연구서 2014-03
정책 브랜딩 방안
최일도·이재호
정책 브랜딩 방안 연구서 2014-03
책임연구 최일도(한국언론진흥재단 연구위원) 공동연구 이재호(HS애드 부장) 보조연구 최지혜(한국외국어대학교 대학원) 발행인 김병호 편집인 김성수 발행일 2014년 9월 30일 초판 제1쇄 발행 한국언론진흥재단 100-750 서울특별시 중구 세종대로 124 프레스센터빌딩 전화 (02) 2001-7742 팩스 (02) 2001-7740 www.kpf.or.kr 편집 커뮤니케이션북스(주) 121-869 서울특별시 마포구 연남동 571-17 청원빌딩 3층 전화 (02) 7474-001 팩스 (02) 736-5047 www.commbooks.com 인쇄 (사)한국장애인e-Work협회 150-890 서울특별시 여의도동 44-21 중앙빌딩 411호 전화 (02) 783-0800 팩스 (02) 783-0750 이 책에 실린 내용은 본 재단의 공식 견해가 아닌 필자의 연구 결과임을 밝힙니다. ⓒ 한국언론진흥재단, 2014 ISBN 978-89-5711-361-5 책값은 뒤표지에 있습니다. 부정부패 없는 청렴사회, 거듭나는 대한민국
차례
01 정책 브랜딩의 개념과 구조 … 1 1. 정책 브랜딩의 필요성 … 1 2. 정책과정과 개념 … 3 3. 정책평가의 고려요인 … 34 4. 브랜드 이론 … 43 5. 정책 브랜딩의 구조 … 50
02 정책 커뮤니케이션 현황 … 70 1. 정책 커뮤니케이션 현황 분석 … 70 2. 정책 커뮤니케이션의 문제점 … 81
03 정책 브랜딩 방안 … 84 1. 정책 브랜드 아이덴티티 정립 방안 … 84 2. 정책 브랜드 아이덴티티의 적용 … 92 3. 정책과정별 아이덴티티 관리 … 95 4. 정책 브랜드 아이덴티티의 활용 … 101 참고문헌 … 108
표 차례
<표 1-1> 정책의제의 종류: 콥과 엘더의 이론 기준 정리 … 6 <표 1-2> 주도집단의 정책의제 설정모형 비교 … 10 <표 1-3> 합리모형 … 11 <표 1-4> 오스트롬의 공공선택 모형 … 12 <표 1-5> 합리모형과 점증주의의 비교 … 14 <표 1-6> 최적모형의 특성 … 15 <표 1-7> 앨리슨 모형의 개념 … 16 <표 1-8> 정책집행 과정에서 방향 및 방법 수정의 이유 … 19 <표 1-9> 나카무라와 스몰우드의 정책집행 유형과 집행자 권한 … 21 <표 1-10> 스미스의 정책집행 유형 이론 … 22 <표 1-11> 정책수행 단계별 의제의 유형과 내용 … 33 <표 1-12> 효과적인 평가를 위한 전략과 수단 … 35 <표 1-13> 정책 브랜딩의 과정 비교 … 54 <표 2-1> 정책 브랜딩을 위한 커뮤니케이션 현황 분석 유목 … 71 <표 2-2> 정책 관련 정보 습득 매체(중복 응답) … 72 <표 2-3> 정책홍보와 실행체계에 대한 인식 … 73 <표 2-4> 정책 분야별 관심(중복 응답) … 74 <표 2-5> 정책에 대한 인지도 … 75 <표 2-6> 정책에 대한 태도 … 76 <표 2-7> 분야별 정책과정에 대한 인지도 … 77 <표 2-8> 분야별 정책과정에 대한 태도 … 78 <표 2-9> 정책과정별 인지도 … 79 <표 2-10> 정책과정별 태도 … 79 <표 2-11> 정책과정에 대한 요구(중복응답) … 80 <표 2-12> 정책과정 체계에 대한 요구 … 81 <표 3-1> 정책 브랜드 아이덴티티 정립을 위한 조사 … 85
그림 차례
<그림 1-1> 정책집행 단계 … 20 <그림 1-2> 스미스의 정책집행 과정 모형 … 23 <그림 1-3> 업쇼의 브랜드 아이덴티티 개념도 … 45 <그림 1-4> 케퍼러의 브랜드 아이덴티티 구성도 … 46 <그림 1-5> 아커의 브랜드 아이덴티티 체계도 … 48 <그림 1-6> 정책 브랜드 아이덴티티와 이미지의 관계 … 69 <그림 3-1> 정책 브랜드 아이덴티티 정립 과정 … 86 <그림 3-2> 정책 브랜드 아이덴티티 구성 … 87 <그림 3-3> 가치제안 구조 … 89 <그림 3-4> 브랜드 아이덴티티 구성 요소 … 91 <그림 3-5> 정책 브랜드 아이덴티티와 이미지 관계 … 93 <그림 3-6> 정책 브랜드 아이덴티티 구현 … 94 <그림 3-7> 정부와 국민의 피드백 기능 … 96 <그림 3-8> 정책결정과 정보공개 … 99 <그림 3-9> 정책 브랜드 아이덴티티 활용 … 102 <그림 3-10> 정책 브랜딩 과정과 구조 … 104 <그림 3-11> 정책 브랜딩 과정에서 매체의 역할 … 105
01 정책 브랜딩의 개념과 구조
1. 정책 브랜딩의 필요성 세계 모든 국가의 정부는 성공적 정책 집행을 위해 광고를 비롯한 다각적 인 커뮤니케이션 활동을 전개하고 있다. 정책이 호응을 얻고 사회적 가치 를 인정받으려면 집행 초기부터 평가 단계에 이르기까지 국민과의 관계 형성이 중요하기 때문이다. 아무리 실질적인 혜택으로 나타날 수 있는 정 책이라 할지라도 대다수 국민의 인정을 받지 못한다면 집행 단계마다 난 관에 부딪칠 수 있다. 정책의 현실성과 효과도 중요하지만 국민의 인지도 와 공감대를 확보하지 못하면 체감도가 저하될 수 있다는 것이다. 헌법에 명시된 절차와 기간에 따라 선거로 대통령이 선출되고 의회가 형성되는 민주주의 사회에서 탄생하는 정부의 성공 여부는 정책에 대한 국민의 판단에 따라 결정된다. 물론 이념이나 성향의 대립이 강한 사회에 서는 정부의 공과를 논하는 과정에 고정관념 등 가외변인이 크게 작용하 기도 하지만 후대에서 기록하는 역사적 관점에서 궁극적인 평가는 정책의 성과에 기인한다. 결국 정책의 가치가 정부의 업적을 결정하는 척도가 되 는 것이다.
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무엇보다 가장 중요한 것은 정책에 따라 국가와 국민의 미래가 달라질 수 있다는 점이다. 정부와 국민의 의지가 결합된 우수한 정책은 희망적 미 래를 불러올 수 있지만 이해집단 간의 반목과 대립이 심한 정책은 후대에 까지 후유증을 남기기 때문이다. 이처럼 정책은 국가와 정부, 국민에게 모두에게 중요하기에 정책의제 설정 단계부터 정책결정, 정책집행, 정책평가에 이르는 모든 과정을 체계 적으로 관리해야 한다. 하지만 국내 정책 홍보의 과정을 보면 체계적이지 못한 경우가 많다. 정책의 특성상 사업 유형별로 성격이 다르면서 정책 주 체도 정부 각 부처, 지방자치단체 등으로 구분되어 있기에 공감대 형성과 의미 공유의 확실한 방법을 찾기 어려운 것이 가장 큰 이유다. 정책은 개별적으로도 중요한 의미를 지니지만 각 정책들이 하나의 국 가 발전 추진체 역할을 할 수 있도록 융합되어야 더욱 가치가 있다. 문제는 각각의 정책을 성공시키기도 어려운데 정책 간의 상호관계까지 고려할 수 있겠는가 하는 것이다. 이것은 정책의 전반적 과정에 대한 체계적 관리가 없이는 불가능하다. 결국 정책의 성공을 위해서는 정책의 수명과 효과에 대한 관리체계가 마련되어야 한다. 이럴 경우 정책을 하나의 브랜드로 간 주하고 접근하는 방법이 요구된다. 많은 글로벌 기업이 제품이나 서비스 를 생산하기에 앞서 브랜드 아이덴티티를 구축하고 관리하는 체계를 활용 하는 것이다. 미국은 물론 유럽 등 선진국의 경우 하나의 정책이 입안되고 실행되는 과정은 물론 평가의 과정까지 일관된 흐름에 따라 관리되는 정책 브랜딩 체계를 갖추고 있다. 즉, 브랜드 아이덴티티 구축과 이미지 제고를 위한 체계를 보유하고 있는 것이다. 이에 우리나라도 정책의 아이덴티티를 구 축하여 공중과의 관계 구조를 우호적으로 정립하는 정책 브랜딩 방안 도 입이 필요하다. 전략적 차원에서 시행되고 관리되는 정책은 인지도의 확 산을 비롯해 집행의 효율성과 효과 등 전반적인 차원에서 긍정적인 결과
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를 가져올 수 있기 때문이다. 무엇보다 정책 브랜딩의 과정에서 형성되는 공중의 우호적 태도와 이미지 제고를 기대할 수 있다.
2. 정책과정과 개념 1) 정책의제 정책이란 정부에서 일정한 가치 이념을 수립하여 이를 실현하기 위한 전 략적 사업계획이다. 여기에는 국민과 국가에 대한 혜택이 가장 우선된다. 또한 정책이란 국가 및 공공기관의 행정목표 달성을 위한 의도적, 계획적, 행동적 주요지침을 말하며, 정책과정은 정책이 산출되기까지 밟아야 할 일정한 절차를 의미한다. 어떠한 사회적 이슈가 정책으로 구현되기 위한 정책과정은 이론마다 다소 차이는 있지만 ‘① 정책의제설정 → ② 정책결 정 → ③ 정책집행 → ④ 정책평가’의 단계를 거친다. 이 가운데 정책의제설정은 정부가 사회문제를 해결하기 위해 어떤 사 안을 공식적 정책문제로 채택하는 과정 또는 행위를 말한다. 즉, 사회문 제가 정책문제로 전환되는 과정이나 행위를 표현하는 것이다. 콥(R. W. Cobb)과 엘더(C. D. Elder)는 사회문제가 사회적 이슈의 단계를 거쳐 공 중의제(public agenda)로 발전되며, 궁극적으로 정부의제(governmental agenda)의 지위를 얻게 된다고 말하고 있다. 결국 정책의제란 해결의 필요성을 정부 스스로 의식한 문제 또는 정부 밖의 사람들에 의해 제기된 문제들 중에서 정책적인 해결을 목적으로 정 부가 채택한 문제를 말한다. 즉, 사회문제가 정책문제로 전환되는 과정이 나 행위를 의미한다. 정책의제설정은 수많은 문제를 모두 채택할 수 없다 는 한계를 항상 지니고 있다. 그러므로 정책의제설정 과정은 여러 가지 사 회문제들 중에서 가장 시급하고 중요한 문제를 정부가 공식적으로 채택하
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는 단계를 의미하며 정책과정의 출발점이라 말할 수 있다. 여기서 주목할 부분은 사회에 존재하는 수많은 이슈와 정책의제 사이 의 관계다. 하나의 국가는 다양한 인구통계적 특성(성별, 연령, 직업, 소 득, 교육, 출신지, 거주지, 취미 등)을 지닌 국민들로 구성되는데 이들은 저 마다의 이해집단을 형성하고 있다. 각각의 이해집단은 집단 특성에 따라 사회적 혜택을 추구하는데 이들의 요구는 상호연관성이 결여될 수 있다. 결국 정부가 사회적 이슈를 정책의제로 설정하는 과정에 대립과 갈등이 나타날 수밖에 없다는 것이다. 이 과정에서 자칫하면 정책의제 설정이 권 력의 산물로 변질될 수도 있다. 집단 간의 이해관계 조정을 위해서는 제도 적 개입이 요구될 수도 있기 때문이다. 정책의제설정 이론은 바로 이 같은 문제의식에서 비롯되었다. 즉, 어떤 사회문제는 정부에서 해결하려고 노력하는데, 다른 문제는 왜 공식적 거 론 없이 방치하는 가에 대한 답변을 구하는 것에서 출발된 것이다. 이 문제 는 미국 정치사회의 독특한 사정으로 인하여 연구되기 시작하였다. 미국 에서 있었던 1960년대 흑인폭동을 계기로 선거 등의 민주적인 정치구조 가 소수약자에게 큰 도움을 주지 못한다는 논리가 부각된 것이다. 흑인들 이 정상적인 경로를 통하여 의견 투입을 하지 못함으로써 축적된 불만이 폭동으로 연계되었다고 판단한 것이다. 연구결과 실제 흑인들의 이슈와 문제의식이 공식적으로 반영되지 못한 이유가 폭동의 원인으로 작용했다 는 분석이 도출되었다. 물론 한정된 예산과 인력으로 사회에 내재된 모든 이슈와 문제를 정책의제로 설정할 수는 없다. 그러나 이해집단 간의 요구 를 최대한 반영하되 효율적 접점을 찾아내는 노력은 변함없이 정부의 몫 인 것이다. 이 문제는 현대 사회에까지 지속적인 과제로 남아 있다. 사회 속의 일부 문제만 정부의제로 채택되는 이유에 대한 견해는 다음 과 같은 이론으로 설명된다. 먼저 사이먼(H. A. Simon)의 의사결정론을 들 수 있는데 사이먼은 인간의 심리적인 측면에 관심을 갖고 이론화를 추
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구하였다. 사이먼은 미시적 관점에서 정책결정자의 능력상 한계를 중시 한다. 그는 인간의 의사결정단계를 ‘주의집중 → 설계 → 선택’의 과정으 로 이론화하고, 이 중 주의집중이라는 단계가 정책의제설정단계라고 설 명하고 있다. 즉, 정책결정자의 능력과 인간적인 심리가 정책의제 설정에 영향을 준다는 것이다. 정책의제설정 과정은 이른바 체제이론으로도 설명된다. 이스턴(D. Easton) 등은 사회가 기계적 체계나 유기적 체계와 같이 체제(내부 능력) 상의 한계를 지니고 있다고 하면서, 정부의 정책결정자 또는 책임자가 채 택하기 원하는 사회문제 등 일부만 정책문제화 한다고 주장하였다. 정부 의 과중한 부담을 회피하기 위하여 소수의 사회문제만을 정책문제로 채택 한다는 것이다. 이에 대한 비판적 입장에서 제시하는 것은 다원주의적 관 점이다. 다원화된 민주주의 사회에서는 어떠한 문제라도 정책의제화가 가능하다고 보는 것이지만 현실적으로 실행되기 어려운 부분이다. 위와 같은 이유로 인해 이슈화 된 문제가 정책의제로 설정되는 과정은 콥과 엘더의 이론이 설명력을 지닌다. 콥과 엘더는 정책의제설정 과정을 의제의 변형과정을 중심으로 사회문제, 사회적 이슈, 공중의제, 공식의제 등의 네 종류로 나누어 설명하고 있다. 먼저 사회문제라 함은 사회의 많은 구성원들이 문제라고 느껴 해결방안이나 시정조치를 원하는 욕구나 이에 대해 불만을 야기하는 상황을 말한다. 다음으로 사회적 이슈란 지위나 자 원의 배분을 둘러싼 둘 이상의 집단 간의 갈등을 뜻한다. 이러한 이슈는 이 슈를 제기하는 개인이나 집단이 어떤 계기에 의해서 특정한 문제에 대해 정부가 신중하고도 능동적인 관심을 가지고 해결해야 한다고 의사를 표명 함으로써 생성된다. 공중의제는 공중이 정부가 해결방안을 강구해야 한 다고 공감하는 일련의 이슈를 말한다. 마지막으로 공식(기관)의제란 공식 적인 권한을 가진 정부당국이 신중하고 적극적으로 검토하기로 결정한 문 제를 말한다. 아이스톤(R. Eyestone)은 이것을 공식의제라 부르고, 콥과
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<표 1-1> 정책의제의 종류: 콥과 엘더의 이론 기준 정리 구분
내용
비고
사회문제
사회구성원 대부분의 절실한 요구
사회 필수 의제
사회적 이슈
사회구성 집단 둘 이상의 이해 대립
정부의 능동적 관심 필요
공중의제
공중이 해결되어야 한다고 공감하는 이슈
장기적 추진 필요
공식(기관)의제
공식적 권한을 가진 정부의 이슈
공중과의 관계 구축 필요
체제적 의제
제도적 의제의 포괄적 개념
갈등 발생 가능성 높음
강요의제
선거, 국회결정 등에 의한 의제
정책결정자 판단
선택의제
의제 선택의 재량권 인정
투표 등으로 결정
가의제
불만 잠식을 위해 표방하는 의제
진실성 결여
엘더는 제도적 의제라 부르고 있다. 정부가 해결해 줄 것을 요구하는 수많 은 공중의제 중에서 정부가 해결하기로 결정한 문제가 바로 정책의제인 것이다. 이 밖에도 제도적 의제에 비하여 포괄적이고 갈등이 많은 체제적 의제 와 선거나 국회심의사항과 같이 재량의 여지없이 정책결정자가 판단하는 강요의제, 선택의 재량권이 인정된 선택의제, 정책결정자가 불만세력을 무마시키기 위해 표면적으로만 관심을 표명한 가의제 등이 있다. 정책을 구현하는 것은 공중의 우호적이며 동조적 태도를 획득하기 위 한 행정관리의 기술이다. 때문에 정책이 현실화되는 과정에는 반드시 ‘여 론 청취의 기능’ 과 ‘홍보의 기능’이 포함되어야 한다. 결국 정부는 이미 결 정된 정책이나 계획을 공중에게 일방적으로 주지시키는 데 중점을 두기보 다는 정책결정이 이루어지기 전에 민의를 광범하게 흡수하고 정보를 제공 하도록 하는 데 중점을 두어야 한다. 정책을 구현하는 과정에서 정책홍보는 공중을 설득하고 동의를 구하 며 사회에 필요한 정보를 제공하는 기능을 한다. 공중의 동의 획득은 부단
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히 변동하는 정보사회의 필요에 의하여 요구되는 새로운 개혁과 새로운 입법에 대한 동의를 얻는 것으로 정권의 교체나 헌법의 개정 시에 대표적 으로 나타나는 현상이다. 동의 획득을 위해서는 설득의 과정이 필요하다. 정책과 관련된 정보의 제공은 정부의 복잡하고 새로운 기능에 대한 공 중의 무관심과 당혹감을 극복하기 위한 것이다. 이것은 정부 정책과 관련 된 투표에서 현명한 결정을 취하고자 하는 유권자에게 신빙성 있는 정보 를 제공하고, 혜택을 받게 하며 또한 공중의 알권리에 부응하는 기능을 한 다. 여기서 중요한 부분은 공중의 인지도 부분이다. 어떤 이슈의 인지 여 부가 향후 태도를 결정하는 커다란 변수로 작용하기 때문이다. 이에 성공적 정책구현을 위해서는 지지의 바탕을 마련하고, 다른 기관 이나 입법 기관 또는 공중과의 사이에 갈등이 생길 때 필요한 지지자를 만 들어 놓는 기능적 프로그램을 마련해 놓아야 한다. 즉 정부 정책 브랜딩 프 로그램이 필요한 것이다. 정책의 방향과 필요성이 공유되면 입법에 대한 영향력도 생기게 된다. 모든 정부 정책은 입법에 간접적인 영향력을 가지고 있으나 입법에 직접 적으로 영향을 미쳐야 하는 것도 있으므로 정책구현을 위한 방법과 과정 등에 대한 면밀한 검토가 이루어져야 한다. 정책의제설정 모형에 대해 콥과 로스(J. K. Ross)가 주장한 이론은 주 도집단에 의한 과정으로 ‘문제의 제기 → 구체화 → 확산(동일화 집단 → 주의집단 → 주의공중 → 일반공중) → 진입단계’로 이루어진다. 또한 아 이스톤은 ‘사회문제의 태동 → 집단에 의한 사회문제의 인지 → 다른 의견 을 가진 집단의 관여 → 사회쟁점의 표출 → 공중의제 형성 → 쟁점 창도자 의 활동 → 공식의제의 채택 → 정책결정 → 집단에 의한 관련쟁점의 표출’ 순으로 이루어진다고 주장했다. 이 가운데 주도집단에 따른 과정을 보면 이것은 크게 3가지로 구분할 수 있다. 먼저 외부주도형(outside initiative model)은 정부 외부에 있는
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집단들이 주도하여 정책의제 채택을 정부에게 강요하는 경우를 말한다. 즉 외부집단이 주도적으로 사회문제를 사회쟁점화하고 공중의제로 확산 시켜, 결국 정부의제로 채택하게 하는 의제 설정과정을 의미하는 것이다 (사회문제 → 공중의제 → 공식의제). 또한 이것은 허쉬만(A. Hirshman) 이 말하는 ‘강요된 정책문제’에 해당되기도 한다. 이 같은 유형은 이익집단 이 발달한 다원화되고 민주화된 선진국 정치체제에서 많이 나타나는 유형 이다. 이러한 환경에서는 정책의 전 과정을 통해 외부주도집단과 반대집 단 간의 갈등과 타협이 계속되므로 특히, 언론기관이나 정당 등의 역할이 중요하다. 이 과정은 정책의제설정이 장기간에 걸쳐 이루어진다는 점과 정책의제설정 시 의사결정비용은 증가한다는 단점이 있으나 집행과 공중 의 순응이 용이하다는 장점도 있다. 환경정책, 지방자치제 실시, 양성평등 채용목표제, 한·일 어업협정, 개방형 임용제, 양심적 병역거부, 동강댐 건설 백지화, 전자거래제도 등이 대표적인 사례다. 다음으로 동원형을 들 수 있다. 이것은 정부 내의 정책결정자(통치권 자나 최고관리자)들에 의하여 의제화가 주도되는 경우 주로 정치지도자 들의 지시에 의하여 사회문제가 바로 정부의제로 채택되고, 일반 대중의 지지를 얻기 위해 정부의 홍보활동을 통해 공중의제로 확산시키는 의제 설정과정을 말한다(사회문제 → 공식의제 → 공중의제). 허쉬만이 말하는 ‘채택된 정책문제’가 여기에 해당되는 것이다. 이러한 과정은 정부의 힘이 강하고 민간부문의 이익집단이 취약한 후진국에서 많이 나타나는 유형이 지만, 선진국에서도 정치지도자가 특정한 사회문제의 해결을 주도하는 경우에 나타나기도 한다. 이 같은 과정에는 정책결정이 보다 분석적으로 이루어져야 하므로 전 문가의 역할이 지대하다. 이 과정은 정책의제 설정이 비교적 용이하다는 장점이 있다. 국내의 경우 상징정책, 부실기업에 대한 공적자금 투입, 제2 건국운동, 월드컵·올림픽 유치, 가족계획사업, 새마을운동, 전자주민카
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드제, 국민건강보험, 의약분업 등이 여기에 해당된다. 다음으로 내부접근형이 있다. 이것은 정부 내의 관료집단이나 또는 외 부집단에 의하여 주도되어, 이들이 정책결정자에게 접근하여 문제를 의 제화 시키는 경우다(사회문제 → 정부(공식)의제). 사회문제가 정책담당 자들에 의하여 바로 정책의제로 채택되며 체계적인 홍보활동이 무시되는 경우가 많다. 선진국의 경우 특수이익집단이 비밀리에 정부의 혜택을 보 려는 배분정책이나 외교, 국방정책 등에서 나타나며, 후진국의 경우에도 배분정책이나 관료들이 주도하는 경제개발계획 등에서 흔히 나타난다. 이것은 정부가 어떤 문제를 다룰 때 일반대중이 그것을 사전에 알면 곤란 하거나 시간이 급박할 때 이용하는 의제화 방법이다(린다김 사건, 대북지 원사업 등). 이 경우 주도집단이 정책내용을 일반대중에게 알리지 않으려 고 공중의제화를 억제하기 때문에 일종의 음모형에 해당한다. 내부접근 형 과정은 의제화가 쉽게 된다는 점에서는 동원형과 동일하나, 다음의 두 가지 측면에서 차이가 있다. 첫째, 동원형의 주도세력은 최고통치자나 고위정책결정자인 데 비해, 내부접근형의 경우는 이들보다 낮은 지위의 고위관료인 경우가 많다. 둘째, 동원형에서는 정부의제가 홍보활동을 통해 공중의제화 되는 데 반해, 내부접근형의 경우에는 공중의제화를 오히려 막으려 한다. 이 밖에 메이(P. J. May)는 의제 설정모형을 사회행위자들이 의제 설정 을 주도하는 외부주도형(비정부집단에서 이슈 제기 → 공중의제화 → 공 식적인 제도적 의제화)과 ‘이슈 제기 → 공식의제화 → 공중의제화’를 거 치는 모형으로 대중적 지지가 낮을 때 국가가 주도하여 행정 PR이나 상징 등을 활용하여 대중적 지지를 높이려는 동원형, 의사결정자들에게 접근 할 수 있는 영향력 있는 집단들이 정책을 주도하는 모형으로 정책의 대중 확산이나 정책경쟁의 필요를 아예 느끼지 않는 내부주도형 등으로 구분하 였다.
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