COLLAGE 2 /18 Grundeigentum – Raumplanung by COLLAGE

2 18 Zeitschrift für Planung, Umwelt und Städtebau Périodique d’urbanisme, d’aménagement et d’environnement Periodico di urbanistica, pianificazione del territorio e tematiche ambientali Publikation / Publication / Pubblicazione FSU

THEMA

Grundeigentum – Raumplanung in der Zwangsjacke / La propriété foncière – camisole de force de l’aménagement / Proprietà fondiaria – pianificare con le mani legate

Inhalt / Sommaire / Sommario

Editorial

CARTE BLANCHE

Grundeigentum – Raumplanung in der Zwangsjacke Boden ist Lebensgrundlage und Produktionsfaktor, aber, weil immer knapper, nur schwer zu bekommen. Wer ihn besitzt, beeinflusst die Raumplanung, gut geschützt von Art. 26 der Bundesverfassung: «Das Eigentum ist gewährleistet.» Und wenn einmal etwas nahezu Undenkbares passiert, gilt: «Enteignungen und Eigentumsbeschränkungen, die einer Enteignung gleichkommen, werden voll entschädigt.» Voll ist gut … Raumplanung und Bodenrecht bewegen sich in einem immer heikleren Spannungsfeld. Das Recht sichert die freie Handelbarkeit des Grundeigentums. Boden als Handelsware, als Anlageobjekt mit vielversprechenden Perspektiven, je nach Lage und möglicher Nutzung im Zonenplan. Und die Nachfrage steigt, tiefe Hypothekarzinsen locken. «Äusserst attraktiv, aber unerreichbar: So präsentiert sich Wohneigentum mittlerweile für viele Haushalte» schrieb die NZZ am 7.2.2017. Politisch ist das Thema brisant, denn auch ärmere Leute können sich Wohnungen vielerorts kaum mehr leisten. Das will die Volks initiative «Mehr bezahlbare Wohnungen» ändern. Sie kommt 2018 ins Parlament. Der Bundesrat ist dagegen und weicht, einmal mehr, der Grundproblematik aus, welche hinter dem Bodenmarkt lauert. So wird es immer schwieriger, Ziele der Raumplanung umzusetzen, besonders bei der inneren Verdichtung. Doch es gibt Lösungen. Diese Ausgabe der COLLAGE zeigt, wie es gehen könnte.

4 Flanieren einst und heute (Pascal Regli)

THEMA

5 Regulatorische Rahmenbedingungen zur Mobilisierung des Grundeigentums / Conditions réglementaires pour la mobilisation de la propriété foncière / Quadro normativo per la mobilitazione delle proprietà fondiarie (Lukas Bühlmann) 9 Bernoulli und unser Boden / Bernoulli et notre sol / Bernoulli e il nostro territorio (Andreas Gerber) 13 Boden – alles was recht ist (Henri Leuzinger) 14 Sortir la propriété foncière du marché pour créer du logement durablement abordable / Grundeigentum dem Markt entziehen / Abbandonare la proprietà fondiaria di mercato (Entretien avec Vincent Le Rouzic) 17 La struttura fondiaria in Ticino: evoluzione e prospettive / Grundbesitzverhältnisse im Tessin: Entwicklung und Aussichten / La structure foncière au Tessin: évolution et perspectives (Riccardo Varini) 21 Landownership and the leasehold system in Ethiopia – The formal-informal dialogue in landholding and urban development / Lektionen des informellen Wohnungsbaus in Addis Ababa / Les leçons de l’habitat informel à Addis-Abeba / Insegnamenti dagli alloggi informali di Addis Abeba (Wubshet Berhanu) 26 Preisgünstiger Wohnraum in Spannungsfeld zwischen Wohnraumpolitik und Innenentwicklung / Le logement économique: entre politique du logement et développement vers l’intérieur / Abitazioni economiche in conflitto tra politica dell’alloggio e sviluppo centripeto degli insediamenti (Dominique Lüthi, Fabian Philipp Stöckli)

INFO

31 Nachrichten FSU / Informations de la FSU / Informazioni della FSU

AVANT-PREMIÈRE COLLAGE 3/18 «L’aménagement vous parle?» – Qu’apportent les sciences sociales à l’urbanisme, et le transfert de connaissances entre ceux qui produisent l’espace et ceux qui en analysent les usages a-t-il lieu de façon satisfaisante? Linguistes, géographes, sociologues et psychologues exposent les apprentissages à retenir de leur disciplines respectives. 2

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Silvan Aemisegger, Henri Leuzinger und Jordi Riegg

La propriété foncière – camisole de force de l’aménagement Ressource naturelle et facteur de production essentiel, le sol est toujours plus rare et difficile à obtenir. Celui qui le possède influe sur l’aménagement du territoire, et l’article 26 de la Constitution fédérale lui offre une protection efficace: «La propriété est garantie.» Et si l’impensable devait malgré tout se produire, la même disposition précise qu’«une pleine indemnisation est due en cas d’expropriation ou de restriction de la propriété qui équivaut à une expropriation». Aucun souci à se faire, donc … L’aménagement du territoire et le droit foncier entretiennent une relation toujours plus problématique. Le droit garantit la libre négociabilité de la propriété foncière. Le sol a valeur de marchandise, d’objet d’investissement d’autant plus prometteur que sa situation et l’utilisation que permet d’en faire le plan de zones en vigueur sont intéressantes. Par ailleurs, la demande augmente et les taux hypothécaires se maintiennent à un niveau plancher. «Extrêmement attractive, mais inaccessible: ainsi la propriété du logement se présentet-elle pour de nombreux ménages», lisait-on dans la NZZ du 7 février 2017. Sur le plan politique, le sujet est explosif car, en bien des endroits, même les loyers sont hors de portée pour les personnes disposant d’une faible capacité financière. L’initiative populaire «Davantage de logements abordables!» entend y remédier. Elle sera soumise au Parlement cette année. Le Conseil fédéral, lui, s’y oppose et élude une fois de plus le problème fondamental que recèle le droit foncier. De fait, il se révèle toujours plus difficile de mettre en œuvre les objectifs de l’aménagement du territoire, surtout en matière de densification. Pourtant, des solutions existent. La présente édition propose quelques pistes.

Proprietà fondiaria – pianificare con le mani legate La terra è la base del sostentamento e della produzione ma, poiché sempre più scarsa, è difficile da possedere. Chi ne possiede influenza la pianificazione del territorio ed è ben protetto dall’articolo 26 della Costituzione federale: «la proprietà è garantita». E se dovesse succedere l’impensabile, vale quanto segue: «in caso d’espropriazione o di restrizione equivalente della proprietà è dovuta piena indennità». La pianificazione del territorio e il diritto fondiario operano in un’area conflittuale sempre più delicata. La legge garantisce il libero commercio delle proprietà fondiarie. La terra è vista come «merce» o come investimento con prospettive promettenti, a dipendenza della location e dell’utilizzazione precisata nel piano regolatore. La domanda è in aumento e i bassi tassi d’interesse sono allettanti. «Estremamente attrattiva ma irraggiungibile: è così che l’acquisto di un’abitazione si presenta a molte famiglie» si legge in un articolo della NZZ del 7 febbraio 2017. Politicamente, l’argomento è di scottante attualità perché in molte zone la fascia della popolazione più povera non può più permettersi di pagare l’affitto di un appartamento. L’iniziativa popolare «Più abitazioni a prezzi accessibili» intende porre rimedio a questa situazione e sarà presentata in Parlamento nel corso del 2018. Il Consiglio federale si oppone e sfugge, una volta ancora, di fronte al problema di fondo che si cela dietro al mercato fondiario. Diventa quindi sempre più difficile attuare gli obiettivi della pianificazione del territorio, specie quello dello sviluppo centripeto degli insediamenti. Tuttavia, ci sono delle soluzioni e il presente numero di COLLAGE mostra come si potrebbe agire.

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CARTE BLANCHE

Flanieren einst und heute

PASCAL REGLI Fussverkehr Schweiz und Projektleiter «Flâneur d’Or».

Erst als die Städte begannen, Stras sen und Plätze aufzuwerten, kam das Flanieren in Mode. Auch heute ist die Planung gefordert, öffentliche Räume gut zu gestalten. Der «Flâneur d’Or – Fussverkehrspreis Infrastruktur» zeigt gelungene Beispiele. Flanieren bedeutet langsam, ohne besonderes Ziel umherschlendern oder spazieren. Daraus leitet sich der Flâneur ab. Der Begriff wurde im 19. Jahrhundert von Leuten wie Charles Baudelaire in Paris geprägt. Er bezeichnet literarisch Personen, die durch die Strassen strei[ABB.1] Schüssinsel – Ein neuer fen und aus Beobachtungen Stoff zur Reflexion und Erzählung schöpfen. Erholungsraum mitten in der Stadt Der dandyhafte Flâneur entwickelte sich zu einer Zeit, als die Strasse Teil Biel. (Foto: Jon Naiman, 2017) des öffentlichen Raumes auch für privilegierte Schichten wurde. Plötzlich wurde es attraktiv, das Haus zu verlassen und sich unter die Menge zu mischen. Der Gestank verschwand zunehmend in der Kanalisation, Trottoirs schützten nun vor Schlamm, das Gassengewirr wurde neu von Boulevard-Schneisen durchzogen und luxuriöse überdachte Einkaufspassagen luden das Bürgertum auch dann zum Schlendern ein, wenn es draussen zu schmutzig war. Zugegeben, die hohe Kunst des Flanierens werde ich wohl nie beherrschen. Denn in der Blütezeit der Flâneure um 1840 gehörte es in Paris offenbar zum guten Ton, Schildkröten spazieren zu führen. Inzwischen nimmt ein neuer Typus an Flâneuren unsere Siedlungsräume in Anspruch. Flâneure, für die das elitäre Gehabe keine Rolle spielt, das Beobachten, Entdecken und Gestalten des urbanen Lebens aber eine umso grössere Bedeutung hat. Sei es, um unwirtliche Verkehrsknoten in belebte Plätze oder Brachen in blühende Urban-Gardening-Oasen zu verwandeln. Als Planende wissen wir: Solche Aufgaben sind komplex und hindernisreich, aber nötig. Nützlich ist es, gute Projekte zu kennen. Und hier hilft der «Flâneur d’Or», der allen Interessierten nachahmenswerte Beispiele zeigt.

FLÂNEUR D’OR

Der «Flâneur d’Or» wird von Fussverkehr Schweiz alle drei Jahre durchgeführt. Der Wettbewerb prämiert Projekte, die den Fussverkehr fördern und die Qualität, Attraktivität und Sicherheit verbessern. Der Hauptpreis ging 2017 an die Stadt Biel für die neue Schüssinsel. Im Herzen der Stadt ist eine Oase der Erholung entstanden. www.flaneurdor.ch

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THEMA

Regulatorische Rahmenbedingungen zur Mobilisierung des Grundeigentums LUKAS BÜHLMANN Dr. h.c., lic. iur., Direktor Schweizerische Vereinigung für Landesplanung VLP, Bern. [1]

[ABB.1]

[ABB.1] Effretikon: Wenn wenige

Nachverdichtungsprojekte stossen in der Praxis oft auf Probleme, die im Bodenrecht liegen. Wenn verschiede ne Grundeigentümer an einem Verfahren beteiligt sind, wächst die Wahrscheinlichkeit, dass einzelne – oft durch aus mit respektablen Gründen – für ihr Eigentum ande re Vorstellungen hegen. Es liegt dann in der Hand der Projektentwickler durch Verhandlungskunst, alternative Konzepte, Landabtausch oder finanzielle Optionen eine allseits tragfähige Lösung herbeizuführen. Das gelingt nicht immer. Als ultima ratio könnte daher die Möglichkeit der Enteignung ins Spiel kommen. Der Beitrag untersucht einschlägige Verfahren, weist auf interessante neue An sätze im kantonalen Recht hin und bringt die Rahmenbe dingungen zur Sprache, die es bei Verdichtungsprojekten zu beachten gilt.

Die Industriebrachen, mindes- Grundeigentümer querstehen ist Verdichtung schwierig. (Quelle: tens jene an wirtschaftlich in- VLP-ASPAN) teressanten Lagen, sind schon weitgehend überbaut. Das grosse Verdichtungspotenzial liegt heute in bereits überbauten, aber unternutzten Gebieten. Es geht also um Nachverdichtung. Allerdings ist die Ausgangslage hier besonders komplex, denn im Gegensatz zu vielen Industriebrachen hat man es bei grösseren Arealen der Nachverdichtungen oft mit mehreren Grundeigentümern, nicht nur zwei oder drei, sondern oft sogar mehr als zehn zu tun. Das erschwert solche Verdichtungsprojekte. Noch schwieriger ist es in Einfamilienhausgebieten, wo man zum Teil ungeeignete Parzellenformen sowie eine Vielzahl von Eigentümern mit unterschiedlichen Interessen antrifft, nicht zu reden von den zahlreichen potenziellen [1] Referat gehalten an der CUREM-Tagung Einsprechern, wenn «Der mobile Boden» – Unterschiedliche Blickwinkel man in ihrer Umge- auf das Grundeigentum und Lösungsansätze zur Erhaltung der Lebendigkeit unserer Städte. bung etwas ändern CUREM – Center for Urban & Real Estate möchte. Management, 30. Oktober 2017, Zürich. COLLAGE 2/18

Welche Schwierigkeiten auftreten können, veranschau- Art. 19 BauG Schwerpunktzonen, Grundsätze licht beispielsweise das Projekt einer Bahnhofsüberbauung 1 Schwerpunktzonen ermöglichen die Neuüberbauung von in Effretikon im Kanton Zürich. In diesem gut erschlossenen Siedlungsgebieten, die zur Umstrukturierung bestimmt sind. Stadtgebiet ging es um ein Areal von rund 25 Grundstücken. 2 […] Der Entwickler vermochte 22 der Eigentümer zu überzeugen, aber drei eben nicht. Am Siedlungsrand hätte man möglicher- Art 39 E-BauG Schwerpunktzonen, Enteignung weise auf deren Grundstücke verzichten können, nicht aber in 1 Die politische Gemeinde kann im Zonenplan bei Vorliediesem Fall, denn es ging hier um Schlüsselparzellen in einem gen eines öffentlichen Interesses für bestimmte Flächen in innerstädtischen Kontext. Was tun? Verhandeln, verhandeln, Schwerpunktzonen ein Enteignungsrecht vorsehen. immer wieder neue Optionen skizzieren. 2 […] Vielversprechend ist auch der Ansatz, einen externen Ortskernbeauftragten beizuziehen, der sich im Mandatsverhältnis Dieses Instrument könnte in komplizierten Fällen zum Zuge um die Beteiligten kümmert. Von Vorteil sind dabei Ortskundige, kommen, eine Lösung herbeizuführen, wenn alle anderen welche das Vertrauen der Leute geniessen und denen es da- Verfahren versagt haben. Wobei zu betonen ist, dass Enteigdurch vielleicht eher gelingt, einen Konsens herbeiführen, wie nungsverfahren in der Praxis nicht einfach sind. Es braucht das z. B. in der Luzerner Landgemeinde Ruswil geschehen ist. fundierte Interessenabwägungen, das öffentliche Interesse Manchmal besteht auch die Möglichkeit, Flächen abzutau- muss überwiegen und dies muss zweifelsfrei nachgewiesen schen, was allerdings eine aktive Bodenpolitik der Gemeinde werden, überdies muss die Massnahme verhältnismässig sein. voraussetzt. Kurz, es handelt sich hierbei instrumentell gewissermassen um die «ultima ratio», die einiges an Abklärungen erfordert, um Ultima Ratio gegebenenfalls vor Gericht bestehen zu können. Als letzte Variante ist auch die Möglichkeit der Enteignung Voraussetzung ist, dass eine entsprechende gesetzliche zu nennen, wenn es in verfahrenen Situationen gar nicht mehr Grundlage vorhanden ist. Man muss eine solche, das sei angeanders geht. Der Kanton St. Gallen hat kürzlich eine vielver- führt, möglicherweise gar nicht anwenden; allein die Möglichsprechende rechtliche Grundlage geschaffen für sogenannte keit zur Enteignung genügt oft schon, widerspenstige Partner Schwerpunktzonen. zu einer gütlichen Lösung zu bewegen. 6

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Der Regierungsrat schlug eine sogenannte Gebietsverdichtung mit Enteignungsrecht vor. Es ging dabei um das Zusammenlegen und Neuverteilen von Grundstücken, Grundstücksteilen und Miteigentumsanteilen sowie die Aufhebung von Dienstbarkeiten und Baurechten zur Förderung der Neuüberbauung. Leider fand die Regelung im Kantonsrat nicht die erforderliche politische Mehrheit. Der innovative Lösungsansatz soll trotzdem kurz erläutert werden. Wir wissen, dass man bei Verdichtungsarealen oft mit privaten Absprachen, Dienstbarkeiten, Höhenbeschränkungen, Näherbaurechten, Wegrechten und dergleichen konfrontiert wird, die im Grundbuch verankert sind. Die Gefahr besteht, dass die Gemeinde mit ihren öffentlich-rechtlich festgelegten Entwicklungsvorstellungen in den Plänen an diesen privatrechtlichen Gegebenheiten scheitert. Um in solchen Fällen weiterzukommen, braucht es gesetzliche Grundlagen – und natürlich wiederum die fundierten Interessenabwägungen. Gemäss Gesetzesentwurf hätten entsprechende Gebiete im kantonalen Richtplan für die Verdichtung vorgesehen sein und innerhalb eines ordentlichen Bebauungsplanes liegen müssen. Eingeleitet worden wären solche Verfahren durch einen Mehrheitsbeschluss der beteiligten Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer, denen mehr als zwei Drittel der in der Umlegung oder Gebietsverdichtung einzubeziehenden Fläche gehört und welche gleichzeitig über zwei Drittel der konsumierten Baumasse verfügen. Alternativ hätte auch das zuständige Gemeinwesen das Verfahren einleiten können. [ABB.2] Arealentwicklung am Bahnhof Effretikon, Projekt «Mittim». (Quelle: Annemarie Straumann, VLP-ASPAN)

[ABB.2]

Auch der Kanton Wallis hat mit der 2017 erfolgten Revision des kantonalen Raumplanungsgesetzes eine interessante neue Bestimmung zur Baulandmobilisierung eingeführt: Art. 12 bis kRPG /VS – Entwicklungsperimeter 1 Falls es das öffentliche Interesse rechtfertigt, kann die Gemeinde einen Sondernutzungsplan annehmen, der einen Entwicklungsperimeter zwecks Erneuerung bestehender Bauten oder Restrukturierung einer Gebäudegruppe definiert. 2 Innerhalb dieses Entwicklungsperimeters kann sie Flächen bezeichnen, die zur Erreichung der festgelegten Ziele unentbehrlich sind. 3 Die Gemeinde hat ein Enteignungsrecht für die in Absatz 2 bezeichneten Flächen. Das Enteignungsrecht kann durch verwaltungsrechtlichen Vertrag auf Personen übertragen werden, die die Ziele konkretisieren. 4 Die Gemeinde kann mit den betroffenen Eigentümern Verträge abschliessen, um die Enteignung zu vermeiden und die Ziele des Entwicklungsperimeters zu erreichen. Eine besonders interessante Regelung war im Entwurf für ein neues Planungs- und Baugesetz des Kantons Zug vorgesehen und zwar für überbaute Areale, die einer verdichteten Überbauung zugeführt werden sollen. Dabei gingen die Überlegungen sehr weit, bis hin zum Stockwerkeigentum und zum Aufheben von Dienstbarkeiten.

Die Zuger Regierung sah als Ergebnis solcher Prozesse folgende Möglichkeiten vor: Belassung der bisherigen Eigentumsverhältnisse Zuteilung eines neuen selbständigen Grundstücks Zuteilung eines dem Wert ihres eingeworfenen Grundstücks entsprechenden Anteils am Gesamteigentum, Miteigentum oder Stockwerkeigentum Ausnahmsweise Ausgleichszahlung in Geld Möglichkeit der Festlegung einer Bauverpflichtung, nach Art. 9 Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetz WEG Falls es bei einer derart festgelegten Gebietsverdichtung dennoch zu Blockaden gekommen wäre, weil einzelne Grundeigentümer für eine Überbauung nicht Hand geboten hätten, hätte die Möglichkeit einer Enteignung bestanden. Voraussetzung wäre gewesen, dass ein rechtskräftiger Bebauungsplan mit einer Bauverpflichtung vorgelegen wäre. Bei der Zuger Gebietsverdichtung hätte es sich um einen schweren Eingriff ins Grundeigentum gehandelt. Es erstaunt daher nicht, dass diese neue Regelung viel zu reden gab und im stark bürgerlich geprägten Kanton Zug keine Mehrheit fand. Überraschend ist unter diesem Gesichtspunkt, dass die Schwerpunktzone mit dem Enteignungsrecht im Kanton St. Gallen relativ wenig Staub aufgewirbelt hat. Das Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetz WEG des Bundes bietet eigentlich schon lange eine gesetzliche Grundlage für die Baulandumlegung und Enteignung und zwar für Gebietserneuerungen. Es bedarf jedoch einer kantonalen Ausführungsgesetzgebung. Als Beispiele, wie dies im kantonalen Recht umgesetzt werden kann, seien Bern und Zürich angeführt. Der Kanton Bern sieht bei der Altstadt- und Quartiersanierung im Rahmen einer Überbauungsordnung das Enteignungsrecht vor. Solche Sanierungen sind auf den BeCOLLAGE 2/18

stand ausgerichtet, denn es ist explizit von «Massnahmen des Schutzes oder der Gestaltung des Ortsbildes und der Landschaft oder der Altstadt- oder Quartiersanierung» die Rede (Art. 128 Abs. 1 Bst. d BauG). Aktuell ist offenbar ein solches Verfahren in einer Berner Gemeinde im Gange. Der Kanton Zürich kennt gemäss Planungs- und Bau gesetz das Instrument der Gebietssanierung. Es kann mittels Gestaltungs- und Quartierplänen zur Erneuerung überbauter Ortsteile eingesetzt werden. Bei der Gebietssanierung handelt es sich um ein schwerfälliges und sehr anspruchsvolles Instrument. Es wurde im Kanton zwar schon angedacht, aber soweit bekannt noch nie konkret umgesetzt. Das in allen der erwähnten Fälle angesprochene Enteignungsrecht ist in der Schweiz zwar nicht neu, es kommt aber im Wesentlichen nur bei Infrastrukturvorhaben wie Eisenbahntrassen oder Strassenbauten zum Einsatz, in der Raumplanung bisher höchstens in Spezialfällen (öffentliche Bauten und Anlagen wie Schulhäuser, Werkhöfe, Friedhöfe), aber nicht bei Siedlungsentwicklungen. Die Enteignung gilt als schwerer Eingriff ins Grundeigentum und daher als «ultima ratio». Sie erfordert: eine gesetzliche Grundlage, wie oben erwähnt, beispielsweise im Kanton St. Gallen ein überwiegendes öffentliches Interesse und den Nachweis der Verhältnismässigkeit der Massnahme. Der Nachweis des überwiegenden öffentlichen Interesses kann über eine Festlegung im kantonalen Richtplan erfolgen. Umfassende Interessenabwägungen, die Mitwirkung der Bevölkerung und die Genehmigung durch den Bund sind starke Indizien für ein hohes öffentliches Interesse an einer Verdichtung. Ein solches Interesse kann aber auch anderweitig dokumentiert werden. Dies wurde in einem Entscheid des Bundesgerichts [2] in einer anders gelagerten Sache auch so bestätigt. Denn die oben diskutierten Fragen und Probleme bei der Verdichtung stellen sich keineswegs nur bei überörtlich relevanten Gebieten, die per se eine Festlegung im Richtplan des Kantons erfordern, sondern auch bei rein kommunalen Arealen, die verdichtet werden sollen, etwa in grösseren Gemeinden. Ein überwiegendes öffentliches Interesse an einer Verdichtung kann sich auf die zahlreichen Grundsätze und allgemeinen Handlungsanweisungen stützen, die heute in kantonalen Richtplänen enthalten sind. Sie weisen die Gemeinden an, mit jeweils geeigneten Instrumenten – z. B. Siedlungsleitbilder, räumliche Entwicklungskonzepte, Stadtentwicklungskonzepte u.dgl. – kommunal Areale zur Verdichtung zu bezeichnen und hierbei Interessenabwägungen vorzunehmen und diese zu dokumentieren. Die VLP-ASPAN wird sich dieses Jahr – sie feiert ihr 75-jähriges Bestehen – ausführlich mit Verdichtungsfragen befassen und eine Charta für eine hochwertige Innenentwicklung vorlegen, mit Aussagen zu Prozessen, Instrumenten, Ressourcen und Kompetenzen. Ein erster Werkstattbericht dazu wird die VLP-ASPAN an ihrem Jubiläumskongress vom 29. Juni 2018 in Solothurn vorstellen. [2] Urteil BGer 1C455 /2010 vom 7.1.2011, Gemeinde Randa VS (Enteignung für einen Golfplatz).

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RÉSUMÉ

Conditions réglementaires pour la mobilisation de la propriété foncière Dans la pratique, les projets de densification se heurtent souvent à des problèmes qui ont leur source dans le droit foncier. Lorsqu’une procédure implique différents propriétaires ou propriétaires par étage, il faut s’attendre à ce qu’ils aient une idée différente de ce qu’ils entendent faire de leur bien. C’est alors aux développeurs qu’il appartient – par la négociation, par des concepts alternatifs, par des échanges de terrains ou par des options financières – de faire émerger une solution qui convienne à tous. Cela n’aboutit cependant pas toujours. Aussi la possibilité d’exproprier peut-elle être envisagée en dernier recours. L’expropriation représentant une atteinte grave au droit de propriété, elle a surtout été appliquée jusqu’ici aux projets d’infrastructures et de constructions et installations publiques, mais pratiquement pas dans les autres problématiques d’aménagement du territoire – bien que la loi fédérale encourageant la construction et l’accession à la propriété de logements (LCAP) fournisse une base légale pour procéder à des regroupements de terrains à bâtir et à des expropriations. Ce n’est que tout récemment que certains cantons se sont attelés à rendre l’expropriation possible pour les projets de densification. Ce pas doit être fait, car les conventions de droit privé ancrées dans le registre foncier, telles que servitudes, droits de construction rapprochée, droits de passage et autres restrictions en matière de hauteur, s’avèrent constituer des obstacles considérables lorsque les communes souhaitent réaliser leurs plans.

RIASSUNTO

Quadro normativo per la mobilita zione delle proprietà fondiarie I progetti di densificazione degli insediamenti spesso si trovano confrontati con problemi di diritto fondiario. Quando diversi proprietari fondiari o di proprietà per piani (o condomini) sono coinvolti in una tale procedura, aumenta la probabilità che i singoli abbiano idee diverse per le loro proprietà. Spetta quindi ai responsabili di progetto, ricorrendo all’arte della negoziazione, allo scambio di terreni o valutando opzioni finanziarie, giungere a una soluzione praticabile. Questo però non sempre funzioni. In ultima istanza, potrebbe entrare in gioco la possibilità di espropriazione. Questo strumento è considerato come una forte ingerenza nel settore immobiliare e finora è stato applicato principalmente in progetti infrastrutturali o nell’edilizia pubblica, raramente in situazioni problematiche correlate alla pianificazione del territorio – sebbene la legge federale che promuove la costruzione d’abitazioni e l’accesso alla loro proprietà (LCAP) fornisca la base legale per il trasferimento e l’esproprio di terreni. Solo di recente singoli cantoni hanno iniziato a considerare, per i progetti di densificazione urbana, la possibilità di espropriazione. Questo provvedimento è dovuto al fatto che gli accordi di tipo edilizio quali servitù, convenzioni tra privati concernenti la distanza dal confine, diritti di passo e simili, iscritti nel registro degli indici, possono costituire degli ostacoli considerevoli se i comuni vogliono mettere in atto i loro progetti pianificatori.

Bernoulli und unser Boden

ANDREAS GERBER Dipl. Architekt, Raumplaner ETH SIA FSU Bern (Ehem. Redaktionsmitglied COLLAGE).

Hans Bernoulli, ein unbequemer Freidenker, wird 1938 als Professor an der ETH entlassen. Seine damalige Kritik an der Bodenpolitik und dem Bodenrecht ist auch heute noch von Interesse. Wer in Zürich mit dem Tram vom Escher-Wyss-Platz Richtung Westen fährt, gelangt nach drei Stationen zu den BernoulliHäusern. Diese Wohnüberbauung mit 98 Reihenhäusern wurde 1926 als Arbeitersiedlung zwischen Hardturmstrasse und Limmat gebaut. Heute steht die Siedlung unter Denkmalschutz. Ihr Architekt war Hans Bernoulli. Bernoulli war aber längst nicht nur Architekt, sondern auch Städteplaner, Politiker und Freidenker. [ABB.1] Mario Botta beschreibt Bernoulli in einem Vorwort zur 1993 erschienen Biographie [1] so: «Hans Bernoulli ist einer der Architekten, welche zu Beginn unseres Jahrhunderts – von liberal-sozialistischen Ideen erfüllt – die Aufgabe der Architektur im Wesentlichen in ihrer sozialen Verpflichtung sahen. … Sein gesamtes Lebenswerk ist von dem ständigen Bestreben geprägt, dem Wohnen vor allem der weniger Begüterten eine immer bessere und lebenswertere Form zu verleihen.» 1913 erhielt Bernoulli im Alter von 37 Jahren einen Lehrauftrag an der ETH und wurde 1919 zum Professor ernannt. Seine Lehrtätigkeit war vom Bewusstsein geprägt, dass Probleme der Umwelt und soziale Probleme untrennbar miteinander verbunden sind. Seine Vorlesungen waren gut besucht. Bei den Studenten war er beliebt. 1938 /39 wurden ihm jedoch durch einen Beschluss des Schulrates und auf Druck des damaligen Direktors der Schweizerischen Nationalbank die Lehrbefugnis an der ETH und sein Professorentitel entzogen. Was war geschehen?

[1] K. und M. Nägeli-Gschwend: Hans Bernoulli, Birkhäuser-Verlag, Basel 1993. [2] Freiwirtschaft (auch Natürliche Wirtschaftsordnung) ist ein Wirtschaftsmodell aus dem 20. Jahrhundert, das auf der Kritik der Geldverfassung und der Kritik der Grundrente (Bodenrente) durch Silvio Gesell beruht. Freiwirtschaft hat sich zum Ziel gesetzt, eine stabile und freiheitliche Marktwirtschaft ohne Monopolrenten durch den Besitz von Geld bzw. Eigentum an Boden oder Handelsrechten zu erreichen. Nach ihrer Auffassung bewirken Bodenrente und Geldzins einen ungerechten und sich verstärkenden Umverteilungsprozess von Vermögen von den Ärmeren zu den Reicheren (Quelle: Wikipedia). [3] H. Bernoulli: Die Stadt und ihr Boden, Verlag für Architektur Zürich 1946 (vergriffen).

[ABB.1]

[ABB.1] Bernoulli

Vordergründiger Auslöser für diesen Häuser kurz nach der Fertigstellung 1926. Rausschmiss war ein satirisches Gedicht (Quelle: K. und M. von Bernoulli gegen den Direktor der Nägeli-Gschwend: Nationalbank und seine Geldpolitik. Doch Hans Bernoulli, Birkhäuser-Verlag, dahinter steckte mehr. Als Anhänger der Basel 1993) liberalsozialistischen Freiwirtschafts lehre [2] setzte er sich für grundlegende Bodenreformen ein: Für ihn war das Privateigentum an Grund und Boden und die Möglichkeit mit dem Boden als Ware Handel zu treiben, sowohl Ursache fehlgeleiteter Stadt- und Siedlungsentwicklungen als auch Ursache sozialer Ungerechtigkeiten. Bernoulli führt dies in seinem 1946 erschienen Buch «Die Stadt und ihr Boden» [3] aus. Stadtgründungen im Mittelalter als Massstab Er beschreibt in diesem Buch, wie mittelalterliche Städte als Einheit, basierend auf einer Stadtvision geplant und gegründet wurden. Voraussetzung zur Gründung solcher Städte war ungeteilter Boden, welcher zu dieser Zeit im Besitz der jeweiligen Feudalmächte war. Der Gründungsplan wurde durch die Feudalherren (z. B. die Zähringer) festgesetzt. Ein zentrales Element war der Marktplatz, um den herum Handwerker und Handelsleute ihre Gebäude nach klar definierten Regeln erstellen konnten. Die Struktur der Stadt war gewissermassen ein Abbild des Interessenverhältnisses zwischen Feudalmacht und aufstrebendem Bürgertum. Die Feudalherren garantierten den Schutz gegen aussen und hatten Anteil am wirtschaftlichen Erfolg der Handwerker und Händler in Form von Steuern und Abgaben. So entstanden in der Zeit zwischen dem 11. und 13. Jahrhundert in Mitteleuropa Städte, die noch heute als Altstädte und Stadtkerne geliebt, bewundert, touristisch vermarktet und unter Schutz gestellt werden. COLLAGE 2/18

Den Städten entgleitet das Verfügungsrecht über den Boden Während der folgenden Jahrhunderte verschoben sich Macht und Reichtum zunehmend in Richtung des aufstrebenden Bürgertums, vorweg wichtiger Handelsfamilien, die im Zuge der Kolonialisierung und des Handels mit Ländern auf fremden Kontinenten zu beträchtlichem Reichtum gelangten. In der Folge wurde städtischer Boden nach und nach privatisiert, wodurch der Stadt zunehmend das Verfügungsrecht über Grund und Boden entglitt. Landflucht und damit verbundener Bevölkerungsdruck in die Städte liessen die Bodenpreise rasant ansteigen, wodurch die Macht und der Reichtum von Bodeneignern weiter zunahmen. Die private Verfügung über Grund und Boden bestimmte die Entwicklung der Städte immer mehr. So wurden beispielsweise Grundstücksgrenzen, die oft zufällig oder nach Kriterien der Verfügbarkeit und Rendite festgesetzt worden waren, für die Anordnung und Orientierung von Bauten oft wichtiger als Kriterien stadträumlicher Qualität. Als Folge entstanden Stadterweiterungen, die eher einer zufälligen Aneinanderreihung von Einzelbauten denn einem urbanen Ganzen glichen [ABB.2+3]. Wie ist Bernoullis Kritik aus heutiger Sicht zu beurteilen? Das Bodenrecht als Ursache fehlgeleiteter Stadt- und Siedlungsentwicklungen Bernoulli zeigt an vielen mitteleuropäischen Beispielen auf, wie eine zunehmende Aufteilung von Grundeigentum verbunden mit privater Verfügungsgewalt über Einzelgrundstücke zu konzeptlosen zufälligen Anordnungen von Gebäuden führt. Eine Fahrt mit dem Zug durchs schweizerische Mittelland ist dazu eine Bestätigung: Ein wildes Durcheinander von Gewerbebauten, Fachmärkten, Wohnblöcken und Einfamilienhausquartieren, als hätte Raumplanung keine andere Aufgabe, als Bauland nach den Wünschen der Eigentümer zur Verfügung zu stellen und dafür zu sorgen, dass es irgendwie erschlossen wird. Bei einer Stadt- und Siedlungsentwicklung, die im Wesentlichen durch die Verfügbarkeit einzelner Grundstücke und deren Nutzwert bestimmt wird, ist die Realisierung zusammenhängender Raumstrukturen, in denen die Qualität der Aussenräume als öffentliche Aufenthalts- und Begegnungsräume raumbestimmend ist, sehr erschwert. Verdichtung als bodenrechtliche Herausforderung In der zurzeit viel diskutierten Siedlungsentwicklung nach innen sind die vorhandenen Strukturen des Grundeigentums wohl eine der grössten Herausforderungen. Denn wenn bei parzellenübergreifend geplanten Quartierverdichtungen die Qualität der Bebauung und der Aussenräume Priorität haben soll, werden wir wohl kaum darum herum kommen, über neue bodenrechtliche Instrumente nachzudenken. Instrumente, welche die Handlungsspielräume der öffentlichen Hand erweitern und ihr die Möglichkeit einer aktiveren Bodenpolitik geben. Wo solche Instrumente fehlen, besteht die Gefahr, dass die Realisierung noch so interessanter Projekte durch einzelne Grundeigentümer blockiert wird. Oder wenn bei Verdichtungsvorhaben nur die Quantität, sprich maximale Nutzung und Rendite für einzelne Grundeigentümer, planungsbestimmend sind, werden Wohnqualitäten und Qualitäten öffentlicher und allgemein zugänglicher Aussenräume auf der Strecke bleiben.

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Das geltende Bodenrecht als Ursache sozialer Ungerechtigkeit Bernoulli zeigt anhand konkreter Beispiele, wie eine kleine Minderheit von Eigentümern von enormen Bodenwertsteigerungen zu Lasten der Allgemeinheit profitieren kann. Mit dieser Kritik ist Bernoulli nicht allein: Philosophen der Weltgeschichte von Platon über Thomas von Aquin bis zu Karl Marx waren sich darin einig, dass der Boden auf dem wir leben mit Geld nicht zu bezahlen ist, denn jeder braucht ihn zum Leben wie Luft und Wasser. Wo aber mit dem Boden, einem nicht vermehrbaren Gut, Handel betrieben wird, wo Angebot und Nachfrage die Preise bestimmen, müssen diese bei zunehmender Nachfrage und beschränktem Angebot zwangsläufig immer höher steigen. Gemäss «hausinfo» der Gebäudeversicherung Bern haben sich die Bodenpreise für Wohn- und Mischzonen in Zürich seit 1974 verfünffacht und in Winterthur versechsfacht. Im Durchschnitt liegt heute der Preis für unbebautes Bauland in der Schweiz zwischen 500.– und 600.– Franken. Es sind Wertsteigerungen, die ursächlich durch Raumplanungsentscheide entstehen und so den Eigentümern ohne eigene Leistungen zufallen. Hier ein paar schematische Überlegungen, um eine Vorstellung der Grössenordnung solcher Mehrwerte zu erhalten: Gemäss Bundesamt für Statistik machen die Gebäudearealflächen 49 % der gesamten Siedlungsfläche aus, das sind heute insgesamt 152’000 ha. Diese Fläche hat zwischen 1985 und 2009 um 24 % zugenommen. Wenn wir für diese Flächenzunahme einen durchschnittlichen Bodenpreis von 200.– Franken einsetzen, was weit unterhalb des aktuellen durchschnittlichen Bodenpreises liegt, erhalten wir einen durch Planungsentscheide verursachten Mehrwert in einer Grössenordnung von über 70 Milliarden Franken, im Schnitt jährlichen rund 3 Milliarden. In Wirklichkeit dürfte dieser Wert noch um einiges höher liegen. Nur zum Vergleich: Die Gesamtkosten für den Gotthard-Basistunnel betrugen rund 12 Milliarden Franken. Seit 1979 haben die Kantone einen gesetzlichen Auftrag zur Mehrwertabschöpfung. Umgesetzt wurde dieser Auftrag bis vor Inkrafttreten des revidierten RPGs nur durch zwei oder drei Kantone. Nutzniesser dieser Planungsmehrwerte sind auch heute noch eine kleine Minderheit von Eigentümern. Den Preis dafür bezahlen unter anderem Wohnungsmieter mit ständig steigenden Mietpreisen. Diesen Umstand von stossender sozialer Ungerechtigkeit hat bereits Bernoulli angeprangert. Er hat dafür einen hohen persönlichen Preis bezahlt. Eigentlich ist es erstaunlich, wie diese Ungerechtigkeit auch heute noch mehrheitlich schulterzuckend hingenommen und als Normalität akzeptiert wird. Dabei gäbe ja durchaus Gegenstrategien, ohne gleich an eine Verstaatlichung des Bodens zu denken: Gemeinden erwerben mit kantonaler Unterstützung systematisch Grundstücke und Liegenschaften mit dem Ziel, sich Handlungsspielräume für eine aktive Bodenpolitik zu verschaffen und Grundstücke nur im Baurecht bebauen zu lassen – politischer Wille vorausgesetzt!

[ABB.2]

[ABB.2+3] Die Pläne zum Länggassquartier in Bern zeigen den Vorgang der Zersplitterung des Grundeigentums zwischen 1797 und 1945 [ABB.3] und die Auswirkungen auf die Bebauung 1945 [ABB.2]. (Quelle: H. Bernoulli: Die Stadt und ihr Boden 1946)

[ABB.3]

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LEBENSDATEN VON H. BERNOULLI

RÉSUMÉ

Geboren 17. Februar 1876 in Basel Lehre als Bauzeichner 1900 Besuch von Vorlesungen an der TH Karlsruhe anschliessende Tätigkeit in verschiedenen Architekturbüros in Darmstadt und Berlin 1902–1912 freischaffender Architekt in Berlin, daneben Dozent an der TH Berlin ab 1912 Chefarchitekt bei der Basler Baugenossenschaft ab 1913 Lehrauftrag für Städtebau an der ETH Zürich, ab 1919 Professor 1938 /39 wird seine Lehrtätigkeit an der ETH beendet und ihm der Titel als Professor aberkannt ab 1939 Realisierung mehrerer Projekte für die Heimstätten Genossenschaft in Winterthur 1947 Ehrendoktorwürde der Universität Basel 1947–1951 Nationalrat für den Landesring der Unabhängigen Nach dem Krieg beratende Tätigkeit beim Wiederaufbau verschiedener Städte in Polen, Ungarn und Österreich. 12. Sept. 1959 stirbt Bernoulli im Alter von 83 Jahren in Basel.

Bernoulli et notre sol

LINK

http://hans-bernoulli.ch

HINWEIS AUF NEUERSCHEINUNG

Silvia Claus, Lukas Zurfluh: Städtebau als politische Kultur – der Architekt und Theoretiker Hans Bernoullli, GTA-Verlag ETH Zürich 1918 (erscheint im September).

En 1938, Hans Bernoulli (1876–1959), libre penseur dérangeant, fut licencié de l’École polytechnique fédérale de Zurich, où il était professeur. Il s’engagea en faveur de réformes fondamentales du droit foncier. À ses yeux, la propriété privée du sol était à la fois la cause d’un urbanisme fourvoyé et celle de nombreuses injustices sociales. Sa critique du droit foncier présente encore de l’intérêt aujourd’hui. Dans son ouvrage Die Stadt und ihr Boden (La ville et son sol), paru en 1946, Bernoulli compare les villes médiévales avec les développements urbains des Temps modernes. Les premières formaient chacune une unité érigée sur un sol indivis, lequel appartenait au seigneur féodal. Suite aux privatisations postérieures, les villes perdirent peu à peu la maîtrise de leur sol. Le partage concomitant de la propriété foncière conduisit à des formes d’urbanisation qui obéissaient davantage aux limites de parcelles et aux intérêts privés qu’à des structures spatiales plus générales. Que le droit foncier en vigueur reste aujourd’hui source d’injustice sociale, c’est ce que montrent l’énorme augmentation de la valeur du sol et le fait que de telles plus-values bénéficient à une minorité de propriétaires. Il serait tout à fait possible d’y remédier. Ainsi les communes pourraient-elles procéder à l’acquisition systématique de terrains et d’immeubles, de manière à se doter d’un levier leur permettant de mener une politique foncière active et de ne plus autoriser la construction des terrains que sur la base de droits de superficie. Encore faudrait-il toutefois que la volonté politique existe!

Inserat

RIASSUNTO

Bernoulli e il nostro territorio Hans Bernoulli, un libero pensatore scomodo, nel 1938 venne licenziato dalla carica di professore al Politecnico federale di Zurigo. Bernoulli si ingaggiò attivamente a favore di riforme fondamentali in ambito di diritto fondiario. Per lui, la proprietà privata della terra costituiva la causa sia di sviluppi urbani e insediativi errati, sia d’ingiustizia sociale. La sua critica del diritto fondiario è ancora d’attualità. Nel suo libro pubblicato nel 1946 Die Stadt und ihr Boden (tradotto in italiano: La città e il suolo urbano, ndr.), Bernoulli confronta la fondazione delle città medievali con gli sviluppi urbanistici e insediativi dei tempi moderni: le città medievali emersero come un tutt’uno su terre indivise, un tempo appartenenti ai rispettivi poteri feudali. A seguito delle successive privatizzazioni, la città perse sempre più il controllo della terra. La lottizzazione delle proprietà fondiarie condusse a forme di costruzione orientante più verso i confini dei fondi e sugli interessi dei singoli che verso strutture spaziali più importanti. Il diritto fondiario vigente è ancora oggi causa d’ingiustizia sociale e ciò è dimostrato dagli enormi aumenti del valore dei terreni e dal fatto che tale valore aggiunto sia versato a una minoranza di proprietari fondiari. Esistono controstrategie: i comuni potrebbero acquistare sistematicamente terreni e proprietà con l’obiettivo di ottenere maggior margine di manovra per una politica del suolo attiva e mettere a disposizione terreni edificabili soltanto con un vincolo di diritto di superficie – a condizione che vi sia volontà politica!

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Boden – alles was recht ist

Die Raumplanung vergibt im öffentlichen Interesse Nut zungsrechte am Boden. Sie richtet sich dabei nach anerkannten Zielen und Grundsätzen der Gesellschaft. Ausgeklügelte und hoch differenzierte Verfahren sol len eine nachhaltige Entwicklung gewährleisten. Es ist durchaus möglich, dass dies da und dort gelingt. Aller dings mehren sich die Zeichen, dass es mit der konkreten Umsetzung der Raumplanungsziele in Zukunft schwierig werden könnte. Das geltende Recht sichert den Eigentü mern des Bodens, auf dem sich die Entwicklung abspielt, weitreichende Verfügungsgewalt. Die Bereitschaft der Grundeigentümer, ordnende oder lenkende Bestimmungen der Planungen hinzunehmen, nimmt ab, wenn sie mit Nut zungseinschränkungen verbunden sind. Solche gelten als schwere Eingriffe in das verfassungsmässige Recht und sind daher verpönt. Der knappe Boden verspricht bei anhaltender Nachfrage ständig steigende Preise – Land und Liegenschaften verwandeln sich über ihren ursprünglichen Nutzungszweck hinaus zu begehrten Anlageobjekten. Die Nebeneffekte eines dergestalt boomenden Immobilienmarktes akzentuieren sich in Mieten oder Kaufpreisen, die für weite Teile der Bevölkerung unerreichbar sind. Mittlerweile steigt auch der Druck auf das Landwirtschaftsland. Die Raumplanung tut sich schwer, auf diese direkten und indirekten Folgen ihrer Nutzungzuweisungen adäquat zu reagieren. Es gibt auch Haltungen, die besagen, die so entstandenen Ungleichgewichte in der Vermögensverteilung seien nicht ihr anzulasten, sondern wären anderweitig zu regeln, beispielsweise durch Besteuerung der Erträge aus dem Grundeigentum. Wie schwierig es ist, einschlägige Massnahmen einzuführen, zeigt das Seilziehen um die Mehrwertabschöpfung, die das Raumplanungsgesetz bereits 1980 forderte, die aber erst heute langsam umgesetzt wird. Mit anderen Worten: Die Raumplanung vermochte sich nie wirklich aus der Zwangsjacke des Grundeigentums zu befreien. Das gilt nicht nur für die Schweiz, sondern zeigt sich überall, wo das Bodenrecht Vorrang hat. Dazu kommt, dass die Sozial pflichtigkeit des privaten Grundeigentums nahezu völlig aus der Debatte verschwunden ist. Früher wurde Land, ähnlich wie Wasser, als Gemeingut verstanden. Die Siedlungs- und Wirtschaftsentwicklung erfolgte auf verliehenen Nutzungsrechten. In den Ländern des Nahen Ostens beispielsweise basierte der Reichtum der Nomaden im wesentlichen auf den Weide- und Wasserrechten. Eine nationalstaatliche Territorialität existierte ebenso wenig, wie privates Grundeigentum. Dies änderte sich allerdings, als die Kolonialmächte England und Frankreich den vorderasiatischen Raum im frühen 20. Jahrhundert grundle-

HENRI LEUZINGER Redaktion COLLAGE.

gend neu ordneten und dem bisherigen Nutzungssystem neue Rechtsprinzipien überstülpten, die ihnen den Zugriff auf die Bodenschätze sicherten. In der Reihe «Kritische Geografie» hat Gerhard Senft unter dem Titel «Land und Freiheit» einen Überblick zum Diskurs über das Eigentum von Grund und Boden in der Moderne herausgegeben. In vergleichsweise kurzen, anspruchsvollen Beiträgen beleuchten die verschiedenen Autorinnen und Autoren einschlägige Aspekte der Bodenrechtsproblematik. Der Bogen der Themen ist sehr weit gespannt, ebenso die Fülle der regionalen Entwicklungen in der alten und neuen Welt, die erörtert werden. Bei den Lösungsvorschlägen stehen die grossen Veränderungen in Ländern Südamerikas, Afrikas und Asiens im Vordergrund, wo durch das «land grabbing» – grossflächige Landkäufe privater Agrar-Investoren – die bisherigen Landnutzungssysteme transformiert werden, zu Lasten der oft übervorteilten und wenig gebildeten Landbevölkerung. Ernüchterung stellt sich am Ende ein, wenn es um Vorschläge zur aktuellen Situation in unseren Breitengraden geht: «Die Liste der bodenpolitischen Missstände ist lang. Wirklich taugliche Blaupausen sind über die Ländergrenzen hinweg kaum auszumachen.» [S. 190, op.cit.] Stichworte wie «aktive Bodenpolitik des Gemeinwesens», «Unterstützung gemeinnütziger Wohnbauträger», «Flächennutzungsabgaben» sind hinlänglich bekannt, sie zielen indessen auf die Minderung unerwünschter Nebeneffekte des bevorzugten Grundeigentums, nicht auf die Bodenrechtsproblematik selbst. So bleibt es halt abermals beim hinlänglich bekannten Versuch, den Pelz zu waschen, ohne ihn nass zu machen.

[ABB.1] Land und Freiheit: zum Diskurs über das Eigentum von Grund und Boden in der Moderne; Herausgeber: Senft, Gerhard Aufsatzsammlung; Verlag: Promedia Druck- und Verlags gesellschaft m.b.H. und Verein «Kritische Geografie» Wien, 2013; Umfang / Format: 198 S., 14.5 × 21 cm; ISBN: 978-3-85371-358-7; Sprache: Deutsch

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Sortir la propriété foncière du marché pour créer du logement durablement abordable

VINCENT LE ROUZIC Président de l’association Community Land Trust France, et doctorant à l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne. Entretien réalisé par Leah Tillemans, rédaction de COLLAGE.

[ILL. 1]

[ILL. 1] Le projet «l’Ecluse» dans le quartier de Molenbeek à Bruxelles est le premier CLT habité en Europe continentale, offrant 9 appartements à la vente. Plusieurs autres projets sont en cours. Les futurs habitants sont impliqués dès le montage du projet. (Source: Community Land Trust Bruxelles, www.cltb.be)

Les Community Land Trusts (CLT) sont nés aux Etats-Unis dans les années 1970–1980. Leur première ambition est de réformer la propriété foncière, en la sortant du méca nisme de marché, producteur d’exclusion et de ségréga tion sociale, et en confiant «perpétuellement» sa gestion à des organismes à but non lucratif agissant dans l’intérêt général. De façon plus pragmatique, les CLT sont deve nus un outil efficace pour produire une offre de logements durablement abordables en accession à la propriété, en particulier dans des zones où la tension foncière est forte. Il existe actuellement plus de 250 CLT aux Etats-Unis, allant de quelques dizaines à quelques milliers de logements. Celui de Burlington [1] (Vermont) crée quand Bernie Sanders était maire de la ville, a été récompensé en 2009 par le Prix mondial de l’habitat des Nations Unies. Depuis lors le modèle commence gentiment à s’exporter … au Canada, en Angleterre, et plus récemment en [1] Champlain Housing Belgique et en France. Trust, www.getahome.org

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Qu’en est-il de la Suisse? Le CLT de Bruxelles a été présenté aux «Journées des Alternatives Urbaines» à Lausanne en mai 2015 mais le modèle semble encore peu connu. COLLAGE s’est entretenu avec l’association Community Land Trust France, qui a suivi et accompagné le développement du dispositif des CLT en France. Nous souhaitions connaître les apports de ce modèle et comprendre les enjeux de la transposition d’un dispositif américain au cas français. COLLAGE (C): Qu’est-ce qu’un Community Land Trust (CLT) et comment est-ce que ça fonctionne? VINCENT LE ROUZIC (VR): Le principe du CLT est la dissociation entre propriété foncière et propriété immobilière avec l’objectif de créer une offre de logements durablement abordables en accession sociale à la propriété. Le dispositif repose sur la création d’un organisme à but non lucratif, justement le CLT en question, qui va acquérir du foncier et le conserver dans la durée. Il n’aura pas vocation à le revendre. La propriété immobilière est édifiée soit par le CLT soit par un promoteur immobilier ou un bailleur social. Elle va être vendue à des ménages, sous condition de ressources, qui vont pouvoir l’occuper à titre de résidence principale. Ceux-ci peuvent revendre leur logement quand ils veulent mais le prix de revente est contrôlé par le CLT par une formule qui va limiter la plus-value (clause anti-spécultative). De cette manière, le nouvel acquéreur va pouvoir lui-même devenir propriétaire à des conditions économiquement favorables. Et ainsi de suite.

Le CLT permet d’optimiser et de mieux gérer les aides publiques dédiées à l’accession à la propriété. Grâce à la clause anti-spéculative perpétuelle, la subvention de départ garantit que le prix restera bas «pour toujours». C: Dans ce système, les ménages sont donc propriétaires et non locataires de leur logement? VR: En fait, il s’agit d’un statut intermédiaire entre la location et la propriété. Les ménages sont propriétaires des murs mais locataires du foncier, puisqu’ils vont payer une redevance foncière au CLT. Celle-ci est cependant une redevance sociale qui est bien inférieure à la valeur de marché. Il est aussi possible de faire du logement locatif sur un CLT même si ce n’est pas là où réside l’innovation principale du dispositif. En effet, aux Etats-Unis comme en France, il existe d’autres outils qui fonctionnent plutôt bien pour créer du locatif abordable, comme les coopératives ou le logement locatif social. Dans les cas français et américain, il existait des subventions permettant aux ménages d’accéder à la propriété, mais elles ne bénéficiaient qu’au premier ménage acquéreur. Le ménage achète un logement à un prix subventionné, donc moins cher que le marché au départ, et le revend au prix du marché. L’aide publique était donc accaparée et privatisée. On parle alors de subventions perdues. Le CLT permet d’optimiser et de mieux gérer les aides publiques dédiées à l’accession à la propriété. Grâce à la clause anti-spéculative perpétuelle,

la subvention de départ garantit que le prix restera bas «pour toujours». On dit alors que les subventions sont immobilisées dans le foncier, détenu par le CLT. C: De quelle manière est-ce que les pouvoirs publics sub ventionnent les CLT? VR: L’apport classique des pouvoirs publics se situe au niveau du terrain, qui est mis à disposition parfois gratuitement ou à un prix inférieur au marché. Sans cette aide, il est difficile de faire fonctionner le mécanisme. Dans le cas français, on a encore d’autres subventions qui touchent le bâti comme une TVA à taux réduit et un abattement possible de la taxe foncière. Et des prêts sans intérêt ou à taux réduit sont disponibles à la fois pour le CLT pour l’achat du foncier mais aussi pour les ménages primo-accédents.

Le CLT n’est, en effet, par pas qu’un véhicule juridique, c’est aussi une organisation qui favorise la participation des résidents à travers une gouvernance tripartite.

C: Dans le CLT on retrouve la notion de communauté («community»). Qui fait donc partie d’un CLT et comment est-il géré? VR: Le C du CLT signifie certes «community», mais il doit être traduit en français plutôt par «l’intérêt général» tel que l’a défini le plus célèbre des citoyens de Genève. Le CLT n’est, en effet, par pas qu’un véhicule juridique, c’est aussi une organisation qui favorise la participation des résidents à travers une gouvernance tripartite. Son conseil d’administration est composé de trois collèges avec des représentants à part égale: 1 Des pouvoirs publics, en particulier des collectivités locales, qui généralement ont été mis à contribution au départ pour subventionner le mécanisme; 2 Des habitants vivant dans les logements; 3 De la «société civile». Ce collège peut rassembler des associations et /ou fondations spécialisées traitant des questions de mal logement ou de vie de quartier, mais aussi des mécènes qui ont apporté leur soutien au projet. C: Le CLT est un modèle américain au départ. Quels étaient les enjeux de sa transposition en France? VR: En France, le dispositif a été introduit au cours des trois dernières années. On a privilégié de créer un dispositif juridiquement solide par rapport au cadre légal français. Il y a une grande différence de culture juridique entre le monde anglosaxon et le droit civil. Aux Etats-Unis, le droit est jurisprudentiel et contractuel. Il y a une vraie liberté des contrats qui permet beaucoup de souplesse, propice au développement de nombreuses innovations juridiques à partir du moment où les parties sont d’accord. Le droit français est codifié. Il faut donc d’abord passer par la loi pour faire des modifications, d’autant plus que le droit de propriété est au fondement de la culture et conçu de façon très absolue. La contrainte principale à laquelle nous faisions face est la durée des baux [2] L’équivalent en emphytéotiques [2], limitée à 99 ans au Suisse du droit de maximum, et qui ne peuvent être renouve- superficie. COLLAGE 2/18

lés tacitement. A la fin de cette durée, le preneur de bail, en l’occurrence le ménage qui achète les murs de son logement, voit son bail s’éteindre. Il est en quelques sortes exproprié et ne peut bénéficier d’aucune indemnisation. Cela introduit une insécurité et compromet la durabilité du mécanisme. L’innovation était donc de créer un bail à longue durée «rechargeable» de sa durée initiale. A chaque fois qu’il y a une mutation (vente, héritage, donation), le bail repart de sa durée initiale. C’est ce qu’on a appelé le «Bail réel solidaire» et c’est la clé de voute du dispositif. On y a ajouté une clause anti-spéculative qui s’applique pendant toute la durée du bail, soit potentiellement indéfiniment. Parallèlement a été créé la structure porteuse du foncier qu’on a appelé «Organisme de foncier solidaire» (OFS), l’équivalent du CLT. C’est un organisme à but non lucratif qui doit être agréé par les pouvoirs publics. Les OFS sont les seuls à pouvoir utiliser le Bail réel solidaire. Aujourd’hui il y a déjà de nombreuses expérimentations en cours. La Métropole de Lille, celle de Rennes et la Ville de Paris se sont lancés dans la création d’OFS. Les coopératives HLM, des promoteurs immobiliers sociaux spécialisés dans l’accession sociale à la propriété, souhaitent aussi créer une dizaine d’OFS sur la France d’ici la fin de l’année 2018. D’autres type d’organismes s’y intéressent également comme les établissements publics foncier, qui ont vocation de faire du portage foncier pour le compte des collectivités locales. C: L’acheteur bénéficie des avantages de la propriété en termes de sécurité du logement, et il va pouvoir trans mettre son bien à ses héritiers. Par contre, l’idée que la propriété est un placement semble absente. Pour qui ce modèle est-il attractif? VR: On n’est, en effet, pas dans une logique de placement immobilier avec une rentabilité financière importante. D’une part, la plus-value est limitée. D’autre part, les possibilités de mettre le bien en location sont restreintes dans la durée et le loyer ne sera pas un loyer de marché mais un loyer fixé par le CLT. De fait, acheter un logement en dessous du prix de marché pour ensuite le louer au prix du marché aurait pu en faire en placement attractif. Mais ce n’est pas l’objectif qui est au contraire de favoriser l’accès à la propriété occupante pour des ménages qui n’en ont pas les ressources, notamment dans les territoires où la tension foncière est relativement forte. Ceci étant, à travers cet investissement, le ménage peut se constituer un petit patrimoine ce qui peut d’ailleurs lui permettre plus tard d’acheter un bien sur le marché «libre». Concernant le profil des acheteurs, en France à peu près 70 % de la population est éligible compte tenu du plafond de ressources défini. Les retours d’expérience sont limités. Une première opération est en cours de commercialisation à Lille dans un quartier central. Le prix de marché est autour de 4000 € /m2, et les prix avec le Bail réel solidaire sont de 2100–2400 € /m2 avec une redevance foncière de l’ordre de 1 € /m2/mois. Ils n’ont eu aucune difficulté à trouver des acheteurs dans ces conditions. Mais vraisemblablement pas toutes les opérations ne proposeront des différences de prix si attractives.

[ILL. 2] Vincent Le Rouzic.

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ZUSAMMENFASSUNG

Grundeigentum dem Markt entziehen Die Community Land Trusts (CLT) entstanden 1970–1980 in den Vereinigten Staaten. Das Prinzip besteht in der Entkoppelung von Grund- und Immobilienbesitz. Ziel ist es, langfristig bezahlbare Wohnungen anbieten zu können, dank sozial verträglichen Konditionen beim Erwerb von Eigentum. Der CLT, eine Non-Profit-Organisation, kauft Grundeigentum ohne Verkaufsabsicht, um es auf Dauer zu erhalten. Das Immobilien eigentum wird entweder durch den CLT oder einen anderen Akteur erstellt. Dieses wird anschliessend einkommensabhängig an Haushalte verkauft, denen die Immobilie als Hauptwohnsitz dient. Diese können ihre Wohnung verkaufen, wann sie wollen. Der Wiederverkaufspreis wird jedoch durch den CLT mithilfe einer Regelung, die den Mehrwert limitiert (Antispekulationsklausel), kontrolliert. Dadurch kann auch ein neuer Käufer wieder zu wirtschaftlich vorteilhaften Bedingungen Eigen tümer werden, und so geht es immer weiter. Der CLT wird von einem Verwaltungsrat geleitet, der sich aus Bewohnern sowie Vertretern der öffentlichen Hand und der Zivilgesellschaft zusammensetzt. Momentan gibt es in den Vereinigten Staaten 250 CLT mit jeweils ein paar Dutzend bis mehreren Tausend Wohnungen. Jener von Burlington (Vermont) wurde 2009 mit dem World Habitat Award der Vereinten Nationen ausgezeichnet. Seither macht das Modell langsam Schule. In Europa sind Belgien und Frankreich dabei, erste CLT auf die Beine zu stellen.

RIASSUNTO

Abbandonare la proprietà fondiaria di mercato Le Community Land Trusts (CLT) sono nate negli Stati Uniti negli anni 70–80. Lo scopo è la disaggregazione tra proprietà fondiaria e proprietà immobiliare con l’obiettivo di creare un’offerta sostenibile di alloggi a prezzi accessibili volta a favorire l’accesso alla proprietà. Le CLT, un organismo a scopo non lucrativo, acquistano terreni per mantenerli a lungo termine, senza l’intenzione di rivenderli. La proprietà immobiliare è edificata dalle CLT o da un altro operatore. Questa è in seguito venduta alle famiglie, a condizione di risorse, che potranno occuparla come abitazione principale. Le famiglie possono rivendere l’alloggio quando lo desiderano, ma il prezzo di rivendita è fissato dalle CLT con una formula che limita il valore aggiunto (clausola antispeculazione). Il nuovo acquirente può così diventare lui stesso proprietario a condizioni vantaggiose, e così di seguito. La CLT è gestita da un consiglio d’amministrazione composto d’abitanti, rappresentanti dei poteri pubblici e della società civile. Negli Stati Uniti esistono attualmente 250 CLT, che contano da poche decine a migliaia di alloggi. Nel 2009, la CLT di Burlington (Vermont) ha ricevuto il Premio mondiale dell’habitat delle Nazioni Unite. Da allora, il modello comincia a esportarsi. In Europa, le prime CLT si stanno sviluppando in Belgio e in Francia.

La struttura fondiaria in Ticino: evoluzione e prospettive

RICCARDO VARINI

Avvocato, ispettore del registro fondiario e di commercio. Divisione della giustizia, Dipartimento delle istituzioni, Cantone Ticino.

[ILL. 1]

La configurazione fondiaria si presta a molteplici chiavi di lettura; in passato ha destato l’attenzione di storici francesi di indirizzo neomalthusiano. Storicamente il Ti cino presenta aspetti variegati: mentre nelle valli supe riori troviamo comunità ampiamente autonome di piccoli proprietari, a meridione perdura a lungo un’economia di indirizzo latifondista di stampo feudale. Le opere di riordi no fondiario avviate ad inizio Novecento incontrano talora diffidenza e reticenze, mentre la tutela della superficie agricola fatica ad affermarsi. Il dopoguerra conosce uno sviluppo edilizio frenetico e disordinato, che pone nuove sfide alle quali non appare sempre agevole fornire risposte tempestive ed adeguate. Analogamente ad altre regioni caratterizzate da un’economia agricola di montagna, in Ticino l’estrema frammentazione è già segnalata da viaggiatori di fine Settecento, segnatamente Karl Viktor von Bonstetten. Si tratta indubbiamente di un fenomeno condizionato dalle specifiche peculiarità geomorfologiche, giuridiche, economiche e sociali degli otto baliaggi che componevano il Ticino prima della nascita del nuovo Cantone nel 1803. In un contributo apparso su Archi 6/2013 «Il collet-

[ILL. 1] Mappa catastale del comune di Linescio in Val Rovana (Vallemaggia) foglio VI, Autore geometra Giuseppe Devincenti, anno 1870. Autore ed anno sconosciuti. Campagna a monte del nucleo abitativo. Si tratta di un villaggio periferico dedito all’agri coltura di montagna che denota un estremo frazionamento. L’emigrazione iniziata a metà 800 ha determinato un massiccio spopolamento. In difetto di un riordino fondiario, la situazione è rimasta praticamente immutata sino ai nostri giorni. (Fonte: Archivio di Stato del Cantone Ticino, Fondo Ufficio cantonale bonifiche fondiarie e catasto – Mappe e sommarioni, Comune di Linescio, foglio 7)

tivo in Ticino» Paolo Fumagalli individua nella polverizzazione particellare una delle concause all’origine dello sviluppo di carattere decisamente individualistico delle cinture urbane dipanatesi attorno ai nuclei storici tradizionali. La tesi comunemente addotta d’impronta giuspositivistica ne attribuisce l’origine alla divisione materiale attuata in modo sistematico fra coeredi conformemente alla tradizione romanista, ulteriormente favorita dal Codice civile ticinese del 1837 con la relegazione delle preesistenti disparità ereditarie nei confronti della donna. In realtà non sembrano estranei fattori riconducibili alle condizioni specifiche in cui si svolgeva l’attività agricola – in particolare nelle valli del Sopraceneri – quali l’eterogeneità delle superfici sfruttabili in relazione alla topografia, nonché variabili sociali e demografiche. Una eccessiva frammentazione dei terreni Già nel corso dell’Ottocento il tema era stato avvertito come un fattore destinato a vanificare qualsiasi forma vitale di agricoltura nelle valli superiori e di ricorso al credito agricolo, in particolare da Ambrogio Bertoni, avvocato bleniese deputato al Gran Consiglio, in un opuscolo apparso nel 1851.

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[ILL. 2]

A titolo di esempio egli menziona la partita censuaria di una Con l’introduzione del Codice civile svizzero nel 1912 (CC), famiglia a Lottigna con 315 fondi sparsi in quattro comuni e un in vista della misurazione catastale federale, e del registro fonvalore medio di lire 32, una seconda con 63 fondi e un valore diario federale (art. 950 CC) veniva richiesto un assetto fonmedio di lire 20 e una terza con 240 fondi e un valore medio diario razionale mediante l’esecuzione preliminare di un riordino di lire 33, spesso di dimensioni pari ad un lenzuolo. Tale rilievo fondiario, ciò che implicava inevitabilmente tempi assai lunghi e trova riscontro nelle vecchie mappe censuarie allestite a fini costi supplementari non indifferenti, mentre gli art. 702 CC e fiscali a far capo da metà Ottocento in base alla legge del 1845 703 CC riservano a favore dei cantoni la facoltà di prevedere e nei relativi registri censuari. limitazioni di diritto pubblico alla proprietà e opere di miglioria La denuncia sollevata da più parti di una piaga frutto di fondiaria. un retaggio atavico ed endemico e confortata dalla precaria siOltre alla proprietà agricola la parcellazione interessò pure tuazione economica alimentare e politica del momento, allorché abitazioni e costruzioni rustiche, specie all’interno dei nuclei schiere di ticinesi si apprestavano ad affrontare i primi massicci tradizionali, anche cittadini. Si tratta dell’antica proprietà per esodi migratori oltre oceano, sfociò in un primo intervento del piani originaria cantonale, spesso scaturita da divisioni ereditalegislatore con la legge sulla permuta obbligatoria dei fondi rie e della quale sussistono ancora tracce sino ai giorni nostri, varata nel 1852, non senza resistenze. Essa si rivelò alla fine che permetteva la convivenza di più nuclei familiari e attività di scarsa incidenza pratica per motivi finanziari, il marcato in- sotto il medesimo tetto. Tale tipologia costituente una forma dirizzo privatistico e la ridondanza legislativa dell’epoca. Un di cosiddetto condominium pro diviso fu messa al bando dal aspetto positivo rappresentava tuttavia la presa di coscienza CC e tollerata come diritto preesistente sino all’introduzione del problema e il divieto di operare frazionamenti al di sotto dei della moderna proprietà per piani nel 1963 (art. 712 ss CC). Il 300 mq poi elevati a 500 mq. diritto cantonale di applicazione (LAC) prevedeva all’art. 206 una sorta di esproprio privato a favore del condomino maggioÈ del 1902 la prima legge cantonale per il raggruppamento ritario, onde favorire la graduale scomparsa degli antichi regimi dei terreni promiscui. Si dovrà attendere sino al 1902 per vedere la prima legge moderna istituente il raggruppamento globale coattivo nella for- Le fertili pianure del Sottoceneri appartenevano al clero ma già vagheggiata dal Bertoni. Tale evento coincide non casual- e ai nobili lombardi mente con l’adozione della Legge cantonale sull’espropriazione Non va poi disatteso come nelle fertili zone pianeggianti e nello stesso anno. Alla base sussiste infatti un concetto comune, collinari del Mendrisiotto e in parte del Luganese la situazione che permette di intaccare la proprietà privata in nome di interes- appariva diversa. La proprietà era infatti ab antiquo essensi pubblici superiori. La dottrina interpreta la commassazione di zialmente in mano a enti morali ecclesiastici, innanzitutto la fondi come un’espropriazione collettiva e successiva riattribu- Mensa vescovile di Como con la settecentesca residenza estiva zione in natura secondo il principio della compensazione reale. dei presuli a Balerna progettata da Carlo Francesco Silva, ora 18

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[ILL. 2] Mappa catastale del comune di Ascona foglio 14, ing. Giuseppe Roncajoli, anno 1861. Nucleo dell’abitato principale e campagna circostante, oggi totalmente edificata. Sul lato destro si notano vari mappali caratterizzati da strisce lunghe e strette, le cosiddette bindelle, scaturite verosimilmente da divisioni ereditarie secondo uno schema assai diffuso. (Fonte: Archivio di Stato del Cantone Ticino, Fondo Ufficio cantonale bonifiche fondiarie e catasto – Mappe e sommarioni, Comune di Ascona, foglio 14)

[ILL. 3] Le Corbusier, Nuova Locarno. (Fonte: FLC / 2018, ProLitteris, Zurich)

pati e l’esigenza di superfici minime confermati dal Tribunale federale nel 1973 non interessavano i fondi inclusi nell’area edificabile.

[ILL. 3]

abbandonata a un malinconico destino, a conventi o famiglie aristocratiche soprattutto della vicina Lombardia, mentre la piccola proprietà era decisamente minoritaria. Esemplare il caso del patrimonio costituito nel corso di tre secoli a Castel San Pietro dai conti milanesi Turconi, che al suo apogeo raggiunse l’estensione di 175 ettari. La terra veniva coltivata da fittavoli secondo li sistema della cosiddetta colonia parziaria o mezzadria. Nelle zone a vocazione residenziale a partire da metà Ottocento si registra, con l’arrivo di personaggi facoltosi, la costruzione di ville signorili attorniate da grandi parchi oggi spesso ridotte a un mero ricordo. Esemplare fu la sorte del favoloso Castello di Trevano eretto nel 1871 dal barone e magnate russo Paul von Derwies su progetto di Robert Gödicke e Francesco Botta sulle rovine di una rocca medievale, in una tenuta di oltre 300’000 mq. 1925: le Rivendicazioni ticinesi a sostegno dell’economia Attraverso le cosiddette Rivendicazioni ticinesi indirizzate dal governo cantonale nel 1925 alla Confederazione, volte a smuovere le acque ottenendo maggiori sussidi a sostegno dell’economia e il difficile periodo bellico che accentuò l’esigenza di aree coltivabili con l’avvio della meccanizzazione dell’agricoltura e il crescente sviluppo urbano, gli eventi ebbero a mutare celermente. In coincidenza con l’elaborazione della prima legge urbanistica del 1968 caduta in votazione popolare, si avvertì anche per intervento dell’autorità federale la necessità di armonizzare l’esecuzione dei riordini fondiari con le nuove esigenze pianificatorie. Così la nuova legge sul raggruppamento e la permuta dei terreni del 23 novembre 1970 (LRPT) contempla un migliore e razionale uso del suolo includendo anche un corretto sviluppo edilizio pur con le debite distinzioni. Il divieto di frazionamento di fondi raggrup-

La diffusione del processo di lottizzazione dei terreni un tempo agricoli Con l’intensificarsi dell’attività edile e l’espansione degli agglomerati nel dopoguerra, all’origine della crescente lievitazione dei prezzi dei terreni, si accentuò la lottizzazione di vasti appezzamenti abbandonati dal settore primario, soprattutto nelle cinture urbane assecondando spesso moduli stereotipi, senza che il legislatore si preoccupasse di contrastarli, anche se sia la legge federale sulla pianificazione del territorio, che la legge cantonale di applicazione contemplavano il ricorso alla ricomposizione particellare, introdotta in particolare per comparti edilizi con la revisione della LRPT nel 1989. A ciò si affianca l’effetto della proprietà per piani (PPP) del CC, che dopo uno stallo iniziale e superata la crisi di fine anni Ottanta ha conosciuto in tempi recenti un notevole sviluppo, controbilanciando il ricorso alla parcellazione, che ha subìto un assestamento. Negli ultimi dieci anni i frazionamenti si situano a una media annua di 616 senza grandi oscillazioni su un totale di 280’741 fondi e 76’870 fogli di PPP intavolati a RFD, mentre il programma di riordino particellare è ormai in via di esaurimento. L’assenza di progetti comunitari ad ampio respiro rilevata da Fumagalli è da attribuire almeno in parte a carenze d’iniziativa e coraggio del diritto pianificatorio, benché non sia sconosciuto l’istituto del piano di quartiere, mentre logiche di ordine finanziario e di mercato condizionano pesantemente la configurazione dell’assetto fondiario, che è conseguenza piuttosto che causa di questo disagio. Il legislatore si trova ad affrontare ora sfide non facili, in primis conciliare l’indirizzo orientato a un’accresciuta densificazione edificatoria con quello di garantire spazi vivibili di fronte all’imperante periurbanizzazione, ancora segnalata da Lodovica Molo e Felix Wettstein su COLLAGE 2/2016. I progetti urbanistici a Locarno tra Ottocento e Novecento A titolo esemplificativo piace citare alcuni progetti urbanistici significativi promossi in passato, a cui fugacemente accenna Fumagalli. Si tratta del cosiddetto Quartiere Nuovo sul delta della Maggia, ove il comune di Locarno in tempi di particolare effervescenza e lungimiranza aveva proceduto a fine Ottocento ad acquisire vaste estensioni incolte ricavate dalle opere di arginatura fluviale site fra la riva del lago Verbano e il corso della Maggia. Procedendo poi, sulla base di un PR elaborato dagli ingegneri Giuseppe Sona e Giovanni Rusca a trama ortogonale e con ampi spazi pubblici, a parcellare e immettere sul mercato i lotti su cui sorse un nuovo moderno comparto. COLLAGE 2/18

Da notare come nel 1933 un’operazione battezzata «Nuova Locarno», avviata da un consorzio di privati sempre sul medesimo delta per quasi un milione di mq, coinvolse brevemente anche Le Corbusier, entrato presto in disaccordo con la banale lottizzazione prevista dal progetto elaborato da uno studio d’architettura zurighese, rimasto poi irrealizzato, al quale egli invece contrappose blocchi a terrazzi inseriti in ampi spazi liberi. Così egli scriveva ai promotori il 12 luglio 1934: «Je suis quant à moi persuadé que ce qu’on appelle les lotissements c. à. d. les cités jardin, sont en plein crépuscule …». Orientamenti igienisti e demolizione del Sassello a Lugano Di tutt’alto genere fu la vicenda a Lugano nel 1939 del pittoresco e suggestivo rione del Sassello, a ridosso di via Nassa sulle pendici della collina verso la cattedrale, antichissimo e popoloso dove non batteva mai il sole, ritenuto insalubre e fonte di degrado morale e materiale. Allora si trattò per l’autorità comunale, su impulso di orientamenti igienisti in voga all’epoca e previo pubblico concorso con il coinvolgimento di nomi di spicco del calibro di Rino Tami, di bonificare il sito mediante esproprio e totale demolizione di oltre 50 vetusti fabbricati e di provvedere alla realizzazione di strade di accesso e alla rivendita dei nuovi preziosi lotti da edificare ex novo in base a criteri di avanguardia. Tale drastica iniziativa, un tempo motivo di vanto e di orgoglio ma ora valutata con occhi diversi, comportò l’allontanamento forzato di soggetti appartenenti al ceto meno favorito, mentre prendevano avvio progetti innovativi di case popolari successivamente realizzate. Tali precedenti oggigiorno irripetibili vennero posti in essere dall’azione diretta dell’ente pubblico in nome del promovimento della qualità di vita, contribuendo a plasmare l’arredo urbano per mezzo di strumenti legislativi ispirati a criteri di indirizzo positivista, ove la ristrutturazione fondiaria costituì uno degli strumenti primordiali.

BIBLIOGRAFIA

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ZUSAMMENFASSUNG

RÉSUMÉ

Grundbesitzverhältnisse im Tessin: Entwicklung und Aussichten

La structure foncière au Tessin: évolution et perspectives

Die Anordnung der Bodengrundstücke lässt sich unterschiedlich lesen. In den oberen Tälern trifft man weitgehend autonome Gemeinschaften von Kleingrundbesitzern an; im Süden setzt sich eine Wirtschaft von Grossgrundbesitz im feudalen Stil seit langer Zeit fort. Während der Schutz von landwirtschaftlichen Nutzflächen schwer durchzusetzen war, stiessen die Anfang des 20. Jahrhunderts begonnenen Neuordnungen des Bodens zuweilen auf Misstrauen und Abneigung. In der Nachkriegszeit folgte eine rasante und ungeordnete bauliche Entwicklung, die neue Herausforderungen mit sich brachte und auf die es bis heute keine angemessene und rechtzeitige Antworten gibt.

Historiquement, le Tessin présente une structure foncière diversifiée. Alors que les vallées supérieures comptent des communautés de petits propriétaires largement autonomes, le Sud du canton voit perdurer une économie latifundiaire de type féodale. Ainsi les entreprises de remembrement des propriétés foncières lancées au début du XXe siècle suscitent parfois de la méfiance et des réticences, alors que la protection des surfaces agricoles a du mal à s’affirmer. L’après-guerre connaît un projet de développement au rythme frénétique et chaotique, qui soulève des nouveaux défis auxquels il n’est pas toujours facile d’apporter des réponses promptes et opportunes.

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Landownership and the leasehold system in Ethiopia The formal-informal dialogue in landholding and urban development

WUBSHET BERHANU

Associate Professor at the Department of Architecture and Urban Planning, Addis Ababa.

[FIG. 1]

Although land is a natural resource, its ownership and us age have been contentious issues throughout human his tory. Community leaders and governments try to control how land is acquired, used and allocated. In fact, land pol icy is one of the most important factors influencing wealth distribution, socio-spatial relations and the development of communities in general. This article investigates the critical questions of whether and how the leasehold pol icy of urban land has impacted land accessibility for the urban poor, and how informal and traditional urban areas might inform leasehold-based planning and socio-spatial relations.

[FIG. 1] Informal Housing in Addis Ababa. (Photo: Marta H. Wisniewska, Birkhäuser Verlag)

[FIG. 2] This text is an excerpt from «Lessons of Informality – Architecture and Urban Planning for Emerging Territories – Concepts from Ethiopia». Publishers: Felix Heisel and Bisrat Kifle. Birkhäuser Verlag, 2016.

[FIG. 2]

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[1] Government of Ethiopia, Proclamation No. 80 / 1993 («A Proclamation to Provide for the Leaseholding of Urban Land»). Published in Negarit Gazeta no. 23 (December 1993): 92–98. [2] It is the government of the individual states and the people of that state who are the legal owners of the land within their jurisdiction. In contrast to Proclamation 47 of 1975, the 1987 constitution allows people to be owners of land, while in practice, only the government could feasibly mange land (on behalf of the people, of course). In this respect, in terms of ownership, it is the government that is the owner dating from the nationalization of lands in 1975. Government of Ethiopia, Proclamation No. 47 / 1975 («Government Ownership of Urban Lands and Extra Houses»). Published in Negarit Gazeta no. 41 (26 July 1975): 200–214. [3] Article 24 of Proclamation 721 of 2011 curtails the leaseholder’s ability to sell land and property rights. Land cannot be part of the commodity for sale; any profit from increased land value is deemed property of the government as the freeholder of the land. This leaves the leaseholder the right to use the land for the approved purpose only. This stand is peculiar to the Ethiopian leasehold policy, as other leasehold policies (for example, that of Hong Kong) provide full rights to the leaseholder during the lease period. Government of Ethiopia, Proclamation No. 721 / 2011 («Proclamation to Provide for Leaseholding of Urban Lands»). Published in Federal Negarit Gazeta no. 4 (28 November 2011): 6220–6246.

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The leasehold system in Ethiopia After 1993, landownership remained in the hands of the government (officially, the government and people of Ethiopia). The lease system became the dominant landholding system [1]. The leasehold system is not new to the Ethiopian urban context, as most think. During the imperial period, land was infrequently leased as well, though only for periods of up to five years; beginning in 1993, leases spanned much longer, from 60 to 99 years depending on land use category. The main purpose of the leasehold policy is to provide land at market value and ensure its continued public ownership. The logic is sound: if land is owned by the government and the people, and it is not possible to offer fully equitable access to land, under the proxy system the government charges those with access to land fairly and uses the capital generated through leases for development projects that benefit the community [2]. However, subsequent changes to the leasehold system have eroded this premise. The leasehold system raises the following critical issues that call for in-depth analysis: Firstly, should previously occupied land be converted to the leasehold system when a property transaction occurs, and, if so, how? Together with urban renewal projects, the conversion of all land to a leasehold system in 2011 has had sweeping implications for the informally held land in inner-city areas [3]. The act displaces existing communities and disrupts

[FIG. 3] «Progress» introduces new scales to the existing settlements as well on the physical, the spatial and the social level. (Photos: Marta H. Wisniewska, Birkhäuser Verlag)

[FIG. 4] Inner city informal settlements are being cleared overnight.

[FIG. 5] The first sub-Saharan light-rail system, the Addis Ababa Light Rail, built by the China Railway Group Limited. [FIG. 4]

[FIG. 5] [FIG. 3]

social structures built over several decades. Urban regeneration is necessary; however, the speed of redevelopment, will of residents to relocate, and compensation and rehabilitation mechanisms determine whether the outcome of urban regeneration is positive for a community. The important question here is what rights existing communities have compared to new settlers. Secondly, why do land auctions (bids for leases) begin to resemble speculation, if this is the very thing that the government plans to combat? Public auctions for leases of urban land have the merit of transparency: the market establishes the land’s value. This is proper as a procedure, but in cases where the government is the sole decision-maker as to when land will be released for auction, which land will be released, how many plots of land will be made available and for which functions, and so on, the value of land no longer seems to be determined by the market alone. The supply of urban land is highly constrained, and information on land for lease is also not readily available. Owing to the intermittency of the release of land for auction, bid offers have escalated to unprecedented levels, to an extent that resembles speculation (the recent lease price of 305’000 birr, or 14’500 US dollars, per square metre in the commercial parts of Addis Ababa represents a climax in this regard).

Thirdly, what is the definition of «public interest» in regard to the implications on the reallocation of land? One can glean how urban managers understand these terms from their actions: for them, any act in the public interest would result in a seemingly improved physical urban area, exploit the land to a higher degree (higher floor and building area ratios), promote other intensive land uses (especially road network development), or employ more people (in the formal sector). Unfortunately, these definitions are inconsistent and fail to fulfil public interest in the widest sense. Decisions made by different managers cannot be expected to be consistent when standard metrics for evaluating these decisions are not provided. Additionally, exploiting land to a higher degree does not necessarily bring about greater benefits for the public (for example, when public open spaces are leased to private investors). And although development may generate employment opportunities, the number of new jobs may not surpass the number of jobs that existed in the informal sector prior to redevelopment, and in most cases, the new jobs go to others, leaving the former occupants of underdeveloped land without any alternatives. If we were to complete a planning balance sheet at a comprehensive level considering all economic, social, environmental and political aspects of the situation – the benefits of redevelopment might not outweigh the disadvantages.

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Lastly, how are lease fee repayment periods apportioned? With a low initial payment and many years of repayment, businesses in particular profit from the low value of money due to depreciation. Additionally, the policy of allocating large tracts of land to property developers opens up questions for the future development of the city. It is clear that such monopolies will undoubtedly create segregation, while preventing urban administrations from collecting planning benefits and controlling externalities. This analysis may seem to justify an approach that conserves the old and the informal or traditional as opposed to promoting the new. More than this, however, it is intended to pose the question of which way we should guide development. There is no one correct answer, but a central theme of development throughout human history has been the social learning process: we stand on the shoulders of former societies (through accumulated knowledge) in order to see into the future. Any society that does not give attention to its past, learn from it and recognize it as the foundation of its present loses valuable lead time and is bound to repeat past mistakes, slowing development overall. In this sense, a situation that is currently very common – the informal in our case – can provide insight into the past and help us to design better solutions that ensure social and spatial transformation without compromising continuity. Lessons from informal housing Informal settlements are self-help systems of housing delivery based on available resources (materials, technical knowledge and labour). In comparison, the leasehold system limits who obtains land, when landholders can develop land, and what they can develop on it. It is a standardized approach that oversimplifies the process of housing development. The need for a legal system to certify property, bringing it to the formal arena to allow additional transactions and wealth creation is evident. Our analysis has shown that «informal» in urban Ethiopia can refer to two conditions: informal landholding and informal construction in inner and fringe areas of the city. In most cases, residents living on informally held land have legal grounds for occupying the land but the area lacks a formal development plan, and the construction of physical structures (buildings, services and open spaces) may not fulfil planning and construction standards. This is what the literature in general

designates as an informal settlement in urban Ethiopia (as opposed to squatter settlements in other countries, especially in Latin America). Further, fringe developments may have violated the procedure of land allocation; individuals who hold more land than they need (such as farmers in the urban periphery), parastatal institutions and government organs that are not empowered to deliver land have at times allocated land to individuals and organizations. This allocation is still quasilegal, however; there is no rampant illegal occupation of land in Ethiopia. Residents in informal settlements cooperate to develop their locality. The cooperation goes much deeper than physical development: they meet regularly to request title deeds or access to services, help each other and participate in a vibrant social life. The concept of community policing to fill the lack of formal legal protection could be cited as an important contribution of informal settlements to peace and security of urban areas. Informal landholders also improve their dwellings and working spaces using their own labour and technical knowhow. They create spaces suited to their needs and demand less from the government. Such settlements have attributes that are indicative of cohesive urban living. In spite of the fact that informal developments or traditional areas contribute much to housing production maintenance and infrastructure, the leasehold system has constrained the ability of occupants to transform their surroundings by themselves. By contrast, in situations where infill development has been carried out, the physical and social structure has had a chance to continue age-old spatial and social patterns. Conclusion In principle, the leasehold system extends public ownership of land. If land is made more available and the lease price is fair, the leasehold system does not necessarily promote informal landholding. Informal landholding is the result of poor land registration and improper land management. If all land under the jurisdiction of a municipality is registered and landholders’ rights are respected, informal land occupation will not take place. In other words, the problem does not lie with the leasehold system in itself; rather, the way it has been implemented in Ethiopia has compromised its aims. Moreover, sweeping urban redevelopment of the kind that has accompanied the transition to a leasehold system conflicts with the possibility of learning from existing socio-spatial

[FIG. 6] Uses of space as well as its design are closely interlinked with social, cultural and traditional contexts. Social networks are often the basis for everyday life and represents not only communal but also economic safety nets within the city. (Photo: Marta H. Wisniewska, Birkhäuser Verlag)

[FIG. 6]

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arrangements. The overriding principles for the selection of areas to redevelop – the presence of kebele [4] houses and the level of dilapidation – capitalize on land and property ownership and the quality of the physical environment. However, the concentration of kebele houses is a fact in central areas, and the prime cause for the dilapidation of structures is the planning system itself: a moratorium on maintenance (selective redevelopment) that leads to blight. Local social and spatial orders are unique to the developers and the context. The basic characteristic of formal planning is to impose social and spatial orders thought to benefit society, but these are usually intended to be simple to administer and pre-deterministic. On the other hand, informal systems are organized based on unique sets of parameters suited to the topography, the capacity of individuals and the priorities of occupants. There is order in time, social, economic and spatial aspects, which are dynamic and not readily predicted by the socio-spatial standards of the formal system. Failure to understand such processes is the root cause for the discontent of the formal system over the informal. Order at the bottom is seen to create disorder at the top of a planning system that is organized to predict end results and strive to control deviations from the standard. As necessary redevelopment is carried out, the internal order, efficient use of human and natural resources and communal cooperation that characterize informal settlements are important to keep in [4] «neighbourhood», mind so as not to undermine any potential the smallest adminisbenefit of leasehold-based planning in trative unit of Ethiopia. the future.

RÉSUMÉ

Les leçons de l’habitat informel à Addis-Abeba Le sol est une ressource naturelle. Les détenteurs du pouvoir politique se sont toujours efforcés d’en contrôler l’acquisition, l’utilisation et la répartition. La politique foncière est l’un des facteurs qui a le plus d’influence sur la répartition des richesses et le développement d’une collectivité publique. En Éthiopie, après 1993 le sol resta aux mains du gouvernement. L’emphytéose devint la forme la plus répandue de possession du sol. L’idée qui sous-tend ce système est simple: les terrains sont «loués» aux prix du marché et génèrent ainsi un capital susceptible d’être investi en faveur du bien commun, mais ils restent propriété de la collectivité publique. Il est toutefois apparu que cette politique favorisait la spéculation foncière, pourtant combattue par le gouvernement, et que l’habitat dit informel, résultant d’une appropriation spontanée du sol, était remplacé par de nouveaux ensembles bâtis sans égard pour les structures sociales qui s’y étaient développées. Or, cet habitat informel, basé sur l’entraide, se distingue précisément par l’usage optimal qu’il fait des modestes ressources disponibles. Les modes de co opération qu’il implique vont plus loin que ceux qui prévalent dans les nouvelles opérations – raison pour laquelle il serait bon d’intégrer ces structures spontanées dans les projets d’urbanisme.

ZUSAMMENFASSUNG

RIASSUNTO

Lektionen des informellen Wohnungsbaus in Addis Ababa

Insegnamenti dagli alloggi informali di Addis Abeba

Boden ist eine natürliche Ressource. Schon immer legten es politische Machthaber und Regierungen darauf an, den Erwerb, die Nutzung und die Verteilung des Bodens zu kontrollieren. Bodenpolitik ist einer der einflussreichsten Faktoren für die Verteilung von Wohlstand und die Entwicklung eines Gemeinwesens. Nach 1993 blieb der Boden in Äthiopien in den Händen der Regierung. Baurecht wurde zur am weitesten verbreiteten Form des Grundbesitzes. Der Grundgedanke dieses Systems ist einfach: Land wird zu Marktpreisen zur Verfügung gestellt und generiert dadurch Kapital, welches zu Gunsten des Gemeinwohls eingesetzt werden kann, bleibt aber gleichzeitig im Eigentum der Öffentlichkeit. Bei der Umsetzung dieser Bodenpolitik hat sich jedoch immer wieder gezeigt, dass die eigentlich durch die Regierung bekämpfte Bodenspekulation Aufwind erhält und bestehende «informelle» Siedlungen, die auf spontane Landnahmen zurückgehen, neuen Überbauungen weichen müssen, ohne Rücksicht auf die entstandenen Sozialstrukturen. Genau diese «informellen» Siedlungen sind es jedoch, welche als Teil des «sich selbst helfenden», Systems optimal mit den beschränkten Ressourcen umgehen. Die hier gelebten Kooperationen sind tiefgreifender als jene der neuen baulichen Entwicklung. Daher sollten die (informellen) Strukturen in die Planungen integriert werden.

Il suolo è una risorsa naturale. Le autorità politiche e i governi hanno sempre voluto controllare l’acquisizione, l’utilizzo e la distribuzione della terra. La politica fondiaria è uno dei fattori più influenti nella distribuzione della ricchezza e nello sviluppo di una comunità. Dopo 1993 il capitale fondiario rimase nelle mani del governo etiope. Il diritto di superficie è diventato la forma più diffusa di proprietà fondiaria. Il pensiero alla base di questo sistema è semplice: la terra è messa a disposizione a prezzi di mercato, generando così capitale che può essere utilizzato a vantaggio della comunità, ma allo stesso tempo rimane di proprietà pubblica. Nell’attuare questa politica di gestione delle risorse territoriali, tuttavia, è stato ripetutamente dimostrato che la speculazione fondiaria, effettivamente combattuta dal governo, sta prendendo slancio e che gli insediamenti «informali» esistenti, originati da un’appropriazione spontanea della terra, devono lasciare spazio a nuovi sviluppi edilizi, a prescindere dalle strutture sociali che hanno trovato terreno fertile proprio in quegli alloggi di tipo spontaneo. Sono proprio questi insediamenti «informali» che, in quanto parte di un sistema di «auto-aiuto», gestiscono in modo ottimale le risorse limitate. Le forme di cooperazione vissute in questo ambito sono più profonde di quelle delle nuove edificazioni. Pertanto, gli insediamenti informali dovrebbero essere integrati nella pianificazione.

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Preisgünstiger Wohnraum in Spannungsfeld zwischen Wohnraumpolitik und Innenentwicklung Wohnen ist ein Grundbedürfnis. Die Verfügbarkeit von Wohnraum wird über den privaten Wohnungsmarkt gere gelt. Um Wohnraum für sämtliche Zielgruppen bereitzustel len interveniert die öffentliche Hand im Wohnungsmarkt. Mitunter mittels Fördermittel explizit für Genossenschaf ten und gemeinnützigen Stiftungen soll es weiterhin aus reichend Wohnraum für alle geben. Hierfür stehen den Behörden verschiedene Instrumente zur Verfügung. Die unterschiedlichen Ansätze der Städte Basel und Zürich zeigen, wie in den Wohnungsmarkt eingegriffen werden kann. Die Rolle von Stiftungen innerhalb der Strategien ist dabei unterschiedlich – und damit ihre Zielführung. Auf das Bevölkerungswachstum im 20. Jh. reagierten die AkteurInnen auf dem Wohnungsmarkt mit gesteigerter Wohnbautätigkeit. Der Wohlstandsgewinn führte zu einem erhöhten Wohnflächenverbrauch pro Person und gleichzeitig zu steigenden Wohnkosten in zentralen städtischen Lagen. Trotz hoher Wohnbautätigkeit und steigenden Angebotsmieten herrscht heute in den Kernstädten eine notorisch tiefe Leerstandsquote [1]. Diese Situation ist nicht nur auf das Bevölkerungswachstum, sondern auch auf veränderte Lebenslagen wie etwa die gesteigerte Nachfrage nach Zentralität und die zunehmende Individualisierung zurückzuführen. Auch wenn aktuell die Leerstandsquoten wieder steigen, führt dies in den Städten kaum zu einer Entspannung, da das gesteigerte Angebot räumlich abseits der Nachfrage oder in einem höheren Preissegment liegt. Für einen wachsenden Teil der Bevölkerung sind die Wohnkosten der durch den Wohnungsmarkt erstellten Objekte nurmehr schwer oder teils gar nicht mehr tragbar. Denn: Wohnbedürfnisse müssen unmittelbar befriedigt werden. Wenn Geringverdienende keine adäquate Wohnung im Bestand finden, müssen sie höherpreisige Objekte anmieten – und gefährden so ihren Lebensunterhalt. Der Anstieg der durchschnittlichen Mietzinsbelastung der untersten Einkommensklasse um 4 Prozent zwischen 2001 und 2012 [2] zeigt, dass die Nachfrage nach preisgünstigem Wohnraum im Bestand nicht abgedeckt werden konnte. Bei Wenigverdienenden kann eine Mietzinsbelastung von über 25 % des Einkommens die Befriedigung anderer Grundbedürfnisse gefährden [3]. Bereits im ersten Viertel des 20. Jh. reagierten Städte wie z. B. Genf, Zürich und Basel auf Marktasymmetrien mit kommunalem Wohnungsbau. Während in Genf und in Zürich sich daraus eine aktive Rolle der öffentlichen Hand im Wohnungsmarkt entwickelte, erlosch in Basel diese Politik wieder – allerspätestens durch die neue Immobilienstrategie des Kantons Basel-Stadt [4].

DOMINIQUE LÜTHI MSc Geografie, Raumplaner. FABIAN PHILIPP STÖCKLI BSc Raumplanung FHO FSU, BA Geografie und Wirtschafts wissenschaften.

Förderpolitik im Wohnungsbau 1975 trat das eidgenössische Wohn- und Eigentumsfördergesetz in Kraft. 2003 erfolgt mit dem Bundesgesetz über die Förderung von preisgünstigem Wohnraum (WFG) eine Ablösung und gleichzeitig eine Kurskorrektur in der Wohnraumpolitik des Bundes. Gemeinnützige AkteurInnen können seither Bundesgelder aus dem «Fonds de Roulement» beziehen. Gleichzeitig zeichnen sich durch die neuen Prioritäten der Raumplanung, insbesondere bei der Entwicklung nach Innen, Spannungen zur Wohnraumpolitik ab, weil dabei auch bestehender preisgünstiger Wohnraum gefährdet wird. Wenn eine Stadt das Ziel hat, Wohnraum für Alle bereitzustellen, muss nicht nur preisgünstiger Wohnraum gefördert, sondern auch leistbarer Wohnraum im Bestand erhalten werden. Ihre Strategie sollte daher darauf ausgerichtet sein, die Raumplanungspolitik durch flankierende Massnahmen so zu regulieren, dass die Wohnungspolitik möglichst nicht unterlaufen wird. Die Frage nach der Nachhaltigkeit solcher S trategien wurde im Rahmen einer Masterarbeit [5] anhand der Städte Basel und Zürich untersucht. Ziel einer jeden Wohnraumpolitik müsste sein, die Nutzung der Ressource «Wohnraum» dem öffentlichen Interesse – Wohnraum für alle – anzugleichen. Hierfür stehen politisch-administrativen AkteurInnen unterschiedliche Möglichkeiten zur Verfügung [ABB.1]. Zur Förderung von preisgünstigem Wohnraum können über die Trägerförderung die gemeinnützigen EigentümerInnen wie Genossenschaften oder Stiftungen unterstützt werden. Bei einer Objektförderung wird direkt die Ressource – der Wohnraum – gefördert. Von einer Subjektförderung wird gesprochen, wenn die Mietenden direkt finanziell unterstützt werden. Zusätzlich besteht für jede Gemeinde die Möglichkeit ihren eigenen Wohnraumbestand nach dem Prinzip der Kostenmiete zu vermieten, ergo die Liegenschaften im Verwaltungsvermögen zu führen. Die hierfür eingesetzten Mittel – respektive der Verzicht auf Rendite – erhöhen den Druck der Öffentlichkeit auf die Gemeinden, ihre Strategie zu rechtfertigen. Welche Rolle gemeinnützige Stiftungen innerhalb eines wohnraumpolitischen Regimes übernehmen, wie sich diese vom kommunalen Wohnungsbau sowie von Genossenschaften [1] Stadt Zürich. Präsidialdepartement (2017): Leerwohnungsbestand 2017. [2] Haushaltsbudgeterhebung (2012): Bundesamt für Statistik. [3] Bundesamt für Wohnungswesen BWO (2014): Mietbelastung. Durchschnittliche Mietbelastung nach Einkommensklassen [4] Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt (2007): Immobilienstrategie für das Finanzvermögen des Kantons Basel-Stadt. [5] Dominique Lüthi, Universität Bern (2016): Erstellung und Erhaltung von preisgünstigem Wohnraum in Schweizer Städten – Welchen Beitrag leisten Stiftungen? Ein Vergleich der Funktion von privaten und öffentlich-rechtlichen Stiftungen auf dem städtischen Wohnungsmarkt in Basel und Zürich.

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unterscheiden, welche Leistung gegenüber der Öffentlichkeit erbracht wird und welche Bedeutung dies für den Wohnungsmarkt hat, war die Kernfrage der Studie. Eine lange Geschichte Die Stadt Zürich «möchte für alle Bevölkerungsschichten und Altersgruppen eine attraktive Wohnstadt sein» [6]. Ziel ist es, bis zum Jahr 2050 den Anteil gemeinnütziger Mietwohnungen von aktuell einem Viertel auf einen Drittel zu erhöhen. Hierfür verfolgt die Stadt Zürich seit langem eine zweigleisige Wohnbaupolitik. Sie setzt auf den kommunalen Wohnungsbau, welcher nach dem Modell der Kostenmiete vermietet wird, sowie auf die Förderung von gemeinnützigen Bauträgerschaften. Die «Grundsätze 24» [7] sind ein heute noch massgebender Erlass aus dem Jahr 1924, welche drei Grundförderinstrumente der Stadt für gemeinnützige Bauträger definiert. Dies sind die vergünstigte Abgabe von Land im Baurecht, das Gewähren von Restfinanzierungsdarlehen sowie die Beteiligung am Eigen kapital (Trägerförderung). Förderungsberechtigt sind hierbei nur Bauträger, welche den Wohnraum nach dem Prinzip der Kostenmiete zur Verfügung stellen. Da das Modell der Kostenmiete kein Garant für tiefe Mieten ist, subventioniert die Stadt Zürich zusätzlich rund 6800 der derzeit 50’000 geförderten Wohnungen (Objektförderung). Bei subventionierten Wohnungen werden die maximalen Erstellungskosten vorgegeben, da nur die Kombination der Kostenmiete und tiefen Erstellungskosten günstige Mieten hervorbringt. Die Vergabe subventionierter Wohnungen ist dabei direkt an die Einkommensverhältnisse der BewohnerInnen sowie an eine Mindestbelegung gekoppelt. In der Stadt Zürich stellt sich die Frage, welche Rolle die Stiftungen auf dem Wohnungsmarkt übernehmen und inwieweit sie sich vom kommunalen Wohnungsbau und den Genossenschaften unterscheiden. Ein kurzer Blick auf die historischen Umstände der drei wichtigsten Stiftungen auf den Zürcher Wohnungsmarkt zeigt, dass bereits in den 1920 er-Jahren erkannt wurde, dass kinderreiche Familien grosse Mühen hatten, auf dem Wohnungsmarkt eine bezahlbare Wohnung zu finden. Daraufhin gründete die Stadt 1924 die erste öffentlich-rechtliche Stiftung mit einem wohnpolitischen Auftrag – die «Stiftung für kinderreiche Familien». In den 40 er und 50 er-Jahren waren dann betagte Menschen besonders von der Wohnungsnot betroffen, worauf

1950 die «Stiftung Alterswohnung der Stadt Zürich» gegründet wurde. In den 80 er-Jahren folgte die Gründung der dritten öffentlich-rechtlichen Stiftung der Stadt Zürich, die «Stiftung zur Erhaltung von preisgünstigen Wohn- und Gewerberäumen der Stadt Zürich PWG». Hintergrund und gleichzeitig Auftrag war hierfür der aufgeheizte Immobilienmarkt. Die Gründungen dieser drei öffentlichrechtlichen Stiftungen zeigt die Strategie der Stadt Zürich: Sie können als direkte Antwort auf akute Versorgungsprobleme gewisser Bevölkerungskreise gesehen werden, welche vom genossenschaftlichen Wohnungsbau nicht behoben werden können, da die Stadt wenig Einfluss auf die Vermietungs praxis hat. Bei den öffentlich-rechtlichen Stiftungen ist die Stadt hingegen selbst Eigentümerin, was die Mietbedingungen wie Mindestbelegung oder ein maximal zulässiges Haushaltseinkommen deutlich einfacher durchsetz- und kontrollierbar macht als bei Genossenschaften. Dadurch erhöht sich die politische Akzeptanz stark. So konnte 2016 in Zürich eine vierte öffentlich-rechtliche Stiftung mit einem wohnpolitischen Auftrag gegründet werden. Hinzu kommt, dass die Stiftungen – im Gegensatz zum kommunalen Wohnungsbau – entkoppelt vom städtischen Haushalt agieren können und dadurch auch weniger finanzpolitischen Effizienzgedanken unterworfen sind. Dies erhöht die Sicherheit des langfristigen Erhalts des preisgünstigen Wohnraums massiv. Eine kurze Geschichte Die Wohnraumpolitik der Stadt Basel erhielt mit der Annahme des Gegenvorschlags der Regierung auf die Initiative «Bezahlbares und sicheres Wohnen für alle» [8] im Jahr 2013 ein neues Gesicht. Diese Politik, welche die «Wohnbedürfnisse der ganzen Bevölkerung (…) möglichst gut befriedigen» [9] möchte, stützt sich seither auf drei Pfeiler. [6] Stadtentwicklung Zürich, Präsidialdepartement (2012): Programm Wohnen. [7] Stadt Zürich (1924): Grundsätze betreffend die Unterstützung des gemeinnützigen Wohnungsbaues. [8] Basel (2012): Ratschlag und Bericht betreffend Kantonale Initiative «Bezahlbares und sicheres Wohnen für alle» sowie «Gegenvorschlag für ein Gesetz über die Wohnraumförderung (Wohnraumfördergesetz, WRFG) und für eine Rahmenausgabenbewilligung für den Erwerb von Arealen und Liegenschaften zu Gunsten des gemeinnützigen Wohnraumangebots». Regierungsratsbeschluss. Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt. [9] Kanton Basel-Stadt (2013): Wohnraumförderungsgesetz.

Wohnraumpolitisches Regime Politisch-administrativer Akteur

Trägerförderung

Eigentümer

Ressource

Nutzer

Objektförderung

[ABB.1] Dem politisch administrativen Akteur ( ) stehen unterschiedliche Möglichkeiten zur Förderung von preisgünstigem Wohnraum zur Verfügung. Über die Trägerförderung können die Eigentümer (E1 bis E4) der Ressource «Wohnbaubestand» unterstützt werden ( ). Der Eigentümer E5 wird nicht unter der Träger förderung subsummiert, da der politischadministrative Akteur selbst Eigentümer ist. Die Objektförderung dient der direkten Einflussnahme auf die Ressource (R1 bis R5) ( ). Mit der Subjektförderung besteht zudem die Möglichkeit, die Nutzer der Ressource, direkt zu unterstützten ( ). Die Gesamtheit aller gewählten Instrumente bildet das wohnraum politische Regime des politisch administrativen Akteurs. (Quelle: Lüthi, 2016)

Subjektförderung

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[ABB.2]

[ABB.2] Wohnsiedlung Brunnenhof der städtischen «Stiftung Wohnungen für kinderreiche Familien» beim Bucheggplatz in Zürich. Hier entstanden 72 neue grosse Wohnungen, welche nach dem Prinzip der Kostenmiete an Familien mit mindestens 3 Kindern vermietet werden. (Quelle: SKF-Stiftung)

[ABB.3]

[ABB.3] Auf dem Erlenmattareal in Basel erwarb die Stiftung Habitat mehrere Baufelder. Auf diesen entstehen derzeit verschiedenste genossenschaftliche Projekte, welche zum Erhalt von günstigen Wohn- und Arbeitsräumen beitragen. (Quelle: Stiftung Habitat)

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Die Regierung möchte zum einen das gemeinnützige Wohnraumangebot spezifisch fördern (Trägerförderung). Hierfür können Darlehen für Projektentwicklungen gesprochen, Bürgschaften gewährtsowie Grundstücke im Baurecht vergünstigt abgegeben werden. Hinzu kommen Beratungsdienste. Diese Förderinstrumente stehen allen gemeinnützigen Wohnbau trägerschaften offen. Der zweite Pfeiler widmet sich der gezielten Förderung von wirtschaftlich benachteiligten Personen. Ziel ist es, dass der Kanton als Eigentümer für diese Bevölkerungsschicht Wohnungen baut oder erwirbt und anschliessend kostengünstig vermietet. Hierbei handelt es sich um kommunalen Wohnungsbau im Verwaltungsvermögen. Zudem möchte die Regierung die «Rahmenbedingungen für Investitionen verbessern». Hiermit wurden die Abbruchbedingungen für bestehenden Wohnraum gelockert, um allfällige Nutzungsreserven besser auszuschöpfen sowie die Qualität der Wohnungen den heutigen Ansprüchen anzupassen. Zugleich aber gefährdet dies den Bestand einfachen preisgünstigen Wohnraums. Gefördert werden so hauptsächlich die Netto wohnfläche, nicht aber die Anzahl Wohnungen, geschweige denn preisgünstiger Wohnraum. Zusätzlich unterstützt der Kanton Haushalte direkt durch Mietzinsbeiträge (Subjektförderung). Die Bedingung dafür ist, dass eine Mindestbelegung eingehalten sowie ein maximales Haushaltseinkommen nicht überschritten wird. Die Rolle der Stiftungen innerhalb dieses wohnraumpolitischen Bereichs ist, im Vergleich zu den öffentlich-rechtlichen Stiftungen in Zürich, eine gänzlich komplementäre. In Basel existieren keine öffentlich-rechtlichen Stiftungen mit einem wohnpolitischen Auftrag. Eine Initiative, welche die Gründung einer solchen forderte, wurde 2014 vom Stimmvolk klar abgelehnt. In diese Bresche sprang in Basel zuvor schon eine private Stiftung – die «Stiftung Habitat». Diese wurde 1996 von Privatpersonen gegründet, mit der Absicht, zu einer «wohnlichen Stadt mit bezahlbaren Mieten» [10] beizutragen. Sie agiert hierbei in unterschiedlichen Rollen: Zum einen ist sie selbst Eigentümerin von Liegenschaften, welche sie zu «moderaten Marktpreisen vermietet» und somit – finanziell gesehen – in einem ähnlichen Segment wie die Genossenschaften tätig ist. Andererseits ermöglicht sie auch als Baurechtgeberin die Förderung von preisgünstigem Wohnungsbau. Neben der Stiftung Habitat agiert in Basel mit der «Christoph-Merian-Stiftung» noch eine zweite wichtige privatrechtliche Stiftung auf dem Immobilienmarkt. Aufgrund ihres Stiftungszwecks ist für sie Vermietung Mittel zum Zweck zur Umsetzung des eigentlichen Stiftungsauftrags: Kultur, Soziales und Umwelt. Die Erkenntnis, dass der Mangel an preisgünstigem Wohnraum jedoch durchaus als soziales Problem aufgefasst werden kann, ist der CMS durchaus bewusst. Zwei Welten … Der Vergleich der beiden Städte zeigt interessante Unterschiede. Das wohnraumpolitische Regime der Stadt Zürich verfügt über unterschiedlichste Instrumente. Die Kombination aus Förderung und Subventionierung ermöglicht es ihr, Wohnungen in allen Segmenten anzubieten. Die öffentlich-rechtlichen Stiftungen übernehmen eine ergänzende Funktion, welche weder von Genossenschaften noch vom kommunalen Wohnungsbau abgedeckt wird. Gegenüber Genossenschaften weisen die Stiftungen eine deutlich höhere Zielwirkung auf, da die Stadt

selbst Eigentümerin ist. Und im Gegensatz zum kommunalen Wohnungsbau ist der langfristige Erhalt des preisgünstigen Wohnraums bei öffentlich-rechtlichen Stiftungen besser vor finanziellen Effizienzforderungen geschützt. Die Kosten dieses Systems sind kurzfristig gesehen wohl höher. Langfristig reduzieren sich diese – gesamtwirtschaftlich – stark, da segregative Effekte vermindert werden und keine direkte Abhängigkeit zum restlichen Wohnungsmarkt besteht. Demgegenüber setzt das Basler System auf eine Kombination aus Förderung von Genossenschaften, Erstellung von Wohnraum für wirtschaftlich benachteiligte Menschen sowie der Subjektförderung. Dieses System weist mehrere Schwachstellen auf: Obwohl mit der Förderung von Genossenschaften ein durchaus erfolgreiches Instrument besteht, fehlt der Stadt eine wirksame Strategie zum Erhalt von günstigem bestehenden Wohnraum. Im Gegenteil: Die gelockerten Abbruchbestimmungen für Liegenschaften gefährden den Erhalt von preisgünstigem Wohnraum im Bestand. Hinzu kommt, dass der Kanton Basel-Stadt weiterhin auf die Subjektförderung zurückgreift. Dies führt nicht zu einer verminderten Nachfrage nach preisgünstigem Wohnraum, sondern zu Abhängigkeiten – nämlich der Mietenden vom Kanton und des Kantons von den privaten WohnungseigentümerInnen. Die Subjektförderung mag eine sehr hohe Zielwirkung aufweisen, preisgünstiger Wohnungsraum entsteht dadurch jedoch nicht. Im Gegenteil: Für Eigentümer besteht sogar der Anreiz, nicht zu günstig zu vermieten, da die Preisdifferenz von der öffentlichen Hand übernommen wird. Deren Abhängigkeit wider spiegelt sich in der kantonalen Sozialhilfestatistik. Seit der Annahme des neuen Wohnraumfördergesetzes im Jahr 2013 stieg die Familienmietzinsquote von 1.6 % auf 2.3 % (2016) [11]. Ein weiterer Schwachpunkt der Basler Wohnraumpolitik ist, dass der kommunale Wohnungsbestand des Kantons im Finanzvermögen geführt wird. Damit fehlt dem Kanton ein zusätzliches Instrument, mit welchem der Kanton spezifische Zielgruppen unterstützen könnte. Diese Konstellation führt dazu, dass die privaten Stiftungen in Basel – oder zumindest die Stiftung Habitat – im Gegensatz zu Zürich keine ergänzende, sondern eine substituierende Rolle einnehmen, gewissermassen also öffentliche Aufgaben. Dieselbe Ausgangslage Stiftungen können in der städtischen Wohnbaupolitik einen Beitrag insbesondere zur Förderung und zum Erhalt von preisgünstigen Wohnraum leisten. Der Vergleich der Städte Basel und Zürich zeigt, dass mit ihrer Funktion innerhalb des Regimes die Zielwirkung durchaus unterschiedlich sein kann. Unabhängig davon, welche Rolle Stiftungen spielen, bereichern sie den Wohnungsmarkt und stärken so auch die Robustheit dessen gegenüber externen Einflüssen. Der Wohnungsmarkt ist kein geschlossenes System. So zwingen externe Einflüsse wie der Geldmarkt, aber auch die Raumplanungspolitik Städte dazu, ihre Strategie zu diskutieren und gegebenenfalls anzupassen. Insbesondere jetzt – da durch [10] Stiftung Habitat (2015): Haltung zu den «Entwicklung nach BewohnerInnen. Innen» preisgünstiger [11] Statistische Amt Basel-Stadt (2016): Wohnraum ins Visier Bedarfsabhängige Sozialleistungen. T13.10.01 der Investoren gerät. – Familienmietzinsbeiträge.

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RÉSUMÉ

RIASSUNTO

Le logement économique: entre politique du logement et développement vers l’intérieur

Abitazioni economiche in conflitto tra politica dell’alloggio e sviluppo centripeto degli insediamenti

Pouvoir se loger est un besoin fondamental. La disponibilité des logements est principalement régie par le marché privé. Afin cependant que tous les groupes cibles aient accès à un espace habitable suffisant, les pouvoirs publics interviennent eux aussi sur le marché du logement. Ils le font notamment en soutenant les coopératives et les fondations d’utilité publique. Les approches respectives des villes de Bâle et de Zurich donnent un aperçu des instruments disponibles. Dans le cadre de la politique du logement menée par une ville, les fondations peuvent contribuer à promouvoir la construction de logements abordables et à préserver ceux qui existent déjà. La comparaison entre Bâle et Zurich montre que les fondations peuvent jouer un rôle et, partant, exercer un impact différents. Indépendamment de cela, elles diversifient le marché du logement et en renforcent la résistance aux influences extérieures. En effet, il peut arriver que le marché monétaire ou la politique d’aménagement du territoire contraignent les villes à revoir leur stratégie. C’est notamment le cas à l’heure actuelle où, du fait des impératifs du «développement vers l’intérieur», le logement abordable se trouve dans le viseur des investisseurs.

Abitare è un bisogno primario. La disponibilità di alloggi è regolata principalmente dal mercato immobiliare privato. Al fine di fornire alloggi a tutti i ceti sociali, il settore pubblico interviene anche nel mercato immobiliare. Attraverso incentivi allo sviluppo di cooperative e fondazioni di pubblica utilità, dovrebbero continuare a esserci alloggi sufficienti per tutti. A tale scopo, vari strumenti sono a disposizione delle autorità. I diversi approcci delle città di Basilea e Zurigo mostrano come intervenire nel mercato immobiliare. Nell’ambito di una politica urbana dell’alloggio, le fondazioni possono contribuire alla promozione e alla conservazione di alloggi a pigione moderata. Il confronto tra le due città mostra che il ruolo di tali fondazioni nella politica dell’alloggio può essere molto diverso – e quindi anche il loro impatto. Indipendentemente dal ruolo svolto dalle fondazioni, quest’ultime arricchiscono il mercato immobiliare e lo rafforzano di fronte a fattori esterni – perché il mercato immobiliare non è un sistema chiuso. Ad esempio, influenze esterne come il mercato monetario, ma anche la politica di pianificazione del territorio, costringono le città a discutere le loro strategie e, se necessario, a rivederle. Soprattutto ora – perché attraverso lo «sviluppo centripeto degli insediamenti», gli alloggi a pigione moderata sono nel mirino degli investitori.

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Nachrichten FSU/ Informations de la FSU/ Informazioni della FSU

COLLAGE Zeitschrift für Raumplanung, Umwelt, Städtebau und Verkehr (erscheint 6 mal pro Jahr) / Périodique d’urbanisme, d’aménagement, d’environnement et de transport (paraît 6 fois par année) / Periodico di urbanistica, pianificazione del territorio, tematiche ambientali e mobilità (esce 6 volte l’anno) Herausgeber / Edité par / Edito da FSU (Fachverband der Schweizer Raumplanerinnen und Raumplaner / Fédération suisse des urbanistes / Federazione svizzera degli urbanisti / Federaziun Svizra d’Urbanists) Inserateschluss, Versand / Délai d’insertion, envoi / Termine per gli annunci, spedizione COLLAGE 3/18: 02.05.18, 21.06.18 COLLAGE 4/18: 04.07.18, 23.08.18 COLLAGE 5/18: 05.09.18, 25.10.18

VERANSTALTUNGEN

Mitgliederversammlung Freitagnachmittag, 4. Mai 2018 Frauenfeld, Eisenwerk Zentralkonferenz Freitag, 16. November 2018 KKL Luzern

MANIFESTATIONS

Assemblée générale de la FSU Vendredi après-midi 4 mai 2018 Frauenfeld, Eisenwerk Conférence centrale Vendredi 16 novembre 2018 KKL Lucerne

MANIFESTAZIONI

Assemblea generale Venerdì pomeriggio, 4 maggio 2018 Frauenfeld, Eisenwerk Conferenza nazionale Venerdì 16 novembre 2018 Lucerna, KKL

MITGLIEDER / MEMBRES/SOCI

Mutationen / Changements / Modifiche 01.01.2018–28.02.2018 Eintritte / Adhésions / Adesioni Ordentliche Mitglieder / Membres ordinaires / Soci ordinari: Arnaboldi Raffaella, Lugano Derouwaux Francois, Neuchâtel Schimmel Elke, Luzern Zbinden Loïc, Lausanne Kohli Alfred, Wohlen Weber Martin, Nussbaumen bei Baden Fabbris Alberto, Bern Meier Nicola Luca, Liebefeld Verbundene Mitglieder / Membres alliés / Soci affiliati: Fux Valérie, Burgdorf Hervé Savioz, Sion Vallée-Meier Anne-Claude, Carouge Zängerle Marion, Luzern

Studierende / Etudiant(e)s / Studenti: Kissling Samuel, Bern Klima Petra Andrea, Zollikofen Levasseur Julien, Annemasse Seydoux Adeline, Zürich Vitali Rocco, Gambarogno Büromitglieder / Bureaux membres / Studi membri: HEIG-VD Ecole d’Ingénierie et de Gestion du Canton de Vaud, Yverdon-les-Bains Austritte / Départs / Dimissioni Ordentliche Mitglieder / Membres ordinaires / Soci ordinari: Häuptli Christian, Küttigen Studierende / Etudiant(e)s / Studenti: Beerli David, Basel Claveria Martinez Sara, Bern Schnider Lukas, Luzern Van Puyenbroeck Tim, Rotkreuz Büromitglieder / Bureaux membres / Studi membri: Häuptli van den Bergh Rechtsanwälte Notariat, Aarau

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