INFORME
10 AÑOS DE GESTIÓN CON PUEBLOS INDÍGENAS
EQUIPO AMBIENTAL Y SOCIAL - DIPROSE
Índice de Contenido 1.
Introducción ...................................................................................................................... 3
2.
Instrumentos de intervención con PI ................................................................................ 3
3.
Lineamientos y Procedimientos para PI ............................................................................ 4 3.1 3.1.1
Marco para Pueblos Indígenas (MPPI) .................................................................. 5
3.1.2
Plan de Pueblos Indígenas (PPI) ............................................................................ 5
3.1.3
Formulación participativa ..................................................................................... 6
3.2 4.
Instrumentos para la formulación ............................................................................. 5
Instrumentos de consulta e intervención ................................................................. 6
Diez años de intervención con PI ...................................................................................... 7 4.1. 4.1.1.
Programas y Proyectos vigentes ............................................................................... 8 Infraestructura ...................................................................................................... 8
PROSAP (BID, FONPLATA, CAF) ............................................................................................. 8 4.1.2
Desarrollo Productivo............................................................................................ 9
4.1.2.1
GIRSAR .................................................................................................................. 9
4.1.2.2
PISEAR................................................................................................................... 9
4.1.2.3
PRODERI ............................................................................................................. 10
4.1.2.4
PROCANOR ......................................................................................................... 11
4.1.2.5
PRODECCA .......................................................................................................... 11
4.2
Programas y Proyectos finalizados .......................................................................... 11
4.2.1
Infraestructura PROSAP (BID, BIRF) .................................................................... 11
4.2.2
Desarrollo Productivo.......................................................................................... 12
4.2.2.1
PRODERPA ........................................................................................................... 12
4.2.2.2
PRODEAR ............................................................................................................ 14
4.2.2.3
Proyecto Fondo de Adaptación para el Cambio Climático (NEA)........................ 14
5.
Algunos casos sobresalientes .......................................................................................... 15
6.
Lecciones aprendidas sobre la intervención con PI ........................................................ 16
7.
Bibliografía Consultada ................................................................................................... 19
1
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Índice de Tablas Tabla 1. Instancias e instrumentos de consulta con PI ................................................................. 6 Tabla 2. Síntesis de la ejecución PROSAP con PI a junio 2019 ....... ¡Error! Marcador no definido. Tabla 3. Síntesis de la ejecución PISEAR con PI a abril 2019 ......................................................... 9 Tabla 4. Síntesis de la ejecución PRODERI con PI al 17 de abril 2019 ......................................... 11 Tabla 5. Síntesis de la ejecución PROSAP con PI (finalizados)..................................................... 11 Tabla 6. Síntesis ejecución PRODERPA con PI (Finalizado).......................................................... 13 Tabla 7. Síntesis PRODEAR Atención a Pueblos Indígenas (Finalizado) ...................................... 14
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1. Introducción En Argentina los pueblos indígenas, en adelante PI, han logrado el reconocimiento de su preexistencia al Estado Nacional a partir de la reforma constitucional de 1994.Esto marcó el inicio de un nuevo paradigma constitucional que requiere formas, modelos y prácticas de gestión que establezcan y garanticen mecanismos de inclusión, de equidad y de igualdad, atendiendo a la diversidad cultural. Pero, atender las particularidades de los PI no sólo es considerar cuestiones culturales, económicas e históricas, sino también respetar los mandatos jurídicos y tratados internacionales que conforman y aseguran derechos particulares de los PI. Ante la necesidad de definir estrategias de intervención que los involucren con procedimientos legalmente sustentados y culturalmente adecuados, en 2012 se han definido en la entonces Unidad para el Cambio Rural-actual Dirección General de Programas y Proyectos Sectoriales y Especiales (DIPROSE) del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación- los Lineamientos y Procedimientos para Pueblos Indígenas como medida de posicionamiento, ya que establecen una serie de lineamientos políticos y estratégicos respecto de su trabajo con PI. Estos Lineamientos se basan en el reconocimiento del derecho indígena a la participación, la consulta, sus formas de organización y la propiedad colectiva de los territorios; principios fundamentales y básicos para la vinculación entre los PI y el Estado.
2. Instrumentos de intervención con PI En líneas generales, los programas y proyectos formulados y ejecutados a partir de fuentes de financiamiento externo en el marco de la DIPROSE, incluyen los siguientes instrumentos de intervención: • Infraestructura rural para el desarrollo (caminos rurales, electrificación rural, sistemas de riego y drenaje y agua para ganado, conectividad rural) • Infraestructura y equipamiento para la producción • Infraestructura comunitaria • Acceso al agua para riego y consumo • Apoyo para la mejora productiva y competitiva • Comercialización y acceso a mercados • Financiamiento para fondos rotatorios • Capacitación y asistencia técnica • Fortalecimiento institucional y organizativo Estas intervenciones se hacen, a grandes rasgos, en tres niveles: • • •
Programas de alcance nacional o regional (operatorias de préstamo) Proyectos de infraestructura para el desarrollo (alcance provincial) Subproyectos de atención a la pobreza rural mediante el desarrollo productivo (alcance local) 3
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Como se verá más adelante, algunos programas y proyectos de la DIPROSE están formulados explícitamente para atender a PI, es decir, que los tienen como población objetivo entre sus metas; mientras que otros -específicamente los programas de infraestructura- tienen un abordaje estratégico-territorial y contienen lineamientos y procedimientos para incluir y atender a los PI asentados en los territorios a intervenir con dichas obras. En ambos casos, atendiendo a la diversidad y las identidades de los PI, desde la DIPROSE se los reconoce como actores productivos, sujetos de derecho y destinatarios de inversión pública de infraestructura y servicios para la producción, para el acceso a los servicios básicos y el desarrollo de alternativas económicas que les permitan llevar una vida digna y sustentable en sus territorios, formando parte y enriqueciendo una sociedad diversa e igualitaria. Las intervenciones de la DIPROSE se abordan, asimismo, desde el paradigma de la interculturalidad, proponiendo que los procesos de formulación y ejecución de programas y proyectos deberán desarrollarse siempre en el marco general de derechos de las comunidades. Esto es a través de la negociación, en pie de igualdad, entre los principios y prácticas propias de cada pueblo y su cultura, y las necesidades, objetivos y prácticas técnicas que proponen los diversos programas y proyectos. Para ello, en cada uno de los niveles de intervención planteados, se ponen en práctica mecanismos que aseguran la inclusión y participación efectiva de los PI en las actividades vinculadas con los programas y proyectos. Estas acciones se realizan bajo el amparo de las normas aplicables de carácter internacional ratificadas por el gobierno argentino, las normativas nacional y provincial; en amplia concordancia con las Políticas de Salvaguardas de los organismos financiadores: Banco Mundial (BM), Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA), Banco Interamericano de Desarrollo (BID); Banco de Desarrollo de América Latina (CAF), Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata (FONPLATA).
3. Lineamientos y Procedimientos para PI Tal como se ha indicado, la DIPROSE elaboró y publicó el documento Lineamientos y Procedimiento para Pueblos Indígenas, como medida de sistematización y de posicionamiento. Este documento precisa una serie de lineamientos políticos y estratégicos respecto de su trabajo con PI y se encuentra disponible en https://www.agroindustria.gob.ar/sitio/areas/prosap/ays/material/index.php Asimismo, dependiendo del nivel de intervención, el organismo cuenta con diferentes instrumentos para el trabajo con PI, principalmente guiados por las Políticas de Salvaguarda de los organismos internacionales de financiamiento. En líneas generales, estos instrumentos definen los mecanismos de consulta y participación en la formulación y ejecución de programas y proyectos que involucran población indígena. Deben ser desarrollados por todos los programas y proyectos de la DIPROSE y se describen brevemente a continuación. 4
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3.1
Instrumentos para la formulación
3.1.1 Marco para Pueblos Indígenas (MPPI) Este instrumento se elabora y aplica a nivel del Programa de que se trate. Indica el Marco de procedimientos que se deberá seguir cuando se determine que alguna acción proyectada tiene impactos potenciales (positivos o negativos) sobre Pueblos Indígenas. Sus disposiciones guían acciones a implementar en cada proyecto, especialmente los de infraestructura: –
la preparación de evaluaciones sociales;
–
las consultas con las comunidades indígenas involucradas; y,
–
la preparación y ejecución de Planes para Pueblos Indígenas (PPI).
3.1.2 Plan de Pueblos Indígenas (PPI) Este instrumento se formula y ejecuta en todos los proyectos, especialmente en los de infraestructura, toda vez que se identifique la presencia de comunidades indígenas en el área de influencia y se determine que éstas resultan afectadas positiva o negativamente. Para ello, se deberá conducir una evaluación social en territorio para determinar si alguna comunidad indígena1del área de influencia se verá afectada (positiva o negativamente) por las acciones del proyecto y/o si existen impactos diferenciales2 sobre las mismas. Este proceso deberá incluir asimismo una consulta con las comunidades indígenas involucradas y se materializará en un Plan de Pueblos Indígenas (PPI), que es un documento que se integra como Apéndice del Estudio de Impacto Ambiental y Social (EIAS) del Proyecto3. La evaluación social tiene como objetivo: –
Identificarla presencia de comunidades indígenas en el área de influencia de proyecto y describir sus características demográficas, sociales y culturales
–
Determinar impactos diferenciados sobre dichas comunidades (posibles efectos positivos o negativos de las actividades o intervenciones previstas)
–
Examinar alternativas cuando los impactos negativos sean importantes
Según los lineamientos de este marco, se establece que toda vez que se identifique la presencia de comunidades de Pueblos Indígenas en el área de influencia del Proyecto y que se determine que las mismas resultan afectadas positiva o negativamente por las actividades previstas, estas 1 Un pueblo indígena se considera impactado si sus miembros están presentes en el área de influencia de la intervención propuesta o tienen apego colectivo a territorios de dicha área. 2 Impactos del Proyecto que las afectan exclusivamente por su condición indígena. 3 En la etapa de ejecución el PPI se integra a la gestión socioambiental del proyecto como un plan específico del Plan de Gestión Ambiental y Social del Proyecto.
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comunidades deberán ser consultadas. Es decir que se deberá llevar a cabo un proceso de consulta con las comunidades afectadas. Asimismo, como resultado de este proceso de evaluación social y consulta, se deberá formular un Plan de Pueblos Indígenas (PPI), con el objeto de asegurar que las actividades previstas que involucren a comunidades se lleven a cabo con absoluto respeto de su dignidad, derechos humanos, economías y culturas; así como identificar y evaluar impactos diferenciales para determinar posibles efectos positivos o negativos de la intervención sobre las comunidades. El PPI incluye una propuesta de medidas, programas y/o capacitaciones estimados necesarios para asegurar que las comunidades indígenas involucradas obtengan beneficios sociales y económicos adecuados como resultado de la implementación del Proyecto.
3.1.3 Formulación participativa Este instrumento se aplica durante la formulación y ejecución de subproyectos en territorio, especialmente en aquellos ligados a proyectos de desarrollo productivo. Actualmente, en el ámbito de la DIPROSE se ejecutan los siguientes programas y proyectos: Proyecto de Inclusión Socio-económico en Áreas Rurales (PISEAR), Programa de Desarrollo Rural Incluyente (PRODERI), Programa de Desarrollo de las Cadenas Caprinas (PRODECCA), Programa de Inserción Económica de los Productores Familiares del Norte Argentino (PROCANOR). Estos subproyectos siempre parten de una propuesta de las Comunidades Indígenas e implican la participación de la Comunidad en todas las etapas de los mismos. La asistencia técnica es acordada con la Comunidad, en general a propuesta de ella, y siempre conlleva instrumentos para el fortalecimiento de la misma.
3.2
Instrumentos de consulta e intervención
A continuación, se presenta un resumen de las instancias de participación y consulta de acuerdo a los diferentes niveles de intervención. Tabla 1. Instancias e instrumentos de consulta con PI
Instancia
Instrumento
Sujeto de Consulta
Formulación de programas (GIRSAR, PISEAR)
Marco de Política para Pueblos Indígenas (MPPI)
Mesa de Coordinación del Consejo de Participación Indígena (CPI)
Formulación de proyectos de infraestructura para el desarrollo (PROSAP)
Plan de Pueblos Indígenas (PPI)
Comunidad Afectada (Positiva, negativa y/o Beneficiaria)
Formulación de subproyectos de desarrollo productivo en territorio (PISEAR, PRODERI, PRODECCA, PROCANOR, Fondo de Adaptación)
Formulación participativa
Comunidad Beneficiaria
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En el caso de los marcos (o MPPI) ligados a operatorias generales (programas) y elaborados como uno de los instrumentos del Reglamento Operativo, los mismos son sometidos a consulta con las comunidades indígenas a través del órgano de representación previsto en la legislación (Consejo de Participación Indígena4) y con el acompañamiento institucional del Instituto Nacional de Asuntos Indígenas (INAI), organismos descentralizado del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación. Con el objeto de brindar a la consulta un alcance nacional, la misma se realiza con la Mesa de Coordinación Nacional del CPI5, en el marco de las reuniones periódicas que mantiene dicho órgano representativo de las comunidades indígenas a nivel nacional. Por su parte, el proceso de consulta significativa en el marco de proyectos de infraestructura se lleva adelante durante la formulación. El proceso es conducido por el Equipo Ambiental y Social de la DIPROSE e involucra necesariamente a la provincia, a través del organismo promotor del proyecto y del organismo provincial encargado de la gestión indígena. De acuerdo al caso, también puede involucrarse al INAI, a través de sus equipos técnicos en territorio. En esta instancia, el objetivo es que las comunidades indígenas involucradas reciban información relativa a: i) los objetivos centrales, acciones y alcances del proyecto; ii) los principales aspectos y las intervenciones que generará la afectación; iii) potenciales impactos negativos y/o positivos identificados; y, iv) plan de acción propuesto, con especial énfasis en las adaptaciones culturales para las comunidades. La consulta se implementa a través de una metodología simple y acordada con las comunidades indígenas involucradas, de manera tal de garantizar que puedan: i) acceder a información pertinente; ii) manifestar sus comentarios y sugerencias; y, iii) en última instancia, brindar su apoyo al proyecto mediante un mecanismo participativo y documentado. Finalmente, en el caso de los subproyectos de desarrollo productivo se considera que, por sus características, el propio proceso de formulación participativa constituye la instancia de consulta con las comunidades beneficiarias.
4. Diez años de intervención con PI En la presente sección se presenta información acerca de las intervenciones realizadas con PI6 en los últimos 10 años de gestión en el marco de la DIPROSE.
4
El Consejo de Participación Indígena fue creado por Resolución INAI Nº152/2004y sumodificatoriaNº301/2004. Está conformado por un representante titular y uno suplente por pueblo, por provincia. Estos representantes son elegidos a través de los métodos tradicionales de cada comunidad, mediante la convocatoria de asambleas comunitarias.
5 6
Creada por Resolución INAI N°113/2011 y su modificatoria Resolución INAI N°737/2014. En las que las comunidades afectadas resultaron beneficiarias directas y/o indirectas.
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4.1.
Programas y Proyectos vigentes
4.1.1. Infraestructura PROSAP (BID, FONPLATA, CAF) A continuación, se presenta la información relativa a la intervención con PI en el marco de proyectos de infraestructura para el desarrollo del Programa de Servicios Agrícolas Provinciales (PROSAP) en ejecución, o próximos a comenzar la misma. Se destaca que la intervención se ejecuta actualmente en seis provincias (Chaco, Corrientes, Formosa, Jujuy, Neuquén y Salta), con siete pueblos indígenas diferentes y alcanzando 19 comunidades en total. Tabla 2. Síntesis de la ejecución PROSAP con PI a junio 2019
Proyecto
Status
Operatoria
Cantidad Comunidades
Cantidad de Familias
Pueblo
Provincia
Electrificación Rural en Áreas Productivas
En ejecución
BID 3806
1
440
Wichí
Formosa
En ejecución7
CAF 8581
1
45
Qom
Chaco
En ejecución
CAF 9458
1
80
Guaraní
Jujuy
Salta
Manejo de Cuenca Guaycurú Iné Modernización del sistema agrícola de Palma Sola – Primera Etapa Titulación y Desarrollo Productivo de la Zona Norte de los Lotes 55 y 14, Departamento De Rivadavia
En ejecución
FONPLATA 22
6
500
Wichí, Qom, Chorote, Chulupí, Tapiete
Programa de Obras de Riego para Vinalito
En ejecución
FONPLATA 22
1
64
Guaraní
Jujuy
Electrificación para el Desarrollo Rural de la Zona Sur – Junín de los Andes-Las Coloradas
Próximo iniciar la ejecución
BID 3806
5
355
Mapuche
Neuquén
Rehabilitación de caminos rurales para el Iberá, RP N° 22
Próximo iniciar la ejecución
BID 3806
1
20
Guaraní
Corrientes
Manejo de la Cuenca del Río de Oro - Etapa I Área Productiva de General San Martin
Próximo iniciar la ejecución
CAF 9458
3
90
Qom
Chaco
19
1594
TOTALES
7
Ejecución próxima a finalizar.
8
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4.1.2 Desarrollo Productivo 4.1.2.1
GIRSAR
El Programa de Gestión Integral de los Riesgos en el Sistema Agroindustrial Rural (GIRSAR) cuenta con un Marco de Procedimientos para Pueblos Indígenas (MPPI). A fines de 2017, se realizó una instancia de consulta con el Consejo de Participación Indígena (CPI) de la provincia de Buenos Aires, ya que contaba con un Plan Provincial para la Gestión Integrada de Riesgos Agropecuarios (PPGIRA) avanzado al momento. De la misma participaron los integrantes del Consejo de Participación Indígena (CPI) de la provincia de Buenos Aires y equipos técnicos de la DIPROSE. Se ha previsto una segunda etapa de consulta del MPPI con la Mesa de Coordinación Nacional del CPI, a fin de brindar a la consulta un alcance de todas las provincias adheridas al GIRSAR. Se espera concretar esta instancia durante el mes de agosto de 2019. Es importante destacar que, hasta tanto no se concrete esta instancia, cualquier provincia que adhiera al GIRSAR y desee avanzar en la formulación de subproyectos, deberá realizar la consulta del MPPI con los representantes del CPI a nivel provincial. Por otra parte, en la elaboración de los Planes Provinciales de las 12 provincias que adhirieron al GIRSAR hasta la fecha se ha incluido una sección diagnóstica, indicando lo siguiente: i) identificación de las comunidades indígenas en el territorio provincial (información georreferenciada y cuadro con datos básicos; ii) información sociodemográfica sobre población indígena (autorreconocida) en la provincia; y, iii) caracterización socioeconómica de las comunidades en tanto sujetos productivos (estrategias de supervivencia, actividades tradicionales, productivas, empleo y asistencias).
4.1.2.2
PISEAR
El Proyecto de Inclusión Socio-económica en Áreas Rurales (PISEAR), tiene un financiamiento de US$ 76.5 millones, de los cuales US$ 52.5 son aportados por el BM. La meta que se plantea es llegar a atender a 3.000 familias (15.000 beneficiarios de pueblos indígenas). Los logros, a abril del corriente año, se detallan en la Tabla 3.
Tabla 3. Síntesis de la ejecución PISEAR con PI a abril 2019
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SINTESIS PISEAR Atención a PI 7 PROVINCIAS 26 PROYECTOS 77,9 MILLONES DE PESOS 11 PUEBLOS 35 COMUNIDADES 1243 FAMILIAS 4999 BENEFICIARIOS DIRECTOS Elaboración en base a Sistema Integrado e Integral de Gestión (SIIG) PISEAR - 2019
Las principales actividades financiadas por PISEAR son, al igual que en PRODERI, obras de acceso al agua, infraestructura comunitaria, artesanías, fortalecimiento productivo y fortalecimiento de las comunidades.
4.1.2.3
PRODERI
El Programa para el Desarrollo Rural Incluyente (PRODERI), que culmina en junio de 2020, cuenta con un financiamiento de US$ 112.6, de los cuales US$ 57.5 son aportados por el FIDA. Tiene alcance nacional y se ejecuta en las siguientes provincias: Buenos Aires, Catamarca, Córdoba, Corrientes, Chaco, Chubut, Entre Ríos, Jujuy, La Rioja, Mendoza, Misiones, Neuquén, Río Negro, Salta, San Juan, Santiago del Estero y Tucumán. El Programa tiene como meta alcanzar a al menos 4.000 familias pertenecientes a comunidades de pueblos indígenas, lo que representa aproximadamente 24 mil personas. El análisis de los resultados (presentado en la Tabla 4) nos indica que ese objetivo se cumplió ampliamente. En este Programa, la mayoría de los proyectos consistieron en el acceso al agua para consumo y para riego, obras de infraestructura comunitaria, artesanías y mercados artesanos, además del fortalecimiento de las comunidades. En la Tabla 4 se presenta un resumen de los logros obtenidos hasta la fecha:
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Tabla 4. Síntesis de la ejecución PRODERI con PI al 17 de abril 2019
SINTESIS PRODERI Atención a PI 11 PROVINCIAS 67 PROYECTOS 98 MILLONES DE PESOS INVERTIDOS 5 MILLONES DE PESOS APORTADOS POR LAS COMUNIDADES 6315 FAMILIAS 3121 TOTAL CAPACITADAS/OS 1822 MUJERES CAPACITADAS Elaboración en base a SIIG PRODERI- 2019
4.1.2.4
PROCANOR
El Programa de Inserción Económica de los Productores Familiares del Norte Argentino (PROCANOR) está en su etapa de inicio, y tiene en su población objetivo a las comunidades indígenas de las provincias en las que se va a implementar. La meta es alcanzar de al menos 1.600 integrantes de comunidades indígenas entre sus beneficiarios.
4.1.2.5
PRODECCA
El Programa para el Desarrollo de las Cadenas Caprinas (PRODECCA) está en su etapa de inicio y tiene en su población objetivo a las comunidades indígenas de las provincias en las que se va a implementar (Mendoza, Neuquén y Córdoba), aunque no establece una meta objetivada.
4.2 Programas y Proyectos finalizados 4.2.1 Infraestructura PROSAP (BID, BIRF) A continuación se presenta la información relativa a la intervención con PI en el marco de proyectos de infraestructura para el desarrollo, cuya ejecución comenzó a partir de 2009 y se encuentra finalizada en la actualidad. Se destaca que la intervención se ejecutó en cinco provincias (Chaco, Jujuy, Mendoza, Neuquén y San Juan), con nueve pueblos indígenas diferentes y alcanzando a 128 comunidades en total.
Tabla 5. Síntesis de la ejecución PROSAP con PI (finalizados)
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EQUIPO AMBIENTAL Y SOCIAL - DIPROSE
Cantidad Comunidades
Cantidad de Familias
Proyecto
Operatoria
Fortalecimiento del Servicio Provincial de Manejo del Fuego en la Provincia de Jujuy
BIRF 7597AR
57
300
Caminos Rurales de la Provincia de Mendoza
BID 1956/OC-AR
13
80
BIRF 7597AR
2
6
Huarpe
San Juan
BID 2573/OC-AR
14
85
Qom, Wichi, Mocoví
Chaco
BIRF 7597AR
38
700
Mapuche
Neuquén
BIRF 7597AR
4
147
Mapuche
Neuquén
128
1318
Electrificación Rural para el Desarrollo Pecuario del Departamento 25 de Mayo Electrificación Rural en Áreas Productivas Segunda Fase Desarrollo Pecuario y Comercial Desarrollo Agropecuario de Áreas Rurales con Electrificación - Regiones Norte y Centro Oeste TOTALES
Pueblo Guaraní, Kolla, Ocloya, Qom Huarpe y PehuencheTehuelche
Provincia
Jujuy
Mendoza
4.2.2 Desarrollo Productivo 4.2.2.1
PRODERPA
El Proyecto de Desarrollo Rural de la Patagonia (PRODERPA) es un programa que contó con financiamiento del FIDA destinado a las provincias patagónicas, cuya finalización fue en septiembre de 2014. Tuvo un financiamiento de US$ 20 millones y, si bien no planteaba originalmente metas de atención a población indígena, éstas estuvieron atendidas según el detalle de la Tabla 6.
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Tabla 6. Síntesis ejecución PRODERPA con PI (Finalizado)
SINTESIS PRODERPA Atención a PI 3 PROVINCIAS 80 PROYECTOS 1.803.500 MILLONES DE DÓLARES* 24.904.735 MILLONES DE PESOS 6269 PERSONAS BENEFICIARAS DE PROYECTOS 1801 MUJERES BENEFICIARIAS 447 JÓVENES BENEFICIARIOS *COTIZACIÓN DEL DÓLAR A DICIEMBRE DE 2012: $13,81 Elaborado en base al SIIG PRODERPA Las actividades financiadas estuvieron vinculadas al acceso al agua, a la emergencia producida por la erupción del Volcán Puyehue, artesanías y fortalecimiento de las actividades ganaderas y organizativas. Cabe mencionar que el proyecto más oneroso que se financió desde PRODERPA, es el que se describe a continuación. Proyecto de Comunicación para la Línea Sur de Río Negro (PRODERPA) La Línea Sur es la parte de Rio Negro con población más dispersa y, a diferencia del resto de las localidades de la Provincia, no tenía señal de telefonía móvil ni fija. La problemática comunicacional era un déficit histórico de la zona, que quedó en evidencia con la emergencia socio-económica generada por la erupción del volcán Puyehue. En el marco del proceso de formulación del proyecto de mejora de captaciones de agua, las organizaciones e instituciones involucradas, en conjunto con el PRODERPA, identificaron posibilidad de abordar la problemática antes mencionada. De esta manera, a través del Proyecto se proveyeron equipos de comunicaciones y electrificación rural a 10 comunidades originarias y a 4 parajes de la Línea Sur de Río Negro, con el objeto de brindar igualdad de oportunidades a sus habitantes, mejorar su calidad de vida y fomentar la integración de las comunidades con la cadena productiva ganadera. La tecnología elegida fue el sistema de comunicaciones VHF, provisto de electricidad a través de paneles solares. Este sistema resultó conveniente porque tiene bajos costos de mantenimiento, ofrece mayor alcance que otros, no requiere de crédito pre pago para funcionar y posee gran resistencia a factores climáticos.
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4.2.2.2
PRODEAR
La atención a pueblos indígenas del Programa de Desarrollo de Áreas Rurales (PRODEAR) se realizó en seis de las ocho provincias en las que se ejecutó. Alcanzó a 3.857 beneficiarios directos de PI que participaron de proyectos de acceso al agua y conectividad eléctrica, proyectos productivos, de mejora de la calidad de las artesanías y de la comercialización, transporte para contribuir al presentismo de estudiantes en las escuelas rurales, entre otros. La Tabla 7 muestra una síntesis de la información de ejecución de PRODEAR. Tabla 7. Síntesis PRODEAR Atención a Pueblos Indígenas (Finalizado)
SINTESIS PRODEAR Atención a PI 6 PROVINCIAS 40 PROYECTOS 8 MILLONES DE PESOS 3857 BENEFICIARIOS DIRECTOS Elaborado en base al SIIG PRODEAR
4.2.2.3
Proyecto Fondo de Adaptación para el Cambio Climático (NEA)
El Proyecto de Adaptación y Resiliencia de la Agricultura Familiar del Noreste de Argentina (NEA) tuvo financiamiento del Fondo de Adaptación del Protocolo de Kyoto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático. Se ejecutó entre 2013 y 2018, y su área de intervención abarcó las provincias del Chaco, este de Santiago del Estero, oeste de Corrientes y norte de Santa Fe. Los organismos ejecutores fueron el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) y la Oficina de Riesgo Agropecuario (ORA) del entonces Ministerio de Agroindustria. La DIPROSE, como Entidad Nacional de Implementación ante el Fondo de Adaptación, supervisó y monitoreó la ejecución. Estructurado en tres componentes articulados entre sí, estuvo orientado a contribuir en la ejecución de estrategias de adaptación al cambio climático, tomando como principales beneficiarios a los pequeños productores familiares de mayor vulnerabilidad del país. Durante la ejecución, la estrategia de trabajo con la población originaria consistió en incluirla en las diversas tecnologías propuestas, articulando en territorio con los/as técnicos/as de INTA que ya venían trabajando con estas comunidades y conocían sus pautas culturales, organizacionales, productivas y de acceso y tenencia de la tierra. De esta forma, un 18% de la población destinataria del Proyecto pertenece a población indígena, lo cual representa un total de 528 familias que fueron destinatarias de obras de readecuación de techos y cisternas asociadas, así como una obra comunitaria en Colonia Aborigen de
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construcción de dos represas tipo Chaco de 8.000 m3 como reservorio, que benefició a un total de 99 familias. Además, en las capacitaciones participaron 356 productores/as miembros de comunidades originarias. En el marco del Componente 1 “Aumento de la capacidad de adaptación a la variabilidad y al cambio climático de los pequeños productores del NEA”8, se destacan los siguientes resultados del trabajo con PI: -
El 10% de los/as productores/as familiares capacitados/as en medidas de adaptación al cambio climático son miembros de comunidades indígenas (356 de un total de 3.882).
-
Del total de familias destinatarias de medidas de adaptación al cambio climático (2.299 familias beneficiarias de tecnologías de acceso al agua y optimización agrícola), 27,3% pertenecen a comunidades indígenas (627 familias).
5. Algunos casos sobresalientes Proyectos de formación en formulación de proyectos para Jóvenes indígenas y sus comunidades (PRODEAR-PRODERPA) Entre junio y diciembre de 2010, 31 Jóvenes aborígenes Mbya Guaraní, Moqoit, Toba y Wichí de las provincias del Chaco y de Misiones participaron del Curso de Identificación y Formulación de Proyectos para jóvenes de Comunidades Indígenas organizado por el PRODEAR. El mismo se basé en un sistema de alternancia entre la producción de conocimiento en forma participativa e interactiva y la aplicación y práctica en sus respectivas comunidades. Desde los lugares más alejados de sus provincias, los jóvenes se encontraron una vez por mes a compartir dos días de trabajo en la Isla del Cerrito de la provincia del Chaco. Allí, docentes de distintas disciplinas e instituciones fueron guiando, en un marco de análisis y reflexión sobre la realidad de los pueblos indígenas, los pasos necesarios para formular un proyecto. Con el apoyo de tutores, los jóvenes trabajaron en sus comunidades el diagnóstico, la identificación y el ordenamiento de los problemas de cada comunidad para la definición del proyecto. Luego, se abordaron los aspectos técnicos, de gestión, comerciales y económicos. Como resultado del curso, fueron presentados y aprobados 14 proyectos formulados por los jóvenes, de tipo productivo, cultural, de servicios y de infraestructura básica.
8
Los otros componentes son: Componente 2 de “Fortalecimiento de los sistemas de información, monitoreo y gestión de la información climática” y Componente 3 de “Generación de capacidades locales y regionales sobre el impacto del cambio climático y su variabilidad y la implementación de medidas de adaptación”
15
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Esta experiencia fue replicada en el marco del PRODERPA en 2012, con la participación de 48 jóvenes mapuches y tehuelches de las provincias de Chubut, Neuquén y Río Negro. Cabe aclarar que todos los proyectos formulados y aprobados fueron financiados por PRODEAR y PRODERPA.
Proyectos de formación en servicio para técnicos y técnicas que acompañan proyecto con comunidades indígenas (PRODEAR-PRODERI) En líneas generales, las comunidades indígenas se encuentran ubicadas en las regiones más empobrecidas y marginadas del país. Asimismo, los técnicos y técnicas que acompañan esos proyectos y que han sido legitimados por las comunidades para ello, lo han logrado porque se han ganado su confianza, entre otros motivos, por vivir en la zona. Esta situación los condiciona en sus posibilidades de formarse, no sólo por el desplazamiento que deben realizar, sino porque no existe en el país ninguna oferta de formación con especificidad en extensión rural y pueblos originarios. A partir de este diagnóstico, desde los programas FIDA se decidió organizar “Encuentros de intercambio de experiencias para técnicos y técnicas que trabajan con pueblos originarios”. Con una metodología similar a las “r9utas de aprendizaje”, se realizaron tres encuentros en los que participaron 46 técnicos/as de todo el país que, a través de los diferentes programas y proyectos de la DIPROSE, estuvieran vinculados directamente con esta población objetivo. El primer encuentro, realizado en 2014, fue en el Impenetrable (Chaco); el segundo, en 2015, fue en Aluminé (Neuquén); y el tercero, realizado en 2016, fue en la Ciudad de Buenos Aires.
6. Lecciones aprendidas sobre la intervención con PI Según un Estudio10 sobre experiencias de intervención con Pueblos indígenas (en adelante el Estudio), realizado en 2016 por el Equipo Ambiental y Social de la DIPROSE, la formulación y ejecución de los programas y proyectos se da en un contexto institucional nacional de construcción dinámica, a veces pendular, y por el momento carente de una estrategia objetivada, la cual se delega y se limita a los programas que coordina. A continuación, se detallan algunas conclusiones basadas en dicho Estudio. Sobre la DIPROSE:
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Las Rutas de Aprendizaje son una estrategia de capacitación que promueve metodologías y actividades innovadoras, que se pueden aplicar en la erradicación de la pobreza rural, diseñadas a la medida de cada cliente y estructuradas temáticamente en torno a objetivos específicos de aprendizaje. Más información en: http://www.procasur.org/que-hacemos/rutas-de-aprendizaje 10 Estudio sobre experiencias de intervención con pueblos indígenas, UCAR, 2016: https://www.argentina.gob.ar/agroindustria/proderi/publicaciones/ambiental-y-social
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Si bien la DIPROSE carece de un documento institucional que “objetive” (en el sentido de poner objetivos) una estrategia para el trabajo con PI, ello no significa la ausencia de lineamientos y acciones que sirvan de referencia a los/as técnicos y técnicas en sus diferentes ámbitos de trabajo. Ante esta carencia de una estrategia objetivada, la autorreferencia de los programas en sus continuidades conduce el accionar de los agentes y las agencias por sobre una estrategia institucional. Por lo tanto, fortalecer el marco regulatorio de la DIPROSE objetivando la estrategia de intervención, se perfila como una de las alternativas para mejorar el trabajo con PI.
Sobre las operatorias: -
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Un hecho destacado es la heterogeneidad de situaciones que caracterizan las estructuras y capacidades en los gobiernos provinciales y en los territorios. Es esta heterogeneidad la que imprime la diversidad de resultados a lo largo del país. La modalidad de ejecución descentralizada, que tiende a delegar y fortalecer unidades provinciales productoras y ejecutoras de políticas de desarrollo, decididamente contribuye a lograr un mayor federalismo y a instalar en la agenda pública de todos los niveles de gobierno la cuestión del desarrollo rural y de los pueblos originarios. No obstante, un problema recurrente es la alta rotación de los equipos técnicos y de los referentes provinciales de desarrollo rural, lo que representa una dificultad para llevar a cabo políticas sistémicas como las que requiere la atención a los PI. Otro problema detectado es la falta de articulación en las provincias de programas y proyectos coordinados por la DIPROSE, como también entre otras agencias estatales (en todos los niveles) que intervienen en el desarrollo rural.
Sobre los proyectos y los equipos técnicos de terreno: -
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El éxito de los proyectos con PI se debe, en gran medida, a la subjetividad y capacidad de los actores en el territorio. Según el relevamiento hecho en el Estudio sobre experiencias de intervención con PI, en lo que atañe específicamente a la modalidad de trabajo con miembros de PI, en todos los casos los/as destinatarios/as se sintieron partícipes y consultados/as con relación a las acciones realizadas. Esto se debe a dos mecanismos: por un lado, el proceso de Consulta previa, libre e informada; y, por otro, a la modalidad de formulación participativa de proyectos con comunidades. El proceso de Consulta previa, libre e informada en la etapa de formulación del PISEAR es considerado, en este mismo estudio, como una innovación en el marco de las acciones de la DIPROSE y sienta un precedente positivo en términos de garantizar el derecho al ejercicio de la ciudadanía de los PI11. Dada la complejidad y la diversidad de las situaciones que caracterizan las problemáticas que padecen las comunidades originarias, los programas y proyectos deberían contemplar en sus diseños estrategias e instrumentos específicos para PI, más allá de la
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En relación a este punto es interesante remarcar el proceso de consulta llevado adelante en el marco del GIRSAR entre fines de 2018 y 2019, como continuidad de esta política por parte de la DIPROSE.
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aplicación de herramientas generales diseñadas para la población vulnerable. La experiencia de la línea de Fondos para Apoyo de las Comunidades Aborígenes (FACA) en PRODERI y PRODEAR es un ejemplo en ese sentido. No obstante, deberían pensarse herramientas integrales con modalidades adecuadas a las realidades diversas de las comunidades. Las estrategias económicas de las personas suelen ser múltiples, pluriactivas y cambiantes. Lo que se considera estrictamente como producción agropecuaria no siempre configura la principal fuente de ingresos de las familias rurales, como tampoco de las comunidades indígenas. Esta situación es la que nos indica la necesidad de reemplazar el enfoque de desarrollo agrario por el de desarrollo rural. De este modo, la utilización de un nuevo paradigma de desarrollo nos permitiría identificar las múltiples estrategias que utilizan las familias, para potenciarla con los objetivos de los proyectos y subproyectos. En el relevamiento realizado sobre los proyectos destinados a atender PI, la mayor parte se orientaron a cubrir necesidades básicas (luz, agua para consumo y conectividad), además de garantizar la seguridad alimentaria de los destinatarios.
Sobre la articulación para la ejecución: -
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Las mesas territoriales de planificación de desarrollo demostraron ser instancias muy efectivas y eficaces no sólo para garantizar y ampliar la participación de representantes de los PI, sino también para promover la articulación interinstitucional. La falta de esa articulación, especialmente entre los gobiernos provinciales y el Nacional, suele constituir una debilidad en las políticas de desarrollo rural. Así, se podrían disminuir los retrasos en el inicio de ejecución de los programas. El desarrollo rural es un proceso multifacético, que abarca todas las dimensiones que hacen a la vida de las personas (salud, educación, economía, ocio, política, religión, etc.). Sin embargo, los programas de la DIPORSE suelen abordar el desarrollo desde la especificidad de la cartera, esto es, desde lo exclusivamente agropecuario. En palabras de los autores del Estudio, “esto resulta claramente insuficiente, dada la marginación de las políticas públicas en que se encuentra la mayoría de los miembros de las comunidades indígenas, respecto de la intervención de otros ministerios.”
Sobre los caminos a seguir: -
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A fin amortiguar los efectos negativos que provoca la alta rotación de los equipos técnicos provinciales, se observa que la DIPROSE podría definir diferentes modalidades de ejecución de los programas conforme el grado de concreción de los objetivos de fortalecimiento institucional de las agencias provinciales. Otro mecanismo complementario al anterior sería combinar, en la operatoria de los programas, modalidades descentralizadas y centralizadas. Además, realizar talleres e instancias de información, sensibilización y capacitación dirigidas a los involucrados en los programas y proyectos resulta indispensable para que los mismos tengan mayores niveles de apropiación por parte de los agentes.
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Por último, propender a una mayor articulación interinstitucional a nivel nacional, provincial y local, a fin de coordinar la toma de decisiones para la ejecución de las políticas públicas, como también el uso de las herramientas de cada institución orientadas al desarrollo socioterritorial/territorial/regional en los territorios que habitan las comunidades de PI. La generación de este tipo de espacios, que desde el Gobierno Nacional articulan, a su vez, con sus pares de nivel local, permiten complementar y así potenciar el impacto de las acciones de cada cartera/organismo. Un ejemplo de ello es la Mesa Interministerial de Pueblos Indígenas (MIMPI) promovida por la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES) y el INAI desde el 201712.
7. Bibliografía Consultada Informe de Terminación de Proyecto (ITP) PRODERPA SIIG PRODERI, PRODERPA, PRODEAR, PISEAR, PROSAP Lineamientos y procedimientos para Pueblos Indígenas. UCAR, 2012. Informe: “Estudio sobre experiencias de intervención con Pueblos indígenas”. UCAR, 2016 Marco de Gestión Ambiental y Social del Programa de Gestión Integral de los Riesgos en el Sistema Agroindustrial Rural (GIRSAR). DIPROSE, 2018.
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Con respecto a la MIMPI es importante destacar que el Área Ambiental y Social de la DIPROSE participa de la misma desde el año 2019.
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