한국의 미디어, 법제와 정책 해설 김재철
대한민국, 서울, 커뮤니케이션북스, 2014
방송문화진흥총서 147
한국의 미디어, 법제와 정책 해설
지은이 김재철 펴낸이 박영률 초판 1쇄 펴낸날 2014년 10월 24일 커뮤니케이션북스(주) 출판등록 2007년 8월 17일 제313-2007-000166호 121-869 서울시 마포구 연남동 571-17 청원빌딩 3층 전화 (02) 7474 001, 팩스 (02) 736 5047 commbooks@eeel.net www.commbooks.com CommunicationBooks, Inc. 3F Cheongwon Bldg., 571-17 Yeonnam-dong Mapo-gu, Seoul 121-869, Korea phone 82 2 7474 001, fax 82 2 736 5047 이 책은 커뮤니케이션북스(주)가 저작권자와 계약하여 발행했습니다. 본사의 서면 허락 없이는 어떠한 형태나 수단으로도 이 책의 내용을 이용할 수 없음을 알려드립니다. ⓒ 김재철, 2014 이 책은 MBC재단 방송문화진흥회의 지원을 받아 출간되었습니다. ISBN 979-11-304-0086-0 책값은 뒤표지에 표시되어 있습니다.
서문
방송 미디어 정책 업무를 수행하면서 느낀 점은 미디어 법제와 정책에 대해 다룬 책이 많지 않고, 더구나 정책 실무자나 관련 사업자들이 참고 할 수 있는 실무서는 거의 없다는 것이었다. 대학과 대학원에서 미디어 법제와 윤리, 미디어정책론, 방송 정책론 등의 교재로 쓸 만한 생생한 자 료를 토대로 정책 현안을 망라한 학습 교재도 충분하지 못했다. 그래서 국회, 정부, 업계 등의 정책 실무자나 방송, 통신, 광고 등 미 디어 업계에 종사하는 분들, 방송미디어를 공부하는 대학 및 대학원생, 미디어 업계에 근무를 희망하는 취업 준비생들에게 법령과 정책 현황을 이해하는 데 실질적인 도움이 되었으면 하는 뜻에서 이 책을 발간하게 되었다. 책 제목에 ‘한국의’라는 수식어가 붙어 있기는 하지만 한국의 정 책만을 다룬 것은 아니며, 한국과 외국의 정책 이슈 및 쟁점을 서로 비 교·분석할 수 있도록 수많은 해외 사례도 포함하였다. 이 책은 20여 년을 방송위원회와 방송통신위원회에서 근무하면서 얻은 경험과 국내외 자료 등을 토대로 방송법, 한국교육방송공사(EBS) 법, 방송문화진흥회법, 방송통신위원회 설치 및 운영에 관한 법률, 방송 통신발전 기본법, 인터넷멀티미디어방송(IPTV)법, 전파법, 방송광고판 매대행 등에 관한 법률(미디어렙)법, 표시·광고의 공정화에 관한 법률 등 미디어 제반 법령과 정책을 연계하여 다룸으로써 법과 정책을 쉽게 이해할 수 있도록 구성하였다. 방송, 통신, 광고 등 미디어 분야의 종사자들에게는 미디어 법제와 정책의 경과, 현황, 쟁점 및 앞으로 나아갈 방향을 제공해 주는 정책 실무
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지침서가 될 것이다. 대학과 대학원에서 방송, 통신, 인터넷, 콘텐츠, 광 고 등 미디어 분야를 공부하는 학생들에게는 미디어 법제와 정책 과정을 이해하고, 당면한 정책 이슈를 살펴보고 논의함으로써 더 나은 정책 대 안이 나올 수 있도록 토대와 관점을 제공하고자 한다. 아울러 기자, PD, 정책, 경영, 기술 등 방송, 통신, 인터넷, 광고 등 미디어 분야에 취업을 원하는 취업 준비생에게는 미디어에 대한 깊이 있는 지식과 정보 제공은 물론 시사 상식을 확장하는 데 도움이 되었으면 한다. 또한 미디어를 연 구하시는 교수나 학자들에게는 국내외 다양한 현황 및 통계 자료를 제공 함으로써 연구를 확장하고 심화시키는 계기가 되었으면 한다. 법은 여러 가치와 이해관계에 관한 타협의 산물로 태어난 정책의 핵심 줄기다. 법의 위임을 토대로 이루어진 시행령, 규칙, 고시 등을 통 해 세부 정책이 실현된다. 하지만 이러한 정책을 실현하는 과정에도 어 떠한 정책목표를 두고 추진하느냐에 따라 방향이 달라진다. 법을 통해 추구하는 이념과 정책 목표가 때로는 상반되는 결과로 나타나기도 한다. 따라서 정책 이념과 목표에 대해 다양한 이해관계자들과 토론하고, 조율 하고, 합의해 나갈 때 그 정책이 신뢰성을 인정받을 것이다. 이 책은 각각의 정책 이슈에 대해 이해관계자를 중심으로 표출되는 상반된 주장 등 다양한 시각을 포함하고 있다. 특히 주요 정책 현안별 목 적, 경과, 현황, 쟁점, 이해관계자 입장 등이 망라되어 있어 주요 정책의 과거와 현재를 살펴보고, 미래를 조망해 볼 수 있을 것이다. 그뿐만 아니 라 주요 정책 쟁점들에 대해서는 토론 주제로 제시함으로써 더 나은 정 책대안이 나올 수 있도록 토론의 기회를 제공하고 있다. 이 책은 총 22장 으로 구성되어 있으며, 수록된 내용은 다음과 같다. 1장 ‘방송법과 미디어정책 거버넌스’에서는 방송의 정의, 유형, 방 송사업 분류, 방송 정책의 특징, 이념, 기능, 사회적 위치, 법체계, 한국의 정책 거버넌스 체계 변화, 외국의 정책 거버넌스 체계 등을, 2장 ‘소유· 겸영 정책’에서는 소유 제한, 겸영 제한, 외국의 소유·겸영 제한 정책 등
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에 대해 살펴보았으며, 3장 ‘허가·승인·등록 정책’에서는 허가, 승인 및 등록의 법적 성격, 방송사업 승인 및 등록 절차 및 요건, 외국의 허 가·재허가, 종편 및 보도PP 승인 심사사례, 재허가·재승인 절차, 방법, 심사기준, 의무편성(Must Carry) 등을 고찰하였다. 4장 ‘공정경쟁 정책’에서는 방송분쟁조정위원회, 미디어다양성위 원회, 시청점유율 제한 정책, 방송시장경쟁상황 평가 정책, 금지행위 등 을 살펴보고, 5장 ‘공영방송 정책’에서는 공영방송의 이념과 공적가치, 한국방송공사(KBS), 한국교육방송공사(EBS), 방송문화진흥회, 문화방 송(MBC) 등의 설립목적, 공적책임, 이사회, 직무, 재원, 조직 등을 고찰 하였으며, 6장 ‘수신료 정책’에서는 수신료의 법적 성격, 징수 연혁, 수신 료 금액, 수신료 비율, 공영방송 재원 조달 방법의 장단점, 국가별 수신 료 결정 절차, 3차례에 걸친 수신료 인상 논의 등에 대해 논의하였으며, 7 장 ‘지역방송 정책’에서는 지역방송발전위원회, 지역방송 현황, 지역방 송 경영 및 편성 현황, 지역방송과 지역성, 지역성 구현을 위한 제도적 방 안 등을 모색하였다. 8장 ‘시청자 복지 정책’에서는 시청자위원회, 시청자권익보호위원 회, 시청자평가프로그램, 시청자미디어센터, 시청자 참여 프로그램, 시 청자 자체제작 프로그램, 장애인방송 등을 살펴보고, 9장 ‘남북방송교류 정책’에서는 남북방송교류추진위원회, 북한 방송현황, 남북방송교류 추 진 현황(남북방송인토론회, 영상물 소개 모임, 스포츠 중계 지원, 방송장 비 설치, 남북공동제작 프로그램)과 북한의 10대 인기상품, 남북방송교 류 가능성과 관심 분야를 전망하였으며, 10장 ‘방송기술 정책’에서는 방 송국 개설 허가 및 준공 절차를 살펴보고, 최근 현안이 되고 있는 DCS, 클리어쾀, 700MHz 대역 주파수 사용, 8VSB, MMS, 디지털 전환, UHD TV 등을 살펴보았다. 11장 ‘채널의 구성·운용 정책’에서는 채널 구성 의무, 임대채널 제 한, 직접사용채널 운용, 공공채널, 종교채널, 장애인복지채널, 공지채널,
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공익채널, 승인채널(종편, 보도, 홈쇼핑), 콘텐츠 수급, 의무편성채널정 책, SO의 PP 수신료 지급, IPTV 콘텐츠 수급, 위성방송 및 DMB 채널 구 성, 티어링과 알라카르테 등 이슈를 살펴보고, 12장 ‘재송신 정책’에서는 지상파방송의 재송신(의무재송신, 역외재송신), 지상파 재송신에 관한 입장, 외국의 지상파방송 재송신, 역외재송신, 외국방송의 재송신 등에 대해 다루었다. 13장 ‘방송편성’에서는 편성목표, 의무편성 비율 및 현황, 전문편성, 시청자 참여 프로그램 편성, 국내 프로그램 편성(영화, 애니메이션, 대중 음악), 국내제작 방송프로그램 편성 비율, 해외 주요 국가의 편성제도, 외주제작 프로그램 편성 및 활성화 정책 등을 다루었으며, 14장 ‘방송심 의 정책’에서는 심의대상 및 단위, 심의와 처분의 주체, 제재조치 종류, 시청자에 대한 사과 위헌 판결, 심의기구, 방송심의규정, 선거방송심의, 심의절차, 심의제재 현황 및 사례, 재심청구 및 집행정지, 행정소송 등에 대해 살펴보았다. 15장 ‘보편적 시청권 정책’에서는 보편적시청권보장위원회, 보편적 시청권 보장, 금지행위, 해외의 보편적 시청권 보장제도, 올림픽과 월드 컵 중계권료, 스포츠 중계권 분쟁, 코리아풀(Korea Pool)의 구성과 파기 사례, 올림픽·월드컵 중계와 공익성에 대해, 16장 ‘방송평가 정책’에서 는 방송평가 정책 목적, 대상, 항목, 척도, 방송평가 결과, PP 콘텐츠 제 작역량 평가, 시청자 평가(KI), 방송대상 시상제도 등에 대해 살펴보았 으며, 17장 ‘콘텐츠 유통 정책’에서는 FTA(추진 절차, 체계, 양허, 시장 개방), 방송프로그램 해외공동제작, 콘텐츠 해외 유통, 최근 미디어 이 용행태 변화와 OTT서비스, 홀드백, 글로벌 미디어그룹 등에 대해 다루 었다. 18장 ‘광고편성·운용 정책’에서는 방송광고의 종류(프로그램, 토 막, 중간, 자막, 시보), 매체별 허용범위(지상파, SO·위성 및 PP, DMB, 데이터), 가상광고·간접광고, 비상업적 공익광고, 방송광고 금지 품목,
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광고 편성·운용 위반 사례 등에 대해 고찰하고, 19장 ‘방송광고/홈쇼핑 심의 정책’에서는 방송광고 심의 연혁, 사전심의 위헌 판결, 방송광고심 의 규정, 제재조치 현황 및 심의사례, 광고규제와 표시광고(기만, 허위, 과장광고 등), 상품소개 및 판매방송(홈쇼핑) 심의규정, 심의사례 등에 대해 고찰하였다. 20장 ‘광고판매(미디어렙) 정책’에서는 방송광고 판매대행 범위, 허 가, 재허가, 소유제한, 방송광고 수수료, 외국의 수수료 제도 및 판매방 식, 방송광고 균형발전, 전파료 배분, 미디어렙 해외 사례, 광고시장 개 방과 헌법불합치 판결, 미디어렙법 도입 쟁점 및 광고시장 현황을 고찰 하였으며, 21장 ‘협찬 정책’에서는 협찬의 정의 및 종류, 허용범위, 사업 자별 협찬고지 기준, 협찬 시장 규모 및 수익 현황, 위반에 따른 제재조 치 현황 등에 대해, 22장에서는 ‘방송산업 현황과 방송발전기금’에 대해 살펴보았다. 이 책의 가장 큰 특징은 표와 그림이 많이 포함되어 있다는 점이다. 때문에 책의 분량이 많아지기는 했지만 어려운 법규 내용을 쉽게 이해하 도록 도움을 줄 것이다. 아무쪼록 이 책이 지상파, SO, PP, 위성방송, IPTV, DMB, 인터넷, 통신, 광고, 인터넷, 콘텐츠 등 미디어 사업이나 연 관 산업에 종사하는 분들, 미디어를 전공하는 대학 및 대학원생은 물론 미디어 업계의 취업준비생에게도 도움이 되기를 바란다. 책이 발간되도록 물심양면으로 협조해 주신 박영률 커뮤니케이션 북스 대표님, 편집을 맡아 수고해 주신 커뮤니케이션북스 김단비 님께 깊이 감사드린다. 아울러 방송문화진흥회 총서로 선정해 주신 방송문화 진흥회에도 심심한 감사의 말씀을 전한다.
2014년 10월 김재철
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1부 방송과 미디어
01
방송 법제와 정책 거버넌스
방송의 정의, 유형, 분류 방송의 정의 프로그램을 방송이라 말할 수 있을까? VOD는 방송일까? 인터넷을 통해 방 송을 본다면 방송일까? <나는 꼼수다>, <뉴스타파> 등 인터넷방송은 방송 일까? N스크린 서비스로 불리는 푹(pooq), 티빙(Tving) 등은 방송인가? 정 답은 이 모두 방송이 아니라는 것이다. 그렇다면 방송이란 무엇일까? 방송법 제2조제1호에 따르면 “방송”라 함은 방송프로그램을 기획· 편성 또는 제작하여 이를 공중(개별계약에 의한 수신자 포함, ‘시청자’) 에게 전기통신설비에 의하여 송신하는 것으로서 다음의 것을 말한다.
가. 텔레비전방송 : 정지 또는 이동하는 사물의 순간적 영상과 이에 따르 는 음성·음향 등으로 이루어진 방송프로그램을 송신하는 방송 나. 라디오방송 : 음성·음향 등으로 이루어진 방송프로그램을 송신하 는 방송 다. 데이터방송 : 방송사업자의 채널을 이용하여 데이터(문자·숫자· 도형·도표·이미지 그 밖의 정보체계를 말한다)를 위주로 하여 이 에 따르는 영상·음성·음향 및 이들의 조합으로 이루어진 방송프 로그램을 송신하는 방송(인터넷 등 통신망을 통하여 제공하거나 매 개하는 경우를 제외한다)
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라. 이동멀티미디어방송(DMB) : 이동중 수신을 주목적으로 다채널을 이용하여 텔레비전방송·라디오방송 및 데이터방송을 복합적으로 송신하는 방송
이처럼 방송이라 함은, 첫째 ‘방송프로그램을 기획·편성 또는 제 작하여야 한다’는 조건과, 둘째 ‘공중에게’ 라는 조건과, 셋째 ‘전기통신 설비에 의하여 송신해야 한다’는 조건 등 세가지 조건을 모두 충족해야 만 비로소 방송으로서 인정을 받을 수 있는 것이다. 세가지 조건 중 하나 라도 충족하지 못한다면 방송이 아니다. 지상파방송은 직접 방송을 기획, 제작 또는 편성하여 무선설비를 이용하여 공중에게 송신하기 때문에 방송이 되지만, 유료방송 플랫폼인 SO, 위성, IPTV가 PP없이 독자적으로는 방송의 조건을 충족시키지 못하 고 있다. 따라서 유료방송은 방송프로그램을 기획, 제작 또는 편성(채널) 하는 PP사업자와 채널을 편성하여 공중에게 전달하는 SO, 위성 또는 IPTV 사업자 등 플랫폼 사업자와 결합할 때 드디어 방송이 되는 것이다. 똑같은 프로그램이라 하더라도 텔레비전을 통해 실시간으로 시청 하면 방송이요, 인터넷망을 통해 컴퓨터에서 시청하거나 방송프로그램 이 끝난 후 VOD를 통해 시청하면 방송이 아니라는 것이 아이러니이지 만 현행 방송법상으로는 현실이라는 점이다. 통신망을 통해 전송되는 푹(pooq), 티빙(tving) 등이 대표적이다. 시청자의 시청행태 변화와 이에 따른 사업자의 N스크린 정책에 따라 이 러한 추세는 빠른 속도로 확산되고 있다. 따라서 미디어 중에서 어디까 지를 방송으로 보아야 할 것인가 즉 방송의 정의에 대한 재정립이 필요 할 것이다. 매체환경 변화 특히 콘텐츠의 유통경로가 급속히 다양화되고 있는 현실에서 방송의 정의에 대한 진지한 검토가 필요한 시점이다. 콘텐츠가 어떤 경로를 통해서든 시청자에게 도달하고 영향을 미친 다는 사실에 중점을 두고 방송의 개념을 확장할 필요가 있을 것이다. 똑
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그림 1-1 방송사업(자) 구조
SO(System Operator), PP(Program Provider), IPTV(Internet Protocol TV), DMB(Digital Multimedia Broadcasting)
같은 콘텐츠가 어느 경로를 통해 전송되느냐, 실시간으로 송출되는 것을 보느냐 아니면 접속해서 보느냐에 따라 방송이 되기도 하고 방송이 아 니기도 한 현실은 시청자를 혼란시키고, 정책결정을 어렵게 하며, 나아 가 사업자는 규제를 회피하거나 우회할 우려가 있기 때문이다. 방송사업은 콘텐츠 제작 여부, 전송 기술방식 등에 따라 6개 유형의 방송사업자로 분류하며, 매체특성에 따라 규제정책도 상이하게 적용되 고 있다.
방송사업(자)의 유형 방송사업이란 지상파방송사업, 종합유선방송사업(SO), 위성방송사업, 방송채널사용사업(PP), 중계유선방송사업(RO), 음악유선방송사업, 전 광판방송사업, 전송망사업 등 다음의 각 사업을 말한다. 관련 법령에 따 라 허가, 승인, 등록 등을 거쳐 각 사업을 행하는 자를 사업자라 한다.
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지상파방송사업(자) 방송을 목적으로 하는 지상의 무선국을 관리·운영하며 이를 이용하여 방송을 행하는 사업(방송법 제9조 제1항에 의한 허가). TV, 라디오, DMB 방송이 있다. 표 1-1 지상파방송사업자 현황 구분 TV·R 동시
세부 내역
사업자수
공영방송 KBS, MBC, 18개 지역 MBC, EBS 민영방송
21
SBS, KNN, 대구방송, 광주방송, 대전방송, 전주방송, 청주방송, 울산방송, 강원민방, 제주방송
TV 단독 민영방송 OBS 경인TV
지 상 파
R 단독
10 1
지역방송 경기방송, 경인방송(Sunny FM)
2
종교방송 기독교, 불교, 평화, 원음, 극동방송
5
특수방송 도로교통공단, 서울특별시(tbs, tbs-eFM), (교통,영 국제방송교류재단(제주영어FM), 어,국악) 부산영어방송재단, 광주영어방송재단, 국악방송
6
보도전문 와이티엔라디오
1
공동체 라디오
공주FM, 분당FM, 광주FM, 성서FM, 관악FM 마포FM, 영주FM
7
수도권
KBS, MBC, SBS, YTN, 한국DMB, U1미디어
6
비수도권 단일(KBS), 6개 지역 12개 사업자
13
DMB 지역
표 1-2 지상파DMB · 위성DMB 비교 구분 권역
6
지상파DMB 7개 권역(수도권, 지역 6개)
위성DMB 전국
사업자
19개 사업자(수도권 6개, 지역 13개) ※ 수도권 : MBC, KBS, SBS, YTNDMB,한국DMB, U1미디어 ※ 지역 : 권역별 3개 (KBS, 지역MBC, 지역민방)
1개 사업자 (SK텔링크 ’12.8월 폐업)
주파수
VHF 밴드Ⅲ 174∼216MHz (사업자 당 1.536MHz)
S밴드 2.630∼2.655㎓ (25MHz)
31
1
21
19
구분
지상파DMB
위성DMB
시스템
System A(Eureka-147)
System E(CDM방식)
압축기술
MPEG-4 AVC(H.264), MPEG-4 BSAC
MPEG-4 AVC(H.264), MPEG-2 AAC+
가용채널
총 1.152Mbits에서 비디오(352kbps) 기준 3개 채널까지 가능
총 7.680Mbits에서 비디오(262kbps) 기준 23개 채널까지 가능
지상파 이동수신 + 신규 서비스
신규 서비스
지상파 재전송·재편집 98.2% (지상파계열 사업자) 프로그램 구매 78.7%(신규 사업자)
보도·교양·오락 등 ※ 지상파 재송신 : MyMBC, 아리랑FM, TBS FM, TBS-eFM, YTN FM
서비스
편성
수익모델 광고수입 기반의 무료방송
수신료 기반의 유료방송
종합유선방송사업(자) 종합유선방송국(다채널방송을 행하기 위한 유선방송국설비와 그 종사 자의 총체)을 관리·운영하며 전송·선로설비를 이용하여 방송을 행하 는 사업(방송법 제9조 제2항에 의한 허가). 표 1-3 지역별 종합유선방송사업자 수 구분
세부 내역
사업자수
종합유선
서울·경기·인천 43개, 부산·울산·경남 14개, 대구·경북 15개, 광주·전남·전북 9개, 대전·충남·충북 7개, 강원·제주 4개
92개
표 1-4 SO와 RO 비교 구분
종합유선방송사업(SO)
중계유선방송사업(RO)
목적
다채널 서비스
난시청 해소
채널수
70개 이상
31개 이하
송출내용
지상파방송, 등록PP, 외국방송, 지역채널, 직접사용채널 등
지상파방송,공공채널,공익채널, 종교채널 등(녹음녹화 채널 가능)
수신료
4000 ∼ 2만3000원
4000원 이하
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위성방송사업(자) 인공위성의 무선설비를 소유 또는 임차하여 무선국을 관리·운영하며 이를 이용하여 방송을 행하는 사업(방송법 제9조 제2항에 의한 허가). 표 1-5 위성방송사업자 현황 구분
세부 내역
사업자수
위성방송
KT Skylife
1개
방송채널사용사업(자) 지상파방송사업자·종합유선방송사업자 또는 위성방송사업자와 특정 채널의 전부 또는 일부 시간에 대한 전용사용계약을 체결하여 그 채널을 사용하는 사업(방송법 제9조 제5항에 의한 등록 또는 승인). 표 1-6 방송채널사용사업자 유형 구분
세부 내역
∙ 종편 4개(jTBC, TV조선, 채널A, MBN) ∙ 보도 2개(YTN, NEWS Y) 텔레비전PP ∙ 홈쇼핑 6개(CJ, GS ,롯데, 현대, NS, 홈앤쇼핑) PP ∙ 일반등록PP
사업자수
272개 517개
라디오PP
∙ 음악 및 연예정보 등
180개
데이터PP
∙ 상품판매 및 용역제공형 등
65개
공동체라디오방송사업자 공중선전력 10와트 이하로 공익목적으로 라디오방송을 하기 위하여 허 가를 받은 자(제9조제11항에 의한 허가).
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표 1-7 공동체라디오방송사업자 현황 구분
세부 내역
공동체라디오
사업자수
출력
7개
1W
공주FM, 분당FM, 광주FM, 성서FM, 관악FM, 마포FM, 영주FM
중계유선방송사업자 중계유선방송사업을 하기 위하여 허가를 받은 자(제9조제2항에 의한 허가) 표 1-8 중계유선방송사업자 현황 구분
세부 내역
사업자수
중계유선
경기·인천 13개, 부산·경남 29개, 경북 3개, 전남·전북 33개, 충남·충북 7개, 강원 2개
87개
음악유선방송(자) 음악산업진흥에 관한 법률｣에 따라 판매·배포되는 음반에 수록된 음악 을 송신하는 것(제9조제5항의 규정에 의하여 등록). 표 1-9 음악유선방송사업자 현황 구분 음악유선
세부 내역 서울·경기·인천 9개, 대구·경북 2개, 강원 1개
사업자수 12개
전광판방송(자) 상시 또는 일정기간 계속하여 전광판에 보도를 포함하는 방송프로그램 을 표출하는 것(제9조제5항의 규정에 의하여 등록).
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표 1-10 지역별 전광판방송사업자 현황 구분
세부 내역
사업자수
전광판
서울 32개, 경기 1개, 인천 4개, 대전 3개, 부산 5개, 울산 1개, 대구 3개, 광주 2개, 강원 1개, 경북 1개, 경남 3개, 충남 1개, 충북 2개, 제주 1개
60개
인터넷멀티미디어방송사업(자) 광대역통합정보통신망 등을 이용하여 양방향성을 가진 인터넷 프로토 콜 방식으로 일정한 서비스 품질이 보장되는 가운데 텔레비전 수상기 등 을 통하여 이용자에게 실시간 방송프로그램을 포함하여 데이터·영상· 음성·음향 및 전자상거래 등의 콘텐츠를 복합적으로 제공하는 방송(인 터넷멀티미디어방송사업법 제4조에 의한 허가). 표 1-11 인터넷멀티미디어방송사업자 현황 구분
세부 내역
사업자수
IPTV
KT, SKB, LGU+
3개
방송사업 분류와 N스크린 이상에서 살펴본 대로 현행 방송법에는 방송사업 전반을 아우르는 정의 규정은 없으며, 네트워크의 특성에 따라 지상파방송사업, 종합유선방송 사업, 위성방송사업, 방송채널사용사업, 중계유선방송사업, 음악유선방 송사업, 전광판방송사업, 전송망사업 등으로 정의하고 있다. 더구나 인터 넷망을 통한 방송사업(IPTV)을 인터넷멀티미디어방송사업법(IPTV법)이 라는 명칭으로 별도의 법으로 규율하고 있는데, 이 법에서는 인터넷멀티 미디어방송제공사업과 인터넷멀티미디어방송콘텐츠사업으로 방송사업 을 구분 정의하고 있다.
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그림 1-2 현행 방송사업의 분류현황 방송법 방송 TV, Radio, Data, DMB
지상파 방송 사업 (자) *DMB 포함
IPTV법 중계 유선 방송
음악 유선 방송
전광판 방송
인터넷 멀티미디어 방송 콘텐츠 사업
방송 채널 사용 사업(자)
종합 유선 방송 사업(자)
위성 방송 사업(자) *DMB 포함
중계 유선 방송 사업 (자)
음악 유선 방송 사업 (자)
인터넷 멀티미디어 방송
전광판 방송 사업 (자)
인터넷 멀티미디어 방송 제공 사업
이러한 법의 이원화와 규제 차별로 인해 파생되는 이슈는 다음과 같다. 첫째, 방송법이나 IPTV법의 경우 설비(네트워크)기반의 수직적 사업 분류 체계로서 기존 사업자 간에 동일 서비스 혹은 유사한 서비스 를 제공함에도 불구하고 서로 다른 법체계와 사업 분류로 차별적인 규 제, 규제 공백 등의 이슈가 발생하고 있다. 둘째, IPTV법의 경우 인터넷 멀티미디어방송을 정의함에 있어 ‘일정한 서비스 품질 보장(QoS)’을 전 제로 하고 있어, IP망을 근간으로 하는 N스크린 서비스의 경우 현행 전 기통신사업법상 부가통신으로 분류되고 있다. 즉 N스크린 서비스가 유 사한 서비스를 제공함에도 불구하고 QoS(Quality of Service)를 보장하 는 네트워크가 아니라는 점에서 서로 다른 법률, 즉 전기통신사업법상 부가통신사업에 해당하기 때문에 법 체계상 규제 적용에서 규제형평성 이슈를 발생시킨다.1) 이종원, 권용재, 유승훈, 김재철(2013: 79∼81)은 현행 네트워크 기
1) 이종원·권용재·유승훈·김재철, N스크린 시대 방송시장 경쟁과 경쟁정책(정보통신
정책연구원, 2013.12), 78∼79쪽.
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반의 수직적 분류체계에서 푹, 티빙, 올레TV모바일 등과 같은 N스크린 서비스는 공중인터넷망을 전송수단으로 이용한다는 점에서 전기통신사 업법상 부가통신사업에 해당됨에 따라 동일한 실시간 방송프로그램, VOD를 서비스함에도 전송 수단에 따른 차이로 차별적 규제 이슈가 제 기되고 있다면서, 현행 방송규제 체계하에서 N스크린 서비스로 인해 등 장할 수 있는 쟁점들을 다음과 같이 정리하고 있다.2)
진입제도 방송법상 방송사업자는 허가, 승인, 등록 등의 허가절차에 따라 일정한 자격을 갖춘 자에 한해 시장 진입을 허용하고 있으나 N스크린 서비스는 범용 인터넷망을 사용하기 때문에 부가통신사업으로 분류되어 신고만 으로 시장에 진입할 수 있다. 이러한 차이는 방송서비스와 유사한 서비 스를 제공하고 있음에도 불구하고 각기 다른 진입규제가 적용됨으로써 공정경쟁 환경 조성의 문제가 쟁점으로 제기될 수 있다. 예를 들어 방송 법상 사전규제들 중 시청점유율 규제의 입법 취지가 사회·문화적 다양 성 구현을 목적으로 하지만 동일한 방송콘텐츠(실시간 방송)를 N스크린 서비스로 제공할 경우 시청점유율 산정에는 포함되지 않는다. 동 규제가 방송법상의 방송사업자만을 대상으로 하고 있기 때문이다.
내용규제 방송은 방송법 및 방송심의규정에 따라 공정성, 공공성, 객관성, 청소년 보호 등 매우 구체적인 사항까지 방송프로그램에 대해 규제를 하고 있으 나 N스크린 서비스에서는 정보통신망이용촉진및정보보호등에관한 법
2) 이하 진입제도, 내용규제, 권역규제, 광고규제 및 그 외의 이슈는 이종원·권용재·유승
훈·김재철의 N스크린 시대 방송시장 경쟁과 경쟁정책(정보통신정책연구원, 2013.12), 79∼81쪽의 내용임을 밝힌다.
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률(일명, 망법)이나 청소년보호법상의 일부 규제만 적용을 받는다. 즉 방송은 방송된 모든 방송프로그램에 대해 사후 심의를 실시하고, 청소년 보호를 위해 프로그램에 대한 등급을 두어 방송 중에 표시하도록 의무를 부여받고 있다. 그러나 N스크린 서비스는 망법에 따라 사업자가 신청이 나 이용자 신고가 있을 경우에만 심의가 적용되는 구조다.3)
권역규제 방송은 기술적 특성으로 인해 전파의 혼신 방지, 사회·문화적 차원에서 의 지역성 구현 등을 위해 방송서비스별로 방송구역(권역)을 설정하고 있다. 그러나 N스크린서비스의 경우 인터넷망을 이용하기 때문에 방송 구역이라는 개념이 적용되지 않는다. 지상파방송이 당해 방송구역을 벗 어난 구역으로 방송프로그램을 전송하고자 할 경우 법률에 따라 편성 규 제를 적용받는다(일명, 수중계). 또한 유료방송이 당해권역의 지상파방 송이 아닌 지상파방송을 재송신하고자 할 경우(일명, 역외재송신) 미래 부의 승인을 받아야 한다. N스크린 서비스은 관련 규제에 대한 적용을 받지 않는다. 이러한 특성 때문에 N스크린 서비스는 지역성(localism)4) 이슈를 발생시킨다. 더 나아가 지역성 이슈는 국경 간 공급 문제를 낳는 다. 요컨대 동 이슈는 국내 사업자만이 아니라 해외 사업자를 포괄한다 는 점에서 또 다른 차원의 규제 이슈를 발생시킬 수 있다.
광고규제 방송은 방송매체별로 방송광고의 유형, 횟수, 시간 등을 규제하고 있으 며, 방송심의규정을 통해 허위·과장 광고 금지, 방송광고금지품목 등에
3) 방송심의에서 방송광고는 사후심의체계를 가지나, 인터넷 기반의 동영상 서비스는
온라인광고협회의 가이드라인에 따른 자율규제체계를 갖고 있다. 4) 지역방송 정책에서 별도로 다룬다.
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대한 규제를 받고 있다. 그러나 N스크린 서비스는 광고에 대한 실질적 규제가 거의 없다. 특히 방송광고의 경우 방송법 이외에도 각 분야 개별 법을 통해 방송광고 관련 규제를 법률로 정하고 있다. 이는 지상파방송 을 N스크린 서비스로 제공할 경우 이슈로 등장할 수 있다.
그 외의 이슈 방송법은 방송의 다양성 구현을 위해 다양한 방식의 행위 규제를 적용하 고 있다. N스크린 서비스는 이러한 규제들을 무기력하게 만들 수 있다. 예를 들어 방송프로그램 편성에서 서울의 방송과 지역민영방송사들은 수중계 편성 규제를 적용받고 있다. 서울의 키스테이션 방송사는 실시간 텔레비전 방송프로그램을 N스크린 서비스를 통해 지역민들과 직접적으 로 만날 수 있다. 이것은 수십 년간 유지해 온 지역방송사와 서울의 방송 사 간 네트워킹 체제가 지속될 수 있을 것인가 하는 문제를 제기한다. 또한 동일한 방송프로그램과 유사한 서비스를 N스크린 서비스가 제공함에도 영업활동에서 규제 이슈가 등장할 수 있다. 방송시장에 경쟁 이 도입됨에 따라 영업활동 영역에서 여러 가지 부정적인 문제들이 나타 나고 있다. 그리고 이를 규율하기 위한 규제들이 존재한다. 예를 들어 채 널구성, 방송광고판매, 요금규제, 금지행위 규제 등이 그것들이다. 그러 나 이러한 규제들은 동일한 서비스를 제공하는 사업, 즉 N스크린서비스 와 관련해서는 적용되지 않는다. 예를 들어 N스크린 서비스를 통해 발생 된 매출은 기금의 조성의 단위가 될 수 있는가, 실시간 방송프로그램이 전통적 방송서비스와 N스크린 서비스로 동시에 제공될 때 동 프로그램 은 방송광고편성 규제가 동일하게 적용될 수 있는가, 유료화시 방송법상 약관 및 요금제도가 적용될 수 있는가, 금지행위 규정이 적용될 수 있는 가 등 규제체계상의 이슈를 발생시킬 수 있다.
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방송구분 텔레비전방송/라디오방송 텔레비전방송과 라디오방송은 음성이나 음향을 듣기만 하는 매체인가, 영상, 음성, 음향을 동시에 보고 듣는 매체인가에 의한 분류다. 텔레비전 방송은 ‘정지 또는 이동하는 사물의 순간적 영상과 이에 따르는 음성· 음향 등으로 이루어진 방송프로그램을 송신하는 방송’을 말하며, 라디오 방송은 ‘음성·음향 등으로 이루어진 방송프로그램을 송신하는 방송’을 말한다. 지상파방송 중 KBS, MBC, EBS SBS, KNN, 대구방송, 광주방송, 대 전방송, 전주방송, 청주방송, 울산방송, G1, 제주방송 등은 텔레비전방 송과 라디오방송을 동시에 소유하고 있으며, 기독교, 불교, 평화, 원음, 극동방송 등 종교방송은 라디오방송을 소유하고 있다.
지상파방송/케이블방송/위성방송 방송의 송수신 방식에 의한 분류다. 지상의 무선국을 이용하면 지상파방 송이요, 케이블을 이용하면 케이블방송이요, 위성을 이용하면 위성방송 이다. 지상파방송은 또 다시 텔레비전방송, 라디오방송, 지상파DMB방송 으로 구분하는데 KBS, MBC, EBS 등은 텔레비전과 라디오방송을 모두 행 하며, CBS(기독교방송), PBC(평화방송), BBS(불교방송), WBS(원음방 송), FEBC(극동방송), 국악방송 등은 라디오방송만을 전문으로 행한다. 케이블방송은 SO, RO, PP를 말한다. SO(System Operator)는 Tbroad(티브로드), CJ Hellovision(CJ헬로비전), C&M(시앤엠), HCN (에치시엔), CMB(시엠비) 등 MSO와 남인천방송 등 개별 SO로 나뉘다. PP(Program Provider)는 다시 종합편성PP, 보도전문PP, 일반PP로 구분 하며, RO(Relay Operator)는 별도의 편성 없이 지상파방송 등을 단순 재 송신하는 방송이다. 위성방송은 일반위성방송과 위성이동멀티미디어방
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송(위성DMB)으로 나뉜다.
무료방송/유료방송 방송을 보기 위해 시청자가 직접 돈을 지불하는가, 지불하지 않는가에 의한 분류다. 무료방송은 수입을 광고에 의존하며 시청자가 별도의 시청 대가를 내지 않는 방송을 말하며 주로 지상파방송이 이에 해당된다. 유 료방송은 가입자가 프로그램을 시청하기 위해 별도의 비용을 내는 경우 를 말하며 케이블, 위성, IPTV 등이 이에 해당된다.
공영방송/민영방송 국가나 지방자치단체가 공공의 목적을 위해 운영하는가, 민간이 상업적 목적을 위해 운영하는가에 의한 분류다. 통상 공영방송은 국가가 자본금을 출연하되, 국가로부터 독립성을 확보하기 위하여 주로 수신료를 기반(일부 재원은 광고 등 기타 수입에 의존)으로 운영되는데 KBS와 EBS가 이에 해당된다. 즉 소유구조와 운 영재원의 공공성이 함께 담보되어야 엄밀한 의미에서 공영방송이라 할 수 있다. 그러나 MBC의 경우 공익법인으로서 정부 소유인 방송문화진 흥회가 70%, 정수장학회가 30% 지분을 가진 주식회사다. 소유구조는 공적성격이나 재원을 전액 광고에 의존하다 보니 공영방송인가에 대한 근본적인 논란이 존재한다. 공영방송을 제외한 방송을 민영방송(또는 상업방송)이라 말하는데 SBS, KNN, KBC, OBS 등 지역민방, SO, 위성, PP, RO, 위성DMB, IPTV 등이 있다.
텔레비전PP/라디오PP/데이터PP PP를 텔레비전 방송을 목적으로 하느냐, 라디오방송을 목적으로 하느 냐, 데이터 제공을 목적으로 하느냐에 따른 구분이다. 텔레비전PP는 SO, 위성, IPTV 등 플랫폼 사업자에 콘텐츠를 공급
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하는 사업자를 말하는 것으로 다시 종합편성PP(jTBC, TV조선, 채널A, MBN), 보도전문PP(YTN, NEWS Y), 홈쇼핑PP(CJ, GS, 롯데, 현대, NS, 홈앤쇼핑) 등 승인PP와, TVN, CGV, OCN, MBC 드라마, SBS 골프 등 등 록PP로 나뉘며, 현재 270여 개의 PP가 존재한다. 라디오PP는 음악 및 연 예정보 등을 제공하는 PP로 180개가 존재하며, 데이터PP는 상품판매형 과 용역제공형으로 구분되며 현재 65개 사업자가 있다.
중앙방송/지역방송 중앙사(Key사)란 서울에 본사를 두고 지역에 방송을 제공하는 네트워크 사(지역방송)를 구축하고 있는 사업자를 말한다. 법적인 용어는 아니다. KBS는 1개의 법인이지만 서울을 본사라고 하고 각 지역에 총국 또는 국 을 두고 있다. 총국은 부산, 광주, 대구, 대전 등 주로 광역시에 두고 있으 며, 이보다 작은 도시에는 지역국을 두고 있다. 계열사 구조가 아니라 1 개 법인으로서 지역성 구현을 위해 각 지역에 지역방송국을 운영하고 있 는 구조다. MBC는 서울에 본사(법인)를 두고, 각 지역에 계열사로 별도 법인 인 지역MBC 네트워크를 구축하고 있다. MBC의 경우 계열사라고 부르 는 이유는 각 지역마다 법인의 지분구조가 다르며, 사업허가도 별도로 받아서 운영되기 때문이다. 하지만 MBC 본사가 지역 계열사 지분의 51% 이상을 소유하고 있어 실질적으로는 MBC 본사에 의해 지역계열사 가 운영되는 구조다. SBS 경우는 엄격히 말하자면 서울을 중심으로 한 지역방송이다. 그 럼에도 수도권에 위치해 있고, 우수한 콘텐츠 제작능력을 바탕으로 지역 민방과 제휴를 통해 SBS 콘텐츠의 60% 이상이 지역민방을 통해 전국에 송출됨으로써 사실상 중앙방송사 역할을 수행하고 있기 때문에 정책결 정 시 중앙사로 구분한다. 반면 OBS는 같은 수도권에 있어도 지역 네트 워크를 구축하고 있지 않기 때문에 지역사로 구분된다. 이처럼 중앙사와
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지역사를 구분하고 있는 이유는 중앙사인가 지역사인가에 따라 정책 결 정 시 의무가 부여되거나 혜택이 주어지기 때문이다. 특히 프로그램 편 성 규제, 광고 결합 판매 등 중앙방송에는 의무가, 지역방송에는 권리(혜 택)가 주어지고 있다.
종교방송/특수방송 선교를 전문으로 하도록 허가된 방송을 종교방송이라 부른다. 외국에서 는 사례를 찾기 힘들지만 우리의 경우 일찍부터 종교의 선교를 목적으로 하는 방송을 허가해 운영해 오고 있다. 현재 지상파방송으로는 CBS(기 독교방송), PBC(평화방송), BBS(불교방송), WBS(원음방송), FEBC(극 동방송) 등 5개 종교방송이 있다. 특수방송은 특수한 목적을 위해 정부 또는 지방자치단체 등이 정부 의 허가나 승인을 받아 설립한 방송을 말하며, 도로교통공단이 운영하는 교통방송, 서울특별시가 운영하는 교통방송(tbs, tbs-eFM), 국제방송교 류재단이 운영하는 제주영어FM, 부산영어방송재단이 운영하는 부산영 어방송, 광주영어방송재단이 운영하는 광주영어방송, 국악을 전문으로 하는 국악방송 등이 이에 해당한다.
종합편성/전문편성/보도전문 PP 종합편성이라 함은 ‘보도·교양·오락 등 다양한 방송 분야 상호간에 조 화를 이루도록 방송프로그램을 편성하는 것’을 말한다. 지상파 텔레비전 방송은 모두 종합편성 사업자다. 지상파는 종합편성을 하며 유료방송에 서는 TV조선(조선일보), 채널A(동아일보), JTBC(중앙일보), MBN(매일 경제) 등 4개 방송사가 종합편성 사업자다. 이에 반해 전문편성이라 함은 특정 방송 분야의 방송프로그램을 전 문적으로 편성하는 방송을 말한다. 종합편성과 보도전문편성, 홈쇼핑 사업자를 제외한 모든 등록PP가 이에 해당된다. 보도라 함은 ‘국내외 정
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치·경제·사회·문화 등의 전반에 관하여 시사적인 취재보도·논평· 해설 등의 방송프로그램을 편성하는 것’을 말하며, 보도전문편성 사업자 에는 YTN과 뉴스Y 등 2개 사업자가 있다. 지금까지 살펴본 방송사업자 현황을 모두 정리해 보면 표 1-12와 같다.
표 1-12 방송사업자 현황(2013.4 기준) 구분
TV·R 동시
세부 내역 공영방송 KBS, MBC, 18개 지역 MBC, EBS
21개
SBS, KNN, 대구방송, 광주방송, 대전방송, 민영방송 전주방송, 청주방송, 울산방송, 강원민방, 제주방송
10개
TV단독 민영방송 OBS 경인TV
지 상 파
R 단독
소계
1개
지역방송 경기방송, 경인방송(Sunny FM)
2개
종교방송 기독교, 불교, 평화, 원음, 극동방송
5개
특수방송 교통 영어 국악
도로교통공단, 서울특별시(tbs, tbs-eFM), 국제방송교류재단(제주영어 FM), 부산영어방송재단, 광주영어방송재단, 국악방송
보도전문 와이티엔라디오
6개
공주FM, 분당FM, 광주FM, 성서FM, 관악FM, 마포FM, 영주FM
7개
수도권
KBS, MBC, SBS, YTN, 한국DMB, U1미디어
6개
비수도권 단일(KBS), 6개 지역 12개사업자
13개
지역
31개
1개
21개
1개
공동체 라디오
DMB
계
종합유선
서울·경기·인천 43개, 부산·울산·경남 14개 대구·경북 15개, 광주·전남·전북 9개, 대전·충남·충북 7개, 강원·제주 4개
92개
중계유선
경기·인천 13개, 부산·경남 29개, 경북 3개, 전남·전북 33개, 충남·충북 7개, 강원 2개
87개
음악유선
서울·경기·인천 9개, 대구·경북 2개, 강원 1개
12개
19개
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구분 전광판 전광판 위성방송
세부 내역 서울 32개, 경기 1개, 인천 4개, 대전 3개, 부산 5개, 울산 1개, 대구 3개, 광주 2개, 강원 1개, 경북 1개, 경남 3개, 충남 1개, 충북 2개, 제주 1개 KT Skylife
소계
계
60개 60개 1개
∙ 종편 4개(jTBC, TV조선, 채널A, MBN) ∙ 보도 2개(YTN, NEWS Y) ∙ 홈쇼핑 6개(CJ, GS ,롯데, 현대, NS,홈앤쇼핑) ∙ 일반PP 263개(서울경제TV 등)
275개 (203개)
라디오PP
음악 및 연예정보 등
57개 (11개)
데이터PP
상품판매 및 용역제공형 등
66개 (42개)
IPTV
KT, SKB, LGU+
텔레비전PP
PP
398개 채널 (256개 업체)
3개
표 1-13 방송시장 주요지표 사업자수 (2013)
종사자(명) (2012)
방송서비스매출액(원) (2013)
광고매출액(원) (2013)
지상파방송
53
14,226
38,963억(28.3%)
20,675억(59.5%)
종합유선방송(SO)
92
4,946
23,792억(17.3%)
1,220억(3.5%)
방송채널사용사업*
178
13,477
60,765억(44.2%)
12,636억(36.3%)
지상파 DMB
19
105
95억(0.01%)
58억(0.2%)
위성방송(SkyLife)
1
298
5,457억(3.9%)
174억(0.5%)
IPTV
3
573
8,429억(6.1%)
-
합계
346
33,625
137,492억(100%)
34,763억(100%)
구분
* PP 방송서비스매출액에는 홈쇼핑매출액 3.41조원 포함된 금액 자료 : 2013방송사업자 재산상황 공표자료. 단 IPIV 매출액과 종사자수는 2013 방송산업실태조사 보고서(2012기준)
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