APLICACION DE LA LEY ORGANICA CONSTITUCIONAL DE BASES GENERALES DE LA ADMINISTRACION by Biblioteca CONICYT

DIRECCION DE ESTUDIOS

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cU'íT • APLICACION DE LA LEY ORGANICA CONSTITUCIONAL DE BASES GENERALES DE LA ADMINISTRACION DEL ESTADO, A LA COMISION NACIONAL DE INVESTIGACION CIENTIFICA Y TECNOLOGICA

DOCUMENTO DE TRABAJO

FRANCISCO J. SAAVEDRA DE LA F. Administrador Público

MAYO 1987

1.- ANTECEDENTES. De acuerdo a las instrucciones impartidas por Of. (R). NQ 13.220/ 117 de la Secretaría General de la Presidencia de la República, de fecha 27 de abril de 1987, para la aplicación de la Ley Orgagánica del Estado, se ha elaborado el presente estudio que con-tiene una descripción y análisis de la organización vigente del Servicio y proposiciones respecto de las alternativas para su adecuación a la ley antes señalada.

II. - CONSIDERACIONES. 1.

La organización vigente de CONICYT se encuentra establecida en su Estatuto Orgánico (D.S. 491/71). A sus funciones, tarn biérh allí encomendadas, se le agregan las establecidas en el D.F.L. 33 y su reglamento.

Por diferentes instructivos, el Servicio ha ido asumiendo o dejando de ejecutar diferentes funciones establecidas en su Estatuto, con lo cual se ha ido readecuando parcial e internamente su organización, de ahí que la organizacióh actual difiera de la vigente (ver anexos 1 y 2).

La adecuación de la organización vigente de CONICYT a la ley de Base, se supone en principio dos aspectos: a) Sustituir las actuales denominaciones de dependencias o unidades que conforman la actual organización por las denominaciones que señala la ley, ordenando su nivel jerár quico. b) Sustituir en las plantas las denominaciones de los cargos de personal que desempeñen las jefaturas de las dependencias o unidades mencionadas en la letra anterior.

4. El Estatuto Orgánico vigente del Servicio, contiene proble-mas de fondo, respecto a la ley de Bases, en lo que dice relación con su naturaleza y funciones, lo cual obliga reali-zar un ánalisis más detallado, para realmente adecuar el Ser vicio a la Ley.

III.- DESCRIPCION Y ANALISIS GLOBAL DEL ESTATUTO ORGANICO DE CONICYT. Título 1.- Naturaleza, domicilio y funciones. La naturaleza del Servicio, dice relación a sus características organizativas y a sus objetivos. Las primeras, lo describen como "una corporación autónoma y funcionalmente descentralizada con patrimonio propio y personalidad jurídica de Derecho Público" (Art. NQ 1), que constituye, "para todos los efectos, la Oficina Nacional de Planificación de la Ciencia y la Tecnología" (Art. NQ 2). En tanto sus objetivos son: "asesorar al Presidente de la República en el planeamiento del desarrollo científico y tecnológico" y "

Desarrollar, promover y fomentar la ciencia y tecno

logia en Chile, orientándolas preferentemente al desarrollo económico y social del país" (Art. NQ 1). Análisis: La Ley de Base define a los Servicios Públicos como "Organos administrativos encargados de satisfacer necesidades colectivas, de manera regular y continua" (Art. NQ 25), a los cuales les corresponderá aplicar las políticas, planes y programas, definidas por los ministerios de los cuales dependan. Si bien las características organizativas de CONICYT, a excepción de constituir la Oficina Nacional de Planificación de la Ciencia y Tecnología, podrían asimilarse a uno de los tipos de Servicios que define la ley, los objetivos que ésta tiene no corresponden, en esencia, a los que caracterizan a los servicios públicos, ya que por una parte son organos de ejecución (no asesores, ni planificadores, como CONICYT) y por otras, satisfacen necesidades colectivas, en tanto a CONICYT le corresponde en general, desarro llar, promover y fomentar un sector de actividad, tal es la cien cia y la tecnología.

A este respecto, la situación a resolver apunta a contestar: 1.- ¿Es posible que un Servicio Público sea un organo asesor al Presidente de la República, formulando y ejecutando las poii ticas, planes y programas p ra un sector de actividad? 2.- ¿Que tipo de Servicio sería y cuáles serian sus característi cas y fundamentos? Las funciones del Servicio, definidas en el Art. 4 del Estatuto se pueden clasificar en a) Funciones de asesoría y planificación, contenidas en las le-tras a, b, c, e, f, g. b) Funciones de coordinación, establecidas en las letras d y h. c) Funciones de ejecución, señaladas en las letras h, i, j, k, 1, m, n, y ñ. Análisis: La Ley de Base distingue la existencia de dos tipos de funciones, las de Gobierno y las de administración y establece que las primeras serán ejercidas por los ministerios y, las segundas, por los Servicios Públicos. Entre las funciones de Gobierno se consideran "Proponer y evaluar las políticas y planes correspondientes, estudiar y proponer las normas aplicables a los sectores a su cargo, velar por el cumpli miento de las normas dictadas, asignar recursos y fiscalizar las actividades del respectivo sector" (Art. NQ 19). Como se puede observar las funciones de asesoría y planificación y las de coordinación asignadas a CONICYT, son de hecho funciones típicas de Gobierno, en tanto las funciones de ejecución son fun ciones administrativas de ejecución. La Ley señala que excepcionalmente, un Ministerio podrá actuar como organo administrtivo de ejecución (Art. NQ 19). La situación a resolver apunta a:

1. Dados la naturaleza, objetivos y funciones asignadas a CONICYT en su Estatuto Orgánico. ¿Que tipo de instituciones es? 2. ¿Para adecuarse a la Ley de Base, debemos suprimir las funciones de Gobierno encomendadas. 3. ¿Que tipo de institución podemos ser? Título II.- Organización de la Comisión. Entre los artículos séptimo y veintiuno, se detalla la organización y funcionamiento de la Dirección Superior de CONICYT, señalando que ésta le corresponderá a su Consejo. Dado el objetivo de este trabajo ya que la legislación vigente (D.L. 116/73 y 668/74) lo que declaró en receso, y asignó la plenitud de fundo nes, atribuciones y obligaciones de éste a su Presidente, solo se considerará a éste como parte de la Institución. Título III. De la Secretaría Ejecutiva. El Artículo 22, señala que la administración de la Comisión esta rá a cargo del Secretario Ejecutivo, quien tendrá la representación judicial y extrajudicial de la misma y será el Jefe del Ser vicio. El Artículo 24, señala que habrá un Prosecretario Ejecutivo que será el Subrogante del Jefe del Servicio. El Artículo 25, señala que la Comisión tendrá un Asesor Juridico que dependerá de la Secretaría Ejecutiva. El Artículo 27, señala que de la secretaría Ejecutiva dependerán tres Direcciones: la de Planificación, la de Operaciones y Desarrollo de Programas, y la de Información y Documentación, cada y 30 se seña-lan las funciones que corresponden a cada Dirección.

una a cargo de un Director. Los Artículos 28, 29

Aci.]131, señala que de la Secretaria Ejecutiva dependerá un funcionario con el nombre de Jefe Administrativo, que tendrá a su cargo auxiliar al Jefe de Servicio en la supervición y coordi nación de todas las actividades administrativas de la Comisión.

Análisis: En esta materia sólo corresponde presentar el organigrama vigente de CONICYT, de acuerdo a las disposiciones antes señaladas (ver anexo 1), y un organigrama actual del Servicio, (ver anexo 2) con el objeto de verificar sus diferencias y proponer las modificaciones necesarias para normalizar dichas diferencias, a la vez de adecuarlo a las nuevas nomenclaturas y jerarquias de las unidades definidas en la Ley de Base. 1. Observaciones derivadas de la comparación entre el organigra ma vigente y el organigrama actual Punto de vista estructural. a.- Existe una diferencia de nomenclatura en los cargos de Secretario Ejecutivo y Prosecretario Ejecutivo, denomi nándose en la actualidad Director Ejecutivo y Subdirec tor Ejecutivo respectivamente. b.- En el organigrama actual existen 4 Direcciones: la de Iri formación; la de Estudios; la de Operaciones y la de Administración y Finanzas, el estatuto vigente sólo señala tres: la de Información y Documentación; la de Planifica ción y la de Operaciones y Desarrollo de Programas. Por otra parte al organigrama actual se le agregó: la Secretaría del Fondo Nacional, encargada de apoyar la acción de los Consejos Superiores, a la vez de servir de nexo entre éstos y la Dirección Ejecutiva (forma de organiza ción adoptada para cumplir las funciones encomendadas por el D.F.L. NQ 33) y el Centro de Computación e Informática, encargado de la operación de los sistemas de información que requiere la institución, por medios computacionales; a la vez de prestar servicios computaciona les a toda la organización. c.- El organigrama actual considera a nivel de Director, al Jefe Administrativo del Servicio.

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Punto de vista funcional. a. En términos generales, las funciones encomendadas a las distintas unidades del Servicio, en el estatuto, no han variado en lo sustantivo respecto a las que tienen enco-mendadas en la actualidad, en este sentido las funciones encomendadas a las Dirección de Planificación, corresponden a las de Dirección de Estudios y las de la Dirección de Información y Documentación estas asignadas a la Direc ción de Información; las de la Dirección de Operaciones y Desarrollo de Programas, están radicas en la Dirección de Operaciones; y las del Jefe Administrativo radican en la Dirección de Administración y Finanzas, sin embargo es evidente que muchas de las funciones específicas asigna-das por el estatuto a las Direcciones no se realizan, ya sea por su incompatibilidad con la política actual de Gobierno, la falta de apoyo político o financiero que ha te nido la institución y fundamentalmente la indefinición del rol que le corresponde a CONICYT en el actual sistema político, económico y social. Por otra parte, se debe señalar que la institución ha asu mido funciones, no establecidas por su estatuto, pero que derivan de normas e instructivos, tales como la administra ción del Fondo Nacional; la administración de Becas 1147 y 1111 etc. En materia de organización estructural y funcional del Servicio, debemos apuntar fundamentalmente a: 1. Adecuar la estructura actual a la señalada en el estatuto. 2. Tipificar el tipo de funciones que realiza cada unidad estruc tural, distinguiendo entre funciones sustantivas y funciones de apoyo. 3. Proponer la jerarquización de las unidades de acuerdo al tipo de función que realizan a su volúmen de trabajo y a su ámbito de acción. 4. Proponer la nueva nomenclatura de las unidades. 5. Elaborar el organigrama propuesto (alternativo).

Título IV y y.- Del personal de la Comisión y del Patrimonio y Presupuesto de la Comisión respectivamente. Respecto de éstos títulos, la aplicación de la Ley de Bases no modificaría sus artículos más allá de las modificaciones que la propia ley les ha hecho respecto al regimen de remuneraciones, contratación de personal etc. Aún así se modificarán las nomenclaturas de las jefaturas de cargos de unidades, por lo tanto no corresponde un análisis de ese artículo.

IV.- PROPOSICIONES. Nos corresponde en este punto plantear las diferentes alternativas que podríamos utilizar para resolver las interrogantes que nos preocupan. Aún cuando la solución debe ser integral, solucionando los pro-blemas de fondo y forma que plantea la adecuación a la Ley de Ba ses, se propondrán alternativas parciales para las diferentes in terrogantes, ya que probablemente la solución integral deberá ser debatida a nivel de decisión política. 1.- Respecto a la naturaleza y funciones del Servicio. - De acuerdo a los antecedentes disponibles, no parece posi ble que un servicio público, tenga funciones de Gobierno y de administración sobre un sector de actividad. - CONICYT constituye un caso de excepción entre los organis mos públicos, por las características del sector de actividad en que se desenvuelve, por las funciones que debe desarrollar y por su forma de vinculación con las autoridades políticas, razones que hasta la fecha han hecho fra casar numerosos intentos de reorganización institucional. - Las alternativas que podrían analizarse serian: a) Constituir un organismo mixto, en el cual la función de Gobierno se realiza a través de un Consejo de Minis tros (podría ser el Consejo Nacional de Desarrollo Cien tífico y Tecnológico) y las funciones administrativas a cargo del Servicio. b) Constituir un ministerio, con funciones excepcionales de administración. c) Ser un organismo asesor, constituyendo el Estado Mayor Presidencial; aún cuando no está explícito en la ley, la estructura superior de la Administración del Estado consulta la existencia de organismos asesores directos del Presidente de la República.

d) No formar parte de la administración Pública, transfor mandolo en una Corporación Privada. 2.- Respecto a la organización interna. a) Dado que la organización actual de CONICYT es de tipo funcional, para adecuarla a la organización definida en el Estatuto, sólo se debe integrar las funciones derivadas de la Administración del Fondo Nacional a la Direc-ción que le compete el manejo de instrumentos de promo ción y fomento de la ciencia y tecnología en este caso corresponde a la Dirección de Operaciones. Por otra par te las actividades desarrolladas por el Centro de Computación e Informática, dado que son de apoyo a toda la or ganización y no estaban establecidas en el Estatuto po dna hacerse depender jerarquicamente de la Subdirección Ejecutiva y fi xnece de las Direcciones. En ambos casos se considera posible, dado que el Estatuto permite la creación de unidades menores al interior de los niveles superiores (Direcciones). b) La readecuación organizacional desarrollada a fines de 1985 y aplicada a partir de 1986, diferenció entre actividades específicas, de apoyo administrativo y de apoyo técnico; las primeras, de acuerdo al instructivo son actividades sustantivas, las dos siguientes son de apoyo. Por lo tanto dicha diferenciación sirve para proponer los nivles jerárquicos de las diferentes unidades. c) De acuerdo al instructivo las unidades de CONICYT ten dríari la siguiente denominación, tipo de funciones y ni vel jerárquico.

DENOMINAC ION ACTUAL

DENOMINACION NUEVA

TIPO DE FUNCION

Dirección Ejecutiva

Dirección Nacional

Sustant iva

SubDirección Ejecutiva

Sub Dirección Nacional

Sustant iva

Asesoría Jurídica

Asesoría Juridica

Asesoría

Dirección de Estudios

Departannto de Estudios

Sus tant iva

Dirección de Información

Departarrento de Información

Sustant iva

Dirección de Operaciones

Epartarrento de Operaciones

Sustant iva

Dirección de Adm. y Fin.

Dpto. o Sub Dpto. klmt ivo.

Apoyo

Secretaría FONDECYT

Sub Departanento

Sustantiva

Centro de Ccnputación e In.

Sub Dpto. o Sección de Ccxnput.

Apoyo

d) Alternativas de estructuración (ver organigramas en anexos).

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CARACTERISTICAS DE LAS ALTERNATIVAS PROPUESTAS 1.

De acuerdo a la legislación vigente, especialmente el D.L. NQ 668, todas las funciones y atribuciones de las autoridades colegiadas y unipersonales de la Comisión están radicads en el Presidente del Consejo, en tal caso a él le corresponde la Jefatura Superior del Servicio, lo anterior implica que el Sub-Director solo tendrá las funciones y atribuciones que éste le delegue.

Las alternativas de estructuración propuestas tienen en común la delegación de funciones especificas al Sub-Director, asignándole unidades bajo su dependencia directa (conviene señalar que el esta tuto vigente permite crear unidades al interior de las unidades que señala, no así nuevas unidades).

La alternativa 1, radica en el Sub-Director la responsabilidad sobre las unidades que realizan funciones de apoyo al Servicio y sobre la administración del FONDECYT, de esta forma se propone es tructurar una unidad a nivel de departamento para la operación del Fondo Nacional, con la autonomía necesaria y con la posibilidad de coordinarse por medio de una misma jefatura, con las unidades de apoyo. Por otra parte, radica en el Director la Dirección de las Unidades que realizan las funciones sustantivas del Servicio.

La alternativa 2, radica en el Sub-Director las funciones de apoyo computacional a la organización y al Director el resto de las unidades. Esta alternativa incorpora la función de operación del FONDECYT, como función propia de una de las unidades del Servicio, en este caso el Departamento de operaciones.

La alternativa 3, radica en el Sub-Director, la responsabilidad so bre las unidades de apoyo, y deja todas las unidades sustantivas bajo la dirección del Director; considera además la incorporación de la operación del FONDECYT, como actividad propia del Departamen to de Operaciones.

La alternativa 4, mantiene en el Sub-Director las unidades de apoyo y bajo el Director las actividades sustantivas. Considera la existencia de una unidad de coordinación entre los Consejos Supe riores del Fondo y el Director del Servicio, denominándose Secreta ría de los Consejos Superiores, la cual se coordinaría con el De partarnento de Operaciones, para la ejecución de los acuerdos de los Consejos.

Las alternativas propuestas consideramos se adecúan a las instrucciones impartidas por SGGPRES, en atencióñ a no alterar la estructura orgánica vigente, ni alterar funciones u otras medidas que signifiquen regularizar situaciones de hecho de la organización in terna, más allá que las que las propias normas nos imponen.

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