorizados 2015) M-19
46
7,049
0.00%
PRT EPL Quintín Lame Corriente de Renovación socialista PNR 1983-1992 Plan Colombia Militar 20002008* Plan Colombia Social 20042010
17 87 17
3,233 21,555 6,467
0.00% 0.01% 0.00%
59
14,877
0.01%
346
5,572,690
0.50%
20,000,000
1.20%
1,984,484
0.30%
66
2,533,600 505,400 6,908,000 926,900
4,754,108 421,013 8,686,546 771,713
2,617,500 55,455,600
6,463,868 8,766,944
15,748,200
3,085,224
11
Una vez firmados los acuerdos de paz, se focalizaron inversiones con muy pocos recursos. Además, estas inversiones se dieron solo en municipios priorizados por el grupo desmovilizado
Fuente: Elaboración propia
3
Descentralización política, fiscal y administrativa
12
30 años de descentralización
Repensar la Descentralización
• Ha sido una herramienta poderosa que ha permitido democratizar el acceso de los entes territoriales a los recursos que recauda y genera el Gobierno central.
4 elementos que se deben repensar en un escenario de posconflicto: 1. Aunque en el actual esquema de descentralización los municipios son, en su mayoría, agentes de inversiones predefinidas a nivel nacional, los municipios han demostrado ser mejores proveedores de ciertos bienes públicos que el Gobierno central. 2. No ha existido pereza fiscal, el esfuerzo tributario de los municipios ha sido notorio y por lo tanto debe alentarse y fortalecerse. 3. Los municipios manejan más eficientemente la inversión de los recursos fiscales que recaudan ellos mismos que los que les gira el Gobierno nacional. 4. Pese a la existencia de brechas entre entidades territoriales, la descentralización no ha tenido un sesgo antirural.
• El proceso de descentralización se ha concentrado en proveer tres bienes públicos: salud, educación, acueducto y saneamiento básico. • La descentralización no ha sido una herramienta para fortalecer la capacidad administrativa, fiscal y ejecutiva de los municipios. • La descentralización no cerró las brechas sociales, económicas e institucionales existentes entre entidades territoriales, por el contrario, las amplió rurales siguieron en gran precariedad. • La descentralización llegó a su techo. No se ha logrado construir a lo largo del país municipios institucionalmente fuertes, económicamente sólidos y socialmente prósperos.
Descentralización no es delegar, es construir autonomía y estatalidad territorial
13
III. LECCIONES Y PROPUESTAS Si queremos obtener resultados diferentes vamos a tener que ensayar recetas diferentes
14
Las más grandes lecciones para el postconflicto Se requieren acciones globales y focalizadas, de corto y de largo plazo para: 1
Romper círculos viciosos de las relaciones políticas centro-regiones.
2
Reformar el sistema político y electoral.
3
Construir Ciudadanía, Estado y Mercado para unir “las tres Colombias”.
15
1
Romper círculos viciosos de las relaciones políticas centro-regiones • Domesticar al orangután con sacoleva nacional. Todos los países de América Latina renovaron sus élites políticas en el S. XX, excepto Colombia. • Reformar el SGP y eliminar “la mermelada”. Para fomentar la redistribución de impuestos y asegurar las inversión necesarias en las regiones de manera eficiente. • Reemplazar a los competidores armados que disputan con el estado el poder local.
La mermelada Año
Presupuesto Nacional Regionalizado Monto en %PIB billones
Transferencias SGP Monto en billones
%PIB
2008
22
4.60%
19.74
4.10%
2009
31.1
6.20%
22.1
4.40%
2010
25.6
4.70%
23.01
4.20%
2011
33.08
5.30%
24.48
3.90%
2012
38.08
5.70%
26.13
3.90%
2013
43.64
6.10%
27.9
3.90%
2014
44.48
5.90%
28.08
3.70%
2015
46.7
5.80%
30.83
3.80%
Fuente: MHCP Cifras en billones de pesos
Mientras que los recursos reglados y más transparentes del SGP que reciben las regiones caen en monto y proporción, los de la mermelada ¡se han duplicado! No hay ninguna posibilidad de mejorar la democracia colombiana y construir estado en las regiones si el presupuesto de inversión regional de la Nación se sigue repartiendo al famoso estilo de la mermelada.
En VALLE DEL CAUCA Fuente de los recursos de Inversión
PGN SGP Total Inversión
2010 $1.13 $1.6 $2.73
2015 $2.41 $1.94 $4.35
Fuente: DNP
Mientras que en el 2010 el PGN representaba el 41,4% del presupuesto público de inversión, para el 2015 el porcentaje aumento al 55,4%.
16
18
3
Construir CiudadanĂa, Estado y Mercado para unir las tres Colombias.
¿Cuál es nuestra propuesta para el posconflicto? Es necesario
Reemplazar a los grupos armados
Creando Ciudadanía, Estado y Mercado
19
Orientado al cierre de brechas y objetivos de desarrollo sostenible
Lograr cerrar la brecha de la presencia diferenciada del Estado, entre el centro y las regiones. Redistribuir poder y presencia estatal Teniendo en cuenta:
El Estado no “se lleva a las regiones”. Con la ciudadanía de las regiones se construyen las instituciones sociales, estatales y de equidad que se requieren para el posconflicto
Algunas inversiones globales y otras focalizadas para invertir en los 3 ejes Variables de priorización de municipios para priorización de políticas 1 Presencia de grupos armados • FARC • ELN • BACRIM
2 Existencia de economías ilícitas • • •
Cultivos de coca Rutas de coca Minería criminal no ilegal
3 Capacidad Institucional (indicador compuesto)
• Alta ruralidad (PNUD) • Poca justicia ( jueces y fiscales) • Baja capacidad administrativa municipal (DNP) • Bajas coberturas en servicios públicos (DNP)
20
Los municipios sujetos de priorizaci贸n y su vulnerabilidad Hay 15 millones de habitantes que viven en zonas de conflicto, de los cuales, hasta 9,3 millones viven en zonas rurales y semiurbanas
Los municipios a priorizar en el posconflicto son el 40% (455) de los municipios en el pa铆s.
21
Entre esos 16 grandes centros urbanos que tienen mayor capacidad institucional, pero tambi茅n grupos armados y debilidad en gobernanza
De los 455: 172 son de Alta Vulnerabilidad y requieren una intervenci贸n inmediata 174 de Vulnerabilidad Media 109 de Vulnerabilidad Baja
Los municipios priorizados en Valle del Cauca
Min Posconflicto
DNP
VULNERABILIDAD
No. MUNICIPIOS
Alta
2
Media
13
Baja TOTAL MUNICIPIOS PRIORIZADOS VALLE
3
¿Por qué criterio se priorizaron?
EN VALLE
Calima (Darien) y Dagua Bugalagrande, Cartago, El Dovio, Florida, Jamundí, La Unión, Pradera, Riofrio, Roldanillo, San Pedro, Sevilla, Trujillo y Tuluá
FARC y Coca FARC o ELN o BACRIM
Grupo urbano por presencia de víctimas, Cali, Buenaventura y Palmira grupos ilegales y debilidad en gobernanza
18
43% de los municipios de Valle del Cauca deben ser priorizados en el postconflicto (Valle tiene 42 municipios en total)
22
Los objetivos y acciones de cada eje a construir ESTADO
CIUDADANÍA CONSTRUIR
Garantizar derecho a movilización, organización y control social y político. Garantizar participación ciudadana, social y política en las decisiones locales
INVERTIR EN
Fondo de Iniciativas Ciudadanas de Paz Presupuesto Participativo Local Audiencias Públicas para la Inversión Regional Fortalecimiento y Ampliación Programas de Desarrollo y Paz
Justicia y seguridad pública Servicio civil, y capacidad administrativa, financiera y de planeación local. Tributación local y capacidad fiscal. Regulación de la propiedad, uso y explotación de la tierra Formalización de la Propiedad Fortalecimiento Tributario Municipal Actualización y Formalización Catastral Creación de tecnocracias locales Garantizar Fiscalías a nivel local Construcción de Centros de Convivencia e Implementación de Programas de Conciliación Creación de cargos permanentes Rama Judicial Descongestión Carcelaria
23
MERCADO Infraestructura social, ambiental, vial y del conocimiento para el desarrollo sostenible. Sustituir las fuentes ilegales de ingreso por ofertas legales, rentables y sostenibles Desarrollo e infraestructura agropecuaria Mantenimiento y nuevas vías terciarias Erradicación de cultivos ilícitos y desarrollo alternativo Regalías Ambientales Atención Integral a la Primera Infancia y adolescencia Cobertura Educativa Básica y Media Cobertura Rural Educación Superior Cobertura Rural Programa Adulto Mayor Modelo diferencial de Salud Rural Electrificación Rural, Agua y Saneamiento Vivienda Rural
24
Inversiones para la paz territorial 2016-2030
25
14 constantes de 2015
Fondo de Inversiones para la Paz Proponemos invertir el 1,5% del PIB anual durante 15 años El Dividendo Económico de la Paz según MinHacienda será de entre 1 y 2 puntos del PIB Ese Dividendo debe invertirse en la Colombia Rural y las Víctimas del Conflicto
Eje de Inversiones 2016-2030 1. Construir ciudadanía
$ Billones 169,0
% 50,7%
2,5
0,7%
166,5
49,9%
126,5
37,9%
Salud y Saneamiento
22,1
6,6%
Vivienda Rural
13,7
4,1%
4,2
1,3%
21,3
6,4%
10,6
3,2%
2.2. Regulación de la propiedad, uso y explotación de la tierra
1,0
0,3%
2.3 Fortalecimiento de Tecnocracias Locales
2,0
0,6%
2.4 Justicia Y Seguridad Pública
7,7
2,3%
1.1 Participación y organización ciudadana 1.2 Equidad Social Primera Infancia y Educación
Otros 2. Estado 2.1. Justicia Rural
3. Mercado
95,9
28,8%
6,5
1,9%
89,4
26,8%
9,7
2,9%
5. Reparación a Víctimas
34,3
10,3%
6. Paz Política-Electoral
3,3
1%
3.1 Economía política: inversión regional transparente y regalías ambientales 3.2 Equidad Territorial 4. Otros acuerdos derivados de la Habana
Total General
333,5 100%
TOTAL INVERSIONES NECESARIAS
26
La magnitud y distribución de la inversión
12 27
• El 85,8 % del total de esa inversión es para construir ciudadanía, Estado y mercado en la mitad del país • El 10,3 % del total de la inversión hay que hacerla para cumplir lo dispuesto en la Ley de víctimas y restitución de tierras • Apenas el 1 % de la inversión se requiere para hacer las reformas político-electorales que hagan más transparente y garantista la competencia electoral local y nacional. • El 3 % del total de la inversión se deriva del acuerdo de la Habana Hacer la paz con las FARC cuesta 3 de cada 100 pesos, con las víctimas 11 de cada 100 pesos y con los colombianos 86 de cada 100 pesos. Esas son las proporciones financieras de la paz territorial
En Valle
10% de la población corresponde a víctimas (según el RUV hay 483.851 víctimas a 1 de mayo de 2016) que requieren una inversión de $2,5 billones.
28
INVERSIONES NECESARIAS PARA LA PAZ TERRITORIAL 2016-2030 EN VALLE DEL CAUCA
Algunos datos de diagnostico en el Valle del Cauca CIUDADANÍA •
Déficit en vivienda rural del 44%
•
Aproximadamente 5.000 familias rurales no cuentan con energía eléctrica.
•
•
Cobertura Neta Educación media en el Valle: 39,1% (vs. 40,5% del país) • Alcalá: 16,6% • El Dovio: 19,9% • Buenaventura: 20,1% • Cali: 40,2% • Zarzal: 41,2% • Tuluá: 49% Tasa de mortalidad infantil: 12.2 fallecidos por mil nacidos vivos (vs. 26.7% nacional)
Fuente: DNP, cálculos propios
MERCADO
ESTADO •
• •
•
El 55% de los municipios (23 municipios, incluidos Zarzal y Tuluá) tienen actualmente el catastro desactualizado.
•
El 22,7% de la población es pobre (Índice de pobreza monetaria, 2014).
•
El Ingreso per cápita anual del departamento es de $15,4 millones (2014). Es el octavo departamento con mayor Ingreso PC.
•
Tasa de desempleo: 11,7% Valle vs. 9,1% Nacional (2014)
•
2.100 familias que dependen directa e indirectamente de los cultivos de coca.
•
561 ha. de coca cultivadas en su mayoría en Buenaventura (539 ha.), Calima (16 ha.), Bolivar y Dagua (2014).
•
Se necesitan al menos 360 km nuevos de vías terciarias.
El recaudo tributario en 2014 fue de $612 mil millones. Valle no cuenta con Centros de Convivencia. Estimamos que se necesitan al menos 16 Centros en todo el departamento. Se necesita crear 16 juzgados nuevos y 5 fiscalías nuevas a lo largo de los 18 municipios priorizados para implementar un sistema de justicia rural eficiente.
29
Propuesta Ambiental: Transferencias Verdes Valle del Cauca
30 4
26 municipios de Valle deberían recibir ingresos del orden de $19,045 millones anuales por concepto de compensación de predial por proteger su patrimonio ambiental.
Mayores compensaciones proyectadas municipios del VALLE
¿De dónde sale esta cifra? Avalúo Rural: 13,05 billones Predial Rural Potencial (Avalúo Rural * Tarifa 10 por mil): $ 69,708 millones Área Total: 1,877,300 ha. Área RUNAP: 512,906 ha. Compensación del Predial = (Predial Rural Potencial / Área) * RUNAP Compensación del Predial TOTAL= $ 69,708 millones / 1,877,300 ha)* 512,906 ha = $19,045 millones
Comp. Predial PALMIRA 5312.03 CALI 4018.55 JAMUNDI 1032.58 EL CERRITO 1007.59 BUENAVENTURA 953.15 YUMBO 754.16 DAGUA 753.34 BUGA 486.73 GINEBRA 421.83 CALIMA (El Darién) 95.60 TULUA 47.93
Ranking Municipio 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 14
Cifras en millones de pesos corrientes de 2016
Inversiones necesarias para la paz territorial en Valle del Cauca
32
Valle necesita $12 billones para la construcción de paz territorial Cali: $4,1 billones Buenaventura: $2,2 billones. Tuluá: $886 mil millones Palmira: $642 mil millones. Jamundí: $617 mil millones. Dagua: $437 mil millones. Sevilla: $415 mil millones. Pradera: $380 mil millones. Florida: $298 mil millones Cartago: $297 mil millones.
Rubro de inversión 1. Construir ciudadanía F. N de Iniciativas para la Paz Educación Básica, Primaria y Secundaria Vivivenda Rural Electrificación Rural Modelo de Salud Rural Diferencial 2. Construir Estado Actulización Catastral Comisarios Conciliación en Equidad (Veredas) Construcción Centros de Convivencia Elección Meritocratica (Personeros) Fiscalias Formalización de la Propiedad Fortalecimiento Tributario Inspectores Jueces Tecnocracias Locales 3. Construir Mercado Mantenimiento vías Afirmado, Placa Huella Desarrollo Agro Distritos de Riego, Centros de Acopio y Sistemas de Drenaje Formación de Técnicos Agropecuarios Nuevas vías terciarias Regalías Ambientales Sustitución y Desarrollo Alternativo 4. Víctimas
Total
Valle del Cauca % en Inversión % en Inversión (billones de Regionalizable Valle pesos) Nacional 5.10 0.18 3.28 0.54 0.03 1.07 0.58 0.01 0.02 0.28 0.01 0.00 0.08 0.02 0.01 0.02 0.07 0.07 3.84 0.23 1.27 0.52 1.47 0.11 0.16 0.04 0.04 2.54
42.29% 1.51% 27.18% 4.49% 0.22% 8.89% 4.82% 0.12% 0.14% 2.33% 0.11% 0.01% 0.63% 0.15% 0.08% 0.16% 0.55% 0.56% 31.81% 1.89% 10.56% 4.27% 12.16% 0.90% 1.31% 0.37% 0.35% 21.08%
8.05% 7.34% 9.91% 3.96% 1.85% 8.44% 4.42% 3.27% 6.05% 4.02% 6.36% 3.96% 6.09% 3.07% 4.22% 6.05% 6.05% 3.76% 4.34% 3.45% 3.45% 4.29% 7.68% 3.07% 3.96% 4.20% 0.81% 7.42%
12.06
100.00%
6.05%
31
@CLOPEZanalista www.claudia-lopez.com clopezsenado10@gmail.com TelĂŠfono oficina: (1) 382 3440