EDUCACIÓN, CIENCIA, TECNOLOGÍA Y COMPETITIVIDAD by consejonacionaldeuniversitarios

SISTEMA NACIONAL DE

EDUCACIÓN, CIENCIA, TECNOLOGÍA Y COMPETITIVIDAD José Luis Calva Coordinador

Jaime Aboites Aguilar José Luis Calva Mónica Casalet Leonel Corona Treviño Claudia Díaz Pérez Axel Didriksson T. René Drucker Colín† Armando Kuri Gaytán Jesús Lechuga Montenegro Ignacio Llamas Huitrón Dulce María Martínez Ángeles Paulina Martínez Trápaga Rosalba Namihira Angélica Pino Farías Marisol Silva Laya Manuel I. Ulloa

México 2018-2024: Nueva estrategia de desarrollo Volumen 10

Carlos Viniegra Beltrán Gustavo Viniegra González

CONSEJO NACIONAL DE UNIVERSITARIOS

Sistema nacional de educación, ciencia, tecnología y competitividad José Luis Calva (Coordinador)

Textos Jaime Aboites Aguilar, José Luis Calva, Mónica Casalet, Leonel Corona Treviño, Claudia Díaz Pérez, Axel Didriksson T., René Drucker Colín,† Armando Kuri Gaytán, Jesús Lechuga Montenegro, Ignacio Llamas Huitrón, Dulce María Martínez Ángeles, Paulina Martínez Trápaga, Rosalba Namihira, Angélica Pino Farías, Marisol Silva Laya, Manuel I. Ulloa, Carlos Viniegra Beltrán, Gustavo Viniegra González Instituciones de adscripción de los autores de este volumen

Juan Pablos Editor Consejo Nacional de Universitarios Universidad Iberoamericana México, 2018

Los trabajos de investigación incluidos en este libro han sido arbitrados por pares académicos.

Sistema nacional de educación, ciencia, tecnología y competitividad / José Luis Calva, coordinador. - - México : Juan Pablos Editor, 2018

1a. edición

375 p. : ilustraciones ; 16 x 23 cm (Col. México 2018-2024: Nueva estrategia de desarrollo, volumen 10)

ISBN de la obra completa: 978-607-711-474-1 ISBN del volumen 10: 978-607-711-483-3

T. 1. Innovaciones tecnológicas - Aspectos económicos - México xico

T. 2. Educación - MéHC79.T4 E38

SISTEMA NACIONAL DE EDUCACIÓN, CIENCIA, TECNOLOGÍA Y COMPETITIVIDAD

Volumen 10 México 2018-2024: Nueva estrategia de desarrollo José Luis Calva (coordinador), Jaime Aboites Aguilar, Mónica Casalet, Leonel Corona Treviño, Claudia Díaz Pérez, Axel Didriksson T., René Drucker Colín,† Armando Kuri Gaytán, Jesús Lechuga Montenegro, Ignacio Llamas Huitrón, Dulce María Martínez Ángeles, Paulina Martínez Trápaga, Rosalba Namihira, Angélica Pino Farías, Marisol Silva Laya, Manuel I. Ulloa, Carlos Viniegra Beltrán, Gustavo Viniegra González Primera edición, 2018 D.R. © 2018, Juan Pablos Editor, S.A. 2a. Cerrada de Belisario Domínguez 19 Col. del Carmen, Alcaldía de Coyoacán 04100, Ciudad de México <juanpabloseditor@gmail.com> D.R. © 2018, Consejo Nacional de Universitarios por una Nueva Estrategia de Desarrollo Copilco 319, Planta Alta, Col. Copilco Universidad, Alcaldía de Coyoacán, 04360, Ciudad de México <www.consejonacionaldeuniversitarios.org> D.R. © 2018, Universidad Iberoamericana Prolongación Paseo de la Reforma 880 Lomas de Santa Fe Alcaldía Álvaro Obregón, 01219, Ciudad de México ISBN de la obra completa: 978-607-711-474-1 ISBN del volumen 10: 978-607-711-483-3 Elaborado en México/Reservados los derechos

ÍNDICE

Prólogo José Luis Calva 7 PRIMERA SECCIÓN

POLÍTICAS EDUCATIVAS PARA EL DESARROLLO

CON EQUIDAD

Educación y desarrollo socioeconómico: algunos temas fundamentales Ignacio Llamas Huitrón 15 Calidad y equidad de la educación básica: los retos conceptuales y políticos revisitados Marisol Silva Laya 45 Ejercicio del derecho a la educación obligatoria de calidad en México Manuel I. Ulloa 79 Las políticas de educación superior y las profesiones en México Dulce María Martínez Ángeles 109 La universidad en México: fragmentación y desigualdad educativas Axel Didriksson T. 135 SEGUNDA SECCIÓN

POLÍTICAS DE CIENCIA Y TECNOLOGÍA Globalización basada en el conocimiento: la experiencia de las instituciones de México Jaime Aboites Aguilar y Claudia Díaz Pérez 163

[5]

ÍNDICE

Consideraciones para una política pública en ciencia y tecnología René Drucker Colín,† Angélica Pino Farías, Rosalba Namihira y Paulina Martínez Trápaga 183 ¿Sociedad de la información y del conocimiento en México? Jesús Lechuga Montenegro 213 Dime cuántos son y te diré cuánto pueden hacer. La ciencia en México René Drucker Colín† y Angélica Pino Farías 233 TERCERA SECCIÓN POLÍTICAS PARA LA INNOVACIÓN TECNOLÓGICA Los sistemas de innovación en los países en desarrollo. Propuesta para México Armando Kuri Gaytán 245 Planes de ciencia, tecnología e innovación: evolución y perspectivas Leonel Corona Treviño 269 Políticas industriales y de innovación: dilemas a considerar en sus diseños. ¿Cómo los modelos industriales digitalizados podrán ampliar la gobernanza colaborativa? Mónica Casalet 289 CUARTA SECCIÓN COMPETITIVIDAD SISTÉMICA DE LA ECONOMÍA MEXICANA

Innovaciones tecnológicas, simetrías y sinergias para la competitividad y el desarrollo de México Carlos Viniegra Beltrán y Gustavo Viniegra González 325 Competitividad sistémica, estrategias de desarrollo y desempeño de la economía mexicana José Luis Calva 357

SISTEMA NACIONAL DE EDUCACIÓN, CIENCIA, TECNOLOGÍA Y COMPETITIVIDAD

PRÓLOGO JOSÉ LUIS CALVA*

La productividad y la riqueza de las naciones están determinadas de manera relevante por el desarrollo de las habilidades de sus ciudadanos. Por eso, las inversiones en educación, investigación científica y tecnológica, así como en innovación destacan entre las más fructíferas asignaciones de recursos que las naciones pueden hacer para la construcción de su futuro. De hecho, la atención de todas estas áreas se encuentra en la base del éxito económi co de las naciones; constituye un componente fundamental de una estra tegia consistente para elevar la eficiencia y generar empleos cada vez mejor remunerados, y es factor crucial para que México logre ir cerrando las bre chas —de productividad, ingreso y calidad de vida— que nos separan de los países industrializados o de altos ingresos. Nuestros rezagos en todas estas áreas son, ciertamente, enormes. Para empezar, cabe observar que el consenso aparentemente general sobre la ne cesidad de un sistema educativo robusto y eficiente como condición de una economía moderna, dinámica y competitiva, así como para una sociedad más equitativa y cohesionada, contrasta con nuestras realidades contradic torias, que incluyen indicadores característicos del subdesarrollo educativo. Aunque la principal universidad de México figura entre las mejores del mun do y existen otras instituciones —públicas y privadas— de excelencia, no sólo en educación superior sino también en educación básica y media, nues tro país presenta serias deficiencias en todos los niveles de su sistema edu cativo, ampliamente analizadas en este volumen. Por ejemplo, de acuerdo con cifras del Programa Internacional para la Evaluación de los Estudiantes (PISA), administrado por la OCDE, en la encuesta aplicada a estudiantes de 15 años durante 2015, el 42% de los alumnos mexicanos fueron calificados abajo del nivel 2 en comprensión de lectura, rendimiento considerado in * Instituto de Investigaciones Económicas de la Universidad Nacional Autónoma de México. [7]

JOSÉ LUIS CALVA

suficiente para acceder a estudios superiores y desarrollar las habilidades necesarias para la sociedad del conocimiento; en el polo opuesto (en una escala de 0 a 6), los estudiantes que obtuvieron las calificaciones superiores (niveles 5 a 6) fueron menos del 0.3% en México, contra 8.3% en promedio entre los países miembros de la OCDE. En matemáticas, el 57% de los estu diantes mexicanos calificaron abajo de dos; y en el polo opuesto, los alum nos que obtuvieron calificaciones superiores (niveles 5 a 6) fueron el 0.3% en México, contra el 10.7% en el promedio de la OCDE. Sobra decir que en ambas pruebas México ocupó el último lugar entre los 34 países de la OCDE evaluados (OCDE, Programa para la Evaluación Internacional de Alumnos, PISA 2015). Puede tratarse de indicadores discutibles de eficiencia escolar, pero sus cifras evidencian la enorme brecha que México debe acortar en la calidad de su sistema educativo si realmente desea insertarse eficientemen te en la competencia internacional. En la misma perspectiva, de acuerdo con parámetros referenciales estable cidos por la UNESCO, los países que pretendan ser competitivos en la actual economía global, deben tener una cobertura de educación superior mayor del 50% respecto a los jóvenes en edad de inscribirse. Sin embargo, en 2014 México alcanzó apenas una cobertura de 30% de los jóvenes en edad de cur sar la educación superior. No sólo estamos lejos de los umbrales de la compe titividad señalados por la UNESCO, sino que nos ubicamos debajo de países latinoamericanos: Argentina, 80% (2013); Uruguay, 73% (2013); Chile, 87% (2014); Colombia, 51% (2014); etcétera (UNESCO, Informe de Seguimiento de la Educación en el Mundo 2016: La educación al servicio de los pueblos y el planeta: creación de futuros sostenibles para todos, París, 2017). Además, no sólo tenemos un serio problema de cobertura, sino también de calidad: al lado de instituciones de excelencia —públicas y privadas— existen progra mas de educación superior —principalmente en instituciones “patito” par ticulares— que no cumplen con los requisitos de calidad. Por consiguiente, sin una profunda reforma de su sistema educativo y una acelerada ampliación de su cobertura, México no contará con los recur sos humanos que requiere para su pasaje del subdesarrollo al selecto club de países industrializados o de altos ingresos, donde figuran países de nue va industrialización, como Corea del Sur y Taiwán, que hace tres décadas tenían un nivel de desarrollo inferior al de México. Frente a este reto, los productos de investigación incluidos en este volu men analizan la problemática educativa y proponen estrategias para afron tarla exitosamente, a la luz de nuestras realidades y potencialidades. Sin pretender resumir la riqueza de estos análisis y propuestas, apuntaremos algunas dimensiones del enorme esfuerzo a realizar en materia educativa. Por una parte, es necesario lograr la cobertura universal (prácticamente con

PRÓLOGO

seguida en educación primaria: 99%) también en educación preescolar, se cundaria y media superior, donde nuestros rezagos son todavía considerables; amen de ir cerrando aceleradamente nuestra enorme brecha en educación superior respecto a los parámetros de la UNESCO. Además, es necesario realizar una profunda reforma del sistema educativo para elevar su calidad y rendimiento. No sólo es necesario ampliar y modernizar la infraestructu ra y el equipamiento de los centros de enseñanza; crear nuevas institucio nes educativas y construir nuevos planteles, particularmente en las regiones de mayor rezago. También es necesario aumentar el personal docente y lograr la capacitación sistemática del profesorado; mejorar los métodos de enseñanza-aprendizaje y la calidad de los programas educativos; promover la transparencia y la rendición de cuentas en las instituciones; lograr una mayor correspondencia entre la oferta educativa, las prioridades del desarro llo nacional y las realidades (y tendencias) de los mercados de trabajo. Así mismo, el rediseño y reforzamiento de los programas de combate a la po breza, además de la ampliación de los apoyos e incentivos para el acceso y permanencia de niños y jóvenes en el sistema de enseñanza, son también factores cruciales para mejorar el desempeño educativo y dejar atrás el sub desarrollo. Ciertamente, la construcción de una economía moderna y competitiva no sólo depende de la formación de recursos humanos en un sistema educa tivo eficiente, sino que es el resultado —como se detalla en este volumen— de un conjunto articulado de políticas públicas, entre las cuales figuran las políticas de ciencia, tecnología, innovación y competitividad sistémica. De hecho, existe un consenso universal sobre la relevancia del desarrollo científico y tecnológico como factor crucial de la productividad y el creci miento económico, pero esta visión contrasta también con las realidades de la política neoliberal mexicana. Mientras los exitosos países de reciente in dustrialización, como Corea del Sur, incrementan aceleradamente sus inver siones en ciencia y tecnología (hasta alcanzar el 4.2% del PIB en 2015), en México se observa una preocupante desatención de la investigación científi ca y tecnológica (con una inversión de 0.53% del PIB en 2015: OECD, Science and Technology: Key Tables From OECD, 2017), lo que representa práctica mente un estancamiento respecto al 0.49% del PIB alcanzado en 1981. En consecuencia, en vez de acortarse la brecha tecnológica entre México y sus principales socios y competidores comerciales, se perpetúa y agranda. Nos mantenemos distantes del umbral que recomienda la OCDE del 1% del PIB en ciencia y tecnología para países en desarrollo; y más distantes de los por centajes del PIB que destinan a ciencia y tecnología los países desarrollados o de reciente industrialización. De esta manera, no obstante la retórica mo dernizadora, productivista y eficientizadora de los estrategas neoliberales,

JOSÉ LUIS CALVA

la permanencia y profundización de la brecha científica y tecnológica com promete la competitividad de nuestra planta productiva, porque la aplica ción de tecnologías innovadoras es elemento primordial de las ventajas competitivas dinámicas. La hipótesis según la cual los países atrasados o de desarrollo medio pue den acceder a tecnologías competitivas mediante su compra en los mercados internacionales —lo que “justificaría” la reducción o estancamiento del gas to público en ciencia y tecnología— arranca del supuesto de que los merca dos de tecnología son de competencia perfecta. Pero el mundo real es muy diferente de las fantasías neoliberales. Los mercados de tecnología se caracte rizan por su marcada imperfección: la oferta de tecnologías no sólo se ve afec tada por la protección legal, sino también, y en mayor medida, por los secretos comerciales. No hay que olvidar que las corporaciones transnacionales sue len explotar por su cuenta las nuevas tecnologías cuando éstas se encuentran en su fase ascendente, fabricando y vendiendo los productos. Una vez que la tecnología está en su fase madura, la empresa transnacional suele transfe rir la producción a sus filiales en otros países. Y sólo cuando la tecnología entra en su fase de declinación —y, generalmente, otra tecnología de relevo está siendo perfeccionada en la propia firma—, la corporación suele poner en venta la tecnología declinante. Ahora bien, la aplicación de nuevas tecnologías puede implicar la adqui sición de maquinaria, equipos e instalaciones ad hoc, cuya amortización suele requerir varios años, de manera que los compradores de una tecnolo gía en declive pronto se verán operando con procedimientos y equipos ob soletos, o tendrán que absorber la reposición más pronta de la tecnología y los equipos anticuados, lo que incidirá en sus costos y en su competitividad. De hecho, la aptitud para escoger certeramente entre las tecnologías efec tivamente disponibles en los mercados internacionales, de adaptarlas a con diciones específicas, modificarlas o perfeccionarlas, depende del desarrollo de la investigación científico-técnica en el propio país. Además, las experiencias de países que han desplegado estrategias exitosas de industrialización reciente, indican que la conquista de espacios crecientes en el mercado mundial ha dependido de manera relevante —además de su eficiente desempeño como buenos seguidores tecnológicos y en ingenierías de reversa— del desarrollo de tecnologías propias, hecho que los ha colocado como oferentes de productos con tecnología de punta y, por tanto, originales, o mejores en calidad, o de más bajo precio. Por eso, al desatender el desarro llo de la investigación científico-técnica, la estrategia neoliberal comprome te también el desarrollo futuro de México. En el ámbito directamente productivo —debido a lo anterior, pero también por causas que se examinan adelante— la oferta neoliberal de con

PRÓLOGO

seguir la modernización económica y la elevación acelerada de la productividad, no sólo no se ha cumplido, sino que los resultados de esta estrategia econó mica configuran una regresión respecto al dinamismo observado bajo la estrategia de desarrollo liderado por el Estado. Mientras la productividad agregada del trabajo creció a una tasa media del 3% anual durante el periodo 1935-1982; bajo la estrategia neoliberal sólo creció a una tasa media de 0.9% anual (periodo 1983-2017); la productividad agropecuaria creció a una tasa de 2.6% anual bajo la estrategia de desarrollo liderado por el Estado, y de 0.68% anual durante el periodo 1983-2017; y la productividad laboral en el sector industrial —que incluye industrias manufacturas, construcción, mi nería e industrias energéticas— creció a una tasa media de 3.1% anual duran te el periodo 1935-1982, contra una tasa de 0.67% anual bajo la estrategia neoliberal, que supuestamente nos conduciría a la modernización y eficien tización. Ciertamente, algunas empresas e industrias han logrado elevar su productividad a ritmos acelerados durante el periodo neoliberal (19832017); pero los resultados agregados del neoliberalismo en materia de pro ductividad son decepcionantes. En general, la competitividad sistémica de la economía mexicana en el escenario mundial no sólo es baja, sino que ha retrocedido de manera corre lativa al lento crecimiento de la productividad en México. El Foro Econó mico Mundial —cuyo Índice de Competitividad Global (ICG) es definido como el conjunto de instituciones, políticas públicas y factores que deter minan el nivel de productividad de las naciones— ubicó a México en el lugar 43 en el año 2000; y en su evaluación de 2017 ubicó a nuestro país en el lugar 51 (WEF, The Global Competitiveness Report 2017-2018). Ahora bien, el ICG está basado en 115 variables agrupadas en doce megaindicado res o “pilares” de competitividad: 1) las instituciones, 2) la infraestructura, 3) el ambiente macroeconómico, 4) salud y educación primaria, 5) educación superior y capacitación de los trabajadores; 6) eficiencia de los mercados de mercancías, 7) eficiencia del mercado de trabajo, 8) desarrollo del siste ma financiero, 9) la destreza tecnológica, 10) tamaño del mercado nacional y del externo, 11) la sofisticación de los negocios y 12) la innovación. Como se ve, los megaindicadores de la competitividad internacional no dependen exclusivamente de la voluntad individual de cada empresario, sino en mayor proporción de la calidad de las instituciones y políticas pú blicas. En consecuencia, no es legítimo que un gobierno de baja eficiencia exija a los empresarios que se coloquen a la cabeza de la eficiencia y la com petitividad mundial, sin que el propio gobierno se comprometa a realizar con eficacia sus propias funciones en el desarrollo económico y humano. De hecho, por la calidad de sus instituciones México fue ubicado en el lugar 123 entre las naciones (WEF, op. cit); en salud y educación básica ocupó el lugar

JOSÉ LUIS CALVA

76; en educación superior y capacitación en el trabajo ocupó el lugar 80; en eficiencia de sus mercados de mercancías (obviamente por los conocidos oligopolios, duopolios y monopolios) ocupó el lugar 70; en destreza tecno lógica, el lugar 71, y en innovación ocupó el lugar 56. Por eso, de la visión neoliberal que concibe la elevación de la eficiencia y la competitividad como producto espontáneo de la mano invisible del mer cado y de la responsabilidad exclusiva de cada empresario, sin que el Esta do contribuya activamente a crear las condiciones institucionales, sociales y económicas que la hagan factible, es necesario pasar a una visión realista donde el Estado asuma y cumpla eficazmente sus responsabilidades en el desarrollo humano, económico y ambiental. En esta perspectiva, la elevación de la calidad del sistema educativo, desde la educación preescolar hasta los programas de posgrado, así como la amplia ción sostenida de su cobertura; el desarrollo de la investigación científica y tecnológica; y el diseño e instrumentación de amplios programas de estímu los a la innovación, constituyen responsabilidades ineludibles del Estado para construir una economía próspera y competitiva, y una sociedad más justa y cohesionada.

PRIMERA SECCIÓN

POLÍTICAS EDUCATIVAS PARA EL DESARROLLO

CON EQUIDAD

EDUCACIÓN Y DESARROLLO SOCIOECONÓMICO: ALGUNOS TEMAS FUNDAMENTALES

IGNACIO LLAMAS HUITRÓN*

INTRODUCCIÓN La educación es un proceso de aprendizaje de adquisición de conocimiento, habilidad cognitiva y destreza para solucionar problemas; este proceso se puede realizar a través de la escolaridad o a través de otras experiencias en el hogar, comunidad, lugar de trabajo (Behrman y Stacey, 1997:17). El origen de la forma escolarizada, actualmente dominante de educación, es relati vamente reciente (Ilustración y Revolución Industrial). Con la creación y ex pansión de los sistemas educativos de las naciones, se difundió la idea que la educación escolarizada debiera ser operada y controlada por el Estado, y que su meta era la formación de ciudadanos que construirían la nación por medio de su trabajo productivo (McGinn y Cummings, 1997:17). Desde en tonces, el objetivo principal de la educación ha sido la socialización de ciudadanos y trabajadores. A través de su evolución, la sociedad se ha orga nizado para socializar a sus nuevas generaciones en las escuelas utilizando métodos de enseñanza-aprendizaje y desarrollando filosofías y teorías de la educación. La educación formal se diseñó para guiar a las personas en su aprendizaje de la cultura, para modelar su conducta en preparación para la vida de adultos y para el desempeño de sus eventuales papeles en la so ciedad. Por su parte, el concepto de “desarrollo” tiene diversos significados aunque, en general, se piensa que es un proceso hacia el progreso o hacia la moder nidad. La contribución de la escolaridad al desarrollo se ha sustentado en evidencias: las personas más educadas tienen mayores niveles de ingreso * Profesor-investigador del Departamento de Economía de la Universidad Autónoma Me tropolitana, Unidad Iztapalapa. [15]

IGNACIO LLAMAS HUITRÓN

laboral y de estatus social que las menos educadas. Los países con mayores niveles relativos de matrícula y de escolaridad de su población tienen me jores indicadores de desarrollo que los países con menores niveles: mejor cuidado del medio ambiente, menor pobreza, mayor estabilidad política, mejor calidad de la democracia, mayor observancia de los derechos huma nos, mayor longevidad de la población y mayor integración social (equidad y cohesión). En relación con la mujer, se sabe que a mayor escolaridad, mayor participación política, mayor incorporación al trabajo y menor el número de hijos. Los beneficios sociales de la educación formal, pública o privada, in cluyen la posibilidad de una ciudadanía ilustrada, la cual es particularmente importante para el ejercicio de la democracia. Al inculcar un conjunto de valores y conocimientos comunes, las escuelas alimentan un sentido de comunidad, de identidad nacional y de lealtad entre una población heterogé nea. El sistema educativo ofrece una red efectiva para la identificación y desarrollo de los talentos, difundiendo la creación de innovaciones cultura les y tecnológicas, y proporcionando la fuerza laboral competente que se requiere para el funcionamiento eficiente de la sociedad. Ello resulta en un mayor crecimiento económico y, generalmente, en una mejor calidad de vida para la sociedad en su conjunto. TAMAÑO DEL HOGAR Por su naturaleza, las personas no pueden vivir aisladas; desde siempre se han unido para coexistir, reproducirse y formar familias y hogares,1 espa cios donde las personas crecen y reciben apoyo para desarrollarse (Minu chin y Fishman, 1984:25). El hogar es una unidad que realiza actividades de producción y consumo, donde viven y se desarrollan los seres humanos. En su interior, las personas satisfacen sus necesidades físicas básicas, como son: alimentación, salud, vivienda, protección, afecto y seguridad (Becker, 1989:64). Otras actividades de importancia que se realizan en el sistema hogar son la transmisión de valores y costumbres que sirven para la socia lización de sus miembros. El hogar en asociación con el sistema educación prepara a sus miembros para la vida ciudadana y productiva. En la actua lidad, uno de los primeros sistemas con el que los seres humanos tienen contacto es el sistema educativo que, junto con el hogar, inculca valores sociales que permiten la convivencia y evolución de la sociedad. 1 El hogar se define como la unidad básica donde un grupo de personas con o sin vínculo de parentesco conviven bajo un mismo techo y comparten su manutención. En esta investigación, los conceptos de hogar y familia se utilizan como sinónimos.

EDUCACIÓN Y DESARROLLO SOCIOECONÓMICO

Todo hogar combina sus recursos humanos, físicos y financieros para lograr la sobrevivencia y la mejora social de sus miembros. Así, las características de sus miembros —número, edad, género, habilidades— condicionan las relaciones del hogar con los diferentes sistemas (político, educativo, laboral) con los que interactúa. Por ejemplo, una parte de los recursos del hogar se destina a que los menores de edad asistan a, y en la medida de sus posibilidades permanezcan en la escuela el mayor tiempo posible; esto con el fin de complementar la socialización adquirida en la familia y para que aprendan conocimientos útiles para el desarrollo de sus vidas. Para que la permanencia educativa de los menores de edad sea prolongada, el sistema hogar debe contar con una estabilidad relativa en la obtención de los recur sos para financiarla. Dichos recursos provienen de las actividades producti vas que llevan a cabo los miembros del hogar. Para su estabilidad y desarrollo, el hogar necesita dos insumos funda mentales: ingreso y conocimiento. Ambos están correlacionados con el nivel de escolaridad. En efecto, el nivel de escolaridad en las economías de mercado está positivamente correlacionado con el nivel de ingreso de las personas. Por su parte, en la escuela se adquieren conocimientos útiles para la convivencia social y productiva (aunque no es la única fuente de conoci miento, otras fuentes son la familia en la cual se inculcan valores y actitudes frente a la vida, los medios de comunicación, la experiencia y la capacita ción en el trabajo). El ingreso es un insumo básico para la subsistencia social 2 del hogar. Éste necesita ingreso para mantener su propio modo de gasto y de consumo; el modo de gasto (consumo) estará influido por el costo (precio) de los bienes y por la disponibilidad de recursos del hogar; pero también por la cultura, hábitos, costumbres. El consumo de cada hogar está determinado por su sis tema de deseos y preferencias, pero este sistema está modelado por la cultura de gasto-consumo del grupo social al que pertenece, por normas sociales que se crean en la interacción de los hogares de dicho grupo social. Si en el hogar se percibe un déficit en su modo de gasto, entonces sus miembros tra tarán de eliminar dicho déficit actuando en los sistemas del entorno y reorganizando sus actividades. En caso de recurrir al entorno, una manera de satisfacer ese déficit puede ser el incorporar a uno o más de sus miem bros en el sistema laboral local, o quienes ya lo están pueden trabajar más tiempo; mientras que algunos pueden emigrar en busca de nuevas oportu 2 El concepto de subsistencia social significa que el hogar para cumplir con su papel esencial de reproducción de la sociedad y de la cultura, generación tras generación, busca la mejora del nivel de vida de sus miembros dadas las restricciones propias y las del entorno.

IGNACIO LLAMAS HUITRÓN

nidades. Además, al interior del hogar se puede reorganizar el trabajo do méstico para la producción de bienes (Rapoport y Docquier, 2005:20). Easterlin (1989) señaló que algunas regularidades empíricas relaciona das con la fertilidad y el ingreso representan un reto formidable a las inter pretaciones teóricas.3 Una regularidad es la tendencia de la fertilidad a caer en el largo plazo. En los países desarrollados cuando el ingreso per cápita real y, en consecuencia, el consumo real de todos los bienes aumentó por un siglo o más, los nacimientos por pareja en su etapa reproductiva cayeron de seis o más a dos o menos. Tal vez, debido a estos resultados empíricos o a una ampliación inherente al campo de estudios de la teoría económica, varios economistas, entre ellos Gary S. Becker (1960) y Harvey Leibenstein (1957), comenzaron a explorar la idea de un enfoque de toma de decisiones en el comportamiento de la fertilidad, siguiendo las líneas de la teoría de la elección del consumidor. Becker (1989, 1993) explica la relación entre fertilidad e ingreso por medio de un modelo económico en el cual la de manda por hijos se comporta de manera similar a la demanda de cualquier bien económico. Así, el número de hijos que se demande dependerá del nivel de ingreso del hogar (se supone que el hijo es un bien “normal”) y de su precio (costo de oportunidad) relativo con respecto a los otros bienes de consumo. El determinante más importante del precio relativo de los hijos es el costo de oportunidad de la madre (esposa), el cual aumenta con el nivel de escolaridad y de las oportunidades de empleo de la madre. Otro determi nante del costo de oportunidad de los hijos es la calidad que los padres, y otros familiares, planean para los mismos: educación, salud, ingreso o ri queza de los hijos.4 Así, la demanda de hijos aumentaría con el ingreso y disminuiría con el aumento en su precio relativo. En el caso de México, como se puede observar en la gráfica 1, el tamaño del hogar (como variable proxy de la tasa de fertilidad) tiene una relación negativa con respecto al nivel de escolaridad media del hogar. En este caso se representa a la tasa media de escolaridad como la variable que sintetiza el crecimiento del ingreso y del conocimiento promedio de los hogares mexicanos. Esto es, a medida que aumenta la escolaridad de los miembros de un hogar, aumenta su capacidad de generar ingresos; asimismo, 3 En la tradición anglosajona, existen explicaciones de estas regularidades empíricas, prin cipalmente, por dos escuelas: la escuela de Chicago-Columbia y la escuela de Pennsylvania. La primera enfatiza las condiciones de demanda y la segunda algunas condiciones de oferta en la explicación del crecimiento de la población. Para un breve resumen y referencias véase Easter lin (1989). 4 Becker (1989:67) señala que la calidad de los hijos también depende de la suerte, la heren cia genética, los gastos de gobierno y otros eventos que están fuera del control de los padres y familiares.

EDUCACIÓN Y DESARROLLO SOCIOECONÓMICO

GRÁFICA 1

EVOLUCIÓN DEL TAMAÑO MEDIO, ESCOLARIDAD

Tamaño medio del hogar Ingreso total mensual (pesos 2014)

2016

2014

2012

Ingreso total mensual promedio por hogar (pesos 2014)

2010

2008

4 000

2006

2004

8 000

2002

2000

12 000

1998

1996

16 000

1994

1992

20 000

1989

1984

Promedio del tamaño y de escolaridad por hogar

PROMEDIO E INGRESO DEL HOGAR

Escolaridad media por hogar

FUENTE: elaboración propia con base en los microdatos de la ENIGH 1984, 1989, 1992, 1994, 1996, 1998, 2000, 2002, 2004, 2006, 2008, 2010, 2012, 2014 y 2016.

un aumento en la escolaridad en los hogares aumenta la capacidad de éstos para interiorizar las políticas de población del gobierno tendientes a redu cir la tasa de fertilidad y su capacidad para contribuir a la formación de una cultura (normas y costumbres) de control de la natalidad. También se ob serva que, a pesar de las fluctuaciones en el ingreso real promedio del hogar, éste permanece más o menos el mismo durante el periodo 1984-2016. Este hecho indicaría que, a nivel agregado, el tamaño del hogar depende princi palmente del nivel de escolaridad media del mismo. ¿Por qué el aumento en la escolaridad media de los hogares no aumenta el ingreso medio de los mismos? La respuesta a esta pregunta se encuentra en la caída con altibajos de los ingresos laborales medios, lo cual se analizará en las secciones siguientes. INGRESO LABORAL En las economías de mercado, la gran mayoría de las personas obtiene los medios que necesita para su subsistencia social por medio de la venta de servicios en el mercado laboral. Los ingresos que pueden obtener depen

IGNACIO LLAMAS HUITRÓN

den, por lo general, de las competencias laborales que ofrecen. A su vez, la adquisición de competencias se realiza en el hogar y en las instituciones de educación y capacitación, así como en el lugar de trabajo. Ello ha ocasio nado que en casi todas las sociedades del mundo se ponga énfasis en la importancia de la escolaridad como factor de movilidad social. Pero las posibilidades de ascenso que ofrece la educación están limitadas por la acumulación del sistema, es decir, por la creación de puestos de trabajo. Esto significa que el rendimiento de la educación para los individuos depende rá de que encuentren un empleo productivo y, en las economías emergen tes, del sector en el que lo encuentren. Esto último se debe a que en estas últimas economías existen diferenciales significativos de ingreso laboral en los sectores formal e informal para grupos de trabajadores con similares atributos productivos. CUADRO 1

INGRESO REAL POR HORA DE LOS TRABAJADORES REMUNERADOS, POR SEXO Y ESCOLARIDAD

Categorías laborales

Ingreso real por hora 1984

1994

2004

2016

Total

4.21

5.40

4.50

5.50

Hombre

4.27

5.54

4.63

6.10

Mujer

4.05

5.10

4.26

4.61

Sin instrucción

1.39

1.31

1.39

1.49

Primaria completa e incompleta

2.75

2.70

2.36

2.61

Secundaria completa e incompleta

5.38

4.19

3.53

3.46

Media superior completa e incompleta

7.90

7.81

5.10

5.05

11.76

15.18

10.76

13.23

Superior

FUENTE: elaboración propia con base en los microdatos de la ENIGH 1984, 1994, 2004 y 2016. Pesos de 1994.

En el cuadro 1 se muestra la evolución del ingreso laboral por hora de los trabajadores remunerados. Se observa: 1) en todos los años, en prome dio, las mujeres ganan menos que los hombres y a mayor nivel de escola ridad mayor nivel de ingreso por hora; 2) un aumento en los ingresos laborales promedio de hombres y mujeres durante el periodo 1984-1994; 3) los trabajadores con escolaridad superior son los que vieron aumentados sus ingresos promedio durante 1984-1994; este aumento es consistente con lo que diversos autores han señalado acerca de las causas del aumento en la desigualdad de los ingresos laborales en México durante estos años

EDUCACIÓN Y DESARROLLO SOCIOECONÓMICO

(Harrison y Hanson, 1999; Cragg y Epelbaum 1996). Se ha señalado que el aumento en la desigualdad se debió principalmente a incrementos en la demanda relativa de trabajadores calificados —con escolaridad de nivel superior— (Harrison y Hanson, 1999; Bosch y Manacorda, 2010). Una va riante de esta hipótesis asegura que el cambio tecnológico —en especial, la introducción de computadoras— probablemente explica el aumento en la demanda relativa de trabajadores más educados y flexibles, así como la disminución en la demanda de trabajo físico y menos educado (Davis y Haltiwanger, 1991; Mincer, 1991). Una segunda hipótesis explica los cambios en los salarios relativos como consecuencia de cambios en la demanda de productos, los cuales han desplazado trabajo en las manufacturas y han aumentado la demanda en sectores que son más intensivos en trabajo edu cado y femenino (Murphy y Welch, 1991); 4) una caída en los ingresos laborales por hora prácticamente para todo el vector laboral, hombres, mujeres y para los trabajadores con cualquier nivel de escolaridad durante 1994-2004. Los efectos de la crisis que se observó a partir de diciembre de 1994 y el mayor aumento en la oferta de trabajo calificado con relación al aumento en su demanda, ocasionaron una declinación de la desigualdad salarial. En este escenario, la reducción de los ingresos por hora de los más educados se tradujo en una reducción de la desigualdad salarial durante el periodo. En resumen, el menor crecimiento relativo de la demanda de tra bajadores más educados ocasionó una reducción en la desigualdad; 5) un nuevo aumento en los ingresos laborales promedio por hora en el periodo 2004-2016 para hombres y mujeres. Sin embargo, los trabajadores con ni veles medios de escolaridad (secundaria y media superior) continuaron observando la caída de sus ingresos reales por hora. Esta caída ha oca sionado un aumento en la desigualdad de los ingresos laborales, tal como se observa en el aumento de los índices de Gini de dichos ingresos (véase cuadro 2 más adelante). No existe una única explicación, sino varias teorías alternativas que tra tan de explicar el papel de la educación en el mercado de trabajo. Entre los enfoques alternativos tenemos el de la economía convencional, neoclásica, del capital humano y, por otro lado, el enfoque dualista que divide a la economía en dos sectores: uno formal y otro informal. El enfoque conven cional o neoclásico parte del supuesto de que existe un mercado de trabajo continuo, con competencia de los trabajadores por los mejores salarios. Puesto que unas ocupaciones requieren más capacitación o estudios que otras, esta teoría predice que, una vez tomadas en cuenta las asignaciones monetarias derivadas de diferencias no pecuniarias de las ocupaciones, los diferenciales salariales reflejarán diferencias en los costos de la capacitación o de los estudios. Cabe señalar que la teoría —dado su nivel de abstracción

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y los supuestos de continuidad del mercado— enfrenta serias críticas por su fracaso en explicar la pobreza y el desempleo en las economías desarro lladas (Llamas, 1989:33). Para el enfoque dualista, los países en desarrollo como es el caso de México, se caracterizan por la dualidad en su mercado de trabajo. Este mercado está dividido en los sectores formal e informal, los cuales pueden caracterizarse por los niveles de ingresos de sus trabajadores. Son más altos, en términos generales, en el sector formal. La Organización Internacional del Trabajo (OIT) ha sido la principal promotora de la concep ción de que el mercado de trabajo de los países en desarrollo está dividido en estos dos sectores, formal e informal. Este dualismo resulta de asimetrías y discontinuidades en el sistema económico que surgen porque los dos sectores operan en distintos entornos laborales que generan diferencias significativas en productividades y salarios, aunque ambos sectores están interrelacionados. Generalmente se piensa que el sector informal es el resultado de una tasa de acumulación insuficiente del sector formal. Aunque no existe consenso en cómo diferenciar empíricamente a estos sectores, en general, los distintos enfoques que dividen las actividades del mercado laboral en un sector for mal y otro informal coinciden en que este último funciona al margen de la reglamentación, ya sea porque las unidades productivas necesitan aumen tar la flexibilidad y reducir los costos de la mano de obra, o como resultado de una estrategia de sobrevivencia de los trabajadores en las economías con excedentes de mano de obra, o por lo inadecuado del sistema regulador gubernamental (Tokman, 1990:5; Roubaud, 1995:cap. I). Para estimar el diferencial porcentual de mayor ingreso que obtienen los trabajadores en el sector formal de la economía, se consideró que el trabaja dor formal es el que recibe seguridad social y prestaciones como vacaciones pagadas y aguinaldo; y el trabajador informal como el que no las recibe.5 Los resultados muestran que un trabajador asalariado en el sector formal recibió en promedio un ingreso laboral mayor en 12.1% que uno informal durante el periodo 2005-2017. DESIGUALDAD EN LA DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO LABORAL La teoría del capital humano considera a la escolaridad como uno de los principales determinantes de la productividad de los trabajadores y, con Se utilizó un modelo semilogarítmico tipo panel de determinación del ingreso laboral para datos de los primeros trimestres del periodo 2005-2017; se utilizó un modelo econométrico de mínimos cuadrados generalizados con efectos fijos y con variables de control: años de escola ridad, sexo, edad, estado civil, tamaño de establecimiento, ajuste Heckman. 5

EDUCACIÓN Y DESARROLLO SOCIOECONÓMICO

ello, de los ingresos laborales que perciben. Debido al nexo observado en tre educación formal e ingreso laboral, generalmente se piensa que un mayor nivel medio de escolaridad y una mejor distribución de la misma aumentarían los niveles de ingreso medio de los trabajadores y mejorarían la distribución del ingreso en la sociedad. Por eso, se considera que la educa ción formal es un mecanismo efectivo para mejorar o igualar las oportuni dades de algunos grupos de población, y que una política de igualdad de oportunidades educativas es un requisito para la eliminación de las injus ticias sociales e incluso de la pobreza. Se piensa que los logros de los indi viduos en el campo laboral —en términos de salarios y estatus— son función del logro escolar. De acuerdo con esta concepción, el Estado6 procuraría ofrecer a las personas la igualdad de oportunidades educativas para que compitan por las posiciones en la sociedad de acuerdo con sus logros edu cativos. Esta competencia se presume, resultaría en una mayor igualdad de re sultados (ingresos). La evidencia en México y en otros países no corrobora estas expectativas. En primer lugar, aunque prácticamente se ha logrado el acceso universal a la educación primaria, no se ha logrado una equitativa distribución de las oportunidades educativas en este nivel porque se con tinúa tratando igual a poblaciones desiguales. Específicamente en México no se dedican mayores recursos y atención a las entidades más pobres, con mayores porcentajes de población indígena y analfabetismo, en las cuales los porcentajes de inasistencia escolar alcanzan cifras superiores a la media nacional (Llamas y Garro, 1999). En segundo lugar, no existe evidencia sólida en México de que, dado el nivel de escolaridad, el logro académico (desempeño en los estudios) de los individuos afecte significativamente los ingresos y el estatus laboral. Tam poco en Estados Unidos se ha encontrado una evidencia significativa que relacione el logro escolar y los ingresos laborales para algún nivel dado de escolaridad terminada (Bishop, 1992, citado en Carnoy, 1996b). Es posible que este hecho sea una consecuencia de que los empleadores no reúnen información sobre el desempeño escolar, y que sólo una pequeña propor ción de los trabajadores está sujeta a exámenes por parte de los empleadores antes de ser contratados. En tercer lugar, es un supuesto optimista establecer que una mayor igual dad en las oportunidades educativas ayuda a igualar las oportunidades en el mercado laboral y en la vida en general. La evidencia internacional mues En las sociedades modernas, el estado juega un papel dominante en el financia miento, regulación y provisión de la educación, lo cual significa que las decisiones que modelan el sistema educativo se resuelven en la esfera de la política en interacción con las decisiones de los hogares. 6

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tra que no se logra una redistribución del ingreso de las personas recurriendo solamente a políticas educativas. Si el objetivo es lograr una sociedad más igualitaria, la igualdad de oportunidades educativas debería acompañarse con políticas distributivas en el terreno impositivo, seguridad social, salarios mínimos, entre otras. La noción de que la escuela puede ser un instrumento para lograr la igualdad de oportunidades en la sociedad se fundamentó en el hecho de que educación y certificación están positivamente correlacionadas con las posiciones ocupacionales en la sociedad. Sin embargo, hay analistas que han advertido que la enfermedad del diploma (Dore, 1976) y el credencialismo (Berg, 1971) reflejan la manipulación del sistema educativo por parte de las fuerzas del mercado. Esto es, la escuela en lugar de ser igualadora puede reproducir y crear diferencias de clase, e incluso polarizar a la sociedad. En la práctica, los empleadores en el mercado laboral pueden invalidar la tesis de que la educación es un medio para lograr una mayor igualdad de resultados a través de los mecanismos de selección de los trabajadores. Debido a que la educación está asociada a la productividad potencial del tra bajador, el empleador generalmente decide contratar a los aspirantes que tienen un mayor nivel de escolaridad de entre un grupo de aspirantes con otros atributos productivos similares. Es decir, los trabajadores más educados pueden desplazar a los menos educados, aunque no exista un proceso de cambio tecnológico a favor del empleo de los trabajadores más educados. Cabe destacar que este fenómeno se puede intensificar en la medida en que el crecimiento de las vacantes sea menor al crecimiento de la oferta de traba jadores. En México, la expansión del sistema educativo y la deficiente creación de empleos en el sector formal de la economía han ocasionado el mencio nado fenómeno del credencialismo; esto es, se han elevado los requisitos educativos para la ocupación de las vacantes. Así, la expansión del sistema educativo durante las últimas décadas parece no haber contribuido a disminuir la desigualdad en la distribución del ingreso. Como puede obser varse en el cuadro 2, el promedio de escolaridad de la población ocupada remunerada aumentó y la escolaridad promedio de la mujer trabajadora fue superior a la del hombre entre 1984 y 2016. La escolaridad está más igua litariamente distribuida que el ingreso laboral en la población ocupada remunerada como muestran los valores del índice de Gini.7 Además, los ín dices de Gini son similares para los hombres y las mujeres. El índice de Gini mide la concentración de un bien cuando se distribuye en una población determinada; en este caso, la concentración de los bienes escolaridad e ingreso en la población ocupada remunerada. El índice toma el valor cero cuando el bien se distribuye igualitaria mente y uno cuando se concentra en una sola persona (o en pocas personas). Su uso permite 7

EDUCACIÓN Y DESARROLLO SOCIOECONÓMICO

Los índices de Gini de la escolaridad y del ingreso no están positivamente correlacionados durante el periodo de análisis. Estos índices muestran una tendencia hacia una distribución más igualitaria de la escolaridad y en el caso del ingreso muestran un comportamiento errático. Si bien la política de igualdad de acceso a la educación se refleja en una tendencia a la igualdad en la distribución de los años de escolaridad, existen límites al efecto de esta tendencia como medio para lograr una distribución del ingreso laboral más igualitaria; el efecto no es directo ni automático. La igualdad de acceso al sistema educativo, el aumento en el promedio de escolaridad y la distribu ción más igualitaria del logro educativo sólo se manifestarán en una distri bución más igualitaria del ingreso si los egresados del sistema educativo encuentran empleo y si existe un conjunto de políticas sociales tendientes a disminuir las desigualdades en los ingresos laborales. Aun si los trabajado res encuentran empleo, existen otras fuerzas que influyen en la distribución de los ingresos laborales, entre las cuales destacan: a) las características personales como sexo, edad, estado civil, experiencia laboral, capacitación, actitudes; b) características del lugar de trabajo como tamaño de estableci miento, sindicato; c) posición en la división social del trabajo como operario, supervisado, supervisor, gerente, director, y d) políticas gubernamentales de protección social como salarios mínimos, seguridad social. Se puede concluir que la igualdad de oportunidades educativas por sí sola no genera necesariamente una mayor igualdad en los ingresos labora les. En el caso analizado se observó: 1) una tendencia general hacia una mayor igualdad en la distribución de la escolaridad en todo el periodo anali zado; 2) en el caso de las mujeres, una mayor igualdad en la distribución de los ingresos laborales que coincide con un ligero aumento en el ingreso real por hora trabajada durante el periodo 1984-2004; y un aumento en la des igualdad y en el ingreso promedio por hora en el periodo 2004-2016; 3) en el caso de los hombres se observó un aumento en la desigualdad y en el ingreso promedio por hora en el periodo 1984-2004; una caída en la des igualdad y en el ingreso promedio por hora en el periodo 1994-2004; y, fi nalmente, un aumento en la desigualdad y en el ingreso promedio por hora en el periodo 2004-2016. EQUIDAD SOCIAL El concepto de equidad en la educación generalmente se considera en tres dimensiones: en el acceso, en los procesos y en los resultados. Un ejemplo comparar distribuciones de un bien en una población a través del tiempo o entre grupos de población en un punto en el tiempo.

1994

7.07

(5.04)

7.92

(5.32)

7.34

(5.14)

1984

5.55

(4.64)

6.36

(4.9)

5.76

(4.72)

(4.75)

8.51

(4.82)

8.93

(4.69)

8.28

2004

Años de escolaridad

(4.59)

9.91

(4.71)

10.00

(4.49)

9.84

2016

0.350

0.331

0.353

1984

0.315

0.288

0.323

1994

0.269

0.261

0.272

2004

Gini años de escolaridad

0.230

0.231

0.228

2016

0.548

0.590

0.531

1984

0.581

0.571

0.583

1994

0.534

0.532

0.534

2004

Gini ingreso por hora

FUENTE: elaboración propia con base en los micro datos de la ENIGH 1984, 1994, 2004 y 2016. Entre paréntesis: desviación estándar.

Total

Mujer

Hombre

Sexo

ÍNDICES DE GINI DE ESCOLARIDAD Y DE INGRESO DE LA POBLACIÓN OCUPADA REMUNERADA, POR SEXO

CUADRO 2

0.569

0.553

0.579

2016

26 IGNACIO LLAMAS HUITRÓN

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de la interacción entre estos conceptos lo ofrece la UNESCO (2007:11): “La educación debe tratar de forma diferenciada lo que es desigual en el ori gen [acceso] para llegar a resultados de aprendizaje equiparables [procesos] y no producir las desigualdades presentes en la sociedad [resultados]”. El concepto de equidad está unido al de igualdad, aunque no sean sinónimos. A partir de la definición de equidad se establece la necesidad de equilibrar los principios de igualdad (en lo común) y la diferenciación o desigualdad (en lo diverso). Entonces, la equidad es un concepto más difícil que el de igualdad; per mite, en principio, las desigualdades y exige un análisis multidimensional. La única igualdad en la educación que todo mundo aprueba, la igualdad de oportunidades, es una igualdad hipotética. Descansa en que las personas con igual talento, habilidad, deseo de usarlos deberían tener el mismo éxito, sin importar su lugar inicial en el sistema social (Rawls, 1971). Pero este enfo que descansa en conceptos difícil de operar. Dadas las dificultades señala das en la igualación de recursos, la igualdad parece buscarse en el acceso a las oportunidades (Sen, 1992); por ejemplo, el acceso a los niveles mínimos (obligatorios) de educación. En México, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece el contexto jurídico en el que se desempeñan las familias y el sistema educativo. En su artículo tercero establece el derecho de los mexi canos a recibir educación y en el artículo 31, fracción I, la obligación de los jefes de los hogares a que los menores de edad asistan al nivel básico de educación. En 1993,8 con la reforma a los artículos mencionados, se estableció ex plícitamente el derecho de los mexicanos a recibir educación. En la exposi ción de motivos de la iniciativa de reforma (SEP, 1993:17, 22) se señaló que: […] la experiencia internacional revela que una escolaridad adicional, que comprenda la secundaria, impulsa la capacidad productiva de la sociedad; fortalece sus instituciones económicas, sociales, políticas y científicas; con tribuye decisivamente a consolidar la unidad nacional y la cohesión social; promueve una más equitativa distribución del ingreso, al generar niveles más altos de empleo bien remunerado y elevar los niveles de bienestar […]. La unidad nacional se verá fortalecida por el acceso de los mexicanos a un mismo conjunto básico de conocimientos en la educación primaria y secundaria. 8 Posteriormente, a mediados de diciembre de 2010, la Cámara de Diputados aprobó refor mas a la Constitución que dan carácter de obligatoria y gratuita a la educación media superior. Aprobaron la reforma al artículo 3° para incluirla como obligatoria y el artículo 31 para que los padres de familia tengan la obligación de que sus hijos concurran a los distintos niveles de educación, hasta media superior.

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La idea de que la política pública se puede diseñar para mejorar o igualar las oportunidades de algunos grupos de población, aunada a la creencia de que la educación es un mecanismo efectivo para lograr dicha mejora, le da al concepto de igualdad de oportunidades educativas un lugar de privilegio en la discusión del concepto de equidad. La más completa aplicación de este concepto es crear un sistema educativo que intervenga en el sistema social, de tal modo que no haya una relación sistemática entre el origen social o el sexo de una persona y su logro educativo. En esta perspectiva, la igualdad de acceso a la educación facilita la mo vilidad social. La igualdad de las oportunidades se considera un requisito para la eliminación de las injusticias sociales e incluso de la pobreza. La escuela que selecciona y prepara jóvenes para las distintas posiciones en la sociedad se supone que cumple con estas funciones con un espíritu de equidad e imparcialidad. El logro de los individuos en el campo de lo labo ral —en términos de salarios y estatus— será función del logro escolar. La equidad social conlleva el concepto de igualdad de logro educativo y de ingreso laboral. Educación e ingreso mínimo son los activos a igualar para la población menos favorecida, incluida la noción de igualdad de géne ro. Así se puede establecer que existirá mayor o menor equidad en términos de la distancia media que la población menos educada tenga en relación con el logro de la meta de educación obligatoria. Además, el concepto de equidad se puede operar con otra categoría analítica derivada de los años de escolaridad: la distancia media del ingreso laboral de la población menos educada en relación con el que tendría si tuviera el nivel de escolaridad mínimo que establece la Constitución política nacional (pacto). De acuerdo con lo anterior, el legislador mexicano esperaba un impacto directo de la escolaridad en la equidad, medido por el nivel medio y la dis tribución de la escolaridad en la población menos educada, y un impacto indirecto de la escolaridad medido por el nivel y la distribución del ingreso laboral en esa población. En México, los microdatos de la ENIGH 9 1984 y 2016, muestran que la escolaridad media de la población ocupada remunerada (POR) aumentó de 5.8 a 9.9 años (véase cuadro 2). Este aumento es el resultado de la deman da creciente de la población por más educación y del esfuerzo de política pública por universalizar la educación secundaria terminada. La POR mas culina con menor escolaridad pasó de un promedio de 3.3 a uno de 4.6 años de escolaridad (cuadro 3); es decir, pasó de un carencia educativa —en relación con los nueve años de educación obligatoria— de -63% a Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares del Instituto Nacional de Estadís tica, Geografía e Informática (INEGI). 9

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CUADRO 3

ESCOLARIDAD E INGRESO LABORAL PROMEDIO DE LA POBLACIÓN OCUPADA REMUNERADA POR SEXO

1984 Hombre Años Esc. Menos de 9 9 9 y más

1994 Mujer

Ing. ($/hr)

3.31 2.78

Esc.

Ing. ($/hr)

3.11

1.88

Esc.

Mujer

Ing. ($/ hr)

Esc.

3.70 2.78

Ing. ($/ hr)

3.30 1.71

9.00 5.79

9.00

5.65

9.00 4.69

9.00 3.72

12.10 8.59

11.83

7.71

12.25 9.77

12.37 8.37

5.55 4.27 6.36

Total

Hombre

4.05 7.07 5.54 7.92 5.10

2004 Hombre Años Esc.

Ing. ($/ hr)

2016 Mujer

Esc.

Ing. ($/ hr)

Hombre Esc.

Ing. ($/ hr)

Mujer Esc.

Ing. ($/ hr)

Menos de 9

4.29 2.53

4.32 1.83

4.63 2.78

4.43 2.02

9.00 3.97

9.00 3.07

9.00 4.07

9.00 2.88

11.81 6.48

12.24 6.00

11.84 7.77

12.13 5.78

9 y más Total

8.28 4.63 8.93 4.26 9.41 6.10 9.74 4.61

FUENTE: elaboración propia con base en los microdatos de la ENIGH 1984, 1994, 2004 y 2016. Pesos de 1994.

una de -49% en los años señalados. Esta carencia educativa estuvo asocia da a una carencia de ingreso10 de -52% en 1984 y -32% en 2016; se observa que esta caída en la carencia de ingreso se debió a una baja en el ingreso real por hora de los trabajadores con nueve años de escolaridad y no a un aumento en el ingreso de los trabajadores con menor nivel de escolaridad. La POR femenina con menor escolaridad pasó de un promedio de 3.1 a uno de 4.4 años de escolaridad; es decir, de una carencia educativa —en relación con los nueve años de educación obligatoria— de -65% a una de -51% en los años señalados. Esta carencia educativa estuvo asociada a una carencia de ingreso de -67% en 1984 y -30% en 2016; se observa que esta caída en la carencia de ingreso se debió principalmente a una baja en el ingreso real por 10 La carencia de ingreso se obtuvo de la diferencia porcentual entre la media del ingreso laboral por hora de los trabajadores con menos de nueve años de escolaridad y la media de in greso de los que tenían nueve años de escolaridad.

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hora de los trabajadores con nueve años de escolaridad y a un ligero aumen to en el ingreso de los trabajadores con menor nivel de escolaridad. Entre 1984 y 2016, la ganancia en años de escolaridad de la POR fue menor para las mujeres que para los hombres; las primeras pasaron de un promedio de 6.4 a 10.0, mientras que los segundos pasaron de 5.6 a 9.8 años de escolaridad. Como se puede observar, la brecha promedio en esco laridad entre mujeres y hombres en la población ocupada remunerada tiende a cerrarse. Sin embargo, la mayor escolaridad de las mujeres no se reflejó en mayores ganancias relativas en ingreso laboral. En 1984 las mujeres ganaban por hora trabajada 5% menos que los hombres, mientras que en 2016 la cifra aumentó a 24% (cuadro 3). Este sesgo en ingreso laboral en contra de las mujeres se genera en las instituciones que orientan las prácticas de contratación y remuneración de la mujer. La política educativa por sí mis ma no puede eliminar este problema. El hecho de que la política de igualdad de oportunidades educativas no resulte en mayor igualdad económica en tre el hombre y la mujer trabajadores, no disminuye su importancia en la formación de actitudes y prácticas tendientes a la igualdad de derechos y libertades de género. La educación le da a la mujer los medios para lograr una mayor participación económica y política y, por este medio, las posibi lidades de lograr una mayor equidad de género. COHESIÓN SOCIAL La cohesión social generalmente se considera como una condición nece saria para la estabilidad de una comunidad porque significa la presencia de fuertes vínculos de identidad social. Por ello, la educación formal juega un papel primordial en la formación y fortalecimiento de la cohesión social, ya que las funciones principales del sistema educativo son reproducir y enriquecer la cultura, consolidar la unidad e identidad nacionales. No hay una definición única de cohesión social; existen nociones com plementarias que la vinculan al capital social, a la integración social y a la ética social. Por ejemplo, la CEPAL (2007:16) define la cohesión social como: “la dialéctica entre mecanismos institucionales de inclusión y exclu sión sociales y las respuestas, percepciones y disposiciones de la ciudadanía frente al modo en que ellos operan”. Este concepto de cohesión social se refiere tanto a mecanismos de inclusión como a la valoración de los indivi duos sobre dichos mecanismos. A pesar de la ambigüedad actual inherente a la definición de los contenidos concretos de los mecanismos y las valora ciones de los mismos, se parte de que estos contenidos se refieren a variables relevantes para la solidez de la equidad económica y social, el estado de derecho, la gobernabilidad y el orden social democrático.

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En este trabajo se plantea un análisis simple acerca de la cohesión social en términos de brechas en el acceso a dos activos fundamentales: educación e ingreso laboral. El análisis se realiza para la población ocupada remune rada (POR). Ésta se dividió en el grupo de población con menos de nueve años de escolaridad y el grupo con nueve o más años de escolaridad; tam bién se analizaron ambos grupos por género. Se postula que existe mayor o menor cohesión social en la medida en que la brecha entre las medias de lo gro en esos dos activos, entre los grupos de la POR identificados, disminuya o aumente. Una disminución de las brechas significa una tendencia hacia la igualación del logro educativo y del ingreso medio de los dos grupos y, por lo tanto, una tendencia hacia una mayor cohesión social. Un aumento, por el contrario, significa una tendencia hacia una mayor desigualdad en el logro educativo y del ingreso medio de los dos grupos y, por lo tanto, una ten dencia hacia la polarización, una caída en la cohesión social. En México, los microdatos de la ENIGH muestran que los años promedio de escolaridad de la población ocupada remunerada aumentó significati vamente durante el periodo 1984-2016: 3.4 años en el caso de las mujeres y 3.9 en el caso de los hombres. Sin embargo, este aumento no se reflejó en el grupo con nueve y más años de escolaridad, ya que su promedio se man tuvo en alrededor de los 12 años tanto para mujeres como para hombres. Se puede observar también que el grupo con menos de nueve años de esco laridad aumentó solamente en 1.3 años tanto en mujeres como en hombres. Estos resultados indican que el aumento general en la escolaridad fue oca sionado principalmente por un aumento relativo del grupo con nueve o más años de escolaridad. La distancia o brecha de escolaridad media entre los dos grupos de la POR señalados, disminuyó tanto entre mujeres como entre hombres. Así, la brecha entre mujeres más y menos escolarizadas fue de 8.7 años en 1984 y de 7.8 años de escolaridad en 2016; esto es, la brecha disminuyó casi en un año de escolaridad. En el caso de los hombres la disminución de la bre cha fue mayor que la observada en las mujeres; para ellos, la brecha fue de 8.8 en 1984 y de 7.2 años de escolaridad en 2016; esto es, la brecha dismi nuyó en el equivalente a un año y medio de escolaridad durante el periodo de análisis. Los resultados muestran una menor desigualdad en la esco laridad media de los dos grupos analizados. Ello se debió, por un lado, al aumento observado en el grupo con menos de nueve años de escolaridad; y, por el otro, al estancamiento en el logro escolar del grupo con nueve o más años de escolaridad. En el caso de los ingresos, las brechas observadas se ven afectadas por las condiciones del ciclo económico. Así, la brecha de ingreso real por hora

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trabajada11 entre el grupo con menos de nueve años de escolaridad y el de nueve o más años de escolaridad fue de 5.81 pesos en hombres y 5.83 en mujeres en 1984; la brecha aumentó para 1994 y fue de 6.99 y 6.66 pesos para hombres y mujeres, respectivamente en 1994. Después de la crisis de diciembre de 1994, las brechas se redujeron en 2004 y 2016, y los ingresos reales por hora trabajada no volvieron a alcanzar el nivel que tuvieron en 1984. En síntesis, la evidencia que se presenta permite concluir que la política de igualdad de acceso a la educación ha influido en mayor cohesión social al facilitar el aumento en los años de escolaridad del grupo de la POR con menor escolaridad y, por medio de éste, una mejor distribución del ingreso laboral. Asimismo, facilitó el mayor logro educativo de la mujer trabajadora y, con ello, la reducción en la brecha entre los ingresos laborales de los hombres y las mujeres. En ese sentido la escolaridad ha propiciado una mayor cohesión social de los mexicanos; sin embargo, esta es una cohesión social degenerada en el sentido que se da en condiciones de regresión en los ingresos asociados a las credenciales educativas de los trabajadores. Este he cho afecta a la baja a las expectativas de los jóvenes y de los hogares por más y mejor educación. COMPETENCIAS, PRODUCTIVIDAD Y CRECIMIENTO Gaspar del Ángel (2008) y Gaspar del Ángel et al. (2010) propusieron un indicador de la formación de competencias laborales. Se consideraron los principales componentes observables y cuantificables de las competencias: 1) el nivel de escolaridad de los trabajadores; 2) la capacitación para el trabajo recibida; 3) la capacitación en el trabajo proporcionada por la em presa generalmente dentro de sus propias instalaciones; 4) la experiencia laboral de las personas. El análisis se realizó con los microdatos de las En cuestas Nacionales de Empleo (ENE) y los Módulos de Educación y Capaci tación de INEGI para los años 1991, 1999 y 2001. Los principales resultados del análisis fueron: 1) se observó un predominio del bajo nivel de competen cias: la gran mayoría de trabajadores tenía un índice inferior al promedio; 2) las ocupaciones más comunes en México fueron donde se desarrollan actividades más operativas y simples, que requieren mínimas habilidades de ejecución: trabajadores agrícolas, artesanos, obreros, comerciantes, ven Cabe señalar que el ingreso laboral por hora trabajada depende, además de la escolaridad, de una serie de variables que no se consideran en este estudio (por ejemplo: tamaño del estableci miento de trabajo, presencia de sindicato, edad de la persona, experiencia laboral, capacitación en y para el trabajo, entre otras). 11

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dedores ambulantes, agentes de ventas, personal de limpieza, ayudantes, peones, empleados domésticos y auxiliares administrativos; 3) los autoem pleados y las empresas micro y pequeñas ocuparon a casi el 70% de población ocupada remunerada y con bajo nivel de competencias. Estos resultados se explican por la presencia de un ineficiente sistema nacional de formación de competencias. El sistema educativo ha sido fre cuentemente cuestionado por su baja calidad. Algunos de los factores que explican la baja calidad en educación son: la escasez de recursos asignados a este sector; la excesiva centralización y el burocratismo; la simbiosis polí tica del sindicato del magisterio con la burocracia gubernamental, todo lo cual se manifiesta en la toma de decisiones a nivel nacional y en las acciones en el aula, afectando negativamente el proceso de enseñanza aprendizaje. La empresa mexicana capacita poco en el lugar de trabajo. A pesar que la Ley Federal del Trabajo obliga a la empresa a capacitar a sus trabajadores, esta disposición generalmente no se cumple. Los empleadores todavía muestran signos de resistencia a capacitar o esperan que otros, instituciones públicas o privadas, asuman la responsabilidad y los costos que ocasiona la capaci tación. El gobierno capacita para el trabajo a desempleados y a jóvenes que desean insertarse al mercado laboral. Esta capacitación se imparte en centros o instituciones de formación para el trabajo, pero la capacitación propor cionada generalmente se realiza con equipo obsoleto y lo que se imparte no es necesariamente lo que requieren las empresas. Finalmente, los sindicatos tienen poca participación en la definición y operación de la formación de competencias de los trabajadores. Se requiere la coordinación de esos agentes (sistema educativo, empresas, gobierno y sindicatos) para mejorar la eficiencia en la formación de competencias en México. Los componentes analizados de las competencias laborales (escolaridad, capacitación y experiencia laboral) también son partes integrantes del concepto de capital humano. Así, en la teoría económica se argumenta que las competencias o el capital humano de los trabajadores determinan su productividad y ésta, a su vez, determina su ingreso laboral. La confianza en esta hipótesis de relaciones de causalidad entre competencias (capital humano), productividad e ingresos laborales ha sido el centro de preocupa ción de algunos estudios realizados. Carnoy (1996a) recoge algunas conclusiones sobre la hipótesis de cau salidad entre capital humano y productividad de las primeras investiga ciones realizadas a principio de los años setenta. Welch (1970) y Schultz (1975) analizaron el desempeño de la mano de obra educada en trabajos agrícolas y su capacidad para ajustarse a la innovación y a los cambios de precio, lo que Schultz (1975) llamó ajustes al desequilibrio económico. Welch (1970) mostró que los granjeros de Estados Unidos con más educación

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obtenían mayores ingresos debido a una distribución de recursos más efi ciente, y Schultz (1975) argumentó que los granjeros con más educación se ajustaban con mayor rapidez no sólo a los cambios de precios sino también a los cambios tecnológicos, ya que tienden a adoptar más pronto la nueva tecnología y así pueden realizar los cambios económicos requeridos. Esta habilidad para distribuir con eficiencia los recursos, ajustarse al cambio y adoptar nuevas formas de realizar el trabajo es, de acuerdo con estos auto res, el resultado de las competencias que se adquieren en la escuela. Desde el punto de vista de la teoría del capital humano tiene sentido que las competencias que hicieron más productivos a los granjeros indepen dientes también lo hagan con los trabajadores empleados. Sin embargo, debe tomarse en consideración que la contribución positiva de la escolaridad a la productividad se debió a que los granjeros educados tuvieron la posi bilidad de tomar mejores decisiones debido al conocimiento adquirido. Pero en la mayoría de las situaciones laborales la toma de decisiones está restringi da, por lo general, a quienes tienen actividades independientes o están en puestos lo suficientemente importantes para tener esa responsabilidad. El concepto de capital humano como capacidad de ajuste al desequili brio sugiere que los rendimientos económicos de la educación deben ser mayores para los trabajadores educados empleados en puestos donde se espera que emitan juicios y no simplemente acaten órdenes. Esta situación puede darse aun en la organización jerárquica de la producción en serie. Sin embargo, resulta más obvio en las nuevas organizaciones de producción asociadas con la nueva economía internacional y la era de la información. En otras palabras, la relación entre la educación y la productividad depende cru cialmente de las relaciones entre el trabajador y la administración en el lugar de trabajo. Es probable que el trabajador educado mejore su desempeño cuando interviene en la toma de decisiones, y que el sistema de producción flexible recompense a la innovación endógena y al aprender haciendo. Pero tam bién es probable que la innovación y el aprendizaje en el trabajo mejoren con una fuerza de trabajo más educada y capacitada, y por una organización de la producción que promueva su participación. En consecuencia, la con tribución de la escolaridad a una mayor productividad y al crecimiento económico depende en gran medida de dos factores (Carnoy, 1996a): a) de relaciones administración-trabajo que permitan una mayor participación de los trabajadores en la toma de decisiones, particularmente en desarrollar nuevas formas de producir bienes y servicios, y b) de redes de innovación entre empresas, y entre éstas y otras instituciones de innovación, incluyen do a las que poseen trabajadores altamente educados y a las de la adminis tración pública que ayudan a producir la innovación. Así, no sólo la calidad

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del trabajo educado condiciona la innovación y la utilización del conoci miento técnico y productivo, sino que la organización de la producción y la innovación es fundamental para la efectividad de la contribución de la educación en estos procesos. Algunas de las ideas anteriores se han presentado formalmente en el enfoque teórico del crecimiento endógeno. En este enfoque se vinculan los niveles de capital humano —entre los que destaca la educación formal— de una economía con el crecimiento de la productividad. El argumento es que una fuerza laboral educada, motivada y flexible (en general) será capaz de adaptarse más fácilmente a nuevos procesos y técnicas y, por lo tanto, permitirá que la productividad aumente más rápidamente. Además, en modelos como los desarrollados por Romer (1986, 1990) los individuos altamente educados juegan un papel central en el sector de la economía que crea nue va tecnología. Dicho sector, a su vez, está íntimamente relacionado con la participación de la Investigación y Desarrollo (I&D) en el producto total. Así, el flujo de nueva tecnología y el crecimiento de la productividad están vinculados a esta participación. Por su parte, Lucas (1988) propone un modelo de función de producción de una economía en donde el producto depende de: capital físico; capital humano involucrado en las empresas, el cual ha sido creado por inversiones pasadas en educación y capacitación en el trabajo; número de personas; nivel de capital humano promedio en la comunidad, el cual refleja los beneficios externos del capital humano de la sociedad en la productividad de las empresas; y, finalmente, de un nivel determinado de tecnología. En un periodo dado, existe una función de producción de ca pital humano a cargo de los hogares, la cual está influida por las decisiones gubernamentales de construir escuelas, entrenar y pagar maestros, declarar la obligatoriedad de la educación básica, subsidiar la educación superior, comprar libros e invertir en educación. Las decisiones privadas y públicas sobre la creación de capital humano a través de la educación son endógenas pues, a su vez, dependen del crecimiento del ingreso per cápita. Investigaciones realizadas en Japón (Johnson, 1982) y comparaciones entre América Latina y los Cuatro Tigres en Asia (Castells, 1989) sugieren dos cosas (Carnoy, 1996a). En primer lugar, un Estado activo, organizado, comprometido en promover los nuevos tipos de organizaciones y la inno vación necesaria para competir en la economía mundial, logra casi siempre un efecto positivo en el crecimiento económico. En segundo lugar, una dis tribución del ingreso más equitativo es probable que tenga también un efecto positivo en el crecimiento, manteniendo constantes las otras varia bles. Las economías más exitosas también se caracterizan por políticas es tatales que promueven la universalidad de mayores niveles de educación en la población e incentivos a las empresas para realizar innovaciones en

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condiciones de salarios más igualitarios. Países como Corea, Taiwán y Singa pur brindan buenos ejemplos de este tipo de políticas. Su éxito no sólo confirma el importante papel de la educación pública de alta calidad en la preparación de la fuerza de trabajo requerida por sistemas flexibles de pro ducción modernos y competitivos, sino también el papel crucial del Estado en la forma de conducir el proceso del desarrollo económico y social. SISTEMA NACIONAL DE FORMACIÓN DE COMPETENCIAS Y MODELO DE DESARROLLO

Como se ha señalado, la mayor escolaridad genera una productividad ma yor sólo en el contexto de un buen manejo de los recursos humanos y de una estrategia empresarial efectiva (OECD, 1994:125). También se ha mos trado (Coleman, 1997) que el contexto social en el que se desarrollan los individuos es fundamental para la acumulación de capital humano; en es pecial, para la que se realiza a través de los sistemas formales de educación y capacitación. También se argumentó que el modelo de desarrollo mexi cano se caracteriza por su bajo nivel de competencias, y que es necesario generar un modelo dual con la creación de un sector de alto nivel de com petencias de nivel internacional, en un ambiente con predominio de bajas competencias. Con la globalización, la calidad del sistema nacional de formación de competencias se convierte en una de las claves de la prosperidad económica futura. Pero no todos los países hoy desarrollados han seguido la misma estrategia de vinculación de la formación de competencias con el desarrollo económico. De una manera simplificada, Brown y Lauder (1997) tipifican dos rutas alternativas de desarrollo económico, neofordista y posfordista, con diferentes implicaciones de política de formación de competencias. Estas rutas de desarrollo también pueden relacionarse con proyectos políticos alternativos: conservador (nueva derecha) y progresista o modernizador (nueva izquierda), respectivamente. La ruta neofordista tendría las siguien tes características principales: 1) la mayor competitividad se logra por me dio de ganancias en productividad y reducción de costos laborales; 2) el atractivo para la inversión consiste en lograr una mayor flexibilidad salarial por medio de la declinación en prestaciones, salarios y poder de los sindi catos; 3) la organización de la producción con flexibilidad numérica de los trabajadores; 4) la fragmentación (polarización) de la fuerza laboral en un grupo profesional directivo y una fuerza laboral flexible (con empleo de tiempo parcial, temporal, por contrato por tiempo y obra determinada); 5) la producción en masa de productos estandarizados con trabajadores de bajas

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competencias y bajos salarios; 6) la capacitación de los trabajadores orienta da por la demanda de bienes finales y dependiente, por lo tanto, de los cam bios en las condiciones de mercado. La ruta alternativa posfordista tendría las siguientes características principales: 1) la mayor competitividad se logra por medio de la innovación, la calidad y el valor agregado en los bienes y servicios; 2) el atractivo para la inversión consiste en la presencia de una fuerza laboral de altas competencias involucrada en la producción de bie nes y servicios con alto valor agregado; 3) los sistemas de producción flexi bles con tendencia al cambio a trabajos con altos niveles de competencias y altos salarios; 4) la organización de la producción con énfasis en la flexibi lidad funcional, o sea, con especialización flexible de trabajadores multicom petencias; 5) la presencia de buenas condiciones de trabajo, prestaciones, sistemas de capacitación y representación propia de los trabajadores; 6) la capacitación continua se considera una inversión nacional donde el Estado actúa como el capacitador estratégico; 7) el Estado orienta a la economía nacional a través de la inversión en sectores estratégicos y el desarrollo del capital humano. En el mundo real la relación entre educación y desarrollo económico es compleja. Pero algunos países como Alemania, Japón y Singapur se acercan en términos generales al modelo posfordista, mientras que Estados Unidos e Inglaterra al modelo neofordista. La operación de los modelos en cada país muestra las diferentes orientaciones políticas y culturales y sus relaciones con la formación de competencias en el desarrollo económico y social. En términos de política de formación de competencias, en los países desarrollados los conservadores piensan que se debe establecer una disci plina de mercado, lo mismo en el ámbito laboral como en algunos servicios públicos, incluidos los educativos. Consideran un contexto de guerras globales del conocimiento en donde sobrevivirían los más capaces. En el plano del sistema educativo, ubican la elección de los padres en un mercado de escuelas, colegios y universidades en competencia. La elección se considera suficiente para elevar los estándares educativos. Por el contrario, los pro gresistas argumentan que esa política sólo encubre los intereses políticos de los sectores más privilegiados de la sociedad. Uno de los temas priorita rios de su agenda es el proyecto de inversión en capital humano y de inver sión estratégica como una forma de orientarse hacia una economía de altas competencias y altos salarios. Esta perspectiva rechaza que la única ruta hacia la prosperidad sea por medio de una mayor flexibilidad de mercado, bajando los costos laborales o desechando las leyes de protección laboral. Reconocen que la provisión de un piso de derechos de protección laboral es deseable y económicamente esencial; por ejemplo, salarios mínimos e inter vención gubernamental para que los desempleados vuelvan a trabajar.

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México ha transitado en los últimos años en una trayectoria neofordista de desarrollo. Así lo indica su bajo nivel de competencias y salarios, la es casa producción de innovaciones en el sector productivo y la ausencia de un papel estratégico del Estado en el diseño de políticas industriales. Este modelo de desarrollo el mercado no ha generado estímulos para que el sis tema educativo y de capacitación forme recursos humanos de alta calidad. Si la riqueza futura de las naciones depende de la generación de tecnolo gías, innovaciones y calidad de los recursos humanos, entonces las naciones necesitan una ventaja competitiva en algunas de las principales ramas de actividad económica: telecomunicaciones, electrónica, farmacéutica, quími ca, agroindustria. Pero para crear la ventaja competitiva se necesita un Es tado desarrollista que promueva algunos de los sectores estratégicos de la economía, que concentre y organice la inteligencia colectiva para que ésta se fortalezca y genere conocimiento e innovación. Una estrategia de este tipo generará en un principio pocos empleos de alto nivel de competencias, pero permitiría crear valor agregado y sentaría las bases del crecimiento futuro. Es decir, se puede diseñar un modelo inicial dual de desarrollo con un pequeño sector de altas competencias en una economía de bajas compe tencias y bajos salarios como lo es la economía mexicana. La inversión del Estado mexicano para crear una masa crítica de científicos de nivel mundial, orientada por el Consejo Nacional de Ciencia Tecnología (CONACYT), para impulsar el desarrollo científico y tecnológico del país, no ha tenido el éxito esperado. Los esfuerzos realizados se han quedado cor tos debido a la ausencia de sectores estratégicos que demanden trabajadores con altos niveles de competencia. No basta con generar una oferta de egresa dos de alto nivel educativo, sino que también es necesario crear las condi ciones de demanda de trabajo de jóvenes científicos y tecnólogos educados en nuestro país y en el extranjero. Ello se puede lograr con la identificación e impulso de los sectores estratégicos que estén destinados a crear la ventaja competitiva. Se necesita una estrategia de esta naturaleza para crear el in greso social que requeriría una política social de equidad y justicia social. Un ingrediente necesario, pero no suficiente, de la estrategia es la reforma del sistema nacional de formación de competencias. GLOBALIZACIÓN Y REFORMA DEL SISTEMA NACIONAL DE FORMACIÓN DE COMPETENCIAS

El orden mundial de la globalización ha generado demandas para el sistema de formación de competencias. Ninguna nación puede ser exitosa sin una inversión considerable en capital humano. La tecnología puede ser el con ductor de la economía moderna, pero el capital humano es, con certeza, el

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combustible (Becker, 2006:292). Y para un país con bajas competencias, la inversión significativa en capital humano es necesaria si quiere tener opor tunidad de resolver el problema de la pobreza. La era de la globalización enfatiza la enseñanza de las ciencias y de las matemáticas, y la medición del desempeño escolar. En muchos países se pone atención a la comparación del logro de sus estudiantes en esas mate rias en relación con el de otros países. Esta práctica ha sido impulsada por organizaciones internacionales tales como la International Association for Evaluation of Educational Achievement, la OECD y el Banco Mundial (Carnoy, 2000:56). Estas organizaciones comparten una visión de la educa ción y la eficiencia de los sistemas educativos, la cual incluye un sesgo cuantitativo acerca del progreso económico y social. También comparten una visión explícita acerca de la posibilidad de medir la calidad de la edu cación y de la relación directa entre calidad y productividad económica. Con una competencia económica más intensa entre los países, estas organi zaciones trasladan la urgencia de mejorar la productividad a la aceptación de comparaciones inter e intranacionales de los resultados de pruebas estan darizadas de conocimiento de los estudiantes. La globalización está llena de promesas para los individuos, instituciones y países (Stromquist, 2002:XIII). Una las promesas es la educación formal concebida como un proceso de formación de competencias avanzadas y conocimiento sofisticado, el cual se considera esencial en la construcción de la sociedad del conocimiento. A inicios del siglo XXI, el sistema educativo se ajusta más a los valores y necesidades de la economía que en las décadas previas. Esto ha sido el resultado de presiones explícitas del sector empre sarial sobre los sistemas educativos, como lo es el caso sobresaliente del sistema educativo de Estados Unidos (Stromquist, 2002:38-39). A partir de la primera mitad de década de 1980, con la publicación del reporte A Nation at Risk,12 un grupo representativo de los empresarios estadounidenses ar gumentó que el sistema educativo había fracasado en responder a sus in tereses de desarrollar una fuerza de trabajo eficiente y capacitada, lo cual constituía una condición necesaria para aumentar la productividad econó mica y la competitividad del país. Cabe señalar que estas quejas se deriva ron de una concepción parcial del nexo entre los resultados de pruebas de En 1983, la Comisión Nacional para la Excelencia en Educación (National Comission on Educational Excellence) de los Estados Unidos de América publicó el reporte A Nation at Risk: The Imperative for Educational Reform. La Comisión estuvo integrada principalmente por em presarios y directivos de universidades. En el reporte se afirmaba que el desempeño de la escuela pública había caído en un estado desastroso y hacía un llamado a reformar el sistema educativo. Las reformas observadas en los años siguientes en los Estados Unidos tienen como anteceden te este reporte y otros estudios que proliferaron después de 1983. 12

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desempeño académico con el crecimiento económico. La concepción es par cial porque la productividad de la fuerza laboral y el crecimiento económico dependen no sólo de las competencias laborales, sino también de la acu mulación de capital físico, la tecnología, factores organizacionales y otros factores complementarios. Una de las consecuencias de las quejas fue la demanda de privatización y de otras medidas orientadas, según su concep ción, a mejorar la escuela pública. Los partidarios de la privatización de la escuela pública afirman que ésta es ineficiente porque opera en condiciones de monopolio, o sea, el Estado posee las escuelas, las cuales no tienen incentivos para desempeñarse en forma eficiente debido a la ausencia de competidores. Sin embargo, los partidarios del mercado en educación o privatización de la escuela pública no han mostrado evidencias empíricas que apoyen en forma significativa sus argumentos (Levin y Belfield, 2006). Los países desarrollados están embarcados en reformas educativas simi lares independientemente de las posiciones políticas de sus implementa dores. Ello se debe a que las reformas educativas actuales no son una mera expresión de las posiciones políticas de un gobierno, y que pasarán cuando éste termine su mandato. Las reformas educativas responden a cambios de alcance mundial, lo cual genera una tendencia hacia la homogeneización de ciertas políticas educativas en el mundo. En este sentido, en México existen estudios (Buenfil, 2000) que muestran que las propuestas de política educativa de las agencias internacionales determinan algunas de las princi pales políticas que afectan al sistema educativo mexicano. La organización de un sistema de formación de competencias en expan sión debe constituir una meta pública con objetivos de equidad e inclusión social. El gobierno es el agente organizador estratégico, pero debe incluir la participación activa de las organizaciones de los empleadores —las cuales deben asumir su papel de capacitadoras—, así como la de los sindicatos; será tarea del gobierno establecer un puente con y entre estas organizaciones. Sin embargo, una reforma del sistema de formación de competencias aisla da del contexto socioeconómico del país no resolverá los problemas de desigualdad, desempleo y baja productividad. Para ello es necesario pensar en reformas complementarias en las condiciones generales de trabajo, seguri dad social, establecimiento de leyes observables de salarios mínimos, po líticas fiscales progresivas, combate a la evasión, entre las más importantes. RESUMEN Y CONCLUSIONES Los beneficios sociales que se le atribuyen a la educación formal hace casi innecesaria la justificación de los gastos educativos privados y públicos; no importa cuál sea la fracción del producto nacional que se dedique a la edu

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cación formal, siempre parecerá insuficiente. Específicamente, la igualdad de oportunidades educativas se considera un medio para la igualdad eco nómica, la equidad y la cohesión social. En el caso de México, la evidencia muestra que, entre 1994 y 2008, hubo un aumento en la escolaridad media y una mejora en la distribución de la escolaridad de la población ocupada remunerada, lo cual contribuyó a una distribución más igualitaria del ingre so laboral, a una mayor equidad y a una mayor cohesión social. Se concluye que la igualdad de oportunidades educativas por sí sola no generó la mayor igualdad en los ingresos laborales, la mayor equidad y la ma yor cohesión social. En el periodo analizado, estas tendencias se vieron favorecidas por la dinámica de la oferta y la demanda relativas de trabajadores por nivel educativo, la cual favoreció a los trabajadores con competencias medias y bajas. En un contexto en que los ingresos relativos de los traba jadores con niveles de educación media superior y superior tuvieron una baja, fenómeno consistente con un modelo de desarrollo de bajas compe tencias laborales. Para un país como México, la acción del Estado es fundamental para el desarrollo de sectores estratégicos que permitan generar una ventaja en la competencia mundial por los mercados de bienes y servicios. Pero no se podrá generar una ventaja competitiva sin una reforma profunda en el sis tema de formación de competencias mexicano que permita generar recursos humanos de alto nivel; esta reforma es una condición necesaria para el de sarrollo de sectores estratégicos de la economía. El sector público no es la única fuente de formación de competencias; el sector privado tiene un lugar importante no sólo a través de sus organizaciones de educación y capaci tación, sino a través de la capacitación que proporciona a sus trabajadores en el lugar de trabajo. Por ello, es importante que juegue un papel más ac tivo al respecto. Se necesita que el Estado también oriente la trayectoria del desarrollo económico y social, tomando en cuenta una situación inicial con predominio de bajas competencias y bajos salarios, en la cual se puede generar un pequeño sector estratégico de altas competencias y altos salarios. BIBLIOGRAFÍA Becker, G.S. (1960), “An Economic Analysis of Fertility”, Universities-Na tional Bureau Committee for Economic Research, Demografic and Economic Change in Developed Countries, Nueva Jersey, Princeton University Press. Becker, G.S. (1989), “Family”, en J. Eatwell, M. Milgate y P. Newman (eds.) Social Economics, The New Palgrave, A Dictionary of Economics, Nueva York, Norton.

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CALIDAD Y EQUIDAD DE LA EDUCACIÓN BÁSICA: LOS RETOS CONCEPTUALES Y POLÍTICOS REVISITADOS* MARISOL SILVA LAYA**

INTRODUCCIÓN En una nueva edición de la agenda de la educación en México, es preciso insistir en que los problemas de calidad y equidad de la educación básica, lejos de resolverse se agudizan y ameritan una renovada atención si, como se afirma, se espera que sean un motor del desarrollo social. Esto en un entorno en el que se dispone de conocimiento suficiente para poner en práctica acciones estratégicas que reviertan esta tendencia; sin embargo, como en otros casos, hay una desconexión entre la formulación e instrumentación de políticas públicas y el conocimiento especializado. A principios de la década de los noventa, en México se publicó una obra que revelaba el grave deterioro educativo en el que nos encontrábamos entonces, La catástrofe silenciosa. En esta participaron mentes lúcidas en la materia y presentaban un diagnóstico resultado de la década anterior. Iniciaba del modo siguiente: México vive desde hace una generación una catástrofe silenciosa: su deterioro educativo. Todos los indicadores apuntan al fin del ciclo virtuoso que fue la educación pública en el siglo XX mexicano. El sistema educativo se ha separado paulatinamente de las exigencias del desarrollo nacional. Ha dejado de ser un instrumento directo de movilidad social y mejoría económica; es * Mi participación en el Consejo Nacional de Universitarios inició junto con Carlos Muñoz Izquierdo (profesor emérito de la Universidad Iberoamericana Ciudad de México fallecido en 2013). Publicamos en coautoría los trabajos de 2006 y 2012. Agradezco a mi maestro el camino recorrido juntos y asumo su legado con gran compromiso. ** Investigadora del Instituto de Investigaciones para el Desarrollo de la Educación (INIDE) de la Universidad Iberoamericana Ciudad de México. La autora agradece la eficaz colaboración de Elda García Alarcón en la recopilación y procesamiento de la información. [45]

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decir, un instrumento de igualdad y justicia. Sobre los criterios de calidad y mejoramiento educativo se han impuesto en los últimos años los intereses corporativos y burocráticos del sector (Guevara, 1992, p. 15).

Han transcurrido casi cuatro décadas y seguimos enfrentando problemas de naturaleza y dimensiones similares. Para comprender nuestro estado actual conviene un ejercicio reflexivo con perspectiva histórica, por lo menos de los tiempos más recientes, a fin de dimensionar el tamaño de los problemas y los desafíos. Durante más de siete décadas del siglo XX, México hizo enormes esfuerzos para generalizar la educación de la población. Notables resultan el Plan de Once Años impulsado por Jaime Torres Bodet (19591970) y el programa “Primaria para todos los niños”, a cargo de Fernando Solana (1978). Al finalizar el siglo XX la cobertura de primaria era del 93% y de secundaria de 80%. Sin duda fueron logros notables en términos cuanti tativos. Sin embargo, la expansión no fue acompañada por criterios de relevancia, pertinencia y eficacia pedagógica, esto quedaba para el futuro. Tal tarea no prosperó. Desde su temprano desarrollo en el sistema educativo comenzaron a gestarse circuitos escolares de calidad diferenciada en detrimento de los servicios dirigidos a las mayorías empobrecidas que arribaban a la escuela, un reflejo de la desigualdad social característica del país. Desde la década de los ochenta hasta el día de hoy, hemos vivido varias reformas y en el discurso político sigue instalada la idea de que la educación es la prioridad del Estado y motor del desarrollo. Durante los años noventa vivimos la época de la modernización educativa, donde se impulsó una compleja reforma que descentralizó el sistema, renovó el currículo, im plantó los programas compensatorios, institucionalizó la evaluación y la certificación de calidad, hizo obligatoria la secundaria, modificó la formación de los profesores y sus formas de trabajo y se creó el Programa de Carrera Magisterial para compensar el bajo salario de los maestros. A esta reforma de gran calado, cuyas promesas no se concretaron del todo, le sucedieron otras no menos ambiciosas. Entre 2004 y 2011, la educación preescolar, la primaria y la secundaria experimentaron reformas curriculares. Se hizo obligatoria la educación preescolar. En el 2008 se instrumentó la Reforma Integral de la Educación Media Superior y, por primera vez, se centró la política educativa en un nivel que había sido olvidado. En 2012 este nivel se hizo obligatorio. Así, en México la educación obligatoria va desde preescolar hasta bachillerato, es decir, abarca dieciocho años, y con ello el país “estableció una marca mundial en la materia”, como señalaría Roberto Rodríguez (2012). Ahora experimentamos una nueva reforma que busca atender la fuente de los problemas educativos devolviendo la rectoría de la política educativa

CALIDAD Y EQUIDAD DE LA EDUCACIÓN BÁSICA

al Estado, una demanda añeja. Hace casi un cuarto de siglo ya se denunciaba la imposición de los “intereses corporativos y burocráticos del sector, más atentos a la puja por sus respectivos feudos y clientelas que a las urgencias educativas de la nación” (Guevara, 1992, p. 15). Se revelaba la amalgama entre sindicato y gobierno que operó como sustento del Estado corporativista que ahora se pretende desconocer, negando una salida realmente democrática. Este flagelo ha dañado a la educación nacional en las últimas décadas: han imperado intereses políticos y sectoriales, las acciones se han orientado hacia la consecución de metas fijadas con el ánimo de reportar altos niveles de logro, pero alejadas de lo que México necesita para avanzar hacia estadios de desarrollo que garanticen condiciones básicas de bienestar para toda su población. El balance de los primeros años de este siglo no es favorable. Si bien ha habido una importante expansión del sistema educativo, que atiende a más 30 millones de alumnos en educación obligatoria, el crecimiento no ha sido de la magnitud necesaria en todos los niveles educativos, las oportunidades educativas no se distribuyen de manera equitativa y los resultados en materia de calidad revelan serios déficits. En el presente capítulo, analizamos brevemente, en primer lugar, el estado de la educación en materia de calidad y equidad, y hacemos notar que ambas dimensiones son inseparables y requieren de trabajo conceptual y operativo para orientar la formulación de políticas. En el segundo apartado, presentamos un balance preliminar de las políticas educativas del sexenio. Tratamos de dilucidar en qué medida pueden responder a los grandes retos antes descritos. Finalmente, se exponen una serie de reflexiones sobre las políticas necesarias para avanzar en el logro de una educación que esté a la altura de las necesidades de la sociedad mexicana. BREVE DIAGNÓSTICO SOBRE CALIDAD Y EQUIDAD DE LA EDUCACIÓN BÁSICA AL FINALIZAR EL SEXENIO 2012-2018

La calidad educativa es un concepto complejo que ha dado lugar a múltiples discusiones y polémicas, pero no a demasiadas propuestas. Una virtud de varias de ellas es que coinciden en la necesidad de una visión integral del fenómeno educativo. Desde una visión sistemática, es necesario tomar en cuenta la operación del sistema educativo en su conjunto —insumos, proce sos y productos— y su interacción con el entorno, dando lugar a un concepto multidimensional que integra la relevancia, la pertinencia, la eficacia, la equidad y la eficiencia (INEE, 2005; Martínez, 1996; Muñoz, 1991). En términos generales, la educación es de calidad cuando:

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a) Establece un currículo adecuado a las circunstancias de vida de los alumnos (pertinencia) y a las necesidades de la sociedad (relevancia). b) Logra que la más alta proporción de destinatarios acceda a la escuela (cobertura), permanezca en ella hasta el final del trayecto y egrese en los tiempos previstos (terminación) habiendo alcanzado los objetivos de aprendizaje establecidos en el currículo (nivel de aprendizaje, eficacia). c) Tiene en cuenta la desigual situación de los alumnos y familias, comunidades y escuelas, y ofrece apoyos especiales a quienes los requieren para que los objetivos educativos sean alcanzados por el mayor número posible de estudiantes (equidad). d) Cuenta con recursos humanos y materiales suficientes, y los usa de la mejor manera posible, evitando derroches y gastos innecesarios (eficiencia) (INEE, 2005). Así, la calidad educativa requiere mucho más que abrir escuelas y ampliar la matrícula, este es un paso indispensable, pero no suficiente. Es imperativo asegurar procesos educativos que favorezcan las trayectorias exitosas y el desarrollo de los aprendizajes necesarios, mediante agentes y recursos adecuados, todo ello gestionado en un marco de eficiencia donde no es el criterio economicista el que debe prevalecer, sino que debe haber un balance con principios de justicia social. Así la equidad está en el corazón de la calidad. No puede haber una sin la otra. Con estas premisas en mente, en adelante analizaremos cómo las condiciones de inequidad imperantes en la educación básica limitan el desarrollo de una educación con calidad y su contribución al desarrollo social. El problema de la inequidad educativa (y sus repercusiones en la baja calidad) se expresa al menos en tres formas: la desigualdad en el acceso a la escuela, en las oportunidades de permanecer en ella y avanzar y, por úl timo, en los resultados obtenidos, bien como aprendizajes productos de las prácticas educativas, bien como beneficios generales para un desempeño pleno en la sociedad (trabajo, participación, etc.). Todas estas situaciones se conjugan afectando particularmente a los sectores más pobres de la socie dad, lo que da cuenta de una profunda injusticia social. De estas situaciones daremos cuenta en los acápites siguientes. Cobertura y satisfacción de la demanda (eficacia y equidad en la distribución de oportunidades de asistir a la escuela) Según datos del INEE, en el ciclo escolar 2015-2016 la matrícula de la educación obligatoria ascendió a 30.9 millones de niñas, niños y jóvenes, aproximadamente la cuarta parte de toda la población del país en 2015

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(estimada en 121 millones). Es preciso reconocer el avance cuantitativo que sigue experimentando el sistema educativo. En la tabla 1, se aprecia la evo lución en los primeros tres lustros de este siglo. Sin embargo, no es posible dejar de señalar que en un país donde se afirma que prácticamente se ha logrado la cobertura universal de la primaria, todavía hay un importante volumen de niños a quienes no se garantiza su derecho a la educación obli gatoria (preescolar, primaria, secundaria y media superior), como se aprecia en la última columna de la misma tabla. Si bien en términos relativos la proporción pudiera parecer baja, no resulta un problema menor para estos millones de niñas, niños, adolescentes y sus familias. TABLA 1

TASA DE ASISTENCIA DE LA POBLACIÓN INFANTIL SEGÚN GRUPOS DE EDAD (2000-2015) Y TOTAL DE NIÑOS QUE NO ASISTEN (2015) Asistentes

No asisten

Grupos de edad

2000

2010

2015

3a5

—

74.6

1,619,154

6 a 11

94.8

96.7

97.7

12 a 14

85.4

91.4

93.3

15 a 17

55.3

67.2

73.2

701,726 1,714,492

FUENTE: INEE (2013), Panorama educativo de México 2012. Indicadores del Sistema Educativo Nacional, México, INEE.

La primera manifestación de la desigualdad se observa en las oportu nidades diferenciadas en el acceso a la escuela que tienen los niños y jóvenes de distintos estratos sociales, pues son quienes pertenecen a los sectores sociales más pobres de la sociedad quienes resultan excluidos. Como puede observarse en la tabla 2, los niños y jóvenes pobres exhiben menores tasas de asistencia que los no pobres (excepto en preescolar) y el patrón se agudiza conforme incrementa el nivel educativo, de manera que en media su perior la diferencia entre ambos grupos es de 12.7 puntos porcentuales. Del mismo modo, la asistencia es menor entre quienes padecen situaciones de vulnerabilidad social como la condición étnica y el nivel de marginación. Al mismo tiempo, al analizar la cobertura y atención a la demanda es importante hacer notar que el derecho a la educación no se cumple sólo con la existencia de escuelas y el ingreso de los niños y niñas a éstas, disponibilidad y accesibilidad de acuerdo con Tomasevsky (2004). Es preciso garantizar que esas escuelas cuenten con las condiciones básicas para que

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TABLA 2

TASA DE ASISTENCIA ESCOLAR SEGÚN GRUPO DE EDAD, CONDICIÓN DE POBREZA Y ADSCRIPCIÓN ÉTNICA (2015) Condición

Grupos de edad (años) 3a5

6 a 11

12 a 14

15 a 17

66.9

98.5

92.1

69.1

No pobre

100.0

99.7

93.8

Indígena

63.5

96.8

89.8

63.9

No indígena

62.9

97.8

93.8

74.4

Marginación alta

64.3

96.6

88.8

62.0

Marginación baja

62.8

97.9

94.0

74.7

Pobre

FUENTE: INEE (2016a), Panorama educativo de México 2015. Indicadores del Sistema Educativo Nacional, México, INEE.

los niños aprovechen los beneficios de la educación. Esto refiere a la adaptabilidad, o sea, a la capacidad de la escuela para adecuarse a las condiciones específicas de los niños y responder a sus necesidades e intereses, y a la aceptabilidad, que alude a una calidad aceptable. Por ende, es menester preguntar si los altos niveles de cobertura (véase tabla 1) se correlacionan con los mismos niveles de adaptabilidad y acepta bilidad. Lamentablemente la realidad persistente nos revela que no. Las escuelas a las que asisten los niños, niñas y adolescentes de los sectores más pobres, en general, exhiben condiciones precarias de recursos y de agentes que impiden el logro de la calidad deseada (escuelas indígenas, escuelas comunitarias, escuelas organizadas en multigrado, telesecundarias, escuelas urbano-marginales). Para el ciclo escolar 2014-2015, de las 89,725 escuelas preescolares, el 27.5% eran unitarias, y de las 98,771 primarias del país, el 43.8% eran escue las comunitarias o indígenas multigrado (INEE, 2016a, pp. 393, 397, 405). Éstas, junto a las 3,607 telesecundarias unitarias o bidocentes, suman un total de 71,608 escuelas de educación básica en México que se encuentran en localidades rurales, indígenas, urbanas marginales, en albergues indígenas, campamentos agrícolas o de jornaleros migrantes, que con frecuencia son de difícil acceso, presentan un nivel de marginación alto o muy alto, y pade cen de manera permanente la falta de materiales educativos y de apoyo pedagógico y de gestión escolar para los docentes, entre otras dificultades (2016a).

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Permanencia en la escuela Una vez que los niños logran acceder a la escuela hay diferencias en las trayectorias y el aprovechamiento de la misma. Un indicador de ello es el hecho de que entre los niños más pobres se presenta una mayor incidencia de rezago educativo a lo largo de su vida. La tabla 3 muestra cómo entre la población más pobre, se registra la mayor proporción de jóvenes con rezago. Esto indica que esos estudiantes han tenido una trayectoria irregular, bien por ingresar tardíamente a la escuela, bien por experimentar reprobaciones que los retrasan; en cualquier caso, tal situación los pone en gran riesgo de abandonar la escuela. TABLA 3

TASA DE REZAGO EN LA ESCOLARIZACIÓN DE LA POBLACIÓN SEGÚN SUBPOBLACIÓN SELECCIONADA, GRUPO DE EDAD DE 15 A 24 AÑOS (2015)

Población

% tasa de rezago

Rural

30.7

Urbana

15.1

Indígena

33.4

No indígena

18.3

Alta marginación

37.4

Baja marginación

17.8

FUENTE: INEE (2016a), Panorama educativo de México 2015. Indicadores del Sistema Educativo Nacional, México, INEE.

La permanencia de alumnos que provienen de grupos vulnerables (rural, indígena, migrante y urbano marginal) está amenazada. Rodríguez (2015) precisa que es un problema que se origina en factores económicos, educativos y familiares, y en el caso de los grupos vulnerables, juegan un papel muy importante las condiciones de pobreza en las que viven las familias de los alumnos. Los jóvenes pobres deben incorporarse al trabajo para contribuir al ingreso familiar y las escuelas no se adaptan a las condiciones en que viven y trabajan los estudiantes, lo cual no es un problema marginal, pues se es tima que el 53.8% de las niñas y niños menores de 17 años vive en condiciones de pobreza. Este problema es particularmente dramático en el caso de las niñas y niños migrantes, quienes se incorporan de manera generalizada al trabajo desde muy temprana edad, lo cual es el principal factor que explica por qué un 90% de los alumnos potenciales está fuera de la escuela.

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Resultados de aprendizaje (eficacia para alcanzar los objetivos de aprendizaje) La prueba nacional PLANEA,1 que evalúa los aprendizajes de los niños de primaria y de secundaria, muestra (como lo hicieron las pruebas que le antecedieron, ENLACE y EXCALE) que los alumnos inscritos en las escuelas que atienden a las poblaciones más pobres (como son los casos de educación indígena y comunitaria) son los que registran los niveles de logro educativo más bajos (véanse las tablas 4 y 5). TABLA 4

RESULTADOS DE PLANEA EN 6° DE PRIMARIA EN EL ÁREA DE LENGUAJE Y COMUNICACIÓN, POR NIVELES DE LOGRO (2015) Estrato escolar

N II

N III

N IV

Nacional

49.5

33.2

14.6

2.6

Educación indígena

80.0

16.0

3.7

0.3

Comunitarias

67.9

26.7

4.6

5.4

Generales públicas

51.6

34.1

12.7

1.6

Privadas

13.3

33.9

38.9

13.9

FUENTE: INEE (2015), Plan Nacional para la Evaluación de los Aprendizajes (Planea). Resultados Nacionales 2015. 6° de primaria y 3° de secundaria. Lenguaje y Comunicación, Matemáticas, México, INEE.

TABLA 5 RESULTADOS DE PLANEA EN 6° DE PRIMARIA EN EL ÁREA DE MATEMÁTICAS, POR NIVEL DE LOGRO (2015) Estrato escolar

N II

N III

N IV

Nacional

60.5

18.9

13.8

6.8

Educación indígena

83.3

9.7

5.8

1.2

Comunitarias

69.2

17.2

10.3

3.3

Generales públicas

62.8

19.0

12.9

5.4

Privadas

25.9

23.0

27.4

23.8

FUENTE: INEE (2015), Plan Nacional para la Evaluación de los Aprendizajes (Planea). Resultados Nacionales 2015. 6° de primaria y 3° de secundaria. Lenguaje y Comunicación. Matemáticas, México, INEE. 1

Plan Nacional para las Evaluaciones de los Aprendizajes.

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La explicación de los bajos logros de esta situación es compleja. Rodríguez (2015) advierte: Las causas del bajo nivel de logro educativo que presentan los alumnos que provienen de grupos vulnerables son complejas, pues en el aprovechamiento influyen factores escolares, el nivel educativo de los padres, el capital cultural de las familias y las condiciones socioeconómicas de los hogares, entre otros aspectos. Sin embargo, las investigaciones consultadas coinciden en señalar que a la educación de los grupos vulnerables se asignan menos recursos e insumos de menor calidad. A las escuelas que los atienden se envía a los maestros, directores y supervisores con menor nivel de preparación, a docentes “castigados” o con poca experiencia y no existe un sistema de incentivos para atraer y retener en las escuelas que atienden a niños pobres, indígenas o migrantes a los maestros mejor formados y más experimentados (Rodríguez, 2015, p. 6).

Atender el insuficiente aprovechamiento escolar y el rezago es fundamental pues la investigación ha demostrado que: La deserción escolar ocurre después de que se han presentado diversas situaciones de “atraso escolar relativo” […] Por tanto, las políticas orientadas a disminuir la deserción escolar deberían empezar por tratar de reducir la frecuencia y magnitud de los retrasos pedagógicos que suelen presentarse en las escuelas primarias (Muñoz, Rodríguez, Restrepo y Borrani, 1994, pp. 97-98).

Algunas explicaciones sobre la etiología de la desigualdad educativa 2 En México esta preocupación no es reciente. A principios de los años noventa, Ulloa y Muñoz Izquierdo publicaron el artículo intitulado “Cuatro tesis sobre la desigualdad educativa” y posteriormente, en 1996, Muñoz Izquierdo escribe “Origen y consecuencias de las desigualdades educativas: Investigaciones realizadas en América Latina sobre el problema”. En el 2009, este mismo autor retoma y enriquece aquellas explicaciones. Tales tra bajos permitieron una comprensión profunda del problema, misma que se expresa en las cuatro tesis siguientes. Un tratamiento más extenso de este punto puede consultarse en Muñoz (2009), ¿Cómo puede la educación contribuir a la movilidad social? Resultados de cuatro décadas de investigación sobre la calidad y los efectos socioeconómicos de la educación (1968-2008), México, Universidad Iberoamericana. 2

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• Primera tesis

El déficit educativo es atribuible a un conjunto de factores externos a los sistemas escolares; por lo tanto, el mismo se deriva de las inequidades que existen en la sociedad en la cual los propios sistemas están inmersos. Diversos estudios en México y el mundo han demostrado que los antecedentes sociales, económicos, étnicos y culturales tienen una gran influencia en el aprovechamiento escolar de los alumnos, que favorece a los estratos sociales más altos. En ese sentido, las teorías de la reproducción, particular mente la propuesta por Bourdieu, aportaron elementos conceptuales para explicar estas relaciones, afirmando que la escuela reproduce las desigualdades existentes en la sociedad. Las evidencias empíricas sobre los logros de aprendizaje de los alumnos mexicanos que revelan brechas entre los estratos socioeconómicos, encajarían en esta teoría. Como lo advierte Rodríguez (2015), no pueden dejar de reconocerse dos factores contextuales que influyen en los logros educativos: las características de los territorios y las condiciones socioeconómicas de las familias. El hecho de radicar en zonas rurales o en lugares donde prevalecen condiciones de marginación social se relaciona con la poca cantidad y la mala calidad de los servicios educativos a los que la población tiene acceso (2015, p. 3).

Sin embargo, hay evidencias que contradicen una explicación determinista. La corriente de escuelas efectivas ha demostrado que la relación entre los antecedentes socioeconómicos de los alumnos y el aprovechamiento escolar no es absoluta, ya que en un marco de resiliencia, las escuelas que atienden a alumnos de bajo nivel socioeconómico, logran que sus estudiantes obtengan resultados académicos satisfactorios. Esas escuelas son, precisamente, las que son calificadas como “académicamente efectivas”. Otros hallazgos de esos estudios demuestran que: • Las “escuelas efectivas” no son distintas de las demás en cuanto a los recursos materiales y didácticos a los que tienen acceso, ni con respecto a la edad, estudios y años de experiencia de sus maestros. • Tampoco seleccionan a sus alumnos, dejando a un lado hasta que deserten, a los de bajo rendimiento o a aquéllos cuyas capacidades son limitadas. • Lo que ellas logran se debe a una buena gestión institucional centrada en lo pedagógico, donde el alumno y sus necesidades concretas están

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en la base del proceso de aprendizaje en el aula (Bellei, Muñoz, Pérez y Raczynski, 2003). • Segunda tesis

Las desigualdades educativas se originan en que la educación formal a la que tienen acceso los alumnos pertenecientes a los estratos sociales de menores recursos está pauperizada y no es administrada de acuerdo con los intereses de esos sectores. Existen múltiples evidencias empíricas de esta tesis. Entre ellas: a) La Evaluación de Condiciones Básicas para la Enseñanza y el Aprendizaje desarrollado por el INEE (2016b) ofrece innumerables datos, entre estos: • Sólo 44% de las primarias comunitarias y 56% de las indígenas multigrado cuentan con taza sanitaria para uso de los alumnos; en contraste, más de 90% de las escuelas generales no multigrado y de las privadas disponen de este recurso. • Sólo en el 53.5% de las escuelas indígenas multigrado y 59.2% de las multigrado, los alumnos disponen de un mueble en condiciones buenas o regulares para sentarse y escribir. • Entre los docentes de las escuelas privadas, 83% reporta contar con los programas de estudios desde el inicio del ciclo escolar, mientras que en las indígenas no multigrado y las generales (de ambos tipos), esta proporción disminuye a 64 y 65% respectivamente. • Es entre las primarias multigrado (comunitarias, indígenas y generales) donde la suspensión de labores ocurre en mayor proporción, lo cual se entiende porque muchas de ellas son unitarias y, en caso de alguna incidencia de personal, deben suspenderse las labores por completo. b) La ampliación de la matrícula se ha logrado a través de una sobre explotación de los recursos disponibles. Esto puede repercutir en forma negativa en la calidad de la educación impartida. Muestra de ello son las escuelas comunitarias, las telesecundarias y telebachilleratos que se instrumentaron para ampliar la cobertura, pero que no cumplen con las condiciones mínimas de infraestructura y recursos para garantizar una educación de calidad. c) Se ha demostrado que las decisiones relativas a la clientela que es atendida por los sistemas escolares, al momento y lugar en que se ofre

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cen las oportunidades educativas, así como con la elección de las carac terísticas y modalidades de la educación ofrecida, dependen de la ca pacidad de negociación que tienen los diversos grupos sociales frente al sistema político. d) No se han registrado en México experiencias en las que las reformas educativas hayan sido conceptuadas en forma sistémica (es decir, alterando los diversos elementos necesarios para asegurar su eficacia). • Tercera tesis

Los currículos no han sido diseñados a partir de las necesidades de los sectores desfavorecidos de la sociedad; por lo que no reúnen, en general, las condiciones de relevancia y pertinencia que son necesarias para impulsar los aprendizajes de quienes pertenecen a esos sectores. Esta tesis, cuya vertiente internacional se conoce con el nombre de “imperialismo cultural”, se refiere a los efectos que las relaciones de dominio/ subordinación (existentes entre los países centrales y los periféricos) generan en los sistemas educativos de los segundos. Otra vertiente de esta tesis (que es conocida con la denominación de “colonialismo interno”) se refiere a los efectos que las relaciones de dominio/subordinación existentes al interior de los países, generan en la educación que se imparte en los mismos. En consecuencia, los intereses de los habitantes de las distintas regiones de un país (como las urbanas y las rurales), así como de los integrantes de las diferentes etnias, reciben poca atención cuando los currículos son diseñados centralmente por autoridades nacionales, no toman en cuenta la diversidad sociocultural y regional y, en general, de manera explícita o ve lada se instrumenta un modelo educativo único. Las evidencias empíricas más contundentes las encontramos en el caso de la educación indígena. Baste por ahora advertir que: No hay materiales en todas las lenguas para el caso de primaria, no hay materiales en lenguas indígenas para secundaria, los materiales no son pertinentes culturalmente ni se relacionan con los contextos locales, no llegan completos, no llegan a tiempo ni en buen estado a las escuelas y no son gratuitos, ya que la distribución tiene un costo para los padres de familia (Mendoza, 2017, p. 17).

Para profundizar en esta situación conviene tener en cuenta el balance realizado por Sartorello (2015) sobre el conocimiento generado por la inves

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tigación educativa en México acerca de la problemática de la educación in dígena, donde revela que: • Para que los procesos de enseñanza y aprendizaje sean pertinentes, es necesario que el currículum escolar y los conocimientos y saberes co munitarios estén integrados de un modo equilibrado. • Hasta la fecha, no se ha podido realizar una adecuada integración de los conocimientos, saberes y prácticas de las comunidades indígenas al currículum nacional. • En los maestros indígenas, así como en otros integrantes del sistema educativo, prevalece una perspectiva educativa asimilacionista, caste llanizadora e integracionista. • A pesar de la implementación de un enfoque intercultural bilingüe en la educación indígena, las perspectivas antes mencionadas persisten. • Un currículum que no es intercultural repercute de forma negativa en la formación de los niños para la vida comunitaria y en otros contextos (regional, nacional, internacional), así como para la prosecución de sus estudios. • Cuarta tesis

Las desigualdades educativas son atribuibles a que los sectores sociales de menores recursos reciben una educación impartida por medio de procedimientos que no fueron diseñados —y de agentes que no fueron preparados— para responder a los requerimientos de esos sectores. Algunas de las evidencias empíricas que sustentan esta tesis se comparten con la anterior; además, se puede añadir que: • Cuando los maestros construyen conceptos negativos acerca de las habilidades de los alumnos que sufren retrasos pedagógicos, los encasillan entre los menos capaces de sus respectivos grupos, sin haber puesto a prueba, objetivamente, esa impresión. Ello les impide proporcionar a los alumnos mencionados los apoyos que podrían, eventualmente, mejorar la situación académica de los mismos. • El modelo de docencia hacia el cual orientan los maestros su enseñanza no establece distinciones entre las capacidades de los alumnos cuyo aprendizaje es igual, superior o inferior al promedio de los respectivos grupos. Por eso, algunos maestros tienen dificultades para interactuar eficazmente con los alumnos que sufren déficits educativos.

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En síntesis, es erróneo pensar que sólo los antecedentes de los alumnos influyen negativamente en los aprendizajes de los mismos. En realidad, estamos ante un fenómeno complejo que entraña problemas de contexto socioeconómico y cultural y de la oferta educativa en sus dimensiones de pertinencia y relevancia, así como de la gestión y administración de los re cursos y condiciones básicas para el aprendizaje. Esto implica que las desigualdades educativas solamente podrían ser abatidas mediante la instrumentación de políticas administradas por diferentes dependencias del sector educativo. Por tanto, para evitar que siga creciendo el déficit es necesario implementar diversos programas, que pueden ser clasificados en dos categorías. • Los que están dirigidos a combatir los efectos de los factores exógenos (es decir, los de aquellos que se originan fuera del sistema escolar) con el fin de asegurar la creación y conservación de la demanda educativa. • Los orientados a combatir los efectos de los factores endógenos (generados en dicho sistema), con el fin de asegurar la calidad de la educación. BALANCE PRELIMINAR DE LAS ACCIONES DEL SEXENIO QUE ESTÁ POR CONCLUIR

El tema educativo del sexenio 2012-2018 se centró en la reforma educativa. En sus albores, el 1 de diciembre de 2012, al dirigir su primer mensaje a la nación como presidente de la República, Enrique Peña Nieto anunció las primeras doce decisiones presidenciales entre las cuales se encontraba la reforma educativa. A esto siguió el “Pacto por México”, firmado el 2 de diciembre por los principales partidos políticos, el cual contemplaba un acuerdo para lograr una educación de calidad y con equidad mediante una reforma educativa. En un proceso apresurado, y con descuido de aspec tos centrales, se llevaron a cabo las gestiones legislativas de manera que el 26 de febrero de 2013 se publicó la Reforma Educativa en el Diario Oficial de la Federación. Así, en poco más de un mes, se reformó el Artículo 3° Constitucional, que requirió la anuencia de 23 congresos locales. El ciclo legal se cerró a nueve meses de iniciado el sexenio. El 10 de septiembre de 2013, el presidente promulga las tres leyes secundarias de la reforma: • Ley General de Educación, la cual establece la obligación de las autori dades educativas, federales y locales, de poner en marcha lo necesario para revisar el modelo educativo en su conjunto, los planes, progra-

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mas, materiales y métodos educativos. Con ella se regula el Sistema Nacional de Evaluación Educativa y se crea el Sistema de Información y Gestión Educativa.3 • Ley General del Servicio Docente, que establece los términos y condiciones para la promoción, reconocimiento y permanencia en el servicio; ordena las condiciones para el ingreso, la evaluación, promoción y capacitación, así como los perfiles de los maestros. • Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, que lo dota de autonomía. Una reforma educativa centrada en la evaluación docente La reforma tuvo un inicio desafortunado pues, aunque se reconocía la necesidad de ordenar el ejercicio del magisterio y fortalecer su desempeño,4 el objetivo de arranque tuvo un carácter estrictamente laboral que se propuso controlar el otorgamiento de plazas y la permanencia de los profesores en el servicio. Para ello la evaluación se concibió como la “llave maestra” para la resolución de todos los males que aquejaban a la educación del país. La evaluación del desempeño inició en noviembre de 2015 con una gran resistencia e incertidumbre en un amplio sector del magisterio, pues se trata de una evaluación con un alto impacto en la vida laboral. El arranque estuvo cargado de fallas operativas que revelaban una débil infraestructura operativa para soportar la magnitud de la tarea y también fallas en los instrumentos y el modelo de evaluación, reconocidas por el propio INEE.5 El sustento pedagógico y técnico del modelo de evaluación fue criticado por destacados investigadores del campo, uno de ellos Ángel Díaz Barriga, advirtiendo acertadamente que la evaluación del desempeño docente requiere no sólo de un examen de conocimientos, sino de la valoración de las prácticas cotidianas en las aulas y la comprensión de las mismas en contex3 <https://www.gob.mx/presidencia/articulos/cuales-son-las-leyes-secundarias-de-la-reformaeducativa>. 4 Véase por ejemplo: el capítulo sobre la educación básica presentado en Muñoz y Silva (2012), “Revertir la desigualdad educativa, un paso decisivo para el desarrollo social”, en Políticas de educación, ciencia, tecnología y competitividad (pp. 40-55), México, Juan Pablos Editor. 5 1) Tiempo insuficiente entre la notificación y las tareas de evaluación; 2) los maestros a ser evaluados deben ser notificados con suficiente anticipación y este paso falló; 3) entrega de claves de acceso a la plataforma electrónica, por parte de los maestros, para presentar la eva luación; 4) funcionamiento de plataforma tecnológica; 5) condiciones de aplicación: jornada de elaboración, funcionamiento equipos de cómputo, trato por parte de aplicadores, presencia de fuerza pública; 6) contenidos, amplitud y claridad de exámenes; 7) falta de apoyos e información oportuna en el proceso; 8) comunicación a docentes, disponible en <http://www.inee.edu.mx/ index.php/preguntas-spd-2017>.

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tos específicos. La magnitud de la población a evaluar (millones de maes tros) fue una razón de peso para no abordar esta perspectiva. Así, para 2017 se hicieron ajustes al modelo, como se muestra en la tabla 6. TABLA 6 COMPARACIÓN ENTRE EL MODELO PARA EVALUACIÓN DE DESEMPEÑO DOCENTE 2015-2016 Y EL MODELO ACTUAL Evaluación de desempeño docente Modelo 2015-2016

Etapa 1

Informe de cumplimiento de responsabilidades profesionales: • Un cuestionario respondido por la autoridad inmediata superior.

Evaluación de desempeño docente Modelo 2017 Informe de responsabilidades profesionales: • Un cuestionario respondido por la autoridad curricular. Etapa 1 • Un cuestionario respondido por el docente con la evaluación que hace sobre sus propias fortalezas y espacios de mejora.

Planeación didáctica argumentada: Etapa 2 • Plan de clase a partir de un aprendizaje esperado.

Etapa 4

Expediente de evidencias de enseñanza: • Cuatro muestras de trabajos de alumnos.

Proyecto de enseñanza que integra la planeación e implementación de una Etapa 2 secuencia didáctica, y la reflexión en torno al logro de los aprendizajes esperados.

Examen nacional de Examen nacional de conocimientos y competencias conocimientos pedagógicos, Etapa 3 didácticas, basado en casos: Etapa 3 así como curriculares o disciplinares. • Examen de opción múltiple. FUENTE: INEE (2017), Modelo de Evaluación del Desempeño 2017 de docentes y directivos (Documento electrónico), México, INEE, disponible en <http://www.inee.edu.mx/ineemovilv2/app/ archivos/Modelo-ev-desempeno-260717.pdf>.

Como puede apreciarse en la tabla 7, los avances cuantitativos son sorprendentes, al día de hoy se han aplicado más de un millón de evaluaciones. Aun cuando el mejoramiento en la práctica docente es necesario, persiste una enorme polémica acerca de la pertinencia de este tipo de evaluación

—

151,646

159,928

—

2016-2017

2017-2018

133,892

43,478

47,012

242,386

170,970

—

35,164

135,806

—

Permanencia

—

71,416

47,955

23,461

—

Permanencia segundo año

69,265

—

44,289

24,976

—

Diagnóstico

1,098,429

—

249,739

298,038

367,585

183,067

Total

Fuente: CNSPD (2017), “La evaluación docente”, presentado en Seminario La Reforma Educativa: Avances y Desafíos, México, D.F., disponible en <https://youtu.be/qt6CdY5hWQU>.

652,886

41,856

159,791

2015-2016

1,546

181,521

2014-2015

Promoción

Ingreso

Ciclo escolar

Total

TABLA 7

PARTICIPANTES EB Y EMS EN TODOS LOS PROCESOS DE EVALUACIÓN DEL SPD (2014-2015 AL 2017-2018)

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para asegurarlo. Se critica severamente presuponer que sólo con evaluar será posible modificar o atender adecuadamente las fallas y limitaciones existentes en las prácticas educativas, algunas de las cuales se relacionan con el ejercicio docente, pero muchas otras no. Esta reforma partió del supuesto de que el origen del grave deterioro educativo se encontraba exclusivamente en el magisterio y sobre éste enfocó sus acciones, obviando la explicación multicausal y multidimensional ya referida de la calidad educativa. Si nos asomamos rápidamente a las limitaciones de esta práctica, veremos que enfrenta serios problemas y que, de seguir así, será difícil que logre el objetivo de mejorar la calidad de la educación. Las principales críticas po drían resumirse de la manera siguiente: 1) Si el problema estaba en la construcción histórica del sistema de asignación de plazas, ¿por qué responder con evaluación de docentes? Hubo un diagnóstico que hizo una valoración generalizadora y simplificada del trabajo docente y dejó de lado otros factores. Haber convertido en pun to de partida de la reforma el juicio de que los profesores son incompetentes, displicentes y poco comprometidos es una falla de origen. 2) Una “evaluación de la evaluación”, encargada a la OREALC/UNESCO en 2015, ratificó lo referido a las fallas técnicas y de logística y agregó que: • Algunos instrumentos tienen importantes oportunidades de mejora. • No siempre se implementaron con suficiente detalle y amplitud procedimientos para garantizar la validez de evaluación. • Evaluados opinaron positivamente respecto a autenticidad y capacidad de instrumentos para capturar aspectos más relevantes del desempeño, pero señalaron que podrían mejorarse con mayor evidencia de trabajo en aula y consideraciones mayores sobre especificidad curricular de EMS. • Hay inespecificidad en parámetros, perfiles e indicadores en la construcción de instrumentos. • Se identifican problemas en materia de equidad como producto de información y apoyo brindados de manera desigual entre sustentantes y debido a las distintas habilidades digitales de docentes evaluados. • La estructura interinstitucional (SEP-INEE-Servicio Profesional Do cente) ha demandado gran esfuerzo de coordinación, lo que hace mucho más compleja la operación. • Es contundente una mayoría de docentes que no cree que la evaluación de desempeño esté vinculada con una mejoría de la profesión docente en México.

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El Nuevo Modelo Educativo: ¿corazón pedagógico de la reforma? Muy avanzado el sexenio y para hacer frente a las múltiples críticas que señalaban que más que una reforma educativa se trataba de una administrativa-laboral, en julio de 2016 el secretario de Educación Pública, Aurelio Nuño, presentó un nuevo modelo educativo. Llovieron las críticas por la ausencia de un diagnóstico, su falta de sólidos fundamentos filosóficos y edu cativos, la reiteración de fórmulas pedagógicas con escasa o errónea interpretación y una larga lista de buenas intenciones. Todo ello dejaba ver la ligereza con la que se había diseñado y una absoluta desvinculación con las aportaciones que habían sido vertidas en los foros organizados previamente para definir el rumbo a seguir en materia curricular. La respuesta a este despropósito fue convocar nuevamente a la realización de una consulta para remediar los descuidos. Dicha consulta se llevó en dos meses (agosto y septiembre de 2016). En marzo de 2017 se presentó el Nuevo Modelo Educativo —que contenía: Los Fines de la Educación en el Siglo XXI y el planteamiento general del Nuevo Modelo Educativo— y en agosto de 2017 los Planes y Programas para Educación Básica y Media Superior. Los errores más evidentes fueron solucionados; sin embargo, persisten limitaciones. A continuación, destaco algunas de vital importancia: a) No se parte de un diagnóstico y la perspectiva histórica a la que se hace referencia es muy estrecha, de modo que se afirma que este modelo es “novedoso” y prácticamente constituye una revolución educativa, cuando en realidad se apega a las bases pedagógicas propuestas y ensayadas previamente, por ejemplo, en la reforma de la educación básica del 2011. b) El diagnóstico resultaba fundamental para hacer un balance de las reformas recientes, identificar aciertos y problemas y planear teniendo como referente el camino recorrido y claridad sobre el rumbo a seguir. c) Los fundamentos filosóficos y sociales de los fines de la educación se plantean de manera superficial, especialmente lo relativo a la educación humanista y reduccionista, particularmente en su referencia a la sociedad del conocimiento. Sostiene que: La escuela debe garantizar la organización de dicha información; asegurar que todas las personas tengan la posibilidad de disfrutar de sus beneficios; y crear las condiciones para adquirir las habilidades de pensamiento cruciales en el manejo y procesamiento de información y uso consciente y responsable de las TIC (SEP, 2017, p. 61). La función de la escuela ya no es enseñar a niñas, niños y jóvenes lo que no saben, sino contribuir a desarrollar la capacidad de aprender a aprender, que significa aprender a pensar (SEP, 2017, p. 62).

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Reduce el papel de la escuela a formar a los niños y niñas para usar y consumir información, haciendo notar que la característica central de la sociedad a la que aluden es la avalancha de información que crece continuamente, una visión por demás estrecha. Desde esa posición, se niegan otras funciones de la escuela, como la contemplada por la UNESCO: La capacidad para identificar, producir, tratar, transformar, difundir y utilizar la información con vistas a crear y aplicar los conocimientos necesarios para el desarrollo humano. Estas sociedades se basan en una visión de la sociedad que propicia la autonomía y engloba las nociones de pluralidad, integración, solidaridad y participación (UNESCO, 2005, p. 29).

Se limita también a una sola interpretación de la sociedad del conocimiento, aquéllas “cuyas economías están basadas en el conocimiento, donde la generación de riqueza se basa sobre todo en el trabajo intelectual altamente calificado, más que en el manual de baja o mediana calificación” (Olivé, 2009, p. 19). Pero, es imperativo preguntar si no sería conveniente: “contar con un modelo de sociedad del conocimiento más amplio, que sea útil para diseñar políticas y estrategias adecuadas para los países latino americanos” (2009, p. 20), uno donde sus miembros (individuales y colectivos): • Tienen la capacidad de apropiarse de los conocimientos disponibles y generados en cualquier parte. • Pueden aprovechar de la mejor manera los conocimientos de valor universal producidos históricamente, incluyendo los científicos y tec nológicos, pero también los conocimientos tradicionales, que en todos los continentes constituyen una enorme riqueza. • Pueden generar, por ellos mismos, los conocimientos que hagan falta para comprender mejor sus problemas (educativos, económicos, de salud, sociales, ambientales, etc.), proponer soluciones y realizar acciones para resolverlos efectivamente. En síntesis, el fundamento social de los fines de la educación propuestos por el nuevo modelo educativo carece de una visión de sociedad propia. Es este el espacio donde debería concretarse la retórica sobre la construcción de una sociedad democrática, justa e incluyente. Pero al parecer son discursos que van por caminos separados, sólo con la intención de cumplir con formatos establecidos. d) Aunque presume de novedoso, desde el punto de vista pedagógico recupera enfoques pedagógicos ya instalados en currículos anteriores y

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perspectivas activas que se reconocen como pertinentes, pero cuya puesta en práctica no tiene los avances deseables. En el ámbito pedagógico se propone trabajar en aprendizajes clave, para superar la visión enciclopedista que ha prevalecido en la escuela mexicana como un desafío postergado, pero no se ofrecen fundamentos explícitos sobre su operacionalización. Esta perspectiva coexiste con otros pilares del proceso educativo como las competencias y los aprendizajes esperados, junto con principios como aprender a aprender. Todas propuestas con virtudes, pero se evidencia la falta de un cuidadoso soporte conceptual que sirva de guía a la operación didáctica. Al respecto, debe señalarse que valdría la pena recuperar las reflexiones de Coll (2006) en la materia, ya que decidir cuáles son los aprendizajes imprescindibles y básicos que debe asegurar la escuela es una tarea que no puede efectuarse con un proceso de consulta a lo largo de un par de meses; su naturaleza demanda la conformación de amplios acuerdos sociales que pasan por un proyecto de sociedad que brinda cohesión, pero también evitan la homogeneización ideológica en torno a un pensamiento único. e) Dos componentes innovadores pueden ser prometedores del nuevo modelo: la autonomía curricular y la educación socioemocional. Ambos tienen un espacio propio en el currículo. Los dos requieren orientaciones y acuerdos específicos para su puesta en práctica en los diferentes tipos de escuela que conforman el sistema educativo.6 f ) Dejo para el final un eje del modelo de gran importancia para la reflexión propuesta en este capítulo: inclusión y equidad. Este eje carece de un fundamento conceptual (filosófico, pedagógico, sociológico). Se limita a referentes empíricos que demuestran las profundas desigualdades en la distribución de oportunidades educativas, siempre vinculadas al origen socioeconómico. Pero al carecer de un fundamento conceptual sólido, las interpretaciones causales y las acciones de política corren el riesgo de ser insu ficientes y hasta erróneas. El Nuevo Modelo Educativo contempla seis estrategias para atender el tema:  Planteamiento curricular incluyente: suficientemente flexible para que, dentro del marco de objetivos nacionales, cada escuela fomente proce sos de aprendizaje considerando las distintas necesidades y contextos de sus estudiantes. Afirma que “es deseable que al interior de cada plantel converjan estudiantes de distintos contextos y conformen una comunidad plural y compleja“ (SEP, 2017, p. 153). 6 Para más detalles se recomiendan los comentarios al Nuevo Modelo Educativo hechos en Hernández (2017), “El nuevo modelo educativo”, presentado en Seminario La Reforma Educativa: Avances y Desafíos, México, disponible en <https://youtu.be/BIkm2wU9RTI>.

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 Atención a niñas, niños y jóvenes indígenas e hijos de jornaleros agrícolas migrantes: ya que ven afectado su derecho a la educación por problemáticas de exclusión, discriminación e inequidad. Propone tres estrategias: • Focalización: es necesaria en algunos casos, pero no todos los alumnos están concentrados en un mismo espacio, la diversidad existe en una buena parte de las aulas. ¿Cómo se transversaliza la atención? • Planeación lingüística. • Vínculo con familias y comunidades escolares y participación social.  Transición de la educación especial a la educación inclusiva: que aspira a la conformación de comunidades educativas inclusivas, solidarias y respetuosas de la diversidad, donde estudiantes con discapacidades o aptitudes sobresalientes puedan participar plenamente para el beneficio de todos. Se habla de lograrlo eliminando las barreras para el acceso, el aprendizaje y el egreso, a través de la formación docente inicial y continua, la infraestructura, el equipamiento y los materiales educativos pertinentes.  Igualdad de género en el sistema educativo: desde una limitada perspectiva de género, se enfoca en la promoción del “acceso igualitario a las niñas y jóvenes a todos los niveles educativos y su plena participación en todas las áreas del conocimiento” (SEP, 2017, p. 163).  Condiciones equitativas para las escuelas: infraestructura y el equipamiento de los planteles, pero también estas condiciones para la gestión y la participación de las familias, así como la supervisión, el acompañamiento técnico-pedagógico, y los recursos y apoyo que reciben.  Becas, segundas oportunidades y esfuerzos focalizados para fomentar trayectorias educativas completas. Las cuatro primeras estrategias se orientan hacia el acceso y los procesos educativos, con una cierta intención de atender las desigualdades; aunque sin expresar claramente cómo. Las dos últimas refieren a los insumos, un factor clave a resolver y un paso necesario para la equidad, pero insuficiente. La gran pregunta es si este eje, tal como está plateado, podrá impulsar una verdadera transformación del sistema educativo en uno más justo y de mayor calidad. Una revisión del debate sobre el significado y las implicacio

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nes de la equidad nos ayudaría a encontrar pistas de respuestas. El asunto se retomará en el tercer acápite. En relación con la falta de un sólido soporte conceptual para este eje del modelo, conviene advertir que durante este sexenio se aprecia una particular confusión entre la equidad, como principio de justicia para atender desigualdades socioculturales y económicas, y la inclusión educativa, como principio de justicia para atender alumnos con algún tipo de discapacidad; y muchas veces ambas perspectivas se equiparan con el reconocimiento de la diversidad. Esto, como está comprobado, deriva en decisiones políticas riesgosas. Por ejemplo, durante este sexenio (en 2014) se creó el Programa para la Inclusión y la Equidad Educativa (PIEE), el cual fusionó siete programas presupuestales, para el caso de educación básica fueron: 1) fortalecimiento de la educación especial y de la integración educativa; 2) forta lecimiento del servicio de la educación telesecundaria; 3) programa de Educación Básica para niños y niñas de familias jornaleras agrícolas migrantes (PRONIM); 4) programa Asesor Técnico Pedagógico y para la Atención Educativa a la Diversidad Social, Lingüística y Cultural (PAED), y 5) fortalecimiento a las acciones asociadas a la educación indígena (U042). Esta medida, de naturaleza fundamentalmente administrativa, ha sido criticada, precisamente por la confusión y la pérdida de visibilidad de cada uno de los problemas específicos atendidos previamente. Además de que implicó una disminución en los recursos. Como lo explica Mendoza Zuany (2017): El actual presupuesto destinado al PIEE no representa la suma de los presupuestos de los programas que se aglutinaron para conformarlo, y su complejo diseño agrupa poblaciones objetivo diferenciadas (indígenas, migrantes, telesecundarias, necesidades especiales, etcétera) y de todos los niveles educativos, con criterios de gasto diferenciados. En términos de equidad, las implicaciones son negativas, ya que se dispone de menor cantidad de recursos para cada uno de los grupos de atención, cuyas necesidades en términos de materiales educativos (para sólo referirse a este eje) son históricas y de gran magnitud (Medoza, 2017, p. 65).

Para cerrar este apartado, destaco algunas tensiones presentes en este modelo, que sería deseable fueran consideradas en la planeación educativa del siguiente sexenio:  Establece como principio el reconocimiento a la diversidad sociocultural mexicana, pero persiste una sola idea de escuela. Es difícil percibir en sus fines educativos y el planteamiento curricular la manera en la

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que cabrían en él las escuelas multigrado, las telesecundarias, los telebachilleratos y las escuelas comunitarias.  Recupera tendencias pedagógicas contemporáneas, pero no las pone en contexto en relación con experiencias y saberes pedagógicos producidos en México. Además, si bien pone de relieve una intensa preocupación por el aprendizaje, ésta debe acompañarse con la refle xión profunda sobre la didáctica: ¿cómo aprenden los niños?, ¿cómo enseñar?  Debe superar el falso dilema entre habilidades (competencias) y conocimientos (saberes). La función de impulsar el aprendizaje de contenidos no ha perdido vigencia, los conocimientos son necesarios y su movilización y apropiación también.  Se pone un excesivo énfasis en la educación centrada en el niño, pero habría que reflexionar si se necesita más bien trabajar educativamente la relación del niño con el mundo: La educación debe centrarse en la relación del sujeto con el mundo de los hombres que lo recibe. Su función es permitirle construirse a sí mismo en tanto “sujeto en el mundo”, heredero de una historia cuyos desafíos percibe, capaz de comprender su presente y de inventar su futuro (Meirieu, 1998).

Está previsto que el nuevo modelo educativo entre en vigor el próximo año escolar (2018-2019). Todo parece indicar que arrancará acarreando las insuficiencias señaladas. Así que las autoridades elegidas para el próximo se xenio deberán enfrentar la enorme tarea de enmendar estos errores. ¿Qué nos aporta el debate por la equidad educativa? El tema de la equidad es un issue persistente en América Latina debido a la profunda desigualdad que caracteriza a nuestras sociedades, la cual permea todas las esferas de la vida pública. Si bien la producción teórica para expli car el tema de la equidad en el marco de las teorías de la justicia no ha sido abundante en nuestra región; no podemos decir lo mismo sobre los debates conceptuales con fundamento empírico de este problema, pues contamos con una profusa literatura al respecto en la región. Autores latinoamericanos critican la asimilación del concepto de equidad educativa con la noción de igualdad de oportunidades (García-Huidobro, 2005; Latapí, 1993; Muñoz y Silva, 2012; Reimers, 2000; Rivero, 1999; Silva Laya, 2012), idea que se nutre del segundo principio de la teoría de la justicia propuesta por Rawls. Sin embargo, Latapí (1993) puso en duda en qué medida es posible aplicar el principio de “igualdad equitativa de oportu

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nidades” en sociedades como las latinoamericanas, y advirtió que su aplicación pasa por supuestos de carácter sociopolítico y cultural que subyacen a dicho principio y que, al no cumplirse, le restan factibilidad. Este principio parte del supuesto de que la sociedad es universalista —cuenta con instituciones sociales que velan por el bien de todos— y meritocrática, que funciona con pautas de gobierno descendente y que, en ella, los individuos estarían dispuestos a intercambiar posiciones. Este filósofo mexicano concluye que si los mencionados supuestos sociopolíticos no se cumplen en una sociedad concreta, la regla de “igualdad equitativa de oportunidades”, sugerido por Rawls, no podría aplicarse sino con serias incongruencias entre la teoría y la puesta en práctica de acciones específicas. Desde el punto de vista de la implementación de políticas de equidad basadas en este principio, las objeciones más fuertes se han concentrado en el hecho de que las acciones derivadas del mismo no han puesto suficiente atención en la compensación de las diferencias, ya que las desigualdades socioeconómicas previas siguen teniendo un peso significativo en los resultados escolares de los alumnos (García-Huidobro, 2005; Muñoz y Silva, 2012; Rivero, 1999). Es decir, no se han enfocado en potenciar la capacidad de los niños para aprovechar los recursos educativos y obtener igualdad en los logros o en la realización social de los logros educativos. En México, por ejemplo, los programas compensatorios impulsados en los noventa, y vigentes al día de hoy, han carecido de acciones eficaces que permitan cerrar las brechas entre los niños provenientes de sectores sociales desfavorecidos y aquellos que se hallan en posiciones aventajadas (Muñoz, 2005, 2013). Como consecuencia de la insuficiencia detectada en torno al principio de igualdad de oportunidades, desde principios de los años noventa, varios autores latinoamericanos trataron de dotar de mayor relevancia al concepto de equidad. Un trabajo destacado fue la aproximación a la justicia educativa de Latapí (1993), quien propuso un arreglo particular —concurrente y no excluyente— de principios normativos que estaban en el centro del debate: a) Igualdad de acceso y permanencia. El Estado debe garantizar el acceso y la permanencia en una educación básica. Esta educación debe ofrecerse gratuitamente y, como la gratuidad nunca es total, se suministrará a los más necesitados, subsidios y becas para los gastos indirectos que ocasiona la escolaridad. b) Igualdad de insumos. La política educativa debe tratar de igualar, en cantidad y calidad, los insumos de la educación en todos los estableci mientos de enseñanza básica del país.

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c) Compensación de insumos. La política educativa tratará desigualmente a los desiguales. Además de suministrar subsidios para los gastos indirectos de la escolaridad básica, corresponde al Estado asignar insumos mejores —cuantitativa y cualitativamente— a los establecimien tos escolares de las zonas más retrasadas y pobres del país. d) Mínimo de resultados. No se pretenderá “igualarlos” (porque ellos dependen, además de factores externos, del esfuerzo personal que va ría de alumno a alumno), pero sí se propugnará la meta de alcanzar, en la educación básica y posteriormente en la escolaridad ulterior, un nivel mínimo de resultados. Este complejo de principios toma en cuenta todo el proceso educativo (acceso, permanencia y resultados) y tiene varias virtudes: contiene un enfoque compensatorio para contrarrestar las diferencias de origen; explicita la necesidad de alcanzar aprendizajes significativos sin caer en la idea de resultados iguales, ya que reconoce la diversidad humana y los diferentes niveles de esfuerzo. Pero el enfoque compensatorio se restringe a insumos —bienes primarios—, lo cual podría ser insuficiente para eliminar las desigualdades (retomando a Sen, 1995). Análisis más recientes sobre el tema de la inequidad educativa, articulados en el marco amplio de la justicia social y sin dejar de reconocer la importancia de los principios normativos descritos, ubican la discusión en la necesidad de reconocer y atacar la raíz del problema. En este orden de ideas, Tedesco (2012) pone en el centro del debate la necesidad de reconocer “los límites que las condiciones materiales de vida imponen a la acción educativa”. Ello implica reconocer que éstas tienen un impacto importante en el desarrollo cognitivo, lo que ha sido diagnosticado repetidas veces. “Insistir en la importancia de las condiciones de educabilidad permite superar las visiones ingenuas que suponen que es posible lograr buenos resultados educativos sin intervenir en las bases estructurales por las que se generan la pobreza y la exclusión” (Tedesco, 2012, p. 125). Esta postura, que registra coincidencias con Rivero (1999) y con Muñoz Izquierdo y Silva (2012), entre otros, hace evidente que el logro de la equidad educativa no depende exclusivamente de las políticas de educación, sino que amerita la concurrencia de políticas sociales y económicas. Tedesco (2012) ofrece renovadas ideas para complementar la concepción y aplicación de la equidad educativa relevante para la región. Propone centrar la mirada en las “condiciones de educabilidad” que tienen los alumnos, las cuales hacen referencia al comportamiento de las principales variables econó micas y sociales, para que este conocimiento sirva de base para desarrollar estrategias sociales y educativas exitosas. Esta visión compartida con Porter

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(2006), parte de reconocer que existe un deterioro de las condiciones en las que los niños están llegando a la escuela, no sólo en términos materiales sino también socioculturales: “desarrollo cognitivo en el seno de la familia, rudimentos básicos de socialización, valores, nuevas constelaciones socioculturales diferentes a las del pasado” (2006, p. 7). Así se complejiza el concepto de equidad educativa, el cual además de contemplar los principios normativos referentes a la trayectoria escolar y a la compensación de las desventajas socioeconómicas, incluye el ámbito de lo subjetivo, esto es, actuar en el campo de los valores y representaciones que favorecen o no el éxito escolar. Para ello es imprescindible la concurrencia de políticas integrales, educativas, sociales y económicas que pongan en el centro el papel real que puede jugar la educación para romper el círcu lo de la pobreza y contribuir a la construcción de sociedades más justas. Tanto los debates sobre equidad educativa prevalecientes en los años noventa como los registrados en este milenio, enfrentan el reto de definir cuál es una distribución justa de la educación en sociedades tan desiguales como las latinoamericanas. Los grandes desafíos de cada momento histórico han llevado a centrar la mirada en los problemas de su tiempo. Así, cuando la cobertura en muchos países de la región comenzó a incrementarse, la equidad implicaba ya, no sólo asegurar el acceso, sino la permanencia, pero sobre todo la calidad, entendida como obtención de aprendizajes escolares. Los años noventa estuvieron centrados en instrumentar programas compen satorios preocupados por igualar ciertos insumos y por contrarrestar los costos que asumen las familias al enviar a sus hijos a la escuela. Hoy el fenó meno se muestra más complejo: las asimetrías no son sólo económicas, son también culturales y étnicas. Existe una deuda histórica que México no puede dejar de reconocer. Las desigualdades sociales, lejos de ser disipadas por la escuela, tienden a reproducirse al amparo de políticas educativas de equidad que han intentado poner paliativos pero han dejado intactas las desventajas acumuladas. Una visión renovada de equidad y políticas congruentes exigen una distribución desigual a favor de los menos favorecidos, por supuesto que de insumos y recursos humanos (becas, edificios, maestros bien formados y con condiciones laborales dignas), y también currículos pertinentes en lo cultural y eficaces pedagógicamente. TAREAS PENDIENTES: TIPO DE POLÍTICAS Y ESTRATEGIAS NECESARIAS PARA IMPULSAR LA CALIDAD Y EQUIDAD EDUCATIVA

De los análisis previos se desprende que es necesario implementar dos tipos de estrategias. Las del primer tipo se caracterizan por estar dirigidas a com-

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batir los efectos que tienen las variables exógenas (a los sistemas escolares) en la determinación de los aprendizajes de los estudiantes (y, por ende, a evitar las repercusiones que tienen esas variables en la desigualdad con la que esos aprendizajes se distribuyen). Las del segundo tipo, en cambio, están dirigidas a combatir los efectos de los factores que pueden ser controlados por los responsables de la administración de los propios sistemas escolares. El hecho de que diversas investigaciones hayan arrojado resultados que ponen en duda la validez universal de la tesis determinista, no significa que las variables exógenas al sistema educativo no tengan impacto alguno en la determinación de los aprendizajes. Por el contrario, todos los estudios que se han realizado sobre este tema han encontrado que las variables que representan las características de los estudiantes —así como la situación económica, social y cultural de sus familias— sin ser las únicas, son las que tienen un mayor peso en la determinación de esos aprendizajes. De esto se desprende que es indispensable instrumentar estrategias sumamente complejas, ya que ningún programa educativo puede ser eficaz si no está adecuadamente integrado en un conjunto de planes intersectoriales, dirigidos a combatir la pobreza en todas las manifestaciones de la misma. No basta compensar —mediante la distribución de transferencias en efectivo— el costo de oportunidad que tienen que soportar las familias (o los mismos estudiantes) por el hecho de que sus hijos —o ellos mismos, en su caso— dediquen una parte de su tiempo a asistir a la escuela, en lugar de utilizarlo en el desarrollo de actividades directamente productivas. Esto se ha venido haciendo en México desde hace varios años y los resultados de esta política sólo han sido parcialmente favorables. Así pues, esos planes no deben implementar solamente acciones de naturaleza asistencial, sino que deben estar orientados a impulsar el desarrollo humano de las poblaciones que se encuentran en situación de pobreza. Esto significa, entre otras cosas, garantizar a los jefes de familia —y a los egresados del sistema escolar— la oportunidad de desempeñar actividades productivas adecuadamente remuneradas, ya que sólo así es posible mejorar las inaceptables condiciones socioeconómicas en las que se han encontrado los sectores mayoritarios de nuestra población durante muchos años. En lo que toca a las estrategias que pueden ser instrumentadas desde el sistema educativo, éstas deben dirigirse a lograr que los procesos administrativos y pedagógicos que se desarrollan al interior de las escuelas y de las aulas, respondan a las características, intereses y necesidades de cada educando. Todo ello con la finalidad de lograr que la educación ofrecida sea, en todos los casos, socialmente relevante y culturalmente pertinente. Ya hemos señalado que, para asegurar que la educación impartida alcance —en todos los casos y bajo cualquier circunstancia— al menos los es-

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tándares de calidad establecidos en los respectivos planes de estudios, es necesario implementar programas referidos a temas muy diversos. Los de mayor importancia son los relacionados con la formación/actualización del magisterio y con la administración del propio personal docente. Es obvio que las políticas relacionadas con los planes de estudios, los libros de texto, otros materiales didácticos y la infraestructura escolar, deben estar alineadas con lo anterior. Como se apuntó, la actual reforma educativa recupera este punto, pero con muchos errores. Empezando por el hecho de que dejó para el final, y probablemente ya no se haga, el tema nodal sobre formación y actualización del magisterio. La formación inicial de los docentes —y la actualización de los que están en servicio— no sólo debe fortalecer el aprendizaje de las didácticas tradicionales (que están dirigidas a todos los alumnos inscritos en un grupo escolar) y el dominio de las distintas disciplinas que manejan los maestros en el desempeño de sus funciones. Es necesario, además, que esos procesos alcancen dos objetivos de enorme importancia estratégica. El primero se refiere a la necesidad de que los maestros desarrollen las competencias que necesitan para poder adaptar los contenidos curriculares (y, por supuesto, los lenguajes) a las características de cada educando, asegurando que en el transcurso del año lectivo el aprovechamiento de ningún alumno sea inferior a los estándares mínimos que hayan sido establecidos para los grados escolares correspondientes. El segundo objetivo adicional que debe ser alcanzado a través de la formación y actualización de los docentes consiste en: 1) lograr que desarrollen las competencias que les permitan detectar oportunamente los atrasos académicos en que puedan incurrir algunos de sus alumnos, y 2) implementar las medidas correctivas que sean necesarias para combatirlos. La reforma educativa instrumentada ha postergado la necesaria transformación de las escuelas normales para asegurar procesos formativos que estén a la altura de los desafíos educativos. Ésta debe ser una tarea prioritaria. Al mismo tiempo es preciso seguir insistiendo en lo estratégico que resulta que los maestros más experimentados apoyen los aprendizajes de los estudiantes que —por sus características socioeconómicas y culturales— los requieren con mayor urgencia. Por tanto, es indispensable utilizar otros recursos con la finalidad de apoyar pedagógicamente a los maestros más jóvenes. Para combatir las desigualdades educativas no basta implementar programas relacionados con el magisterio. Para lograr ese objetivo es necesario

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seguir una estrategia que incorpore aspectos relacionados con cuatro vertientes, a saber: la pedagógica, la administrativa, la política y la financiera. Desde el punto de vista pedagógico, la baja calidad y la inequidad educativa sólo pueden ser abatidas si se imparte una educación socialmente relevante y culturalmente pertinente. Ello significa asegurar, por un lado, que los currículos satisfagan realmente las necesidades de los diferentes sectores a los que están dirigidos, lo cual es indispensable para promover el ingreso al sistema escolar, y la permanencia en el mismo de los integrantes de todos los sectores de la sociedad. Por otro lado, lo anterior también exige garantizar que los contenidos y métodos didácticos se adecúen a las posibilidades y condiciones específicas de los diferentes alumnos a los que están dirigidos, condición necesaria para asegurar la eficacia de los aprendizajes, la distribución equitativa de los mismos y el eficiente aprovechamiento de los recursos —de diferentes tipos— que son dedicados al sistema escolar. Es evidente que será necesario una revisión profunda del Nuevo Modelo Educativo, para: 1) romper con la estandarización y apostar por una verdadera diversificación, flexibilización y contextualización del currículum de educación básica, en el que quepan distintos mundos: urbanos, urbano marginales, rurales, indígenas, y 2) promover una verdadera reforma pedagógica que descentralice y contextualice las metodologías de enseñanza y aprendizaje, los esquemas de gestión, el diseño de materiales educativos, los procesos de formación docente y los criterios, procesos e instrumentos de evaluación de todo lo educativo (Sartorello, 2015). En torno a la vertiente administrativa, es necesario considerar los di versos factores que pueden determinar el éxito de las políticas que serán implementadas. Ello exige: 1) asegurar el acceso a los conocimientos existentes, mediante una adecuada comunicación entre los tomadores de deci siones y los investigadores de la educación. Sería muy perjudicial simular consultas y diálogos que no prosperan; 2) considerar las condiciones de los actores que se encargarán de la implementación de los programas, en parti cular los maestros. Cuando no se consideran debidamente las circunstancias de estos actores, el grado en que se logran resultados es muy desigual, y 3) asegurar que la introducción de innovaciones sea precedida de un cuidadoso proceso de desarrollo experimental y, en su caso, de una eficaz valoración de los efectos de los programas que se intente sustituir. Se podría pensar que —debido a que la estrategia propuesta en este capítulo se apoya en una diferenciación de los procesos educativos, la cual es, por definición, contraria a la estandarización— ella sólo podría ser im plementada mediante un importante incremento en los presupuestos gu-

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bernamentales destinados a este ramo. No obstante, esa deducción no sería necesariamente correcta, por dos razones. La primera es que si se utilizan diversas tecnologías que han sido desarrolladas para favorecer la personalización de los aprendizajes, se podría evitar un incremento acelerado en los costos unitarios. En segundo lugar, esta elevación en los rendimientos incrementaría —como es obvio— la efectividad de costos de la educación, es decir, la razón existente entre los rendimientos y los recursos que hayan sido destinados a obtenerlos; por lo que esta estrategia no sólo es ética y socialmente deseable, sino que también promete ser económicamente eficiente. En consecuencia, la reforma educativa debería ser revisada, desde la perspectiva de “una hipótesis de intervención”, como señaló Rodolfo Ramírez, y no como un hecho consumado e inalterable. Habrá que enmendar la Ley del Servicio Profesional Docente en un marco de fortalecimiento de la profesión docente y no sólo de control laboral mediante la evaluación. Ello implica revisar el concepto, el modelo y los ritmos de evaluación docente previstos, así como la coordinación de agentes involucrados (la SEP, el INEE y el propio magisterio). Será necesario reformular el nuevo modelo educativo, para avanzar en la construcción de uno que responda a las múltiples necesidades y educativas mexicanas. Es posible que la entrada en vigor en agosto de 2018 sirva como prueba piloto para explorar sus verdaderos alcances e insuficiencias. Para concluir, reiteramos que es imperativo concebir las políticas educa tivas como elementos que forman parte de sistemas complejos, por lo que el éxito de las mismas depende del grado en que se articulen armónicamente con otros programas e incidan en diversas esferas de la administración pública. En ese sentido, vale la pena cerrar este capítulo con la afirmación de la UNESCO en su último informe de la Educación para Todos: El logro de objetivos amplios en materia de educación requiere la colaboración y la comunicación entre los interesados. La confianza y el apoyo del público dependen de que los procesos y los objetivos se consideren legítimos y alcanzables con recursos limitados. En última instancia, la falta de confianza del público puede conducir a la falta de compromiso de los ciudadanos y a la privación de los derechos de los padres. En sistemas que suscitan escasa confianza, es probable que la reforma educativa sea lenta y superficial. Establecer un clima de confianza supone incluir a numerosas partes interesadas en la determinación de objetivos comunes y reconocer la interdependencia de los protagonistas mediante la rendición de cuentas mutua (UNESCO, 2017, p. 9).

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EJERCICIO DEL DERECHO A LA EDUCACIÓN OBLIGATORIA DE CALIDAD EN MÉXICO MANUEL I. ULLOA

En honor a la memoria de Carlos Muñoz Izquierdo

Una revisión del estado que guarda la educación obligatoria en nuestro país como resultado de las políticas, planes, programas y acciones que los gobiernos comprometieron ante la nación (entre 1958 y 2018) para garantizar el ejercicio de su derecho a la educación a que constitucionalmente está obligado el Estado mexicano, me ha llevado a revisar y evaluar a lo largo de esos años numerosos planes y programas que van de una reforma educativa a otra, pasando por una modernización e inclusive una llamada “revolución educativa” que permite comprobar cómo estos gobiernos —incluido el de Peña Nieto— han defraudado a numerosas generaciones de mexicanos con el incumplimiento reiterado de los compromisos que en sus respectivos periodos asumieron. Estos incumplimientos, que se expresan en números e indicadores en este capítulo, describen los graves daños que esas acciones y omisiones causaron y siguen ocasionado a millones y millones de mexicanos para quienes han sido y son irreparables, debido a que nuestras vidas son irrepetibles. LA RECTORÍA DEL ESTADO EN LA EDUCACIÓN En este periodo, los gobiernos del PRI, pero en años recientes también del PAN, fueron compartiendo y entregando al Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE) —desde que se creó con el apoyo de la CTM en 1943— la rectoría de la educación pública de la que eran responsables, [79]

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hipotecando y dilapidando con ello las oportunidades y posibilidades de lograr por medio de ella una vida de mejor calidad, con mayor inclusión social, política, económica y cultural para millones de mexicanos, incluidos los maestros y trabajadores de la educación pública. La imposición del SNTE con el carácter de organización sindical única, tuvo lugar cuando fue secretario de Educación por primera vez Jaime Torres Bodet y significó —por decisión de la autoridad, no de los maestros— la desaparición de organizaciones pedagógicas, mutualistas y sindicalistas independientes de maestros que le habían antecedido, pero sobre todo implicó la subordinación de los maestros a esta organización corporativa del Estado para: su ingreso al trabajo, promoción laboral, tramitar su movi lidad a otro centro de trabajo, la gestión y obtención de préstamos para vivienda, automóvil o, de corto plazo, la prestación de su seguro de vida por accidente, pensión o jubilación y también de los trámites que sus familia res deben realizar para el pago de gastos de marcha, al ocurrir su deceso. En suma, hipotecó para siempre toda la trayectoria profesional y personal de la vida de los maestros y trabajadores de la educación, la cual quedó determinada por su relación con el SNTE.1 Como consecuencia de lo anterior, quedó anulado el mérito profesional y el reconocimiento colegiado de sus pares como vía de ingreso, distinción y promoción, que en otras profesiones son reconocidos por sus órganos colegiados, así como su libertad de asociación laboral y democracia sindical para la defensa independiente de sus derechos ante el patrón, en este caso el Estado. Años después lo demostró la brutal represión al Movimiento Revolucionario del Magisterio (MRM) —que se había constituido en 1956— y que en 1958 estaba al frente de la Sección IX del SNTE en la capi tal de la República. Y desde ahí desarrolló una lucha con propósitos de mejora salarial y prestaciones, pero también por el respeto a la democracia interna de su organización, en su relación con el Estado, que tuvo lugar de manera paralela y convergente con movimientos de trabajadores ferrocarrileros, telegrafistas y el de los médicos, que fueron violentamente reprimidos por el gobierno de Adolfo Ruiz Cortines.2 1 Un referente indispensable sobre este proceso son los estudios de Alberto Arnaut, Historia de una profesión, Los maestros de educación primaria en México 1887-1994 y La federalización educativa en México, 1889-1994; publicados por la SEP, como parte de la Biblioteca del Normalista, México, 1998. 2 El movimiento de los maestros del MRM fue reprimido primero en el Zócalo de la Ciudad de México el 12 de abril de 1958, donde hubo varios muertos y decenas de heridos. Posteriormente, el 16 de abril de ese mismo año, los maestros se fueron a la huelga y ocuparon “el patio de honor” en el edificio central de la SEP, donde recibieron el apoyo de maestros y estudiantes de las normales del país. El 25 del mismo mes entregaron su pliego petitorio, que logró

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La consolidación del SNTE, como sindicato único, se tradujo también en utilización de labores para control político y represión social impulsadas por los grupos políticos en turno, de los gobiernos federales, de los estados y caciquismos locales, en acciones de manipulación electoral al servicio de dichos poderes desde el partido oficial, manipulación respaldada en el doble carácter de autoridades educativas y miembros del SNTE, que tenían y tienen directores de escuela, supervisores, jefes de sector, así como funcionarios de la estructura burocrática en el sistema escolar federal y de los estados, que desde entonces fueron de manera creciente controlados por el SNTE y asociados al proceso centralizador de la educación impulsado por la SEP. La conformación de esa simbiosis atípica entre la SEP y el SNTE, que el relator de Naciones Unidas para el Derecho a la Educación, Vernor Muñoz, identificó y refirió en su Informe al Consejo de Derechos Humanos de la Asamblea de las Naciones Unidas,3 ha terminado por desvirtuar los fines de la educación y corromper sus acciones. Debido a estos antecedentes, es preciso tener conciencia de que esta simbiosis no ha muerto, por el contrario, goza de cabal salud. Porque la reforma laboral, disfrazada de otra “reforma educativa” —que el gobierno de Peña Nieto emprendió—, es contra los maestros, no contra el SNTE, que es la estructura corporativa que le garantiza al grupo político del gobierno en turno el control de la educación, incluido el magisterio. Y es por esa razón que su naturaleza de sindicato único y su simbiosis atípica con el Estado han permanecido y permanecen intocables en el sexenio actual. En otras épocas, dirigentes del SNTE —anteriores a la profesora Elba Esther Gordillo— que dejaron de ser funcionales a los grupos de poder y aglutinar al 90% del magisterio del DF. Sin embargo, el 7 de septiembre, previo a la realización de un mitin, los maestros volvieron a ser reprimidos y sus principales dirigentes, encabezados por el profesor Othón Salazar, fueron aprehendidos. Aurora Loyo, El movimiento magisterial de 1958 en México, ERA México 1979. 3 Vernor Muñoz, relator especial sobre el Derecho a la Educación de la ONU, Informe al Consejo de Derechos Humanos de la Asamblea de la ONU, sobre su visita a México del 8 al 18 de febrero de 2010: “53. El sistema educativo mexicano revela una profunda complejidad en distintos ámbitos, caracterizada por la combinación de las obligaciones federales y estatales, por el proceso de descentralización y principalmente por la simbiosis atípica del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE) con la Secretaría de Educación Pública (SEP); 54. Esta simbiosis tendría una explicación histórica y puede resultar en colaboración en algunos tiempos y en obstrucción en otros, pero desde el punto de vista de las obligaciones de los Estados en torno al derecho a la educación, hay que recalcar que el actor frente al cual se exige y justicializa el derecho, es el Estado mexicano, motivo por el cual la mixtura SNTE-SEP revela una subordinación recíproca de funciones atípicas en cada una de las partes, que ha agregado gran complejidad al panorama educativo”.

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a los intereses que éstos representaban, fueron destituidos. Fue así como el secretario general del SNTE, Carlos Olmos Sánchez, fue obligado a renunciar por miembros de la cúpula sindical, al inicio de la presidencia de Luis Echeverría Álvarez: “En realidad, su destitución reflejó el deseo tanto dentro del sindicato como del presidente Luis Echeverría para un cambio de liderazgo después de más de dos décadas del control de facto del ex secretario general Robles Martínez”.4 Lo sustituyó el profesor Carlos Jonguitud Barrios, quien duró como líder del mismo casi 15 años: “Finalmente, como en muchos momentos de la historia del SNTE, el golpe terminaría un cacicazgo, sólo para implementar uno nuevo”.5 Jonguitud Barrios y Refugio Araujo, secretario general del SNTE, fueron destituidos a su vez al inicio del gobierno de Carlos Salinas de Gortari en 1989 y sustituidos por la profesora Elba Esther Gordillo —quien encabezó el liderazgo del mismo por casi 24 años—, hasta que se produjo su detención en el aeropuerto de Toluca a principio de 2013; mientras que desde entonces ha permaneciendo como secretario general del SNTE, Juan Díaz de la Torre, quien fue puesto en ese puesto por Elba Esther Gordillo desde 2011 y a quien el SNTE “eligió” como nuevo presidente interino después de la detención de Elba Esther Gordillo, ejerciendo ambos cargos, hasta que recibió la toma de nota del Tribunal de Conciliación y Arbitraje como su presidente para el periodo 2018-2024, como muestra de apoyo por haber sido funcional a lo que el gobierno de Peña Nieto esperaba de su relación con el SNTE. La integración del Panal —que se constituyó como expresión electoral del SNTE— con el PRI y el Partido Verde Ecologista a la coalición “Todos por México” para sumarse a la campaña presidencial 2018-2024, confirma la continuidad y permanencia de esta simbiosis atípica que caracterizó la relación entre el gobierno de Peña Nieto y el SNTE, a la que Pablo Latapí Sarre calificó como “desalentador contubernio” en su último libro. También confirma la vigencia de esta relación, la investigación periodística de Areli Villalobos, “Nuño utilizó al SNTE como ariete político”, publicada en el número 2150 de la revista Proceso del 13 de enero de 2018, en que documenta 13 contratos firmados entre la SEP y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE) entre 2013 y diciembre de 2017: [M]ediante los cuales la dependencia se comprometió a otorgar al gremio magisterial 2 mil 610 millones de pesos, de los que ya había recibido mil 960 4 Marion Lloyd, “El Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE). ¿Organización gremial o herramienta del Estado?”, capítulo publicado en Juan Manuel de la Serna y Herrera, José Antonio Matesanz Ibáñez y Salvador Méndez Reyes (coords.) (2011), La historia latinoamericana a contracorriente 5, México, UNAM, pp. 313-345. 5 Ibidem.

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millones hasta el pasado mes de diciembre. Esta suma la obtuvo el SNTE durante la gestión de Aurelio Nuño Mayer —quien estuvo al frente de la SEP de agosto de 2015 a principios de diciembre pasado y firmó nueve de los mencionados contratos. Los documentos rubricados por su antecesor, Emilio Chuayffet, simplemente no se ejercieron.6 [...] Los informes de transparencia del sindicato refieren un pago a “periódicos de circulación local en los estados de la República Mexicana” y a la “prensa escrita” con el objetivo de “dar a conocer el pronunciamiento del SNTE referente al contenido, beneficios y compromisos de la Reforma Educativa” y “publicaciones realizadas para dar a conocer el pronunciamiento del SNTE, referente al contenido, beneficios y lineamiento de la Ley General del Servicio Profesional Docente”.

EVALUACIÓN DE LA CALIDAD DE LA EDUCACIÓN Al efectuar la evaluación de las políticas públicas en educación y el desempeño de los sucesivos gobiernos en sus programas, acciones y metas, lo he realizado a la luz del “Modelo interdisciplinario y multifactorial sobre la calidad de la educación”, desarrollado por Carlos Muñoz Izquierdo7, que ha sido una contribución conceptual y metodológica fundamental, cuyos componentes integran la definición de calidad de la educación en la fracción III del artículo 5 de la Ley del INEE.8 Muñoz Izquierdo, partiendo de una propuesta de Sander,9 desarrolló este modelo que, en mi opinión, tiene la virtud de ser de naturaleza abierta y dinámica, lo que permite integrar a él nuevas dimensiones y criterios mul6 “De 13 convenios, dos no son públicos y más de 80% de los acuerdos SEP-SNTE —el sindicato con la “mejor estructura electoral”, a decir del dirigente del Partido Nueva Alianza, Luis Castro Obregón— fueron pactados por Nuño, entonces titular de la SEP y actual jefe de campaña de José Antonio Meade Kuribreña, el único precandidato del PRI a la Presidencia. Otro dato sustantivo es que en 2016 la mayoría de los fondos se otorgaron al SNTE justo cuando los maestros disidentes de la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educación (CNTE) intensificaron sus jornadas de lucha contra la Reforma Educativa”. 7 Carlos Muñoz Izquierdo, ¿Cómo puede la educación contribuir a la movilidad social? Resulta dos de cuatro décadas de investigación sobre la calidad y los efectos socioeconómicos de la educación (1968-2008); Nuestra propuesta, páginas 28 a 31, Universidad Iberoamericana, México, 2009. 8 Para efectos de esta Ley se entenderá por Calidad de la Educación, a la cualidad de un sistema educativo que integra las dimensiones de relevancia, pertinencia, equidad, eficiencia, eficacia, impacto y suficiencia. 9 B. Sander, Administração da educação no Brasil: evolução do conhecimento, Fortaleza, Edições Universidade Federal do Ceareá/ANPAE, 1982; Gestión educativa en América Latina: construcción y reconstrucción del conocimiento, Buenos Aires, Editorial Troquel, 1996, capítulo II.

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tifactoriales, como él lo fue haciendo en curso de sus investigaciones. Y en esa misma línea, he incorporado algunos elementos y adecuaciones al Modelo, que considero pertinentes para los propósitos de este capítulo, derivadas de experiencias que he tenido con su aplicación en diferentes proyectos en que he participado. Para Carlos Muñoz Izquierdo, desde el punto de vista de la filosofía y más específicamente de la axiología, la educación es de calidad cuando sus objetivos y los valores propuestos en los planes, programas y contenidos de los currículos están dirigidos a asegurar el ejercicio de los derechos hu manos y un desarrollo pleno de las personas y comunidades que integran nuestra sociedad pluriétnica y multicultural (se incorpora la caracterización de la naturaleza de nuestra sociedad). Para evaluar el cumplimiento de esta condición se aplica el criterio de relevancia. Continuando la evaluación con base en el Modelo interdisciplinario y multifactorial de Carlos Muñoz Izquierdo, desde la perspectiva pedagógica, la educación es de calidad cuando los estudiantes logran los aprendizajes propuestos en los currículos. La evaluación de su cumplimiento se lleva a cabo mediante la aplicación del criterio de eficacia, de la cual se pueden distinguir dos ámbitos: uno interno asociado a los resultados de los aprendizajes de los contenidos de los planes y programas de estudio en el sistema escolar y, otro externo, referido a la significación de esos aprendizajes para la vida. Se incorpora la distinción entre estos dos ámbitos, que se encuentran presentes en diversos trabajos de Carlos Muñoz Izquierdo. La eficiencia interna y el robo que la SEP y el SNTE hicieron de 15 horas de aprendizaje a la semana en su educación primaria, continúa vigente hasta nuestros días. Las bases que son necesarias para asegurar la eficacia de los aprendizajes fueron socavadas por el propio Estado en el contexto de la simbiosis atípica que mantiene con el SNTE, cuando en el segundo perio do en que Jaime Torres Bodet fue titular de la SEP, con el pretexto de lograr las metas en la ejecución del Plan de Once años para la Expansión y Mejoramiento de la Educación Primaria 1959-1970 (que por cierto no se lograron),10 la SEP a “propuesta” del SNTE, adoptó esta medida que ocasionó a la educación pública un daño irreversible, cuyos estragos siguen teniendo consecuencias lamentables en los aprendizajes de sus alumnos hasta nuestros días, como han mostrado los resultados de las pruebas EXCALE y ENLACE, y actualmente PLANEA. 10 Manuel Ulloa, El ejercicio del derecho a la educación en México: de la segunda etapa del Plan de Once Años a los Programas y Metas del Sector Educativo 1979-1982; La educación pública: patrimonio social de México, volumen III, Legado, huellas y cambios, México, FCE-SEP, 2011.

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La medida consistió en reducir de 35 a 20 horas a la semana el tiempo de aprendizaje que tenían los alumnos en sus escuelas primarias cada semana, siete horas diarias cinco días a la semana, lo que significó la pérdida del 43% del tiempo que los alumnos tenían para aprender en clases los contenidos establecidos en su plan y programas de estudios, cuyo impacto han sufrido desde entonces hasta la fecha todas las generaciones de alumnos de las escuelas primarias públicas de nuestro país. Con esta medida nefasta se sacrificaron, además de horas de aprendizaje en materias básicas, otras que nuestra Constitución prescribe en el Artículo 3° para lograr una formación integral de los educandos, como son: las actividades de apreciación, formación y creación artística y cultural; las abocadas al desarrollo de la corporeidad, el deporte y la recreación y aquellas destinadas a desarrollar habilidades de carácter manual, que se impartían por medio de talleres de las escuelas primarias, donde se trabajaba mañana y tarde en horario discontinuo. Otro daño colateral irreparable como consecuencia de la implementación de esa medida, que desde entonces sufrió toda la educación pública y no sólo la educación primaria, fue reducir al mínimo la función de crisol social y cultural que la escuela primaria pública cumplía, al favorecer en sus espacios la convivencia, relación e integración de los diferentes grupos y estratos que componen nuestra sociedad. Espacios en donde se habían construido relaciones personales y sociales que mantenían durante toda la vida. Con la reducción de esas 15 horas se demolió, principalmente en el medio urbano, esa función de integración social que cumplía la escuela pública y se amplió, para mal, la brecha entre sectores y clases sociales, trasladándola al nivel de preescolar que le antecede y proyectándola por consecuencia a los que les suceden. La diferencia en número de grados y horas de aprendizaje que imparten los jardines de niños y las primarias públicas, en relación a los que ofrecen los privados, se reflejan posteriormente en mayores oportunidades de los egresados de estas últimas para acceder a las instituciones nacionales y estatales públicas de mayor prestigio en la EMS y superior. Ante la reducción de tiempos de clase en escuelas públicas de preescolar y primaria, las privadas continuaron ofreciendo contenidos integrales de sus planes y programas de estudios, mañana y tarde o en horario ampliado. De esta manera éstos quedaron limitados en su acceso a aquellos sectores de la población que podían pagarlos, con lo que un derecho quedó reducido a nivel de mercancía y por tanto con acceso restringido para quien pudiera pagarla o beneficiarse del 5% de becas que los planteles privados deben

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ofrecer y que discrecionalmente aprovechan los funcionarios para sus hijos. Esto ha sido otra causa más de que no se mejore la educación pública. En relación a la eficacia pedagógica interna, el Programa Sectorial de Educación 2013-2018 del gobierno actual, comprometió como Meta 1.3 los siguientes porcentajes de estudiantes que obtendrán el nivel de logro educativo “insuficiente” en los dominios de español y matemáticas cuando fueran evaluados en ese periodo por las pruebas EXCALE11 de educación básica (aun cuando veremos, en realidad son un contrasentido). Partiendo, como línea base para establecerlas, de los resultados de las aplicaciones últimas de esa prueba en 2008, 2009 y 2010, como se indican en el cuadro 1 del Programa Sectorial de Educación 2013-2018: CUADRO 1

PROGRAMA SECTORIAL DE EDUCACIÓN 2013-2018, LÍNEA BASE Y META 2018 Línea base Grado/ Dominio

Total

Hombres Mujeres

Meta 2018 Grado/ Dominio

3o Primaria, 2010 Español

20.20% 22.40% 17.60% Español

Total

Hombres Mujeres

3o Primaria, 2018 17.20% 19.00% 15.00%

Matemáticas 31.80% 31.80% 31.10% Matemáticas 27.00% 27.00% 26.40% 6o Primaria, 2009 Español

14.10% 17.70% 10.50% Español

6o Primaria, 2017 12.00% 15.00%

8.90%

Matemáticas 12.30% 12.70% 11.90% Matemáticas 10.50% 10.80% 10.10% 3o Secundaria, 2008 Español

35.90% 42.50% 29.50% Español

3o Secundaria, 2016 32.30% 38.30% 26.60%

Matemáticas 51.90% 50.60% 53.10% Matemáticas 46.70% 45.50% 47.80% FUENTE: capítulo IV Indicadores, en la misma versión del DOF, Meta 1.3 Porcentaje de estudiantes que obtienen el nivel de logro educativo insuficiente en los dominios de español y matemáticas evaluados por EXCALE en educación básica, Exámenes de la Calidad y el Logro Educativos (EXCALE) para los alumnos de 3° de primaria, 6° de primaria y 3° de secundaria (bases de datos), INEE (2008, 2009 y 2010).

PLANEA es el nuevo Plan Nacional para la Evaluación de los Aprendizajes que puso en operación el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE) en coordinación con la Secretaría de Educación Pública 11 Las pruebas EXCALE del INEE y ENLACE de la SEP, fueron instrumentos estandarizados de opción múltiple, con las restricciones y falta de pertinencia que implican su diseño, aplicación e interpretación de resultados basados en comparaciones de medidas de tendencia central,

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(SEP), a partir del ciclo escolar 2014-2015 y que sustituye la prueba EXCALE, tratando de subsanar algunas limitaciones e insuficiencias que presentaba con base en evaluaciones a las mismas, que el INEE encomendó con ese propósito. Como mencioné anteriormente, la primera observación que debe hacerse sobre estas metas es que son un contra sentido en sí mismas, porque de alcanzarse estos supuestos logros, dejan en condición de aprendizajes “insuficientes” a proporciones muy elevadas de los alumnos de esos niveles y grados. Esto resulta inaceptable porque anulan en la práctica la vigencia de las reformas constitucionales sobre el reconocimiento de los derechos humanos y al ejercicio del derecho de sus alumnos a una educación de calidad, que estableció la reforma al artículo 3° constitucional. Sin embargo, a esas metas inaceptables se agrega que los resultados que se obtuvieron con la aplicación de las pruebas PLANEA de 2015 y 2017, fueron peores, no sólo respecto a las metas propuestas para 2018, sino también respecto a quienes fueron calificados con aprendizajes “insuficientes” en las pruebas EXCALE que el gobierno de Felipe Calderón aplicó, y sirvieron de base al gobierno de Enrique Peña Nieto para comprometer las suyas, lo que se traducen en una grave regresión en el porcentaje de alumnos de sexto de primaria y tercero de secundaria que se ubican en el nivel de “insuficiente”, de lo que fue la línea base del Programa Sectorial de Edu cación 2013-2018. La prueba PLANEA “aplicada en 2015 a muestras de alumnos de sexto de primaria y de tercero de secundaria. En particular el indicador seleccionado en este caso señala el problema más importante: la cantidad relativa de alumnos con nivel I de logro educativo, llamado genéricamente ‘insuficiente’, puesto que los estudiantes en este nivel obtienen puntuaciones que reflejan carencias fundamentales de aprendizajes clave del currículo, lo que les dificultará el aprendizaje futuro”. “Entre mayor es este porcentaje, mayor es el incumplimiento para garantizar el derecho a aprender. Los resultados muestran que aún los sistemas educativo y social no logran garantizar los aprendizajes fundamentales a importantes proporciones de los alumnos de educación básica (EB), incluso en las entidades de mejor desempeño. Alrededor de la mitad de los estudiantes de sexto grado de primaria del país tuvo un nivel de logro insuficiente en Lenguaje y Comunicación. El porcentaje correspondiente para matemáticas se elevó a 60%. En educación secundaria, para el conjunto de todos los que aplicaron administraciones que precedieron a la actual; destinadas a medir la eficacia interna de los aprendizajes propuestos en los planes y programas de estudio en la educación básica. Y cuyos resultados, que aparecen en la línea base del cuadro anterior, fueron desastrosos como se puede apreciar.

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alumnos del país de tercer grado, ambos indicadores se ubicaron en alrededor de 30 y 65%, respectivamente”.12

En 6° de primaria, en lenguaje y comunicación, un alumno de cada dos (49.6%) y seis de cada diez en matemáticas (60.5%), se ubicaron en el nivel I de “insuficiente”. En tanto que en tercero de secundaria se encontraban en ese nivel, casi uno de cada tres alumnos en lenguaje y comunicación (29.4%) y dos de cada tres 65.4% en matemáticas. El 25 de enero de 2018, el INEE dio a conocer los resultados nacionales de la prueba PLANEA que se aplicó a los alumnos de tercero de secundaria el 14 y 15 de junio de 2017. Como el INEE menciona: “El promedio nacional obtenido en 2017 es muy similar al de la anterior aplicación de Planea en tercero de secundaria en 2015; aunque en general las brechas entre los grupos socioeconómicos extremos (más desfavorecidos y más favorecidos) aumentaron”. Sin embargo, cuando el INEE menciona esta similitud en los resultados, omite destacar que la ineficiencia pedagógica interna del sistema educativo nacional en este nivel escolar se amplío en la prueba de lectura y comprensión en 4.4 puntos porcentuales, para los alumnos con resultados en el nivel I de “insuficiente”, respecto a la medición de 2015 (al ampliarse de 29.4 a 33.8%); mientras que la de matemáticas presentó una disminución marginal menor a un punto porcentual 0.9 (al reducir su participación en el nivel I de “insuficiente” de 65.4 a 64.5%), la cual, por una parte, resulta menor a la suma de los errores estándar de cada una de esas mediciones (0.5%), disminuyendo o anulando la significación de la supuesta mejora y, por otra, se encuentran muy distantes tanto de la inaceptable meta del programa sectorial para 2018 (46.7%) como de su línea base (51.9%) de hace nueve años, que resultó de la aplicación de la prueba EXCALE en 2008. Como puede apreciarse con estos “logros”, la supuesta “reforma edu cativa” del gobierno de Peña Nieto, es como los cangrejos: camina para atrás. Y uno se pregunta: ¿dónde están los lineamientos del INEE? En la educación media superior (EMS), la prueba PLANEA se aplicó en abril de 2017 a una muestra de alumnos de ese nivel escolar. Sus resultados tampoco demuestran eficacia pedagógica interna, ya que uno de cada tres alumnos, 33.9% que estaban finalizando su EMS en lenguaje y comunicación se ubicaron en el nivel I, lo que implica que no identifican la postura del autor en artículos de opinión, ensayos o reseñas críticas; ni explican la información de un texto sencillo con palabras diferentes a las de INEE, “Condiciones y resultados de la educación obligatoria: elementos para un diagnóstico de su calidad”, La educación obligatoria en México, Informe 2017, capítulo 1, pp. 46-48. 12

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la lectura. En tanto que en matemáticas, dos de cada tres (66.2%) se ubican en ese mismo nivel, es decir, tienen dificultades para realizar operaciones con fracciones y operaciones que combinen incógnitas o variables (representadas con letras), así como para establecer y analizar relaciones entre dos variables. En cuanto a la eficacia externa del sistema educativo, referida a la significación de esos aprendizajes para la vida, que deberían permitir a quienes estudiaron su educación básica desempeñarse en las actuales sociedades de la información y el conocimiento y continuar sus estudios en la EMS y superior. Los resultados de las prueba PISA13 de la OCDE, que aplica el INEE en nuestro país cada tres años desde el año 2000 al 2015, ubican a nuestro país en el último lugar de los países de esa organización de la que nuestro país es miembro. Continuando la evaluación, con el Modelo de Carlos Muñoz, desde el punto de vista social, la educación es de calidad cuando las oportunidades de ejercer el derecho a la educación —así como las de participar en los be neficios sociales derivados de ella— se distribuyen atendiendo a compensar y superar las desigualdades de origen entre los diferentes sectores que constituyen la sociedad. Desde esta óptica, la evaluación de su calidad se efectúa mediante el criterio de equidad (que no es el criterio homogenizante de ofrecer lo mismo para todos, sino que reconoce las desigualdades de origen y busca compensarlas, dando más y mejor a quien más lo necesita y de la manera como lo requiere). “La equidad significa trascender la igualdad y aplicar criterios que permitan darle más y diferente a quienes más lo necesitan” (INEE, El derecho a una educación de calidad, Informe 2014). En el ámbito de la cultura, el Modelo interdisciplinario de Muñoz Izquierdo establece que la educación es de calidad cuando sus planes, progra mas, contenidos, normas, métodos y de manera particular su aplicación en los procesos cotidianos de enseñanza-aprendizaje —que tienen lugar en las relaciones de aprendizaje en el espacio de cada aula, de cada escuela, en El Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, responsable de coordinar la implementación de la prueba PISA en México, explica que sus resultados ofrecen la perspectiva de eficacia externa que estamos buscando; ya que aluden a una población que en principio ya debió haber logrado aprendizajes fundamentales para continuar su formación y conducirse de manera competente en la vida adulta. “Hay que tener presente que PISA evalúa otro tipo de logros educativos distintos de los propuestos en los planes de estudio. Su foco de atención son las habilidades y competencias necesarias para la llamada sociedad del conocimiento, tales como el pensamiento crítico, analítico y científico; la comprensión lectora amplia y el razonamiento matemático que comprenden lo que se ha dado en nombrar nuevas alfabetizaciones. En este sentido, PISA se distingue por evaluar las competencias básicas como Lectura, Ciencias y Matemáticas”, México en PISA 2009, INEE, 2010. 13

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cada comunidad (se incorporan estas precisiones)— atienden a la diversidad de contextos, necesidades y aspiraciones de esas comunidades y grupos sociales que integran nuestra sociedad (pluriétnica y multicultural). Para evaluar el cumplimiento de esta condición se aplica el criterio de pertinencia, al que Carlos Muñoz le confiere una naturaleza fundamentalmente estratégica. Las enormes desigualdades sociales en las oportunidades para acceder, asistir, permanecer, ser promovidos, conforme a la edad que corresponde a cada grado y concluir oportunamente su educación obligatoria, se manifiestan de manera patente en la falta de equidad territorial de la oferta escolar entre entidades, regiones y municipios que las integran, así como entre sus localidades y al interior de éstas, entre comunidades, colonias y barrios. En suma, nos muestra un panorama de una educación sin calidad, “ya que una educación sin equidad, no es de calidad” (INEE). En ese contexto hemos comprobado también que no es equitativa ni pertinente, en particular para la población que habla lenguas indígenas, quienes tienen derecho a recibir educación en su lengua materna y español, lo que implica tener maestros que hablen y escriban esas lenguas. El Censo de Escuelas, Maestros y Alumnos de Educación Básica (CEMABE), realizado al inicio de la administración de Peña Nieto en 2013, mostró que en las escuelas de preescolar y primarias de modalidad indígena,14 47 y 53 de cada 100 docentes, respectivamente, no hablaban una lengua originaria (citado por el INEE en “Directrices para mejorar la atención educativa de 14 María Bertely Busquets: “Por un lado, se avanza en el reconocimiento de la diversidad lingüística y étnica de la nación mexicana y del estado de inequidad económica, política y social que padecen los indígenas de nuestro país. Por otro se institucionaliza una identidad homogénea y un modelo de educación precario y segregador, que borra diferencias entre los pueblos e ignora su diversidad de expectativas en torno a la escuela, con lo cual se agudiza la inequidad”. “La escuela indígena, antes rural, dirige sus programas a un conjunto de usuarios identificados como indígenas. Ciudadanos en potencia capaces de tener acceso a ese estatus político por medio de la escuela pero incapaces de decidir con sus familias y comunidades, lo que para ellos significa una educación pertinente y de calidad”. “Al estructurar sus prácticas las escuelas, del subsistema de educación indígena enfrentan serias restricciones. Promueven un currículo rudimentario centrado, en muchos casos, en la enseñanza del castellano y bajo las difíciles condiciones que impone a la enseñanza el que muchas de ellas atiendan grupos multigrado. Operan con presupuestos inferiores a los que se destinan a la educación básica convencional, lo que se traduce en carencia de material didáctico y de espacios que puedan lograr la innovación y sistematización de propuestas didácticas y pedagógicas originales. Las condiciones de marginalidad geográfica en la que se hallan demerita la calidad de sus recursos docentes, que son tendencialmente reclutados en los estratos con menor formación pedagógica, registrándose, además, un alto índice de rotación de profesores durante el ciclo escolar”. “Educación indígena del siglo XX en México”, pp. 93-94, en Un siglo de educación en México, volumen II, Pablo Latapí, coordinador, Biblioteca Mexicana, director Enrique Florescano, México, FCE, 1998.

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niñas, niños y adolescentes indígenas”). Esta falta de correspondencia se agrava si se toma en cuenta que hay maestros que hablan una lengua indígena distinta de la que hablan sus alumnos, y más aún si a esto se suma la falta de correspondencia de quienes hablan una lengua indígena, pero en una variante dialectal diferente a la que se habla en la comunidad que atiende, con lo cual se acentúa la gravedad de esta violación al derecho de la población de comunidades originarias al no recibir educación en su len gua materna. Tampoco es equitativa ni pertinente la educación para la población con discapacidades. En la publicación del INEE La educación obligatoria en México. Informe, refiere con base en Tabulados de la Encuesta Nacional de la Dinámica Demográfica 2014, que el analfabetismo de la población de 15 años y más con discapacidad alcanza 23.8% y tiene una escolaridad media de 5.1 años, frente a 9.3 años de las personas sin discapacidad, que confirma la desatención histórica al derecho a la educación a esta población. Según información del INEE, basada en la ENIGH 2014, dos terceras partes de los niños y niñas de entre tres y cinco años de edad con discapacidad asisten a la escuela, también lo hacen 90% de los de seis a 11 años y 80% de los de 12 a 14; sin embargo, dentro del grupo de edad de 15 a 17 años, que idealmente tendría que estar cursando la EMS, la proporción que asiste a centros escolares es de apenas poco más de la mitad (55.8%). Debe destacarse que en su gran mayoría los planteles a los cuales asisten carecen de infraestructura, recursos didácticos especializados e instalaciones y equipos que apoyen el acceso, movilidad y los aprendizajes de la población escolar con discapacidad o limitaciones a su actividad. Para evaluar la calidad en el ámbito económico, la educación es de calidad, considera Muñoz Izquierdo, cuando: los recursos que se destinan a ella son suficientes, se asignan de acuerdo a prioridades establecidas a partir de las anteriores dimensiones interdisciplinarias de la calidad de la educación y se aplican con eficiencia para emplearlos de la mejor manera posible, optimizando los beneficios sociales y reduciendo los costos en que se incurre para generarlos, pero sin afectar su calidad. La necesaria inclusión de la suficiencia de recursos, como condición precedente y nece-

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saria a la eficiencia, así como la aplicación de los criterios (relevancia, eficacia, equidad y pertinencia) para su asignación, están mencionados y desarrollados varios de sus trabajos15 y los hago explícitos para los propósitos de este ensayo. De acuerdo a lo anterior, considero que al evaluar el cumplimiento de estas condiciones se deben aplicar siempre asociados los criterios de su ficiencia y eficiencia, asegurando que la de la suficiencia preceda siempre, como condición necesaria, la que se realice respecto a su eficiencia. Acerca de la suficiencia de recursos, es oportuno recordar que en su campaña por la Presidencia de la República 2000-2006, Vicente Fox Quezada ofreció destinar el 8% del PIB a la educación. La promesa de campaña se plasmó en el objetivo 2 del Programa Nacional de Educación 2001-2006 de la siguiente manera: “Incrementar los recursos de que dispone el Sistema Educativo, mejorar su distribución y establecer mecanismos para hacer más eficiente y transparente su uso”, para lo que se propuso la siguiente meta: “Alcanzar, en 2006 una proporción del 8% del PIB destinado a la educación”. Y cambiando su oferta de campaña, que se refería a la pública, agregó: “De acuerdo a los criterios internacionales, esta proporción se refiere al total de la inversión en educación, que incluye el gasto público y privado. No incluye el gasto en ciencia y tecnología”. Sin embargo, de la misma manera que traicionó otras promesas de cambio, la evolución del gasto en educación durante su administración mostró un comportamiento contrario a lo comprometido en su Programa de gobierno 2000-2006. Al inicio del sexenio la inversión en educación representaba el 6.4% del PIB y la composición de sus aportaciones eran: 4.1% del gobierno federal; 1% de los estados, 0.01% de los municipios y 1.4% de 15 Muñoz Izquierdo plantea que la eficacia en los aprendizajes antecede a la equidad y la eficiencia e incluía aparentemente sólo a esta última como determinante de la calidad de la educación en el ámbito económico. Sin embargo, reconocía la relación y jerarquía entre ellos. En una de sus últimas investigaciones, en que aplicó los criterios del “Modelo interdisciplinario y multifactorial sobre la calidad de la educación”, planteo el dilema que puede presentarse a los tomadores de decisión cuando las intervenciones no pueden satisfacer simultáneamente los criterios de equidad y eficiencia “lo que plantea un desideratum a los tomadores de decisiones, el cual, desde nuestro punto de vista, sólo puede ser resuelto aplicando un criterio de naturaleza ética. Concretamente, proponemos privilegiar la eficacia —no importando los costos que represente aplicar estos programas— en las escuelas ubicadas en sectores de marginación más alta. En cambio, cuando las intervenciones sean implementadas en localidades a las que correspondan menores grados de marginalidad, sería conveniente privilegiar la eficiencia económica de las mismas, tomando en cuenta que los recursos disponibles para financiarlos siempre serán escasos”. En busca de una distribución más racional y equitativa de los programas que se destinan, en México, al mejoramiento de la calidad de la educación básica Carlos Muñoz Izquierdo, Rolando Magaña Rodríguez, con la colaboración de Manuel Bravo Valladolid, Universidad Iberoamericana A.C., México, 2009.

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gasto privado. Al término del sexenio, la aportación federal había dis minuido a 3.9% del PIB, en tanto que las aportaciones de los estados, municipios y del financiamiento privado se mantuvieron sin modificación alguna, por lo que el financiamiento público y total se redujeron a 4.9 y 6.3% del PIB, respectivamente. En la administración de Peña Nieto (2012-2018), la evolución del gasto en educación siguió la misma evolución, pero con una reducción mayor. Destacan la caída de los financiamientos federal y estatal, mientras se mantiene la marginalidad del municipal, con la consecuente disminución del gasto público con relación al PIB y un incremento del privado, que confirma la insuficiencia de la inversión y el gasto público en este rubro. Pero además de constatar que los recursos que se destinan a la educación son insuficientes para garantizar el derecho de la población a una educación obligatoria de calidad, se asignan mal, ya que no se hace en función de los criterios de relevancia, equidad pertinencia y efectividad. Y los que finalmente se disponen efectivamente para la educación, se utilizan de manera ineficiente. En efecto, a la insuficiencia histórica de los recursos que el Estado mexicano ha destinado a la educación pública se ha sumado la asignación discrecional que ha hecho de los mismos el gobierno federal, entre las entidades y las regiones de la nación y al interior de éstas por municipios, localidades, barrios y comunidades, que han venido a refor zar sus desigualdades de origen (Latapí y Ulloa),16 agravadas además por la opacidad con que se ejerce el gasto educativo, que contribuyen a su uso ineficiente, como lo demuestran también las observaciones que registran sobre su ejercicio los informes de la Auditoria Superior de la Federación año con año y que no incluyen todos los desvíos y actos de corrupción que cada vez resultan más frecuentes y evidentes ante la opinión pública general y especializada. De esta manera, ante la insuficiencia de recursos que el Estado destina a la educación, su inadecuada asignación y la omisión de acciones efectivas para su uso eficiente, el sistema escolar mismo lo traduce en consecuencia a su propia ineficiencia: al no ofrecer cobertura suficiente para incorporarse a la educación obligatoria a toda la población con derecho a ella; al no retener o promover oportunamente a quienes se inscriben a él, de lo que resulta su abandono temporal o reprobación. Y en caso que vuelvan a incorporarse para repetir el grado escolar, los retiene uno o más ciclos escolares con lo que incurren en extraedad leve y grave en primaria, de manera Pablo Latapí y Manuel Ulloa, El financiamiento de la educación básica en el marco del federalismo, México, CESU-UNAM, FCE, 2000. 16

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CUADRO 2

EVOLUCIÓN DEL GASTO EN EDUCACIÓN 2012 A 2017 Concepto

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Gasto en educación/% PIB en educación Nacional

6.4

6.7

6.9

6.7

5.2

Público

5.0

5.3

5.4

5.1

4.6

Federal

4.0

4.2

4.3

4.0

3.7

Estatal

1.1

1.2

1.1

1.0

0.00

1.3

1.4

1.6

1.5

1.6

Municipal Privado

Gasto en educación por alumno (miles de pesos) Nacional 1/

26.3

27.4

28.3

29.4

30.4

31.3

Público

23.3

24.2

25.1

26.0

26.9

27.7

Preescolar

15.5

16.2

16.8

17.5

18.1

18.7

Primaria

14.1

14.7

15.3

15.9

16.5

17.0

Secundaria

21.6

22.5

23.5

24.4

25.3

26.1

Profesional Técnico

21.0

21.8

22.6

23.4

24.1

24.8

Bachillerato

30.2

31.3

32.4

33.5

34.6

35.7

Superior

67.6

70.2

72.7

75.2

77.5

79.9

1/ Las cifras de gasto en educación por alumno se refieren a los ciclos escolares en que inicia el año en cuestión; es decir, para el año 2012 se refiere al ciclo escolar 2012-2013, y así sucesivamente. Los datos para gasto en educación como % del PIB se refieren a años naturales enerodiciembre. Las cifras pueden diferir respecto a lo publicado en informes previos, debido a que las relaciones respecto al Producto Interno Bruto se elaboraron con base en la serie del PIB a precios corrientes de cada año obtenida a partir de cálculos trimestrales provenientes del Sistema de Cuentas Nacionales de México (SCNM), mientras que en los informes de gobierno anteriores se utilizaron datos del PIB provenientes del cálculo anual del SCNM; así como también por la actualización de cifras de los gastos estatales y particulares, esto como resultado del proceso de revisión que se realiza a estos dos componentes del gasto educativo nacional. La suma de los parciales puede no coincidir con el total debido al redondeo de las cifras. El dato no incluye la estimación proporcionada por la SEP respecto del Programa de Apoyos para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (PAFEF). Para 2006 porcentaje del PIB base 2003. Considera el gasto nacional ejercido por alumno en el sistema escolarizado. Los cambios observados respecto a informes de labores anteriores obedecen a ajustes en los cálculos del gasto de los particulares. En el gasto público se excluye del cálculo al control particular en gasto y matrícula. En el gasto nivel educativo se incluye el gasto federal por alumno, atendido en el control federal y federalizado, es decir, los transferidos al control estatal desde el 18 de mayo de 1992. Se refiere a cifras estimadas. FUENTE: SEP, Quinto Informe de Labores 2016-2017, agosto de 2017.

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creciente y acumulativa de los primeros a los últimos grados, que posteriormente traslada a la secundaria y ésta a la EMS. Mientras quienes no lograron reincorporarse al siguiente grado o nivel escolar, se suman como acreedores a la creciente deuda social en educación del Estado mexicano. Como consecuencia de lo anterior, el sistema educativo muestra una eficiencia terminal de la educación básica y media superior insatisfactoria. Con el fin de demostrar esta afirmación, presentamos los indicadores que utiliza el INEE para el seguimiento de las generaciones que ingresan a prima ria y secundaria, y que las terminan en el plazo establecido normativamente para cursarla (seis ciclos escolares en primaria y tres en secundaria); quienes lo consiguieron un año después con extraedad ligera y aquellos con extraedad grave, dos ciclos escolares después, que sumados a quienes egresaron oportunamente, constituyen el egreso total de cada generación. De cada mil alumnos que iniciaron su educación primaria en el ciclo escolar 2007-2008 y deberían concluirla en 2014-2015, 794 lo hicieron oportunamente; a 141 les tomó un año más y a 14 dos. En conjunto los egresados de esa generación fueron 949, de cada mil que la iniciaron. Para secundaria, de cada mil alumnos de la generación que inició este nivel educativo en el ciclo escolar 2010-2011 y debieron concluirla en 20142015, 827 lo hicieron oportunamente; a 23 les tomó un año más y ninguno se sumó a ellos dos años después, por lo que los egresados totales de esa generación fueron 850, de cada mil que iniciaron. Otro caso de falta de efectividad o impacto negativo de las políticas, pro gramas y acciones del Estado mexicano que he demostrado en este capítulo, es el de la alfabetización. A casi cien años de la Campaña Nacional de Alfabetización, que promovió José Vasconcelos y las sucesivas campañas con este mismo objetivo, fueron impulsadas por los siguientes gobiernos. La Encuesta Intercensal 2015 del INEGI confirmó que aún tenemos a 4 749 057 de jóvenes y adultos analfabetos de 15 años y más (1 828 249 hombres y 2 920 808 mujeres), lo que confirma la falta de efectividad de esas políticas, que siguen manteniendo la ancestral inequidad de género desfavorable siempre a las mujeres, con las graves consecuencias que ha significado para sus vidas y las de sus hijos. Pero analicemos ahora el impacto que han tenido las políticas del Estado mexicano en el origen, organización y evolución de la EMS. El párrafo tercero del artículo 3° de la CPEUM establece que el Estado garantizará la calidad en la educación obligatoria de manera que los materiales y métodos educativos, la organización escolar, la infraestructura educativa y la idoneidad de los docentes y los directivos garanticen el máximo logro de aprendizaje de los educandos.

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ANTECEDENTES DE LA EMS Con la Ley Orgánica de Instrucción Pública del Distrito Federal de 1867, quedó establecido que la Escuela Nacional Preparatoria impartiría la instrucción correspondiente para poder ingresar a las escuelas de altos estudios, se trataba inequívocamente de una preparación propedéutica que conducía a estudios de nivel superior.17 Al abordar en ese contexto el origen de la secundaria, vemos que la educa ción media básica se desincorporó del bachillerato universitario con la propuesta del entonces subsecretario de Educación Pública, Bernardo Gastélum, en 1923, para reorganizar los estudios de la preparatoria de la Universidad Nacional, que dependía entonces de la SEP, para que los primeros años del bachillerato universitario correspondieran con una ampliación de la primaria. Y para tal efecto, se separaron físicamente ocupando otros espacios distintos a los de la preparatoria, consolidándose ésta con la creación del Sistema Nacional de Educación Secundaria, por decreto presidencial de Plutarco Elías Calles en 1925, del que pretendía obtener “una preparación general para la vida” y se diferenciaba de los estudios para obtener grados de bachiller o ingresar a la universidad.18 Cuarenta y cinco años después, en el marco del movimiento estudiantil de 1968, fueron desincorporadas las escuelas prevocacionales del IPN, bajo decreto presidencial de Díaz Ordaz del 7 de marzo de 1969, por el cual dejaron de pertenecer al IPN, 13 mil alumnos que las integraban.19 Después de las masacres del 2 de octubre de 1968 y el 10 de junio de 1971, el gobierno federal impulsó un crecimiento acelerado de la educación media superior en el país durante los años setenta, con la finalidad de ampliar las oportunidades de acceso,20 pero también con la de dar al gobierno el control de las instituciones de nueva creación y disminuir así la participación en este nivel educativo de las universidades autónomas en gene17 Panorama Educativo de México, Indicadores del Sistema Educativo Nacional 2009, Educa ción Media Superior, INEE, 2011. 18 Annette Santos del Real, “La educación secundaria: perspectivas de su demanda”, Aguascalientes, Ags. 1999. Esta tesis de doctorado, constituye sin duda una referencia indispensable sobre este tema. 19 Max Calvillo Velazco y Lourdes Rocío Ramírez Palacios, Setenta años de historia del Instituto Politécnico Nacional, tomo II, página 268. 20 El impacto que tuvo en la educación secundaria el Plan para el Mejoramiento y la Expansión de la Educación Primaria en México 1959-1970, fue muy significativo al multiplicar siete veces su matrícula, que paso de atender a 157 248 alumnos en 1958 a 1 102 217 de estudiantes en 1970.

EJERCICIO DEL DERECHO A LA EDUCACIÓN OBLIGATORIA DE CALIDAD

ral y en particular de las instituciones nacionales de educación superior (la UNAM e IPN).21 Elementos fundamentales de esta política fueron la restricción y aún reducción en términos reales del financiamiento federal a esas instituciones que impartían educación media superior y superior, para limitar y aún disminuir, en términos relativos, las oportunidades que ofrecían a la población para estudiar, con carácter propedéutico el bachillerato universitario o tecnológico, que se traduciría posteriormente en una mayor demanda de educación superior en esas instituciones. A principio de los años setenta, los planes de estudio del bachillerato universitario se distinguían por su enfoque humanista, científico y crítico (destacando en esa época planes de estudio innovadores que se anticiparon a su tiempo, como los del Colegio de Ciencias y Humanidades de la UNAM, que fue creado el 26 de enero de 1971, durante la rectoría del ingeniero Javier Barros Sierra). En el mismo sentido destacaba el bachillerato tecnológico, de carácter también propedéutico, que impartían las escuelas vocacionales, ahora Centros de Estudios Científicos y Tecnológicos, articuladas orgánicamente a la educación superior técnica del Instituto Politécnico Nacional (IPN). El INEE expresa que el bachillerato tecnológico de formación propedéutica está asociado al proyecto de la Escuela Politécnica, cuya parte esencial estaba integrada por la Preparatoria Técnica que se creó en 1931. También refiere que esta preparatoria constituyó el antecedente de las distintas escuelas que impartían instrucción especializada en altos estudios técnicos.22 Sin embargo, en lugar de favorecer la expansión de la EMS de manera que se mantuviera su vinculación orgánica con instituciones nacionales y estatales de educación superior, que son las que realizan en nuestro país de manera integral las funciones de investigación, docencia, preservación y difusión de la cultura, así como de divulgación científica, en un espectro muy amplio que abarca todas las áreas del conocimiento, el gobierno federal impulsó la creación y ampliación de una oferta de EMS desvinculada de ellas. De manera específica, el gobierno federal dio prioridad a la educación técnica, en particular a la de carácter terminal, por medio de estudios como los que ofrecía el CONALEP, creado por decreto presidencial en 1978,23 y a otros de carácter terminal que impartían instituciones de formación tec21 Perspectivas de la educación media superior (a finales del sexenio), Observatorio Ciu dadano de la Educación, revista Este País, número 240, abril de 2011. 22 Panorama Educativo de México, Indicadores del Sistema Educativo Nacional 2009, Educa ción Media Superior, INEE, 2011. 23 En 1997 se hizo una reforma con la que los estudiantes del CONALEP cuentan también con una opción propedéutica.

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nológica e institutos estatales de bellas artes. Amplió también la oferta del bachillerato tecnológico que ofrecen los Centros de Estudios Técnicos Industriales; del Mar; de Aguas Continentales (CETIS); CETMAR; CETAC, los Centros de Bachilleratos Industriales, Agropecuarios, Forestales y el CETI de Guadalajara Con una prioridad menor, impulsó la creación de instituciones federales y estatales que ofrecen programas de estudio de bachillerato general “para preparar al alumno en todas las áreas de conocimiento para que elija y curse estudios superiores”. Es el caso del Colegio de Bachilleres, creado en 1973, que desde entonces cuenta con planteles en la Ciudad de México y en varios estados, y que en años posteriores fueron descentralizados (no en el caso de la CDMX). La creación del Colegio de Bachilleres implicó la desaparición de escuelas preparatorias en universidades autónomas, como en la Universidad Autónoma de Chihuahua. También ofrecen esta modalidad: los Centros de Estudios de Bachillerato del gobierno federal, que originalmente surgieron para ofrecer el bachillerato pedagógico, previo al ingreso a nivel de licenciatura para el nuevo plan de estudios de ese nivel en las escuelas normales; las escuelas preparatorias de los gobiernos de los estados; los telebachilleratos y la educación media superior a distancia (EMSAD), que ofrecen los gobiernos de los esta dos por medio de instituciones, tanto centralizadas como descentralizadas. Esta política se impuso además a contracorriente de las aspiraciones explícitas de los estudiantes y de sus familias, quienes al buscar ingresar a este nivel educativo, preferían hacerlo en primer lugar a los que ofrecían la UNAM y el IPN, así como universidades autónomas de los estados (preferencia que se sigue manifestando hasta nuestros días). Y únicamente, en caso de no conseguirlo, buscaban ingresar a otras instituciones que ofrecieran estudios propedéuticos, que al concluirlos les permitieran acceder a las universidades o a la educación superior técnica en el IPN para continuar sus estudios en el nivel de licenciatura, como era su aspiración al ingresar a la EMS. En el ciclo escolar 1970-1971, la población escolar que atendía el gobierno federal era poco menos de uno de cada cuatro estudiantes (23.5%) de la matrícula total de la EMS, y la constituían 64 100 estudiantes de bachillerato tecnológico y 9 400 alumnos de educación profesional técnica. En tanto que las universidades autónomas participaban con casi cuatro de cada diez (38.3%) de la matrícula total, integrada por 115 500 estudiantes del bachillerato universitario y 8 600 de educación profesional técnica (que incluía las carreras de enfermería, trabajo social y topógrafo). El siguiente cuadro muestra la evolución de la matrícula de EMS, por “modalidad” y sostenimiento para los ciclos escolares: 1970-1971, 1982-

313 400

28.7

38.3

32.9

9.5

23.5

33.2

35.6

10.8

20.5

35.3

24.6

19.6

20.5

1 535 500

379 100

409 000

747 400

183 900

563 500

24.7

26.6

48.7

36.7

Sostenimiento

1 535 500

541 400

378 000

301 600

314 500

1982-1983

2 955 783

717 697

465 036

1 773 050

976 465

796 585

2 955 783

1 347 115

415 818

361 541

831 309

2000-2001

24.3

15.7

60.0

33.0

27.0

45.6

14.1

12.2

28.1

4 433 792

849 777

547 526

3 036 489

2 043 830

992 659

4 443 792

2 151 065

547 526

386 527

1 358 674

2012-2013

19.2

12.3

68.5

46.1

22.4

48.5

12.3

8.7

30.6

4 985 080

926 971

612 354

3 445 755

2 361 175

1 084 580

4 985 080

2 484 088

612 354

68 460

1 820 178

2015-2016

18.6

12.3

69.1

47.4

21.8

49.8

12.3

1.4

3.6

FUENTE: para los ciclos escolares 1970-1971; 1982-1983, Anexo del Sexto Informe de Gobierno 1994 del Poder Ejecutivo Federal; para el ciclo escolar 2000-2001, sistema de consulta interactiva de Estadísticas educativas de la SEP; para 2012-2013 panorama educativo de México 2013 INEE y para 2015-2016 la educación obligatoria en México, Informe 2017, INEE.

Suma total

90 100

120 100

Universidades autónomas

Mercado-privadas

103 200

Gobierno federal y de las entidades

29 700

Gobierno de la entidades

313 400

Suma total

73 500

103 900

Bachillerato General

Gobierno federal

111 500

33 900

Educación profesional técnica

Bachillerato universitario

64 100

1970-1971

Bachillerato tecnológico

Modalidades

CUADRO 3

EVOLUCIÓN DE LA MATRICULA POR MODALIDAD Y SOSTENIMIENTO DE LA EDUCACIÓN MEDIA SUPERIOR EN MÉXICO ENTRE LOS CICLOS ESCOLARES 1970-1971; 1982-1983; 2000-2001; 2012-2013 Y 2015-2016

EJERCICIO DEL DERECHO A LA EDUCACIÓN OBLIGATORIA DE CALIDAD 99

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MANUEL I. ULLOA

1983, 2000-2001 y 2012-2013, y 2015-2016 (último ciclo escolar para el que se dispone de información).24 Medio siglo después —como resultado de esas políticas y acciones que el gobierno federal emprendió después del movimiento estudiantil de 1968 y que continuaron con participación de los gobiernos de los estados— el país contaba en el ciclo escolar 2015-2016, únicamente con 612 354 estudiantes que cursan el bachillerato propedéutico universitario y constituyen el 12.3%, en comparación al 38.3% que tenía en el ciclo escolar 1970-1971. Y del total de EMS, en el ciclo escolar 2015-2016, únicamente forman parte de la UNAM y el IPN: 59 131 (1.2%) alumnos del Colegio de Ciencias y Humanidades (CCH), 50 585 (1%) de la Escuela Nacional Preparatoria (ENP) de la UNAM, y 62 782 (1.3%) de los Centros de Estudios Científicos y Tecnológicos del IPN. Acerca de las opciones de EMS que el gobierno federal y los de los estados fueron creando y ofrecen actualmente, el documento ya mencionado del INEE expresa: En suma, las opciones educativas de la EMS constituyen una estructura desarticulada y discordante. En primer lugar, las áreas que dan orden a las opciones centralizadas del gobierno federal no se reproducen en el resto del país. Las opciones educativas en los estados parecen semejantes a las que coordina el gobierno federal, pero carecen de vínculos y comunicación con éstas y entre ellas mismas.25

En suma, las acciones emprendidas por los gobiernos federal y estatales para separar la EMS de las universidades autónomas y el IPN, se ha traducido en una enorme maraña desarticulada que el doctor Rodolfo Tuirán, subsecretario de Educación Media Superior de la SEP, informó: “[…] está conformada por 33 subsistemas y más de 150 expresiones institucionales y organizacionales, con grados variables de autonomía”,26 y que en su mayoría son como aquellas vías que construyeron en el país concesionarios extranjeros de ferrocarriles en el siglo XIX y principios del siglo XX, muchas de las cuales no venían ni iban a parte alguna, porque el pago de las 24 Una descripción más detallada de la evolución e impacto de esta política, entre 1970-71 y 2008-2009, puede consultarse en: Manuel Ulloa Herrero, “Educación básica y media: reformas para el desarrollo”, pp. 68-71, volumen 10, Políticas de educación, ciencia, tecnología y compe titividad; de la obra Análisis estratégico para el desarrollo, José Luis Calva (coord.), Juan Pablos/ Consejo Nacional Universitario, México, 2012. 25 INEE, La Educación Media Superior en México, Informe 2010-2011, Primera edición 2011, p. 32. 26 Presentación de los resultados nacionales de la Prueba Planea de EMS el 13 de octubre de 2017.

EJERCICIO DEL DERECHO A LA EDUCACIÓN OBLIGATORIA DE CALIDAD

101

concesiones se pactaba y cobraba por kilómetros construidos. Y donde co incidían, no podían interconectarse entre ellas para recibir o transferir vagones con líneas de otras compañías, porque estaban construidas con escantillones (ancho de la vía) distintos. Al igual que ocurre ahora entre los subsistemas, expresiones y organizaciones institucionales de la EMS, promovidas por el gobierno federal y los gobiernos de las entidades, en que sus estudiantes y docentes carecen de movilidad entre ellas, y de vinculación con instituciones nacionales y universidades estatales autónomas. Respecto a esta desconexión y a la falta de calidad en la expansión de la EMS, el Programa Sectorial de Educación 2013-2018 compromete en su Meta 2.1: aumentar el Índice de Incorporación al Sistema Nacional del Bachillerato (IISNB), de 4.2% en 2012-2013 a 50% para el ciclo escolar 2018-2019. Este índice […] mide la proporción de la matrícula de educación media superior inscrita en planteles que están incorporados al Sistema Nacional del Bachillerato (SNB) respecto de la matrícula total de educación media superior. Los planteles incorporados al SNB, son aquellos que han acreditado la adopción del Marco Curricular Común; la existencia de una planta docente suficiente y con las competencias para el logro del perfil del egresado del SNB; instalaciones adecuadas y el cumplimiento de los requisitos en función de la modalidad educativa, en la que imparten el servicio.

Para evaluar la eficacia de esta política, para el logro de esta meta podemos revisar cuántas escuelas de EMS y con qué matricula aún cuentan con las características para acreditar su incorporación al SNB. De esta manera podemos también evaluar la calidad de la oferta de la EMS en el ciclo escolar 2016-2017. La matrícula total de EMS en ese ciclo escolar fue de 5 128 518 alumnos, inscritos en 20 718 planteles, de los cuales 18 410, es decir, casi nueve de cada diez (88.9%) no pertenecían al Sistema Nacional del Bachillerato y atendían a 3 028 581 estudiantes, es decir, a seis de cada diez alumnos, 59.1% (SEP, Quinto Informe de Labores, agosto de 2017). Si bien se trata de cifras estimadas, cuando se publica la información definitiva, generalmente resultan más desfavorables. Destaca que de 3 332 Telebachilleratos Comunitarios que atendieron en ese ciclo escolar a 120 mil estudiantes, únicamente ocho pertenecen al SNB que atendían en total a 208 alumnos; en tanto que ni la Prepa Abierta, ni el Bachillerato en Línea de la SEP, que atendieron a 113 mil y 532 852 estudiantes, están incorporados al SNB. Tampoco lo está el Bachillerato Intercultural que atendió a 1 552 alumnos en 19 planteles.

102

MANUEL I. ULLOA

De esta manera y expresado en términos carenciales se interpreta con mayor claridad el indicador que muestra que nueve de cada diez planteles y la mayoría de los alumnos (seis de cada diez), no están atendidos por instituciones de EMS, que reúnen requisitos para poder ser incorporados al SNB. Las modalidades más empobrecidas son aquellas destinadas a la atención de la población que para recibir una educación de calidad con equidad, requiere de mejores y mayores recursos, como se ha mencionado, pero vemos que las instituciones a que pueden acceder no reúnen las condiciones para ofrecerles la educación de calidad que debe garantizarles el Estado mexicano.

PROPUESTA DE ESTRATEGIAS El Sistema Educativo Nacional debe recuperar para la educación obligatoria la integralidad, que establece el párrafo segundo del artículo 3° de la CPEUM, así como la vigencia de los principios contenidos en su fracción II que deben orientar su relevancia. Con participación de los maestros, estudiantes y padres de familia en cada escuela debe forjarse una educación pública integral y relevante, que responda a las necesidades y aspiraciones de nuestra sociedad pluriétnica y multicultural, en el marco de un auténtico federalismo educativo, con re cursos suficientes para garantizar su calidad, sustentados en un federalismo fiscal y hacendario real, que pondere y haga efectivos para su asignación los criterios de distribución compensatorios, resarcitorios, de recono cimiento al esfuerzo financiero y a la eficiencia en su aplicación, que son la razón de ser de nuestra organización federal.27 Federalismo que ha sido desvirtuado, más allá de la educación, en todas las dimensiones de la vida pública por la imposición de su antítesis, un centralismo creciente y asfixiante que agobia a la nación en todas las esferas de su vida política, económica, social y cultural. Debe combatirse el genocidio cultural y la desaparición de leguas que el Estado mexicano ha venido causando a los pueblos originarios, al excluirlos de diversas maneras del ejercicio de sus derechos y en particular al de

27 En el libro El financiamiento de la educación básica en el marco del federalismo, Pablo Latapí Sarre y Manuel Ulloa Herrero presentamos escenarios donde aplicamos, con propósitos ilustrativos, algunos de los criterios mencionados en este párrafo.

EJERCICIO DEL DERECHO A LA EDUCACIÓN OBLIGATORIA DE CALIDAD

103

una educación obligatoria de calidad, terminando con la simulación en la llamada “educación indígena” y discriminatoria que les han impuesto. De manera semejante debe desterrarse la simulación y superar la insuficiente atención a la educación de la población con una o más discapacidades, garantizando su derecho a contar con el apoyo de servicios suficientes y de calidad, por medio de la atención de personal calificado y especializado en apoyo a sus maestros frente a grupo, padres de familia y de las organi zaciones de la sociedad civil, que ellos han creado en su apoyo y reciban la atención, apoyos y orientación que requieren, a fin de garantizarles la educación obligatoria de calidad a que tienen derecho. A toda la población que se encuentra cursando su educación primaria, se le deben restituir las 15 horas semanales de aprendizaje que el gobierno federal, en contubernio con el SNTE, les robó a todas las niñas y niños de México, con el pretexto del logro de las metas del Plan de Once años para la Expansión y Mejoramiento de la Educación Primaria 1959-1970,28 que por cierto no se cumplieron. Deben ampliarse también las tres horas diarias de aprendizaje, en los jardines niños públicos, a fin de asegurar que su educación sea integral y sus alumnos puedan lograr los aprendizajes de los contenidos de sus planes y programas de estudio durante los tres grados que comprende este nivel escolar, que el Estado les ha venido negando violando su obligatoriedad. De esta manera, tanto los jardines de niños como las primarias deben ser de tiempo completo y deben asegurarse en ellos la dedicación de los tiempos suficientes y necesarios para el logro de los aprendizajes de sus alumnos en jornada ampliada o en turnos discontinuos de mañana y tarde. De manera congruente con lo anterior, las plazas docentes en la educación preescolar y primaria deben ser de tiempo completo, asegurando que el sueldo y las prestaciones de las mismas les garanticen una vida digna a los maestros y sus familias. 28 En el gobierno de Felipe Calderón se estableció en 2007 el Programa Escuelas de Tiempo Completo (PETC), como un intento parcial de resarcir, casi medio siglo después y a cuenta gotas, las 15 horas de aprendizaje robadas a las niñas y niños de primaria desde 1959, con una ampliación de seis a ocho horas de aprendizajes en las materias básicas, que incluían de manera simbólica, algunas actividades artísticas, deportivas y culturales. La meta de la administración actual, es establecer el modelo de Escuelas de Tiempo Completo (ETC) en 40 mil escuelas de educación primaria, a la vez que lo amplió a toda la educación básica. El 5° Informe de Labores la SEP, da cuenta que al ciclo escolar 2016-2017, había 25 032 escuelas de educación básica en este programa. Con las 18 324 escuelas incorporadas por esta administración en los cuatro últimos ciclos escolares y las 6 708 que estableció la administración anterior, se van a necesitar más de cinco sexenios para generalizar el nuevo modelo educativo de tiempo completo; lo que significa que su universalización se podrá alcanzar, hasta un siglo después de que se produjo este despojo.

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Para garantizar que todas las niñas y niños del país puedan ejercer su derecho a la educación obligatoria de calidad, deben fortalecerse y ampliarse los servicios en apoyo a las escuelas multigrado, por medio de equipos itinerantes especializados que deben apoyarse de manera eficaz a estas escuelas en las siguientes labores: 1) Atención y solución a las desproporcionadas cargas de gestión administrativa que les imponen distintas dependencias de los tres órdenes de gobierno que deben estar a su servicio (a reserva de revisar y evaluar dichos requerimientos, respecto a la justificación de su pertinencia, idoneidad, complementariedad, así como el impacto que tiene su uso, a fin de reducir o eliminar aquellos que procedan).29 2) La atención a sus necesidades de apoyo técnico pedagógico para garantizar el logro de los aprendizajes de sus alumnos sobre los contenidos de planes y programas de estudio con la participación de ATPS, que se involucren en atenderlos en apoyo a la planta docente de cada escuela multigrado. 3) La formación y superación profesional en el trabajo del personal docente, técnico pedagógico, directivo, administrativo y de servicios en el ámbito mismo de trabajo de sus escuelas y zonas escolares, de manera semejante a la formación de especialistas, maestros y doctores en clínicas, hospitales y regiones sanitarias del sector salud. 4) Atención a sus alumnos con discapacidad en apoyo a la labor de sus docentes frente a grupo, atención directa a sus alumnos y orientación a sus padres de familia. 5) Atención a la integralidad de la educación por medio de actividades de apreciación, formación y creación artística; divulgación de las ciencias y tecnologías, desarrollo de la corporeidad, recreación y deportes, así como el desarrollo de habilidades vinculadas a necesidades sociales y aspiraciones de cada comunidad. 6) Apoyo y acompañamiento de equipos de supervisión integrados por supervisores de todos los niveles y modalidades.30 29 Se cuenta con estudios detallados sobre las cargas adicionales a las tareas sustantivas que realizan los maestros, que los distraen de su tarea principal y ocasionan que tengan que dedicar tiempos fuera de los horarios de trabajo; implican traslados y gastos que afectan su ingreso personal y ponen en riesgo su seguridad personal por las condiciones de horario y lugar en donde se ven en necesidad de realizarlos. Informe del Colegio de Supervisores de Telesecundaria A.C. del Estado de Guanajuato. 30 Existen antecedentes de experiencias exitosas desarrolladas por supervisores, como la del Colegiado Regional de Educación Básica de Tehuacán, Puebla, que tuve el privilegio de conocer y valorar en campo, en la Sierra Negra del estado de Puebla.

EJERCICIO DEL DERECHO A LA EDUCACIÓN OBLIGATORIA DE CALIDAD

105

7) De manera complementaria a los apoyos anteriores, en las propias comunidades donde se encuentra asentado cada plantel, debe contratarse con recursos públicos servicios de aseo y limpieza de los salones, baños y otros espacios escolares, para que estas labores no interfieran con las actividades de los docentes, ni los aprendizajes de los alumnos, ni distraigan la atención de los padres de familia, que deben estar centrados en las necesidades de apoyo y acompañamiento a los aprendizajes de sus hijos. En ese contexto, se establece una nueva relación entre los estudiantes, quienes tienen el derecho, la necesidad, el interés y gusto por aprender; y sus maestros, quienes por vocación, formación y obligación asumen con profesionalismo y honestidad intelectual el compromiso ético y académico de apoyarlos para que, a partir de lo que saben, puedan construir con autonomía sus nuevos aprendizajes.31 Los procesos de planeación, organización y evaluación, así como la normatividad y organización directiva y administrativa de las instituciones educativas, deben estar siempre en función y al servicio de esa relación fundamental por medio de procesos participativos que parten, primero, de los derechos, necesidades y aspiraciones de alumnos, maestros y padres de familia en cada salón de clase y las comunidades asociadas a cada escuela, en un proceso de abajo hacia arriba, pero reciben respuesta en recursos, apoyos y acompañamiento en un proceso de arriba hacia abajo. La participación de alumnos, maestros, padres de familia y miembros de las comunidades en las escuelas en que estudian sus hijos, debe ser efectiva en la toma de decisiones sobre su gestión, la mejora del logro de los aprendizajes de sus estu diantes y para su evaluación formativa. Como lo prescribe la CPEUM, toda la educación pública que imparte el Estado mexicano será gratuita. Por tanto, la inversión, gastos de mantenimiento, insumos y servicios que demande su inversión y operación deben ser aportados con recursos presupuestales de los órdenes de gobierno a quienes corresponda su sostenimiento, sin incurrir por motivo alguno en la imposición de cuotas, inscripciones o colegiaturas “voluntarias”, que se han traducido en la imposición de contribuciones regresivas a quienes menos tienen para el sostenimiento de las escuelas públicas.

Manuel Ulloa Herrero, “Educación básica y media: reformas para el desarrollo”, pp. 68-71, volumen 10, Políticas de educación, ciencia, tecnología y competitividad; de la obra Análisis estratégico para el desarrollo, José Luis Calva (coord.), Juan Pablos/Consejo Nacional Universitario, México, 2012. 31

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MANUEL I. ULLOA

Esta estrategia es opuesta a la desarticulación que los gobiernos hicieron de la educación media básica, al separar la secundaria de la educación media superior universitaria en la segunda década del siglo XX, y la posterior desvinculación de la prevocacional de la educación propedéutica del IPN, que el gobierno de Díaz Ordaz hizo durante el movimiento estudiantil de 1968. Siguieron acciones que impulsaron los gobiernos federal y de los estados con la creación de varias instituciones de EMS, desvinculadas de las instituciones nacionales de educación superior (UNAM e IPN) y de las universidades autónomas de los estados en los años setenta, con el fin de disminuir la participación de estas últimas en la matrícula total de la EMS. Así la han convertido en una enorme maraña compuesta por 33 subsistemas y más de 150 expresiones organizativas e institucionales en este nivel educativo, sin movilidad entre ellas para sus alumnos y el personal académico que labora en ellas. Lo que demanda la nueva estrategia es volver a articular el conjunto de los subsistemas educativos de la EMS a la educación superior y a la capacidad de investigación científica y tecnológica con que cuenta el país, en la prospectiva de una educación científica, humanista y crítica a lo largo de toda la vida, que considere también, desde esa perspectiva, la articulación a ella de la educación básica (EB) y de la educación inicial que la preceden.32 Los fines de estas nuevas EMS y EB deben estar asociados: a) a la formación ciudadana para participar en la democracia “como un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo”,33 lo que implica que los niños, adolescentes y jóvenes participen con autonomía y responsabilidad en los procesos de toma de decisiones que tienen que ver con su propia formación y todas las actividades que se encuentran relacionadas con ella; b) al ejercicio de los derechos humanos, en especial el derecho a la educación que constituye la base para conocer, acceder y hacer exigible el ejercicio de los demás derechos; c) al desarrollo de la ciencia y la tecnología; d) al cuidado y sustentabilidad del medio ambiente; e) a la preservación y enriquecimiento de nuestra diversidad cul tural, y f) a lograr una mayor productividad y competitividad, que se traduzca en una mejor y mayor participación en sus beneficios, mediante una inserción económica y social que permita vivir con dignidad y calidad de vida a sus egresados. En el nuevo marco de la educación obligatoria debe terminarse con la simulación en la educación de jóvenes y adultos, la insuficiencia de su fi32 33

Ibidem. Inciso a) de la fracción II del artículo 3° de la CPEUM.

EJERCICIO DEL DERECHO A LA EDUCACIÓN OBLIGATORIA DE CALIDAD

107

nanciamiento, la estandarización de sus prácticas, la falta de formación de sus agentes educativos y las prácticas de corrupción a que da lugar el sistema de “estímulos” de sus procesos de “certificación”, para cumplir las metas de los gobiernos en turno. El Estado debe asumir los costos que implica el pago ineludible de la deuda social en educación a los jóvenes y adultos de 15 años y más, por medio de una política integral de Estado y no de gobierno, asociada a saldar el pago de la deuda social que tiene con ellos también en materia de salud, nutrición, vivienda, trabajo y medio ambiente. En su vertiente educativa deben asignarse los recursos humanos, materiales, financieros y de organización que demandan la magnitud, complejidad y diversidad de su atención, donde deben estar incluidos todos los adultos, a diferencia de los programas sectoriales de educación de adultos de los gobiernos neoliberales de Felipe Calderón y Peña Nieto. El INEE autónomo, ejerciendo plenamente su autonomía, debe ocuparse de lo que constituye su responsabilidad fundamental, que es evaluar que el Estado cumpla con su obligación constitucional de garantizar el ejercicio del derecho de la población a una educación obligatoria de calidad en los términos que plantea el Modelo interdisciplinario y multifactorial propuesto por Carlos Muñoz Izquierdo, y que se encuentra incorporado en el artículo 5 de la fracción III de la Ley del INEE vigente. Para ello deben desarrollarse y aplicarse indicadores que permitan evaluarlo y hacerlo exigible y justiciable, como en su último ensayo propuso al INEE Pablo Latapí Sarre.34 El INEE, con una organización reducida pero estratégica, ágil y flexible, como propuso Carlos Ornelas, debe apoyar y fortalecer la capacidad de investigación e innovación educativa con que cuenta el país, de manera que le permita orientar estratégicamente el cumplimiento de sus funciones y asegurar su presencia, así como la eficacia y eficiencia de sus funciones y acciones en donde tienen lugar los procesos educativos, sus componentes y resultados, por medio de acciones de evaluación formativa incluyentes y participativas que involucren a sus actores principales (alumnos, maestros, padres de familia, ATP, directivos y funcionarios), de manera que aseguren el ejercicio del derecho a una educación obligatoria de calidad. Un INEE que partiendo de la lamentable realidad en que nos han colocado las acciones y omisiones históricas del Estado mexicano y la simbiosis atípica que la SEP generó con el SNTE, incluya y apoye a todos quienes participan en la tarea educativa para lograr el ejercicio del derecho a 34 Pablo Latapí Sarre, “El derecho a la educación. Su alcance, exigibilidad y relevancia para la política educativa”, Revista Mexicana de Investigación Educativa, enero-marzo 2009, vol. 14, núm. 40, pp. 255-287.

108

MANUEL I. ULLOA

una educación de calidad. No descalificando alumnos y maestros, repartiendo infracciones de nivel “I” o “insuficiente”, como si fuera patrulla de caminos, sino comprometiéndose y actuando en su auxilio y apoyo como “ángeles verdes”, para que desde el nivel en que han sido colocados y se encuentran, puedan continuar su camino y llegar al nivel “IV” o “destacado”. Es ahí donde todos necesitamos y queremos que se ubiquen. Finalmente conviene advertir, que estas estrategias sólo pueden ser impulsadas y desarrolladas por un Estado educador, que por la justicia de sus sentencias, el beneficio para la convivencia de las leyes que promulgue y las acciones que realice en beneficio de la sociedad, eduque por medio de ellas y sean así reconocidas. Sólo mediante acciones congruentes con estas estrategias que se proponen, tendrá el Estado autoridad ética, política y el reconocimiento social que requiere para convocar a maestros, alumnos, padres de familia y a la sociedad en su conjunto a participar en las transformaciones que demanda el ejercicio del derecho a una educación obligatoria de calidad.

LAS POLÍTICAS DE EDUCACIÓN SUPERIOR Y LAS PROFESIONES EN MÉXICO

DULCE MARÍA MARTÍNEZ ÁNGELES*

La concepción liberal de que la escolaridad es un mecanismo para la mo vilidad social se difundió ampliamente a partir de la década de 1940, y ocasionó un incremento acelerado en la demanda por educación. En Mé xico, a partir de los años de la década de 1970, se sentaron las bases para lo que se ha llamado la “masificación de la educación superior”. Este fenóme no ocasionó, en las décadas recientes, un exceso de egresados que no en cuentran lugar dentro del aparato productivo en actividades directamente relacionadas con los conocimientos y habilidades que sus credenciales escolares certifican; o egresados que aceptan puestos de trabajo que normal mente requerirían menores credenciales educativas. No obstante, existe un consenso en que la construcción de un sistema educativo sólido es indispensable para sentar las bases y avanzar hacia eleva dos estadios de desarrollo y contribuir al crecimiento y desarrollo económico y social de los países. Labra y Ramírez (2007) afirmaron que dicho consenso se basaba en la importancia de los atributos de la educación superior como los siguientes: • Constituye el principal medio de la sociedad para generar, difundir y socializar el conocimiento científico, humanístico y el desarrollo tecno lógico. • Genera los profesionales (profesionistas) y el capital social que deman da la sociedad para contribuir a la mejora de los problemas que conlleva el desarrollo social y económico. * Docente de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla, Campus Libres. Docente del Instituto Tecnológico Superior de Libres, Puebla. La autora agradece la colaboración de Yair González de la Torre, alumno de la carrera de Ingeniería en Gestión Empresarial del Instituto Tecnológico Superior de Libres, Puebla; y de Juan Carlos Rosales, quien colaboró en la construc ción estadística de este documento. [109]

110

DULCE MARÍA MARTÍNEZ ÁNGELES

• Favorece la creación y existencia de instituciones para la formación educativa, la creación de nuevo conocimiento y la difusión del mismo en su sentido más amplio. • Contribuye a la investigación científica y a la innovación tecnológica que requiere el desarrollo interno y la competitividad económica frente al exterior. • Fortalece la estabilidad social y política, al constituirse en un vigoroso instrumento de movilidad social. Asimismo aseguran que la evidencia histórica nacional e internacional responden al estrecho vínculo entre el nivel de desarrollo de un país con la fortaleza de sus sistemas de educación y de investigación científica y tec nológica. Ello reafirma la tesis que la educación pública, y especialmente la de nivel superior y la investigación en ciencia y tecnología, constituye no un gasto sino una inversión, estratégica en lo económico y prioritaria en lo social, que no sólo se debe auspiciar y proteger, sino que es imperativo im pulsar intensa y permanentemente como factor clave del desarrollo nacional (Labra y Ramírez, 2007:52). El presente capítulo da seguimiento a los planteamientos iniciales del trabajo realizado por Labra y Ramírez en su contribución para el Volumen 10 de la colección de volúmenes Agenda para el Desarrollo, publicado en 2007, donde se analizaron las principales tendencias de la educación supe rior. La novedad del aporte ahora reside en incorporar el tema de los pro fesionistas en México como una continuidad a la formación universitaria y su correspondencia en la ocupación en el mercado laboral mexicano. TENDENCIAS DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN MÉXICO Entre las principales tendencias que Labra y Ramírez (2007) señalaron en las últimas décadas en la educación superior de nuestro país, se destacan siete: 1. Expansión del sistema de educación superior. Derivado de la explo sión demográfica y la creciente demanda de los hogares por educación, sobre todo de educación superior, las autoridades educativas favorecie ron el surgimiento y expansión de instituciones y planteles de educación superior, tanto públicos como privados. Esto se acentuó a partir de la década de los ochentas, principalmente en modalidades no universita rias, sin considerar la pertinencia y la calidad académica. Entre 1970 y 2016, el número de planteles de educación superior, tanto públicos como privados, que ofrecen estudios de licenciatura y

LAS POLÍTICAS DE EDUCACIÓN SUPERIOR

111

posgrado, se multiplicó poco más de 22 veces, pasando de 385 a 8,512 (gráfica 1). Como consecuencia, la matrícula total aumentó 14 veces de 271 mil alumnos a 3.7 millones de alumnos (gráfica 2). 2. Desregulación y privatización del sistema de educación superior. Lo cual fue ligado como parte de las políticas de desregulación y aper tura comercial, lo cual propició un gran incremento de instituciones privadas que han contribuido a la saturación de carreras. La indiscrimi nada apertura comercial, se inscribe en una tendencia hacia la interna cionalización de la educación superior, regida por los mecanismos de mercado, permitiendo que cualquier institución educativa pueda ins talarse y operar en México. GRÁFICA 1

9,000 8,000 7,000 6,000 5,000 4,000 3,000 2,000 1,000 0 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016

Planteles

PLANTELES DE EDUCACIÓN SUPERIOR EN MÉXICO 1970-2016*

*Incluye: Normal, Licenciatura, Técnico Superior y Posgrado. FUENTE: elaboración propia con base en datos del Sistema Nacional de Información Estadística Educativa.

Entre 2006 y 2016 la participación de las instituciones particulares en la matrícula total de licenciatura se normalizó pasando de 32 a 36%, pues en el del estudio de Labra y Ramírez (2006), esta tendencia casi se triplicó entre 1970 y 2005 de 14 a 32%. En el caso del posgrado, las instituciones pri vadas actualmente participan con 81% de la matrícula de ese nivel (gráfica 3), lo cual es bastante llamativo, pues para el año 2006 tenían un porcentaje de casi 46%. Sin duda, esta evidencia confirma la segunda tendencia. 3. Lenta transición de un sistema de educación superior centralizado y rígido, hacia uno más descentralizado y flexible. Como se pudo ob servar anteriormente, existe un acelerado crecimiento de las institu ciones y la matrícula de educación superior; sin embargo, persisten

112

DULCE MARÍA MARTÍNEZ ÁNGELES

GRÁFICA 2

MATRÍCULA EN EDUCACIÓN SUPERIOR EN MÉXICO 1970-2016* (MILES DE ALUMNOS) 4,000,000 Miles de alumnos

3,500,000 3,000,000 2,500,000 2,000,000 1,500,000 1,000,000 0

1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016

500,000

*Incluye: Normal, Licenciatura, Técnico Superior y Posgrado. FUENTE: elaboración propia con base en datos del Sistema Nacional de Información Estadísti ca Educativa.

GRÁFICA 3

MATRÍCULA DE LICENCIATURA Y POSGRADO EN INSTITUCIONES PRIVADAS EN MÉXICO 2006-2106 (PORCENTAJE DEL TOTAL) Porcentaje del total

100.0 80.0 60.0 40.0 20.0 0.0 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Posgrado

Licenciatura

FUENTE: elaboración propia con base en datos del Sistema Nacional de Información Estadísti ca Educativa.

elementos que mantienen el funcionamiento de un modelo centrali zado de educación superior. De acuerdo con cifras del periodo 20002015, sólo cinco entidades federativas concentran casi 50% de la matrícula de licenciatura y de posgrado (cuadro 1). Estos estados son Distrito Federal (ahora CDMX), Estado de México, Puebla, Jalisco y Veracruz.

60,253

60,762

13,814

Chihuahua

Coahuila

Colima

52,988

33,681

132,401

173,358

Guerrero

Hidalgo

Jalisco

México

56,188

63,277

Guanajuato

Michoacán

26,001

Durango

388,349

44,905

Chiapas

Distrito Federal

15,787

Campeche

8,020

47,652

Baja California

Baja California Sur

21,015

2000

Aguascalientes

Entidad

CUADRO 1

2.7

8.5

6.5

1.6

2.6

3.1

1.3

19.0

0.7

3.0

2.9

2.2

0.8

0.4

2.3

1.0

77,393

250,716

151,203

54,581

52,196

86,989

30,070

385,164

14,344

69,993

76,825

59,355

19,526

16,077

63,352

29,628

2005

3.2

10.3

6.2

2.2

2.1

3.6

1.2

15.7

0.6

2.9

3.1

2.4

0.8

0.7

2.6

87,014

314,472

193,416

66,275

54,769

100,323

38,785

462,581

19,074

81,779

98,689

69,989

24,307

16,942

85,391

36,729

2010

Matrícula 1.2

2000-2015

SUPERIOR POR ENTIDAD FEDERATIVA

DISTRIBUCIÓN DE LA MATRÍCULA EN EDUCACIÓN

2.9

10.5

6.5

2.2

1.8

3.4

1.3

15.5

0.6

2.7

3.3

2.3

0.8

0.6

2.9

1.2

116,099

464,648

263,636

97,429

75,495

145,206

54,138

28,534

102,353

709,459

129,584

120,673

32,037

22,775

121,652

50,418

2015

2.7

10.9

6.2

2.3

1.8

3.4

1.3

0.7

2.4

16.7

3.1

2.8

0.8

0.5

2.9

1.2

LAS POLÍTICAS DE EDUCACIÓN SUPERIOR 113

72,781

60,003

43,336

93,823

18,734

97,941

33,635

19,777

Sinaloa

Sonora

Tabasco

Tamaulipas

Tlaxcala

Veracruz

Yucatán

Zacatecas 100.0

1.0

1.6

4.8

0.9

4.6

2.1

2.9

3.6

1.8

0.5

1.5

5.5

2.4

5.7

1.2

1.5

2,445,628

28,105

45,811

122,536

21,753

90,993

57,226

71,115

72,848

51,514

15,847

37,594

145,227

59,774

132,281

21,895

33,697

2005

100.0

1.1

1.9

5.0

0.9

3.7

2.3

2.9

3.0

2.1

0.6

1.5

5.9

2.4

5.4

0.9

1.4

2,981,313

35,570

57,487

157,410

26,220

106,683

65,796

89,205

84,961

60,004

24,576

50,101

179,033

59,512

159,845

30,468

43,907

2010

Matrícula

FUENTE: V Informe de Gobierno del Ejecutivo Federal, México, septiembre, 2017.

2,047,895

36,254

San Luis Potosí

Total Nacional

9,268

Quintana Roo

30,929

112,207

Puebla

Querétaro

48,300

Oaxaca

117,415

24,627

Nayarit

Nuevo León

30,414

2000

Morelos

Entidad

CUADRO 1 (CONTINUACIÓN)

100.0

1.2

1.9

5.3

0.9

3.6

2.2

3.0

2.8

2.0

0.8

1.7

6.0

2.0

5.4

1.0

1.5

4,244,401

50,722

74,811

247,769

33,539

115,445

84,762

109,039

140,426

85,614

38,764

76,896

253,038

77,829

214,676

44,992

61,943

2015

100.0

1.2

1.8

5.8

0.8

2.7

2.0

2.6

3.3

2.0

0.9

1.8

6.0

1.8

5.1

1.1

1.5

114 DULCE MARÍA MARTÍNEZ ÁNGELES

LAS POLÍTICAS DE EDUCACIÓN SUPERIOR

115

Asimismo se puede observar que, en la mayoría de los casos, esta tran sición se mantiene en algunos estados al no observarse variaciones relevantes entre cada cinco años que involucra el periodo de análisis. Evaluando todo el periodo, llama la atención que el Distrito Fede ral (hoy CDMX) disminuye su porcentaje de concentración de ma trícula a 0.7% en 2015; mientras tanto, Colima y Coahuila aumentan su participación con 2.4 y 16.7%, respectivamente. Sin duda, los esta dos identificados generalmente como pobres no están presentes con altos porcentajes de participación, como lo es el caso de Chiapas, Gue rrero y Oaxaca; sin embargo, llegan a tener porcentajes mayores a estados que no son catalogados como pobres como lo es el caso de Que rétaro y Quintana Roo. 4. Crecimiento distorsionado de la oferta académica. Si bien la desre gulación de la educación superior permitió ampliar la oferta académica, se dejó a la deriva el tema de la calidad educativa y su diversificación con criterios de calidad, provocando severas distorsiones en la oferta académica y en la vinculación de ésta con las necesidades sociales, económicas y tecnológicas del país. Como resultado de la expansión del sistema de educación superior, la oferta de programas académicos, tanto de licenciatura como de pos grado, registró un acelerado crecimiento. De acuerdo con información de Comités Interinstitucionales para la Evaluación de la Educación Superior, A.C. (CIEES), para el año 2013 se registraron 22,219 programas de licenciatura, que representa el 73% de los programas de educación superior. En el caso del posgrado, la oferta de programas es de 8,368 programas, que representa el 27 por ciento. 5. Rezagos en el acceso y equidad de la educación superior. Pese a la expansión de la matrícula de educación superior, también persisten los problemas de acceso, cobertura y equidad. La desigualdad en el acce so se expresa en las grandes diferencias que registran la cobertura en las diversas regiones del país (cuadro 2). La diferencia entre las entidades con la cobertura más elevada (Dis trito Federal, 63%) y la más baja (Guerrero, 15.8%) es de poco más de 47 puntos porcentuales. Con relación a esto, Labra y Ramírez (2006), señalaron que la diferencia para 2005 era de 36% y el estado con la menor cobertura fue Chiapas con 13%, mientras que Ciudad de Méxi co tenía 49 por ciento. Se observa que la cobertura de educación superior del país es de 28%, lo cual no es muy favorable en el contexto latinoamericano y mundial. Entre los principales programas gubernamentales para mejorar el acceso y la equidad en la educación superior se encuentran los pro

116

DULCE MARÍA MARTÍNEZ ÁNGELES

CUADRO 2

COBERTURA EN EDUCACIÓN SUPERIOR POR ENTIDAD FEDERATIVA 2016 Entidad Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Chiapas Chihuahua Coahuila Colima Distrito Federal Durango Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco México Michoacán Morelos Nayarit Nuevo León Oaxaca Puebla Querétaro Quintana Roo San Luis Potosí Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatán Zacatecas República mexicana

Matrícula total 47,602 114,543 22,330 27,338 95,595 22,182 81,137 124,085 530,036 48,544 126,939 66,549 92,182 233,407 415,399 105,497 57,459 32,670 188,963 71,443 219,529 68,487 34,871 74,309 118,896 105,718 73,334 113,227 32,132 186,979 70,761 46,802 3,648,945

Población 144,385 382,218 81,045 100,442 315,036 76,750 630,061 385,891 838,489 196,344 658,062 420,998 306,888 853,516 1,784,480 511,044 205,943 128,860 513,278 451,461 700,918 222,765 173,517 304,981 318,905 307,235 261,663 364,046 141,606 868,966 227,845 171,651 13,049,648

Cobertura 33.0 30.0 27.6 27.2 30.3 28.9 12.9 32.2 63.2 24.7 19.3 15.8 30.0 27.3 23.3 20.6 27.9 25.4 36.8 15.8 31.3 30.7 20.1 24.4 37.3 34.4 28.0 31.1 22.7 21.5 31.1 27.3 28.0

FUENTE: Reporte de indicadores educativos, SEP, actualizado a marzo de 2017.

Posición 05 13 17 20 11 14 32 06 01 22 29 31 12 18 24 27 16 21 03 30 07 10 28 23 02 04 15 08 25 26 09 19

LAS POLÍTICAS DE EDUCACIÓN SUPERIOR

117

gramas de becas para licenciatura y posgrado. En el primer caso, aun cuando el número de becas del Programa Nacional de Becas para Edu cación Superior (PRONABES) ha ido con una tendencia relativamen te creciente. En la gráfica 4 se observa un pico correspondiente al año 2011 con 15.8% de cobertura, sin embargo, en años posteriores hubo un fuerte decremento; esto puede estar relacionado con el hecho que fue un año antes del cambio de gobierno federal, por lo que pudo haber influencia de fines políticos. GRÁFICA 4

COBERTURA DEL PROGRAMA DE BECAS PARA EDUCACIÓN SUPERIOR 2000-2016

Porcentaje de cobertura

14 12 10 8 6 4 2

2016

2015

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2003

2005

2002

2004

2001

Cobertura

2000

Año

4.5 4.5 4.7 4.5 2.7 3.8 3.9 3.3 15.8 3.2 5.2 5.3 8.9 4.0

FUENTE: V Informe de Gobierno del Ejecutivo Federal, México, septiembre, 2017.

Es importante mencionar que este porcentaje de cobertura está influido porque el número de matrícula crece año con año, no obs tante, el número de becas otorgadas varía por año; es decir, no man tiene un ritmo creciente. 6. Desarticulación crónica entre las instituciones de educación superior y las necesidades de la sociedad y la economía. En décadas recientes se ha creado una relación disfuncional entre los egresados de las insti tuciones de educación superior y el mercado de profesionistas: sólo una baja proporción de alumnos de educación superior —15 de cada 100— concluye sus estudios; se observa una sobresaturación de seg mentos laborales relacionados a un reducido número de profesiones tradicionales (derecho, contaduría, administración de empresas, medi

118

DULCE MARÍA MARTÍNEZ ÁNGELES

cina, arquitectura, odontología, etc.); existe una débil corresponden cia entre los conocimientos, habilidades y actitudes que desarrollan los estudiantes durante su formación universitaria con las exigencias de la sociedad y el mercado laboral; y, una baja demanda de profesionistas provocada por la incapacidad estructural de la economía mexicana para absorber en condiciones laborales dignas a los egresados de las instituciones de educación superior. La concentración de la oferta de egresados en un número reducido de carreras, como insuficiente absorción de los egresados por el mer cado de profesionistas, tanto público como privado, más que traducirse en un incremento del desempleo de personas con estudios superiores, explica la existencia de segmentos laborales de profesionistas con bajas remuneraciones. Esta tendencia se podrá verificar con mayor cla ridad en el apartado siguiente. 7. Estancamiento del financiamiento de la educación superior. Esta tendencia fue señalada debido a que las cifras presentadas por Labra y Ramírez (2007), mostraban una tendencia constante con un prome dio de 0.62% de gasto en educación superior como porcentaje del PIB para el periodo analizado del año 2000 a 2006. Sin embargo, para el nuevo periodo de análisis, 2000-2015, se observa que este gasto ha ido en aumento, incluso rebasando el 1% recomendado por institu ciones internacionales como la OCDE y UNESCO, principalmente (gráfica 5). GRÁFICA 5

GASTO FEDERAL EN EDUCACIÓN SUPERIOR 2000-2016 (PORCENTAJE DEL PIB) 1.40 Porcentaje del PIB

1.20 1.00 0.80 0.60 0.40

2016

2015

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

0.00

2000

0.20

FUENTE: elaboración propia con base en información estadística del V Informe de Gobierno del Ejecutivo Federal, 2017, y Banco de Información Económica, INEGI.

LAS POLÍTICAS DE EDUCACIÓN SUPERIOR

119

En el caso del financiamiento público a la ciencia y la tecnología, en el mismo lapso su proporción también ha ido creciendo, pero se ha mantenido por debajo del 1% del PIB, llegando a 0.5% del PIB (gráfica 6). GRÁFICA 6

GASTO FEDERAL EN CIENCIA Y TECNOLOGÍA 2000-2017 (PORCENTAJE DEL PIB)

Porcentaje del PIB

0.60 0.43%

0.41%

0.40 0.30

0.51% 0.50% 0.51% 0.50%0.54% 0.54% 0.53% 0.49%

0.52%

0.50

0.39%

0.40%

0.47%

0.38%

0.36%

0.32%

0.43%

0.20

2017

2016

2015

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

0.00

2000

0.10

FUENTE: V Informe de Gobierno del Ejecutivo Federal, México, septiembre, 2017.

Tal situación contraviene las disposiciones legales aprobadas por el H. Congreso de la Unión, para destinar 1% del PIB a educación superior y 1% del PIB a investigación científica, lo cual sólo se ha logrado para el primer rubro. Aun el indicador de gasto nacional en educación superior por alumno, que incluye el gasto del sector privado, nos compara desfavorablemente en el contexto internacional. En tanto que en los países más industrializados de la OCDE el gasto por alumno en educación superior rebasa 16,000 dó lares, llegando en el caso de Estados Unidos a 29,328 dólares, en México es de 8,949 dólares (gráfica 7). Se ha asumido que la educación superior tiene la función de formar y certificar personas, lo cual es requisito indispensable para poder acceder al mercado laboral de los profesionistas, siempre y cuando el mercado valide y admita a la persona que lo posee en la ocupación debida. Se ha percibido que el Estado ejerce su función reguladora en la educa ción superior, pues la mayor parte de ella es pública. Este hecho ocasiona que los temas de recursos, subsidios y rendición de cuentas adquieran particular relevancia. También el Estado regula en su manera de operar, la elaboración de los programas de estudio, modelos educativos, etcétera. Ade más, ambos aspectos (Estado y educación superior), constituyen un primer

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DULCE MARÍA MARTÍNEZ ÁNGELES

GRÁFICA 7

GASTO POR ALUMNO EN EDUCACIÓN SUPERIOR EN PAÍSES MIEMBRO DE LA OCDE Y DE AMÉRICA LATINA 2014 Suiza Suecia Noruega Australia Finlandia Austria Dinamarca Media OCDE Israel Brasil Corea Rusia Colombia Indonesia

5,000 10,000 15,000 20,000 25,000 30,000 35,000 Miles de dólares

FUENTE: Education at a Glance, OCDE Indicators, 2017.

filtro para los egresados con título universitario que podrían realizar un ejercicio profesional. PROFESIÓN COMO CONTINUIDAD DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR Las instituciones de educación superior fungen como formadoras de poten ciales profesionistas, pero éstas no funcionan por sí solas, sino que existe todo un sistema educativo impulsado por el Estado, que tiene a su vez como base el discurso del modelo de desarrollo nacional, permeado por las con diciones internacionales. Es inevitable relacionar entonces el asunto edu cativo con la dinámica del mercado de trabajo, lo que nos remitió a hacer una revisión de la política educativa que se lleva a cabo en el país, generalmente ligada al contexto nacional y global. La importancia de mostrar este panorama inicial tiene que ver con el hecho de que, para el caso de México, un nivel de instrucción más alto no implica necesariamente tasas de desempleo más bajas. Se sabe que en los países menos desarrollados como lo es el caso del México, la tasa de desem

LAS POLÍTICAS DE EDUCACIÓN SUPERIOR

121

pleo de los menos educados es menor que la de los más educados. En tér minos generales, ello se debe primero a que los menos educados tienen que emplearse en cualquier actividad que encuentren (incluso en autoempleo precario) porque no pueden darse el lujo de estar desempleados, mientras que los más educados pueden soportar periodos más altos de desempleo porque sus hogares disponen de recursos para financiar la búsqueda de em pleo. Segundo, la baja tasa de desempleo de los menos educados se debe a la forma de contabilizar el empleo y desempleo. Según cifras oficiales de la ENOE citadas por el Observatorio Laboral (OLA) de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS), el número de profesionistas ocupados para el 2012 asciende a 6.8 millones, esto represen ta cerca de 13% de la población ocupada. Un aspecto previo a la noción de profesionista es el de educación supe rior. Es decir, un filtro para ser un profesionista es el contar con alguna credencial educativa del sistema de educación superior en México. Con base en esta información se procedió a realizar un análisis de los profesionistas en México como etapa que sigue de la formación educativa en el nivel superior. Para ello se compara en primer lugar, el criterio oficial de la ENOE de profesional, en relación con el criterio propio considerando el siguiente concepto de profesionista: personificación de la profesión. Es una persona que posee una acreditación educativa de nivel superior en un área específica de conocimiento que está sujeta a validación en el mercado labo ral. Es decir, un profesionista no sólo es la persona que obtenga un título y cédula profesional de nivel superior, sino que además ha logrado insertarse en un espacio laboral en donde debería estar ejerciendo tareas directamen te relacionadas con su especialización académica (Martínez, 2016:45-46). La diferencia principal es el uso del concepto, pues por profesionales se considera a aquellas personas que cuentan con nivel educativo superior, pero sin importar si se encuentran ejerciendo actividades laborales direc tamente relacionadas con su formación universitaria. Es decir, son personas educadas y que están trabajando. En cambio, el criterio propio de profesio nistas identifica a las personas con nivel superior y que se encuentran la borando en actividades propias de su formación. En la gráfica 8a se puede apreciar para el periodo 1995-2017, a la po blación que cuenta con estudios de nivel superior; así como también la población con estudios superiores ocupada, pero que no se encuentra en los grupos de ocupación: profesionistas, técnicos y trabajadores del arte (1); y trabajadores de la educación (2); y la población con estudios superiores ocupadas que se encuentra en los grupos de ocupación 1 y 2, y que, por lo tanto, es la población profesionista.

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DULCE MARÍA MARTÍNEZ ÁNGELES

También se puede observar que existe una brecha creciente entre el nivel de ocupación como profesionista y el total de la población que cuenta con educación superior. Es decir, en México la obtención de educación superior no es garantía de obtención de un puesto laboral en el mercado de trabajo y menos aún como profesionista. GRÁFICA 8A

18,000,000 16,000,000 14,000,000 12,000,000 10,000,000 8,000,000 6,000,000 4,000,000 2,000,000 0

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Miles de personas

POBLACIÓN CON EDUCACIÓN SUPERIOR, OCUPADOS Y PROFESIONISTAS EN MÉXICO (1995-2017)

Total de población con educación superior Población con nivel superior ocupada Población profesionista FUENTE: elaboración propia con base en los micro-datos Segundo Trimestre ENE 1995-2004; ENOE 2005-2017.

En términos de proporción de un grupo con respecto a otro, la gráfica 8b nos permite apreciar más elementos. Si se siguiera bajo el criterio de que toda persona que tenga una carrera universitaria es profesionistas, entonces las cifras concuerdan con las que otorgan el Observatorio Laboral (OLA), de la STPS. Esto es, en promedio sie te de cada diez personas que cuentan con nivel educativo superior, encuen tran una ocupación en el mercado laboral, aunque no precisamente como profesionistas. Pero comparando con el criterio propio, estaríamos hablando de que en el país tres de cada diez personas que cuentan con una carrera universitaria se están insertando al mercado laboral como profesionistas. Se esperaría que en una sociedad en la cual hay gran cantidad de personal con nivel educativo alto, hubiese altos niveles de ocupación para este segmento de la población. Por otro lado, si se compara a los profesionistas con respecto a los que tienen carrera universitaria y que están ocupados, en promedio cinco de cada

LAS POLÍTICAS DE EDUCACIÓN SUPERIOR

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GRÁFICA 8B

80 70 60 50 40 30 20 10 0

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Porcentaje

PROFESIONISTAS EN PEA Y PO EN MÉXICO 1995-2017 (%)

Población con nivel superior ocupada/población con nivel superior Población profesionista/población con nivel superior ocupada Población profesionista/población con nivel superior FUENTE: elaboración propia con base en los micro-datos Segundo Trimestre ENE 19952004; ENOE 2005-2017.

diez personas logran insertarse al mercado laboral como profesionistas. No es un escenario tan desalentador como el anterior, pero esto nos regresa a la necesidad de abordar a la profesión con mayor mesura respecto a los cri terios de medición y a los factores que influyen en su desarrollo. Si se considera el criterio de la ENOE, los profesionales representarían en promedio 13% de la población ocupada en el país, pero si se considera la definición de profesionista, se observa que, aunque hay una tendencia cre ciente, hay menor porcentaje de ocupación profesionista que va desde el 5 al 10% en todo el periodo de análisis. En términos absolutos, la diferencia también es clara (gráficas 9a y 9b). Respecto al análisis de los niveles de educación superior, la gráfica 10a muestra la proporción de profesionistas según el nivel: De inmediato resalta la línea correspondiente al nivel de Licenciatura que representan más del 70% con una tendencia creciente sobre todo en los últimos años; le siguen aquellas personas que tienen estudios normales, aunque su comportamiento va a la baja. Es importante mencionar que los puntos de cambio que resaltan entre el año 2004 y 2005 se deben al cambio en la metodología utilizada por el INEGI para la homologación de criterios de la ENE y ENOE. En términos salariales, la tendencia es que los que tienen mayor nivel educativo, como Maestría y Doctorado, son los que obtienen mayores ingre sos promedio por hora. Es importante resaltar que en la gráfica 10b la línea

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DULCE MARÍA MARTÍNEZ ÁNGELES

GRÁFICA 9A

PROFESIONISTAS OCUPADOS EN MÉXICO SEGÚN CRITERIO 1995-2017 (MILLONES DE TRABAJADORES) 7,000,000 6,000,000 5,000,000 4,000,000 3,000,000 2,000,000 1,000,000 0

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Millones de trabajadores

8,000,000

Profesionistas, definición propia Profesionales ENOE GRÁFICA 9B

PROFESIONISTAS OCUPADOS EN MÉXICO SEGÚN CRITERIO 1995-2017 (% TRABAJADORES) 14 12 10 8 6 4

2017

2016

2015

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

2 1995

Porcentaje de trabajadores

Profesionistas, definición propia Profesionales ENOE FUENTE: elaboración propia con base en los micro-datos Segundo Trimestre ENE 1995-2004; ENOE 2005-2017.

verde que representa el promedio de los grupos se intercepta dos veces con la línea azul, correspondiente a Licenciatura. Ello se debe a que el gran peso relativo de los profesionistas con Licenciatura determina la trayectoria de las remuneraciones promedio. Además se puede observar que la línea que representa la remuneración de los normalistas con preparatoria también

LAS POLÍTICAS DE EDUCACIÓN SUPERIOR

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GRÁFICA 10A

Licenciatura Normal

Maestría Técnicos

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1995

Porcentaje

PROFESIONISTAS POR NIVEL DE EDUCACIÓN SUPERIOR EN MÉXICO 1995-2017 (PORCENTAJE)

Doctorado

FUENTE: elaboración propia con base en los micro-datos Segundo Trimestre ENE 19952004; ENOE 2005-2017.

GRÁFICA 10B

Licenciatura Normal

Maestría Técnicos

2017

2016

2015

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1995

Pesos

INGRESOS PROMEDIO POR HORA DE LOS PROFESIONISTAS POR NIVEL DE EDUCACIÓN SUPERIOR EN MÉXICO 1995-2017 (PESOS)

Doctorado Promedio

FUENTE: elaboración propia con base en los micro-datos Segundo Trimestre ENE 19952004; ENOE 2005-2017.

sigue de cerca a la línea de Licenciatura, probablemente ello se deba a la equi valencia de esos estudios de normal con el nivel de Licenciatura. Al presentar el desglose de los profesionistas por nivel educativo, se observa que en los niveles de Maestría y Doctorado obtienen los mayores in-

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gresos promedio por hora. Esto indicaría que, dentro del grupo de los pro fesionistas, el posgrado reditúa y ello se refleja un aumento en el ingreso promedio por hora. En la gráfica 11a se observa la composición de los profesionistas ocupa dos según sexo, haciendo notar que hay más ocupación de los hombres. También se puede notar que conforme ha pasado el tiempo, la brecha ocu pacional entre hombres y mujeres se va cerrando. GRÁFICA 11A

PROFESIONISTAS OCUPADOS POR SEXO EN MÉXICO 1995-2017 (PORCENTAJE) 70.00 60.00 Porcentaje

50.00 40.00 30.00 20.00

Hombre

2017

2016

2015

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

10.00

Mujer

FUENTE: elaboración propia con base en los micro-datos Segundo Trimestre ENE 1995-2004; ENOE 2005–2017.

Al mismo tiempo, se realizó el análisis de brecha de género en términos ingresos y se obtuvo lo siguiente: Se observa que en todo el periodo, los hombres ganan más que las mu jeres y nuevamente el ingreso promedio por hora no rebasa los 60 pesos. Aunque al mismo tiempo, la brecha de ingresos promedio de los profe sionistas hombres y mujeres, se va cerrando durante todo el periodo de análisis de esta investigación. Estos resultados indicarían una tendencia a la igualdad de remuneración y de trato en las condiciones laborales de los hombres y mujeres; es decir, una tendencia a la ausencia de discriminación salarial por género; pero al mismo tiempo, una tendencia de la remunera ción hacia la baja tanto para hombre como para mujeres. Se esperaría que, con base en la revisión de estudios teóricos y empíricos realizados para el caso de los profesionistas, la mayoría de ellos se dedicaran a actividades en las que ocuparan una posición de jerarquía elevada, como fue el caso de las profesiones liberales, donde quienes la ejercían recibían

LAS POLÍTICAS DE EDUCACIÓN SUPERIOR

127

GRÁFICA 11B

Hombre

Mujer

2017

2016

2015

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

65.00 60.00 55.00 50.00 45.00 40.00 35.00 30.00 25.00 20.00 15.00 10.00 5.00 0

1995

Pesos

BRECHA SALARIAL DE LOS PROFESIONISTAS EN MÉXICO, SEGÚN SEXO 1995-2017 (INGRESOS* PROMEDIO POR HORA)

Promedio

FUENTE: elaboración propia con base en los micro-datos Segundo Trimestre ENE 1995-2004; ENOE 2005-2017. *Año base 2010.

honorarios y no tenían superiores en su área de trabajo. En el caso de Méxi co, en la gráfica 12 se muestra que, del total de los profesionistas ocupados, en promedio, 82% ocupa una posición de subordinados y remunerados; únicamente 5% son empleadores y 13% son trabajadores por cuenta propia, durante todo el periodo de análisis. Tal situación refleja que en México los profesionistas no tienen mucho marco de acción para ejercer como profesionistas liberales, sino más bien que están destinados a laborar bajo órdenes superiores y con un salario establecido. En este sentido conviene retomar la perspectiva de Larson (1977), sobre la “Proletarización de la profesión” donde hace referencia a la transformación del estatus de los profesionistas como grupo privilegiado e independiente, hacia trabajadores asalariados. Esta transformación se observa en México debido a la posición subordinada de la gran mayoría de los profesionistas. Del mismo modo se esperaría que los profesionistas, al ser un grupo pri vilegiado, sugerido por Cleaves (1985), y gozar de altos niveles educativos, no estuvieran sujetos al fenómeno de la informalidad o al menos presentaran muy bajos grados de informalidad. Sin embargo, como se ha señalado, exis te un alto porcentaje de profesionistas asalariados y subordinados.

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DULCE MARÍA MARTÍNEZ ÁNGELES

GRÁFICA 12

PROFESIONISTAS OCUPADOS EN México, SEGÚN POSICIÓN EN LA OCUPACIÓN 1995-2017 (PORCENTAJE)

Subordinados y remunerados

Empleadores

2017

2016

2015

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

Porcentaje

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

Por cuenta propia

FUENTE: elaboración propia con base en los microdatos Segundo Trimestre ENE 1995-2004; ENOE 2005-2017.

En este caso, se observa en la gráfica 13 que existen porcentajes consi derables de informalidad durante todo el periodo de análisis, 1995-2017, que se mantiene constante en promedio con 33% de los profesionistas en el mercado laboral mexicano en situación de informalidad. La visión típica de la economía informal supone que ésta atrae a la ma yoría de los grupos vulnerables de la población, como los jóvenes, las perso nas mayores, los migrantes, grupos étnicos y personas con bajos niveles de educación; y que además incluye aspectos de bajos ingresos y limitada protección laboral. Por tanto, se puede inferir que la informalidad en los profesionistas está relacionada con el hecho de que todo el mercado laboral está en crisis respecto a sus condiciones laborales, pues se pueden encon trar empleos que, aunque otorguen una remuneración económica, no otor gan algún tipo de prestación, contrato o no proveen el acceso a algún tipo de atención médica. De acuerdo con la revisión teórica y antecedentes de estudios realizados sobre profesionistas para el caso de México, se percibió que este grupo ocupacional adquiere ingresos elevados. En la gráfica 14 se observa que, en efecto, los profesionistas poseen el ingreso por hora más elevado de toda la población ocupada remunerada. Sin embargo, a lo largo del tiempo, el ingreso promedio por hora real más alto del todo el periodo de análisis no rebasa 60 pesos por hora, pero rebasa al ingreso promedio por hora de toda la población ocupada. Además se observa una tendencia decreciente de los salarios en todos los grupos del

LAS POLÍTICAS DE EDUCACIÓN SUPERIOR

129

GRAFICA 13

PROFESIONISTAS OCUPADOS EN MÉXICO, SEGÚN CONDICIÓN DE FORMALIDAD E INFORMALIDAD EN MÉXICO 1995-2017 (PORCENTAJE) 80 70

Porcentaje

60 50 40 30 20

Formal

Informal

2017

2016

2015

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1995

1996

Lineal (Informal)

FUENTE: elaboración propia con base en los micro-datos Segundo Trimestre ENE 19952004; ENOE 2005-2017.

GRÁFICA 14

INGRESOS* PROMEDIO POR HORA DE LOS PROFESIONISTAS EN MÉXICO 1995-2017 (PESOS DE 2010) 70.00 60.00 Porcentaje

50.00 40.00 30.00 20.00 10.00 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Profesionistas Otros

Profesionales Promedio

FUENTE: elaboración propia con base en los micro-datos Segundo Trimestre ENE 1995-2004; ENOE 2005-2017. *Se utilizó el IPC del año 2010 como base para el cálculo de ingresos reales.

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mercado laboral, la cual es más aguda en el caso de los profesionistas y de los profesionales. A MANERA DE CONCLUSIÓN En términos generales se ha observado una evolución importante en ma teria educativa al observar los incrementos de matrícula y planteles de nivel superior. No obstante, siguen rezagos que se manifiestan en el lento cre cimiento de la cobertura y descentralización de la educación superior en México, por lo que el país continúa demandando una política de Estado en materia de educación superior, ciencia y tecnología, sobre todo porque el gasto en ciencia y tecnología se ha mantenido prácticamente constante, lo cual es preocupante en el sentido de que no podrá empatar las necesidades de la población altamente educada, resultado de la masificación de la edu cación superior; además de que esta situación condenaría al país en una situación permanente de rezago científico y tecnológico. Otro aspecto importante es el financiamiento de la educación superior, pues a través de PRONABES y del gasto federal la educación superior, el gobierno ha buscado mantener la participación de la población estudiantil en las universidades y elevar el número de población con educación su perior. Por lo anterior es que se propuso un apartado referente a los profesio nistas, que permitiera evaluar los resultados de lograr altos indicadores de educación superior respecto al gasto que se ejerce y su impacto en el au mento de la matrícula y los planteles, de lo cual resultó que en México el 50% de las personas que cuentan con educación de nivel superior encuen tra ocupación distinta a la de profesionista; sólo 33% de la población con estudios de nivel superior encuentra ocupación como profesionistas. Éstos a su vez, representan durante el periodo de análisis, el 7% de la po blación ocupada en México; esto implica que en el país hay menor empleo porcentual en las ocupaciones que en teoría requieren de trabajadores con mayor nivel educativo. Entonces, la brecha entre lograr educación superior, lograr un puesto en el mercado laboral, y que en ese puesto se logre el ejercicio profesional, es aún una situación complicada para el país. Y como se observó, la población que logra ser profesionista se enfrenta a una caída de los salarios reales en el mercado laboral, siendo este sector el más afectado, cuando en teoría de bería ser el más favorecido. El análisis de este tema deja entre dicho el discurso de que a mayor nivel educativo, mayor nivel de ingreso y mayor participación en el mercado de trabajo, al menos para el caso de México en las últimas décadas.

LAS POLÍTICAS DE EDUCACIÓN SUPERIOR

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LA UNIVERSIDAD EN MÉXICO: FRAGMENTACIÓN Y DESIGUALDAD EDUCATIVAS AXEL DIDRIKSSON T.*

INTRODUCCIÓN Cuando se carece de una política educativa acorde a su tiempo, sistemática y coherente, orientada hacia la constitución de una plataforma endógena y sustentable de producción de conocimientos, así como de articulaciones organizacionales para impactar desde éstas el desarrollo económico, lo que se produce es la fragmentación del sistema institucional de aprendizajes, de conocimientos y saberes, así como la profundización de la desigualdad social y educativa. Esto es lo que ocurre en México, como ejemplo de una equivocación estructural que proviene, desde hace décadas, de la identidad histórica y actual de su sistema político y económico. La tesis principal que se sotiene en este capítulo es que existe una condi ción de fragmentación en el sector más importante de agregación de valor en conocimientos y aprendizajes: las universidades públicas. Esto tiene como resultado una profunda diferenciación entre las regiones, estados e institu ciones (que cuentan con más o menos recursos, carencias de infraestructura y desarrollo, procesos curricuares obsoletos y tradicionales, y un escaso aprovechamiento de la “inteligencia social”), con diferentes o constantes ni veles de ingobernabilidad y conflictividad, pero sobre todo con la falta de cambios sistemáticos y consistentes que puedan incidir en un mejoramiento dinámico de la inclusión y la calidad de vida en estas latitudes e institucio nes, vitales y cada vez más importantes en una sociedad que se construye en base a la producción y distribución de conocimientos hacia la sociedad y la economía. El marco conceptual y teórico de sustento de este trabajo está definido por un enfoque de política económica y de investigación sobre la educación * Instituto de Investigaciones sobre la Universidad y la Educación (IISUE) de la UNAM. [135]

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superior, para realizar un balance de las críticas consecuencias que se deri van de una profunda diferenciación social y de la falta de pertinencia y res ponsabilidad de las universidades, concentrada en su escasa y cada vez más marginal capacidad para formar liderazgos y profesionales que incidan en la solución de los grandes problemas nacionales, producir conocimientos re lacionados con un valor agregado de carácter social, desde la investigación que realizan, y propiciar la innovación y una praxis que sea favorable a un de sarrollo con equidad, igualdad, democracia y sustentabilidad, siendo estas organizaciones de bien público y social, que deben garantizar un derecho hu mano fundamental, como lo es el educativo. Contamos por supuesto, con excepcionales ejemplos de buenas prácticas de universidades e instituciones de educación superior, porque como siempre nada es sólo blanco y negro. En la parte final de este trabajo se presentan algunas conclusiones con el objetivo de discutir la posibilidad de construir una plataforma de discusión sobre la necesaria redefinición de la politica pública hacia una verdadera reforma universitaria que se requiere en el país. Asimismo que, se plantee la articulación entre los factores que relacionan la educación, los conoci mientos y el desarrollo económico y social, y no mantenga la actual fragmen tación del sistema. UNIVERSIDAD Y DESARROLLO: EL ALEJAMIENTO DE LOS ESCENARIOS DEL DEBATE

En este capítulo se aborda el caso de la educación superior en México duran te los años que van del presente siglo. La tesis que se sostiene es que durante estos años, se puede comprobar una falta de coherencia en las políticas de los sucesivos gobiernos del PAN y del PRI, junto con otros partidos que han sido rémoras o subsidiarios de éstos, y que han provocado la fragmentación del sistema de educación superior en islas de obsolescencia y estanca miento. Pero sobre todo la falta de una visión estratégica y sostenida res pecto de factores sustanciales que han probado ser eficaces para articular y construir una plataforma de producción endógena de conocimientos, de ciencia y tecnología, y un sistema nacional de innovación. Estas condicio nes nacionales no provienen sólo de la falta de una coherente planeación gubernamental, porque también son responsabilidad de las mismas univer sidades. Desde lo que va de este siglo, México ha continuado sosteniendo una política de integración subordinada, de puertas abiertas y, de manera muy evidente, bajo el dominio de la economía de Estados Unidos. Esto se ha pre sentado como un modelo de desarrollo de transferencia de tecnología y

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métodos de administración y de diseño de políticas económicas, con la pretensión de que con ello se puede dinamizar el crecimiento industrial y tec nológico. Sin embargo, esto ha collevado una fuerte dependencia e inferiori dad respecto de las industrias y del potencial de agregación de valor desde conocimientos producidos desde adentro, alejándonos de las decisiones que impulsan las empresas transnacionales de punta y de liderazgo científi co y tecnológico. Esta política que podríamos denominar de “ahorro de costos fijos”, se sus tenta en la precarización laboral, los precios bajos para ciertos sectores de consumo y raquíticos salarios, lo que ha permitido mantener la idea de una economía “emergente” de mediana competitividad, con la ilusión de que en algún momento se alcanzarán tasas deseables de desarrollo e innovación, similares a las que se presentan en algunos países del Pacífico Asiático, a tra vés de una expansiva apertura económica de sus principales industrias. El resultado para México, no obstante, ha sido una economía de desin tegración vertical y horizontal: vertical en el sentido económico sustentada en bajos costos, una baja inversión en la pequeña y mediana industria, en la dependencia tecnológica y de conocimientos; y, horizontal en un sentido organizacional, en las instituciones que difuden y generan conocimientos, en lo fundamental, las universidades públicas que son las principales con centradoras de las capacidades y la experticia para lograrlo. Este proceso de desintegración económica y social, es contrario al que se presenta en otros países, en donde se tiende a la integración productiva y económica, en donde se dinamizan sus universidades y centros de inno vación científico-tecnológica (ciertamente con enfoques de mercado), im poniendo precios de competitividad y subsidiando cadenas de valor que concentren talento humano y absorban lo mejor de la inteligencia social de muchos países. El papel de las universidades —en el marco de esos contextos— se ha venido transformando de manera radical, sobre todo porque se ha requerido impulsar cambios de fondo en sus plataformas organizacionales, con nuevos procesos de aprendizaje y espacios multimedia y uso de tecnología de sistemas complejos de información, generando áreas de conocimiento interdisciplinario, y sobre todo muy amplias capacidades de articulación con la sociedad y la economía. Esto se ha presentado desde modelos muy bien diferenciados: a) El económico y de mercado, con enfoques corporativistas y empresaria les, bajo esquemas como los de “World Class University”, “Research University”, “Entrepreneurial University”, que se han calificado como de “capitalismo académico” (Leisle y Slaughter, 2007).

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b) El de innovacion social o de liderazgo (Flagship University), que se plantea cambios institucionales con un enfoque de innovación con vinculación social y contempla la generación de un conocimiento de bien público (cfr. Aubrey, 2016). c) El de responsabilidad y compromiso social, que relaciona a la univer sidad en su determinado contexto social, con orientaciones hacia la interculturalidad, el vínculo con la comunidad, de amplio acceso so cial y democratización (cfr. Vessuri y Sverker, 2007). El estudio de la relación entre la educación y el desarrollo económico es un área de trabajo académico y de investigación que, desde hace décadas, hace referencia a una muy amplia literatura que tiene que ver con los cam bios que se presentan en las instituciones de educación superior, de manera especial en las universidades de investigación y en aquellas que tienen perfiles de egreso relacionados con áreas de punta de la innovación científi co-tecnológica, y su vinculación con el mercado de procesos y productos relacionados. En el contexto de los países más desarrollados, a ello se le ha conceptua lizado como la transición hacia una “sociedad” o “economía del cono cimiento”,1 en su fase de globalización. Por ejemplo, la demostración de la incidencia de políticas públicas que han enfatizado en la necesidad de la efectividad de esta transición, se ha mostrado en ejemplos nacionales o regiona les (y aún lo siguen siendo) en algunos países del Asia Pacífico (de manera destacada: Japón, China y Corea del Sur), del norte de la Europa occidental (Alemania, Finlandia, Suecia y Noruega), y aun en otros emergentes como India, Sudáfrica o Brasil. La mayoría de otros países que han seguido las políticas y las presiones de los organismos internacionales, financieros, o que adoptaron en su mo mento las definiciones de lo que se conoció como el “Consenso de Wash ington”, se mantienen atados y en fase de imitación o de “catching up” a las políticas neoliberales de las empresas transnacionales, de los sistemas finan cieros que los sujetan a transacciones de deuda de montos infinitos, como en el caso de México, siguen sin poder arrancar ya no digamos a una sociedad del conocimiento, sino a superar el atraso de una ignorancia social genera lizada, como en algunos países de África o de América Latina y el Caribe. En estos países, esta condición esencial de relación de la universidad con el desarrollo se da de manera muy ubicada y localizada, pero en general de for ma fragmentada. Véase Didriksson, Universidad y sociedades del conocimiento, México, UNESCO-México, 2007. 1

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La perspectiva de considerar los procesos y productos de la educación, la ciencia y la tecnología, como efectos “marginales” o “exógenos”, como “ex ternalidades” distintas a las principales variables de efecto “macroeconómi co” en la productividad y la economía, se ha presentado como el principal enfoque que resalta la importancia de la educación desde el mercado o los intereses particulares, y lo positivo de la aplicación del conocimiento en el desarrollo sólo cuando éste deriva en un beneficio de tipo personal, o en el que se refleja en la relación del valor social que tiene el producto respecto del precio en el mercado, porque se presentan bajo la forma de “externalidades positivas” (spillovers), por ejemplo, hacia las mismas universidades e ins tituciones productoras de conocimiento, de investigación e innovación. Así, desde la perspectiva de la política pública y de la economía política, la educación y los factores relacionados con el incremento del valor de los conocimientos en el desarrollo, han sido considerados tanto como una in versión como parte de un bien de consumo, siempre de forma diferenciada. Esta diferenciación en el estudio de los indicadores de realización de las variables conocimiento y educación, ha justificado las brechas entre los países, regiones y localidades, porque permite determinar, a partir de ella, los niveles de inversión y manejo de los costos per cápita en correspondencia con las tasas de crecimiento, de oferta de la mano de obra educada o de sus requerimientos, sus relaciones de movilidad ocupacional de oportunidades laborales y de ingreso con sus grados educativos y de tasas de retorno relacionadas con sus niveles de productividad. Sin embargo y de forma comparada, desde la crisis del 2009 hasta ahora, se empezó a mostrar la fragilidad de las economías desarrolladas para em prender de forma sustancial el paso de una economía posindustrial a una de prevalencia del valor agregado derivado de la organización y gestión del conocimiento moderno y de las universidades. El fracaso económico de entonces derivó en una contracción fiscal mun dial y afectó de forma severa los recursos orientados hacia el desarrollo de las universidades, cuando éstas representaban el corazón simbólico de la era moderna y sus aspiraciones, porque aparecían como emblemáticas de lo mejor de la producción del conocimiento, la información y la innovación que se enlazaría con la prosperidad y la productividad. Desde la crisis de 2009, en lugar de inaugurar una nueva fase de prospe ridad asociada a los conocimientos y a la ciencia, se presentó, por el contra rio, el inicio del fin de la era posindutrial y transnacional, profundizando los niveles de concentración del capital, pero también agudizando la des igualdad social mundial (Piketty, 2016; Murphy, 2016). Algunos indicadores pueden ser demostrativos al respecto: hacia finales de los años noventa, alrededor de 30% o más del grupo de edad de 19 años

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se encontraban estudiando un nivel de educación superior. En el año 2000, ya existían 100 millones de estudiantes en ese nivel a nivel mundial, para 2025 habrá 262 millones. No obstante, 25% de los estudiantes no alcan zaba a terminar sus estudios o desertaban en algún momento de su carrera (drop out) de forma permanente, y no alcanzaban a ubicarse en un trabajo relacionado con su grado académico. Lo peor era que los que se mantenían dentro del sistema educativo superior, tampoco mostraban un mejoramien to de sus niveles de razonamiento o comprensión durante su primer y se gundo año de sus estudios, y en general su nivel de aprendizaje alcanzado era muy pobre. Para México la diferencia de oportunidades del quintil más rico respecto del quintil más pobre, del grupo de edad correspondiente a educación superior, es alrededor de un 70 por ciento. Los procesos localizados de innovación y creatividad, por ejemplo en cien cias y artes, en el contexto de las sucesivas crisis y fluctuaciones económi cas, empezó a disminuir de forma dramática respecto de décadas anteriores, en algunos países. De acuerdo con el índice per cápita de registro de patentes en Estados Unidos, el mismo había alcanzado su más alto nivel en 1914, a lo que se agregó después el descubrimiento del DNA y la doble hélice (Crick y Watson) en 1953. Desde entonces prevalece la obsolescencia, el mejoramiento de productos o la innovación por secuencia de mejoramien to o de imitación, más que el descubrimiento de fronteras, sobre todo en los países que parecen como desarrollados. Asimismo, a pesar de que las universidades expandieron su matrícula (como se ve en los datos que se han presentado con antelación), de entonces a la fecha, la productividad de la investigación per cápita ha declinado de manera inversamente proporcional. Menos de 20% de los académicos re lacionados con la investigación y la docencia producen resultados de inves tigación relevante, y a mayor grado de inversión en I&D por país, menor el índice de éxito en la investigación llevada a cabo, comparada con lo que ocu rría en épocas anteriores.2 El texto que se cita aquí como referencia, aborda la caída de la producción de conocimientos y aprendizajes sobre todo en la parte de las humanidades y las artes (pp. 100-107), cuestión muy significativa dado que por lo regu lar este indicador suele no aparecer como relevante en los índices de citas y rankings mundiales, frente a una tasa sostenida de incremento de la bu rocratización de las instituciones relacionadas, como en las universidades (pp. 61 y 107). Lo anterior se entiende así porque la transformación de la gestión y la or ganización del conocimiento no está definida sólo por un condicionamiento 2

Véase por ejemplo <www.ashgate.com/pdf/ebooks/9781472425379Table1_1.pdf>.

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de tipo económico, sino desde su inserción en un sistema complejo de arti culaciones de instituciones, gobiernos y actores de múltiples intereses, que no depende de manera exclusiva de lo que lleva a cabo el sistema educativo per se. Y, esto es así, porque el objeto del nuevo conocimiento de valor so cial se está articulando a una dinámica contradictoria y desigual de la crisis global/local y se expresa de manera constante en el requerimiento de una reforma sustancial en el pensamiento, en las formas y contenidos del apren dizaje, en los instrumentos y tecnologías que se usan para obtener y pro cesar datos, y en la gestión de los nuevos paradigmas de producción del conocimiento, en donde la universidad se vuelca en la sociedad y organiza en nuevas bases de comprensión, formación, procesos, contextos y soluciones a la vida cotidiana para la vida, el trabajo y la participación ciudadana. Es lo que ahora se conoce como el paso del Modo 2 (Gibbons et al., 2007) al Modo 3 de producción del conocimiento. Lo anterior no depende, ni con mucho, tan sólo por organizar un currículum por “competencias”, como se puede comprender, a pesar de que el término está tan “de moda” en México. Dado el carácter del periodo actual (en el que nada ha dejado estar como preexistente, junto a lo que ahora es volátil, líquido y ambivalente), están proliferando y radicalizándose, a nivel mundial, movimientos alternativos y de resistencia que demandan el uso libre y creativo, gratuito y socialmen te igualitario de los sistemas educativos, que se pronuncian, de manera suficientemente enfática en favor de que la educación y los conocimientos que construye y que se organizan en muy amplios sectores de la sociedad, grupos, redes e instituciones, estén debidamente regulados y orientados como un derecho humano, y que además los mismo propicien una política de ciencia y tecnología promisoria que pueda estar vinculada a objetivos y programas de bienestar general y de creatividad colectiva. En una “sociedad inteligente del conocimiento”, 3 la creación de riqueza desde los activos de la ciencia y la tecnología está socialmente comprometida y movilizada a favor de alcanzar el aseguramiento de altos niveles de calidad y bienestar de su población, y de la realización de una colectividad altamente participativa. En el actual y efímero (“líquido”, como lo define Bauman; 2001) estadio social que mezcla riesgos, extremismos políticos y religiosos, emergencias ambientales constantes, retrocesos económicos que se padecen y se multi plican, que se ubican en todas partes y tienen puntos de contacto, de dominio centralizado, de subordinación o bien, por su contrario, de reedificación social (en donde destaca la emergencia de gobiernos alternativos, pluricul turales y de visión ciudadana, como algunos de los que existen en América Latina y el Caribe, y que se presentan como puntos de rupturas sociales desde 3

Vease United Nations Organization, Rebuilding Knowledege Societies, UN, Nueva York, 2009.

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otra racionalidad, que muestra que no todo está acabado, ni es tampoco incierto, cuando nos encontramos en este largo —pero también creativo— periodo de transición estructural de onda larga), que se presenta desde para lelogramos de fuerzas diferenciadas, que tiene efectos y causas desiguales entre lo que está surgiendo y lo que está en ciernes; en dónde el carácter y orientación que asumen las políticas públicas y las instituciones univer sitarias, culturales y las relacionadas con el desarrollo de la ciencia y la tecnología, llegan a ser determinantes para definir el sentido que se adopte respecto al tipo de sociedad a la que se aspira…, hay que pensar sobre lo que viene y aprender rápidamente (learning to become) respecto de los múl tiples escenarios que se perfilan. Otros autores han presentado, en una perspectiva contrastante, esta tran sición hacia sociedades de la informatización o del conocimiento, desde su exacto contrario: la constitución de una sociedad de la ignorancia. La tesis central que se ha desarrollado por diversos autores (por ejemplo, Mayos y Brey, 2011), es que con el aumento del saber social se está presentando, de forma similar, una “inevitable obsolescencia cognitiva”:4 Manteniéndonos al margen de conocidas tesis apocalípticas, sostenemos que la obsolescencia cognitiva que el crecimiento exponencial del conocimiento disponible ha producido en los individuos no amenaza tanto su campo pro fesional y especializado, sino sobre todo las coordenadas generales que éstos precisan para decidir de manera democrática y con conocimiento de causa sobre los procesos crecientemente complejos que configuran la vida huma na actual. Por eso la otra cara de la sociedad del conocimiento es, sobre todo, “la sociedad de la incultura” y “de la ignorancia” (pp. 34-35).

Todo ello tiene trascendencia desde el lugar desde donde tradicional mente se pensaba se generaban los conocimientos y el saber: el sistema educativo o desde la educación, pero que ha empezado a cambiar también de forma extraordinaria (pp. 73, 130, 186). 4 “En los últimos siglos, y salvando oscilaciones puntuales, la producción de información, saber o conocimiento ha tendido a crecer a largo plazo según una progresión geométrica (1, 4, 9, 16, 25, 36, 49, 81, 100, 121…, 0 x al cuadrado). En cambio, las mejoras de las posibilidades de los individuos para poder procesar ese conocimiento ha aumentado (tan sólo y en el mejor de los casos) en progresión aritmética (2, 4, 6, 8, 10, 12, 14, 16, 18, 20, 22… 0 2X)…Parece, pues que sobre las sociedades avanzadas se cierne un “proceso malthusiano en el saber”, que afecta al conocimiento y sus culturas democráticas. Debido al indudable éxito de la sociedad del co nocimiento y los grandes progresos cognitivos modernos, a mediano plazo se corre el riesgo de que el saber producido de manera colectiva pueda superar las capacidades cognitivas indivi duales de la gente e, incluso, poner en dificultades las sociedades democráticas” (Introducción, p. 29).

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Otro autor, Daniel Innerarity (2011), ha conceptualizado esta tendencia contradictoria como la transición hacia una “sociedad del desconocimien to”, esto es: Una sociedad cada vez más consciente de su no-saber y que no progresa aumentando sus conocimientos sino aprendiendo a gestionar el desconoci miento en sus diversas manifestaciones: inseguridad, verosimilitud, riesgo e incertidumbre [...] Aparecen nuevas y diversas formas de incertidumbre que no tienen que ver con lo que aún no conocemos, sino con lo que no puede conocerse. No es verdad que estemos en condiciones de generar el saber correspondiente para cada problema que surja [...] La sociedad del conocimiento se puede caracterizar precisamente como una sociedad que ha de aprender a gestionar ese desconocimiento (pp. 159, 161).

En esta sociedad del desconocimiento, ocurre un desaforado avance de la ciencia y la tecnología que ha resuelto problemas antes no comprendi dos, pero que ha abierto una brecha que se agiganta en la comprensión de otros provocados por la propia ciencia o la política pública, los gobiernos o la misma sociedad en su desigual y minoritaria participación consumista, y por la gran complejidad e incertidumbre que se cierne sobre la tierra compartida, en el marco de crecientes contradicciones y desigualdades, aún, pero sobre todo, en los países que otrora aparecían como los más “desa rrollados”. Esto ha dejado de ser cierto desde la perspectiva conceptual de un “de sarrollo” que utilizaba como variables las de crecimiento, productividad, competitividad y renta per cápita (como el que presentaba la teoría del “capital humano”), frente a otro que sustenta sus variables de análisis en el logro de un “desarrollo humano” de manera integral: educación, bien estar, respeto, tolerancia, etcétera.5 Esta confusión de lo que ocurre en el entorno de nuestras vidas, en donde lo que se reconocía como un camino a transitar se ha transmutado en una secuencia de crisis económicas, financieras y de desesperación colectiva (como lo muestran los millones de “indignados”, de desempleados, de des esperados y Ninis, y los otros tantos de miles de migrantes depauperados y explotados) que no hacen del conocimiento una solución, sino un recurso faltante que se presenta de forma desgarradora como parte de un tipo de “enajenación”, ahora de tipo informática, o de ultraespecialización, que depende directamente del exceso de información, que crea ignorancia y evi ta la comprensión del actual estado de cosas y sus perspectivas. Véanse, por ejemplo, las 17 Metas para un Desarrollo Sustentable (SDG’s, por sus siglas en inglés) que ha estado difundiendo la Organización de las Naciones Unidas (ONU, 2016). 5

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Así, lo que resulta ser una tendencia pesada de más largo alcance, hace referencia más bien a la imposición de una economía del conocimiento (sobre la base del incremento del desconocimiento global), que depende centralmente de la producción científica y tecnológica, como un conglomerado no depen diente de un país, o de un sector de la sociedad, sino de la concentración de intereses en una economía de dominio de un nuevo capital global, en una tendencia de reproducción ampliada de la ignorancia y de la desigualdad. En las economías dominantes de esta globalidad cada vez más excluyen te, la realización de la ciencia no está sujeta a la generación de saberes de parte de las universidades (con todo y que éstas siguen manteniendo un papel único sobre todo por su capacidad para generar aprendizajes organizados en disciplinas o en áreas determinadas del trabajo académico y educativo, sin los cuales la ciencia no podría existir en el sentido moderno (Didriksson, 2007), porque la producción de conocimientos y tecnologías ya no está desarrollándose en exclusividad en los ámbitos de la universidad, sino en la sociedad, en las empresas,6 en grupos de trabajo, ONG, laboratorios, redes sociales, comunidades, etcétera. Resulta importante subrayar, entonces, que una economía del conocimien to no funciona (como se pensaba en el pasado) sólo desde la perspectiva de una relación directa y unidimensional de la universidad con la empresa, con el soporte del gobierno (la muy conocida “triple hélice” —Etzkowitz, 2016—, porque el contexto de aplicación de los conocimientos se ha vuelto ahora mucho más complejo, cuando se ha impuesto una condición de sus tentabilidad de los conocimientos como bien público y de beneficio social, frente a su extrema mercantilización), para que puedan alcanzarse bases de desarrollo de una sociedad del conocimiento. Siendo esto así, la economía del conocimiento busca apropiarse de los resultados de la creación académica, intelectual, artística, experimental, básica o aplicativa que llevan a cabo los actores que producen y transfieren conocimientos en las formas más inverosímiles que se puedan imaginar de manera global, para convertirlos en patentes de apropiación privada y explo tarlo con fines de ganancia en un proceso social que históricamente se perfila como único. En una economía dominada por la apropiación del valor económico de los conocimientos y los aprendizajes, las externalidades de relación entre la universidad y la empresa (la base teórica de la teoría del capital humano) se han vuelto no-dominantes, porque otras muchas se reproducen a escala y de forma multiplicada a través de redes, asociaciones, grupos de interés y comunidades del conocimiento de forma abierta libre y diferenciada, que van 6

Véase Stiglitz y Greenwald, 2010.

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organizando una base social de aprendizaje, que también actúa de forma irreversible en la disolución de las barreras entre la institución de educación superior (la universidad, por ejemplo) con la sociedad, en relación directa al grado de desarrollo de la economía respectiva. Esta “hibridación” es la característica de toda transición porque ya no es global bajo el modelo de un polo dominante sino glocal, o conceptualmente más correcto: intercul tural o ecológica por la capacidad de aprender de todos los saberes (Santos, 2011). Dicho de forma sintética, si no existe un conocimiento profusamente generado como un bien público, no puede ocurrir de forma incrementada su apropiación privada, pero dicho así de forma simple, no quiere decir que no ocurran en sus interfases enormes complejidades, y es allí en donde el tema de la autonomía del quehacer académico cobra su verdadera expre sión en esta discusión. De entrada, por ejemplo, lo dicho no se reduce a que la producción de un bien común, o social, deba ser necesariamente produ cido por el Estado u otra entidad “pública”, porque también es posible ge nerarlo desde entidades “privadas”. ¿Paradójico? CARACTERIZACIÓN DE LA POLÍTICA EN EDUCACIÓN SUPERIOR Y UNIVERSITARIA EN MÉXICO: LA FRAGMENTACIÓN INSTITUCIONAL EN UNA SOCIEDAD DE LA IGNORANCIA

En la perspectiva del periodo que va de inicios del actual siglo a la fecha, las tendencias que dominan los modelos de producción del conocimiento desde las universidades —y aún en donde éstas han pasado a ser parte de las empresas de investigación y desarrollo e innovación (I&D-I)— la uni versidad en México se ha quedado fuera de las tendencias de cambios en lo que respecta a su relación productiva y socialmente responsable en la pro ducción endógena del conocimiento, y se ha movido más bien en el con texto de la reproducción de una sociedad de la ignorancia (sería demasiado reduccionista mostrarla sólo con el tipo de presidentes que se han tenido, tanto los dos del PAN como el actual del PRI, pero también es una buena muestra), es decir, replicando las condiciones de su pasado sin alterar las condiciones (no sin sus especificidades y oportunidades) de su futuro. En términos de sus variables de realización, sin embargo, los datos duros de la composición de las universidades y otras IES en el país, siguen siendo más o menos similares durante las tres últimas décadas (que abarcan dos go biernos del PAN y el actual del PRI): una oferta académica concentrada en la administración y en algunas carreras técnicas y de la salud; un incremento

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sostenido, pero muy desigual, socialmente hablando, de la matricula; un gran crecimiento de la empresa privada y de la mercantilización en este nivel educativo (bajo regulaciones cada vez más laxas: ver más adelante), sobre todo en las licenciaturas más saturadas; un grado de deserción que va del 40 al 50% respecto de su ingreso; baja calidad de los estudios (que se expresa sobre todo en la repetición de una oferta curricular obsoleta); poca relación con los mercados de acceso laboral; deterioro académico general debido al escaso incremento del gasto federal por alumno; precariedad laboral docente y su deficiente preparación, en términos de la cultura ge neral e intelectual de sus egresados; y, una base de crecimiento de la admi nistración de los gobiernos universitarios y de su acercamiento a los círculos de poder, que impactan la autonomía universitaria por la vía del control de los subsidios públicos. En un reciente trabajo de factura colectiva,7 se llevó a cabo un balance general respecto de la situación actual de la educación superior en el país, y aquí se presetan algunas de sus principales tendencias (cursivas del texto por AD, para subrayar la autoría colegiada): A nivel del conteto general, a lo largo de los primeros tres lustros del siglo XXI México experimentó los efectos combinados de varios procesos reformadores desplegados en las últimas dos décadas del siglo XX. De un lado, un conjunto de políticas económicas neoliberales que gobernaron los procesos de ajuste estruc tural, instrumentando agresivos programas de apertura comercial, de liberali zación económica, de desregulación de varios sectores productivos, y de impulso a la competitividad, la inversión extranjera directa o indirecta, así como una profunda reestructuración del papel del Estado en la economía. En la dimensión política, los procesos de transición a la democracia marcaron la estructuración de un sistema de partidos que sustituyó paulatinamente al tradicional sistema de partido prácticamente único que dominó buena parte de las estructuras de la vida política mexicana durante casi todo el siglo XX. Vistos en su conjunto, ambos procesos —el neoliberalismo económico y la democratización política— configuraron un nuevo conjunto de tensiones en el contexto general de la educa ción superior (ES) mexicana. Estos cambios tuvieron diversos efectos en el sector educativo superior, tanto público como privado. Por un lado, en el sector público, impulsando diversos procesos de ajuste institucional a las políticas públicas de evaluación y calidad del desempeño de las universidades, bajo un esquema de financiamiento público di 7 Adrián Acosta, Alfredo Baca, Axel Didriksson y Carlos Iván Moreno, “México: diversifica ción, descentralización e innovación institucional”, en Axel Didriksson y Carlos Iván Moreno (coords.), Innovando y construyendo el futuro: La universidad en América Latina y el Caribe, estu dios de caso, Universidad de Guadalajara (UDG)-Universidad Autónoma del Estado de México (UAEM)-Global University Network for Innovation (GUNI), México, 2016.

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ferencial, competitivo y condicionado, agrupado en distintos programas de in centivos y estímulos al desempeño (Acosta, 2014). En el ámbito privado, con la multiplicación de establecimientos que ofrecen servicios educativos al nivel del pregrado y más recientemente de posgrado, aunque la heterogeneidad del sector privado se ha profundizado significativamente a lo largo de los últimos años (Silas, 2012). Entre las principales tendencias que muestran la manera como se ha expre sado la dinámica del sector de educación superior en el país, se tienen las si guientes: • En el sector público se ha tendido a propiciar e impulsar instituciones tipo Universidades Tecnológicas, Institutos Tecnológicos y algunas Universidades Interculturales, en diversas regiones y entidades, pero no universidades federa les que puedan cubrir el conjunto de las funciones sustantivas (sobre todo la investigación) y el conjunto de las áreas del conocimiento. En el sector privado la dinámica de los cambios ha obedecido a una lógica de mercado, una disputa por segmentos específicos de los consumidores de servicios educativos de cla se media y alta.La matrícula total del sistema (incluyendo todas las modali dades del mismo y los niveles del pregrado y del posgrado), creció de 1.9 millones de estudiantes en el año 2000 a poco más de 4 millones en 2015, con una Tasa Bruta de cobertura del grupo de edad escolar correspondiente (1923 años de edad) que pasó del 21.3% en el año 2000 al 33.5% en el 2015. Estos datos se corresponden con un crecimiento importante del número de instituciones de educación superior del sistema, que pasaron de ser 2,169 en el año 2000 a 3,930 en el 2015. • La organización diferenciada en este nivel educativo, tradicionalmente se clasifica en federales, estatales y autónomas dependiendo principalmente de la procedencia del financiamiento que éstas reciben. En cuanto a las IES pri vadas no existe una clasificación que haya sido cabalmente aceptada ni por las autoridades educativas ni por la comunidad académica (Álvarez, 2013). • El posgrado en México registró un importante crecimiento durante el periodo de análisis. En términos relativos creció un 130% durante el periodo 20002015. Las áreas ciencias sociales, administración, derecho y educación con centran la mayor parte de la matrícula. Se ha presentado un crecimiento de las maestrías y doctorados en el sector de sostenimiento particular, y siguen la tendencia del nivel licenciatura: el incremento de la modalidad no escolari zada. En esta modalidad las maestrías pasaron de cerca de 5 mil estudiantes en el 2000 a casi los 50 mil en el año 2015, y los doctorados se incrementaron a más de 7 mil en éste último año cuando apenas alcanzaba 125 estudiantes en el 2000 (ANUIES, 2015). • El profesorado de la educación superior creció de manera notable en los últi mos tres lustros. De acuerdo con los datos recabados de la fuene citada, “hoy

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tenemos poco más de 363 mil profesores de ES, de los cuales el 60% están adscritos a una IES pública mientras que el 40% lo están en una privada. Comparado con el año 2000, se observa que el número de profesores se duplicó en todo el país, lo que significa que, en promedio, cada año se crearon más de 10,632 puestos docentes. Y el ritmo de crecimiento tanto en las IES públicas como las privadas es muy semejante: se crearon en promedio 5,253 puestos públicos y 5,379 privados en la docencia universitaria a lo largo de este ciclo de tres lustros. Los datos para el 2013 son los siguientes: en su totalidad (na cional) sólo el 27% de los profesores son de tiempo completo (PTC), contra el 66% por horas (la diferencia de 7% corresponde a profesores con contratos de medio tiempo); sin embargo, cuando se observa esa composición entre lo público y lo privado tenemos los siguientes datos: en las IES públicas, el 40% de sus profesores son de tiempo completo, contra el 52% de asignatura; en las privadas, la composición es de sólo el 8% de PTC’s, contra el 86% de docentes por asignatura. La expansión global de la planta docente de nivel superior se explica entonces por la multiplicación de los puestos bajo la figura de profesor de asignatura y no por la figura de los profesores de tiempo completo. En el contexto de programas públicos que incentivan no solamente el mejoramien to de la calidad de la docencia, sino también la realización de funciones no docentes como es el de la investigación, la gestión académica y administrati va, o la de proporcionar tutorías a los estudiantes de licenciatura, la figura del profesorado de tiempo parcial es una figura ambigua para la cantidad y complejidad de las nuevas funciones docentes y de gestión”. • Al nivel del financiamiento hacia este nivel educativo, se tiene que entre 1982 y 2010 esa proporción permanece básicamente inalterada, pues pasó del 0.82 % al 0.87% en casi tres décadas. Este comportamiento tuvo un declive marcado entre 1988 (0.61%), 1994 y 2000 (0.63%), y el año 2006 (0.71%) (Mendoza, 2012). Por otro lado, se estima que, a precios corrientes, el indicador de gasto por alumno se redujo de manera significativa en el periodo 2000-2015. • De igual manera de acuerdo al análisis del periodo, citamos que “en las ins tituciones de educación superior se destacan cinco modalidades innovadoras por su impacto en los indicadores de calidad: descentralización de las univer sidades tradicionales, creación de universidades interculturales en atención a equidad y justicia, modelos de formación innovadora centrados en el enfo que de complejidad, instituciones de educación superior tecnológicas con vinculación universidad-empresa, y programas de educación superior virtua les y a distancia. • Tanto las universidades federales como las estatales han impulsado en los últimos años estrategias de desconcentración y descentralización de sus ofer tas institucionales, fortaleciendo su presencia en diversas regiones del país a través de nuevos programas de formación técnica y profesional, a la vez que

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desarrollan políticas de investigación, desarrollo tecnológico y de difusión cultural ligadas a los entornos locales. Un ejemplo de ello, que respondió a una demanda de promisión de la iterculturalidad fue la creación de universi dades interculturales. Estas instituciones surgen en 2003 para favorecer la inserción de las comunidades indígenas en el nivel superior. A la fecha se han creado diez universidades interculturales8 ubicadas en zonas donde habitan estas comunidades.

BALANCE DE LOS AÑOS RECIENTES El escenario de transformación que se propuso la ANUIES a principios de este siglo en un escenario de referencia directa del modelo europeo de uni dad y homologación (el denominado proceso de Bolonia, o de creación del Espacio Único de Educación Superior), tal y como aparece en el documento “La Educación Superior en el Siglo XXI” (ANUIES, 2000), en donde se pos tulaba una política pública a favor de la integración, la coordinación y la gestión de un sistema de educación superior desde el plano de una gestión colaborativa y proactiva, no pudo lograrse. Las razones se explican porque la ANUIES y las propias universidades dejaron de tener como prioridad la planeación y el diseño de estrategias de cambio, y fueron subordinadas por políticas que se impusieron de tipo evaluador y de acreditación externas (Didriksson, 2015). Desde entonces hasta 2017, de acuerdo con el Quinto Informe del Gobier no de México, se tiene el siguiente balance que apunta a demostrar que las tendencias observadas con antelación no se modificaron de forma sustan cial, y que la fragmentación sistemática y las tendencias sin articulación se mantuvieron de forma constante. Debe destacarse que el objetivo general a lograr, para la educación superior9, dista de ser el alcanzado, en términos generales. Universidades interculturales: la Universidad Intercultural del Estado de México, Univer sidad Intercultural del Estado de Tabasco, la Universidad Intercultural de Chiapas, la Uni versidad Intercultural de Puebla, la Universidad Intercultural Maya de Quintana Roo, la Universidad Intercultural Guerrero, Universidad Veracruzana Intercultural dependiente de la UAV, la Universidad Indígena Intercultural de Michoacán, la Universidad Indígena Intercul tural Ayuuk, Privada-Jesuita-Ibero, la Universidad Indígena Autónoma de México. 9 Dice el Quinto Informe de Gobierno (2017): “Para lograr la calidad en la educación superior (propuesta de la reforma educativa en 2013:AD) es necesario conformar ambientes académicos en donde los estudiantes tengan referentes de alto nivel, es decir, profesores, especialistas e investigadores capaces de generar y aplicar innovadoramente [sic!] el conocimiento, y desarro llar una actividad académica pertinente y relevante en las distintas áreas del conocimiento, por lo cual se ha puesto énfasis (¿???) en lo programas que propician la habilitación [sic!]de los 8

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• Como se ha indicado con antelación, las cosas no han cambiado mu cho desde hace décadas. La eficiencia terminal sigue más menos igual en el bachillerato (64%), y un poco mejor en la licenciatura (70%). La cobertura en este último nivel no ha variado en los últimos diez años (la Tasa Bruta de Escolarización que se presenta en el Informe es de 37.3%, lo que incluye todas las IES existentes, tanto públicas como privadas, p. 323), y por ello ya al final del sexenio no se alcanzará la meta de lograr el 40% propuesto al principio del mismo. Los indicado res generales al nivel de licenciatura son los siguientes. Concepto

2012/2013

2015/2016

2016/2017

3,300.3

3,648.9

3,762.7

Escuelas

6,796

5,343

5,311

Maestros

352,007

386,219

388,310

Cobertura (%)

28.6

31.2

32.1

Cobertura con matrícula de modalidad no escolarizada

32.1

35.8

37.3

Matrícula

• El gasto promedio general por alumno, que es un indicador universal que mide la inversión directa respecto de las condiciones de trabajo y estudio de las personas durante su periodo escolar correspondiente, sigue siendo más o menos igual que hace décadas: 30.4 miles de pesos (2017-2017), que es uno de los más bajos del mundo. Es un poco mejor para el nivel de bachillerato, que se ha incrementado en los últimos años (34.6 miles de pesos), pero es peor para uno de los subsistemas de mayor impulso durante los tres últimos sexenios, el de la educación técnica: 24.1 miles de pesos. • La pretendida “primera reforma estructural” del sexenio, la reforma educativa, no pudo alcanzarse —más allá de la sonoridad de las pre tendidas evaluaciones al magisterio— porque una reforma educativa lo es, en su esencialidad, siempre y cuando: a) se modifiquen de forma sustancial los planes, programas y las currícula de estudio, sus méto dos, técnicas y lenguajes, para alcanzar la multiplicación de ambientes de aprendizaje, y que el docente tenga la capacidad de transmitir y generar procesos cognitivos construidos para impactar el aprendizaje signifi docentes en las IES (¿???)” (p. 272). Cabe mencionar que no se especifican estos programas, por supuesto.

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cativo en el estudiante; b) que se incremente la inversión pública en el mejoramiento de las condiciones locales de las instituciones, y so bre todo se creen nuevas universidades de todo tipo y nivel, pero sobre todo las centradas en la investigación y producción del conocimiento, y c) que cambie de manera radical la epistemología institucional: de la imposición burocracia y la “evaluacioncitis”, hacia la gestión libre de un conocimiento complejo. El pretendido “nuevo” modelo educativo ni siquiera se intentó poner en marcha y se le ha dejado en el limbo para “después de 2018”, tanto para la educación superior, incluyendo el posgrado, como para la educación superior normal. • En el Informe oficial de referencia, se resaltan las inversiones y los destinos en programas de apoyo a los docentes (por ejemplo, el Pro grama para el Desarrollo Profesional Docente: Prodep), pero su alcance resultó muy limitado al cubrir a unos cientos de profesores en insti tuciones determinadas, y la información que se proporciona parece conducir más bien a la dispersión de intentos programáticos que a una reforma de articulación sistemática y coherente. En su gran mayoría estos programas se orientaron a “estimular” al personal académico de las instituciones tecnológicas y politécnicas. También fue anunciado e impulsado el “modelo dual” en la educación media superior, pero esto ha tenido una muy baja cobertura (en el informe referido se habla de 300 estudiantes como “casos de éxito”, de cinco instituciones tecno lógicas). Sin embargo, el crecimiento de la matrícula de las universi dades tecnológicas y politécnicas fue de 51.1% durante el sexenio. Lo mismo se puede decir de la acción programática del muy criticado Tecnológico Nacional de México (TecNM), sobre todo entre la comuni dad del Instituto Politécnico Nacional (IPN), que lo ha calificado como un aparato que rebaja el nivel de importancia de este instituto emble mático. Con todo, las carreras que más se han impulsado desde este enfoque de profesionales técnicos intermedios son, por ejemplo: solda dura, alimentos gourmet, diseño y moda, manufactura aeronaútica, diseño mecánico aeronáutico, control de sistemas de aeronaves, sistemas automotrices y químico-farmaceútico. • De igual manera el flujo de recursos frescos más importante fue desti nado a los tecnológicos y las universidades politécnicas, mientras que para las universidades federales y estatales, se mantuvo la misma te dencia de años de negociación de sus presupuestos anuales por la vía del “estira y afloja”, siempre más privilegiado para las entidades federales. • A principio del actual sexenio se anunció la creación de cuatro univer sidades federales, pero esto ni siquiera llegó a planificarse ni a discu tirse con seriedad, con todo y que la necesidad de ampliar la capacidad

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de la universidad pública y de investigación ya es absolutamente nece saria. Se considera que universidades que llevan a cabo un fuerte com ponente de investigación, dentro de sus funciones sustantivas, está concentrado en unas diez del total (CINDA, 2016:96). • En materia de ciencia y tecnología, el presupuesto de 2017 al proyec tado a 2018 se mantuvo prácticamente igual en términos reales: sólo 0.3% más (lo que representa el 0.57% en relación con el PIB, cuando se proyectó una meta del 1% a principios del actual sexenio). Al Conacyt, sin embargo, se le redujo su presupuesto para 2018, con menos 4.7% respecto del año anterior.10 Las áreas de conocimiento que a nivel de posgrado han alcanzado un mayor desarrollo son las ingenierías (21.6%), las ciencias sociales (19.4%), la medicina (17.4%), humani dades y ciencias de la conducta (16.1%), las que representan alrededor del 75% del total. Igual que hace décadas, con la excepción de la ca rrera de Derecho, que otrora era dominante. • Para el crecimiento de la empresa privada en el sector, se ha anunciado la “simplificación” del otorgamiento de los Registros de Validez Oficial, los denominados RVOES, con el “objeto (se dice en el Informe) de adecuarlos a las circunstancias actuales del contexto educativo y so cial del país”, por si faltara apoyar la ya de por sí creciente mercanti lización educativa: de 2016 a 2017 se otorgaron 1,367 RVOES, y están en proceso 1,363 más. Esto hace que México sea el país con el mayor número de instituciones privadas “universitarias” y de educación supe rior de Iberoamérica (CINDA, 2016:83). • Este dominio de las “directrices” de los gobiernos en turno, así como de la legislación nacional en la materia, carece de actualidad y es franca mente inservible. Por ejemplo, la ley que rige hasta ahora el sector, es una denominada “Ley de Coordinación de la Educación Superior” (que data de 1978), que pone a cargo del Estado su regulación, pero que de acuerdo a la fracción VIII del Artículo Tercero constitucional que define el régimen de autonomía, sólo tiene atribuciones parciales y su bordina su acción a la “disponibilidad de recursos”, así como a la lógica de una planeación abstracta que queda reducida a un “plan-li bro”, que no se define como componente central de una verdadera re gulación de acciones, objetivos y metas precisas, sino que es el pretexto para que predomine la ambigüedad. • Las únicas instancias en las que el Estado se reserva el control es en la educación normal, en la educación técnica, tecnológica y politécnica y, de una manera bastante laxa en lo que respecta al otorgamiento de registros de validez oficial para la empresa privada. 10

Javier Flores, “El gasto en CyT”, La Jornada, 12 de septiembre de 2017.

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• Con todo y que desde hace décadas el Estado mexicano no ha con tribuido a la creación de nuevas universidades federales, sí se han constituido una serie de instituciones de financiamiento “dual”, fede ral-estatal: la Universidad Autónoma de la Ciudad de México y la Universidad de la Ciénega de Michoacán, como modelos alternativos, fomentados y auspiciados por sus respectivos gobiernos estatales. A nivel de política pública, los dos últimos gobiernos mexicanos han impulsado la creación de IES, a nivel estatal, de tipo intermedio y de tipo “híbrido” en su financiamiento (federal-estatal-privado), denomina das como universidades tecnológicas, politécnicas, institutos tecnoló gicos estatales, o interculturales. Asimismo, las universidades federales y autónomas más importantes, como la UNAM, la UAM, el IPN, la UdeG u otras, que han impulsado la creación de sedes alternas, como subcampus o extensiones de las mismas. Vale destacar la creación, en este abigarrado enjambre, de la Universidad Nacional Abierta y a Dis tancia, que está en proceso de expansión, para ampliar sus niveles de cobertura y calidad. • Al nivel del denominado Índice de competitividad, México está entre los más bajos del mundo, y en el Índice de Economía del Conocimiento, que elabora el Banco Mundial, México se encuentra siempre en un lugar intermedio —al igual que respecto del desarrollo de las TIC— ni para arriba, ni para abajo (CINDA, 2016:62). CONCLUSIONES Como se desprende de la revisión general respecto de la relación univer sidad-conocimiento-aprendizaje-desarrollo económico, en México no se ha logrado desplegar una política de cambios sustanciales para lograr ar ticular estos componentes entre sí, para construir sistemas o plataformas endógenas de relación I&D-innovación, de bien público y de responsabi lidad social, tanto a nivel del Estado como de las universidades y los centros de investigación. Desde lo que debería ser el factor organizativo de un modelo de articu lación de componentes de un nuevo desarrollo, es decir, la triada aprender-conocer-innovar, con la universidad pública a la cabeza (en donde se concentra lo más granado de la inteligencia social y nacional), debido a la falta de coherencia en las muy conocidas políticas públicas fallidas y suce sivas durante lo que va de este siglo, lo que se ha producido es una mayor desigualdad y nuevas disparidades económico-sociales y educativas en la mayoría de la población, debido a la falta de estrategias claras para dar saltos

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de calidad y hacer sustentable un proceso básico de imitación, muy cono cido como de catching up, y de aprendizaje social compartido. Para alcanzar mayores niveles de desarrollo con justicia, dignidad y edu cación para todos, se requiere de políticas de Estado que propicien cambios radicales en la relación de estos componentes, dado que, como se puede demostrar, la incidencia en uno de ellos —por ejemplo, la evaluación do cente, los sistemas de “aseguramiento de la calidad”, o los “rankings— no es suficiente ni logra alcanzar la transformación que se requiere. Es por ello que en México no se han impulsado cambios e innovaciones relevantes, de creación de nuevas universidades (federales) y sólo se ha logrado la ampliación de algunas de las ya establecidas (de forma destaca da la UNAM con tres nuevos campos y varios instituos de investigación interdisciplinarios), cuando se requiere impulsar políticas de Estado bajo la forma de sistemas y redes de articulación organizacionales e interinstitu cionales, en vista a los nuevos modelos paradigmáticos de sistemas nacio nales de innovación. Sin ello, la desigualdad seguirá latente o peor aún, y el conocimiento que podría servir para remontar la extrema desigualdad nacional en los ingresos y en la educación no se presentará de no ocurrir los cambios que se requieren. Poner en el centro la innovación académica e institucional en las políticas de la educación superior en México no ha sido, pues, un tema central al nivel de las políticas del Estado durante las últimas tres décadas, sobre todo por el dominio de los ordenamientos gubernamentales relacionados con el financiamiento público, las presiones de diferentes sectores de la sociedad (tanto para las públicas como para las privadas), pero también por la ob solescencia de las leyes orgánicas de las mismas universidades y el cada vez mayor peso que tiene la burocracia universitaria (de intereses predominan temente conservadores), en las decisiones sobre la libertad académica y su organización democrática. Hay, como dicen Vessuri y Sorlin, un “déficit democrático”, 11 en la univer sidad, que requiere, para superarlo, poner en el centro valores fundamen tales: su espacio crítico, sus dimensiones tácitas, credibilidad, confianza, experticia y sobre todo el apego a la verdad.12 “Knowledge-base economies are growing all around us, but they do so without always acknowledging the democratic, ethical, and normative dimensions of science and scientific institutions. The Knowledge Economy is market driven and performs according to a market ideology, which stands in a problematic but not necessarily conflcting relation to the norms and ideals of the Knowledge Society. The Knowledge Economies we live in suffer from a democratic deficit” (p. 2). 12 Idem., p. 13. 11

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SEGUNDA SECCIÓN

POLÍTICAS DE CIENCIA Y TECNOLOGÍA

Globalización basada en el conocimiento: la experiencia de las instituciones de México Jaime Aboites Aguilar* Claudia Díaz Pérez**

Introducción ¿En qué medida se ha incorporado México a la economía global basada en el conocimiento? Éste es un tema crucial para la economía mexicana, al menos por dos razones: la primera, porque la adhesión de México al GATT (1987) y la entrada en vigor del TLCAN (1994) tenían un objetivo central: la mo dernización de la economía mexicana mediante la integración a los mercados globales; la segunda, porque la incorporación a la zona de libre comercio más importante de la economía global se consideraba un factor decisivo en el crecimiento económico y el bienestar, dejando atrás el modelo de indus trialización sustitutiva de importaciones (ISI). Por estas razones es pertinen te plantear la siguiente interrogante: ¿ha transitado la economía mexicana hacia la economía del conocimiento que caracteriza a la globalización? Si la respuesta es positiva, emerge otra pregunta: ¿en qué medida lo ha hecho? De lo contrario, ¿qué tipo de obstáculos ha tenido que enfrentar? Incluso antes de la firma del TLCAN, estas preocupaciones estuvieron en la mesa de las discusiones de los policy makers de aquel entonces, tanto esta dounidenses como mexicanos. En abril de 1992 The Brookings Institution organizó una conferencia con el propósito de discutir los resultados de va rios estudios prospectivos que estimaban los posibles efectos del TLCAN en México,1 un tema abordado con frecuencia en esos años por los represen * Departamento de Producción Económica de la Universidad Autónoma Metropolitana- Xo chimilco. ** Departamento de Estudios Institucionales de la Universidad Autónoma MetropolitanaCuajimalpa. 1 En un número especial, la revista Economía Mexicana (1993) tradujo los estudios presentados en la conferencia de The Brookings Institution en 1992. Véase en particular Lustig et al. (1993). [163]

164

JAIME ABOITES AGUILAR, CLAUDIA DÍAZ PÉREZ

tantes comerciales de los gobiernos de Canadá, Estados Unidos y México.2 Entre tales resultados destaca el pronóstico de que en México, al incorporar se a la dinámica de las exportaciones mundiales, se generarían importantes spillovers de conocimiento tecnológico hacia el aparato productivo nacio nal, modernizándolo y elevando la tasa de crecimiento y bienestar social.3 Y, en efecto, el resultado más inmediato y notable de la integración comer cial fue que las exportaciones manufactureras de alta tecnología crecieron a 15% en promedio anual entre 1994 y 2004, nivel comparable al de los países del Sudeste Asiático.4 Además, el PIB, en virtud del dinamismo de las exportaciones, parecía retomar la senda del crecimiento (entre 1990 y 1994 el PIB creció a una tasa media de 3.1%), dejando atrás la década perdida tras la quiebra de la economía petrolera de principios de los años ochenta. Sin embargo, empezaron a surgir evidencias de efectos contrarios a los previstos no sólo por los estudios de prognosis de The Brookings Intitution, sino también por académicos como N. Lustig (1992), S. Weintraub (1993) y P. Aspe (1993), entre otros. El crecimiento del PIB no se sostuvo (PIB per cápita 1.1% entre 1995 y 2007) y la productividad (PIB por trabajador) prác ticamente no creció (0.2% entre 1995 y 2007).5 Además, diferentes estudios mostraron que los spillovers y la integración al sector manufacturero nacional fueron reducidos: sólo 2.9% de los insumos de las maquiladoras eran de origen nacional (INEGI, 2008). La situación de la economía mexicana resultaba desconcertante. En efec to, la reforma emprendida durante la primera mitad de la década de los no venta se había planteado como una condición imprescindible para alcanzar el crecimiento, pero las evidencias de los tres lustros posteriores no apunta ban en esa dirección. Además, durante esos años México se había converti do en el segundo socio comercial de Estados Unidos, desplazando a Japón,6 y esto impulsaba las exportaciones mexicanas gracias también a un auge sin precedentes de la economía de Estados Unidos (alrededor de 4% de cre cimiento entre 1996 y 2000) basado en las nuevas tecnologías (tecnologías de la información y comunicación, farmacéutica, biotecnología, etc.)7 que daban fundamento a la economía del conocimiento. 2 Las negociaciones se habían iniciado a mediados de 1990 y concluyeron en agosto de 1992. El TLCAN se puso en marcha en enero de 1994. 3 Véase en particular S. Weintraub (1993) sobre la modelación de los efectos industriales y los comentarios de J. Ros. 4 World Bank (2007). 5 Entre 1960 y 1981 había crecido 3.1% y durante los ochenta fue negativa (Ros, 2008). 6 Entre 1990 y 1998 México fue el tercer socio comercial de Estados Unidos. A partir de 1999 y hasta 2005 fue el segundo socio comercial. En 2006 y 2007 ha sido desplazado por China en la segunda posición. A principios de los años noventa China era apenas el décimo socio comer cial de Estados Unidos. United States Census Bureau (2008), en <www.census.gov>. 7 Stiglitz (2004) explica el papel de las nuevas tecnologías en el auge económico de los no venta en Estados Unidos.

GLOBALIZACIÓN BASADA EN EL CONOCIMIENTO

165

Este ensayo no analiza las causas de la desaceleración de la economía mexicana, sólo explora los efectos de los TRIP en la actividad innovativa que posiblemente han contribuido, junto con otros factores, a la desacele ración de la actividad de la economía mexicana. Los ADPIC8 son una pieza clave en una economía formalmente abierta e integrada como la mexicana, cuya capacidad para absorber y diseminar el conocimiento tecnológico que alimenta el dinamismo económico está determinada por diversos factores.9 Así, la cuestión primordial de este ensayo es analizar el papel de los TRIP en la capacidad de México para absorber los flujos de conocimiento que han llegado al país en el curso de la integración a la globalización. Para contextualizar el efecto de los ADPIC (tecnologías de la informa ción y la comunicación) es necesario reconocer algunas de las vías por las cuales la economía mexicana se ha incorporado a la globalización y, particu larmente, a la economía del conocimiento. ¿Cuál es la magnitud de los flujos de conocimiento que están arribando a la economía mexicana? ¿En qué medida la economía mexicana ha sido capaz de desencadenar procesos de aprendizaje y asimilación de esa tecnología externa a su actividad produc tiva? ¿El sistema educativo nacional está formando el capital humano ade cuado para asimilar los flujos de conocimiento externo? ¿Han mejorado sus capacidades tecnológicas tras incorporarse al TLCAN?, y finalmente, ¿qué indicadores podemos utilizar para responder con rigor estas interrogantes? Las TIC han posibilitado la elaboración de indicadores y la difusión ma siva de algunos aspectos clave que contribuyen a responder tales interro gantes. En particular los temas axiales de la economía del conocimiento, a saber: producción, difusión y utilización productiva del conocimiento. En efecto, desde principios de esta década la OCDE reporta indicadores sobre inversión en conocimiento y otros aspectos;10 el World Bank (2008) ha pu blicado el índice de economía del conocimiento (Knowledge Economic In dicator, KEI) y diversos investigadores han contribuido en la discusión y elaboración de indicadores que den cuenta de los determinantes de la eco nomía del conocimiento y su papel en la globalización; entre ellos destacan Kuznetsov y Dahlman (2010), que utilizan los del World Bank (2008), y Archibugi y Coco (2004), quienes acuñan sus propios indicadores. Ambos son referidos en este trabajo. La pertinencia de los indicadores utilizados en Refiere al Acuerdo de Propiedad Intelectual asociada a comercio. Los ADPIC son el marco regulatorio de la propiedad intelectual y que en México es operado a través del Instituto Mexi cano de Propiedad Industrial, véase Aboites y Soria (2008). 9 La asimilación de conocimiento extranjero y su diseminación en el aparato productivo es importante particularmente para todas las economías. Aunque, sin duda, la transferencia de tec nología para los países emergentes y países en desarrollo es fundamental. 10 OCDE (2007). 8

166

JAIME ABOITES AGUILAR, CLAUDIA DÍAZ PÉREZ

este ensayo estriba en que el periodo para el cual fueron diseñados es pre cisamente en el que México se incorpora de lleno al libre comercio: de 1995 a nuestros días (2010). Así, su evolución muestra algunos aspectos de la manera en que México se ha adentrado en la globalización de la economía mundial. Este ensayo se divide en tres partes. La primera estudia los indicadores de la economía del conocimiento del World Bank y se analiza la trayecto ria de México en la globalización durante los últimos tres lustros (1995-2010). En la segunda parte se estudia el indicador ArCo (Archibugi y Coco, 2004). En la tercera se explora en torno al índice de competitividad microeconómica del World Economic Forum (2008). Al final se presentan las conclusiones. Indicadores de la economía del conocimiento En el diagrama 1 se presentan los dos principales indicadores del World Bank (2008) relacionados con la economía del conocimiento. El primero es el índice del conocimiento (KI, Knowledge Index) y el segundo es el índice económico del conocimiento (KEI, Knowledge Economic Index). El KI for ma parte del KEI, por lo que se analiza solamente el KEI. En el recuadro 1 se explican sus principales características. Ambos índices fluctúan entre 0 y 10.11 En el ensayo “Mexico’s Transition to a Knowledge-Based Economy”, de Kuznetsov y Dahlman (2010), se utilizan los indicadores KI y KEI y se compa ran con diversos países. Estos autores destacan las diferencias de México con Corea en términos del desempeño económico y su relación con la economía del conocimiento. En efecto, en la gráfica 1 ellos comparan las trayectorias del pib per cápita de Corea y México entre 1960 y 2010, y no solamente mues tran las diferencias de crecimiento entre ambos países sino también explican las fuentes del crecimiento del país del Sudeste Asiático y México. En esa misma gráfica también se observa que hasta principios de la década de los ochenta la brecha entre los dos países fue constante. Sin embargo, desde mediados de esa década ha sido notable el crecimiento de Corea, mientras que México reduce su ritmo de crecimiento a partir de la crisis de los precios del petróleo y la deuda externa. En el periodo de fuerte crecimiento que se inicia en los ochenta Kuznetsov y Dahlman (2010) atribuyen 30% del cre cimiento de Corea al incremento de capital y trabajo y 70% a la acumulación de conocimiento. En cambio, las fuentes del crecimiento de México se han basado principalmente en capital y trabajo, no en la acumulación de conoci Dos dígitos refiere el máximo desempeño en el indicador y cero el más bajo.

GLOBALIZACIÓN BASADA EN EL CONOCIMIENTO

167

Diagrama 1 Índices de conocimiento del Banco Mundial Índice de la economía del conocimiento (KEI)

Índice del conocimiento (KI)

Índice de régimen económico e institucional • Tarifas y barreras no arancelarias • Calidad regulatoria • Autoridad de la Ley

Índice de educación

• Nivel de alfabetización de adultos • Educación preparatoria • Educación profesional

Índice de innovación

• Pagos de derechos e ingresos • Patentes • Artículos científicos

Índice TIC

• Teléfonos • Computadoras • Usuarios de internet

Fuente: Banco Mundial (2008).

Gráfica 1 Las fuentes del crecimiento del pib per cápita: México y Corea (1960-2010) 22,000

PIB per cápita (dólares del año 2000)

20,000 18,000 16,000

Corea

14,000

Diferencia en el producto debida a la acumulación de conocimiento en Corea

12,000 10,000 8,000

México

6,000 4,000 2,000

Diferencia en el producto debida al crecimiento de los factores de capital y trabajoen Corea

0 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010

Fuente: elaboración propia con base en Banco Mundial 2008, Maddison 2010 y FMI 2011.

168

JAIME ABOITES AGUILAR, CLAUDIA DÍAZ PÉREZ

miento. Es decir, en los inputs reflejados en el índice de conocimiento (KI) y el índice de la economía del conocimiento (KEI). La comparación de Kuznetsov y Dahlman (2010) es significativa en la globalización: muestra claramente la importancia de la acumulación de co nocimiento como fuente del crecimiento en las economías modernas. Va rios estudios comparativos de México y Corea se han ocupado del problema de las capacidades tecnológicas y la producción y asimilación de conoci miento externo. Uno de ellos está contenido en el ensayo Imitation to Innovation. The Dynamicss of Korea’s Technological Learning, de Linsu Kim (1997). Este autor se plantea como punto de partida analítico el contraste en el desempeño económico de México y Corea; explora las causas del catch-up coreano en relación con los países industrializados, y estima que “en 1961 el pib per cápita de Corea era la mitad que el de México” (p. 1). En la gráfica 1 se constata que en 1995 el pib per cápita de Corea era el doble que el de Mé xico, y en 2010 la brecha había aumentado aún más. El empeño central de Kim es explicar cómo una economía prácticamente agrícola se transformó –en virtud de la intervención del Estado en la construcción de una estruc tura industrial basada en la imitación de tecnología de Estados Unidos y Japón– en una economía con un sistema nacional de innovación gracias al cual ha podido competir con éxito excepcional en los mercados globalizados en las dos últimas décadas. No es tema de este ensayo el análisis comparado de las economías coreana y mexicana, pero el paralelismo entre los dos paí ses sirve para contrastar lo que Corea pudo construir en términos de capa cidades tecnológicas y economía del conocimiento y lo que a México se le ha dificultado a pesar de su incorporación al TLCAN y a la OMC. El análisis de Kuznetsov y Dahlman (2010) arroja luz sobre este hecho fundamental y, además, permite orientar los temas de estudio de los siguientes ensayos. Índice KEI En el recuadro 1 se presenta la evolución del indicador KEI en el periodo señalado. Se perciben tres grupos de países según el nivel del KEI12 y que están asociados positivamente a los niveles de ingreso per cápita. En la parte superior cercana a diez están los países industrializados. El nivel más elevado corresponde a los países europeos nórdicos Finlandia, Suecia y Dinamarca, con un KEI de entre 9.35 y 9.6. Estados Unidos y Canadá están aproximadamente tres décimas abajo y después el resto de Europa y Japón. En medio, se ubican los países latinoamericanos. 12 Dos dígitos del índice KEI refieren el máximo desempeño en el indicador, y cero es el más bajo.

GLOBALIZACIÓN BASADA EN EL CONOCIMIENTO

169

Recuadro 1 Índice de la economía del conocimiento (kei) e índice de conocimiento (ki) elaborados por el Banco Mundial

El índice de la economía del conocimiento elaborado por el Banco Mundial sirve para comparar la posición de los países a través de un conjunto de variables rela cionadas con el conocimiento. Explica la relación entre el nivel de conocimiento asociado con el nivel de desarrollo de un país o región. El índice del conocimiento (KI) mide la capacidad de un país para generar, adop tar y difundir el conocimiento. Es un indicador del potencial de desarrollo de los conocimientos en un país determinado. Metodológicamente, el KI es el promedio simple de los resultados de desempeño de un país o región en tres componentes de la economía del conocimiento: 1) la educación y los recursos humanos; 2) el sistema de innovación, y 3) las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC). El índice de la economía del conocimiento (KEI) toma en cuenta si el entorno es propicio para que el conocimiento pueda ser usado eficazmente para el desarro llo económico. Se trata de un índice agregado que representa el nivel general de desarrollo de un país o región en relación con la economía del conocimiento. El KEI se calcula sobre la base de la media de las puntuaciones del rendimiento de un país o región en los cuatro componentes relacionados con la economía del conoci miento: a) régimen institucional e incentivo económico; b) la educación y los re cursos humanos; c) el sistema de innovación, y d) las TIC. Para los propósitos del índice, cada componente está representado por tres va riables clave: a) Régimen institucional e incentivo económico. • Tarifas y barreras no arancelarias. • Calidad en la regulación. • Estado de derecho. b) Educación y recursos humanos. • Tasa de alfabetización de los adultos. • Cobertura en secundaria. • Cobertura en bachillerato y universidad. c) Innovación • Pagos de royalties por derechos de propiedad intelectual (licencias de pa tentes, software, etc.). Solicitudes de patentes concedidas por la Oficina de Patentes y Marcas de Estados Unidos. Artículos de revistas científicas y técnicas. d) Tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC). • Teléfonos por cada mil habitantes. • Computadoras por cada mil habitantes. • Usuarios de internet por cada diez mil habitantes. Fuente: World Bank (2008).

170

JAIME ABOITES AGUILAR, CLAUDIA DÍAZ PÉREZ

Los países industrializados (los europeos, Canadá, Estados Unidos y Japón) se encuentran entre las primeras 20 posiciones y son los de altos in gresos. El nivel más reducido en el rango corresponde a países africanos como Etiopía, Sierra Leona y Ruanda, con un rango de 0.8 y 0 de KEI. Esto guarda, como se explicó antes, una estrecha relación con el pib per cápita. En otras palabras, los países de mayores ingresos per cápita corresponden a las 20 primeras posiciones, los de ingresos medios y los bajos a las posiciones posteriores. Argentina, Brasil y México Analicemos en detalle el comportamiento de los indicadores de conoci miento del World Bank (2008) de los países más importantes de América Latina en relación con otros países y regiones. Para los tres países con mayor pib en América Latina (Argentina, Brasil y México), el KEI se encuentra leve mente por encima de la mitad del rango (5.5) para los años recientes. Entre 1995 y el dato más reciente (2010), Argentina declina 16 posiciones y Méxi co una, mientras que Brasil registra un salto hacia adelante de 11 posicio nes en el KEI. Los países de Asia (excepto China e India) varían menos en sus posiciones13 y el KEI se ubica entre 7.7 y 8.8 en promedio, alrededor de tres puntos por encima de México, Brasil y Argentina. Al analizar el comportamiento de los componentes del KEI para los tres países de América Latina considerados, se observa que para el dato más re ciente, México tiene el indicador más alto de régimen institucional e incenti vos económicos, el más bajo en innovación y educación, y levemente mayor en las TIC. Veamos cada uno de ellos. • Régimen institucional e incentivos económicos

Los tres países de América Latina registran una disminución en este indi cador. Brasil pasó de 4.8 a 4.3, Argentina de 6.0 a 2.6 y México de 5.6 a 5.4, aunque México disminuye en menor proporción que los otros dos países. Es probable que el cambio institucional de México, asociado a su incorpora ción al TLCAN, haya contribuido a atemperar la caída del indicador. Mien tras que la aguda crisis financiera de 2002 en Argentina explica la drástica reducción de este indicador en ese país. Es posible también que la relativa solidez de México en este indicador pueda ser explicada, al menos parcial mente, por los programas orientados específicamente a fomentar la creación de empresas (Programa de Emprendedores de la Secretaría de Economía) y la orientación de los últimos gobiernos por hacer más eficiente, en términos Taiwán avanza siete posiciones, Corea disminuye tres posiciones y Japón dos.

104

India

Irlanda

España

Portugal

Grecia

Alemania

Francia

Reino Unido

China

Dinamarca

Corea

Taiwán

100

Fuente: Banco Mundial, 2011.

Europa

Asia

Japón

América Brasil Latina Argentina

México

Recent

Estados TLCAN Unidos

1995

Rango

País

Canadá

Región

-8

-6

-3

-4

-3

-2

-16

-1

-5

Cambio de posición

7.8

7.9

8.3

8.9

9.0

9.1

9.4

9.6

3.1

3.5

7.9

8.2

8.8

6.5

5.0

5.6

9.5

9.2

1995

7.4

7.6

8.2

8.5

8.9

9.0

8.9

9.6

3.0

4.4

7.7

8.7

8.5

5.5

9.1

Recent

KEI

7.6

8.2

9.1

8.9

9.1

9.4

9.6

3.0

3.5

8.2

8.3

9.0

6.7

5.1

5.5

9.6

9.5

1995

7.4

7.3

8.1

8.7

8.8

9.0

8.8

9.6

2.8

4.5

8.4

8.8

6.4

5.9

5.5

9.1

Recent

8.2

8.6

8.5

9.2

9.0

9.4

9.6

3.5

3.3

6.8

7.8

8.3

6.0

4.8

5.6

9.2

8.4

1995

7.1

8.4

8.6

7.8

9.2

9.0

9.3

9.7

3.7

4.0

5.6

8.4

7.7

2.6

4.3

5.4

9.2

9.4

Recent

Régimen institucional e incentivos económicos

7.3

7.4

8.2

8.9

9.0

9.2

9.4

9.5

3.6

4.3

8.2

9.2

9.3

7.1

5.9

6.3

9.6

9.3

1995

7.6

7.4

8.1

8.6

9.0

9.2

9.6

4.0

5.1

8.5

9.2

6.8

6.1

5.8

9.5

9.4

Recent

Innovación

7.8

7.5

8.5

9.5

9.2

9.3

9.7

9.6

2.6

3.5

8.3

7.5

9.1

6.6

4.0

4.6

9.4

9.7

1995

8.0

6.9

8.3

9.1

9.2

8.2

9.8

2.1

4.1

7.9

8.0

8.7

6.6

5.8

4.8

8.8

9.2

Recent

Educación

Cuadro 1 Índices de conocimiento del Banco Mundial para países seleccionados (1995-2010)

7.8

8.0

7.7

8.8

8.4

8.8

9.1

9.6

2.9

2.7

8.2

8.3

8.7

6.4

5.5

5.7

9.8

9.5

1995

6.7

7.5

7.8

8.4

8.2

8.9

9.0

9.3

2.5

4.3

8.7

9.1

8.6

5.8

5.9

6.0

9.0

8.5

Recent

TIC

GLOBALIZACIÓN BASADA EN EL CONOCIMIENTO 171

172

JAIME ABOITES AGUILAR, CLAUDIA DÍAZ PÉREZ

de las regulaciones institucionales, la creación de empresas. La generación de incentivos para la innovación implementada por el Conacyt (que es parte de lo que se mide con este indicador) se ha fortalecido recientemente con los programas de exenciones fiscales para empresas que desarrollan I+D, así como los programas para promover el desarrollo y la comercialización de tecnología (Avance, Programas de Estímulo para la Innovación, Fondo Nue vo para Ciencia y Tecnología). • Innovación

En el principio del periodo (1995) México era superior en innovación (6.3) a Brasil (5.9), y menor que Argentina (7.1). Al final del periodo México (5.8) queda por debajo de ambos países (Brasil 6.1 y Argentina 6.8). En síntesis, la actividad innovativa de México declina más que Argentina y Brasil, los cua les quedan por encima de México. • Educación Brasil es el país que registra mayor crecimiento al pasar de 4.0 a 5.8, Argenti na prácticamente no varía (6.6) y México experimenta un leve incremento (pasa de 4.6 a 4.8). En suma, mientras que Brasil avanza sensiblemente (47%), México y Ar gentina se mantienen prácticamente sin cambios, aunque México es el del nivel más bajo al final del periodo. • TIC

México y Brasil crecen hasta alcanzar casi el mismo nivel. México pasa de 5.7 a 6.0 y Brasil de 5.5 a 5.9. Argentina declina al pasar de 6.4 a 5.8. En otras palabras, estos tres países de América Latina tienden a converger en el nivel del indicador de las TIC. En síntesis, la evolución de los tres indicadores que componen el KEI para los tres países más importantes de la región latinoamericana alcanzan el mismo nivel. Argentina y México declinan, aunque mucho más el prime ro, mientras que Brasil asciende. México y Corea La comparación del KEI y sus componentes para México y Corea es suma mente sugerente.

GLOBALIZACIÓN BASADA EN EL CONOCIMIENTO

173

• Régimen institucional e incentivos económicos

México pasa de 5.6 a 5.4; Corea, de 6.8 a 5.6. En otras palabras, el país del Sudeste Asiático se reduce más y tiende a converger con México. De todos los indicadores que componen el KEI éste es el más próximo entre ambos paí ses. No obstante sus limitaciones, este indicador sugiere ciertas semejanzas en la estructura institucional de ambos países, aunque, como veremos a continuación, los demás indicadores muestran que sus capacidades tecno lógicas son significativamente divergentes. • Innovación

La actividad innovativa de México se reduce de 6.3 a 5.8, y Corea, que se encuentra dos puntos por encima de México, continúa mejorando al lugar 56 de la economía del conocimiento y la propiedad intelectual para pasar de 8.2 a 8.5. Esto muestra cuán importante es la brecha innovativa creciente entre México y ese país asiático. • Educación

En 1995 el nivel educativo en Corea era casi del doble que el de México, aunque su evolución en el periodo estudiado muestra un leve crecimiento en México (de 4.6 a 4.8) y una disminución en Corea de 8.3 a 7.9. Sin em bargo, la amplia brecha entre estos países muestra la significativa diferencia en la formación de capital humano. Si consideramos por ejemplo los resulta dos del informe McKinsey, la diferencia se mantiene, ya que estas medicio nes sitúan a Corea del Sur como uno de los países con desempeño excelente y a México en el grupo de aquellos de bajo desempeño. • TIC

México incrementa un tercio de punto, mientras que Corea sube medio punto, ubicándose entre Canadá y Estados Unidos (entre 8.5 y 9.0). Así, México se mantiene en el rango de los países de América Latina (entre 5.5 y 6.0), mientras que Corea alcanza a los países industrializados. En síntesis, los indicadores muestran que durante el periodo analizado, Corea es una economía con capacidades tecnológicas con elevada produc ción de conocimiento (innovación), capital humano y TIC, mientras que México se caracteriza por un bajo desempeño en esos indicadores. Sin em bargo, es importante hacer notar que México y Corea se asemejan en el nivel alcanzado en el Régimen Institucional e Incentivos Económicos. En el caso

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de Corea, una explicación tentativa puede provenir de las debilidades iden tificadas en su propio sistema de innovación, ya que su sistema de incentivos se ha enfocado en el apoyo de grandes empresas, en detrimento del impulso a nuevos emprendedores que lideren el desarrollo de pequeñas empresas.14 De acuerdo con la organización Invest Korea15 (agencia coreana cuyo propó sito es promover la inversión), no hay autoridades que provean de incenti vos para la inversión, lo que refuerza los argumentos anteriores. Sin embargo, este aspecto requiere una exploración más detallada. Indicador arco Archibugi y Coco (2004) desarrollaron el índice ArCo después de hacer una extensa revisión crítica de indicadores asociados a la economía del conocimiento y capacidades tecnológicas. Este indicador está compuesto de tres variables: i) producción de conocimiento, ii) infraestructura tecno lógica y iii) formación de capital humano. El periodo de estudio del índice ArCo es de 1990 a 2000 para 162 países. Los componentes del indicador de capacidades tecnológicas ArCo son los siguientes: a) Creación de tecnología (a1. patentes concedidas en uspto; a2. artículos científicos). b) Infraestructura tecnológica (b1. penetración de internet; b2. penetración de la telefonía; b3. consumo de electricidad). c) Desarrollo de capacidades en el capital humano (c1. inscripción en ciencias e ingeniería; c2. matrícula en educación superior). Archibugi y Coco (2004) clasifican en cuatro grupos a los 162 países de acuerdo con su posición en el índice ArCo. Los grupos de países son los siguientes: • Líderes (25 países). • Líderes potenciales (25 países). • Rezagados (latecomers, 50 países). • Marginados (62 países).

Choi, 2007; Díaz, 2010. Información consultada en <http://www.investkorea.org/> el 23 de diciembre de 2007.

14 15

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Países líderes. Países que destacan por su excelente desempeño en los tres componentes. Las capacidades tecnológicas de estos países están centradas en la producción de tecnología y sus niveles de infraestructura tecnológica y capital humano son sobresalientes. En la lista de posiciones de Archibu gi y Coco (2004), de este grupo destacan los países nórdicos que encabezan la lista (Suecia y Finlandia) y las economías industrializadas consolidadas que no varían mucho en el escalafón (Estados Unidos y Canadá), mientras que los europeos muestran cierto retroceso (Alemania, Francia, Gran Bretaña, etc.). Los países asiáticos emergentes registran un avance considerable (Corea y Singapur avanzan más de diez posiciones en la lista, mientras que Taiwán lo hace siete posiciones), y en la producción de tecnología crecen mucho más que los países industrializados. Países líderes potenciales. Estos países centran su desarrollo en la creación de infraestructura tecnológica y capital humano, mientras que su capacidad de producción de tecnología es reducida. Destacan los países ex socialistas de Europa central (los que integraban Yugoslavia, etc.) cuya fortaleza se en cuentra en la formación de capital humano. También destacan tres países de América Latina: Argentina, Uruguay y Chile. Países rezagados. Estos países han desarrollado cierta infraestructura tecnológica, pero su capital humano no ha crecido significativamente y su producción de tecnología es baja. Sobresalen los dos países más impor tantes de América Latina: Brasil y México. Otros países de América Latina son Costa Rica, Venezuela, Paraguay, etc. El país asiático más destacado por su dinamismo es China, que registra el mayor ascenso en el grupo (detrás de este país se ubica India). Durante el periodo de análisis México y Brasil no muestran mejora sensible. México retrocede de la posición 64 a la 63, y Brasil de la 77 a la 72. China pasa de la posición 97 a la 85, es decir, muestra una movilidad semejante (12 posiciones) a los otros países emergentes de Asia. Países marginales. Este grupo se caracteriza porque no tiene acceso gene ralizado a las tecnologías de etapas anteriores, como el teléfono y la electri cidad. Son economías sin capacidad de producir conocimiento tecnológico y sus posibilidades para desarrollar capital humano e infraestructura tecno lógica son extremadamente limitadas. Este grupo está conformado básica mente por los países africanos. Los resultados que se desprenden del comportamiento del índice ArCo guardan semejanza con la evolución del KEI analizado en la sección ante rior. En efecto, se constata que pese al cambio en el régimen institucional asociado al tlcan, México permanece prácticamente estancado en los in dicadores del conocimiento.

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Competitividad microeconómica El World Economic Forum publica anualmente The Global Competitive ness Report.16 A diferencia de los dos indicadores antes analizados desde la perspectiva de la economía del conocimiento, en este indicador se observa el comportamiento a nivel micro. Con ello podemos cotejar si las eviden cias analizadas en las secciones anteriores guardan algún paralelismo con el desempeño particular de las empresas. En la gráfica 2 se presenta la evolución del indicador mencionado para el periodo 1998-2007. La primera observación que salta a la vista es que México pierde 21 posiciones entre 1998 (su mejor año) y 2004. China, que estaba en 1998 por debajo de México en 15 posiciones, avanza y al final del periodo se ubica 12 posiciones por encima de México. Corea tenía en 1998 sólo una diferencia positiva de ocho posiciones con México, sin embargo para 2004 la brecha entre ambos países se ha abierto considerablemente y la diferencia alcanza 31 posiciones. Una tendencia semejante se observa en relación con Chile (y prácticamente lo mismo con España); en el inicio del periodo la diferencia era sólo 11 posiciones. Al finalizar el periodo la dis tancia con este país del Cono Sur es de 26 posiciones, y con España, de 29 posiciones. Es decir, México declina y ensancha sus brechas de competiti vidad micro con países con los cuales guardaba cierta cercanía en este in dicador. Finalmente, conviene recapitular, así sea brevemente, sobre el significado de los indicadores de la economía del conocimiento y el desempeño eco nómico. En la gráfica 3 se observa que en términos del pib per cápita México regis tra un crecimiento menor que el resto de los países incluidos (Corea, Taiwán y China). En 1982 México registra una inflexión en su trayectoria económica, dis minuyendo sensiblemente su tasa de crecimiento. Corea y Taiwán, mientras tanto, registran altas tasas de crecimiento en su pib per cápita, alcanzando (catching-up) a México en 1982 y 1985, respectivamente. Corea y Taiwán son economías que desde los años ochenta han consolidado sus capacidades tecnológicas y su producción de conocimiento y el KEI; como se analizó ante riormente, no registra movimientos importantes, y en posición están cerca de los países industrializados. En cambio, China inicia su despegue posteriormente. En los años ochen ta el crecimiento de su PIB per cápita es mayor que el de México. Sin embar go, es hasta mediados de los años noventa cuando China registra tasas de World Economic Forum (2008).

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Gráfica 2 Índice de competitividad microeconómica de México, China, España, Chile, Corea y Estados Unidos (1998-2007) 0

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 1

2 Estados Unidos

Posición

22 23 26

23 24 26

23 27 27

34 39 41

42 44 49

25 25 29 Chile

23 25 31 32

24 25 32

24 26 29

47 México

Corea

España 20

52 55

25 26

China 49 54

24 25 26

45 50 55

Fuente: Word Economic Forum, The Global Competitiveness Report (2008).

Gráfica 3 pib per cápita de México, Corea, Taiwán y China

(1960-2010)

Dólares internacionales Greay-Khamis (1990)

24 400

20 400

16 400

12 400

Taiwán

Corea

8 400 México 4 400

China

400

1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010

Fuente: elaboración propia con base en Banco Mundial 2011, Maddison 2010 y FMI 2011.

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crecimiento semejantes a las de Corea y Taiwán, y en los índices de conoci miento registra un avance extraordinario de 18 posiciones (el país que más avanza), como se hizo notar en el cuadro 1. En efecto, China se caracteriza por sustanciales incrementos en prácticamente todos los componentes del KEI, mientras que México sólo registra un moderado avance en el indicador de educación y absorción de TIC y una disminución en el resto de los indica dores. Destaca el contraste entre China y México en la evolución del índice de innovación (véase el cuadro 1). El país oriental crece casi un punto, mien tras que México retrocede medio punto. Como se explica antes, el indicador KEI está construido (véase el recuadro 1) con inputs directamente asocia dos a la producción de conocimiento y la adquisición de tecnología (solicitud de patentes USPTO, pago de royalties, artículos de revistas científicas y tec nológicas, etc.). Así, su comportamiento refleja el rezago de la economía me xicana en el núcleo central de la economía del conocimiento: la producción de nuevo conocimiento y la asimilación de conocimiento tecnológico externo. Conclusiones Los indicadores utilizados en este ensayo asociados a la economía del cono cimiento han abarcado, en términos generales, cuatro dimensiones impor tantes: la producción de conocimiento y su adquisición externa; la formación de capital humano; la estructura institucional (estímulos, etc.), que requiere la producción de conocimiento y, finalmente, el acceso a las TIC. El compor tamiento de México en relación con los demás países arroja tanto certezas como interrogantes. Empezaremos por las primeras y posteriormente ana lizaremos las segundas. i) La inserción de México en la globalización ha sido parcial. En efecto, el desempeño exportador manufacturero de bienes intensivos en conoci miento de la industria maquiladora (bienes de alta tecnología) ha sido sig nificativo desde los años noventa, cuando se negocia y se pone en marcha el tlcan. Asimismo, el consumo de bienes intensivos en conocimiento (celu lares, internet, computadoras, software, etc.) ha registrado un dinamismo con siderable desde hace dos décadas. Sin embargo, en el ámbito vinculado a la economía del conocimiento el desempeño de México se caracteriza por el estancamiento, puesto que México es un país consumidor de bienes inten sivos de conocimiento pero no es productor de estos bienes, mucho menos de una economía que destaque por su gasto en investigación y desarrollo para la innovación de estos productos. ii) La parte más sensible del retraso de México es, a todas luces, la pro ducción de conocimiento y adquisición de tecnología externa, lo cual está

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directamente asociado a las capacidades tecnológicas. Es decir, este indica dor sugiere una débil capacidad para generar localmente conocimiento y asimilar la tecnología externa. iii) Quizá no sea exagerado señalar que el desempeño de México en la globalización del conocimiento es paradójico en virtud de las enormes opor tunidades que se abrieron al negociar un TLCAN con la economía más importante en la producción de conocimiento en el mundo global y en un periodo de auge sin precedentes. Además, dados los vínculos productivos, tecnológicos y educativos que históricamente ha tenido nuestro país con Estados Unidos, un solo dato es abrumador: más de cuatro quintas partes de los bienes de capital en las últimas tres décadas han sido adquiridos en Es tados Unidos. Asimismo, la formación de empresarios en programas de management y los miles de estudiantes mexicanos becados en Estados Uni dos arrojan una extensa sombra de duda sobre la utilización productiva y capacidad organizativa de esos recursos tecnológicos y humanos que no han podido ser aprovechados de manera eficiente. Esto puede ser síntoma de las debilidades de la estructura institucional del país orientada a incen tivar la producción de conocimiento interno y el desarrollo de capacidades tecnológicas, ya que el mercado de trabajo no ofrece oportunidades al capi tal humano altamente calificado, el costo del dinero es muy alto, la mortan dad de las pequeñas empresas es muy elevada y está concentrada en nichos de mercado tradicionales, y más aún, los pocos sectores industriales que requieren personal calificado adolecen del mismo. ¿Cuáles son los factores que han determinado que la inserción de la eco nomía mexicana en la globalización del conocimiento no sea exitosa? La interrogante es compleja y en algunos aspectos desborda los límites de este ensayo. Una línea explicativa que se sugiere a partir de este análisis tiene que ver con la debilidad de las instituciones mexicanas, que incluye la falta de ar ticulación de los incentivos y regulaciones para la creación de conocimien to. La estructura institucional no ha permitido hasta ahora una adecuada integración entre la oferta y la demanda de conocimiento y tecnología, las políticas públicas no consideran la dinámica específica de regiones y secto res, no hay una distribución de funciones para la producción de conocimien to (las universidades públicas tienen un retraso importante en la satisfacción de las necesidades de la industria, por ejemplo), no hay flujos de capital de riesgo ni promoción intensa de empresas de conocimiento, entre otras cosas. En conjunto, nos referimos también a la exploración de los obstáculos que ha enfrentado la economía mexicana al intentar incorporarse a la globali zación desde la perspectiva de la economía basada en el conocimiento. Sin duda, factores productivos (específicos para cada tecnología y sector pro ductivo), políticas públicas, uso y aprendizaje de la tecnología importada,

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políticas macro y micro gubernamentales, sistemas de subsidios, etc., con curren en la explicación de los magros resultados tecnológico-productivos de México. Bibliografía Aboites, J. y M. Soria (2008), Economía del conocimiento y propiedad intelectual, México, Siglo XXI. Archibugi, D. y A. Coco (2004), “New Indicator of Technological Capabi lities for Developed and Developing Countries”, en World Development, vol. 32, núm. 4, Elsevier. Aspe, P. (1993), El camino mexicano de la transformación económica, Méxi co, FCE. Choi, Y. (2007), “Perspectivas sobre innovación tecnológica. Lecciones de la experiencia de Corea”, en Claudia Díaz y Ricardo Arechavala (coords.), Innovación y desarrollo tecnológico. Políticas, acciones y casos, Guadalajara, Universidad de Guadalajara. Díaz Pérez, C. (2010), “Las tecnologías de la información y la comunicación en México. Comparaciones con Corea, Argentina, Brasil y Chile”, en C. Mera y J. Nessim (comps.), Desafíos de la contemporaneidad: Corea-América Latina. Ensayos sobre política, género, ciencia y relaciones internacionales, Buenos Aires, Korea Foundation/Centro de Estudios Corea-Argentina/ Universidad Autónoma de Buenos Aires. Kim, Linsu (1997), Imitation to Innovation. The Dynamics of Korea’s Technological Learning, Boston, Harvard Business School Press. Kuznetsov, Y. y J. Dahlman (2010), Mexico’s Transition to a Knowledge-Based Economy, Washington, D.C., The World Bank. Lustig, N. (1992), Mexico: The Remaking of an Economy, Washington, D.C., The Brooking Institution. Lustig, N.; B. Bosworth y R. Lawrence (1993), “El impacto del libre comer cio en América del Norte”, en Nueva Época, núm. especial, junio, México. Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) (2007), Science, Technology and Industry Scoreboard, París, OCDE. Ros, J. (2008), “La desaceleración del crecimiento económico en México des de 1982”, en El Trimestre Económico, vol. LXXV, núm. 299, México, FCE. Stiglitz, J. (2004), Los felices 90: la semilla de la destrucción, Madrid, Taurus. United States Census Bureau (2008), en <www.census.gov>. Weintraub, S. (1993), “La modelación de los efectos industriales del TLC”, en Economía Mexicana, nueva época, vol. II, núm. especial, junio, Méxi co, CIDE.

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Consideraciones para una política pública en ciencia y tecnología* René Drucker Colín† Angélica Pino Farías* Rosalba Namihira** Paulina Martínez Trápaga*** En la actualidad, en el mundo entero se pugna porque las naciones se convier tan en sociedades del conocimiento, es decir, que operen y se organicen con base en su capacidad intelectual. El avance de la democracia ha permi tido que la mayoría de los países conciba al conocimiento que produce la ciencia como un bien común: los medios que se han utilizado para alcanzar su universalidad han pasado del manuscrito a la imprenta, a las escuelas, a las universidades públicas, a las computadoras y ahora al internet. Pese a lo anterior, en México éste es sólo un ideal que aún está lejos de alcanzarse. Hay que reconocer que mucho se ha avanzado en el ámbito educativo (gratuidad, cobertura y equidad, entre otros), pero estamos lejos de volvernos una socie dad del conocimiento; para ello, no solamente hay que transmitir y educar en las disciplinas científicas, también hay que desarrollar la ciencia para pro ducir conocimiento de manera suficiente, además de que deben encontrarse los canales institucionales permanentes para su difusión y su puesta en prác tica, y al mismo tiempo los mecanismos para su aprovechamiento por parte de la población en general. La sociedad del conocimiento es una propuesta de los organismos interna cionales que regulan la economía mundial y está impulsada por instituciones como el Banco Mundial, el FMI y el BID, entre otros; no obstante, se requie † En homenaje a nuestro desaparecido colega René Drucker reeditamos este excelente trabajo publicado originalmente en nuestro libro Educación, ciencia, tecnología y competitividad, Consejo Nacional de Universitarios y Juan Pablos Editor, México, 2012. Sus profundas reflexiones son de gran relevancia para el México de hoy. * Actualmente responsable de la Secretaría Técnica de Generación de Indicadores y Análisis de la Coordinación de la Investigación Científica de la UNAM. ** Dirección General de Divulgación de la Ciencia de la Universidad Nacional Autónoma de México. *** Actualmente coordina el programa Gira con Ciencia de la Dirección General de Divulgación de la Ciencia de la UNAM. [183]

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re desarrollar un modo adecuado de apropiación, porque cada sociedad tiene sus propios intereses, capacidades y tradiciones, que si no se toman en cuen ta generan conflictos más que soluciones. Con base en los estudios y recomendaciones de organismos internacio nales y en la revisión de las experiencias de otros países, aquí se defiende y sustenta la importancia de la ciencia y la tecnología como actividades cen trales para la economía mexicana. Es significativo resaltar que se parte de la idea de que la producción de conocimientos científicos no es un fin en sí mismo, sino un medio para lograr el bienestar común. Por consiguiente, las reflexiones, metas y estrategias que se plantearán están orientadas a la trans formación de las condiciones actuales de inequidad en el país y del desa rrollo de una economía sustentable. La ciencia y el crecimiento económico A lo largo de las últimas tres décadas, un conjunto de estudios sistemáticos realizados por organismos internacionales han permitido corroborar que la inversión en ciencia y tecnología contribuye al incremento económico de los países. Una corriente predominante piensa y desarrolla esta apuesta por la cien cia como una forma de generar valor mercantil, de poder y de lucro, y pone el énfasis en acrecentar la productividad a través de tecnologías cada vez más eficientes dentro del sector productivo. Hay un conjunto de nuevos con ceptos que dan cuenta de esta tendencia: Nueva Economía, Globalización, Innovación, Gestión del Conocimiento [...] son conceptos que se han incorporado recientemente a la realidad de la gestión empresarial y la sociedad en general [...] lo que subyace detrás de estos términos es la búsqueda constante de soluciones para la gestión de las orga nizaciones, orientada a la creación de valor y a la competitividad sostenida en un entorno en constante cambio[...].1

Será necesario anotar que tal corriente no es la única. Este documento se inscribe en la tendencia que también considera necesaria la eficiencia empresarial y la competitividad de México en el mundo, pero advierte lími tes en los mercados como entes reguladores de las economías y juzga que hay que colocar al hombre en el centro de las políticas, preguntándose qué ha Consultado en <http://www.radiorabel.com/conocimiento/>, junio de 2005.

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cer para mejorar sus condiciones de bienestar, de manera tal que invertir en ciencia y en tecnología por parte del sector productivo sea una de las metas, pero no la única. En su primer informe mundial de 2005, la UNESCO reconoce la impor tancia de una nueva ética en el camino hacia la sociedad del conocimiento: Las observaciones y los proyectos que presentamos en este primer Informe Mundial [...] ponen de manifiesto la necesidad de sentar las nuevas bases de una ética que oriente a las sociedades del conocimiento en su evolución. Una ética de la libertad y de la responsabilidad, que ha de basarse en el aprove chamiento compartido de los conocimientos (UNESCO, 2005: 210).

Las estrategias para el desarrollo científico y tecnológico que se expon drán apuntan a los siguientes objetivos: • Contribuir a través de la investigación científica a mejorar la calidad de vida de los ciudadanos en general y, principalmente, trabajar en temas del abatimiento de la pobreza y la seguridad nacional. • Colocar a México en el ámbito internacional en aquellos campos del co nocimiento en los que de manera tradicional hemos sido altamente com petentes, así como indagar sobre nuevos nichos de oportunidad que contribuyan a la competencia económica y comercial del país de ma nera interna y externa. Con este enfoque, resulta fundamental el trabajo realizado por las cien cias llamadas “duras” y por la tecnología, pero no menos importante es el quehacer de las ciencias sociales y de las humanidades, hasta ahora exclui das del discurso predominante al que se hacía referencia. Estas disciplinas son las responsables de pensar qué ha pasado en México, de advertir los ob jetivos sociales hacia los cuales se debe avanzar, y al mismo tiempo contri buir a la toma de decisiones bien informadas. Por ejemplo, ¿de qué serviría hacer estudios de ingeniería, química o biología para obtener mayores volú menes de agua para el consumo humano, si no entendemos que el proble ma de su distribución es además un problema de economía mundial y de equidad social? Al mismo tiempo, es claro que la convergencia de todas las áreas del conocimiento es fundamental para atender los problemas que ata ñen al país y para caminar hacia lo que también se ha llamado la sociedad de la innovación, concepto que en esta propuesta se entiende así: [...] la innovación es una actitud cultural que se sustenta en el conocimien to del mundo que provee la ciencia, y que posibilita por un lado generar, y por otro sacarle partido, a las herramientas conceptuales y tecnológicas de las que

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disponemos, identificar problemas, encontrar las soluciones apropiadas y tener la capacidad de transferir estas soluciones a otros contextos y/o a otros problemas. Es decir, podemos crear o modificar distintas soluciones a fin de ponerlas en circulación, pero ellas se sustentan en un saber que ha llegado a su fase creativa como resultado del aprendizaje acumulado y de la madura ción alcanzada por ese saber (“Ciencia y desarrollo en Chile”, 2005:1).

Con ese concepto de innovación debe quedar claro que, para que la cien cia tenga impacto social, tendrán que reconocerse cuáles son las áreas que alcanzan el grado de maduración que les permite resolver preguntas externas a sus campos de conocimiento; en este sentido es que es importante apoyar la ciencia “básica” y no forzar lo que aún no es posible, por ejemplo, sanar el cáncer si aún no se sabe a ciencia cierta cómo opera el desarrollo celular. Son innumerables los casos en los que la ciencia básica, sin buscar aplicación al guna, las tiene. Hay que tener siempre presente que un país sin ciencia básica2 no podrá tener una cultura de la innovación. La pertinencia de la ciencia Las ideas que se expresarán están lejos de afirmar que la ciencia es la solu ción de todos los asuntos. Se considera que esta particular forma de pro ducción de conocimientos es más útil en la toma de decisiones, en explicar los procesos, en dar cuenta de las opciones, en analizar las condiciones, en predecir los sucesos, en desintegrar e integrar los componentes de un ele mento, entre muchas otras de sus capacidades, y si lo puede hacer mejor que otras formas del saber es porque la respaldan, campo por campo, dis ciplina por disciplina, una tradición teórica, metodológica, con procesos rigurosos de legitimación y evaluación. Estas tradiciones permiten una peculiar forma de preguntar y responder que las hace eficientes en sus re sultados, pero no infalibles. Precisamente, la capacidad de la ciencia para reconocer sus propios lí mites la caracteriza como una forma de conocimiento más confiable. Esta evaluación, a la vez, le permite generar nuevas preguntas, resolviendo asun tos que previamente ni siquiera se planteaban como problemas; construye, pues, nuevas incertidumbres e imagina mundos mejores y posibles. Se trata, entonces, de la búsqueda de verdades en evolución. La ciencia es un sistema de pensamiento que no escapa a la sociedad y a los intereses que dentro de ésta se “juegan” y en no pocas ocasiones ha de 2 Pese a que este concepto no es operativo para dividir el conocimiento, puesto que el consenso entre los expertos reconoce que hay una sola ciencia y que ésta puede o no tener aplicaciones, se uti liza en el texto para advertir de la importancia de apoyar el desarrollo de conocimiento original.

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jado de lado el bien común y se ha abocado a responder a motivos particu lares externos, interpretando la realidad y la naturaleza a la conveniencia de sectores, de individuos y de grupos de poder económico, entre otros. Esto lleva a poner énfasis en la idea de que la ciencia, la tecnología y las humanidades (como muchas otras actividades) son un asunto de la socie dad, y que el Estado, como su representante, debe regularlas no sólo en lo que hace al sector público, sino también a otros sectores. La tarea es la de re visar que cuando estas actividades respondan a diversos fines particulares, no vayan en contra de los propósitos últimos y éticos de la sociedad en su conjunto. Es claro entonces que se tiene una posición crítica frente al dis curso predominante que entiende a los quehaceres científico y tecnológico sólo como un buen negocio. Por su parte, los científicos son corresponsables del impacto o la reper cusión de sus investigaciones; no pueden considerarse más como una in teligencia apartada de la sociedad a la que pertenecen. En síntesis, los asuntos aquí abordados se refieren a los temas que requiere una estrategia pública (no de los intereses gremiales de los empresarios ni de los científicos) y nacional para el desarrollo de la ciencia y la tecnología; esto es, de las acciones que el Estado debe seguir. Dentro de éstas se contem plan los incentivos que puedan ofrecerse a otros sectores sociales para que se involucren en el quehacer científico y tecnológico y así sumar esfuerzos. No obstante, hay que reconocer lo que se ha logrado construir hasta aho ra a pesar de la falta de continuidad entre los gobiernos, es decir, de la caren cia de una política de Estado a largo plazo. Enseguida se exponen las estrategias más generales que han propuesto diversos organismos internacionales en relación con la educación, la ciencia y la tecnología. Posteriormente, se resume el lugar que México ocupa den tro de los indicadores internacionales. Le sigue la exposición de los rasgos destacados del sistema científico mexicano y la reflexión acerca de cuáles son los problemas que hay que enfrentar. Por último, se pretende sugerir los elementos centrales de lo que debe ser una política de Estado posible hoy en día, para la ciencia y la tecnología. Hay mucho por hacer; empero, es necesario ser prácticos y realistas, y elegir las estrategias sustantivas que, primero, contribuyan al desarrollo de estas actividades, y segundo, permi tan su incidencia en la realidad nacional. Recomendaciones para la ciencia y la tecnología en el ámbito mundial

A continuación se resumen los planteamientos que en materia de ciencia, tecnología y educación recomiendan los organismos internacionales. Al

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gunas de dichas recomendaciones pertenecen a acuerdos y objetivos a los que México se ha adherido, aun cuando no se logren cumplir. Desde los años setenta, la Organización de las Naciones Unidas (ONU) recomendaba que los países invirtieran para finales de la década de los ochenta 1% de su producto interno bruto (PIB) en investigación y desarro llo experimental (IDE)3 y advertía, además, que la tasa de crecimiento debía duplicar cada cinco años el financiamiento para estas actividades, lo que equivalía a 15% de crecimiento real anual. En 2003, la Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura (OEI), en la Reunión de Ministros y Altas Autoridades de Ciencia y Tecnología de la Comunidad Iberoamericana, celebrada en Ma drid, ratificó como meta que cada país invirtiera 1% del pib en investigación y desarrollo experimental (OEI, Globalización, 2004: 35), lo que sigue sien do un objetivo pendiente para México y para varios países de la región. La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) destaca que la inversión en ciencia y tecnología (CYT): “es la causa de 25% del crecimiento económico en países en vías de desarrollo y de cuando menos de 50% en países desarrollados” (Foro Consultivo Científico y Tecnológico, 2004). Por su parte, la OCDE tiene estudios que indican que, para las empresas, la rentabilidad del gasto en investigación está entre 10 y 20%, y los sectores de alta tecnología alcanzan una rentabilidad directa de 50%. Para dar una mejor idea, la rentabilidad directa de los negocios es de 5% en promedio (OCDE, “Science, Technology and Industry Outlook”, 2004). Otros indica dores acreditan una tasa de retorno social de la inversión en investigación y desarrollo de 20 a 70% (Zvi Griliches,4 1998). En 2001, la ocde publicó los resultados de un estudio acerca de los es fuerzos de los países miembros en ciencia y tecnología, el cual señala que, por cada 1% de incremento en la inversión ide por parte del sector guberna mental, la productividad se incrementó 0.17%; en el caso de las empresas, el mismo aumento significó 0.13% de incremento en la productividad y, en la inversión de las empresas nacionales en el extranjero, el aumento en la pro ductividad fue de 0.44%. Todo esto, sólo como efectos directos (OCDE, 2001 y Conacyt, octubre de 2003). El gasto en IDE (GIDe) se compone del gasto total de sector público, las instituciones de edu cación superior, el sector privado y los recursos externos que se involucran en investigación y desa rrollo experimental (externo: se refiere a todas las instituciones e individuos localizados fuera de las fronteras de un país, organizaciones internacionales –no empresas privadas– (Conacyt, 2004:377 y p. 3 de la edición de bolsillo). 4 Zvi Griliches, profesor de Harvard y director del Programa sobre Productividad y Cambio Téc nico en la Oficina Nacional de Investigación Económica, en Estados Unidos de América. 3

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Desde el punto de vista de la capacidad de innovación tecnológica, los países se agrupan en tres categorías: los de alto crecimiento, que tienen co mo causa del mismo el progreso tecnológico en 35%; los de crecimiento me dio, en los que el desarrollo tecnológico contribuye con 17%, y los de bajo crecimiento, en los que el factor tecnológico no existe5 (National Science and Technology Council (NSTC), 1996:12). Así, la OCDE recomienda actual mente invertir 3% del pib en i+d. Por su parte, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) reconoce la importancia de la ciencia y la tecnología. Para él, es necesario definir áreas críticas a las que darán prioridad y que se relacionan con aquellos campos del conocimiento que tienen un vínculo con la productividad y con aque llos que sean imprescindibles para el desarrollo económico de los países (BID, 2000:22). El BID indica que el conocimiento tecnológico es tan diverso y especiali zado que no todas las empresas se logran actualizar con la tecnología que les interesa y mejor reditúa, por lo que es preciso un trabajo de difusión (BID, 2000:30). En el caso del Banco Mundial (BM), se indica que para enfrentar la des igualdad es fundamental tener: […] mejores y más equitativas oportunidades de educación y empleo; me joras en cuanto a salud y nutrición; un medio ambiente natural menos con taminado y más sostenible; un sistema judicial y legal imparcial; libertades civiles y políticas más amplias; instituciones confiables y transparentes, y libertad de acceso a una vida cultural rica y diversa (BM, comunicado de pren sa, 2000:2).

Es casi impensable que el BM haga tales declaraciones, pero así es. Pue de interpretarse que las tendencias están cambiando y que la acumulación de riqueza desmedida de países, de corporaciones y de sujetos ha tenido efec tos devastadores para todos, por lo que comienza a pensarse en condiciones de desigualdad menos drásticas. En los puntos planteados no hay una referencia directa a la ciencia y la tecnología; pese a ello, es evidente que los grandes temas subrayados sólo pueden enfrentarse con el apoyo de estas actividades. No hay que perder de vista que a la competencia global sólo se puede entrar desarrollando nuestras propias capacidades y habilidades, aquéllas regionales, municipales y que con un esfuerzo coordinado de la federación En el caso de Estados Unidos de América, el progreso tecnológico contribuye con 49% del creci miento económico desde hace 50 años. 5

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permitan mejorar la calidad de vida de nuestros ciudadanos, de nuestros sectores productivos, y con ello, su competencia en los mercados interna cionales. Es claro que el desarrollo del conocimiento científico y tecnológico co mienza por la educación y, de manera particular, por la formación de los científicos. En diciembre de 1979, en la ciudad de México, la UNESCO con vocó a la Conferencia Regional de Ministros de Educación y Encargados de la Planificación Económica de los Estados Miembros de América Latina y el Caribe. Desde entonces, en el documento de conclusiones, “Declaración de México”, se señalaba que: “los Estados miembros deberían [...] dedicar presupuestos gradualmente mayores a la educación, hasta destinar no me nos de 7 u 8% de su producto nacional bruto a la acción educativa” (Resul tados, 2003). Recientemente, la UNESCO estimó que: “[...] la edificación de las socie dades del conocimiento es la que “abre camino a la humanización del pro ceso de mundialización” (UNESCO, 2005:29). La misma OCDE, en relación con la educación, dice que el aumento de la riqueza del capital humano eleva la productividad laboral y sirve como mo tor del progreso tecnológico. A su vez, el aumento de productividad laboral es la responsable del crecimiento del pib per cápita en la mayoría de los paí ses de la Organización (OCDE, Repaso a la enseñanza: indicadores de la OCDE, edición 2004). En el ámbito educativo no deberá menospreciarse ningún campo de cono cimiento frente a otros; será la diversidad de ofertas lo que le dé al sistema su fortaleza y éxito. Hasta aquí se deja esta muestra de las grandes tendencias internaciona les que se refieren a los esfuerzos en ciencia, tecnología y educación, y que reflejan los parámetros internacionales recomendados. México ante los indicadores mundiales de desarrollo y crecimiento económico

Siguiendo las estrategias planteadas por los organismos internacionales, veamos qué ocurre en México. • En el año 2010 se invirtió 5.7% del pib en educación, a pesar de los com promisos establecidos en 1979 de destinar 8% del PIB. • La cobertura educativa nacional promedio en el periodo 2005-2006 fue de 55.5%, pero varió considerablemente por nivel y por región, hasta

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llegar a 94.1% en primaria o bajar a 66.9 % en el nivel de preescolar. También en educación tenemos un país desigual. • La tasa de cobertura en educación superior fue de 17.23% en el año 2000, y aumentó a 25.22% para el periodo referido (datos del Plan Na cional de Desarrollo). Sin embargo, la fuga de cerebros y el desempleo o subempleo del sector egresado de este nivel ha sido considerable, puesto que no se han abierto nuevas plazas en las instituciones exis tentes y tampoco se han creado nuevas universidades o centros de in vestigación. La excepción es la Universidad Autónoma de la Ciudad de México, creada en 2004; previa a ésta, la última universidad, la Au tónoma del Estado de Quintana Roo,6 se fundó en 1982. A la UNAM y a otras universidades sólo puede ingresarse como investigador con es tudios de posdoctorado, requisito absurdo para un país que requiere crecer en ciencia y tecnología. Empero, por falta de recursos destinados a estas áreas y por el nivel de centralización de la población de investi gadores, la creación de nuevas plazas está cerrada. En la universidad de la nación, desde hace alrededor de ocho años prácticamente no se han dado nuevas contrataciones. • En el indicador de desarrollo humano del Programa de Naciones Uni das para el Desarrollo (PNUD), que mide los logros en términos de esperanza de vida al nacer, años promedio de escolaridad en adultos, años de escolaridad esperados en niños en edad escolar, e ingreso nacional bruto per cápita, México ocupó el lugar 56 en el año 2010. El lugar 59 lo tuvo Trinidad y Tobago, que es el último país entre aquellos considerados con desarrollo humano alto. El número de paí ses evaluados fue de 169. • En el indicador de Gini,7 que mide la desigualdad, México tuvo en 2010, entre los países de la OCDE, una calificación de 47 (cero corresponde a la perfecta igualdad). Para hacer una comparación, España tiene una calificación de 32 y el promedio en esa Organización fue de 31. Lo an Vale la pena traer a colación que la Universidad Autónoma Metropolitana, de tres unidades au menta en el año 2005 a cuatro, con la Unidad Cuajimalpa, aunque su completo desarrollo formal en los inicios de 2006 no está dado. 7 El coeficiente de Gini es una medida de la desigualdad ideada por el estadístico italiano Corrado Gini. Normalmente se utiliza para medir la desigualdad en los ingresos, pero puede utilizarse para medir cualquier forma de distribución desigual. El coeficiente de Gini es un número entre 0 y 1, en donde 0 se corresponde con la perfecta igualdad (todos tienen los mismos ingresos) y 1 se correspon de con la perfecta desigualdad (una persona tiene todos los ingresos y todos los demás ninguno). El índice de Gini es el coeficiente de Gini expresado en porcentaje, y es igual al coeficiente de Gini mul tiplicado por 100 (Wikipedia, Coeficiente de Gini, 2004, internet). Aunque el coeficiente de Gini se utiliza sobre todo para medir la desigualdad en los ingresos, también puede utilizarse para medir la desigualdad en la riqueza. Este uso requiere que nadie disponga de una riqueza neta negativa. 6

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terior da cuenta de que aun cuando a México se lo ubique dentro de los países con desarrollo humano alto, internamente las inequidades por sector son abrumadoras, por lo que ocupa el último lugar de los 30 países miembros. Por ejemplo, si bien México tiene una esperanza de vida promedio de 75.4 años (Japón es el más alto, con 82 años en pro medio), en Oaxaca, Guerrero y Chiapas la esperanza de vida es casi diez años más baja que en Baja California Sur, Nuevo León o el Distrito Fe deral. Asimismo, en las zonas con menos de 5% de población indígena, la esperanza de vida promedio es de 78 años, y donde esta proporción es superior a 75%, se reduce a 66 años. • Según Transparencia Internacional, organismo que evalúa los niveles de corrupción en las naciones, en su Informe de 2010 México había caído del lugar 72 al 98, lo que indica que los niveles de corrupción aumen taron drásticamente, colocando a nuestro país dentro de los más corrup tos, junto con Ghana y Zimbawe (datos de Transparencia Internacional, 2010). • Según la Unión Internacional de Telecomunicaciones, en el ranking mundial sobre las condiciones de acceso a la sociedad de la informa ción, que se compone de 11 indicadores que incluyen el acceso, la uti lización y el conocimiento de las TIC, en el año 2008 Argentina ocupó el lugar 49, Chile el 39, Costa Rica el 70, Panamá el 62, Venezuela el 61 y México el 77. Los números inferiores los ocupan los países con mayores condiciones de acceso a la sociedad de la información. • Para rematar, resulta que la caída del potencial competitivo de la eco nomía mexicana en el mediano plazo ha sido drástica: se advierte que pasó de la posición 33 en 1999, a la 41 en 2000, al lugar 48 para 2004, al 55 en 2005, y al 58 en 2011, año en el que se evaluaron 142 países en el índice de crecimiento de la competitividad del World Economic Forum. • Desde 1980, la Heritage Foundation y el Wall Street Journal elaboran el Índice de Libertad Económica, sustentados en estudios que indican que, a mayor libertad económica, mayor es el crecimiento económico. En el índice de 2011 comparan a 179 países. Los puntajes bajos son los me jores. Cuanto más alto es el puntaje en determinado factor, mayor es el nivel de interferencia del gobierno en la economía. De los países califi cados en el año señalado, seis economías se clasifican como “libres”, 27 como “mayormente libres”, 57 como “moderadamente libres”, 57 como “mayormente controladas” y 32 como “reprimidas”. Con una pun tuación de 67.8, México se ubicó en el grupo de 56 países cuya libertad económica disminuyó. En el índice, México ocupa el lugar 48 y perdió siete lugares en comparación con la evaluación anterior. En contraste, Finlandia tiene el lugar 17, Chile el 11, España el 31 y Brasil el 113.

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Aunque México ha logrado mantener una estabilidad macroeconómica durante los últimos años a pesar de las crisis, los indicadores mundiales mues tran que está muy lejos de solucionar sus problemas y disminuir la brecha social, lo que lleva a la urgente necesidad de explorar nuevas vías y alterna tivas de desarrollo. Para ello es necesario evaluar las condiciones en las que se encuentra el sistema científico y tecnológico mexicano, a fin de transfor marlo conforme a los retos que deberá asumir en una economía sustentada en el conocimiento y en una cultura de la innovación que permitan alcan zar el bienestar común. ¿Cuáles son las características del sistema científico con el que contamos? Características generales México cuenta con una pequeña8 comunidad científica y tecnológica; no obs tante, se trata de una comunidad que trabaja fundamentalmente de manera aislada y sin coordinación. Para contrarrestar este fenómeno del quehacer científico, investigadores de distintos campos están logrando unir esfuerzos en temas comunes, aunque las preguntas de cada área sean distintas. Éste, cuando mucho, es un esfuerzo grupal y en pocas ocasiones institucional, como en el caso de la UNAM, cuando debiera ser una política de Estado. Nuestro sistema, además de funcionar como un conglomerado disperso y poco articulado, es altamente dependiente de los recursos estatales y no siempre tiene capacidad normativa para allegarse recursos a través del co bro de servicios diversos. Así, gran parte de la actividad de CYT se realiza enfocada en la oferta disciplinar y no en la demanda social y productiva, y está centralizada en las grandes zonas urbanas, principalmente en el Dis trito Federal. Financiamiento El financiamiento para la ciencia y la tecnología ha sido inconstante, escaso, y además ha tenido cambios en los criterios de asignación y distribución.

8 Pequeña porque en México hay 1.7 investigadores por cada 10 mil habitantes, mientras que en países desarrollados esta cifra asciende a 30 o 40 investigadores, de acuerdo con el director del Co nacyt, Enrique Villa Rivera.

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La crisis económica que estalló en 1982 ya no se resolvió “ajustando el cintu rón”: se dio un cambio sustantivo en el papel del Estado en la economía y, den tro de éste, en el financiamiento a la ciencia y la tecnología. Para finales de la década de los ochenta, se pasó de la asignación directa de las instituciones a sus investigadores, a que cada uno de ellos concursara por los recursos ante comisiones evaluadoras externas. Las instancias de financiamiento fueron el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, organismos internacionales, otras instancias gubernamentales y, en muy pocos casos, empresas privadas (Druc ker y Pino, 2005).

Adicionalmente, esta estrategia tuvo como efectos no esperados dos asuntos de trascendencia para la ciencia: el primero, que los tipos de con vocatorias para concursar por los recursos obligaron a promover proyectos de investigación de corto plazo, lo cual, aunado al trabajo individualizado, propoció la separación del quehacer científico de los grandes temas de la agenda nacional. ¿Por qué? Porque éstos no podían enfrentarse de manera aislada y tampoco en periodos tres años. De esta manera, a los problemas del aislamiento del trabajo académico y al esquema epistemológico de alta espe cialización se sumó el nuevo modelo para otorgar recursos. El segundo asunto es que, de alguna manera, las fuerzas de las instituciones abocadas a la investigación disminuyeron al perder presupuesto, y esto, a su vez, propició que las comunidades fuesen incapaces de generar, de forma con junta, agendas nacionales de investigación. Cada cual debía ver por sí mis mo; las instituciones se fracturaron internamente (Drucker y Pino, 2005).

Si bien este modelo permitió diversificar el origen de los recursos y hacer más transparentes las reglas para la obtención de los apoyos, el Estado hoy en día sigue siendo el que aporta alrededor de 60% del presupuesto para la investigación científica. Puede decirse, entonces, que este modelo no fue del todo exitoso. Vale la pena destacar que, en cuanto al origen del financia miento, si bien ha aumentado la participación del sector privado y en con secuencia ha disminuido la proporción de la aportación gubernamental, el peso de los financiamientos provenientes del extranjero y aquéllos alcan zados por las instituciones de educación superior han venido a la baja des de 1996, con excepción del año 2003 (UNESCO, 2004; Conacyt, 2004). Lo anterior da cuenta de la falta de dinamismo del sistema científico público porque, primero, no tiene una colaboración financiera internacional signifi cativa y, segundo, porque por sí mismo genera escasos recursos. Es muy probable que la aportación de 30 o 35% del sector privado lo logren las empresas extranjeras establecidas en el territorio nacional. En otros países con éxito en estas actividades y en sus economías, la inversión

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privada en investigación y desarrollo experimental (ide) llega a 70%, como ocurre en Corea. En España es de 48%. El sector empresarial mexicano, con muy escasas excepciones, ha sido in capaz de innovar y de tener liderazgo en los mercados internacionales, lo que repercute en la falta de empleos bien remunerados; por el contrario, si guen con la hipótesis, ya dejada atrás en los países desarrollados, de que a menor costo de producción –y ello incluye a los salarios–, mayores son los rendimientos. El ejemplo del sector minero en México es ostensible. En la actualidad, la idea más bien apunta a que: [...] no depende sólo del costo laboral sino, básicamente, de la calidad del pro ducto; de la adecuación a la demanda mediante innovación continua; de la competencia con base en los tiempos; en los servicios posventa; en la calidad ambiental; en la diferenciación y, en general, en cuestiones que se sitúan en innovación de productos, procesos, organizaciones y gestión (RICyT, 2003).

Se tiene la idea de que el sector empresarial mexicano no es modernizable a corto plazo, que su avidez por ganancias abundantes y en el menor tiem po posible frena la cultura de la innovación que supone planeación a largo plazo e inversiones fuertes, entre otras acciones. Es claro que el Estado de berá convocarlo a su modernización, pero mientras esto ocurre, éste deberá invertir para lograr una economía y una sociedad basada en la capacidad in telectual de nuestro país. Para comparar entre naciones, el indicador más común es el gasto en IDE, tanto público como privado, en relación con el PIB. El gasto en IDE con templa la generación y aplicación de conocimientos y la dotación de in fraestructura adecuada: Suecia invierte 4%, Finlandia y Japón destinan un presupuesto superior a 3% de su PIB para la inversión en ciencia y tecno logía, mientras que México sólo destina 0.39% (2010). En ningún año se logró rebasar el promedio de América Latina y el Cari be, de 0.49% del PIB en 1993 o de 0.64% en 2002. Pese a ello, dos legislacio nes vigentes obligan a otorgar al menos 1% del PIB a ciencia y tecnología.9 9 Según la Ley General de Educación: “El monto anual que el Estado –federación, entidades federativas y municipio– destine al gasto en educación pública y en los servicios educativos no podrá ser menor a 8% del PIB del país, destinando de este monto al menos 1% del PIB a la in vestigación científica y al desarrollo tecnológico en las instituciones de educación superior públicas” (párrafo reformado, DOF, 04-01-2005). Por su parte, la Ley de Ciencia y Tecnología indica: “El monto anual que el Estado –federa ción, entidades federativas y municipios– destinen a las actividades de investigación científica y desarrollo tecnológico deberá ser tal que el gasto nacional es este rubro no podrá ser menor al

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La sectorización de los recursos para ciencia y tecnología ha sido una es trategia adecuada; pese a ello, la falta de políticas claras, la carencia de pre supuesto, la ausencia de un marco jurídico adecuado, la no coordinación y la falta de liderazgo del Conacyt no han permitido tener el éxito esperado, como sí ocurrió en Brasil con esta misma estrategia. Recursos humanos Como señalamos anteriormente, México cuenta con un pequeño sistema científico (1.7 investigadores por cada diez mil habitantes), mientras que Estados Unidos tiene 68 y Francia 59. La recomendación de los organismos internacionales indica que se deben tener tres investigadores por cada mil personas de la población económicamente activa (PEA), es decir, 0.3%. Méxi co contaba en el año 2003 con 0.08% investigadores con respecto a la PEA (40 772 800),10 con gran distancia de lo recomendado. A la insuficiente cantidad de recursos humanos dedicados a la investi gación en el país se suma el problema del envejecimiento de la planta de in vestigadores de las instituciones actuales, a las que los jóvenes egresados del posgrado prácticamente no tienen acceso, pues no hay recursos para abrir nuevas plazas, ni investigadores que las quieran dejar. El ritmo de creci miento de las contrataciones es de 4% anual; se requeriría de un crecimien to de cuando menos 10% anual sólo para lograr incorporar, en los próximos diez años, únicamente a los egresados de los doctorados, los que crecen, según el Conacyt, a una tasa de 16.4% año con año. La proporción de investigadores en el sector empresarial en Europa es de 47%, en Estados Unidos de 68%, mientras que en América Latina y el Ca ribe es de 19%. En México, el sector público emplea a los investigadores ya sea en sus oficinas gubernamentales, en las universidades de docencia e investigación o en sus centros de búsquedas. Para 2006 era evidente la saturación de los mercados laborales académicos dentro de las instituciones públicas y el incremento de la desocupación o subocupación de los ciuda danos con mayor grado educativo. La mayoría de los que obtienen doctorados emigran a países que les ofrecen mejores oportunidades, como Estados Unidos; en 2010, más de un millón de estos profesionales vivían en aquel país. Por cada investigador 1% del PIB del país mediante los apoyos, mecanismos e instrumentos previstos por la ley” (ar tículo adicionado, DOF, 01-09-2004). 10 Según el INEGI ya somos 103.1 millones de personas, lo que nos pone en el décimo lugar de los países más poblados del mundo.

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que no encuentra empleo en México, de acuerdo con la AMC, el país pier de dos millones de pesos en su formación. Becas Al comparar el número de egresados de doctorado de México con el de otros países, resulta que estamos muy por abajo. En el año 2009 egresaron en el país tres mil doctores, de los cuales 92% provino de las instituciones públicas y apenas 8% de las instituciones privadas; en Estados Unidos se graduaron 48 mil doctores, en España 23 mil, en Brasil más de diez mil y en Corea más de diez mil. Las becas que ha otorgado el Conacyt desde 1970, año en el que se creó esta institución, han venido creciendo pero, como lo indican los datos pre vios, de manera insuficiente en comparación con otros países. El número de becas aumentó de 12 007 en 1997 a 16 816 para el año 2004; de éstas, 16.5% fueron becas al extranjero y 83% en el territorio nacional. A su vez, 43% fueron becas para el nivel de doctorado y 54% para maestría (3% para otros). A partir de 2008, aunque el número de becas no disminuyó, se redujo el monto de las mismas en 25 por ciento. Es importante anotar que las becas dejaron de ser un estipendio que per mitía a los estudiantes alcanzar estudios de posgrado cuando viniesen de familias de escasos recursos. Desde hace más de una década, las becas deja ron de serlo y se convirtieron en créditos, lo que suponía que los estudiantes debían retribuir a la institución los recursos cuando iniciaran la vida labo ral. Esto afectó seriamente la demanda en estos niveles educativos. Recien temente, el Congreso aprobó una modificación para que las becas vuelvan a ser un apoyo para el estudio y un factor de equidad en las oportunidades educativas de estos niveles. Claramente, en los años setenta la mayoría de nuestros becarios se iban fuera del país a obtener sus posgrados; actualmente, y gracias a que el pos grado nacional creció y se diversificó, la proporción de becados nacionales es mucho mayor. Los becarios que van al extranjero muestran una relación fuerte con Gran Bretaña (27%) y, naturalmente, con Estados Unidos (24%), por su oferta de posgrados y la cercanía geográfica. Las otras becas se distribuyen en Francia con 15%, y España con 14%, entre muchos otros ya no tan destacados. La falta de empleo para quienes quieren dedicarse a la investigación cien tífica no estimula ni el ingreso ni la retención en estas carreras. Sólo tie nen preferencia las profesiones tradicionales, las que en muchos casos se encuentran saturadas en las grandes urbes del país. Al deterioro del mer cado laboral se adhiere el insuficiente equipamiento e infraestructura; asi

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mismo, la distribución territorial de investigadores y del gasto en CYT son desequilibrados. En el año 2004 el personal dedicado a IDE en el país esta ba dividido de la siguiente manera: 55.7% eran investigadores, 20% perso nal auxiliar y 24.2% técnicos. Carrera académica En relación con la carrera académica, la reflexión se centra en la incidencia que tuvo el modelo adoptado desde la década de los años ochenta (1984), provocando un creciente distanciamiento del sistema científico de la posi bilidad de alcanzar un mayor impacto social. Para ser más precisos, en 1984 se instauró el Sistema Nacional de Inves tigadores (SNI). El SNI ha sido uno de los programas de fomento al trabajo de investigación de mayor éxito en la historia del país. Ha permitido, entre otros resultados:

1) identificar y reconocer a aquellos que se dedicaban profesionalmen te a esta actividad, 2) evaluar mediante pares su desempeño e impacto y, en consecuencia, otorgar un complemento al ingreso del personal académico, en una etapa de creciente deterioro11 de los salarios univer sitarios y 3) distinguir la relevancia de las investigaciones con un reco nocimiento de gran prestigio. El SNI ha impulsado en forma sin precedente una cultura de la eficiencia y la productividad, privilegiando la publicación de artículos en revistas in ternacionales con arbitraje (Drucker y Pino, Este País, 2005).

Pese al éxito, con el tiempo el modelo de evaluación empezó a generar efectos no esperados. El hecho de guiar la carrera académica y los criterios de evaluación básicamente con la perspectiva de las llamadas “ciencias du ras” provocaron el retiro de los investigadores de los salones de clases, principalmente en el nivel de licenciatura; un asunto aún más grave fue la desvalorización de la función docente. También, quienes realizaban traba jos de difusión de la ciencia disminuyeron o abandonaron considerable mente esta actividad, y las ciencias sociales y las humanidades pasaron a “segundo plano”12 (Drucker y Pino, 2005).

11 Cuando México enfrenta una grave crisis, en 1982, el poder adquisitivo de los salarios se des ploma: entre ese año y el fin de los años ochenta, afirman los expertos, se perdió al menos 60 % del poder de compra de los salarios. Manuel Gil, 2004:61. 12 Pese a ello, en el año 2005, la UNAM, la institución que realiza casi 50% de la investigación del país, obtuvo en el ranking de las universidades del mundo el lugar 100, lo que representa un puesto

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El desarrollo de instrumentos fue otra de las tareas dejadas atrás, aun cuan o resultaba fundamental impulsar una industria constructora de equipos d que permitiera disminuir la dependencia tecnológica. También se optó por la tendencia a trabajar en temas de moda en países desarrollados, dejando a un lado oportunidades propias de interés nacional con sesgos estratégicos para el país (Drucker y Pino, 2005). Los criterios del SNI se convirtieron en hegemónicos, a grado tal que las instituciones públicas los adoptaron; así, diseñaron sus propios mecanis mos de becas y estímulos, produciendo en cada institución una cultura aca démica a su alrededor. No es posible dejar de preguntar qué pasa con el SNI, que sólo incluye más o menos a 30% del total de investigadores activos en el país. Este asun to es digno de revisión, porque actualmente una de las críticas a dicho siste ma es que dejó de ser un mecanismo que distingue y premia el desempeño destacado de los investigadores, puesto que en las instituciones más im portantes del país la gran mayoría forma parte del mismo. Lo antes expuesto indica que hay que crecer mediante una reestructu ración de la carrera académica, que advertirá la revisión de la diversidad de prácticas y la pertinencia de las mismas, así como su relación con los grados académicos, los resultados y la evaluación. Este modelo de carrera académica requiere, entre otras transformacio nes, mayores niveles de estratificación. Es común encontrar una población de profesores e investigadores que, dentro de sus universidades, llevan 30 o 40 años sin lograr ningún nuevo estímulo, ni simbólico ni financiero, pues no hay mayores niveles de estratificación en la carrera académica. En el otro extremo están los jóvenes que no tienen acceso al empleo y que pue den llegar a los 40 años sin haber logrado más ingresos que las becas, pero éstas no les permiten incorporarse a los mercados laborales con los benefi cios de la antigüedad y de su integración al sistema de pensiones. Las pen siones son otro gran tema por resolver en el sector. Resultados Publicaciones

De acuerdo con el Ranking Iberoamericano del Scimago Institutions Ran kings de 2011, México publicó 57 234 artículos indizados en la base de datos Scopus en el periodo 2005-2009, a diferencia de España, que publicó 204 mil, y Brasil, 163 mil. muy cotizado, empero, si se revisa dicho ranking por áreas, la UNAM logra mucho mejor posición gracias a las humanidades, lugar 20, que a las ciencias duras, lugar 98.

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Entre las primeras 20 universidades iberoamericanas destacan ocho es pañolas, siete brasileñas, dos portuguesas y sólo una mexicana: la unam, que se ubica en el segundo lugar de esta lista. De las 20 universidades más productivas en México, 18 son públicas y dos privadas, y de las 1 354 insti tuciones analizadas en el citado Ranking, sólo 399 produjeron más de cien trabajos en el periodo antes mencionado, de las cuales 50 fueron mexica nas; pero 173 publicaron sólo un trabajo, y entre estas últimas 56 nos per tenecen. El análisis también indica que 23 instituciones de educación superior en México tuvieron una producción superior a 400 artículos durante el perio do 2005-2009, comparadas con 51 españolas y 71 brasileñas; sin embargo, ninguno de los artículos producidos por nuestras universidades ha sido citado en promedio igual o por encima de la media mundial, ni fueron capa ces de publicar la mitad de su producción científica en revistas de prestigio, lo que sí lograron España y Brasil, con 43 y 27 en el primer caso, respectiva mente, y con uno cada uno en el segundo caso. Patentes

Con respecto al número de patentes, en 1990 se concedieron en México, 1 619 patentes, y en 2004, 6 838; esto implica que el país realizó un gran esfuerzo en la materia. Sin embargo, es necesario advertir que de las patentes solicitadas en el año 2004, 4.28% son solicitadas por nacionales y el resto por extranjeros. Prácticamente una cifra equivalente a 52% de las patentes solicitadas fue concedida en el año 2004. Es importante indicar que el trámite para la ob tención de patentes suele tomar entre cuatro y cinco años, de manera que, si se compararan las patentes solicitadas en el año 2000 con las otorgadas en 2004, se conceden alrededor de 50%. Varios son los problemas que se presentan. Uno que destaca es la falta de tradición que en México se tiene para lograr este valor agregado al conocimien to. Las publicaciones y el alto valor que tienen en el mercado académico se han vuelto un impedimento para alcanzar mayor número de patentes. En México, las solicitudes de patente por parte de nacionales siguen sien do escasas, además de que han disminuido en relación con 1990. Balanza de pagos tecnológica

En relación con la balanza de pagos tecnológica de México, resulta que las cuentas no son favorables.

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De acuerdo con el presidente de la Academia Mexicana de Ciencias, en 2010 hubo una diferencia de 22 mil millones de pesos entre lo que se vendió y lo que se compró de tecnología. Plan de desarrollo para la ciencia y la tecnología Con base en la reflexión expuesta, nos aventuramos a hacer algunas pro puestas: éstas tienen cinco niveles. El primero se refiere a los objetivos que se persiguen en una sociedad de la innovación; el segundo atiende a la nece sidad de crear las condiciones para que México sustente su quehacer en los conocimientos que produce la ciencia; el tercer nivel plantea lo que hay que hacer en el corto plazo; el cuarto describe las acciones específicas que de ben seguirse para involucrar al sector privado en la ciencia y la tecnología; el quinto y último nivel contiene aquellas acciones concretas relacionadas con los campos del conocimiento que serán los ámbitos fundamentales de la investigación nacional; también en este espacio se abordan otros campos del conocimiento que pueden ser nichos de oportunidad comercial para el país. Objetivos generales Los objetivos de esta propuesta son: • Poner en el centro de la política pública el factor ciencia como palan ca para el desarrollo. • Crear las condiciones para convertir a México en una nación que ten ga la capacidad de sustentar su desarrollo en el conocimiento que pro ducen la ciencia, las humanidades y la tecnología. • Aumentar la capacidad para producir ese conocimiento. • Construir las condiciones para transferir el conocimiento científico hacia diferentes sectores sociales y así apoyar sus desarrollos. Estrategia funcional

Las estrategias para convertir a México en una sociedad de la innovación son: Construir un pacto nacional entre todos los sectores sociales para que se considere a la ciencia como un área estratégica y prioritaria para el desa rrollo económico y social del país. Dicho pacto tendrá que dar como resul

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tado una política de Estado para la ciencia y la tecnología. Se trata de una planeación de largo plazo que supone continuidad, evaluación y análisis de resultados por etapas. El pacto tendrá que contener los siguientes criterios básicos: a) La ciencia y la tecnología son un asunto de Estado y de seguridad na cional y un bien público, por lo que los gobiernos deberán coordinar los esfuerzos de todos los sectores con base en las metas a corto y me diano plazos establecidas en el pacto nacional y en la política de Estado para la materia. b) Invertir cada vez más en educación, ciencia y tecnología de manera pau latina y constante. Es vital reducir las marcadas inequidades en la ofer ta educativa de nivel superior y del posgrado en las diversas regiones del país. c) Promover la inversión creciente y el desarrollo de la investigación tec nológica por parte del sector privado y productivo en general. d) Hacer crecer la capacidad científica y tecnológica: abrir plazas en las instituciones existentes, crear nuevas instituciones e incorporar a los egresados de los posgrados en ambas opciones. e) Descentralizar el sistema científico y tecnológico bajo los parámetros de regionalización, según nichos de oportunidad, vinculando la inves tigación con el desarrollo de zonas geográficas y focalizando oportu nidades comerciales y de atención a los problemas del país. f) Completar la cadena entre la generación de conocimiento y su aplica ción: fomentar el vínculo entre los centros de investigación públicos y el sector privado. Metas específicas

Las propuestas que a continuación se plantean son las acciones concretas que tendrían que llevarse a cabo en el corto plazo. Se considera que habrá de continuarse apoyando lo que está en marcha. Lo propuesto es adicional. Es conveniente subrayar que cuando se hace referencia a una política de Estado, significa concentrar los esfuerzos. Este esfuerzo, en algunos casos, incluso deberá emprenderse en proyectos conjuntos con otras naciones. 1) El pacto nacional habrá de obligar a los gobiernos estatales a otorgar un aumento gradual de 0.1% del PIB anual en el gasto federal en cien cia y tecnología, hasta lograr que sea de 1% del PIB en los próximos seis años. Así deberemos avanzar hasta lograr el 3% recomendado actual mente.

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a) De ese incremento, 50% deberá ser asignado al ramo 38 (Conacyt). Los recursos se usarán para contender con las estrategias de creci miento del sector de ciencia y eliminar las estrategias anuales de cabildeo. B) Se deberá crear una agencia de financiamiento (similar a un fidei comiso) para resguardar los recursos comprometidos en planes quinquenales y garantizar así el incremento presupuestal y la dis tribución que cada año deberán recibir los proyectos que marque el acuerdo nacional. 2) Será imprescindible que, con esos recursos, se inicie una política de expansión del sistema científico nacional. Esto implica hacer lo si guiente: A) Fundar anualmente por lo menos dos nuevos centros públicos de in vestigación en los próximos años, asociando la investigación que se desarrollará en esos centros con los requerimientos de las zonas geográficas, los temas de seguridad nacional y los nichos de oportu nidad comercial. Simultáneamente, deberán revisarse los 27 centros públicos de investigación que coordina el Conacyt, con el objeto de definir su fortalecimiento o reorganización. B) Deberá crearse la figura de profesor-investigador nacional con un ta bulador que facilite la movilidad interinstitucional de los investi gadores entre las diversas regiones del país. c) Una vez creada la figura de profesor-investigador, habrá que abrir plazas en las universidades públicas de los estados, sobre todo en aquellas donde se hace investigación. d) El plan de becas de doctorado deberá contemplar que un porcen taje importante de los graduados habite los nuevos centros públicos de investigación y otros más se incorporen al sector privado. e) La carrera académica deberá ser modificada, estratificada y, en par ticular, habrá que transformar los criterios de evaluación del SNI. f) Se habrá de contemplar la focalización de algunas actividades cientí ficas en líneas prioritarias. Se trata de desarrollar la ciencia apoyando a grupos de trabajo más que a individuos, a proyectos más que a disciplinas, pero guardando respeto a las diferentes formas en las que el conocimiento se produce; no hay que olvidar que el talento individual es cardinal en el trabajo en equipo y que las disciplinas siguen siendo la forma de organización básica de la cual dependen los vínculos entre ellas. g) Por su parte, las convocatorias a proyectos de ciencia básica debe rán contar con al menos el doble del presupuesto actual, porque sin ello no hay aplicaciones y tampoco capacidad de innovación.

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Estrategias con otros sectores

1. Será necesario establecer entre el Conacyt y las secretarías de Hacienda y de Economía un plan de incentivos fiscales para promover que el sec tor productivo incorpore a sus procesos la investigación tecnológica o, cuando menos, la tecnología que es resultado del trabajo de los centros y universidades públicos del país. El principal apoyo habrá que dárselo a las pequeñas y medianas empresas, puesto que las grandes y transnacio nales tienen ya condiciones para invertir en estos rubros; sin embargo, son un rango del sector empresarial que tendrá que atenderse con programas de incentivos específicos. 2. Es urgente generar transferencia de tecnología; por ejemplo, deberá ha cerse lo siguiente: a) Crear entre gobierno y empresa un esquema de fondos compartidos para generar capitales de riesgo y otorgar becas posdoctorales dentro de las empresas. Habría que empezar con un proyecto en el cual un centenar de Pymes mexicanas puedan participar en un programa de riesgo compartido Conacyt-empresa, para el desarrollo e incorpora ción de tecnología. b) Formular estímulos de exención fiscal por cada peso invertido por las empresas en ciencia y tecnología, con base en los acuerdos y capitales de riesgo establecidos para tales fines. c) Centralizar el esfuerzo de transferencia tecnológica en instituciones que, por sectores, puedan implementarlas; empero, también habrá de crearse una oficina general que coordine el esfuerzo, mantenga la co municación y, a través de políticas generales, oriente las acciones: • Difundiendo los resultados del quehacer científico y tecnológico. • Canalizando las demandas del sector empresarial a las instituciones públicas o privadas de ciencia y tecnología. d) Crear un nuevo marco regulador vigilante de los derechos de autor y de las patentes. e) Apoyar la constitución de consultorías para estudiar y promover el comercio internacional en función de los nuevos nichos de oportuni dad de desarrollo científico y tecnológico. Impulso a grandes temas estratégicos nacionales

1) Impulsar las tres áreas que tienen que ver con seguridad nacional y conformar los grandes proyectos científicos del país. A estos proyectos se destinarán recursos especiales que formarán parte de las estrategias de

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Estado para la ciencia, porque de ellos dependen la sustentabilidad y la soberanía nacional. Éstos son: a) Agua. b) Fuentes alternas de energía. c) Desarrollo agropecuario, pesca y alimentación. En estos rubros, las ciencias sociales y económicas deberán calcular las necesidades futuras conforme al aumento estimado de la población, con aná lisis prospectivos de cuando menos 20 años, y habrá de actuar en forma acorde a ellos. ¿Cuánto alimento, cuánta tierra fértil, cuánta agua, cuánta ener gía y qué hay que hacer para conseguirlo? En estos temas, es probable que si no se trabaja en conjunto con los paí ses de la región de América Latina y el Caribe, el camino se hará más lento y más largo. 2) Habrán de impulsarse tres nichos de oportunidad para México, que serían: a) Nanotecnología. b) Desarrollo de medicamentos. c) Ambiente. Estos nichos de oportunidad podrán funcionar en aglomerados de em presas con cadenas de abastecimiento y mercados comunes sin interme diarios. Conclusiones Estas reflexiones tienen presente que ciencia y tecnología deben contribuir para enfrentar las desigualdades, injusticias y problemas sociales que pa dece el país, y para que se logren a la brevedad posible mayores niveles de bienestar social. La desproporción económica que padece México en los ingresos de los distintos sectores de su población tiene un alto costo contra el bienestar social, incluso para los sectores más acomodados, que padecen la delincuen cia ocasionada por la descomposición social a la que se ha llegado. En conclusión, lo que aquí se plantea supone innovadoras formas de hacer ciencia y le exige al sistema científico nacional enfrentar de lleno su compromiso social. El nuevo compromiso no significa desechar lo que se ha hecho, pero sí reconoce la necesidad de adoptar nuevas formas de trabajo, de organización y de planteamiento de preguntas y respuestas en las disci

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plinas. A su vez, se trata de que socialmente se disminuya la distancia entre los resultados del quehacer científico y el conjunto de la población. No pue de ser que con las capacidades de México y de su sistema científico, tenga mos 51 millones de pobres (datos de Sedesol, 2004). La disminución de dicha distancia es sin duda una función del Estado. Bibliografía Avilés, Karina (2005), “Funcionario foxista pretende leerles la cartilla a rec tores”, en La Jornada, martes 11 de octubre, México, p. 43. Banco Mundial (BM) (2000), “Comunicado de prensa, núm. 2001/071/S”, 25 de septiembre, Praga. Castillo, Julio (2007), “La economía del conocimiento”, en <http://www. fundacionpreciado.org.mx/biencomun/bc149/%20e_conocimiento.pdf>. Centro de Comercio Internacional (CCI) (1999), “Claves para el éxito de las exportaciones: perspectivas nacionales (Finlandia, Irlanda y Chile)”, en Forum de Comercio Internacional, núm. 4, Bogotá, CCI. Cisneros, Inés; Catalina García e Isabel María Lozano (s.f.), “Sociedad del co nocimiento”, en <http://www.radiorabel.com/conocimiento/>. Clarke, Noah (2002), “La geografía del desarrollo en las Américas: el factor olvidado”, en Desarrollo Humano e Institucional en América Latina, núm. 36, 26 de noviembre, Barcelona, Institut Internacional de Governabilitat de Catalunya, en <http://www.iigov.org/dhial/?p=36_05>. Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt) (2003), Rentabilidad de la inversión en investigación y desarrollo tecnológico. Referencias, Mé xico, Conacyt. Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt) (2004), Informe ge neral del estado de la ciencia y la tecnología, México, Conacyt. Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt) (2005), Indicadores de actividad científica y tecnológica, México, Conacyt. Coordinación de la Investigación Científica de la Universidad Nacional Au tónoma de México (2003), Informe de la Coordinación de la Investiga ción Científica, 2000-2003, México, CIC-UNAM. Corzo, Humberto (s.f.), “Comparación estadística del producto interno bruto (PIB) cubano durante la Cuba republicana y la Cuba de hoy”, en página web En defensa del neoliberalismo, disponible en <http://www. neoliberalismo.com/compara.htm>. Cotis, Jean Philipe y Bénédicte Larre (2004), “Competitividad y productivi dad: mejorando el desempeño económico de México (documento base para la discusión)”, ponencia presentada en el Foro Políticas Públicas para

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¿SOCIEDAD DE LA INFORMACIÓN Y DEL CONOCIMIENTO EN MÉXICO? JESÚS LECHUGA MONTENEGRO*

INTRODUCCIÓN En el mainstream de los medios académicos se acepta la conformación de un nuevo paradigma de acumulación en torno a la economía digital, más allá de la economía del conocimiento inserta en la sociedad de la infor mación. Ya no es sólo la cantidad de información sino la esfera del big data que se genera continuamente en la producción de bienes y servicios —in cluido el sector público—, sino aquella que genera la propia sociedad en una incesante transformación del espacio urbano en una fusión del mundo virtual —internet— en dispositivos conectados a redes: cada usuario de un smartphone es una red autónoma que multiplica exponencialmente la co nectividad del espacio virtual.1 Más allá de una transición de la materia (volumen) al chip, es decir, de la economía material a la economía del conocimiento —desmaterialización de la economía—, el valor transitando en red, el mundo de las cosas mate riales e inmateriales —música, video, información instantánea de todo tipo, etc.— adquiere la condición paradójica de realidad virtual.2 Lo mismo en * Departamento de Economía de la Universidad Autónoma Metropolitana-Azcapotzalco. En un trabajo anterior (Lechuga-Montenegro, 2012), se puso énfasis en los desarrollos conceptua les de la llamada nueva economía vinculada al conocimiento, así como a su impacto en la confi guración de la sociedad de la información, los cuales en lo general consideramos vigentes; y en la parte complementaria se abordó la expresión de estos aspectos conceptuales en la parte refe rente a México en ese momento. El presente trabajo, si bien mantiene la estructura del anterior, significa un esfuerzo reflexivo de nuevo cuño. 1 El concepto convencional de televisión como espacio de entretenimiento ya es obsoleto, pues a través de dispositivos digitales es posible conectarse a la red y tener comunicación en tiempo real; además de que en la red se encuentra mayor información y por dispositivos móvi les tiene una total ubicuidad en todo momento. El futuro de la televisión está en la red. 2 En términos prácticos ya ha sido zanjada la discusión respecto al concepto de valor enten dido como resultado del trabajo productivo (directa o indirectamente) y, en consecuencia, si en [213]

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un vehículo privado o público, que en una oficina de cualquier tipo o una fábrica, taller, escuela, centro cultural o libre circular del ser humano en la ciudad y el campo. Y en un futuro racional inmediato para la humanidad no cabe más que la consideración de la ciudad inteligente, lo cual obliga, por una parte, a fusionar la administración pública como gestión de la urbe in situ, fuera del espacio físico ocupado por oficinas y personal en sintonía (contacto) con el ciudadano circulando como usuario directo de los servicios de infraes tructura urbana; y, por otra parte, acciones de responsabilidad social, como por ejemplo la gestión, ya no sólo de los residuos sólidos, sino ahora consi derar también que en el entorno urbano se consume el 75% de la energía mundial y se origina el 80% de los gases de efecto invernadero (SIE[16, 2016); amén del abastecimiento de agua, recurso que es ya un objetivo es tratégico de seguridad nacional.3 El big data se genera en todos los órdenes de la sociedad (cultural, polí tico, económico, etc). La gestión urbana se inserta ahora en la tríada: socie dad de la información  economía del conocimiento  economía digital. La nueva realidad no sólo denota asociación específica de la tecnología digital y la conectividad que ello implica, es mucho más que eso: es el in wifi; es decir, la vida cotidiana —pública, privada, social—, así como la concreción del ejercicio de gobierno en aras de un cada vez menos mítico bien vivir (welfare), potencialmente al alcance de todo individuo, si por ello entendemos una combinación virtuosa de conectividad, accesibilidad y ubicuidad como universalización del espacio digital. De otra forma, rom per con la brecha digital para construir una sociedad incluyente en la cual, si bien lo tecnológico impone ritmos de vida, al mismo tiempo potencia la creatividad y con ello se aborda con más eficiencia el espacio insondable del conocimiento.4 En suma: el saber y la ciencia al alcance de cualquier ser humano en cualquier parte del mundo. red se genera valor o sólo es un medio para transferirlo, en tanto que para el sector privado “para crear valor en la nueva economía, es necesario invertir y gestionar en capital intelectual”. Sym posium 2016. Creación de valor en la nueva economía. IMEF CDMX, disponible en <https:// simposium-imef.com.mx/resultados-2016/>. 3 Programa nacional hídrico 2014-2018. DOF. 08/014/14. 4 En la película Tiempos modernos (1936), Charles Chaplin hace una crítica mordaz del ca pitalismo industrial floreciente, en el cual el obrero es un simple apéndice de la máquina, la cual impone la cadencia de tareas repetitivas monótonas —apretar una tuerca— en la cadena de producción. En El hombre unidimensional (1964), Herbert Marcuse analiza, la floreciente socie dad postindustrial de la posguerra, los mecanismos de control del ser humano a través de los medios de comunicación y la publicidad para imponer un molde consumista, coartando el desarrollo cultural o intelectual propio —autónomo, independiente— fuera del marco estruc tural de la sociedad.

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Para darle contenido a lo anterior, en la primera parte del presente capí tulo se analiza la reconfiguración del espacio global en torno a la economía digital, por la cada vez mayor presencia de la tecnología asociada a conoci miento en el PIB; en la segunda parte se aborda, a su vez, la reconfiguración de la brecha digital que amenaza en convertirse, en opinión de Naciones Unidas, en un abismo digital; y la última parte recoge la reflexión sobre el significado concreto de información y conocimiento en la sociedad mexi cana. RECONFIGURACIÓN DEL ESPACIO DEL CONOCIMIENTO Y NUEVA ECONOMÍA

En la era digital las quimeras adquieren progresivamente tono de realidad: en la ciencia ficción se imaginó la miniaturización de un medio de transporte circulando por el torrente sanguíneo;5 hoy día está al alcance de la ciencia médica plantearse la inoculación de reactivos químicos inteligentes en la sangre que viajarían hasta cierto objetivo para implantarse en el tejido dañado y reconstruirlo o eliminar al agente patógeno que altera el funcio namiento del organismo en cualquiera de sus partes, todo ello sin afectar el entorno inmediato. Es posible “lavar” playas contaminadas por derrames petroleros con el uso de biotecnología para degradar, a través de microorga nismos, los desechos de aguas residuales de sectores industriales con pro cesos tecnológicos más sofisticados como microalgas, macrófitas acuáticas y la biodegradación. Se habla ahora de ecosistemas como, por ejemplo, la banca digital circu lando con el cuentahabiente en el smartphone obsoleciendo la era del pa pel, priorizando el espacio virtual y eliminando el espacio físico entre banca y usuario Desde hace tres décadas esta revolución planteó en sus orígenes la cuestión de explicar su impacto en la realidad económica y dentro de la propia teoría económica.6 Un dato de suyo relevante al res pecto es que en el año 2010 se estimaba que un aumento de 10% de la pe 5 Como en la película Viaje alucinante (1966), ahora también con el avance tecnológico se pueden imaginar alcances más amplios como la miniaturización de objetos que puedan intro ducirse al cuerpo humano como parte del desarrollo científico-tecnológico y médico. 6 Aun cuando hoy día ello es aceptado sin mayor discusión, es conocido el comentario de Solow respecto a que en un largo periodo en EU (1973-1993) el crecimiento de la productividad fue lento, cuando al mismo tiempo había habido una inversión importante en TIC: “las compu tadoras están en todo menos en las estadísticas de productividad”, y que trascendió como la paradoja de la productividad. Robert Solow, 1987, “We would better watch out”, New York Times, julio 12, Book Review, no. 36.

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netración de la banda ancha en los países avanzados tendría un impacto de hasta un 2.5% de incremento de la tasa de crecimiento del PIB, en tanto para América Latina sería de 0.16% (Cepal, 2012). Hoy se disipan dudas al respecto dado que es posible evaluar el fenómeno. En efecto, la reconfiguración de la economía mundial en los últimos veinte años ha estado marcada por el comercio digital, de servicios y la pro piedad intelectual, de tal forma que se habla de una nueva generación de la globalización con Estados Unidos a la vanguardia de la misma. El comer cio de servicios crece a una tasa mayor que el de bienes tangibles y los servicios representan casi el 70% del producto mundial bruto.7 Aun con mayor precisión, al interior de la economía del conocimiento, se señala que Estados Unidos lidera el camino en el desarrollo de la economía digital. En consecuencia, la brecha digital ahora no está tanto en el acceso a Tecno logías de la Información y la Comunicación (TIC), sino en el control del conocimiento que determina el futuro de la misma, como lo muestra el monopolio de patentes y marcas (cuadro 1). La economía mexicana está inscrita en el nuevo paradigma tecnológico; se está dentro de la red pero no con todas las implicaciones que ello con lleva, considerando la participación paupérrima en patentes y marcas. En opinión de Robinson (2017), el país transita con rapidez hacia la economía digital considerando que el valor de los servicios de la informática en 2016 fue de 20 mil millones de dólares y se espera un incremento anual de 15 por ciento.8 Los Activos Digitales (AD) representan una vía obligada hacia la moder nidad en la periferia, con las bondades de flexibilidad de adaptación y curvas cortas de aprendizaje y de bajo costo. El microchip, conectividad y ubicuidad están en la base de la producción en el contexto de la nueva economía y, por ende, en la generación de valor basado en conocimiento. Empero, la adaptabilidad tecnológica digital no implica necesariamente desarrollo, como anteriormente industrialización por sustitución de importaciones y ahora apertura comercial y liberalización económica no rompieron el nudo del atraso, pues subsisten los problemas estructurales a cuya resolución se enfocaron ambas estrategias en México y América Latina: poWilliam Robinson, “¿Qué hay detrás de la renegociación del TLCAN?”, La Jornada, 27/ julio/ 2017. 8 Esta cifra iguala los disminuidos ingresos petroleros, los cuales en el año 2013 representaban el 32% del ingreso público con 48 720 md y en 2017 cayeron a 20 000 md; un dato de mayor estabilidad es la inversión extranjera directa, la cual fue de 35 188 md y 21 755 mm, respecti vamente. Incidentalmente puede mencionarse que el TLCAN vigente no incluyó regulación del comercio digital, situación estratégica en el momento actual. 7

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CUADRO 1

PATENTES PRESENTADAS A LA OFICINA ESTATAL DE PATENTES Y MARCAS DE ESTADOS UNIDOS (USPTO): 2008-2013 Países de ingresos altos

93.00%

Estados Unidos

50.00%

Japón

19.00%

Alemania

6.30%

Corea del Sur

5.30%

Canadá

2.80%

Inglaterra

2.70%

China

2.70%

Francia

2.60%

México

0.10%

Brasil

0.10%

América Latina

0.30%

FUENTE: Unesco (2015:22). Informe de la Unesco sobre la ciencia hacia 2030. Resumen. [Oficina estatal de patentes y marcas de los Estados Unidos (USPTO, 2013)].

breza, concentración del ingreso, dependencia tecnológica, etc.9 La para doja es que, en la inercia de la globalización digital, en la periferia TIC y AD son el marco de la nueva densidad de la brecha entre centro y periferia.10 Considérese que la descarga de archivos cada vez más voluminosos (me gadatos) requiere cada vez menos tiempo y que es posible hacer digital mente simulaciones de construcción de todo tipo de bienes: un lápiz, una plataforma petrolera, un rascacielos, etc. De tal forma que se habla ya de una ciencia de datos, una nueva revolución que impactará de manera muy importante la gestión de la firma y el diseño de políticas públicas.11 Y al mismo tiempo la economía está “perdiendo peso”. El valor de la empresa se ha desplazado igualmente hacia la economía del conocimiento en forma acelerada: en los años setenta los activos tangibles representa “Pese a avances, siete de cada diez hogares de América Latina no logran mínimos simultá neos de inclusión social y laboral”, véase Cepal: Brechas, ejes y desafíos en el vínculo entre lo social y lo productivo, 2017. 10 Sobre el tema ver, por ejemplo, World Economic Forum. Global information technology report, 2016. 11 Sanjiv Ranjan Das. “El gran poder de los megadatos”. Finanzas & Desarrollo, septiembre de 2016, disponible en <https://www.imf.org/external/pubs/ft/fandd/spa/2016/09/pdf/das.pdf>. 9

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ban el 80% de la misma, en tanto que ahora ese valor lo representan los intangibles.12 Se trata de una migración masiva de la masa a los bites; de la economía material a la economía del conocimiento. Una empresa global representativa de la era industrial lo es Cemex, la cual ha tenido una evolución adaptativa ágil a la era digital estableciendo políticas de distribución con una tasa de puntualidad de entrega al óptimo posible ofreciendo, hace dos décadas, atender un pedido de manera más rápida que una pizza y hoy día se presenta como Cemex go, como el futuro de la industria de los materiales para la construcción a fin de interconectar empresa y consumidor en tiempo real En la era de la información, la economía se basa en la generación y cone xión (difusión) de conocimientos, lo que puede denominarse con precisión como una ventaja competitiva dinámica al alcance de una economía peri férica. Y al respecto puede citarse, por ejemplo, que su impacto en los años noventa significó que la parte del PIB correspondiente a tecnología aumen tara de 2 a 12%.13 ¿Cuál ha sido el impacto en el último lustro? En Estados Unidos la economía digital en el año 2015 suponía el 33% de su producción total y se estima esa cifra en 37% en el año 2020; para Inglaterra 33%, Francia y Alemania 29%.14 En definitiva, economías instaladas ya plenamente en el conocimiento. En la nueva economía se está ya en una economía de flujos de valor aso ciado al conocimiento. El único límite es la imaginación científica, la capaci dad financiera real de darle contenido y la capacitación.15 Lo anterior nos lleva al cuestionamiento del manido argumento de la escasez de recursos para pretender explicar la pobreza, el atraso, el subde sarrollo, etc. En efecto, en la era del conocimiento las TIC permiten elabo rar otra propuesta metodológica alterna al concepto de riqueza material —abundancia de recursos—, es decir, el de riqueza inmaterial, la cual no se circunscribe sólo a la capacidad y eficiencia para transmitir información, sino sobre todo para generarla. En otros términos, el generar infor mación (conocimiento) es un factor desmaterializado de competitividad al 12 La medición en la economía de los intangibles: métricas específicas y visión holística. Corporate excellence-centre for reputation leadership. Insight trends, 141/2014. 13 Farrel, Diana. La verdadera nueva economía. Harvard Business Review. Harvard Business School, octubre 2003, p. 114. 14 Alberto Zamora. Disrupción digital: el efecto multiplicador de la economía digital. Accentu re Strategy. 2016. 15 A medida que la quinta generación de tecnología inalámbrica, conocida como 5G, espera crear la “red de redes” que brindará un ancho de banda más elevado y una latencia más baja que nunca antes, los operadores de redes móviles (MNO) necesitarán evolucionar en tres formas fundamentales: densificación, visualización y optimización, disponible en <http://es.commsco pe.com/5g/ ?Gclid=eaiaiqobchmi5zcc-tau2qiveqogch08vwgleaayasaaegl70vd_bwe>.

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alcance de una sociedad en la cual la educación sea la base de la acumu lación. En este sentido, en la periferia pudiera obviarse la restricción pro ductiva tecnológica y material y de recursos naturales como obstáculos al crecimiento, pues la incorporación al tren del conocimiento puede hacerse con mucha menor dificultad que en la era industrial. Sin embargo, si bien los ritmos de desarrollo tecnológico actúan como fuerza centrípeta para reforzar el circuito revolución de la información/re volución del conocimiento/revolución de la información etc.; y éste, a su vez, se convierte en un factor de convergencia para el desarrollo digital acortan do y/o acelerando ciclos de acumulación, la periferia aparece como sujeto subordinado incorporando y adaptando conocimiento —modernizando el subdesarrollo— y no como actor (protagonista) del mismo. Lo anterior se evidencia por el hecho de que en los últimos 15 años se ha transitado de la telefonía informática de tercera generación a la quinta de redes inalámbricas, la cual está prevista para operar en el año 2020: para tener disponible información en tiempo real como el internet de las cosas (conexiones cercanas), la velocidad tardará 10 milisegundos en transmitir información, los dispositivos serán capaces de comunicarse entre ellos de forma directa; podrán operar autos inteligentes con autonomía de conduc ción programada en ciudades inteligentes y robots que trabajen en red.16 La tecnología 5G será al menos 100 veces más veloz que 4G, capaz de descar gar una película 3D en 30 segundos, es decir, que la latencia será muy baja, lo que significa que podría reducirse radicalmente la cantidad de tiempo para que la red responda a los comandos. En suma, la realidad virtual. Hoy día, la economía global significa internet global y masificación de TIC incorporando a las economías periféricas (emergentes, subdesarrolla das, etc.); pero al mismo tiempo la monopolización del conocimiento di gital por parte de los países desarrollados se plantea como la nueva barrera estructural para superar el atraso. La cuestión toral es, de nueva cuenta, las TIC, las cuales son a la vez el vehículo para la reorganización de la sociedad industrial y el eje para la construcción de un nuevo paradigma económico. Y si se reconoce que internet ha generado grandes beneficios sociales y económicos, pero también que su impacto global futuro es muy promi sorio, entonces el reto en la periferia es montarse dinámicamente en la cresta de la ola digital. Corea del Sur es ejemplo de ello. ¿Puede replicarse este fenómeno? Ya hay prototipos de vehículos inteligentes que circularán con sensores para cubrir una ruta predeterminada por el usuario, prescindiendo del conductor. Ya hay dispositivos fotosen sibles para que una computadora programe y ejecute in situ el estacionamiento del vehículo sin la intervención del conductor. 16

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¿ABISMO DIGITAL? Como factores estructurales de atraso en la periferia están, entre otros, la distribución del ingreso, pobreza, analfabetismo y débil capacidad tecno lógica propia; mas al mismo tiempo, hay factores dinamizantes como la infraestructura digital y el alfabetismo tecnológico a ella asociado, como lo ejemplifica el acceso a internet (cuadro 2). CUADRO 2

INTERNET: USUARIOS Y CRECIMIENTO Países África Asia Latinoamérica/ Caribe Europa Norteamérica

Penetración (% población) 28.30% 45.20%

Crecimiento 2000-2017 7,772.00% 1,539.00%

59.60%

2,035.00%

77.00% 88.00%

506.00% 196.00%

FUENTE: Miniwatts Marketing Group, disponible en <www.exitoexpor tador.com>.

La información contenida en el cuadro 2 muestra, por una parte, la gran disparidad entre los extremos y, de otra parte, las altas tasas de crecimiento en el acceso a internet en la periferia. Si lo último estuviese asociado a la aplicación y/o generación de conocimiento más que al entretenimiento, sin duda ello estaría operando positivamente en las condiciones materiales de existencia de la población. Más importante aún sería que se tratase de pro cesos tecnológicos innovadores internos y no simplemente importados y, en el mejor de los casos, adaptativos. Empero lo anterior, no se verifica y parece ser que en la expansión del ciberespacio lo que tiene mayor peso es el acceso a redes sociales más que aspectos científicos y culturales. Así, con el indicador de desarrollo informático, en una escala de 0 a 10, la ima gen anterior puede confirmarse (cuadro 3). Como prueba letal de la brecha digital, sin duda hubiera, se puede citar el control de patentes y marcas referida por la oficina correspondiente de Estados Unidos, en el cual se consigna que este país concentra la mitad de las mismas y el 93% corresponde a los países de ingresos altos; América Latina 0.3% y México 0.1% (UNESCO, 2015). Y la brecha digital no se rompe sólo por la libre expresión de las fuerzas del mercado, el liberalismo absoluto, como lo prueba el hecho de las polí ticas implementadas en Estados Unidos en la administración Clinton y

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CUADRO 3

ÍNDICES DE DESARROLLO INFORMÁTICO (idi) IDE

Población (miles)

PIB per cápita (promedio)

Nórdicos

8.50%

26.6

55.765

Desarrollados

8.14%

817

45.600

México, Brasil, Argentina

6.00%

379

9.766

África mediterránea

4.58%

188

3.895

África negra

1.91%

982

Países*

* Nórdicos: 5; desarrollados: 12; África negra: 32; África mediterránea: 5. FUENTE: con base en Measuring the Information Society Report 2017. International Comuni cation Union; Internet World Stats , disponible en <www.internetworldstats.com/stats.htm>, junio 2017.

posteriormente en la administración Obama a fin de, primero, romper la brecha digital entre la población blanca y la negra en el acceso a la red; y luego con el acceso a banda ancha enfatizando los aspectos de educación y salud en cuanto a calidad de vida de la población. Y más allá del crecimiento exponencial señalado de TIC, el espacio vir tual impacta todos los órdenes de la vida de la sociedad. Dos ejemplos son paradigmáticos: transición de la banca convencional a la digital y las ciudades inteligentes. En el primer aspecto, la adaptabilidad de TIC permite a Citibanamex emprender un proyecto de transformación total hacia la banca del futuro centrada en tres aspectos: colocar en el centro la gestión estratégica de datos, colocar al dispositivo digital como el principal motor de relación con los cuentahabientes y una agenda de innovación para posicionarse en las áreas en las cuales no se tenga presencia. Y de acuerdo a estos lineamientos, en voz del Chief Digital Officer: “Para ser sostenibles a futuro, debe ser el banco más digital en términos de soluciones y operaciones. No sólo seremos lo mejor de Citibanamex, estoy seguro que seremos el modelo de transfor mación de Citi en todo el mundo”.17 Lo relevante aquí es que el proyecto lo plantea una filial de la firma en la periferia del sistema de la economía mundial para adosar la banca al entorno directo del usuario en tiempo real. 17

Valor, p. 45. Citibanamex. Diciembre 2017/enero 2018.

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Y con el fin de mejorar la calidad de vida, se está en la puerta de un nue vo paradigma urbano, dado que en las ciudades se genera cyberinformación estimada en más de tres billones de bytes de todo tipo, con la consiguiente necesidad de manejar megadatos con tecnología cada vez más sofisticada.18 Esta información ha dado lugar al GPS, prototipos de vehículos inteligen tes que circularán por el ciberespacio urbano programados para ser guiados por sensores con rutas de salida y destino prescindiendo del conductor, de tectar baches captados por una aplicación móvil y enviar su ubicación exacta a la oficina gubernamental correspondiente y de ahí a la toma de decisiones pertinentes en tiempo real; lo mismo para distribución y fugas de agua, electricidad, gas, manejo de basura, etc. En Oslo se proyecta una ciudad libre de autos en esta década y que en Londres circulen sólo autos híbridos y eléctricos. Todo lo cual expresa meridianamente que el acceso a un nuevo paradigma social/urbano no está al alcance de toda la humanidad, pues ya no se trata sólo de una brecha digital, sino a la materialización de la misma en una mejor calidad de vida en función de las TIC. Desde la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información (CMSI) en 2005,19 se planteó construir una sociedad de la información global inclu yente, enfatizando los mecanismos financieros en el dominio de internet, romper la brecha de género y por lo menos atemperar diferencias econó micas y sociales entre países e individuos ricos y pobres. En la idea de fortalecer colateralmente el desarrollo sostenible y crecimiento económico, social y cultural, en particular en los países en vías de desarrollo. Los avances en la materia han sido magros y puede considerarse que las propuestas se han revelado como quimeras debido a que la brecha digital se ha redimensionado, dando lugar a que en la Cumbre de 2017 los obje tivos pusieran énfasis en crear nuevas herramientas e iniciativas para utilizar las TIC con el fin de potenciar los objetivos de desarrollo sostenible de las Naciones Unidas en los ámbitos de innovación, accesibilidad, igualdad de género, empoderamiento de la juventud, cibersalud y ciberseguridad, así co mo el desarrollo de la realidad virtual como un factor innovador. Empero, también hay un lado oscuro. Ejemplo de cómo las TIC se han convertido en un instrumento que repercute negativamente en los aspectos sociales son las nuevas y sofisticadas ciberamenazas, ciberagresiones y, más recientemente, ciberguerras que plantean enormes desafíos para la seguridad, integridad, fiabilidad y confidencialidad de las comunicaciones Zanoni (2018). Ciudad de datos. Valor, p. 23. Citibanamex. Diciembre 2017/enero 2018. Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información. Túnez 16-18 noviembre 2005, disponible en <http://www.itu.int/wsis/index-es.html>. 18

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modernas y de las redes por las que éstas transitan.20 Esto se conoce como ciberespacio. Accesibilidad, densidad y conectividad. Algunas referencias La brecha digital es en esencia la capacidad o no de hablar el lenguaje de los datos con claros efectos económico, sociales y culturales; enmarcada ya no sólo en el acceso a TIC, sino fundamentalmente ahora en la velocidad me dia de acceso a la red. En este contexto, el Índice Global de Conectividad (IGC) proporciona una visión global de la economía digital en un segui miento de 50 países en su transformación digital con base en 40 indicadores (ONU, 2017). Los países se agrupan en iniciadores, adaptadores y de frontera, teniendo como uno de los hallazgos clave el que la “brecha digital” corre el riesgo de convertirse en un “abismo digital”, sintetizado en el aforismo de que los ricos se hacen más ricos y los pobres más pobres. El promedio más alto de conectividad lo tiene Corea (28.6 Mbps) y el más bajo Nigeria (1.5 Mbps); EU 14.2, Canadá 13 y México 5.2 Mbps. También destaca en este reporte de la ONU, que el potencial de la economía digital, de lo cual da cuenta la estimación de que una inversión de un dólar en TIC en el año 2017 pro porcionaría una tasa de retorno de cinco dólares en el año 2025, lo cual, medido globalmente, equivaldría al PIB de la Unión Europea de 2016. El riesgo del abismo por los efectos concentradores del desarrollo digital tiene cuerpo en los datos siguientes: • 3,900 millones de personas no pueden usar internet, lo que supondría el 53% de la población total.21 • En los parámetros de desarrollo, la brecha se acentúa: sólo el 15% de las personas en los países subdesarrollados pueden hacer uso de este recurso, un dato significativo si lo comparamos con el de los países en vías de desarrollo (40%) y en los países desarrollados (81 por ciento). • Estados Unidos y Canadá, con el 5% de la población mundial, cuentan con el 8.2% de conectados, es decir, 320 millones de personas.22 • Europa cuenta con más de 650 millones de personas conectadas que representan el 17% de la población en línea. 20 el 13 de enero de 2018, la falsa alarma de un misil balístico hacia Hawai por un error hu mano provocó pánico en la población; o bien se achaca a Rusia la intervención de hackers en la elección presidencial de 2016. 21 Measuring the Information Society Report 2017. Volumen 1. 22 Internet World Stats, disponible en <www.internetworldstats.com/stats.htm>, junio 2017.

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• En Latinoamérica y el Caribe hay 404 millones de personas con acce so a internet que representa el 10% del total. • En África y Oriente Medio, con una población que representa más del 20% de la población mundial, sólo cuenta con el 14% de las personas conectadas, es decir, 388 millones de personas. • La mayor diferencia la encontramos entre Europa y África: mientras que el 75% de los africanos no utilizan internet, tan sólo el 21% de los europeos se encuentra offline. • En otras regiones del mundo, como Asia y Oriente Medio, este por centaje ronda el 58 por ciento. • En países de América el 35% se encuentra sin acceso a internet. En Asia y el Pacífico y los Estados Árabes ronda el 58% de la población que no está conectada. • El Índice de Desarrollo de las TIC en el año 2017, en un total de 176 países, muestra a Corea del Sur en la primera posición, seguida de Islandia y Dinamarca. Mientras que España se encuentra en el lugar 27 y México en el 87 (IDT, 2017). Es paradójico que Corea del Sur, España y México, consideradas econo mías periféricas en 1970, hoy día los dos primeros países ocupan niveles de IDT muy superiores al nuestro.23 ¿Qué puede aprenderse de estas expe riencias, en particular en el caso de Corea, situada en la cresta de la ola de la incesante revolución digital? En otra situación paradójica tenemos que, países tan disímbolos en cuanto a PIB per cápita como México y Nigeria (17,877 y 5,870, respecti vamente),24 en la suscripción a teléfonos celulares el primero tiene 88 por cada cien personas y el segundo 82; empero, en cuanto a suscripción a internet fijo de banda ancha los indicadores respectivos son: por cada cien personas, para México 12.6 y para Nigeria 0.01 (Banco Mundial, 2016). Es decir, puede considerarse al factor TIC como medio de homogeneización de accesibilidad a la modernidad en el aspecto de movilidad (portabilidad), mas excluyente en cuanto a ubicuidad efectiva en los hogares de la red, específicamente la biblioteca universal o bien la supercarretera de la infor mación; ambos países están en franco déficit con respecto al primer mundo inforrico, siendo el caso de Nigeria un caso extremo de mundo infopobre. El reto es, ante el hecho de que las diferencias entre centro y periferia tien den a acentuarse digitalmente por el monopolio tecnológico, dar una res 23 En 1970 el PIB per cápita de México era de 1,386 dls, España 2,997 y Corea del Sur 782. Statistics Divition, ONU, disponible en <http://unstats.un.org/unsd/default.htm>. 24 PPA: dólares internacionales como paridad del poder adquisitivo.

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puesta/solución a la interrogante ¿cómo construir una verdadera sociedad de la información incluyente acorde con la revolución digital en curso? Supercarretera de la información 25 El avance exponencial de la tecnología digital impacta producción (bienes y servicios), y producción es riqueza; también es, como hemos expuesto en otra parte (Lechuga-Montenegro, 2012), control en términos de network ing, a nivel de “empresa red”,26 al revolucionar la fábrica flexibilizando y fragmentando (parcelizando) el proceso productivo, procesos que redimen sionan el concepto de mercado como espacio global de valorización; lo usual ahora es la coordinación de las actividades de manufactura, investi gación, compras y servicios a través de la conectividad (red). El networking es relaciones de red. El networking más representativo en economía digital es el de los circui tos bursátiles con transferencia instantánea de grandes volúmenes de ca pital financiero en tiempo real globalmente. Aquí puede subrayarse la dicotomía entre intereses de mercado versus intereses de la sociedad, ejem plificado con la crisis subprime en 2007-2008 denominada La Gran Rece sión por el efecto mucho mayor que el de la Gran Depresión. La tecnología digital tuvo un efecto viral sistémico con un colateral carácter político, pues el Estado queda al margen de las decisiones tomadas en caso de una corrida especulativa que afecta el tipo de cambio y genera inflación. Así, la política económica en su contenido monetario, en el caso de países subdesarrollados, queda maniatada a decisiones de empresas e instituciones financieras in ternacionales privadas. Empero, lo anterior da pauta para hablar del gobierno electrónico por dos razones: el aumento continuo de trámites y servicios públicos a través de la red y por ser el factor clave en la definición de las políticas para, en un caso, originar la “supercarretera de la información” y, en otro, para enfrentar la brecha digital. Respecto a lo primero, es menester recordar las iniciativas Datos que ilustran el significado de esta expresión: número de e-mails enviados al día 31 mil millones, 172 millones de páginas web registradas en el mundo, 1100 millones de líneas telefónicas y 1200 millones de telefonía móvil. En México 25 millones de teléfonos móviles por 15 millones de líneas telefónicas. La Brecha Digital. Estadísticas, disponible en <http://news.bbc. co.uk/1/shared/spl/hi/pop_ups/03/technology_digital_snapshots/html/6.stm>. 26 Networking: relaciones de red que comprenden desde las formas de producción y servicios hasta las modalidades organizacionales entre empresas y dentro de ellas; es posible hablar de una “empresa red” que implica una reestructuración global del proceso productivo y distribu tivo (micro) y el impacto macro de ello, pues la economía en su conjunto se mueve dentro de la red. 25

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de las administraciones Clinton y Obama en Estados Unidos para construir la sociedad de la información plena en el propio centro del capitalismo. En economías periféricas de mayor desarrollo relativo como México, Argentina o Brasil, hay un polo dinámico (inforrico) vinculado/articulado estructuralmente a TIC con tecnología digital de punta; y otro polo no dinámico cuyo segmento social más vulnerable es el de la población en con diciones de pobreza,27 y en términos económicos el de la informalidad28 y que en conjunto se puede caracterizar como infopobre. A nivel microeco nómico puede señalarse que, para América Latina, “las grandes empresas de la región tienen brechas en capacidades digitales principalmente en los sectores manufactureros en el sector de energía y recursos naturales” (CEPAL 2017:561). Véase cuadro 4. CUADRO 4

ÍNDICE DE DIGITALIZACIÓN EN AMÉRICA LATINA (ESCALA DE 1 A 100) Sectores manufactureros

Argentina

Brasil

Chile

México

Energía y recursos naturales

28.9

30.2

73.2

35.5

Industria manufacturera

32.0

19.7

33.8

20.9

Productos de consumo

51.9

50.8

59.9

51.3

Telecomunicaciones, transporte y logística

57.5

78.8

52.3

50.8

FUENTE: Políticas Industriales y Tecnológicas en América Latina. CEPAL, 2017, p. 562.

Romper estas barreras estructurales, a nivel social y micro, para la socia lización plena de TIC, implica una estrategia pública de la misma naturaleza, la cual no pasa por automatismos de mercado. La consecuencia plena de ello lo ejemplifican las mencionadas políticas públicas en materia de banda ancha en Estados Unidos, implementadas desde la adminis tración de Obama desde el año 2015. La cuestión toral es cómo superar esta suerte de analfabetismo digital como parte de las características estructurales del atraso (subdesarrollo, tercermundismo, etc.) y potenciar el crecimiento. La brecha digital implica, por tanto, una dimensión cultural más allá de la posesión de un dispositivo móvil. Por ejemplo, según el Índice de Competitividad Global (ICG, 2017), 27 En el Foro de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información del año 2017 se busca una reducción de la brecha de innovación digital, con el fin de ayudar a los países a desa rrollar un marco de innovación digital, un conjunto de políticas y proyectos que fomenten la innovación a escala nacional. 28 En la actualidad seis de cada diez mexicanos vive con empleo informal.

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de un total de 137 países, México se ubica en la posición 51, más por deba jo de Chile (33), Costa Rica (47) y Panamá (50). Y al interior del índice, en los indicadores de interés para nuestros propósitos, se tiene en México en los rubros de: instituciones el lugar 123, eficiencia del mercado laboral (105), educación superior y capacitación (80), salud y educación básica (76) y disponibilidad tecnológica (71). MÉXICO: ¿SUPERCARRETERA DE LA INFORMACIÓN? El no tener un núcleo endógeno de desarrollo de TIC no margina a la eco nomía mexicana de la sociedad de la información. El dilema es cómo in corporarse dinámicamente a la supercarretera de la información y, con ello, a la economía del conocimiento no por inercia —automatismos de merca do—, sino por una política pública dirigida a tal fin. El cómo lograrlo implica el diseño de políticas de carácter estratégico de largo aliento no sujetas a inercias de mercado. La solución del mercado es de minimización de costos y maximización de tasa de ganancia (tasa de retorno) en el plazo más corto posible; el objetivo de una política pública es de rentabilidad social en todos los órdenes, priorizando la dupla educación/ conocimiento. En este contexto, hay metas sistémicas cuantitativas alcanzables, pues si bien en la Ley de Ciencia y Tecnología (2015) se establece que el monto que debe destinarse a actividades de investigación científica y desarrollo tecnológico no puede ser inferior al 1% del PIB, en realidad es 0.5%, en tanto que en promedio en la OCDE es de 2.4% (OCDE). En cuanto a competitividad digital, México se sitúa en el lugar 49 en un grupo de 63 economías donde Singapur, Suecia, Finlandia, Dinamarca, Noruega y Estados Unidos ocupan los primeros lugares (IMD, 2017); el índice enfatiza el papel de las tecnologías digitales para “transformar las prác ticas gubernamentales, los modelos de negocio y a la sociedad en general”.29 En contraste se tiene que el 60% de la población de seis años o más en México es usuaria de internet y el 73.6% es usuaria de teléfono celular, tres de cada cuatro usuarios cuentan con un teléfono inteligente (smartphone), el 68.5% tienen menos de 35 años y el 47% de los hogares del país tiene conexión a internet (INEGI, 2017). Y se estima en más de 70 millones el número de usuarios de internet. Al cierre del primer semestre del 2017 se registraron aproximadamente 112.7 millones de líneas celulares en México, distribuidas entre tres operadores móviles con red y casi una veintena de 29

OECD Science, Technology and Industry Scoreboard 2017. The digital transformation.

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marcas de operadores móviles virtuales. Esta cifra equivale a una penetra ción móvil del 91.3% en la población para el segundo trimestre de 2017. Comparado con el año pasado, se observa que hay casi tres millones de líneas más. Todo ello representa la accesibilidad a la red y la plataforma que puede servir de base potencial para un relanzamiento hacia la economía digital plena. Se está en la Cuarta Revolución Industrial30 (Cepal, 2017) y el internet de las cosas (IoT) da conectividad a objetos de uso cotidiano de muy diverso tipo —refrigeradores, puertas, lámparas, botiquines, partes de automóviles, etc.— en la búsqueda de un mayor confort;31 es decir, objetos con capaci dad de detección, procesamiento y comunicación de información digital. No obstante, es en el contenido científico donde verdaderamente está el potencial de la sociedad del conocimiento.32 ¿Se está en el país en la línea adecuada para incorporarse dinámicamen te a la cuarta revolución industrial y, por ende, construir conocimiento dentro de la economía digital? Objetivamente, lo anterior significa proyec tar el país como protagonista hacia el fondo tecnológico del siglo XXI. La respuesta puede buscarse en las políticas públicas implementadas o, al menos, propuestas en los diversos planes sexenales de gobierno. POLÍTICAS PÚBLICAS En el Plan 2001-2006 de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) se planteó el Sistema Nacional e-México, a fin de crear la infraestruc tura de la nueva economía y afianzar la tecnología digital. Se reconoce la existencia de cuatro brechas: educativa, cultural, económica y tecnológica con la intención de construir accesibilidad a un sistema de información a toda la población y empresas para el año 2025. La aspiración era una más 30 Habilidad del internet para controlar el mundo físico mediante la sincronización de equi pos, procesos y personas en la industria, modificando el modelo tradicional de manufactura. 31 Véase un ejemplo para ilustrarlo referido a la medicina: la monitorización inteligente con diversos dispositivos conectados y que proporcionan información en tiempo real del paciente al internamiento, situación pre y postoperatoria, así como el seguimiento del tratamiento post clínico en la evolución de una intervención quirúrgica y/o la medicación. Se habla de camas inteligentes que se ajustan a la presión del cuerpo del paciente o dispositivos incorporados a objetos de aprecio personal como juguetes de peluche para un niño quien, al “interactuar” con el mismo, capta información sobre ritmo cardíaco, temperatura, nivel de oxígeno en la sangre. 32 Por ejemplo, en el instrumental médico, en la cirugía laparoscópica se utiliza una cámara del tamaño de la cabeza de un alfiler que se introduce en el organismo con un stick del diámetro de un lápiz para reproducir en una pantalla la zona a intervenir y el bisturí es otro stick que puede manejarse electrónicamente; y lo mismo para la extracción y sutura de tejido.

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rápida integración a la sociedad de la información y del conocimiento. Y algo de suma importancia en ese momento era impulsar tecnologías de banda ancha, integrando señales de voz, datos y video —convergencia tecnológica— para integrar una infraestructura que operara a favor de incre mentar la eficiencia en el aparato productivo.33 En el Plan 2007-2012 de la SCT se estipula nuevamente que las tele comunicaciones y su convergencia tecnológica son el elemento clave para la inserción de los países en la llamada nueva economía (sic). En específico se plantea “coordinar, promover, apoyar e integrar los esfuerzos del Sistema Nacional e-México para llevar al país a la sociedad de la informa ción y el conocimiento”. En la problemática detectada se señala que había una cobertura de 2.9 usuarios de banda ancha por cada 100 habitantes, cuando el promedio de la OCDE era de 16.9 usuarios fijándose la meta de 22 por cada cien habitantes al final del periodo. En el Plan 2013-2018 de la SCT se plantea la meta de elevar el índice de conectividad de internet de banda ancha de 26% de hogares en 2012 al 50% de los hogares en 2018, cuando en el primer año el promedio en la OCDE era superior al 70%, en Corea superior al 100% y en España del 42 por ciento. En consecuencia, es clara la conciencia gubernamental respecto a la so ciedad de la información y la nueva economía, así como de la importancia de la economía digital para incidir en la acumulación. ¿Qué resultados se tienen luego de casi dos décadas de políticas públicas en el sector, sobre todo cuando el IoT, internet en la nube, inteligencia artificial y big data son las tendencias clave de la sociedad de la información? (UIT, 2017). LA REALIDAD DE LAS COSAS El dato más significativo de inclusión en cuanto a TIC es la conectividad de internet de banda ancha en los hogares, meta cumplida del Plan 20132018 al lograr el 51% en el tercer trimestre de 2017; empero, Corea del sur tiene una cobertura del 100% y está en la pista de salida de la Quinta Ge neración (5G) de redes móviles, la cual puso en ejecución durante los juegos olímpicos de invierno de 2018, y su comercialización se prevé para el año 2020; España tiene cobertura de 75% y está programado llegar a 85% en el futuro próximo (PEBA). Y si internet de banda ancha es competitividad y ello se encuadra en la economía digital, las diferencias de cobertura en los hogares en 2017 con los aún socios comerciales del TLCAN son remarcables: Estados Unidos 33

La banda ancha es definida como los servicios con velocidades de 256 kbs y más.

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83% y Canadá 95%.34 Lo obvio es que dentro del acuerdo comercial rene gociado o en su eventual desaparición, la competitividad a nivel micro y macro debe estar a tono con los estándares de productividad de la economía digital para no ser desplazados en ambas instancias. Se requiere, por tanto, plataformas inalámbricas que hagan factible incluso desde un nivel per sonalizado el IoT como extensión de una red virtual en la cual se sustente; pero sobre todo romper, o por lo menos atemperar, las brechas digitales de la próxima generación, como se expone a continuación. Considerando la brecha digital medida por el índice de desarrollo de TIC en 176 países (escala 0-10): 20 países desarrollados se ubican en el rango de 7.77-8.98, en tanto que 30 países del África negra están en el rango más bajo de la escala (menor a 3-0.89). Seleccionado países de nuestro interés mos tramos el cuadro 5. CUADRO 5

ÍNDICE DE DESARROLLO DE TIC Posición Corea del Sur

Índice 2

8.85

Estados Unidos

7.67

Canadá

7.27

España

7.23

Argentina

6.79

Brasil

6.12

México

5.16

FUENTE: Unión Internacional de Telecomunicaciones, ONU. Medición de la sociedad de la información, 2017.

Los dispositivos móviles de banda ancha son el futuro de TIC, de cuyo dinamismo da cuenta el hecho de que en el mundo en 2007, primer año en que se registró el dato, el número fue de 268 millones y aumentó a 4.22 billones en 2017; y la tasa de penetración global en el mismo periodo au mentó de cuatro por 100 habitantes a 55.4; de igual forma, la tasa de pe netración de banda ancha en 2017 fue: países desarrollados 100%, países en desarrollo 54.1%, países menos desarrollados 25.9%; y la brecha digital medida por acceso a internet de los hogares: 80% países desarrollados, 18% África (UIT, 2017). Competitive Intelligence Unit, disponible en <https://www.vanguardia.com.mx/articulo/ mexico-rezagado-336-ante-canada-y-eu-en-penetracion-de-banda-ancha-en-hogares>. 34

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La moraleja es clara: México y el Tercer Mundo no están fuera del avance tecnológico digital y de internet. Pero en el caso del país, ello se ajusta más a una suerte de “modernización del subdesarrollo” que a un papel de de sarrollo tecnológico estratégico. Cabe subrayar que la revolución que con lleva el IoT, internet en la nube, inteligencia artificial y big data […] se desarrollará en las próximas décadas y conllevará oportunidades, desafíos y repercusiones que aún no conocemos plenamente. Para poder aprovechar sus beneficios, los países habrán de crear condiciones que favo rezcan el despliegue de infraestructuras de servicios y redes de la próxima generación (UIT, 2017:94).

¿Se está en línea con esta orientación en una estrategia por encima de los avatares de las políticas sexenales en México? Como referencia se tiene que es muy remarcable el nivel alcanzado en el Índice de Acceso Digital por Corea del Sur y España, pues son altamente reveladores de la realización de estrategias consistentes en el largo plazo de estos países en cuanto a incor porarse —integrarse— de manera progresiva al centro, a partir de ser pe riferia respectivamente de Japón y la Comunidad Económica Europea. ¿Es una utopía plantearse alcanzar una asignación mínima del 1% del PIB a investigación científica y desarrollo tecnológico como necesidad im periosa para proyectar el país hacia el fondo del siglo XXI, vistos los mul ticitados casos de Corea del Sur y España, países que hace dos generaciones tenía un nivel socioeconómico similar al de México? Sólo la torpeza de la clase dirigente para construir un verdadero Proyecto de Nación incluyente lo impide. En efecto, la sorpresa en cuanto a insensibilidad política no cabe cuando, por ejemplo, el gasto en publicidad del gobierno de la República en cinco años (2013-2017) es equivalente al presupuesto anual de la UNAM en 2017. ¿Qué agrega de valor y, en nuestro tema, de conocimiento a la sociedad el publicitar una obra gubernamental que por ley es simplemente ejercer el gasto público en forma, se espera, eficiente? CONCLUSIONES La adaptabilidad y bajo costo de la curva de aprendizaje de las TIC ofrece una gran oportunidad para romper con la barrera del subdesarrollo, habida cuenta de que por sí mismas no son la panacea para todo mal económico y social, y que la brecha digital se ha redimensionado en sólo un lustro, amenazando con convertirse en Abismo Digital. En efecto, en el futuro inme diato los ejes por los cuales transitará la cuarta revolución tecnológica en

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marcha son: el IoT, internet en la nube, inteligencia artificial y big data, los cuales modificarán la vida comunitaria en una ciudad inteligente cada vez más próxima. No hay razón válida de política pública para cumplir con el mandato legal de asignar un mínimo de recursos a investigación científica y desarro llo tecnológico; cuando se invierte en los rubros anteriores se apuesta a un futuro promisorio, pues siempre será rentable socialmente a largo plazo. Máxime si se toma en cuenta el potencial educativo existente con una matrícula en educación superior de tres millones de estudiantes y una in fraestructura educativa con 50 institutos tecnológicos regionales y 141 universidades públicas; así como una planta docente de 350 mil profesores adscritos (Daniel). Plantearse la creación de una universidad de la infor mación en la frontera del conocimiento no es utópico. De lo anterior se desprende un proyecto igual de frontera: crear brain centers a lo largo del país captando talento orientado a investigación y desarrollo tecnológico digital en tecnologías de la información y comunicación. ¿Utopía? No: es un asalto al cielo del conocimiento con sólidos funda mentos por la infraestructura educativa existente. Como oxímoron anec dótico: después de la guerra de Corea, en 1953, no había una sola vaca en el país que emanaba de un semifeudalismo como territorio japonés y un cos to humanitario de 400 mil vidas en el sur. ¿Qué es Corea del Sur hoy día como sociedad de la información, economía del conocimiento y economía digital? ¿En dónde está México? BIBLIOGRAFÍA Banco Mundial (2016), Indicadores del Banco Mundial. CEPAL (2012), Estado de la banda ancha en América Latina y el Caribe. CEPAL (2017), Políticas industriales y tecnológicas en América Latina. ICG (2017), Índice de Competitividad Global, disponible en <http://imco.org. mx/temas/indice-global-competitividad-2017-via-wef/>. Lechuga-Montenegro, Jesús (2012), “México, nueva economía y sociedad de la información”, en Políticas de Educación, Ciencia, Tecnología y Com petitividad, José Luis Calva (Coordinador), UNAM/JP. ONU (2017), The State of Broadband 2017, Broadband Catalyzing Sustaina ble Development. SIE [16 (2016), La sociedad de la información en España 2016, Ariel/Funda ción Telefónica. IMD (2017), Centro de Competitividad Global IMD. UIT (2017), Unión Internacional de Telecomunicaciones, ONU, Medición de la Sociedad de la Información.

Dime cuántos son y te diré cuánto pueden hacer. La ciencia en México René Drucker Colín† Angélica Pino Farías*

La pregunta que está tras las breves reflexiones que ahora se presentan es que si desarrollar la ciencia y la tecnología es una estrategia cultural, polí tica, social y económica de los pueblos, ¿qué ciencia se hace en México? Tal pretensión es tarea de muchos, sin embargo intentaremos aproximarnos a una respuesta a través de la revisión de las características generales del sis tema científico actual y nuestro peso en el mundo. La pregunta tiene una conjetura que la acompaña, y es que si bien la in vestigación científica es una manera de pensar, explicar, predecir y solucio nar problemas de la manera más pertinente en las sociedades, si no es la que más, no deja de ser una actividad política, es decir, tiene un para qué y no un fin en sí misma. Kuhn lo insinúa cuando nos explica los paradigmas y dice que se trata de realizaciones científicas universalmente reconocidas que du rante cierto tiempo proporcionan modelos de problemas y soluciones a una comunidad científica (Kuhn, 1983:13),1 esto es, marcan por dónde ir, pero también por dónde no. Los paradigmas se construyen bajo tradiciones cien tíficas y en el marco de contextos históricos específicos que atraviesan las naciones y sus relaciones, pero al mismo tiempo la ciencia proporciona nuevas maneras de pensar y hacer en las sociedades; se trata de influencias mutuas. Fue así que desde el lanzamiento del Sputnik soviético en 1957 los Esta dos comenzaron una carrera por incorporar la ciencia y la tecnología como † En homenaje a nuestro desaparecido colega René Drucker reeditamos este excelente tra bajo publicado originalmente en nuestro libro Educación, ciencia, tecnología y competitividad, Consejo Nacional de Universitarios y Juan Pablos Editor, México, 2012. Sus profundas reflexio nes son de gran relevancia para el México de hoy. * Actualmente responsable de la Secretaría Técnica de Generación de Indicadores y Análisis de la Coordinación de la Investigación Científica de la UNAM. 1 T. Kuhn, “Rationality and Theory of Choice”, en Journal of Philosophy, vol. 80, 1983. [233]

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palancas de su desarrollo. En primera instancia, sumaron estas actividades en ámbitos específicos como la defensa armamentista, pero poco a poco fue ron integrándolas a otros espacios, fundamentalmente a la producción em presarial y agrícola. A partir de los años ochenta del siglo XX, la ciencia y la tecnología han ocupado un lugar mucho más amplio en los países y en las concepciones de su desarrollo, de tal suerte que la tendencia ha sido lograr convertirlas en sociedades del conocimiento y la innovación; esto significa que operen y se organicen, en la gran mayoría de sus aspectos, con base en su capacidad inte lectual. […] la innovación es una actitud cultural que se sustenta en el conocimiento del mundo que provee la ciencia y que posibilita por un lado generar, y por otro sacarle partido, a las herramientas conceptuales y tecnológicas de las que disponemos, identificar problemas, encontrar las soluciones apropiadas y tener la capacidad de transferir estas soluciones a otros contextos y/o a otros pro blemas. Es decir, podemos crear o modificar distintas soluciones a fin de poner las en circulación, pero ellas se sustentan en un saber que ha llegado a su fase creativa como resultado del aprendizaje acumulado y de la maduración alcan zada por ese saber (Fondecyt, 2005:41).2

Por su parte, el avance de la democracia permitió que el conocimiento que produce la ciencia sea considerado un bien común. Lo anterior tuvo como estrategia central la educación de calidad dirigida a los más amplios secto res posibles, desde la primaria hasta el posgrado, poniendo énfasis en nichos particulares para los últimos niveles de formación. Los medios que se han utilizado para alcanzar su universalidad han ido de las escuelas públicas a las que todos los niños tienen derecho a asistir, pa sando por la obligatoriedad de la educación, siguiendo con la elaboración de libro de texto gratuito, hasta llegar a las universidades públicas y de ma nera más reciente por el acceso cada vez más amplio a las computadoras y a los conocimientos que ofrece la red en internet. Bajo la perspectiva del desarrollo científico y tecnológico y su transferen cia a las organizaciones productivas y a otros múltiples ámbitos de la vida colectiva, en varias partes del mundo se dio un largo periodo (1996-2007) de crecimiento súbito de las economías. El sector gubernamental y el sector privado invertían juntos en el desarrollo científico y tecnológico. Lamen tablemente éste no fue el caso de México. Fondo Nacional de Desarrollo Científico y Tecnológico (Fondecyt) (2005), “Ciencia y De sarrollo en Chile”, en <www.fondecyt.cl/578/articles-27600_pdf_1.pdf>. 2

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Pese a los esfuerzos realizados, el país se quedó rezagado en relación con el avance de otras naciones debido a múltiples factores, dentro de los cuales destacan las distintas crisis económicas (varias de ellas asociadas a la con clusión de los sexenios), su dependencia de la economía estadounidense y debido a que se apostó básicamente por la producción petrolera, sin diver sificar sus fuentes de ingreso, pero también atribuible a un sector empre sarial sin visión de futuro y con ansias de obtener ganancias inmediatas, a lo que se han sumado los gobiernos corruptos y el fracaso en el modelo edu cativo desde la perspectiva de la calidad, y por último y de manera contun dente, por su escasa inversión en materia científica y tecnológica. Así, mientras el mundo lograba avances económicos, México tuvo una tasa de crecimiento promedio del PIB de 3.3% en el periodo de 1996 a 2007, y de 2008 a 2010 dicha tasa promedio de crecimiento disminuyó a 2%, similar al promedio de América Latina (1.8%) en el periodo de 1996 a 2007, pero dis tante de Asia Oriental y el Pacífico, con tasa de 5.85% del PIB real per cápita, o de la de Europa y Asia Central con 4.87%, o de Asia Meridional con 4.61%, según los datos de la UNESCO en su Informe sobre la Ciencia 2010. Con estos crecimientos, el mismo informe antes citado indica que si en 2002 Brasil se hacía cargo de 2.9% del PIB mundial e invertía 1.6% en ciencia y tec nología (GPIB: Global Business Innovation and Development), para 2007 tiene 2.8% del PIB e invierte 1.8% de GBID; en el caso de India pasa de 3.8 a 4.7% del PIB mundial y sus esfuerzos en gbid de 1.6 a 2.2%, en tanto México en 2002 representaba 2.1% del PIB mundial y en 2007 2.3%, pero en rela ción con el GBID no pasa ni cambia de 0.5 por ciento. El desarrollo científico y tecnológico en México ha estado a cargo del Es tado y recientemente, gracias a los múltiples incentivos gubernamentales, el sector empresarial comienza a interesarse por invertir en estas actividades; no obstante, el gasto en investigación y desarrollo experimental (GIDE), se gún indica el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt), en 44.6% está financiado por el sector empresarial (2007). No se tiene claro cómo es que el Conacyt mide la inversión privada, de manera que es difícil rebatirle, pero se sospecha que no es tal. Para muestra, proporcionamos algunos datos: En el último censo (2010), México tenía con una población de 112 336 538 habitantes, de los cuales la población económicamente activa representa 46 092 460 individuos. Ahora bien, los mayores de 18 años con posgrado son 897 578 personas (INEGI, 2010)3 y los integrantes del Sistema Nacional de Investigadores 17 639 (SNI, 2011). Quiere decir que si consideráramos que la población con posgrado está empleada, apenas 2% de ésta tiene altos grados de habilitación y que de éstos, 2% se dedica a la investigación cientí INEGI (2010), “Censo de Población 2010”, en <www.censo2010.org.mx>.

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fica de calidad, de tal suerte que la producción de conocimientos está en ma nos de una pequeñísima elite, misma que se encuentra tradicionalmente ubicada en las instituciones públicas de educación superior o en los centros de investigación, también pertenecientes al Estado. En 2011, los miembros del SNI correspondientes a universidades privadas suman 977 y a empresas 87, es decir, son 6% del total del SNI (SNI, 2011). Población Total Población económicamente activa Mayores de 18 años con posgrado Los integrantes del Sistema Nacional de Investigadores

Número 112 336 538 46 092 460 897 578 17 639

Porcentaje 41% sobre el total 2% sobre la PEA 2% sobre > 18 años con posgrado

Fuente: INEGI y Conacyt-SNI, 2010.

En el ámbito mundial, según el Informe de la UNESCO, México para 2002 significaba 0.5% del total de investigadores, y para 2007 ocupó la misma pro porción, en tanto que Brasil pasó de 1.2 al 1.7% y Argentina de 0.4 a 0.5 por ciento. Entonces, además de contar con una muy pequeña comunidad científi ca interna, también en el ámbito mundial México tiene una proporción reducida y sin avances. Ahora bien, la capacidad actual de México para incorporar sujetos alta mente capacitados a los mercados laborales es muy baja: se gradúan al año apenas 4 144 doctores (Conacyt, 2008:43)4 y la tasa de crecimiento de éstos es de 16.3% (Conacyt). Si se compara con otros países, Brasil gradúa 10 711 doctores al año (2009), España 23 499 y Estados Unidos 48 802. De seguir así, en 2013 alcanzaríamos a Brasil en su capacidad actual de formar doc tores, en 2019 a los españoles y a Estados Unidos en 2024. Adicionalmente, es el sector público el que invierte en los altos grados de habilitación de la población: los graduados de doctorado entre 1990 y 2008 emergieron en 90.6% de instituciones públicas (Conacyt, 2010:57). Dichos graduados se concentran en las áreas de ciencias naturales y exactas (26%), ciencias sociales y administrativas (25.5%), le siguen ingeniería y tec nología con 16.1%, continúan educación y humanidades con 13%, ciencias de la salud con 12% y ciencias agropecuarias con 7.3%. Tal distribución corresponde a los intereses de los individuos y en cierto grado se piensa que a la demanda de las profesiones o sectores, pero escasamente a una estra Conacyt (2008), “Anexo estadístico del informe general del estado de ciencia y tecnología 2009”, en <http://www.siicyt.gob.mx/docs/contenido/indicadores_2009.pdf>. 4

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tegia de Estado en la formación de sus cuadros altamente especializados. Por ejemplo, con los problemas de pobreza alimentaria y que el territorio nacional sólo cuenta con 11% de su superficie cultivable, la formación de especialistas en las diversas áreas de la ciencia que podrían contribuir al desarrollo del campo mexicano es sencillamente insuficiente. A su vez, la formación de doctores también se encuentra concentrada en unas cuantas instituciones, siendo la unam la que gradúa el porcentaje más alto (40%). A lo anterior se suma la centralización de la actividad científica y tecnológica en las principales ciudades, lo que advierte que la educación de las nuevas generaciones de científicos, así como la capacidad de generar nuevo conocimiento y el aprovechamiento del mismo, son escasas e inequi tativamente distribuidas en nuestra geografía, de igual forma que la rique za económica. Todo hace pensar que conocimiento y riqueza están unidos y que en México la educación de posgrado está reservada a las elites, pero a diferencia de otras naciones, en México es el sector gubernamental el que la forma. Hay que reconocer que mucho se ha avanzado en el ámbito educativo (en gratuidad, cobertura y equidad, entre otros), pero estamos lejos de volver nos una sociedad del conocimiento, pues nuestras escuelas están distantes de la calidad que se requiere para que un porcentaje considerable del bono poblacional enriquezca los salones de clases de las universidades y sus pos grados. La brecha entre la educación profesional y el posgrado es muy amplia. Por ejemplo, en la UNAM egresaron de la licenciatura 26 138 estu diantes en el periodo de 2008 a 2009, de la maestría 2 450 (9.3%) y del doc torado 652 (2.5 por ciento). Por otra parte, la ciencia y la tecnología también padecen la desigualdad entre los géneros, y si bien hay avances, la alta habilitación continúa con rezagos, ya que el porcentaje de mujeres graduadas de doctorado es de 40% en 2008, pero la población femenina en los centros de investigación repre senta alrededor de 25 por ciento. Nuestro sistema científico, además de ser pequeño y de funcionar como un conglomerado disperso y poco articulado, apenas hace un par de déca das comienza a asociarse a polos de desarrollo regionales, dependientes de los recursos federales, al mismo tiempo que han sido dotados de una inci piente normatividad para allegarse recursos a través del cobro de servicios diversos (no se trata de las colegiaturas), gracias a las demandas exiguas del sector productivo tanto público como privado. Por otra parte, esa pequeña comunidad responsable de generar nuevos conocimientos y novedosas tecnologías no sólo está ubicada principalmen te en las instituciones públicas y escasamente vinculada a los sistemas pro ductivos y a las regiones, también padece múltiples problemas internos.

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Algunas de sus instituciones han logrado que sus cuerpos colegiados avancen en sus grados de habilitación, pero sólo escasos sectores de inves tigación logran arriba de 80% de sus académicos con grado de doctor; ade más, son agrupaciones endogámicas que recientemente, como en la UNAM, aceptan concursos de oposición abiertos para que gane el mejor candidato a un puesto de investigación; normalmente se trata de concursos hechos a la medida de los sujetos que forman parte de una red de apoyos mutuos, que dejan fuera de los criterios de contratación los grados académicos, la perte nencia al Sistema Nacional de Investigadores y las publicaciones arbitradas e indizadas que son los criterios que rigen actualmente el prestigio acadé mico.5 Sus sistemas de remuneración salarial son escasos; no obstante, a tra vés de becas o “estímulos”, las dietas alcanzan para vivir dignamente y a los académicos con mayor prestigio y edad, para vivir sobradamente; pese a ello, los programas para alcanzar tales ingresos, si bien inicialmente con tribuyeron a reconocer una profesión abandonada en el país hasta entonces (1984), actualmente no permiten la jubilación de sus integrantes (porque pierden las becas), con las sabidas consecuencias en el envejecimiento de la planta académica y la escasa posibilidad de incorporar a jóvenes en sus labo ratorios o cubículos. Otro de los efectos no esperados de estos sistemas de becas o estímulos es que para alcanzar reconocimiento y mayores ingresos, publicar se ha vuel to una tarea fundamental, estrategia que si bien le ha dado visibilidad a la ciencia mexicana, también y paradójicamente parece que le ha hecho per der calidad; a su vez, el proceso ha sustituido la colaboración en la investi gación por la suma de autores, es decir, un investigador realiza un artículo y para publicarlo con mayor facilidad le suma el nombre de algún investi gador de mayor edad y prestigio, con lo cual se garantiza publicar más rá pidamente, a la vez que el investigador de mayor reconocimiento suma más publicaciones a su currículum. Empero, se trata sólo de juntar el mayor nú mero de artículos y nombres, sin que ello implique educación o colaboración alguna; en resumidas cuentas, la rapidez por publicar ha ido en contra de la comunidad científica como un todo en constante diálogo y discusión; ¿dónde están las grandes controversias? Otro efecto no esperado es la elec ción de los temas de búsqueda, que están asociados a la presteza con que se puedan solucionar y lejos de asuntos complejos y de largo aliento, como los asociados a los problemas del país. 5 Un estudio interesante sería revisar por institución los concursos de oposición o las nuevas plazas contratadas y revisar los tres datos señalados en los candidatos a esos puestos, y ver las características del individuo que ingresa.

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Los centros públicos de investigación y las universidades, y recientemen te también las instituciones particulares, están inmersas en los nuevos rai tings, que miden la capacidad de graduar doctores, presión ante la que pocas comunidades evitan caer en la tentación de formarlos al vapor (las tesis quedaron atrás) y ahora basta con un artículo publicado en una revista ar bitrada y quizás indizada para que los jóvenes obtengan el grado; la revisión de la calidad y la discusión fueron transferidas a ámbitos extramuros. Las instituciones envidian la posición que en dichos raitings ha alcan zado la Universidad de São Paulo de Brasil, y las autoridades presionan para que emulemos a estos brasileros sin analizar nuestras condiciones actuales y sin cambiar nada del presente que regula a la ciencia en nuestro país. Habría que comenzar por preguntarnos qué es una ciencia exitosa para México y después de conceptualizarla, buscar los ejemplos de la misma, estudiarlos y reproducir sus condiciones, y si así nuestras instituciones ingresan en los raitings, qué bien; estar en éstos no puede ser la guía de su quehacer. Una de las maneras de medir los resultados de la ciencia básica que de sarrollan las naciones y de advertir su visibilidad en los aportes de la cien cia mundial son las publicaciones, pero específicamente las publicaciones periódicas arbitradas, es decir, que cuenten con comités de pares altamente calificados para evaluar los artículos que se publicarán, y desde hace algu nas décadas para acá, aquellas indizadas, y que además pertenezcan a índices de prestigio internacional, como el que elabora el Institute for Scientific In formation (ISI), ahora Thomson Reuters y su sitio Web of Science (WoS) y Scupus (de Elsevier); estos índices valoran los impactos que tienen las re vistas a través de las citas que por año reciben el conjunto de sus artículos, rescatando por este medio el prestigio de las mismas; actualmente se con centra en publicaciones periódicas que corresponden a países sajones, mis mos que constituyeron los índices descritos. Según wos México publicó, en 2009, 11 941 artículos como los señalados, de los cuales la UNAM realizó 3 451, es decir, 30%. Como se constata, también en este rubro se da la concentración de las capacidades en unas cuantas instituciones públicas. Una vez más, la participación en este rubro de las instituciones privadas es apenas perceptible. En el contexto mundial, en las publicaciones en WoS, México en 2002 aportaba 0.7%, y para 2008 0.8%, es decir, por arriba de su proporción en el conjunto de investigadores (0.5% en ambos años), lo que da cuenta de que el pequeño sistema científico es eficiente. Siguiendo con las comparaciones, Brasil en 2002 representaba 1.7% de los artículos y en 2008 avanza a 2.7%; en el caso de Argentina, se mantienen en 0.6% por ciento. Resumiendo, el sistema científico mexicano es diminuto en su población, tanto en relación con los habitantes del país como en su proporción en el

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nivel internacional; no obstante, es eficiente en la generación de publica ciones. Es fundamentalmente público y en consecuencia financiado bási camente por el Estado, se encuentra escasamente vinculado con el sistema productivo privado y con una capacidad de crecimiento baja, altamente pre sionado para cumplir con raitings y para generar valor a la economía del país, sin que cuente con las herramientas para ello, como la eficiente in corporación de jóvenes bien formados a sus filas y la posibilidad de jubila ción de aquellos que ya cumplieron su ciclo altamente creativo, así como por las demandas de investigación del sector productivo y su inversión en la materia. ¿Cómo vincular la ciencia con el país? Entonces, la presión para las instituciones generadoras de conocimiento es vincularse al desarrollo económico empresarial, graduar cada vez más alumnos y tener la mayor visibilidad en el concierto internacional de la cien cia, pero en el intento se pervierte el quehacer propiamente científico, es decir, investigar a fondo y con libertad, pero además, es mucho pedir para una comunidad tan pequeña, de tal suerte que la primera tarea es hacer cre cer el sistema científico mexicano, y cuando nos preguntemos hacia dónde orientar el quehacer científico y tecnológico en el país, no es posible olvidar que se trata de una región sumida en una guerra contra el narcotráfico, y pre sa de las adicciones de su vecino y de la pobreza de sus habitantes, en donde la corrupción en todos los ámbitos le cuesta fortunas a la economía nacio nal (9% del PIB), con una educación deficiente en calidad, con urgencia en diversificar sus fuentes de ingreso de manera sostenible y de modernizar su sector empresarial. Específicamente en relación con la pobreza: De 2006 a 2008, por primera vez en los últimos diez años, el número de las per sonas en pobreza alimentaria, el equivalente a la pobreza extrema del Banco Mundial (bm), creció y pasó de 13.8 a 18.2% de la población del país. Aumen tó pues, en 32% según el Coneval. El Banco Mundial asegura que en Amé rica Latina se produjeron 8.3 millones de nuevos pobres producto de la crisis mundial de 2009; de éstos, la mitad corresponde a México. Así, el número de mexicanos en condiciones de pobreza alimentaria podría ser, de acuerdo con esa información, de 22.3 millones (Aguilar Valenzuela, 2010).6

Entonces, hay que analizar en qué es bueno nuestro sistema científico y vincular sus resultados hacia los ámbitos de su competencia. Apostar por Rubén Aguilar Valenzuela (2010), “La pobreza extrema en México”, en El Economista, 5 de mar zo, disponible en <http://eleconomista.com.mx/sociedad/2010/03/05/pobreza-extrema-mexico>. 6

DIME CUÁNTOS SON Y TE DIRÉ CUÁNTO PUEDEN HACER

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que el quehacer científico y tecnológico en México genere valor mercantil y acreciente la productividad y su competencia a través de las tecnologías cada vez más eficientes dentro del sector productivo será posible cuando tenga un tamaño y una orientación adecuada, empero, la experiencia marca que esta vía ha permitido el desarrollo de otros países, pero no la democracia, ni la equidad. Si el conocimiento se produce por elites y se aprovecha por las mismas, nada cambiará. Esta visión de la ciencia se sustenta en la idea del progreso y éste es seriamente cuestionado, pues nuestras sociedades han sufrido retrocesos importantes para poder pensar que se avanza en un continuo. Dicho retroceso parece estar fincado en la economía global, y mientras unos se desarrollan otros descienden, y esto no depende únicamente de lo que los Estados son capaces de hacer, sino de lo que se conoce como el “sistema mundo”. De ahí que la sociología nos advierte nuevos caminos posibles. Immanuel Wallerstein apunta que el desarrollo debe estar orientado a dar […] primacía a la maximización de la calidad de vida para todos, al mismo tiempo en que se limiten las formas de violencia colectiva, de manera que cada cual tenga el más amplio espacio de opciones y decisiones individuales, sin que se amenace la igualdad y sobreviviencia de derechos de los demás, en lugar de hacer de la incesante acumulación de la riqueza la lógica primaria de las decisiones políticas y sociales.7

Otros autores indican que es necesario cambiar las relaciones de poder en la producción y, por consiguiente, transformar los incentivos de trabajo de una primacía en la remuneración material hacia la primacía de una com binación de incentivos morales/honores y, sobre todo, del control sobre el propio tiempo de trabajo.8 Evidentemente, tal propuesta suena idealista y probablemente loca en el mundo actual, regido por los mercados, pero se han caído muchos otros órdenes que regían la convivencia humana, como aquel que nos hacía creer que la tierra era el centro del universo y la teoría heliocéntrica refutó esa visión; o cuando nos pensábamos hijos de Dios, Darwin promulga la evolución; o que la naturaleza estaba a nuestra disposi ción y entonces emergen las teorías sobre la sustentabilidad del desarrollo de las sociedades; o a la idea de que las mujeres eran seres inferiores se le opone el movimiento feminista revindicando sus derechos económicos y so ciales; a la concepción religiosa que considera a los homosexuales como enfermos que hay que curar, surgen los derechos humanos y los límites al Immanuel Wallerstein, 1983, Historical Capitalism, NuevaYork, Monthly Review Press. Ramón Grosfoguel, en Nómadas, núm. 25, octubre de 2006, Universidad Central de Co lombia, p. 50 7 8

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Estado, explicando que la sexualidad es un derecho de los sujetos que sólo a ellos les incumbe, mientras exista el consentimiento entre dos adultos. Para la mayor parte del mundo muchas de estas verdades que parecían inal terables cambiaron; no obstante, en no pocos sectores sociales y regiones del mundo se sostienen. Así son los cambios en las concepciones del orbe, avanzan rápido en ciertas poblaciones y muy lentamente en otras, de ahí la importancia de la expansión de la ciencia a los más recónditos sitios de la Tierra. Como señala Edgar Morin: “lo que afecta a un paradigma, es decir, la clave de todo un sistema de pensamiento, afecta a la vez a la ontología, a la me todología, a la epistemología, a la lógica y, en consecuencia, a la práctica, a la sociedad, a la política” (Morin, 1990).9 Toda ciencia pertenece a un tiempo, a una sociedad y a los modelos de relaciones que predominan, pero en los momentos de crisis es la única capaz de hacerse nuevas preguntas, de dar nuevas soluciones a viejos pro blemas y pensar el mundo de manera creativa. Las ideas expresadas están lejos de decir que la ciencia es la solución de todos los asuntos. Precisamente, la capacidad de la ciencia para reconocer sus propios límites la caracteriza como una forma de conocimiento más confiable y porque es capaz de construir nuevas incertidumbres e imaginar mundos mejores y posibles. Se trata, entonces, de la búsqueda de verdades en evolución. Esto lleva a poner énfasis en la idea de que la ciencia, la tecnología y las humanidades (como muchas otras actividades), son un asunto de Estado y que éste debe regularlas no sólo en lo que hace al sector público; a su vez, debe normar lo que en la materia realizan otros sectores. La tarea es la de re visar que cuando estas actividades respondan a diversos fines particulares, no vayan en contra de los propósitos últimos y éticos de la sociedad mexicana en su conjunto. Estas actividades se obligan al bien común. Es claro, entonces, que se tiene una posición crítica al discurso predomi nante en la actualidad, que entiende los quehaceres científico y tecnológico como un buen negocio; eso no basta. Se debe dar énfasis a la creación de co nocimiento original tanto como a la posibilidad de que éste se transfiera y pueda ser de utilidad a otros ámbitos de la vida social, para dar libertad a los ciudadanos y permitirles vivir mejor.

Edgar Morin (1990), Ciencia con consciencia, Barcelona, Antrophos Editorial del Hombre.

TERCERA SECCIÓN

POLÍTICAS PARA LA INNOVACIÓN TECNOLÓGICA

LOS SISTEMAS DE INNOVACIÓN EN LOS PAÍSES EN DESARROLLO. PROPUESTA PARA MÉXICO ARMANDO KURI GAYTÁN*

INTRODUCCIÓN Resulta ya de generalizada aceptación el importante y más aún determinante papel que la tecnología tiene en la actualidad sobre el proceso de crecimien to económico, dado que la producción y uso de conocimiento han destaca do durante los últimos decenios como factores cuya relevancia se ha venido incrementando aceleradamente, llegando incluso a superar a la inversión en capital físico (Freeman, 1995). Ello ha llevado a revalorar a la innovación tecnológica y a considerarla como variable clave de la dinámica industrial contemporánea, en un contexto de creciente globalización económica y pre dominio de la llamada economía del aprendizaje.1 Es a partir de este relevante papel del conocimiento y de su aplicación en el aparato productivo que surge el interés por analizar los determinantes del proceso de innovación, lo cual se ha realizado desde diferentes campos de estudio, así como desde distintas perspectivas teóricas. Con antecedentes en autores tan diversos como Marx, Schumpeter, Arrow o Perroux y en corrientes de pensamiento como el estructuralismo francés, la teoría evolucionista, la escuela de la regulación y la institucionalista, un grupo de investigadores de la Universidad de Aalborg en Dinamarca, va a ser de los primeros en plan tear el concepto de Sistema Nacional de Innovación (SNI) como un instru mento de análisis económico y social a partir del proceso de especialización productiva de su país. Profesor-investigador en el Área de Historia Económica de la Facultad de Economía de la UNAM. 1 “El nuevo contexto está más que nada caracterizado por la gran rapidez con que se presentan los cambios, destacando la fuerza con que lo hacen los procesos de aprendizaje en función de la actividad económica. Ésta es la razón por la que planteamos que los principales elementos de los sistemas de innovación están relacionados con la capacidad de aprendizaje de individuos, or ganizaciones y regiones” (Lundvall et al., 2001:11). *

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Esto ocurrió a principios de la década de 1980 y fue entonces cuando se comenzó a esbozar la idea de los sistemas de innovación, la cual se generali zó rápidamente durante los siguientes años hasta convertirse hoy en día en un punto de referencia no sólo para los estudiosos del tema, sino también para los gobiernos e instituciones y organismos internacionales de diversa índo le, como la OCDE, UNCTAD o UNIDO, que la han adoptado y la utilizan en sus informes y publicaciones como una de sus principales categorías de aná lisis (Lundvall et al., 2001 y Villavicencio y López de Alba, 2009). Pese a esta generalización, su uso en realidades distintas como las de los países en desarrollo, va a requerir de adaptaciones al esquema original que no son fáciles de realizar y que no siempre resultan exitosas, aspectos que se analizan en el apartado tres. El trabajo se estructura de la siguiente manera: brevemente se presentan, en un primer apartado, los orígenes del SNI junto con sus trayectorias iniciales para, en el segundo, abordar los distintos en foques desarrollados posteriormente. Un tercer apartado se dedica a los Siste mas de Innovación para el Desarrollo (SID), señalando sus rasgos distintivos, así como a los principales actores que los impulsan; se plantea como ejemplo un caso paradigmático como el de China. Finalmente, el cuarto apartado pre senta a las Capacidades Tecnológicas como el factor clave para el éxito o fraca so de los sistemas de innovación, haciendo particular referencia a la situación en América Latina. Se concluye con unos apuntes en torno al caso de México. LOS ORÍGENES DEL SISTEMA NACIONAL DE INNOVACIÓN (SNI) Pese a que el origen del concepto se ha asociado a Friedrich List y a su cate goría de Sistema de Producción Nacional, ello se debe a que cuando el concep to de SNI ya estaba más generalizado, Freeman escribió un ensayo sobre sus antecedentes históricos, encontrando elementos para hacer dicha aso ciación (Lundvall et al., 2001). No obstante, según el autor danés, el origen más cercano del SNI tiene diversas fuentes. En primer lugar, del grupo al que él mismo pertenece en la Universidad de Aalborg en Dinamarca, en donde ya a principios de la década de 1980 se hablaba en muchos de sus trabajos de la capacidad innovadora del sistema de producción nacional, noción de la que derivó el concepto de sistema de innovación, todavía sin incorporar el ad jetivo de nacional, en un texto del propio Lundvall (1985). Otro referente central fue el propio Freeman y su equipo de trabajo en la Universidad de Sussex en Inglaterra, quienes ya venían investigando desde la década de 1970 en torno al proceso de innovación tecnológica a nivel in ternacional, lo que le permitió no sólo acuñar el término de SNI en su libro

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sobre Japón de 1987,2 sino aportar un enfoque microeconómico de la inno vación como un proceso interactivo. El año siguiente otra publicación ayu dó a dar a conocer el término, lo que ocurrió con la aparición de Technical Change and Economic Theory (Dosi et al., 1988), que contenía una sección de cuatro capítulos dedicada al tema. Otras de las fuentes que alimentaron el concepto fueron, por un lado, la escuela estructuralista francesa de los años sesenta y setenta con su enfoque en los sistemas nacionales de producción como herramienta de análisis eco nómico, la cual se inspiraba en los esquemas de reproducción de Marx y, por el otro, el trabajo empírico en la Universidad de Aalborg sobre el propio caso danés y su complejo agroindustrial en la década de 1970, que les llevó a descubrir la importancia del mercado interno en la fuerte especialización exportadora del país en maquinaria y equipo relacionada con dicha acti vidad. Todo lo anterior muestra que el concepto de SNI surgió de una gran di versidad de fuentes, así como de la necesidad de entender la dinámica del crecimiento económico y de la especialización productiva y comercial en una pequeña economía abierta con alto ingreso per cápita, pero con pocas empresas innovadoras. El objetivo a seguir sería el de ir transitando paulati namente del análisis de los aspectos macro a los microeconómicos (Lundvall et al., 2001). Si bien estos son los principales antecedentes en la perspec tiva de alguien que vivió la génesis del concepto desde el interior, no hay duda de que la dinámica del SNI va a tener varios puntos de contacto con otros desarrollos teóricos, entre los que destacan la escuela evolucionista, la corriente institucionalista y algunos teóricos del desarrollo económico muy influyentes en las décadas de 1950 y 60 como Hirchman y Myrdal, además del ya mencionado List. En efecto, los planteamientos de este autor en una época aun temprana del desarrollo capitalista y contenidos en su Sistema Nacional de Economía Política (1841),3 fueron sin duda la inspiración del exitoso modelo de indus trialización alemán de la segunda mitad del siglo XIX, en la medida en que postularon la importancia de una estrategia económica de largo alcance en la que la educación y la capacitación laboral tuvieran un papel clave. En ese sentido, la temprana creación de institutos científico-tecnológicos y su vinculación con la industria en mucho se debieron a sus ideas como la de 2 Freeman, Ch. (1987), Technology policy and economic performance: Lessons from Japan, Pinter Publishers, London, G.B. 3 List, F. (1841), Das Nationale System der Politischen Ökonomie, Basel, Kyklos, traducido al inglés como The National System of Political Economy, Longmans, Green and Co., Londres, 1928. Existe edición en castellano, traducida directamente del alemán, con el título de Sistema Nacional de Economía Política, Fondo de Cultura Económica, México, 1942.

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que “el presente estado de las naciones es resultado de la acumulación de in venciones, descubrimientos, avances, perfeccionamientos y esfuerzos de todas las generaciones que nos precedieron y que forman el capital intelec tual de la humanidad hoy en día” (citado en Freeman, 1995:6). Friedrich List se adelantó con mucho a su tiempo al resaltar la interde pendencia entre la inversión en capital físico y en conocimiento, así como en explicitar la estrecha relación de las ciencias (física, química, matemá ticas, etc.) con el comportamiento de la industria manufacturera. Asimis mo, nociones como las de aprendizaje tecnológico fueron ya esbozadas por él cuando señaló la necesidad de hacer mejoras y adaptaciones a la tecno logía importada. Esto propició la creación de uno de los sistemas de edu cación y capacitación tecnológica más avanzados de su época, que no sólo consiguió que Alemania superara rápidamente a su antigua rival Inglaterra, sino que explica por qué hasta el presente la fuerza de trabajo alemana po see tan altos niveles de productividad. Respecto a la contribución de los teóricos de la escuela evolucionista —en cabezados por Nelson y Winter con su trabajo seminal de 19824—, éstos proporcionan una visión más realista del proceso de innovación tecnoló gica que la ofrecida por la teoría neoclásica, en la medida que plantean que dicho proceso implica cambios paulatinos que llevan a mejoras relativas y nunca absolutas, ni a un estado de equilibro permanente. Al desmarcarse de la teoría convencional, en donde la empresa aislada prácticamente no tiene otro objetivo que maximizar su beneficio, la corriente evolucionista adquiere una cierta perspectiva institucionalista, ya que los distintos agen tes con sus organizaciones participan en la dinámica económica y en las decisiones de cambio, lo que va a implicar también un proceso interactivo de aprendizaje, otro de los rasgos centrales del enfoque de los SNI. Lo anterior se refleja en la definición que esta escuela hace de los sistemas nacionales de innovación, en el sentido de que son “un conglomerado de instituciones diversas que de manera individual o conjunta contribuyen al desarrollo y difusión de nuevas tecnologías, formando el marco propicio para la implementación de políticas públicas que influyan en el proceso de inno vación” (Metcalfe, 1995:38). Esta caracterización también resulta consis tente con las tesis evolucionistas, en la medida que: 1) el factor tecnológico aparece como endógeno; 2) su trayectoria depende de lo acumulado en eta pas previas, y 3) la noción de sistema implica que son varios los agentes in teractuando. Es así como el uso del concepto de SNI se convierte en la base para la apli cación de las políticas innovadoras en un país, destacando una de las prin Nelson, R. y S. Winter (1982), An Evolutionary Theory of Economic Change, Boston (MA), Belknap Press. 4

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cipales contribuciones de la teoría evolucionista, es decir, “su insistencia en que el patrón de innovación tecnológica depende no sólo del comporta miento de las empresas sino del de muchos otros factores” (Metcalfe, 1995: 42). Dentro de esta serie de factores que influyen en el proceso, van a desta car por supuesto todos aquellos ligados a la creación de conocimiento, así como su capacidad para producir una verdadera relación sinérgica con todo el conjunto. En esta sinergia va a residir uno de los rasgos centrales del enfoque y, con cretamente, en la interdependencia entre las esferas de la producción y de la innovación, con lo rutinario de la primera y la creatividad de la segunda,5 lo que va a reafirmar la tesis de que el punto de partida para la definición del SNI no es otro que el sistema productivo nacional.6 Una vez visto el origen y las principales influencias de los SNI, habría que plantear cuál fue su desarrollo. Éste se dio, sobre todo y de manera casi si multánea, a partir de los trabajos de Lundvall en 1992 y de Nelson en 1993, cuyos enfoques fueron muy diferentes en cuanto a la perspectiva y uso del concepto de SNI. El de este último se centró casi exclusivamente en el peso del rubro de I+D (investigación y desarrollo), para con ello comparar la forta leza de cada país; mientras que el primero consideró la producción de conoci miento como una herramienta clave para lograr —en un contexto adecuado y junto con otros elementos— un sólido proceso de crecimiento económi co impulsado por la innovación tecnológica. Es por ello que el enfoque de Lundvall se caracteriza por tener una ma yor amplitud y el de Nelson por ser más estrecho. Si bien ambos plantean la importancia de los factores que inciden en la producción, difusión y uso de las innovaciones, en el caso del primero las organizaciones que difunden el conocimiento son parte del sistema social en el que las influencias políti cas y culturales, así como las políticas económicas van a determinar el éxito de las actividades innovadoras. En el caso del enfoque de Nelson, para el que todo gira en torno al co nocimiento, el SNI será el resultado del ensamble solamente de distintos sistemas sectoriales de innovación, o sea, que explícitamente no reconoce ninguna otra influencia. Pese a las diferencias señaladas, dichos enfoques presentan algunos rasgos en común, como son —por un lado— la poca aten ción en su análisis a los factores externos, es decir, a lo que sucede en la eco nomía mundial con el proceso de globalización y —por el otro—, la visión en torno a quienes son los principales actores del proceso innovador, es decir, Derivada de esta relación se van a desarrollar las distintas modalidades del proceso de apren dizaje colectivo (learning-by-doing, learning-by-using y learning-by-interacting), lo que le convierte en factor central de la dinámica del sistema de innovación. 6 Lundvall (1988). 5

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las empresas, las agencias públicas, las universidades y los centros de in vestigación privados y públicos. Otro elemento en común que se puede señalar, es que tanto la teorización como su aplicación sólo consideró en sus inicios a los países desarrollados, aunque posteriormente intentó incorporar a los de menor desarrollo, como veremos más adelante. Cada uno de estos enfoques ha tenido sus seguido res en la literatura de los SNI, los que han producido variantes de los mismos desde la década de 1990 hasta el presente, pero con escasa intercomuni cación, casi sin referencias mutuas, por lo que podría decirse que han evolu cionado y se han consolidado por separado, en una suerte de coexistencia pacífica (Edquist, 2001). EL CARÁCTER DE LOS SISTEMAS DE INNOVACIÓN (SI) Una vez planteado el origen de los SI, en su modalidad de nacionales, es necesario abordar el tema de la aplicación de dicha categoría a una com pleja realidad en que las regiones y las naciones se imbrican en un mundo cada vez más globalizado en todos los aspectos y que en lo relativo al co nocimiento no va a ser la excepción, de tal modo que coexistirán dos tipos: el conocimiento codificado que circula en la red global y el tácito que es el que surge en las regiones y localidades. Y no sólo coexistirán, sino que ambos tipos de conocimiento se unirán en lo que será el corazón de los sistemas productivos, cuyo carácter global, nacional o regional resulta necesario precisar, particularmente en esta era de intensa globalización tecnológica, de numerosas alianzas estratégicas y de un notable predominio de las grandes corporaciones multinacionales, con sus poderosos departamentos y laboratorios de I+D, en que pareciera una contradicción hablar de la creación y el fortalecimiento de un SNI. La persistencia de lo nacional En efecto, el desarrollo contemporáneo de los SNI ha llevado a replantear, ahora para el tema de la innovación tecnológica, el asunto de la pertinencia de lo nacional en una etapa con fuerte predominio de lo global, ya que en la construcción de las capacidades tecnológicas, cada vez se vive una mayor transnacionalización de los programas públicos de apoyo a la I+D y tam bién de los privados. No obstante, Nelson y Rosenberg (1993) señalan que tiene sentido seguir hablando de sistemas nacionales de innovación, puesto que son precisamente los Estados-nación los que crean los entornos sociales propicios y aplican las políticas económicas favorables al proceso innovador.

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Lundvall (1988:360), por su parte, plantea que pese al fuerte proceso de in ternacionalización del capital, del comercio y de la producción, se han mante nido vigentes los patrones nacionales de especialización productiva. Esto es así debido a que pese a las semejanzas que en términos generales se presentan a nivel internacional, la forma en que cada uno de los acto res sociales desempeña su papel está determinada por el contexto nacional específico; así, por ejemplo, la empresa, la universidad o las agencias de desa rrollo son parte del entorno institucional y en función del mismo es que participan en la creación de un cierto patrón industrial y tecnológico. La diversidad de estos patrones se explica, “en gran medida, por las diferentes historias nacionales y culturales, incluida la incorporación del país al pro ceso de industrialización” (Nelson y Rosenberg, 1993:18). La política pública es otro factor de dicho marco institucional que incide de manera importante en el proceso de innovación, tanto de manera general como particular: en el primero a través del mantenimiento de un buen clima macroeconómico y de un eficaz sistema educativo, mientras que en el se gundo con acciones más directas en lo financiero, comercial, tecnológico e industrial. En este sentido se puede señalar el apoyo gubernamental para la I+D rea lizada en universidades y agencias públicas, la cual va a resultar fundamental para el desarrollo de campos como la agronomía, la química, la computa ción y la ingeniería eléctrica, entre otros. Esta interacción es muy necesaria en la búsqueda de una política innovadora, complementaria de su principal instrumento que es el propio esfuerzo de las empresas por mantenerse competitivas, lo que puede comprobarse en la experiencia de países como Japón, Alemania, Italia, Corea del Sur y Taiwán para ciertos sectores, así co mo lo contrario —empresas débiles en algunas ramas— en Inglaterra, Fran cia, Australia, Argentina e Israel (Nelson, 1993). De acuerdo a lo anterior, ¿cómo puede una empresa ser fuerte y compe titiva, acaso sólo siendo grande y gastando mucho en I+D? Si bien esto fue cierto durante el auge del periodo fordista, en la etapa actual no lo es, más dado que ciertas pequeñas y medianas empresas como las textiles italianas, las electrónicas taiwanesas y las agroindustriales danesas tienen esas carac terísticas sin realizar un fuerte gasto en I+D. Ello no implica tampoco que no sean innovadoras, sino que por el contrario, lo son y mucho como las em presas italianas en el sector de la moda y el diseño, sólo que por la especifi cidad de sus procesos no se refleja necesariamente en el renglón de I+D, sino en otros rubros de la organización industrial y extraindustrial, que permi ten hablar de una política de innovación no en sentido restringido y loca lizada sólo en la I+D, sino de mayor amplitud y con diversos componentes.

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Esto no podría ser de otra manera puesto que el medio competitivo en el que se desenvuelven se los exige; así, ya sea por la competencia en el inte rior del mismo país o con firmas rivales del extranjero, o debido a la forma ción de redes de proveedores y acuerdos cooperativos inter-empresariales, es requisito indispensable de sobrevivencia para dichas empresas el mante nerse fuertes e innovadoras. Uno de los factores que más ha influido recien temente para conseguir este objetivo es la educación y la capacitación de la fuerza de trabajo. De la comparación del desempeño de los sistemas de innovación en 15 países (Nelson, 1993), se desprende que la fortaleza de algunas naciones como Alemania y Estados Unidos, por un lado, y Corea del Sur y Taiwán, por el otro, se basa en que la formación de ingenieros y científicos en las uni versidades se hace teniendo en cuenta las necesidades de los sectores indus triales que los requieren. Si a esto se añade la capacitación laboral dentro de las mismas empresas como en Japón, los resultados son aún mejores. Aquí la clave está en la interacción universidad-empresa, ya que sin ella, aun teniendo buen nivel educativo como en Inglaterra y Francia, el resul tado no es del todo satisfactorio. Esto se comprueba en dicho estudio, en donde en todos los países que son fuertes en química fina, por ejemplo, van a existir sólidas investigaciones en esa rama, así como en ciencias biomédicas. Lo mismo va a ocurrir con la agricultura y la agroindustria aunque sólo para los países desarrollados, ya que en el caso de Argentina, y pese a tener una muy favorable dotación de recursos para esta actividad, no ha logrado el éxito debido a la carencia de un adecuado sistema de investigación que influya positivamente en el sec tor productivo. La importancia de lo regional y local Pese a la fuerte persistencia de la nación como referente de un cierto marco institucional y de la aplicación de las políticas públicas, la región ha cobrado gran relevancia a partir de la crisis fordista y del consiguiente fortalecimien to de las pequeñas y medianas empresas (PYMES) como elemento clave en la conformación de los numerosos Sistemas Productivos Locales (SPL) que se multiplicaron desde la década de 1980. Un sistema productivo es un complejo históricamente constituido y or ganizado bajo una dinámica económica y social conjunta, en donde la naturaleza de la ventaja competitiva reside en la forma en que la pequeña empresa interactúa con el contexto local y, en particular, con el conoci miento y la experiencia productiva allí sedimentados. Un gran número de PYMES estimula la continua innovación de producto, proceso y mercado a

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partir de una base común de conocimiento disponible. El desarrollo de este conocimiento, incorporado en buena medida en el capital humano local, mediante un proceso acumulativo se traduce en un contexto territorial de finido y cohesionado socialmente. En dicho contexto, la forma idónea de capturar la raíz de la ventaja com petitiva dinámica se encuentra en los conceptos de conocimiento contextual y de cadena de valor, en tanto que sintetizan la compleja y específica mezcla de conocimiento y experiencia productiva indispensables para la repro ducción de los SPL. Es esta dinámica conjunta del conocimiento y de la ex periencia productiva localmente acumulables, las que van a determinar el grado de internacionalización de los SPL mediante la formación de dos tipos de producción en su interior: 1) actividades con un fuerte contenido de conocimiento y saber contextual, lo que las convierte en punto nodal de la cadena de valor del SPL; 2) actividades más estandarizadas, contex tualmente neutrales y por ello potencialmente externalizables (Conti y Menghinelli, 1998). En la medida en que el territorio tiene su origen en las prácticas y repre sentaciones de los distintos agentes económicos e institucionales, su carac terización dependerá de su permanente evolución. Por ello, más que algo dado, el territorio se hace —se construye— y por tanto debe ser conside rado como producto de su dinámica política, económica, social e institu cional. En este sentido, tanto los agentes internos como los externos van a determinar la dinámica territorial, lo que significa considerar a la relación global-local como interna al territorio y no como si fuese resultado de una progresiva apertura del sistema local. Si el territorio se estructura con la construcción de un cuadro común de representaciones, dado que no existe a priori como organización, dicha estructuración se da con una participación clave del aprendizaje institucio nal, el cual está basado en el proceso de interacción de los actores sociales y genera un determinado conocimiento que se traduce en innovación, fac tor central de la dinámica económica regional. Un sistema de innovación te rritorializado depende, por tanto, no sólo de la existencia de una proximidad geográfica, sino también de una cierta proximidad tecnológica, condiciones que permiten su cohesión mediante una lógica de acción colectiva. Este sistema de innovación territorializado requiere pues de una fuerte organización y estructuración en redes institucionales públicas y/o priva das, y de carácter formal e informal (proximidad institucional). A esto se le ha llamado densidad institucional y se puede definir como la combinación de factores que incluyen una sinergia institucional, una representación colec tiva, un proyecto industrial común, así como una serie de normas y valores culturales conjuntos (Kirat y Lung, 1998).

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De acuerdo a la corriente evolucionista, que como se ha visto fue la que desarrolló el concepto de SNI, el nivel de análisis idóneo del proceso de inno vación empresarial no parece ser otro que el nacional; no obstante, con una cada vez mayor integración económica, dicho proceso de innovación tien de a traspasar las fronteras nacionales, llegándose a hablar —para el caso de Europa— de un Sistema Europeo de Innovación (Cooke et al., 2000). En este sentido, pareciera que la conclusión es que el nivel regional no sería tan im portante en el proceso de innovación; sin embargo, los siguientes factores apuntan lo contrario y van a demostrar su relevancia: 1) Existen importantes elementos del proceso innovador, como fuerza de trabajo altamente calificada y conocimiento no codificado, que tie nen poca movilidad. 2) Hay concentraciones espaciales de I+D que con frecuencia dejan en las regiones y localidades derrames de conocimiento. 3) Las empresas innovadoras y de base tecnológica reciben con mucha frecuencia el impulso de redes regionales, tanto de empresas como de otros actores sociales. 4) Las políticas e instituciones de innovación regional juegan un impor tante papel. 5) Los SPL y regionales son propicios a un entendimiento entre los acto res sociales relevantes, así como a la creación de un entorno favorable a la innovación. De lo anterior se puede concluir entonces que la pregunta sobre cuál ni vel es más importante en el proceso de innovación quizá no sea la correcta, ya que una empresa puede ser igualmente innovadora, tanto a nivel local, como nacional o regional y aún mundial, por lo que estos niveles lejos de ser sustitutos se van a complementar en la medida que son interdependien tes (Cooke et al., 2000). EL SISTEMA DE INNOVACIÓN EN LOS PAÍSES EN DESARROLLO Si bien como se ha mencionado, el concepto de SNI surgió derivado del aná lisis de los países desarrollados, evolucionando al inicio en función de las necesidades de los mismos, a medida que se fue generalizando su uso tam bién comenzó a ser utilizado como herramienta de análisis para otras rea lidades, por lo que el esquema de los sistemas de innovación es empleado hoy en día, tanto en Asia como en América Latina e inclusive en África. Más

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que un estudio pormenorizado de cómo se ha adoptado el SNI en las dife rentes áreas del mundo, lo que aquí interesa destacar son los cambios del esquema original en su adaptación a los países en desarrollo. “Los sistemas de innovación en los países en desarrollo se construyen sobre marcos ins titucionales mucho menos formalizados y con reglas que son menos rígidas y en los que los agentes y sus incentivos son muy diferentes” (Altenburg, 2009:33). Resulta evidente que no sólo el marco institucional de estos países será muy diferente, sino que toda la dinámica socioeconómica, política y cul tural estará marcada por un rezago en el desarrollo de las fuerzas impulso ras del capitalismo, lo que va a implicar una serie de desequilibrios en todas las esferas, así como la presencia de un Estado fuerte con muchas atribu ciones para intentar resolverlos.7 Es a partir de esta situación de atraso, que el proceso de crecimiento económico va a enfrentar serios obstáculos para poder incorporar la innovación tecnológica. Entre los principales se encuentra la existencia de un tejido empresarial débil que resulta incapaz no sólo de generar las innovaciones productivas que una sólida expansión económica requiere, sino muchas veces hasta de absorberlas del exterior. Esto se debe también a la carencia de instituciones gestoras del proceso innovador o a que las existentes no cumplen adecua damente su función. Por otro lado, los organismos públicos —que sí cuentan con los recursos y la organización necesarios para cumplir con su tarea— no actúan con la suficiente coordinación entre sí, ni con los organismos pri vados, lo que va a provocar una falta de integración y con ello de efectividad y eficiencia. Y se destaca este punto debido a que, como antes se señaló, una de las principales condiciones para el buen funcionamiento del SNI es el que sus componentes tengan una buena interacción que les permita un desempe ño coordinado o sistémico. Esta carencia sin duda que también es producto del proceso histórico por el que atravesaron estos países y que determinó su rezago. Es por ello que el concepto de Sistema de Innovación para el Desa rrollo (SID) se dirige, con fuerte énfasis, hacia la realidad específica de dichos países intentando incidir en ella mediante las políticas de innovación. Con este objetivo, el esquema del SID plantea algunos cambios y adap taciones al modelo del SNI, entre los que destaca que el punto central de referencia ya no serán los agentes sociales sino las actividades productivas, en tanto que se considera que éstas van a ser las determinantes del proceso Es por ello que un rasgo muy característico de los países en desarrollo respecto al gasto en I+D es que el Estado sea el principal contribuyente, seguido de lejos por el sector empresarial, cuando lo común en todos los países desarrollado ha sido y es justamente lo contrario, que las empresas sean el motor del proceso de innovación. 7

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de innovación, ya que se pueden impulsar con el criterio de que una idea se pueda convertir en un nuevo producto o proceso. Junto con las actividades productivas se destacan también las ligadas al proceso de producción del conocimiento, es decir, a la creación, transferencia y explotación del mismo, así como a las actividades de organización que van a impactar al sistema innovador. Con este marco analítico basado en las actividades, no sólo se facilita la comparación de sistemas innovadores a nivel mundial, sino que se pueden identificar rápidamente los campos que más requieren de la acción de las políticas de innovación, lo que va a ser prioritario para este enfoque. Para llevar a la práctica dichas políticas, se requiere de un Estado comprometido a ejecutarlas y en estrecha interacción con el sistema innovador. En dicha interacción es clave el papel de la educación, ya que es la base para la creación de conocimiento, el cual —si se logra vincular con las activi dades económicas— generará competitividad en la estructura productiva, crecimiento y empleo, objetivos centrales en la estrategia de cualquier país, pero que en el caso de los países en desarrollo es aún más necesario si se quiere superar tal condición. En ese sentido, el SID va a plantear los siguien tes puntos con el fin de potenciar el desempeño del sistema de innovación en estos países (Edquist, 2001:17): 1) la absorción y difusión tecnológicas son más importantes que el desarrollo mismo de innovaciones; 2) los pro cesos innovadores en sectores de tecnología baja y media son más factibles de prosperar que en los de alta; 3) las innovaciones de producto son más importantes que las de proceso debido a su efecto en la estructura produc tiva, y 4) las innovaciones incrementales son más factibles que las radicales. Como puede verse, se pretende conectar con las condiciones de atraso para, a partir de ellas, lograr mejores resultados en la aplicación de las po líticas. De ahí que se focalice hacia los sectores de media y baja tecnología, así como a las innovaciones incrementales y de producto. Un aspecto que complementa lo anterior, es que el concepto de sistema de innovación usado sea lo más amplio posible, ya que ello ayuda —por un lado— a valorar y retener el conocimiento tácito que es quizá más im portante en los países en desarrollo y que corre el riesgo de perderse con los procesos de apertura económica y de globalización, mientras que por el otro, permite valorar la importancia de los distintos tipos de conocimien to y a ver la forma de poder complementarlos. En el mismo sentido, también va a implicar una más amplia perspectiva de las políticas,8 ya que va a incluir 8 Al respecto, otro autor va a plantear que “las políticas deberían enfocarse no sólo a la I+D sino también a crear capacidades en ingeniería; más a la difusión tecnológica que a querer crear ‘lo nuevo para el mundo’, y en lugar de apoyar a las modernas industrias urbanas, tratar de impulsar

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no sólo las de ciencia y tecnología, industriales, comerciales y educativas, sino de igual modo las sociales, laborales, energéticas y medioambienta les, cuyo fin será el de buscar una nueva estrategia de desarrollo mediante la confluencia de todas ellas. Otro de los rasgos que caracteriza el empleo del concepto de SNI en los países en desarrollo, es que en este caso la referencia es a un sistema que está en construcción, mientras que en los desarrollados se aplica a algo que ya está formado y funcionando razonablemente bien. En esta sentido quizá sería importante indagar qué tanto afecta —y en qué dirección— el proce so de globalización económica a la construcción de sistemas de innovación nacionales en dichos países, es decir, si facilita o inhibe su formación.9 Si bien todos los rasgos señalados apuntan a mejorar la situación de los países en desarrollo, identificando aspectos comunes hacia los cuales diri gir la acción de las políticas públicas, es evidente que su aplicación no po drá ser generalizada, sino que deberá estar acorde con el grado de desarrollo de cada país en lo referente tanto al nivel de capacidades tecnológicas alcan zado por cada uno, como al tipo de organizaciones sociales e instituciones que posean, ya que de la interacción entre estos elementos dependerá que las medidas implementadas lleguen a concretarse. Del mismo modo, de cada situación específica también dependerá que la perspectiva de análisis empleada para su SI sea de carácter nacional o regional. En suma, el enfoque del SID parte del análisis concreto y comparativo de diversos sistemas de innovación —ya sean nacionales, regionales, loca les o sectoriales— con el fin de identificar problemas y diseñar políticas de innovación específicas dirigidas a resolverlos (Edquist, 2001). Los actores del proceso innovador No obstante a haber señalado que en el enfoque de los SID el rol central lo tendrían las actividades productivas, en tanto permitirían identificar los campos de acción de las políticas de innovación, los actores sociales siguen teniendo un importante papel en el proceso. En efecto, el sector público no innovaciones que mejoren las condiciones de la población en situación de pobreza” (Altenburg, 2009:34-35). 9 Un buen ejemplo al respecto sería el caso de China —sobre el que se abunda más adelan te—, cuyo patrón de desarrollo tecnológico estuvo en sus inicios muy vinculado al de las em presas multinacionales (EMN’s) asentadas allí a través tanto de las redes de subcontratación, como del learning by doing. Cuando dicho patrón evoluciona y quiere cambiar de dirección es cuando “el reto fundamental para la política de innovación china pasa a ser el de: ¿hasta qué grado la innovación interna es compatible con la globalización?” (Ernst y Naughton, 2015:122). Si bien aquí se aborda este problema desde el lado del proceso de innovación, en nuestro trabajo del vo lumen 1 de esta colección se hace desde la perspectiva de la globalización tecnológica.

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sólo va a formular y ejecutar estas políticas, sino que también creará orga nizaciones que propicien la innovación, junto con las reglas para su fun cionamiento. Por su parte, el sector privado deberá complementar esta tarea generan do sus propias organizaciones en apoyo de un proceso de innovación conti nuo al interior de las empresas. Estas agencias privadas estarán coordinadas con las agencias públicas en la búsqueda por lograr un tejido empresarial fuerte y competitivo. Y si se piensa en este objetivo, pero no sólo a nivel em presarial sino también a nivel social, entonces habría que incluir a otro actor fundamental para conseguirlo que es el sector educativo, ya que […] para ser miembro de la economía global del aprendizaje, los países en desarrollo tienen que poner en el centro al sistema educativo, asegurando el nivel básico para todos y el avanzado y la especialización, así como la capa citación profesional para una parte importante de la población (Edquist, 2001:28).

Al respecto, resulta un tanto paradójico que los primeros estudios en torno al SNI hayan dado tan poco énfasis al subsistema de los recursos humanos y a su desarrollo, lo que incluye a la educación formal y a la capa citación, así como a la dinámica de los mercados laborales y a las organi zaciones creadoras de conocimiento y aprendizaje, tanto fuera como dentro de las empresas (Lundvall et al., 2001:11). Sin embargo, y pese que para la mayoría de los países en desarrollo ha sido muy difícil adaptarse a las nuevas condiciones de la economía mun dial, algunos de ellos —sobre todo los llamados NIC’s10 del sudeste asiáti co— han podido seguir en buena medida la recomendación de Edquist de fomentar la educación y la formación científica, lo que junto a la capacita ción laboral y al impulso a la inversión privada con buenas condiciones de financiamiento e interactuando con otras acciones en distintos ámbitos, han propiciado que las políticas de innovación hayan tenido un gran impacto económico y social. NIC’s (Newly Industrialized Countries) alude, sobre todo, a Corea del Sur, Taiwán, Singapur y Hong Kong que dieron un gran salto tecnológico entre las décadas de 1970 y 1980. Para los decenios de 1990 y 2000, fueron los llamados países emergentes los que desempeñaron ese pa pel, destacando Brasil, Rusia, India y China, conocidos como BRIC. Posteriormente se unió Sudáfrica a este grupo y se les denominó BRICS. Luego de un periodo de notable acumulación de fuerza, dado el control de una buena parte del comercio y de las inversiones mundiales —y en el que incluso planearon la creación de un gran banco con influencia internacional para fi nanciar sus inversiones—, este grupo ha venido desdibujándose en los últimos años, con lo que se ha erosionado su poder, aunque de manera individual sigan siendo importantes, sobre todo China e India como potencias emergentes también a nivel científico y tecnológico. 10

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Pero porqué las políticas en estos países tuvieron tal impacto y en otros no. La respuesta tiene que ver con la habilidad para crear capacidades tecno lógicas internas, las cuales son el resultado de dos procesos complementa rios. Por un lado, de la masa de conocimiento tácito que se posea y, por otro, de cómo se internaliza el conocimiento transferido a través de las redes globales de producción por parte de las empresas locales, lo que requiere una buena capacidad de absorción tecnológica de éstas. Y el círculo se cie rra porque dicha capacidad dependerá del conocimiento tácito. La mayor parte del conocimiento existente es conocimiento tácito, el cual es determinante en el aprendizaje tanto individual como organizacional […] La riqueza de este tipo de conocimiento acumulado es lo que ha permitido a las empresas líderes de Corea del Sur, Singapur y Taiwán implementar in novaciones tecnológicas y organizacionales más sofisticadas a las realizadas por las empresas de otros países del sudeste asiático (Ernst y Kim, 2015:29).

Por tanto, la capacidad de absorción tecnológica, junto con fuertes inver siones para consolidar una base local de conocimiento, son elementos cen trales en la construcción de un sistema nacional de innovación en los países en desarrollo que sea lo más amplio posible, evitando el papel de enclave con poca o nula conexión al resto del sistema económico que con frecuen cia ha tenido. La fortaleza china Lo antes señalado también se aplica al caso de China, que en menos de dos décadas supo transformar a fondo su sistema de innovación, ya que si mientras en 1987 aún tenía un modelo muy centralizado, en donde los ins titutos públicos eran prácticamente los únicos gestores de los proyectos de investigación —con escasa participación de las universidades y las em presas— y cuyo financiamiento provenía casi en su totalidad de los gobier nos central y locales, para 2003 la situación ya era radicalmente distinta. En efecto, de ese modelo altamente centralizado se pasó a otro en el que las empresas se convirtieron en el núcleo del sistema innovador, en tanto que de los cerca de 1150 institutos públicos de investigación transformados du rante el periodo, poco más de mil se convirtieron en empresas. En todo este proceso también participaron de forma muy activa las universidades, las cuales para 2004 ya contaban con 4593 empresas afiliadas con un ingreso de 12 mmd (Xiwei y Xiangdong, 2007:90-91). ¿Cómo se logró esta transición tan efectiva y relativamente rápida? Son varios los factores que la explican y quizá el punto de partida sea la política

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de apertura que, desde 1980, ha propiciado una mayor competencia en el mercado chino. Las reformas que han acompañado a este proceso sin duda que han influido positivamente y vale la pena destacar algunas, como la Resolución sobre la reforma del Sistema de Ciencia y Tecnología de 1985 que tenía dos objetivos: por un lado, mejorar la administración de I+D e impul sar la investigación personal y, por el otro, integrar la ciencia y la tecnología con la economía. De entre la gran cantidad de proyectos y planes que se aplicaron en las décadas de 1980 y 1990,11 cabe destacar el Programa 863, iniciado en 1986 y cuyo objetivo era el de organizar toda la capacidad tecnológica del país en áreas clave tan diversas como energía, materiales avanzados, informáti ca, biotecnología, láser, marina y tecnología oceánica. También se plantea ba como fin la absorción de los avances tecnológicos más importantes a nivel mundial, así como la movilización de más de 10 000 investigadores al año para promover mejoras en el sistema educativo y en la capacitación pro fesional. En 1988 se lanzó el Programa Antorcha con la finalidad de estable cer zonas de alta tecnología, creándose la primera en Beijing ese mismo año y llegando a sumar más de 50 para 1992 en todo el país con cerca de 10 000 empresas. En 1999 se va a iniciar la transformación de los institutos públicos de investigación en empresas, ya sea de alta tecnología o de servicios tecno lógicos, lo que generó un aumento de poco más de 100 000 empleos. Este cambio significó el pasar la estafeta de la innovación al sector empresarial, algo que ya se reflejó desde 2003 en la división del gasto total en I+D, en donde este sector contribuyó con el 65%, mientras que los institutos sólo lo hicieron con el 25%,12 lo que permite afirmar que “las empresas se han convertido en el inversionista más importante en actividades de ID” (Xiwei y Xiangdong, 2007:91). Como consecuencia de lo anterior, ya en el año 2000 también se comenzó a dar un viraje importante en la proporción de patentes registradas a favor de las empresas. Pareciera indudable que los cambios señalados en el ámbito de las po líticas de innovación hayan contribuido en gran medida al notable éxito de la economía china de las tres últimas décadas, por lo que la afirmación —apoyada en trabajos empíricos— de que para el periodo 1992-2003 se “encontró que no hay causalidad obvia entre Ciencia y Tecnología y eficien cia y tasa de crecimiento económico chino” (Xiwei y Xiangdong, 2007:94), Un recuento detallado se encuentra en Xiwei y Xiangdong (2007). Esta profunda mutación también puede verse en los datos del financiamiento a la I+D a más largo plazo, ya que si en 1985 el gobierno aportaba el 80% y las empresas el 18%, para 2003 las proporciones se habían invertido y eran del 30% y del 60% respectivamente, lo que es usual en los países desarrollados. 11

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no deja de sorprender y lleva, por otro lado, a la reflexión de que si esas trans formaciones no han tenido aún impacto en el dinámico crecimiento econó mico del país —que como se sabe ha rondado el 10% en promedio desde el periodo señalado—, la pregunta obligada sería ¿y qué pasará cuando realmente lo tenga? Las capacidades tecnológicas en América Latina Como puede desprenderse de lo hasta aquí planteado, el aprendizaje y la innovación van a determinar altos niveles de productividad, a la vez que permitirán a los países que la consigan tener mejores opciones en términos de crecimiento económico y de comercio internacional. Y este círculo vir tuoso tiene como una de sus causas fundamentales el despliegue de las capacidades tecnológicas acumuladas para conformar un patrón de especia lización competitivo. “El desarrollo de estas capacidades es el resultado de la compleja interacción de una estructura de incentivos relacionada con re cursos humanos, con esfuerzos tecnológicos y con factores institucionales” (Fu, 2008:90). Debido a que los países en desarrollo presentan —en mayor o en menor medida— deficiencias en dichos rubros, es que sus patrones de especiali zación van a tener importantes rezagos productivos y se concentrarán en el sector primario. Esto lo podemos comprobar en un estudio para América Latina y el Caribe que nos muestra cómo evoluciona, en el periodo 20002013, la especialización productiva de la región. Si para el año 2000 los pro ductos primarios representaron poco más de la cuarta parte de la producción (28%), para el 2013 llegaron a constituir la mitad (50%), mientras que las manufacturas intensivas en recursos naturales pasaron del 15 al 23%. Por el contrario, el sector industrial tuvo un notable retroceso en todos sus rubros, ya que las manufacturas de baja tecnología de ser el 12% bajaron al 5%, las de media tecnología pasaron del 25 al 15%, mientras que las de alta tecnolo gía de representar un 18% en el 2000, sólo llegaban al 4% en el 2013 (Rivas y Rovira, 2014:15). Lo anterior resulta muy preocupante para nuestra región, ya que en poco menos de década y media del siglo XXI se perdió buena parte de lo hasta entonces ganado para romper la primarización de su estructura productiva. Si bien es cierto que el gran dinamismo de la demanda mundial de materias primas encabezado por China durante ese periodo fue un factor determinan te para que esto ocurriera, también lo es que dicho proceso debió haberse dado sin menoscabo de los logros obtenidos en el sector industrial, ya que se había conseguido para el año 2000 que este sector representara más de la

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mitad (55%) de la producción total y en el 2013 apenas llegó al 24%. Las manufacturas de media y baja tecnología, que en conjunto ascendieron a más de un tercio del total (37%) en el primer año, para el segundo sólo llegaron a una quinta parte (20 por ciento). Se enfatiza el comportamiento de este subsector, ya que como se recor dará es más importante, aunque el representado por las manufacturas de alta tecnología para los países en desarrollo, en tanto su dinámica, va a estar mucho más ligada a las capacidades tecnológicas reales de dichos países.13 Aunque no sólo es importante identificar a estos sectores potencialmen te dinámicos, sino también es necesario apoyarlos con políticas industria les y tecnológicas capaces de influir en el patrón de especialización. Pero si se quiere cerrar la brecha productiva respecto de los países más desarrolla dos, de igual modo habrá que impulsar los sectores de alta tecnología y mayor productividad, ya que son éstos los que permitirán hacerlo al pro piciar un cambio estructural (Yoguel y Pereira, 2014). Esto último es lo que se conoce como proceso de convergencia, el cual requiere que las economías sean capaces de ir transformando su estructura productiva en favor de sectores intensivos en I+D y con actividades basadas de forma importante en el conocimiento que puedan ser fuente de exter nalidades y derramas tecnológicas. En un estudio en el que se analizan las características de este proceso entre países centrales y periféricos (Cimoli et al., 2009), los autores utilizan un modelo Ricardiano de crecimiento con elementos neo-Schumpeterianos, en el que el patrón de especialización va a depender de la brecha tecnológica. Con dicho modelo van a demostrar que la convergencia requiere la construcción de una estructura de conocimiento y aprendizaje que permita el desarrollo de las capacidades tecnológicas que los países en desarrollo necesitan. Esto, que no es otra cosa que el fortaleci miento del SNI, tendrá como fin reducir la brecha tecnológica y diversificar la estructura de las exportaciones en favor de los sectores más dinámicos. De esa interacción entre estructura productiva, capacidades tecnológicas y especialización internacional que se propone en el modelo, va a resultar una tipología de tres grupos con patrones productivos claramente diferen ciados. 1) México y Centroamérica: integrando sus actividades manufactureras y de ensamblado en las cadenas productivas globales y ofreciendo, fundamentalmente, fuerza de trabajo barata. 13 “El identificar sectores productivo-tecnológicos caracterizados por ciclos cortos y por una mayor velocidad en sus tasas de obsolescencia, otorga claras oportunidades a los países en de sarrollo que se encuentran lejos de la frontera tecnológica” (Yoguel y Pereira, 2014:14).

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2) Países del Cono Sur (Argentina, Brasil, Chile y Uruguay): especializa dos en recursos naturales y commodities, lo que los ha llevado a tener plantas intensivas en capital en esas industrias, pero produciendo es caso valor agregado local. 3) Corea, Singapur, Taiwán y Hong Kong consiguieron una gran tasa de crecimiento económico modificando su estructura productiva a partir de aumentar la participación de las actividades intensivas en I+D en el sector industrial, lo que se logró fortaleciendo las capacidades de conocimiento y aprendizaje tecnológico. Del análisis de este grupo de países, más algunos otros, se concluye que el caso de México, así como el de Filipinas y Costa Rica, presentan un diná mico comportamiento de las exportaciones que tiene su origen en la indus tria maquiladora, la que no sólo requiere un bajo gasto en I+D, sino que tampoco produce efectos importantes de derrama tecnológica. Pero el pro blema que subyace en el fondo es que esas actividades no están vinculadas con el resto de la economía y, por ello, no pueden generar encadenamientos hacia atrás y hacia adelante al estilo Hirschman, como sí ha ocurrido en el caso de Corea y los demás países asiáticos, en donde además los sectores exportadores más dinámicos son aquellos que presentan la mayor partici pación en el valor agregado manufacturero total (Cimoli et al., 2009:21-22). APUNTES FINALES Los dos elementos en que se basó el análisis de los sistemas de innovación fueron, por un lado, su aspecto estructural, o sea qué se produce y con qué tipo de capacidades tecnológicas se hace y, por el otro, el marco institucio nal propicio para conseguir un proceso de crecimiento económico compe titivo. Dentro de ese marco se destacó la importancia de la producción y uso del conocimiento en la generación de las capacidades tecnológicas de los países en desarrollo, y es por ello que quisiera matizar brevemente algo al respecto. Mucho se dice que la fase capitalista actual está dominada por la economía del conocimiento, al grado que pareciera que su uso fuera exclusi vo de esta etapa, lo que lleva a preguntarse: ¿qué ocurrió en etapas previas?, ¿acaso no fue importante entonces su utilización? En un trabajo dedicado a analizar las leyes de propiedad intelectual en Estados Unidos desde el siglo XIX (Coriat y Weinstein, 2011), se plantea que desde hace al menos dos siglos el capitalismo ha requerido del conocimiento, sobre todo el científi co y técnico, para impulsar el desarrollo industrial y poder evolucionar has ta lo que hoy es.

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Por ello el señalar que en la fase actual la economía está basada en el conocimiento no resulta del todo correcto, ya que en otras etapas también lo ha estado, sólo que en otro nivel y en condiciones distintas. Lo que ha ocurrido y que constituye el verdadero cambio de fondo, es que las formas de producir y usar ese conocimiento se han modificado radicalmente en la actualidad convirtiéndolo en un bien estratégico en sí mismo, es decir, con capacidad para circular y valorarse por su cuenta, de ahí la gran importan cia del marco legal que regula esos procesos mediante los derechos de propiedad intelectual. Hecho este señalamiento que se creyó pertinente, dado que alrededor de ese punto gira el trabajo en su conjunto, se finaliza con un apunte en torno al caso de México. Decíamos que no todos los países en desarrollo cuentan con las condiciones para aplicar políticas de innovación exitosas. Sea por razones histórico-estructurales —la denominada path-dependence— o por falta de recursos de cualquier tipo, no ha sido fácil para ellos remontar su situación, lo que se refleja en los escasos fondos destinados al rubro de ciencia y tecnología dentro del gasto público. Esta situación, que pareciera razonable a corto plazo al considerar otras necesidades mucho más urgen tes, resulta a la larga la causa de que el atraso se perpetúe en una suerte de círculo vicioso Myrdaliano que va a obstaculizar el proceso de desarrollo económico y social. A esta encrucijada no escapan ni los países de ingreso medio como el nuestro. En efecto, México14 no ha podido alcanzar la proporción de gasto en ciencia y tecnología recomendada por los organismos internacionales que es del 1% del PIB como mínimo, lo que aunado a una falta de coordi nación en la gestión de las políticas innovadoras y a un tejido empresarial débil y poco proclive a la innovación, ha dado como resultado el fuerte re zago que presenta el país en la materia. Esto se ve amplificado cuando se introduce en el análisis al sector educativo que, a diferencia del caso de Chi na y de los NIC’s, no se ha constituido en un elemento impulsor del desarro llo técnico y científico. No obstante, existen experiencias exitosas de innovación tecnológica a lo largo del país,15 pero no dejan de ser casos aislados que no responden a una estrategia común. Del mismo modo, en lo referente a los recursos hu manos no todo es negativo, como lo demuestra la participación de varias 14 No está entre nuestros objetivos hacer un análisis detallado del país, ya que en otras secciones del presente volumen se encontrarán trabajos dedicados específica mente a esa tarea con mucha información, tanto en lo referente a la innovación tecno lógica como a la educación. 15 Véase Corona (2005).

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instituciones de educación superior,16 a lo largo de la pasada década, en un ambicioso proyecto de la multinacional automotriz General Motors con 38 universidades de varios países en el mundo para promover innovaciones en sus diseños de producción, de comercialización y hasta de reciclaje, lo que requirió no sólo de sofisticados sistemas de hardware y software —ya que el proyecto se realizaba en línea—, que fueron proporcionados por la empre sa a las universidades participantes, sino que también se nutrió de recursos humanos calificados, los cuales fueron formados por las instituciones edu cativas públicas y privadas del país (Bueno, 2009). Como se deriva de lo planteado a lo largo del capítulo, son este tipo de proyectos los que se necesita impulsar en el marco de la nueva economía del conocimiento, ya que no sólo pueden cerrar la brecha tecnológica, sino que son idóneos para el fomento del trabajo en equipo y del aprendizaje interactivo, así como de la estrecha colaboración entre el sector educativo y el empresarial, lo que no implica, por supuesto, que se dejen de apoyar proyectos innovadores en otro tipo de sectores.17 Sin embargo, la experien cia reseñada está lejos de ser representativa de lo que ocurre en el sistema de innovación mexicano en su conjunto, el cual no ha sido capaz de generar las condiciones que permitan establecer la vinculación necesaria entre pro ductores y usuarios de bienes y servicios tecnológicos, ni de éstos con las instituciones que gestionan el proceso de innovación en el país. En ese sentido, lo que constituye el problema central es que —a diferen cia de China y los NIC’s— en México ha faltado diseñar y ejecutar una verdadera política de Estado en materia de ciencia y tecnología, con clari dad en sus objetivos e instrumentos y susceptible de traducirse en la prác tica en un SNI funcionando coordinadamente. BIBLIOGRAFÍA Altenburg, T. (2009), “Building inclusive innovation systems in developing countries, challenges for IS research” en B-A. Lundvall, K.J. Joseph, C. Chaminade y J. Vang (Eds.), Handbook of Innovation Systems and Developing Countries, Building Domestic Capabilities in a Global Setting, Ed ward Elgar Publishing, Cheltenham, UK. 16 Entre las principales se encuentran el Instituto Politécnico Nacional (IPN) y el Instituto Tecnológico de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM). 17 Incluso, en la perspectiva del enfoque del SID que aquí se planteó, los sectores de tecnología media y baja debieran ser los prioritarios en los países en desarrollo. Algu nas experiencias al respecto pueden verse en Paunero y Corona (2007).

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Paunero, X. y L. Corona (eds.) (2007), Sistemas productivos locales en México. Tipología desde la perspectiva europea, Documenta Universitaria/ CEALC/Universitat de Girona. Rivas, G., S. Rovira y S. Scotto (2014), “Reformas a la institucionalidad de apoyo a la innovación en América Latina, antecedentes y lecciones de estudio de caso”, en G. Rivas y S. Rovira (eds.) Nuevas instituciones para la innovación, prácticas y experiencias en América Latina, Chile, CEPAL/ ONU (Colección Documentos de Proyecto). Sagasti, F. (2013), “Ciencia, tecnología, innovación”, en Políticas para América Latina, Lima, Perú, Fondo de Cultura Económica. Villavicencio, D. y P. L. López de Alba (coords.) (2009), Sistemas de innovación en México, regiones, redes y sectores, México, Plaza y Valdés. Xiwei, Z. y Y. Xiangdong (2007), “La reforma del sistema de ciencia y tec nología y su impacto en el sistema nacional de innovación de China”, en EconomíaUNAM, México, vol. 4, núm. 11, mayo-agosto. Yoguel, G. y M. Pereira (2014), Industrial and Technological Policy, Contributions from Evolutionary Perspectives to Policy Design in Developing Countries, MPRA (Munich Personal Re PEC Archive) MPRA Paper núm. 56290, disponible en <http://mpra.ub.uni-muenchen.de/56290/>.

PLANES DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN: EVOLUCIÓN Y PERSPECTIVAS* LEONEL CORONA TREVIÑO**

INTRODUCCIÓN Los planes gubernamentales de ciencia y tecnología han evolucionado desde enfocarse solamente a las capacidades y desarrollo de conocimientos, hasta una visión que incluye la aplicación de éstos en la producción de bienes y servicios. Esto último implica la participación de las empresas para lograr la competitividad con base en la innovación tecnológica.1 Sin embargo, es necesario realizar cambios significativos tanto en la forma de canalizar los recursos, como en los montos disponibles para este propósito, a fin de otorgar un mayor énfasis en los procesos de innovación y sobre todo de difusión de las tecnologías.2 Desde luego, será necesario también un desarrollo organizacional para focalizar las políticas científicas y tecnoló gicas, y definir montos de acuerdo con estratificaciones por rama, tamaño de las empresas y región. Para sustentar a esta afirmación se constata el papel central de la empresa en la innovación tecnológica, así como su papel en los mecanismos de difusión. Esto lleva a la necesidad de construir arreglos institucionales orientados hacia la diversificación, en lugar de una centralización administrativa. En este contexto se plantea la conveniencia de sustituir el modelo * Este capítulo es una actualización de la publicación de Corona Treviño (2012). ** Facultad de Economía de la Universidad Nacional Autónoma de México. 1 La participación de las empresas se plantea de forma explícita en los programas Pecyt 2001 2006 (Gobierno Federal, 2001), Pecyti 2008-2012 (Gobierno Federal, 2008) y Pecyti 2013-2018 (República, 2013). 2 La innovación es un nuevo producto, proceso o servicio —o una combinación en paquete de éstos— que está en el mercado, donde se difunde. La difusión implica impactos diferentes en el sector de utilización por lo que deben ser evaluados y darles seguimiento. [269]

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LEONEL CORONA TREVIÑO

espontáneo actual de innovación y difusión, y avanzar hacia uno intencional, para lo cual es necesario contar con una visión integral, regional y diversa sobre la innovación, la difusión y sus impactos. Primero se sitúa el papel de la empresa dentro de los programas de gobierno en ciencia y tecnología, y en segundo lugar se establecen las relaciones entre innovación-difusión y competitividad. Se describen diferentes agrupaciones de las actividades económicas con objeto de referir la ubicación de las empresas innovadoras y los mecanismos de difusión. Después se presentan algunos criterios para elaborar un plan de ciencia, tecnología, innovación y difusión (CTID) para el periodo 2019-2024. Por último, se presentan algunas conclusiones que refuerzan la propuesta de crear un organismo centrado en la tecnología, la innovación y la difusión. Este orga nismo complementaría el apoyo y el fomento de investigación y desarrollo del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología. EMPRESA Y PLANES EN CIENCIA Y TECNOLOGÍA La planeación de la ciencia y la tecnología en México se lleva a cabo con los periodos presidenciales desde finales de la década de 1970, cuando el Instituto Nacional de la Investigación Científica (INIC) formula el primer plan con la participación amplia de la comunidad científica, el cual sirve de base para la creación del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt).3 El propósito de este primer plan es aumentar los recursos públicos a la investigación científica, lo que explica en parte que el Conacyt inicia con un sesgo hacia la ciencia y se sitúa en el más alto nivel, es decir, dependiendo de la Presidencia, con un carácter de asesor en su materia.4 En los ocho programas sexenales, de 1970 a 2018, el concepto de Sistema de Ciencia y Tecnología se usa ya sea como marco de referencia, como una 3 En una retrospectiva amplia, se puede considerar que el primer plan se manifiesta con las reformas Borbónicas de 1763-1849 (Corona Treviño, 2004). Las instituciones que precedieron al Conacyt no realizaron documentos de planeación científica y tecnológica, a saber: 1935 Consejo Nacional de la Educación Superior y de la Investigación Científica. 1942 Comisión Impulsora y Coordinadora de la Investigación Científica. 1950 Instituto Nacional de la Investigación Científica, INIC, el cual es reformado en 1961. El INIC sí establece una planeación al integrar el documento “Política nacional y programas de ciencia y tecnología”, que da pie a la constitución del Conacyt. 4 Es pertinente mencionar que la ubicación inicial (1970) del Conacyt al nivel de la Presidencia también estuvo influida por el motivo de establecer relaciones con los científicos desde el gobierno federal, en la búsqueda de compensar los recientes golpes y represión del movimiento de 1968, que afectaron a la comunidad científica. El Conacyt, después de pasar por varias dependencias, regresa al nivel de la Presidencia con la ley de junio 2002, como organismo descen-

PLANES DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN

271

situación supuesta o como un objetivo por alcanzar. Así, en el Programa Especial de Ciencia y Tecnología —Pecyt (2001-2006)— se establece como primer objetivo crear el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología (SNCyT), y en el de 2008-2012 es el punto de partida, donde prevalecen percepciones distintas, aunque es necesario sumar “la del sector académico con la visión empresarial de generación de tecnología e innovación y la de los organismos públicos”.5 En los Pecyt de 2001-2006, 2008-2012 y 2013-2018, las empresas se describen como actores centrales, mientras que en los planes anteriores se encubren tras otros conceptos, ya que son consideradas como actores pasivos que deberían estar vinculadas a los flujos de conocimiento. En efecto, las empresas se ubican en la industria manufacturera (plan 19711976) o refieren la función de vinculación (1978-1982), o dentro del subsistema de enlace investigación-producción (1984-1988), o como objetos de modernización tecnológica (planes: 1978-1994 y 1995-2000) (véase el cuadro 1). La trayectoria de los ocho planes de ciencia y tecnología son un insumo de aprendizaje por considerar para el planteamiento de los siguientes programas, en particular respecto al papel de la empresa y la innovación, y sobre todo la difusión ausente o encubierta de los planes anteriores. INNOVACIÓN Y COMPETITIVIDAD Los tres últimos Pecyt (2001-2006, 2008-2012 y 2013-2018) consideran la innovación en las empresas vinculada con la competitividad:6 Respecto de la competitividad de las empresas, es de la mayor urgencia que éstas incrementen su esfuerzo tecnológico y de innovación para revertir los efectos de la apertura y la globalización, elevar la competitividad a fin de generar empleos mejor remunerados y crear empresas de base tecnológica (Pecyt, síntesis ejecutiva, 2001:22).

Para lograr dicho objetivo se afirma que: tralizado, y por la vía de su director realiza las funciones de secretaría del Consejo General de Investigación Científica y Desarrollo Tecnológico, CGICYDT, integrado de manera intersecretarial. 5 El concepto de Sistema Nacional de Innovación (SNI) es más adecuado para sustentar el papel de las empresas en el desarrollo tecnológico y la innovación (Solleiro Rebolledo, 2002). 6 La competitividad de una empresa es un índice relativo a otras empresas, el cual combina las capacidades productivas internas (productividad) con sus resultados en el mercado (capacidades de posicionamiento).

272

LEONEL CORONA TREVIÑO

[…] para elevar la competitividad y la innovación en las empresas se tiene que incrementar la inversión en actividades de investigación y desarrollo (I+D), lo que incluye la formación de personal y los servicios tecnológicos necesarios, así como que el sector privado incremente su inversión en las actividades científicas y tecnológicas (Pecyt, 2001:25).

La organización del Instituto Nacional del Emprendedor (INADEM), y con éste el Fondo Nacional Emprendedor, hacen más visibles los apoyos a la creación y crecimiento de empresas (Pecyti 2014-2018). Sin embargo, al colocar a la empresa como actor central de la innovación se puede caer en el extremo de una correlación directa de la innovación con la competitividad empresarial. Para evitar esta linealidad se propone tomar en cuenta algunos aspectos: Primero, para la competitividad la innovación es una condición necesaria pero no suficiente. Esto se señala de manera implícita en el Pecyt (2001 2006): […] la competencia en la economía mundial se da entre sistemas productivos al interior de los cuales actúan las empresas. Las empresas mexicanas no compiten contra otra u otras empresas extranjeras, sino contra toda la base institucional, de apoyo financiero, de generación y aplicación de tecnología, de subsidios y apoyos que generan las otras naciones (Confederación de Cámaras Industriales de los Estados Unidos Mexicanos, 2000).

En consecuencia, el ambiente institucional y por tanto el modelo económico son clave para generar oportunidades de desarrollo y crecimiento de las empresas. Segundo, la competitividad es una variable multifactorial: formación em presarial, habilidades administrativas, laborales y productivas, gestión, innovación y desarrollo tecnológico, entre otros. Entonces, la competitividad requiere arreglos institucionales diversos, pues incluye tanto las estrategias de mercado y de proveedores, capacidades de competencia, estrategias de crecimiento, manejo de recursos, alianzas, etc. En efecto, la competitividad refiere una ventaja basada en “el dominio por parte de una empresa de una característica, habilidad, recurso o conocimiento que incrementa su eficiencia y le permite distanciarse de la competencia” (Bueno Campos & Morcillo Ortega, 1994). Entonces, la innovación es solamente un factor de la competitividad, de importancia variable, basada en desarrollos tecnológicos y organizacionales internos y externos a la empresa. Lo esencial es el papel que la innovación tiene para la empresa y en particular para su compe titividad, dependiendo de la rama económica, ciclo de vida, tamaño de la

Política Nacional de Ciencia y Tecnología, 1974: Estrategia, Lineamientos y Metas.

Programa Nacional de Ciencia y Tecnología, 1978-1982.

Programa Nacional de Ciencia y Tecnología, 1984-1988.

2 José López Portillo, 1977-1982

3 Miguel de la Madrid Hurtado, 1983-1988

INIC: Política Nacional y Programas en Ciencia y Tecnología, agosto 1970:7 Libros Rojos.

Plan

1 Luis Echeverría Álvarez, 1971-1976

Sexenios

CUADRO 1

SINCyT

142 programas con 2,468 proyectos

Sistema Científico y Tecnológico Desarrollo CyT y Autodeterminación Tecnológica

Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología [1]

Propuestas

11 Programas

8 Secretarías

17>SINCyT

9 áreas prioritarias

Prioridades sectoriales

9 problemas nacionales

Prioridades

Subsistema de Enlace Investigaciónproducción Modernizar el aparato productivo

Vinculación: transferencia de tecnologías

Vinculación

Acciones concertadas

Empresas

PLANES DE CIENCIA TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN, 1971-2018

Crisis: creación del SNI [2] Apertura: 1985 (GATT) Conacyt pasa a la SPP [3]

Planificación económica de la CyT

Se crea Conacyt ubicado bajo la Presidencia

1935 CONESIC, 1942 CICIC, 1959 INIC

Organización

PLANES DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN 273

Pecyt 2001-2006, (oct. 2001)

6 Vicente Fox 2001-2006

Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología

Política científica y política tecnológica

Formación de Recursos Humanos

Programa de Ciencia y Tecnología, 1995-2000

5 Ernesto Zedillo 1995-2000

Propuestas Modernización tecnológica

Plan

4 Carlos Salinas Programa Nacional de Gortari, de Ciencia y 1989-1994 Tecnología, y Modernización Tecnológica, 1978-1982

Sexenios

Sectores Áreas prioritarias: Información y comunicaciones - Biotecnología - Materiales - Manufactura - Infraestructura

Intercambio, financiamiento

Funcionales: descentralización, difusión, coordinación

Institucionalización: Transferencia de tecnologías, Protección industrial, Metrología y normalización, Consultoría

Prioridades

CUADRO 1 (CONTINUACIÓN)

Programa Avance

Se crean fondos sectoriales y estatales (“mixtos”)

Innovación empresarial

Fondos: modernización Forccytec, Fidetec (97Enlace (Preaem) Incubadoras (PIEBT)

Integración a procesos productivos mundiales Fidetec [4] (1991-1994) Incubadoras de EBT

Empresas

Ley de Ciencia y Tecnología

Conacyt Secretaría del CGCyT [5], Inersecretarial de la Presidencia

Inclusión en el SNI de universidades y centros de investigación privados

Conacyt pasa a la SEP

TLC: 1994

Organización

274 LEONEL CORONA TREVIÑO

PRODEINN 2013-2018

8 Enrique Peña Nieto

Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología

Propuestas

Ejes transversales: democratizar la productividad; igualdad de oportunidades

194 líneas de acción

31 estrategias

5 objeticos

Metas (no alcanzada) IDE más del 1.0% del PIB

Prioridades

PEI

Emprendedores innovadores con SE

Metas alcanzada: Sector empresas rebasa el 50%

Empresas

[1] El concepto de Sistemas para la CyT fue propuesto por Francisco Sagasti (Sagasti, 1981). [2] SNI, Sistema Nacional de Investigadores. [3] SPP, Secretaría de Programación y Presupuesto, la cual se integra a la SHyCP desde el sexenio de CSG. [4] Fidetec, Fondo de Investigación y Desarrollo para la Modernización Tecnológica. [5] CGCyT, Consejo General de Ciencia y Tecnología.

Programa de Desarrollo Innovador

Pecyti 2008-2012 (dic. 2008)

Plan

7 Felipe Calderón 2007-2012

Sexenios

CUADRO 1 (CONTINUACIÓN)

Fondo Nacional del Emprendedor “Cátedras Conacyt para jóvenes investigadores”

INADEM (2013)

Consejo General de Investigación Científica, Desarrollo Tecnológico e Innovación, 2009 Ley de CyT: Reforma, DOF 12-06-2009; y, 28/01/2001

Organización

PLANES DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN 275

276

LEONEL CORONA TREVIÑO

empresa y su ubicación en la cadena productiva y sus relaciones internacionales. Tercero, para el desempeño de las empresas, tal como lo hace el Programa de Desarrollo Empresarial (PDE), se sitúa a la competitividad como su eje central. Entonces, las prioridades para “incrementar la competitividad de las empresas” se desglosan en dos objetivos: 1) la formación empresarial y 2) “promover la gestión, la innovación y el desarrollo tecnológico en las em presas” (énfasis del autor, PDE, 2001-2006:3-4). En síntesis, la competitividad requiere un doble enfoque: desde el desempeño empresarial y desde la innovación y difusión tecnológica. Ambos aspectos se refuerzan mutuamente generando un objeto central, el de las em presas innovadoras, las cuales requieren incentivos específicos. En este sentido, se considera el contexto del modelo económico, la rama productiva, el tamaño y la dinámica de crecimiento de la empresa, y su entorno regional.7 PROGRAMAS DE CIENCIA Y TECNOLOGÍA DE 2001 A 2018 Considerando los tres últimos programas (Pecyt 2001-2006, Pecyti 2008 2012 y Prodeinn 2014-2018) se establecen dos formas interrelacionadas de seleccionar y promover la innovación: las áreas prioritarias, por ramas industriales, y los programas sectoriales. Las áreas estratégicas del conocimiento tienen un impacto en varios sectores económicos, así como una alta intensidad en el uso productivo del conocimiento e innovación en el ámbito mundial.8 Las áreas prioritarias anotadas en el Pecyti (2008) son: 1) biotecnología; 2) medicina; 3) energía; 4) medio ambiente; 5) tecnologías industriales de fabricación; 6) materiales; 7) nanotecnología; 8) tecnologías de la información y las telecomunicaciones; 9) matemáticas aplicadas y modelación. 7 8

El aspecto regional se desarrolla en (Rózga Luter, 2002) y en (Corona Treviño, 2005). Los criterios de selección de las áreas estratégicas son los siguientes (Pecyt, 2001): • Alta tasa de cambio científico y tecnológico. • Impacto en el bienestar de la población. • Existencia de investigadores de alto nivel en el país. • Impacto del cambio científico y tecnológico en los sectores productivo y social. • Base importante de actividad económica en los sectores que harán uso de las innova ciones. • Grado de dependencia tecnológica del exterior. • Potencial de nuevos avances o desarrollos en el futuro mediato. • Oportunidades para la creación de empresas de base tecnológica. • Impacto en la elevación de la competitividad de las empresas.

PLANES DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN

277

Los programas sectoriales de ciencia y tecnología se refieren a las distintas actividades científicas y tecnológicas que llevan a cabo las dependencias y entidades de la administración pública federal en sus ámbitos de com petencia. En el Prodeiin 2013-2018 se utilizan las agregaciones de sectores maduros (minería), dinámicos (automotriz, aeronáutica, electrónica y TIC), y emergentes (biotecnología, mecatrónica, nanotecnología), además los intensivos en conocimientos del comercio y los servicios.9 Es conveniente establecer interrelaciones entre áreas y sectores. Si se consideran las cadenas tecnológicas, por ejemplo, la informática y las tecnologías de la información y comunicaciones (TIC), la difusión de innova ciones impacta en distintas ramas económicas. En el Prodeiin se explicita la economía digital y la utilización productiva de las TIC. Las empresas pueden participar en estas cadenas de tres formas: una, que incluye los cambios tecnológicos, los cuales implican 1) “modernización tecnológica” y pueden también afectar aspectos organizativos de la empresa; 2) innovaciones de productos, servicios y/o procesos de la empresa, y 3) las empresas propiamente innovadoras, las cuales centran su actividad principal en productos innovadores. En México, a fines del siglo XX, se en contraron cerca de mil, concentradas en las cadenas de la informática (37%), la biotecnología (34%) y la ecoenergía (21%) (Corona Treviño, 1997). Otra forma de ubicar a las empresas consiste en clasificar las ramas respecto a su función en la innovación: basadas en la ciencia, intensivas en escala, de proveedores especializados y dominadas por el proveedor (Capdevielle Allevato y Molina del Villar, 1999). Entonces, las empresas generalmente más ubicadas en la modernización son las dominadas por el proveedor (que incluye alimentos, textiles, cuero y calzado, muebles, imprenta y cerámica, es decir, ramas tradicionales), y las intensivas en escala, con tecnologías relativamente maduras en empresas intensivas de capital, tales como química, cemento, vidrio, productos metálicos, petroquímica y metalurgia. Las empresas agrupadas como proveedores especializados, es decir, maquinaria y equipo, instrumentos e insumos especiales, llevan a cabo diseños y desarrollo de productos (dejando desde luego fuera las empresas meramente comercializadoras). En México este sector requiere de apoyos tecnológicos específicos, “realiza el mayor gasto en actividades de innovación y mantiene estrechos vínculos con el sistema científico” (Capdevielle Allevato & Molina del Villar, 1999:20). El sector de empresas basado en la En el Pecyti 2008-2012, se anotan I) salud; II) educación; III) alimentación; IV) medio ambiente, agua y cambio climático; V) energía; VI) crecimiento económico y desarrollo sustentable; VII) combate a la pobreza; VIII) seguridad; IX) gobernabilidad; X) población, equidad y género; XI) infraestructura; XII) turismo; XIII) alimentaria y agroindustrial, y XIV) aeronáutica. 9

278

LEONEL CORONA TREVIÑO

ciencia representa el de mayor potencialidad en la generación de empresas innovadoras, las cuales tienen demandas de capital de riesgo y de enlaces con centros de investigación en universidades.10 Por lo anterior, se observa que la innovación por ramas económicas depende del nivel y la forma de agregación de las actividades económicas. Por ello, enfocar de manera general la industria manufacturera, la cual es competencia de la Secretaría de Economía, deja de lado la necesidad de encontrar procedimientos que atiendan mejor los incentivos sobre todo para las empresas innovadoras. El Pecyti (2008) anota un incremento global de 8% de las empresas que desarrollan tecnología a 16% del total.11 Sin embargo, esta clasificación plantea una cierta linealidad en el crecimiento de las empresas. Además, es necesario cribar esta clasificación con las etapas de los procesos de innovación tecnológica y con la etapa de evolu ción o el tamaño de la empresa. Así, por ejemplo, los emprendimientos tecnológicos, los cuales requieren condiciones de “incubación” para su desarrollo, están en una etapa en la que demandan una variedad de apoyos para reducir costos y riesgos. Entonces es conveniente diferenciar los programas de acuerdo con la etapa, el tamaño y el tipo de empresa, con objeto de orientar los posibles apoyos públicos para impulsar los procesos de la innovación. Además de los apoyos directos a los procesos de innovación, es necesario contar con arreglos institucionales para apoyar varios componentes que refuerzan las plataformas tecnológicas de las empresas, tales como la calidad y la capacidad de consultoría empresarial. En el Pecyti se evidencia el hecho de un bajo nivel de control de calidad en las empresas, pues “en el sector manufacturero 85.8% de los establecimientos lleva a cabo control en forma visual y sólo 13.7% emplea instrumentos de medición apropiados para medir la calidad de sus productos. El número de establecimientos con ISO 9000 es de 2,556. Otro componente institucional para la calidad es la metro logía; sin embargo, solamente se cuenta con 100 laboratorios acreditados, mientras que Canadá tiene 610 y España 314 (Pecyt, 2001). El Programa de Laboratorios Nacionales Conacyt registra 76 laboratorios nacionales certificados y 81 Consorcios y Redes en 2017. La apertura comercial afectó la capacidad interna de consultoría, pues de 1,407 consultoras en 1994 disminuyeron a 577 en 1999, lo que muestra una caída de la capacidad de ingeniería organizada (Aldama y Arreguín, 2000). Al seleccionar ramas basadas en la ciencia, como es el caso de la industria electrónica, es necesario separar las que tienen baja integración o son solamente de maquila, pues en general no son innovadoras. 11 Pecyti 2008-2012 con base en INEGI, Encuesta Nacional de Innovación 2006. 10

PLANES DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN

279

También el patentamiento es escaso, pues de 54 mil patentes otorgadas en México de 1990 a 2000 solamente 6% (3,200) son de mexicanos (Pecyt, 2001). El patentamiento de mexicanos se ha estancado, lo que contrasta con el número creciente de patentes concedidas en México a extranjeros, que fue de 9,500 en 2006, mientras que en 1990 se concedieron 1,489 (Pecyti, 2008). Este bajo patentamiento se explica por las pocas invenciones e innovaciones, pero también es resultado, en parte, de la carencia de procedimientos institucionales accesibles en tiempo y costo para las empresas. Los programas especiales de ciencia y tecnología, Pecytis, no incluyen los mismos indicadores para darle continuidad y seguimiento a sus metas (véase el cuadro 2). Las metas propuestas se alcanzan parcialmente o no se cumplen. Algunas metas no cumplidas son críticas, como es el caso de la creación de plazas en los centros públicos de investigación (CPI), y en las universidades, con objeto de complementar las alternativas de trabajo de los investigadores jóvenes, en particular de aquéllos formados con becas de Conacyt. En este sentido, el Prodeinn (2014-2018) presenta un avance al ofrecer las “Cátedras Conacyt” para jóvenes investigadores.12 Otras, como la de alcanzar 1% del PIB para el gasto en I+D (GIDE), contrasta con un pe queño crecimiento al 0.5% del Producto Interno Bruto. De las 12 metas del Prodeiin 2014-2018 son generales sobre variables macroeconómicas, solamente la de capacidades de innovación se relaciona directamente con la CTI. En resumen, se cuenta con una infraestructura insuficiente para apoyar diversos componentes de la innovación tecnológica. Al mismo tiempo que se construye esta infraestructura se requieren apoyos diversos para las empresas innovadoras que tomen en cuenta su tamaño, el sector industrial y las etapas tanto de los procesos de innovación como de las empresas. La gestión de los programas del Pecyti, tanto en su elaboración como en su evaluación, parece no contener un criterio de aprendizaje (Heijs , 2001), sino más bien de diferenciarse, por lo que no han tenido una adecuada con tinuidad y ha sido parcial el logro de las metas planteadas. LINEAMIENTOS PARA UN PROGRAMA DE INNOVACIÓN Y COMPETITIVIDAD: 2019-2024 Es necesario construir un modelo económico que vaya más allá de la maquila, esto es que incluya el desarrollo de capacidades propias, lo que im12 “Hay una creciente población de graduados de doctorado que ha construido su carrera académica a base de posiciones posdoctorales de variable duración, condiciones y geografía” (Ramírez García, 2016, núm. 69, julio-septiembre, Dossier 35).

0.7

Investigadores por 1000 PEA

40%

5,000

25,000

Gobierno CyT (% presupuesto)

4.00%

120 15,500**

60 12,500**

20%

0.47%

0.78%

2006

47%

12,096

1.1

1,786

4,271

40% 44.10%

1.00%

1.50%

Programa 01-06

Plazas nuevas universidades

Plazas nuevas CPI

Investigadores en empresas %

8,018

100

Mixtos millones de pesos

SNI investigadores número

700

Sectoriales millones de pesos

0.40%

GIDE (%PIB)

26%

0.60%

Inversión Ciencia y Tecnología (%PIB)

GIDE EMPRESAS %

2001

México

1.2

44% (2008)

0.45 (2009) 0.52 -2009

0.71

Avance 2010

32.3 (2012)

19,850 16,598 (2010)

65%

Programa 08-12

CUMPLIMIENTO DE LAS METAS DE LOS PROGRAMAS CTI

CUADRO 2

0.58

24.5

0.5

0.86

19,747

2013

1.8

40%

0.43->1.0

Programa PRODEINN 2013-2018

2,493.5 millones

25,072

0.64

947

2,493.50

20.7

0.534 (2015)

0.99

Avance 2016

280 LEONEL CORONA TREVIÑO

2001

Programa 01-06 2006

Avance 2010 2013

8,967

3,638

796

500 (2007)

951

9,377 (2014)

1,211

Lugar 30 66 Lugar 55 del Liderazgo (2010) Índice Global de Latinoamericano Competitividad en el 2012 del FEM (2012)

Programa 08-12

* Incluye investigación y servicios científicos y tecnológicos. ** ESIC, Empresas de servicios intensivas en conocimientos. ** EBT, Empresas de base tecnológica. *** FNE, Fondo Nacional del Emprendedor. FUENTE: elaboración propia con base en Pecyties, Informes Conacyt, MSTI, OECD.

INADEM: FNE*** (millones de pesos), presupuesto

EBT; ESIC,** Apoyados por la SE

Fondo de Innovación Tecnológica* millones de pesos

Parques Tec

Doctorados núm

Patentes mexicanos

Competitividad

México

CUADRO 2 (CONTINUACIÓN)

3,940 (2018)

Programa PRODEINN 2013-2018

7,200

163.7

8,475

1,310

947 (2016

Avance 2016

PLANES DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN 281

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plica necesariamente incrementar la innovación-difusión. Para lograr este amplio objetivo se presentan algunos lineamientos de política relacionados con la competitividad y la innovación. Inversión en I+D de las empresas Si bien se ha logrado aumentar la participación relativa de las empresas en la inversión en investigación y desarrollo de 26% en 2001 a 44% en 2008 (véase el cuadro 2), se propone una meta de que la mitad de la inversión nacional esté financiada por las empresas en el siguiente sexenio.13 Esta meta de 50% es factible e incluso puede rebasarse (la meta del Pecyti 2008 2012 de 65% a 2012, la cual ya no es alcanzable) si se contemplan estímulos diferenciados por rama económica, por tipo de innovación, región, etapa de la innovación-difusión y el tamaño de la empresa. FONDOS E INCENTIVOS PÚBLICOS PARA LA INNOVACIÓN Los incentivos fiscales (EFIDT) —los cuales consisten en una condonación de impuestos del 30% del incremento en los gastos de investigación y desarrollo ya realizados por las empresas, respecto al promedio de los tres últimos años— se proponen de acceso general para toda empresa con sus declaraciones anuales. Esta propuesta es que, en lugar de establecer fondos competitivos (por convocatoria), los incentivos fiscales se integren a la declaración fiscal de la empresa a efecto de recibir la deducción del estímulo por sus actividades de investigación y desarrollo. Esto permite además contar con estadísticas sobre las actividades de investigación llevadas a cabo por las empresas. Estos estímulos han funcionado por convocatoria de 2001 a 2009. La trayectoria se inicia con una bolsa de 500 millones de pesos en 2001, se incrementa a mil millones en 2004 y a dos mil millones en 2005. Los recur sos asignados por las empresas se han multiplicado por 5,7.7 y 5.5 veces, el estímulo recibido en esos años.14 Sin embargo, dicho estímulo fiscal para la innovación se cancela en 2009 y se sustituye por un fondo destinado al 13 Datos de Conacyt (2005), que incluyen también a las empresas paraestatales. El dato de 24% en 2001 y la meta de 40% en 2006 de Pecyt se refieren a las empresas privadas. 14 Aunque el monto existía desde 2000, se utilizó solamente 1.6% de 500 millones de pesos acordados como crédito fiscal, dado que estaba restringido a 20% del incremento de los gastos de IYD de la empresa. Los estímulos han sido de 415 millones en 2001, 496 en 2002, 500 en 2003 y mil millones en 2004 (ADIAT Aguirre, Guillermo, 2005). El dato de 2005 se obtuvo del (Foro Consultivo, 2005) (Los datos de 2001 a 2005 no coinciden entre ambas fuentes). Éste es un incentivo tardío a la IyD, si se considera que otros países ya cuentan con esquemas bien establecidos: España: 30% al gasto anual y 50% al gasto incremental; Canadá: 20% al gasto

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apoyo de empresas que inviertan en desarrollo de ciencia, tecnología e in novación. Entre las justificaciones se menciona el “efecto más promotor”, pues el apoyo económico se otorgará antes de la elaboración de los proyectos y no un año después (La Jornada, 11 de enero de 2009). Esto muestra una discontinuidad de los apoyos al desarrollo tecnológico y la innovación, ya que las justificaciones expuestas llevarían a corregir mediante ajustes los inconvenientes de los estímulos fiscales. En 2017, sin estar previsto en el Prodeiin 2013-2018, se establece nuevamente el programa de Estímulo Fiscal a la Investigación y Desarrollo de Tecnologías por un 30% del incremento anual respecto al promedio de los tres años anteriores (DOF, 29-03-2017). La expectativa es de canalizar 1,500 millones de pesos. Fortalecer los canales de financiamiento de la innovación que han tenido continuidad: 1) las convocatorias de los “fondos sectoriales” (que inician en 2002) constituidos con recursos concurrentes de las secretarías de Estado, y 2) los “fondos mixtos” con los estados de la federación.15 Sería con veniente clasificarlos por tipo de investigación, pues es probable que el contenido de estas investigaciones esté más centrado en servicios tecnológicos y estudios que permiten la solución de los problemas planteados en las convocatorias respectivas y en menor media a investigación científica. Por tanto, estos fondos tendrían que desdoblarse para operar, ya sea en la cadena ciencia-tecnología o en la de desarrollo tecnológico-innovación. En esta segunda cadena se ubica el fondo sectorial Conacyt-Secretaría de Econo mía, iniciado en 2004, que apoya la innovación de las pequeñas empresas (Mipymes). Organización en la empresa para la innovación tecnológica El Pecyt ha establecido cuatro estrategias orientadas directamente al objetivo de: “elevar la competitividad y el espíritu innovador de las empresas” con 38 líneas de acción,16 las cuales se pueden agrupar en las que se relacionan con los incentivos y la organización, fondos específicos, servicios y aspectos culturales (véase el cuadro 3). Algunas acciones fomentan unidades técnicas de IYD en las empresas, así como de unidades de vinculación en centros y universidades, y la creación de “consorcios de investigación” que anual de empresas grandes y 35% a las pequeñas y medianas; Brasil: diversos incentivos por rama industrial, de 10 a 30% del gasto. 15 La primera convocatoria es del “Fondo Sectorial de Investigación Ambiental” con la SEMARNAT (11 de marzo de 2002). 16 El Pecyt 2001-2006 contempla 160 líneas de acción asociadas a las 14 estrategias. De éstas, 38 corresponden a las cuatro estrategias de las empresas.

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agrupan centros de investigación y empresas por temas que deberán impulsarse mediante el otorgamiento de bolsas de recursos a concurso, que atiendan las diversas actividades de investigación, desarrollo tecnológico y transferencia de tecnologías, y el apoyo a emprendimientos tecnológicos. En el Pecyti las acciones empresariales aparecen dispersas entre los programas y los objetivos nacionales; se pueden mencionar las siguientes: apoyo a la innovación, red de centros de aceleración empresarial, difusión en las empresas de las tecnologías de información y comunicaciones, becas para investigadores en empresas y apoyo a la competitividad internacional de las empresas. Se sugiere que estos aspectos se promuevan a través de empresas de ingeniería y consultoría, por lo que los incentivos a las empresas en este aspecto atenderían parte de los costos de estos servicios tecno-organizativos. Normatividad en las relaciones institucionales Se requieren cambios normativos en los centros de investigación y universidades para facilitar la movilidad de cierto personal científico y tecnoló gico hacia las empresas. Por tanto, los objetivos del Pecyt prácticamente no se cumplieron. Es decir, aprovechar parte de las 25 mil personas con que México contaba en 1999, dedicadas a actividades de IDE, a fin de aumentar de 19 a 40% los que laboran o tienen una relación con el sector productivo, es decir, de cinco mil en 2001 a 32 mil en 2006. Para resolver el posible conflicto de intereses entre los objetivos de la academia y la producción se modifica la Ley General de Responsabilidades Administrativas en 2016, para permitir a los servidores públicos de los centros públicos de investigación, instituciones de educación y las entidades de la administración pública federal, “la participación como socios accionistas de empresas privadas de base tecnológica o como colaboradores o beneficiarios en actividades con fines de lucro derivadas de cualquier figura de propiedad intelectual perteneciente a la propia institución, centro o entidad, según corresponda” (art. 37). Será necesario promover la elaboración de lineamientos específicos en cada una de las instituciones públicas de educación e investigación, y establecer nuevos plazos para su establecimiento (la fecha propuesta por el decreto para adecuarse a estos cambio venció el 7 de junio 2016). Competitividad desde la innovación Lo planteado anteriormente permite afirmar que la innovación es un factor de productividad y en general de la competitividad para ciertas empresas.

Empresas consultoras sobre la gestión tecnológica

Normas sobre el conflicto de interés — Academia— Producción en la transferencia de tecnologías*

Centros tecnológicos, Servicios tecnológicos de los laboratorios de investigación

Gestión tecnológica

Personal científico y tecnológico

Infraestructura de apoyo

Consorcios CTI Unidades de vinculación de los centros de investigación

Vinculación

Unidades técnicas de IyD

Registro Nacional de Empresas e Instituciones CyT: Reinecyt

Organización

Prioridad industrial

Fondos mixtos (estatales)

Certificación

Normalización

Servicios técnicos

Alerta tecnológica

Capital de riesgo

Cultural

Servicios técnicos y tecnológicos

Estancias de investigadores en las empresas

Redes empresariales

Servicios intensivos Emprendedora en conocimiento y tecnologías genéricas

Servicios

Fondos sectoriales

Empresas: % de las ventas

Fondos

*Modificación a la Ley General de Responsabilidades Administrativas (art. 37) 2016; Ley de Ciencia y Tecnología (art. 51) 2015. Fuente: elaboración del autor.

Incentivos fiscales 30% del incremento en IyD

Incentivos

Inversión del sector privado en LyD

Estrategias para las empresas

CUADRO 3

ESTRATEGIAS PARA LAS EMPRESAS

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La difusión de innovaciones y de manera más amplia la “modernización” mediante la difusión de ciertas tecnologías, son fenómenos que requieren ser separados para poder hacer su gestión y fomento. También es necesario considerar el ciclo económico para el diseño de políticas de innovación. Se sabe que, durante los periodos de recesión, las empresas se orientan más a innovaciones de proceso, mientras que en los de auge a innovaciones de producto. CONCLUSIONES Los Pecytis son un paso adelante en comparación con los planes anteriores de CTI al pasar del modelo espontáneo de innovación en México a uno intencional, con el fin de impulsar las capacidades innovativas empresariales y generar un ambiente de oportunidades tecnológicas con la creación de nuevas empresas. Sin embargo, es necesario incorporar cambios institucionales de acuerdo con la naturaleza de los procesos de ciencia, tecnología, innovación y su difusión. En efecto, se ha contado con experiencias de políticas, recursos y acciones tales como el incentivo fiscal de 30% reiniciado en 2017. Se propone que éste podría ser de aplicación general con las declaraciones anuales de impuesto de las empresas y no limitado a convocatorias. Este incentivo se complementa con fondos sectoriales y estatales (mixtos); pero es necesario establecer prioridades de la innovación en el contexto del sector, tamaño, ciclo de vida de la empresa y región. Las empresas son el agente principal de la innovación, pero se cuenta con un número reducido de empresas innovadoras. Al respecto es necesario distinguir las empresas que realizan innovaciones de las que llevan a cabo modernizaciones tecnológicas. Se recomienda un enfoque de doble entrada, primero por agrupaciones de cadenas tecnológicas o de innovación, es decir, las llamadas áreas prioritarias (Pecytis) y, la segunda, por em presas conforme a sus características específicas: tamaño, región (por las convocatorias mixtas) y ubicación productiva, y sobre todo fase de desarrollo respecto a sus procesos de innovación. En las etapas iniciales, emprendimientos, son necesarias formas de distribución del riesgo, las cuales pueden lograrse con fondos específicos combinados con ambientes de incu bación. Los parques científicos, los consorcios y las redes de conocimiento pueden ser una alternativa para las empresas innovadoras ya establecidas. Aunque los centros de investigación constituyen un agente central de la innovación tecnológica, es importante considerar el hecho de que son otras empresas las proveedoras principales de tecnología. Entre éstas están

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las empresas consultoras y las de ingeniería. Respecto a los cambios organi zativos propuestos para crear un SNCYT a partir del Consejo General de Ciencia y Tecnología, podrían evolucionar a una organización más diversa que parta de una visión sistémica de los procesos de conocimiento, en lugar de las visiones “lineales” de un continuo que va de la ciencia a la tecnología y a la innovación. Actualmente, el Conacyt está orientado, considerando las acciones y los recursos, al apoyo de la ciencia básica y aplicada, por tanto para la cadena “ciencia-tecnología-innovación” y en menor medida a la tecnología y la in novación. Por otra parte, dado que en las actividades para apoyar la innovación y la difusión tecnológica el agente principal es la empresa, la innovación requiere conocimientos tecnológicos y muchas otras actividades más: mercadotecnia, administración, aspectos financieros, posicionamiento en el mercado de los nuevos productos, etc. Entonces, es más adecuado proponer un organismo específico para la cadena “tecnología-innovación-difusión”, donde las empresas adquieran un papel central, el cual sería un órgano promotor del Sistema Nacional de Innovación (SNI). En resumen, se proponen dos organizaciones intersecretariales: el Conacyt, que continuaría con su actividad tradicional de apoyar principalmen te las actividades relacionadas con la ciencia y la tecnología, y el Consejo Nacional de Innovación y Difusión (CONID), centrado en la innovación y difusión de las tecnologías. BIBLIOGRAFÍA Aldama, A. y F. Arreguín (2000), “Los retos de la ingeniería en el siglo XXI”, en Memorias, México, Academia Nacional de ingeniería. Bueno Campos, E. y P. Morcillo Ortega (1994), Fundamentos de economía y organización industrial, España, McGraw Hill. Capdevielle Allevato, M. y T. Molina del Villar (1999), “Patrones tecnoló gicos territoriales en la industria mexicana”, en L. Corona et al. (coords.), Innovación tecnológica y desarrollo regional, Pachuca, UAEH. Confederación de Cámaras Industriales de los Estados Unidos Mexicanos (2000), Política industrial 2000-2006 , México, CONCAMIN. Corona Treviño, L. (1997), Cien empresas innovadoras en México, México, Miguel Angel Porrúa. Corona Treviño, L. (2002), “Innovación y competitividad empresarial”, en Aportes, BUAP, pp. 55-56.

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POLÍTICAS INDUSTRIALES Y DE INNOVACIÓN: DILEMAS A CONSIDERAR EN SUS DISEÑOS. ¿CÓMO LOS MODELOS INDUSTRIALES DIGITALIZADOS PODRÁN AMPLIAR LA GOBERNANZA COLABORATIVA?

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INTRODUCCIÓN Este capítulo mantiene continuidad con la propuesta presentada en “Vinculación universidades-sectores productivos para la innovación tecnoló gica” (Casalet, 2012) donde se analizó el nuevo papel de las universidades y centros de investigación en la construcción de la sociedad basada en el conocimiento. En este contexto de consolidación de las relaciones de colaboración e intercambio entre la universidad y el sector productivo adquie ren un papel determinante, con el desarrollo de la digitalización centrada en la extensión de internet de las cosas, la inteligencia artificial, la minería de datos, big data, la computación en la nube y las plataformas digitales (Guoping et al., 2017; Hey et al., 2009; Strawn y Bainbridge, 2016). Los ejes tec nológicos del nuevo paradigma combinan la fabricación con las tecnologías de internet de vanguardia. Desde inicios de los 2000, adquieren relevancia las explicaciones del futuro de la industrialización, identificada como la Cuarta Revolución Industrial, que ha dado lugar a múltiples interpre taciones sobre el devenir de la sociedad y los impactos sociales que provo ca, especialmente los riesgos y las consecuencias en el trabajo y el desempleo que impactará a profesiones y trabajadores calificados o no, frente a la ubi cuidad y la flexibilidad desplegadas por las tecnologías informatizadas que permiten ser combinadas y recombinadas (Ford, 2015; Brynjolfsson y McAfee, 2016; Frey y Osborne, 2015; Urry, 2016; Schwab, 2015). Por ello, este trabajo analiza los logros alcanzados a nivel internacional y nacional en la generación, aplicación y explotación fuera del ámbito académico del cono cimiento, cuya importancia se refleja en el incremento de los intercambios con otros agentes económicos y sociales (Molas-Gallart, Salter, Scott y Du* FLACSO México. [289]

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rán, 2002). Tales transformaciones llevan a las universidades y centros tecnológicos a convertirse en actores decisivos en los procesos de desarrollo económico, a través de la interacción más directa y contínua con los di ferentes agentes de su entorno, especialmente con las empresas. De ahí que en los objetivos de este capítulo, interesa señalar las características del nue vo paradigma de manufactura digitalizada, como protagonista de una etapa disruptiva, identificada como “distinta al pasado” (Ford, 2015) por la velo cidad, la extensión y el impacto en la sociedad. Las interrogantes que guían el trabajo, buscan fortalecer la coordinación multinivel para consolidar la comunicación y generar acuerdos y transversalidades entre programas nacionales y regionales de reindustrialización digital, orientar acciones públicas y privadas para alcanzar nuevas oportunidades sin descuidar las consecuencias sociales. Tales interrogantes se refieren a: ¿cómo la digita lización de la producción podría contribuir al desarrollo industrial, aun exis tiendo problemas no resueltos en la estructura industrial y productiva?, ¿qué capacidad tiene México de implementar una estrategia de este tipo, a nivel de la producción, de la disponibilidad tecnológica y de mercado?, ¿cómo los países industrializados han manejado la tensión entre la diversidad de los problemas productivos, comerciales, de estandarización inherentes al pa radigma digital?, ¿qué nuevas redes se crearon para consolidar un entorno adecuado y multiplicar las interacciones, facilitar la información y propiciar nuevos estudios que complementen la colaboración pública-privada y orienten fondos de investigación hacia enfoques multidisciplinarios? LAS RELACIONES UNIVERSIDAD-SECTORES PRODUCTIVOS: UNA MODALIDAD DETERMINANTE PARA EL DESARROLLO DE LA INNOVACIÓN

El avance sostenido del conocimiento científico en la producción abre una nueva oportunidad para que las universidades cumplan un papel protagónico en la traducción de los resultados de la investigación a la aplicación práctica, necesaria para los sectores industriales emergentes y la remodelación de los tradicionales. Además, constituye un elemento estratégico del sistema de innovación del país (Nelson, 1993; Rosenberg y Nelson, 1994) por su involucramiento en la elaboración e implementación de políticas en diferentes niveles de la vida social y cultural de la sociedad (Schoen et al., 2006). El impacto de estas relaciones interinstitucionales (ciencia-industria) en el proceso de innovación se han estudiado desde diferentes enfoques disciplinarios como: la economía de la innovación, la organización industrial, la sociología de la ciencia y en los recientes análisis de ciencia y

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tecnología. Desde la década de 1990 se multiplican los estudios sobre las re laciones ciencia e industria, especialmente a través de análisis cuantitativos de patentes, licencias y los efectos en diferentes sectores industriales (Thurs by et al., 2001), y las copublicaciones entre investigadores y empresas. Paula tinamente, a estos estudios se agregan nuevas dimensiones, entre las cuales se destacan: los cambios en la regulación legislativa (Mowery y Nelson, 2004); la nueva gobernabilidad propiciada por la diversidad de actores y la complejidad de las relaciones (Shane, 2005; D’Este y Patel, 2007; OCDE, 2003); la colaboración pública y privada a nivel de la investigación (Stiglitz y Wallsten, 1999; Perkman y Walsh, 2007; D’Este y Perkman, 2010); el sur gimiento de nuevos enlaces organizacionales que juegan un papel de interme diación entre las universidades y los sectores productivos (Yusuf y Nabeshima, 2007; Casalet, 2008, 2010); las relaciones de proximidad que acentúan la colaboración (Bramwells y Wolfe, 2008; Ponds, Van Oort y Franken, 2007; Jaffe et al., 1993; Audrestch y Feldman, 1996; Feldman, 1999; D’Este y Lam marino, 2010); las vinculaciones informales y formales que articulan la relación universidad/empresas (D’Este y Perkman, 2010; Link et al., 2007; Grimpe y Hussinger, 2008 Dutrénit et al., 2010); y las estrategias empresariales para emprender investigaciones conjuntas (Brown y Ternouth, 2006; Webster y Swain, 1991). En los estudios más recientes, la preocupación recae en investigar: cómo se manifiestan estas nuevas relaciones universidadempresas en el contexto de innovación, cómo las nuevas modalidades se encaminan a estrechar las colaboraciones públicas-privadas enfatizando el análisis en los canales que acentúan la interacción en base a la colaboración y los intercambios formales e informales. De esta forma, se desarrollan nue vas perspectivas que investigan las motivaciones y compromisos cuya evolución explican las relaciones inter organizacionales de transferencia de conocimientos formales e informales. El enfoque se amplió para incluir otras dimensiones como la importancia de los lazos de confianza, para incorporar el avance de los conocimientos y los efectos en los beneficios logrados por los protagonistas (investigadores, empresas, sector público), como las ventajas emergentes de los aprendizajes acumulados en las redes inter organizacionales creadas que abren nuevas oportunidades para el desarrollo de procesos futuros. En el desarrollo de estos análisis se han identificado nuevas vías, formas o canales donde se transmite la información y se manifiestan las relaciones de colaboración con diferente intensidad y continuidad entre la universidad y el sector privado. En el trabajo presentado en Cohen et al. (2002), basado en una investigación aplicada a nivel empresarial, se distinguen diferentes modalidades de vinculación como: patentes, intercambios informales entre

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investigadores individuales o en grupos con empresas, publicaciones y re portes, conferencias, seminarios, contratación de graduados, investigaciones conjuntas, contratos de investigación, consultorías (especialmente demandas por las Pymes). Schartinger et al. (2002) ponderan 16 tipos de interacción, agrupadas en cuatro categorías, donde identifica la importancia de la relación construida para la transmisión del conocimiento tácito: 1) investigaciones conjuntas (universidad-empresas) que incluyen publicaciones conjuntas cuyos resultados crean nuevas oportunidades de colaboraciones futuras; 2) contratos de investigación financiados por empresas, que tienden a resolver problemas específicos de la producción, donde es más difícil para los investigadores la recuperación de los resultados en publicaciones; 3) movilidad de investigadores y estudiantes de postgrado hacia la empresa y la participación de ejecutivos y/o personal vinculado con R+D de las empresas, en seminarios o estancias de formación; 4) capacitación orientada a la cooperación para mejorar las competencias de las empresas y la visión de los investigadores sobre las mismas, involucra actividades de consultorías, seminarios. Las precedentes tipificaciones se caracterizan por la implicación del investigador y/o grupos de investigación con el desarrollo de proyectos específicos, cuyos resultados benefician individualmente (investigadores y empresarios), y a las organizaciones de pertenencia, en la medida que se resuelven problemas y se generan expectativas de futuros in tercambios e investigaciones. De esta forma, los intercambios pueden tener un carácter bidireccional donde hay transmisión que involucra activamente a investigadores y empresas, o pueden ser unidireccionales como es el caso de la consultaría, o investigaciones solicitadas por las empresas con fines específicos a cumplir. La colaboración entre actores con sistemas organiza tivos y de incentivos tan diferentes no es fácil, requiere orientación y coordi nación sobre: cómo abordan la relación y distribución de beneficios, tanto referidos al conocimiento como a la comercialización de los resultados. El uso de los diversos canales de transferencias de conocimiento presentan particularidades y complejidades que dependen de múltiples factores, entre los más significativos figuran: el sector industrial; las regiones de localización; las trayectorias de las disciplinas involucradas; la duración de los contratos; la flexibilidad organizativa de la universidad (facultad, grupo de investigación, oficina de TT) para resolver los acuerdos, considerar los incen tivos y canalizar resultados hacia nuevas alternativas para la investigación. La naturaleza de la colaboración emprendida puede facilitar la construcción de un capital social para las disciplinas y las organizaciones, basado en la confianza, la interacción y la acumulación de aprendizajes para el desarrollo de la innovación.

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CAMBIOS RELEVANTES EN LAS POLÍTICAS PARA FAVORECER LA INVESTIGACIÓN Y LA RELACIÓN UNIVERSIDAD-SECTORES PRODUCTIVOS A NIVEL INTERNACIONAL

En las últimas dos décadas se han experimentado cambios importantes en el modo de producción de los conocimientos, en la estructura organizativa de las universidades, de los centros públicos de investigación, en la búsqueda de nuevas fuentes de financiamiento para el desarrollo de la investigación. Estas transformaciones modificaron sustancialmente las relaciones entre los diferentes agentes económicos y sociales (empresas, sectores, regiones, gobierno, sociedad civil, investigadores y estudiantes de posgrado). En la experiencia internacional, Estados Unidos inicia tempranamente la organización de oficina de transferencia de tecnología, como una vía para transmitir los hallazgos de la investigación a la sociedad. Uno de estos ejemplos es la Wisconsin Alumni Research Foundation (WARF) fundada en 1925. Otras universidades siguieron este ejemplo: en 1935 la Universidad de Iowa, el MIT en 1940, The Kansas State University Reasearch Foundation en 1942. La aprobación de Bayh Dole Act en 1980, no sólo crea una homogenei dad en la negociación, sino que dispara la creación de oficinas universitarias dedicadas a la difusión y transferencia de tecnología. Un estímulo deter minante fue la investigación biomédica (Mowery, Rosenberg et al., 1999; Mowery y Ziedonis, 2007), como la existencia de centros tecnológicos en in geniería, química y agricultura que atendían las necesidades de crecimiento del sector privado. El éxito de la comercialización de los conocimientos en el caso estadounidense, dependió de múltiples factores, unos vinculados con la historia y la generación de políticas del país, donde la regulación de las transacciones para la comercialización estimuló la promoción de la colaboración entre las universidades y el sector privado (O’Shea et al., 2004). Otros provenientes del entorno social, o sea, de la facilidad relacional inter institucional consolidada a nivel nacional y regional para transferir informa ción y conocimientos que eleven la capacidad de absorción y de innovación (Nelson, 1993). Los factores internos como la estructura organizativa de las universidades incidió en la oferta de incentivos para la investigación y la vinculación, también el desarrollo de una cultura innovadora, tanto para los encargados de la gestión como para los investigadores (Zucker et al., 1998; Kenney, M. and Goe, R. W., 2004; Shane, S., 2005). La dinámica de colaboración con los sectores productivos fue propiciada por un proceso descentralizado donde cada Estado trató de captar para sus universidades los investigadores más competentes, con incentivos que compensarán el interés por la investigación y la aplicabilidad de los conocimientos. Las universi dades estadounidenses se posicionaron en condiciones favorables para atraer

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fondos públicos federales, estatales, locales y empresariales, gracias al prestigio y calidad de la investigación (Mansfield, 1991, 1995), la alta movilidad de los investigadores y estudiantes con el sector empresarial, las patentes logradas y los proyectos de colaboración en la investigación emprendidos con las empresas. La idea tradicional de comercialización de los conocimientos, basada en patentes y licencias desplegadas por las universidades estadounidenses, ha evolucionado hacia la tercera misión que se agrega a las funciones básicas de formación y la investigación. La transferencia de conocimiento y comercialización jugó un papel activo, especialmente en la organización de parques industriales e incubadoras, base de apoyo del comportamiento emprendedor sustentado por algunos investigadores (Etzko witz, 2003; Franzoni y Lissoni, 2009). La realización de proyectos conjuntos emprendidos con las empresas, la prestación de servicios profesionales y la consultoría constituyen contribuciones al desarrollo económico y crecimiento del empleo en el país y las diferentes regiones (Feller, 1990). El desa rrollo del Silicon Valley y la Ruta 128 ilustra el éxito de esta concentración territorial con redes horizontales formales e informales, establecidas con ac tores locales que fomentan la innovación y la circulación de la información con sólidos enlaces con el mercado logrados por las competencias gerenciales y de marketing. Algunos autores (Minsahll, T. et al., 2004; Breznitz y Feldman, 2010) plantean que esta nueva inserción de las universidades en el desarrollo económico local, supone una transición hacia una participa ción más activa en el desarrollo basada en el impacto social y económico, por la vía de la transferencia de conocimientos, más que la tradicional función de comercialización. En los países integrantes de la Unión Europea también se adoptaron iniciativas, cuyos resultados reflejaron el incremento de las colaboraciones públicas-privadas, para el desarrollo de la competitividad a nivel nacional y regional, frente a las exigencias de la globalización y la sociedad del conocimiento. La llamada “paradoja europea”, o sea, la relativa debilidad del desarrollo científico como impulsor de la producción industrial innovativa, fue la clave para la adopción de políticas de despegue en los países de la OCDE, centradas en la eficiencia de la actividad científica a nivel internacional, europeo, nacional, regional y local. El surgimiento de los Programas Marco en 1984, proporcionó otro gran impulso a la competitividad, la innovación y la colaboración transnacional e internacional para crear redes de investigación interinstitucionales. La diferencia con programas anteriores de financiamiento a la investigación radica en que estos múltiples fondos, instrumentos, y acuerdos, especifican objetivos a alcanzar mediante la colaboración de actores heterogéneos o multiactores que involucra a las universidades, centros de investigación, grupos de investigación pertene-

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cientes a diferentes universidades, empresas, programas del sector público, fundaciones y organización de la sociedad civil (Casalet y Stezano, 2009). El fomento a la investigación multidisciplinaria e interinstitucional es un tema central de las políticas en CTI adoptadas por la Unión Europea, ar ticuladas en un doble movimiento top-down y botton-up. La búsqueda de la excelencia llevó a un compromiso en el consenso social para que el financiamiento rindiera los frutos proyectados. Entre las nuevas organizaciones que surgen para coordinar la diversidad de fondos públicos-privados para apoyar y profundizar las colaboraciones universidad-empresas, o sea la investigación y la transferencia de conocimientos, destacan: los centros de competencia, los centros de investigación colaborativa para la investigación, Programa Partners UK, los consorcios para la innovación y el fomento de agrupamientos de alta tecnología como Cambridge Science Park, impulsado por la Universidad de Cambridge, concentrando fondos públicos y privados con 959 establecimientos de alta tecnología, empleando a 31 mil con una orientación preferente hacia negocios basados en conocimiento (Lambert, 2003). CASOS SIGNIFICATIVOS EN DESARROLLO DE LA DIGITALIZACIÓN, DE LA PRODUCCIÓN Y EL AVANCE EN EL FORTALECIMIENTO DE LAS REDES PÚBLICO-PRIVADAS DE VINCULACIÓN

El caso de Alemania: una red consolidada de alianzas para la innovación La tecnología y los nuevos modelos de innovación incrementan la complejidad de la producción y los productos. El incremento de la capacidad de comunicación, procesamiento y de interacción con el entorno, aunado a la reducción de costos, posibilitó el trabajo colaborativo entre dispositivos y agentes. La complejidad tecnológica actual es un medio para optimizar los procesos, también supone un poder para crear disrupciones en la cadena de valor, extender a nuevos sectores y diseñar modelos de negocios innovadores (McKinsey Global Institute, 2012 y 2017). Internet industrial que articula el mundo digital con el mundo de las má quinas, combina el sistema industrial con el avance de la computación, ya que facilita la recolección de grandes volúmenes de datos conectados con máquinas. Hay diferentes denominaciones de las bases técnicas: internet industrial e Industria 4.0 son muy similares, la primera es más amplia que la producción industrial. El uso de Internet de las Cosas (IoT) posibilitó ser vicios avanzados mediante la interconexión física y virtual. IoT significa redes de electricidad, software, sensores, conectividad embebida con las “co-

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sas” o los objetos físicos. El sistema recoge información e intercambia datos cuyos efectos mejoran la productividad y la economía en la manufactura (Williams, 2014). La nueva apuesta de futuro de Alemania (exportada al resto de Europa y China) se orienta al desarrollo de Industria 4.0 (I4.0), basada en la integración de sistemas de producción ciberfisícos en manufactura y logística, como al uso de internet de las cosas y los servicios en los procesos industriales (Kagermann et al., 2013; Acatech, 2011; Menon, Kärkkäinen y Lasrado, 2016). La Industria 4.0 conectada con los avances de la cuarta revolución industrial, conjunta el incremento de las capacidades de comunicación, de procesamiento y de interacción con el entorno, con costos que se reducen de forma exponencial basados en la colaboración entre dispositivos y agentes. El nuevo nivel de organización y gestión impacta a toda la cadena de valor en el ciclo de vida del producto (Maier, Korbel y Brem, 2015; Brettel et al., 2015), cada vez más dirigido a satisfacer las necesidades del cliente, con un desarrollo end-to-end incluyendo los servicios asociados. El papel asignado al aprendizaje continuo de los trabajadores —compartido por los actores sociales de la industria (centrales sindicales, grandes empresas, gobierno federal, centros tecnológicos y universidades)— contribuyó a re forzar alianzas entre el sector público y el privado, a pesar de las diferencias entre los distintos grupos para orientar fondos al logro de la I4.0. Desde 2006 el gobierno alemán impulsó internet de las cosas y servicios a través de la es trategia de High Tech, que involucró múltiples programas, entre otros la alianza de investigación entre la industria y la academia para la innovación. En los promotores de esta alianza se encuentran: la Academia de Ciencia e Ingeniería (Acatech), que agrupa el interés de la comunidad científica y tec nológica, con funciones de organización asesora en innovación, tanto para policy-markers como en la transferencia de conocimientos para el sector em presarial; y el Centro Alemán de Inteligencia Artificial (DFKI), orientado a la aplicación de la investigación básica, desarrolla productos, prototipos y soluciones patentables en el área de TIC. La creciente importancia del desa rrollo de producción “personalizada” o adaptada a las necesidades del consumidor deja atrás la producción en masa estandarizada y se focaliza en la demanda orientada a las necesidades, a veces cambiantes, del consumidor. Esto implica dotar a las empresas de las capacidades para contar con un portafolio de productos diversos y cambiantes, que lo hagan adaptable, flexi ble en el área de logística, equipamiento y maquinaria, con capacidad de auto-aprendizaje, tolerante a los fallos y gestor de sus propios riesgos (Navarro y Sabalza, 2016; Maier, Korbel y Brem, 2015; Brettel et al., 2016). En este contexto, que combina el fortalecimiento de la actividad industrial jun to con la revolución digital, el gobierno alemán lanza la Industry 4.0 como

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apuesta de futuro, cuya influencia se ha extendido a múltiples países como Corea, China y a la Comunidad Autónoma del País Vasco. La digitalización en Alemania no es un fenómeno nuevo, lleva años desarrollándose en la in dustria, aunque el concepto tiene actualmente una fuerte presencia en los medios de comunicación y los informes de tendencias muy superior a su presencia real en las fábricas, lo cierto es que se trata de una tendencia impa rable. La digitalización tiene implicaciones muy profundas, puesto que pone en cuestión la frontera entre industria y servicios, facilita la entrada a la industria de nuevos actores sin capacidades productivas. Aunque algunos autores mantienen cierto escepticismo sobre la novedad tecnológica que presenta la Industria 4.0 (Drath y Horch, 2014). La Plattfom Industry 4.0 —surgida de estos acuerdos estratégicos público-privados— se constituye como una red abierta de transferencia de información y colaboración que agrupa a actores públicos como los Ministerios de Economía y Energía, de Educación e Investigación, grandes empresas, centrales sindicales y pau latinamente se extiende a las universidades y centros de investigación para hacer efectivos los diagnósticos e investigación sobre el proceso, la implementación y evaluación del nuevo modelo. El sector público, representado en los Ministerios de Economía y de Educación (BMWI y BMBF), asume un papel activo para desarrollar la agenda de la Plattform I4.0, focalizando la construcción conceptual, la creación de estándares y regulación para consolidar un papel líder de Alemania en la nueva transformación industrial. El diálogo se expande a diferentes sectores y actores que operacionalizan el interés por organizar un temario a nivel nacional e internacional para la con solidación de la I4.0 en la integración de los sistemas tecnológicos, la creación de una arquitectura de estándares e interoperabilidad, definición de nuevos modelos de negocios y de organización para impulsar su aplicación a nivel industrial (Plattform Industrie 4.0, 2015). A través de la colaboración intersectorial y transversal se desarrollan las bases para la aplicación de tecnologías, normalización y modelos. El cometido fue impulsar la ejecución práctica de la industria digitalizada. Plattform Industria 4.0 formó cinco grupos de trabajo abiertos a los interesados (empresas, organizaciones sindicales, instituciones de investigación) para resolver y orientar sobre problemas centrales de ejecución e implementación, tales como: 1) creación de una arquitectura de referencia para estándares y normas, con el fin de coordinar las actividades de estandarización en el área de I4.0 y realizar recomendaciones para la estandarización global en las aplicaciones industriales; 2) impulsar la investigación e innovación con el interés de generar nuevos escenarios para el desarrollo de la I4.0 e identificar nuevas necesidades de investigación; 3) seguridad y sistemas de redes para favorecer el manejo confiable de los datos y la protección de em-

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presas, especialmente Pymes; 4) marco legal con la finalidad de examinar los aspectos determinantes de la economía digital desde una perspectiva legal; 5) trabajo, educación y formación, orientado a fortalecer los aprendizajes y el futuro del trabajo identificando las oportunidades y riesgos en el trabajo, las condiciones, los cambios que introduce la transformación digi tal. Algunos grupos, frente a la presión de I4.0 y el excesivo enfoque tecno lógico, plantean desarrollar una perspectiva complementaria denominada “Trabajo 4.0” (IG Metal, 2013; Botthof y Hartmann, 2014; Howaldt et al., 2017), los debates incluyen la calidad del trabajo, expandiendo las discusiones hacia una perspectiva de la innovación en el trabajo, en un mundo digitalizado, con la idea de complejizar la visión exclusivamente tecnológica. Los grupos de trabajos impulsados por Plattfom 4.0 cumplieron con di versas actividades desde: diagnósticos y elaboración de mapas de ruta, la alineación y coordinación de actividades con la industria, la creación innovadora de una nueva orientación legal basada en la comunicación (ahora controlada por la máquina) para substituir los vacíos de la ley actual basada en el control del hombre. La idea subyacente es apoyar prácticas comerciales en el desarrollo e implementación de nuevos estándares y modelos de negocios, como prestar atención sobre aquellas áreas donde las soluciones de la legislación son necesarias y cubren vacíos que emergen con la digitalización (Rohleder, 2017; Plattform Industrie 4.0, 2016; Brettel et al., 2016). En las recomendaciones de políticas diseñadas para aplicar en el presente e integrar en el futuro la digitalización a la cadena de producción, las propuestas de Plattform 4.0 se concentran en: la estandarización, la ci berseguridad y el apoyo a la integración de las Pymes en la cadena de valor digitalizada, para superar los desafíos pendientes como interoperabilidad y calificación del personal. En los diferentes diagnósticos realizados por los grupos de trabajo organizados por Plattform 4.0, se identificaron múltiples necesidades para generar un entorno favorable a la digitalización de las Pymes, tanto en la calificación como en las nuevas exigencias del sistema so ciotécnico. En términos de estrategia de innovación, la I4.0 (como sistema sociotécnico) se articula en la potencialidad de la ingeniería, profundizando un enfoque tecnológico de la innovación. Aunque también se manifiestan con diferente grado de intensidad diversos actores sociales (investigadores, sindicatos) que inician una discusión hacia una visión más amplia enfatizando el aporte a la sociedad y los beneficios que pueden obtener diversos grupos de usuarios del modelo I4.0, ya sean investigadores, clientes, produc tores, proveedores, trabajadores o ciudadanos involucrados. Esta reflexión proviene también del Ministerio de Educación (BMBF), preocupado por plan tear un visión más amplia de la innovación, no exclusivamente tecnológica, sino ampliar la oportunidad y minimizar riesgos para la sociedad y la inte-

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gración social. El interés es desplazar la excesiva atención del potencial de mercado tecnológico individual, hacia las necesidades de diferentes colectivos, para lograr soluciones sostenibles. Extendiendo la reflexión hacia nuevas soluciones a los problemas sociales, con formas organizativas co laborativas y estrechas conexiones para mejorar el desarrollo económico y la cohesión social. La Comunidad Autónoma del País Vasco: de los clústeres al impulso pleno de la fabricación inteligente En los años noventa, marcados por el proceso de integración europea, uno de los elementos relevantes fue el inicio de la política de desarrollo y apo yo de clústeres liderada por el Gobierno de la Comunidad Autónoma del País Vasco (CAPV), basada en la colaboración público-privada. Esta política articuladora de la actividad industrial ha transitado con continuidad por diferentes fases, hoy es la base de sustentación del tejido productivo de la nueva industrialización digital. Las fortalezas del sistema regional de innovación vasco se han basado tradicionalmente en varios aspectos, entre los que destacan los siguientes: una densa red de agentes especializados en co nocimiento y tecnología, cuyo entramado se ha ordenado en torno a la Red Vasca de Ciencia, Tecnología e Innovación (RVCTI); una cultura de coope ración público-privada, cuya máxima expresión se materializa en los clústeres. El estudio sobre esas asociaciones, realizado por Aranguren et al. (2009, 2016), señala el desafío que significó para los agrupamientos consolidar el tejido productivo y relacional. La política de clúster de la CAPV también ha tenido que adaptarse a los cambios del entorno y a la apuesta por las estrategias de especialización inteligente. En los últimos años, las estrategias de especialización inteligente se han extendido en el panorama europeo e inter nacional a las agendas regionales de ciencia, tecnología e innovación. Como consecuencia, han quedado en un segundo plano las estrategias y políticas basadas en concepciones más horizontales, como son las apalancadas sobre el concepto de sistemas de innovación. No obstante, una estrategia de es pecialización es inteligente si se basa en un sistema regional de innovación sofisticado o eficiente, o incluso en sistemas sectoriales de innovación con una perspectiva que no es sólo regional, sino también internacional (Orkestra, 2017). La CAPV es una de las pocas regiones europeas que la literatura ha considerado como un sistema regional de innovación “real” (Cooke et al., 2000), además de ser una de las más avanzadas en la implementación de una es trategia de especialización inteligente.

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El Plan de Industrialización 2017/20 consiste en generar condiciones para reforzar el ecosistema industrial vasco, concretar el compromiso con la industria como eje central de actuación en materia económica, poner a dis posición de las empresas instrumentos de apoyo a la competitividad, facilitar la interacción público-privada (Gobierno Vasco, 2017). El Plan asume plenamente el modelo de Industria 4.0. La continuidad y expansión se ex presa con “Basque Industry 4.0” como “una industria más competitiva en una economía del conocimiento”, con creación de empleo de calidad, ancla je de actividades productivas en Euskadi y tracción del sector servicios. En la formulación del plan de industrialización hay un compromiso explícito de acompañar a la industria vasca en la consolidación de la cuarta revolución industrial, como fuente de competitividad y desarrollo del sector TEIC y sectores conexos bajo la estructura organizativa de la clusterización y la especialización inteligente. Las nuevas tendencias que ya afectan a la indus tria son: la digitalización y servitización asociadas a conceptos de internet industrial y los sistemas ciberfisícos. La generación del valor se desplaza de lo que tradicionalmente se consideraba industria, a los datos y al surgimiento de nuevos ámbitos como analítica de datos, cloud computing o ciberseguridad. La robótica colaborativa caracterizada por la adaptabilidad y facilidad de interacción con personas y automatización de la producción, la fabricación aditiva y otras tecnologías asociadas con la I4.0 —como el trabajo a demanda (gig economy)—, son una apuesta de internacionalización hacia nuevas economías emergentes y menos exploradas por la industria vasca, como el Sudeste Asiático, Polonia y Nigeria. La estrategia es reforzar el posicionamiento de Euskadi en la fabricación avanzada o inteligente, logrando la integración de tecnologías facilitadoras, que impulsen la multidisciplinariedad y la convergencia tecnológica para desarrollar capacidades y soluciones de fabricación optimizando los recursos existentes. Integrar cadenas de valor globales (locales e internacionales) para la fabricación avanzada, impulsar las acuerdos de colaboración público–privados que aceleren la industrialización de los resultados de la I+D+i en fabricación inteligente. Los sectores productivos son cada vez más conscientes que deben incorporar el desarrollo de TIC en sus sistemas. El PCTI 2020, aprobado a finales de 2014, complementó y reforzó en la I&D el fortalecimiento de la I4.0 .Una de las principales aportaciones y no vedades del Plan de CTI fue la estrategia de especialización inteligente de Euskadi (de acuerdo con la metodología europea RIS3). El PCTI 2020 apues ta por la especialización, la excelencia, la cooperación, la internacionalización y la orientación a resultados del sistema. La idea es favorecer la investigación orientada a la incorporación de inteligencia en medios y sistemas de pro ducción, el aprovechamiento de capacidades y tecnologías emergentes en

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nuevos productos y procesos, la integración de materiales avanzados en so luciones de mayor valor agregado o procesos mejorados, la eficiencia y sostenibilidad de los recursos empleados y la integración de servicios de alto valor. La fabricación avanzada es una de las prioridades identificada en los diversos planes de industrialización y en el Plan CTI, tiene una aplicabilidad transversal en un territorio con definida vocación industrial. Entre los objetivos de la política de ciencia y tecnología se destacan reforzar los vínculos entre la política científico-tecnológica y la política clúster. Aunado a esto los apoyos de programas de la Unión Europea, el gobierno vasco y las empresas, donde juegan un papel activo los centros tecnológicos y las instituciones intermedias para consolidar alianzas públicas-privadas y encauzar fondos europeos, para desarrollar actividades de investigación, publicación y transferencia de conocimientos. Donde se destaca el trabajo logrado por IK4 que es una alianza privada de nueve centros tecnológicos con fuerte vinculación con las empresas. El objetivo prioritario de IK4 es mejorar la eficacia de los centros tecnológicos al servicio de la competitivi dad empresarial, tiene un activo papel en varios sectores de actuación como: fabricación inteligente en procesos de mecanizado, procesos de deformación, fabricación continua, gestión de producción, fabricación aditiva, CPS, big data, cloud computing, ciberseguridad, apoyado en diferentes tecnologías horizontales estratégicas como TEIC, mecatrónica, materiales y nanotecnologías. La Agenda Digital 2020 es la estrategia transversal que apoya la inter conexión y colaboración de diferentes agentes y sectores para la gestión y desarrollo multidisciplinario de las Tecnologías de Electrónica, Informática y Comunicación (TEIC), une usabilidad, flujo de información en la pro ducción y en los negocios. La digitalización es un factor que tiene capacidad para potenciar otros campos, además de la industria. Uno de los objetivos de la iniciativa es impulsar la industria inteligente incorporando las TEIC a la fabricación, cadenas de valor y desarrollando productos, servicios y nue vos modelos de negocios. Además de apoyar la seguridad ciudadana, la sostenibilidad, gestión de infraestructuras, es un campo de convergencia que forma ecosistemas de interacción entre iniciativas, programas y sectores. • Agencias públicas y privadas que apoyan en el desarrollo y difusión de la Industria 4.0

La Agencia Vasca de Desarrollo Empresarial (SPRI) tiene un activo papel en la implementación de Basque Industry 4.0, además de ser la responsable para atraer y facilitar las inversiones extranjeras a través del servicio Invest in Basque Industry. Contribuye a complementar la estrategia territorial a

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través del conocimiento de mercados y capacidades emprendedoras, es un miembro activo de la estrategia de fabricación avanzada que promueve el posicionamiento y liderazgo en Euskadi como economía de base industrial. Actualmente organiza la red conectada de activos “Basque Digital Innovation HUB” donde se construyó un catálogo de activos, centros tecnológicos, centros de fabricación avanzada, universidades, centros de educación. Las soluciones que buscan lograr a futuro son: información y asesoramiento; identificación de oportunidades, soluciones y equipos; generación de conocimientos y transferencia a través de nuevas soluciones y equipos, hibridación de procesos y supervisión y control; formación y experimentación a través del servicio de alquiler de infraestructura de fabricación digital, atrac ción de talento y de nuevas oportunidades internacionales. La Red Innobasque es una alianza pública-privada donde participa la sociedad civil, es la Agencia Vasca de Innovación creada en 2007 con la in tención de convertir a la CAPV como referente europeo en la innovación. En el Plan de CTI 2010 se definió a Innobasque como un instrumento de ges tión y órgano de coordinación del Sistema Vasco de Innovación. En 2012, Innobasque consolidaba el rol de Secretaría Técnica del Comisionado del Lehendakari para la CTI. En el nuevo Plan de CTI 2020 se ha diseñado el pro ceso de evaluación y seguimiento de la estrategia de CTI. Innobasque ha multiplicado las actividades para transformar los modelos de gobernanza enfatizando las redes colaborativas. Escuela de Innovación es una plataforma de trabajo para promover la in novación en el ámbito educativo, mediante la aplicación de STEM (Science, Technology, Engineering, Maths) y STEAM consiste agregar a las siglas inglesas STEM, Arte y Diseño, con esta formación se busca complementar el aprendizaje de contenidos científicos y tecnológicos con el desarrollo del pensamiento divergente y el incremento de la creatividad, hibridando disci plinas para obtener experiencias educativas más transversales que integran la complejidad de los problemas. La Red iNNvest es una red de inversores que promueve negocios innovadores facilitando a los emprendedores el acceso a recursos financieros, tecnológicos e industriales, con el fin de multiplicar sus posibilidades. Los proyectos están dirigidos a impulsar la fabricación avanzada, biociencias, salud, tecnologías limpias. Las corporaciones empresariales que integran esta red son CAF, Iberdrola, Irizar, Mondragón, Repsol y Velatia. Los inverso res privados son Caixa Capital Risc, DeMeter, Orza y Talde capital de riesgo. Los inversores tecnológicos son Ibermática, IK4 Research Alliance, Tecnalia Ventures. Los inversores institucionales son Seed Capital Bizkaía, Gestión de Capital de Riesgo del País Vasco (SGECR). Las ventajas que ofrece a red a los emprendedores son: 1) conectar inversores, financiadores y promotores;

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2) simplificar a los emprendedores el acceso a una amplia red de inverso res; 3) asegurar la continuidad de las inversiones a través de los distintos estadios del proyecto empresarial; 4) ofrecer a los emprendedores un feed back calificado por parte de expertos e inversores; 5) facilitar la coinversión entre inversores y financiadores de distintos perfiles (tecnológicos, financieros y público-privados). Mondragón es uno de los principales grupos empresariales de España. Conformado por 268 empresas y cooperativas, en 2016 tuvo ingresos de cerca de 12 mil millones de euros y cuenta con 73 635 trabajadores. Altamente diversificado (finanzas, automotriz, máquinas herramientas, industria, distribución). El grupo cuenta con una universidad privada. En 2016 se definen como estrategias básicas, la fabricación avanzada, smart cities, big data y materias primas. ORKESTRA, creado en 2016 como el Instituto Vasco de Competitividad, ha sido desde su fundación una institución integrada a la Universidad de Deusto y al campus de la Universidad de San Sebastián, pero con una estruc tura organizativa que asemeja a una firma privada, tiene cuatro áreas de investigación: clusters, innovación y desarrollo regional, estrategia y empre sarial. Cada dos años elabora el Informe de Competitividad de la economía vasca (Orkestra, 2007, 2009, 2011, 2013, 2015, 2017). Ahora se complemen ta con el papel en la investigación de la digitalización y la I4.0. La experiencia de Orkestra marca un tema clave en el rol de las instituciones académicas en el desarrollo regional, por su relación con gobiernos y el sector político, aunque el personal investigador de Orkestra es independiente de cualquier gobierno. Estados Unidos: de la manufactura avanzada a la fabricación inteligente La estrategia impulsada en Estados Unidos por el ex presidente Obama de “manufactura avanzada”, perseguía recuperar la actividad industrial pérdida por los procesos de deslocalización. El movimiento de la producción offshoring provocó en Estados Unidos una pérdida de la capacidad de producción industrial que debilitó las capacidades de investigación, las aptitudes y habilidades de apropiación de conocimientos de los trabajadores. A esto se agregan los nuevos procesos de manufactura, que emergen con la digitalización de la producción y la integración de los sistemas CPS. De acuer do con el PCAST (2011), la estrategia estadounidense se focalizó a desarrollar la manufactura avanzada, entendiendo por tal el uso y coordinación de la información, automatización, computación, software, sensores y funcionamiento en red, que hacen uso de materiales de vanguardia y capacidades emergentes vinculadas con las ciencias físicas, la biotecnología, la nanotecnología, la química y la biología.

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La finalidad fue elaborar escenarios de futuro para una aplicación efectiva de la estrategia nacional basada en previsiones económicas y foresight sobre diferentes áreas (defensa, energía, salud, industria, seguridad, econo mía y mercados globales), a través de un proceso interactivo de comunicación continua y elaboración de documentación conjunta entre la industria, la academia y el gobierno. El gobierno en esta fase cumplió un papel fundamental para orientar la investigación y la infraestructura, con el interés de articular una economía en red. Los desafíos que estaban dirigidos a varios niveles (macro económico, específicos para los sectores que se buscaron con solidar y las empresas, especialmente Pymes) canalizando los apoyos hacia la I&D, la formación continua e integral (jóvenes y veteranos) de los trabajadores, como la orientación de la inversión productiva reconstruyendo los mecanismos para crear y compartir las mejoras de productividad (PCAST, 2011). La creación de la Red Nacional para la Innovación en la Manufactura (NNMI) constituye una vasta red de centros regionales que aceleran el desa rrollo y la innovación, además de contribuir a la adopción de la manufactu ra avanzada en el país. Durante 2013 y 2014 se buscó consolidar un fondo de inversión de mil millones repartido entre el gobierno, el sector privado y otros fondos no federales para organizar una red de investigación aplicada en manufactura avanzada y aditiva. En 2014 se lanza una fase de profundización en la creación de una estructura organizativa de apoyo público-privado, en el desarrollo de la digitalización en la industria, el fomento a la investigación aplicada y el diseño de nuevas redes que faciliten la información y competitividad, a través de la Iniciativa Manufacturing USA. La profundización del concepto de digitalización en la producción como la ampliación de la estructura organizativa de apoyo, se denominó Revitalize American Manufacturing and Innovation Act de 2014 (RAMI), la cual estaba orientada a reforzar la Red para la Innovación en la Manufactura Inteli gente. El Programa Manufacturing USA depende de Advanced Manufacturing National Program Office (AMNPO), interagencia federal que supervisa las funciones y evalúa la trayectoria y desempeño del programa. Manufacturing USA es la superestructura que incluye todos los institutos que inicialmente se denominaron NNMI, más los que se adicionaron, como los institutos creados por el Departamento de Defensa (DoD) y Energía (DOE) (Manufacturing USA, 2017; Lu, Morris y Frechette, 2016). Para promover la actual informatización de la producción y superar las dificultades y desafíos anteriores, se han acumulado muchos procesos y vías dentro de la producción desde: la fabricación flexible (FMS), la producción esbelta (LP), la manu factura integrada por la computadora (CIM), manufactura virtual, fabricación

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en redes. Recientemente con la integración de la información, el manejo de datos y la integración empresarial se ha logrado un gran avance en la pro ducción, la teoría y las tecnologías claves (Tao, Laili, Zhang, Zhang y Nee, 2014). El avance de internet de las cosas y servicios desata la innovación en una amplia gama de sectores. Esto provoca el tránsito de la manufactura avanzada a Manufactura Inteligente (SM), el término surge en la definición propuesta por el Congreso, en la North American Energy Security and In frastructure Act de 2016, donde se plantea que: “la fabricación inteligente se refiere a la aplicación de la tecnología de información en todas las fases del proceso de producción manufacturero moderno, desde la forma como se diseña, fabrican y consumen los productos, hasta cómo las máquinas y equipos involucrados en el proceso de producción están conectados. La manufactura inteligente implica conocimiento en cada fase del proceso: diseño, fabricación y uso continuo. La Red de Manufacturing USA se estructura en varias modalidades organizacionales, tales como: relaciones bilaterales organización/organización (industria-universidad); InstituteConsortium, involucra a diversas organizaciones que crean y desarrollan valor a través de la colaboración competitiva. Los objetivos del Consorcio son lograr algo que está más allá del alcance de cualquier actor individual. Los institutos son ecosistemas que como espacio común de confianza promueven y estimulan las asociaciones entre actores. Un ejemplo es América Makes y sus miembros. Por último la modalidad de redes es una estructura descentralizada que facilita y sostiene las interacciones entre institutos-con sorcios y entre miembros individuales de diferentes institutos, el ejemplo es el Programa Manufacturing USA, que representa la suma del conjunto, que proporciona supervisión y orientación al desarrollo de los institutos, ya sea a nivel individual como los institutos-consorcios y redes. Estas modalidades concentran alrededor de 1 200 compañías, agencias gubernamentales, organizaciones sin fines de lucro, instituciones académicas que están integradas en los grupos de trabajo, en los comités diseñando proyectos y programas de trabajo para nuevas investigaciones. Con una visión multidisciplinaria facilitan la colaboración multinivel y dan respuestas a las necesidades de la industria y la difusión de conocimientos (Deloitte, 2017; Manufacturing USA, 2017). LAS OPORTUNIDADES EN MÉXICO PARA CONSOLIDAR EL DESARROLLO DE DIGITALIZACIÓN EN LA PRODUCCIÓN

En México, en las últimas dos décadas, se han experimentado cambios im portantes en el modo de producción de los conocimientos, en la estructura

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organizativa de las empresas y en la articulación de las cadenas de valor vinculadas con sectores estratégicos receptores de los cambios tecnológicos y productivos. Estas transformaciones modificaron sustancialmente las relaciones entre los diferentes agentes económicos y sociales (empresas, sec tores, regiones, gobierno, sociedad civil, investigadores y formación de pos grado). En la actual encrucijada de profundas transformaciones a nivel internacional y nacional por la asimilación de los procesos de fabricación digital, se plantean nuevas incertidumbres, especialmente en ciertas formas de organización que se vuelven inutilizables para enfrentar la velocidad de los cambios. En el análisis realizado precedentemente se identificó la impor tancia de las nuevas estrategias de digitalización, como las opciones realiza das por los diferentes países industrializados para encaminar la estructura industrial y asimilar las tecnologías básicas como computación en la nube, big data, que permiten avanzar en la integración de la colaboración entre dispositivos y agentes. El uso de internet de las cosas posibilitó estos servicios avanzados mediante la interconexión física y virtual, articulando el mundo digital con el mundo de las máquinas. El término de Industria 4.0 como sistema sociotécnico, transmite la potencialidad de la ingeniería en la resolución del proceso de producción, si bien acentúa el enfoque tecnológico de la innovación, abre perspectivas más profundas que pone en cuestión no sólo la frontera entre la producción y los servicios, sino que activa en todos los países analizados, nuevos acuerdos sociales de colabo ración pública-privada, que dan lugar a iniciativas y reflexiones interinstitucionales, ya sea para generar diagnósticos, mapas de rutas sobre la situación de los sectores de aplicación en extensa colaboración con grupos de la industria, el gobierno, instituciones intermedias, la universidad y los centros de investigación y sectores organizados de la sociedad civil. En los casos internacionales expuestos se identificaron las alianzas y acuerdos interinstitucionales que sostienen y mantienen la aplicación de la Industria 4.0, cuya continuidad de trabajo instauró una nueva gobernanza pública-priva da, involucrando a los agentes participantes en múltiples redes de trabajo, de estudio de nuevas problemáticas como: estandarización, ciberseguridad, inserción de las Pymes en los procesos digitalizados, flexibles y personalizados de la cadena de valor digitalizadas. En el caso de México no existe una orientación específica en las políticas públicas para incentivar las estrategias de reindustrialización digital. El PECTI 2014-2018 ya perfilaba débilmente la importancia de la manufactura avanzada en la producción, pero no se diseñaron programas detallados ni tampoco fondos de investigación para iniciar la aplicación de la I4.0 Los desafíos fueron establecer prioridades nacionales para el desarrollo de software, energía y salud. La digitalización de la producción, la integración de

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los procesos y máquinas son una problemática reciente. Para México será una preocupación de los próximos Planes Nacionales de Desarrollo (que se inicia en el 2018 con el cambio de gobierno sexenal), con nuevas propuestas que se plasmarán en los correspondientes programas industrial y CTI. La situación actual se perfila distinta, dado el creciente interés y preo cupación de fuertes grupos por obtener información sobre estos procesos: en el ámbito empresarial, de los gobiernos estatales, los clústeres automotriz, TIC, aunado al trabajo de investigación iniciado en los Centros Públicos de Investigación Conacyt (CPI) para prever desarrollos analíticos avanzados que faciliten la obtención de datos de múltiples fuentes en los desempeño de las máquinas, el monitoreo de movimientos en la gestión de la información mediante la estandarización de entrega de datos, los desarrollos de procedimientos de conectividad, para la operación y comercialización, la digitalización de la cadena de suministros y mejorar la formación y aplicabilidad de las exigencias de la I4.0. Paulatinamente, surgen iniciativas a nivel estatal, en las organizaciones intermedias (FCCyT, FUMEC, CANIETI), en organismos públicos vinculados con la industrialización (Secretaría de Economía, Conacyt, ProMéxico) por reflexionar e investigar las experiencias internacionales, analizar las respuestas implementadas para resolver situaciones dentro de las empresas y con el entorno del proceso productivo, con la finalidad de divulgar y concientizar a los agentes públicos y privados sobre la naturaleza y alcance de los cambios. Bases para la sustentación de la industrialización digitalizada y la consolidación de nuevas modalidades organizativas La construcción de redes multifuncionales crea un entorno favorable al crecimiento, ya que facilita el conocimiento mutuo, la colaboración y el in tercambio de información, ofreciendo oportunidades para compartir los conocimientos entre las empresas, las instituciones de investigación y de asistencia especializada. Dicha circulación de la información preserva la formación de comportamientos oportunistas y hace más difícil la formación de coaliciones regresivas. Los clústeres productivos con continuidad y capacidad de apropiación de nuevas tecnologías y vinculación efectiva con las instituciones de investigación (CPI, institutos tecnológicos, univer sidades) se localizan en los sectores automotrices, aeroespaciales, de TIC, electrónicos con relaciones consolidadas, relaciones entre empresas, proveedores, centros de investigación, institutos tecnológicos, instituciones intermedias, agencias gubernamentales. A pesar de las discontinuidades pro ducidas en las políticas de apoyos debido a los cambios en los gobiernos y

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estrategias estatales, se logró conciliar un campo de interés mutuo que favoreció la creación de nuevas modalidades de transferencia de conocimiento, formalizadas en oficinas de transferencia y complementadas con la acción de otras organizaciones intermedias, incubadoras y parques de innovación. La evidencia empírica señala que existen diferencias entre los agrupamientos productivos, (Casalet, 2012 y 2013) que depende del desarrollo económico, tecnológico y relacional de la región donde se insertan. La historia productiva de la región condiciona los aprendizajes, la innovación, la organización industrial y las relaciones de colaboración con otros agentes; aunque existen islas de conectividad micro-macro en ciertos agrupamientos regionales (software, aeroespacial, electrónico, automotriz) y par ques industriales (PIIT-IT cluster en Monterrey, Integradoras de Empresas de software en Jalisco) creados para facilitar economías externas e integrar a las Pymes en relaciones asociativas entre sí, o con empresas anclas para reforzar las cadenas de proveedores. En diferentes regiones del país se generaron agrupamientos industriales (Baja California, Chihuahua, Jalisco, Querétaro, Aguascalientes, Nuevo León) donde se iniciaron dinámicas productivas y sociales, que aunadas a los esfuerzos de inversión y fortalecimiento institucional de los gobiernos estatales, desarrollaron un capital social capaz de promover comportamientos emprendedores e integrar a nuevos grupos productivos y académicos en la circulación de la información y la realización de proyectos comunes. Esta colaboración no es sólo producto de la coincidencia geográfica, la búsqueda por mejorar las condiciones organizativas y los aprendizajes acumulados, abrieron nuevas vías de intercambios entre los sectores productivos y la investigación (centros públicos de investigación, universidades, institutos tecnológicos). El intercambio de conocimiento tácito y la formalización de procesos de aprendizaje y mejoras en la productividad de las empresas constituyeron una infraestructura institucional de apoyo a la innovación, que a pesar de las fluctuaciones económicas y políticas, se complejizaron los intercambios (tecnológicos, asociativos, de capacitación) ahora útiles para el desarrollo de la Industria 4.0. Programas desarrollados por Conacyt orientados a generar conocimiento de frontera y consolidar las relaciones de colaboración públicas- privadas El programa de Nodos Binacionales de Innovación busca fomentar la comercialización de tecnologías que se desarrollan en universidades y centros de investigación, así como la generada desde la propia iniciativa privada.

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La idea central es que se creen tres nodos (cada nodo es un grupo de institu ciones de educación superior y centros de investigación) que se dediquen a promover el programa (NoBis) en sus regiones o en sectores bien definidos. Al 2016 se han llevado a cabo dos capacitaciones: la primera organizada por la Fundación México-Estados Unidos para la Ciencia (Fumec), don de participaron 15 equipos. La segunda realizada en el Tecnológico de Monte rrey con una participación de ocho equipos. En ambos casos, los instructores fueron designados por la NSF y traídos desde Estados Unidos para trabajar con los equipos participantes (Bonilla, 2016) El Programa COBI, establecido entre Conacyt y la National Science Foun dation (NSF), está orientado a organizar Consorcios Binacionales de Innova ción (CoBI) con la finalidad de promover la colaboración internacional y el desarrollado de investigaciones bilaterales que contribuya a desarrollar nuevos aprendizajes en los investigadores mexicanos, especialmente en el área de comercialización de tecnología. Este programa va dirigido a insti tuciones de Educación Superior (IES), Centros de Investigación (CI), ins tituciones de salud y otra figura académica o de investigación, con programas de posgrado en el PNPC del Conacyt (Conacyt, 2015). Los CoBI apoyan la operación de los Consorcios Academia-Industria en temas tecnológicos relevantes e impulsan la vinculación a largo plazo con la industria, a través de un modelo de asociación público-privada con una gobernanza efectiva en coordinación con los centros de investigación colaborativos academia-industria (I/UCRC, por sus siglas en inglés) de la NSF. Los temas de investigación iniciados están vinculados con la apropiación de nuevas tecnologías digitales en la producción, en la biotecnología y nano tecnología. Aunque la formación de consorcios está en una etapa inicial, ha generado en los investigadores mexicanos que los integran un aprendizaje importante en la construcción de diálogos con pares y creación de redes de conocimiento, gestión y comercialización de proyectos que significan un avance para los grupos de investigación y las instituciones participantes (CPI, universidades, institutos de investigación). Fondos de investigación en fronteras de la ciencia Este programa del Conacyt establece apoyos directos a la investigación en ciencia y tecnología que permiten un valor elevado de nuevas ideas; conso lidar las instituciones existentes dedicadas a la ciencia y la tecnología para atender las necesidades actuales de generación y aplicación del conocimien to y las que provengan del surgimiento de temas emergentes, así como apro vechar las oportunidades brindadas por el capital humano. Este esquema de apoyo pretende que investigadores en México sean apoyados con recursos

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que los motiven a expresar su creatividad y a generar revoluciones conceptuales del saber (Conacyt, 2015). Es una instancia muy importante para eva luar la integración del conocimiento en la producción y consolidar grupos multidisciplinarios que conduzcan los proyectos innovadores con repercusiones para abrir nuevos campos y generar nuevas redes. Los problemas de este fondo de investigación radican en las asignaciones para evaluar la calidad y excelencia de proyectos innovadores con pares que no conocen la problemática y cuyos criterios de cientificidad son limitados a sus propias redes. Redes Temáticas Conacyt: una intermediación compleja Las Redes Temáticas tienen como objetivo construir plataformas de intercam bio de conocimiento y difusión entre investigadores, empresarios y sector público sobre áreas de interés para el desarrollo del conocimiento y la sociedad, considerando las áreas estratégicas y de atención de los problemas del país. La finalidad de las redes temáticas es facilitar el intercambio de conocimientos y generan sinergias con nuevos agentes fomentando la interacción interinstitucional y la multidisciplinariedad de los enfoques. Las redes temáticas actúan como organizaciones intermedias para fortalecer la construcción y desarrollo de espacios de aprendizaje multidisciplinarios, temas estratégicos que respondan a problemas nacionales (científicos, tecno lógicos y sociales) y procuren la vinculación entre la academia, el gobierno y la sociedad. Los temas de las redes están enmarcados en las áreas del conocimiento consideradas en el Programa Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación (PECiTI) 2014-2018. Las áreas son: ambiente, conocimiento del universo, desarrollo sustentable, desarrollo tecnológico, energía, salud y complejidad de la sociedad. Nueva estructura organizativa de los CPI con una visión convergente y multidisciplinaria: una respuesta para afrontar los cambios del conocimiento El Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt) planteó este año la creación de nueve consorcios orientados a la investigación y el desarrollo industrial para atender problemáticas en diversos sectores y regiones del país. Esta iniciativa es parte del proyecto de Reorganización del Sistema de Centros Públicos de Investigación del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT, 2017), es una respuesta que reconoce la multidisciplinariedad

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del conocimiento y la búsqueda de respuestas convergentes y transversales en la organización y la comunicación en las áreas de conocimiento. La reestructuración se justifica en los nuevos modos de producción de conocimiento a nivel internacional, basados en la integración de grupos y redes de investigación que abordan problemas nacionales y de la sociedad de forma multidisciplinaria, aspectos no considerados por en el modelo lineal de construcción de conocimiento por instituciones o investigaciones individuales (Conacyt, 2017d). Inicialmente, la reorganización propone transformar los 27 centros de investigación CONACYT en nueve sectores estratégicos para el desarrollo económico y social del país. En un segundo momento está previsto crear otros consorcios para atender otras problemáticas nacionales para el año 2018. La iniciativa de reorganizar los CPI responde a la necesidad de impul sar sinergias entre los centros de investigación, así como con otras institucio nes y la industria. La conformación de consorcios responde a consolidar un enfoque transversal, favorecer la mayor comunicación y cooperación entre centros, con una visión de investigación multi y transdisciplinaria, así como desarrollos basados en procesos de convergencia tecnológica. Esta reorganización del trabajo científico de los CPI se coordinará a tra vés de cinco sectores estratégicos para el país, donde los 27 centros de inves tigación estarán distribuidos en grupos, que son los nueve consorcios. Cada consorcio alineará sus capacidades para atender problemáticas especificas a través de proyectos con diferentes fuentes de financiamiento (véase cuadro 1). Además, la participación en los consorcios no es exclusiva de los centros de investigación, ya que han sido incluidos en esta iniciativa un organismo internacional asociado (FLACSO México) y un Fideicomiso (FIDERH). La creación de los consorcios busca, por un lado, mejorar el aprovechamiento de los recursos humanos y materiales instalados en los centros de investigación. Por otro lado, impulsar el desarrollo regional e industrial. La alineación temática permitirá a los centros avanzar en la construcción de conocimiento pertinente, con excelencia académica. La alineación se ha organizado en dos instrumentos: uno enfocado a resolver las principales necesidades de generación de conocimiento, establecidas en el PECITI con alcance nacional y a largo plazo, denominado Programas de Investigación de Largo Aliento (PILA) y, un segundo diseñado para que el sistema aumente su capacidad de mover la economía nacional, la estrategia de Centros para la Atención Tecnológica a la Industria, ECATI (Conacyt, 2017c:18). La crea ción de los consorcios servirá como un instrumento de apoyo para los cen tros, en la construcción de un espacio de aprendizaje, de gestión de proyectos y generación de nuevas pautas de comportamientos y de criterios para evaluar el trabajo en equipo de los investigadores.

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CUADRO 1

REORGANIZACIÓN DE LOS CENTROS CONACYT EN LOS CONSORCIOS Y COORDINACIONES Sector

Nombre consorcio

CITTAA

Centros • CIO

• CIMAV

• CIATEC

• CIQA

• CIATEQ

• COMIMSA

• CIDESI

• INAOE

Especialidad

Ubicación

Automotriz

Aguascalientes, Aguascalientes

Aeronáutica

Parque Aeroespacial de Querétaro, Querétaro

Matelurgia y Minería (herramentales, troqueles y moldes)

San Luis Potosí

Óptica aplicada

Monterrey, Nuevo León

Energíahidrocarburos

Ciudad del Carmen, Campeche

Agroalimentario

Acapulco, Guerrero

Agroalimentario, biotecnología

Pachuca, Hidalgo

• CIDETEQ • INFOTEC

Manufactura avanzada

CENTA

• CIMAT

• IPICYT

• CIATEC

• CIMAV

• CIATEQ

• CIQA

• CIDESI

• COMMIMSA

• CIDETEQ • INAOE

• CIDESI

Consorcio SLP

• CIATEQ • COMIMS

• CICESE

Energía renovable

COA

• CIO • INAOE

Hidrocarburos

Consorcio Ciudad del Carmen

• CIATEQ • CIDESI • CIQA • COMIMS • CentroGeo

ADESUR

Agroalimentarios

• CIAD • CIATEJ • CICY

Consorcio Agro-Hidalgo

• CIAD • CIATEJ

• CentroGeo INTELNOVA

• CIDE • CIMAT • INFOTEC

Multidisciplinarios sociales

Parque Industrial Tecnopopo Políticas públicas, Pocitos II, geomática y big Aguascalientes, data Aguascaliente. Yucatán

• CentroG • INFOTEC

CentroMet

• CIDE • CIDESI

• MORA

Estudios Metropolitanos

Querétaro, Querétaro

• EL COLE

Fuente: disponible en <http://www.conacytprensa.mx/index.php/sociedad/politica-cientifica/ 15630-reorganizan-sistema-centros-publicos-investigacion-conacyt>.

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La complejidad de la estructura institucional: la acción de organizaciones intermedias A medida que aumenta el contenido científico y tecnológico de la actividad productiva se reorganiza la gestión institucional para sostener las nuevas capacidades de aprendizaje de las empresas y de los agentes que desde dife rentes ámbitos (público, privado) contribuyen a desarrollar una diversidad de redes multifuncionales que alientan la colaboración. Aunque la potencialidad de estos logros está determinada por la confrontación exitosa con los mercados. Las organizaciones intermedias pueden ser: tanto una organización especifica creada en los diferentes clústeres productivos que lidera procesos de vinculación y colaboración universidad-empresa, a veces los CPI cumplen esta función de articulación y enlace, también ciertas asociaciones empresariales (CANIETI en múltiples estados ha jugado un papel importante para consolidar el sector de software); los Consejos Estatales de Ciencia y Tecnología han desempeñado funciones de intermediación al promover la formación de redes inter organizacionales, el flujo de conocimientos y la comunicación cuyo impacto puede profundizar las conexiones macro, meso, micro.1 Las nuevas formas de intermediación están centradas en el desarrollo de redes interinstitucionales, con flujos dinámicos de intercambio con actores no académicos y con financiamiento proveniente de varias fuentes, que acre cientan y expanden los vínculos y los aprendizajes en los procesos productivos (laboratorios de los CPI con la industria, oficinas de transferencia de tecnología de los CPI, parques de innovación, redes temáticas nacionales y estatales), aceleran los procesos de colaboración y consolidan los circuitos comerciales, de información de ideas e innovaciones entre los agentes 1 Dentro de las organizaciones intermedias se destacan: El -Foro Consultivo Científico y Tec nológico (FCCyT) creado por la Ley de 2002 como órgano autónomo y permanente de consulta del Poder Ejecutivo Federal, del Consejo General de Investigación Científica y Desarrollo Tecno lógico. -La Academia Mexicana de Ciencias (AMC). -La Fundación México Estados Unidos para la Ciencia (FUMEC), nació como una entidad articuladora de la colaboración científica binacional en áreas prioritarias para ambos países, en su desempeño amplió las sinergias a múltiples proyectos vinculados con nuevas tecnologías, aeroespacial, salud y emigración, potenciados por una estructura organizativa flexible y ávida de captar oportunidades de desarrollo. -La Asociación Mexicana de Directivos de la Investigación Aplicada y Desarrollo Tecnológico (ADIAT) creada en l989 para contribuir a mejorar la administración de tecnología y la protección industrial fue ampliando sus objetivos y profundizando los vínculos con diversos sectores empresariales para afianzar la expansión de una cultura de la innovación. Los Consejos Estatales de Ciencia Y Tecnología agrupados en la REDNACECYT constituyen una red formalizada para promover la CTI impulsar programas como el desarrollo de un Obser vatorio de CTI y apoyar a nivel regional las acciones propiciadas por el FCCYT, ADIAT, FUMEC, CONACYT y otras secretarías de Estado especialmente Secretaría de Economía.

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independientes. Estos nuevos acuerdos de colaboración exigen un traba jo de concertación entre multiactores para establecer la agenda de investigación, como la traducción de códigos no compartidos entre los diferentes actores, procedentes de contextos con lógicas, incentivos y culturas diversas. Tales cambios rompen con antiguas rutinas disciplinarias y organi zativas, ya que actúan en un contexto multidimensional, afectan a los funcionarios del sector público y privado, a los investigadores y a las asociaciones sectoriales. REFLEXIONES FINALES A pesar de la fragmentación y la discontinuidad del sistema de innovación, hay en el país sectores productivos con capacidad para apropiarse de las ventajas de internet industrial, sistematizar los datos, aplicar la computación en la nube, la informática móvil y big data, ya existen medios para generar dichas tecnologías y muchos están disponibles, aunque en otras aplicaciones. En México como en los países industrializados, la novedad no es sólo una nueva tecnología, sino la combinación de tecnologías existentes en un nuevo sentido, con la habilidad de satisfacer los cambios actuales y futuros. El problema es cómo integrar los vacíos del pasado provenientes de la fal ta de infraestructura, la baja capacitación y la necesidad de mantener con tinuidad para que los procesos se absorban y generen aprendizajes en las instituciones e individuos. Esta situación exige que los nuevos programas nacionales y de CTI se articulen para asegurar la complementación y seguimiento de las políticas públicas; la fuerte coordinación de programas e incentivos que traspasen las fronteras sexenales y se continúen en políticas acumulativas, impulsará la trasnversalidad de los conocimientos como los enfoques multidisciplinarios. En los diferentes países industrializados analizados en este capítulo se destacan los cambios que impactan a la industria con la extensión de internet industrial que articula el mundo digital con el mundo de las máquinas. El uso de IoT posibilitó servicios avanzados mediante la interconexión física y virtual. Las principales características de IoT es la integración de tecnolo gías de identificación y seguimiento. El nuevo proceso se caracteriza por la aplicación de la tecnología de la información en todas las fases del proceso de producción manufacturero moderno, desde el diseño, fabricación, consu mo de productos, servicios al cliente están conectados, cada fase del proceso implica conocimiento y conexión, complementado con el uso de manufactura aditiva para personalizar productos.

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La generación de valor se desplaza de la industria “tradicionalmente co nocida” a los datos y al surgimiento de nuevos ámbitos como analítica de datos, cloud computing y ciberseguridad. La robótica colaborativa caracterizada por la adaptabilidad y facilidad de interacción con personas y automatización de la producción, la fabricación aditiva y otras tecnologías asociadas con la Industria 4.0. El término más generalizado para explicar esta nueva producción es la Industria 4.0, modelo aplicado en Alemania y adoptado en la Unión Europea, en tanto que en Estados Unidos se inició como manufactura avanzada, para posteriormente denominarse “Fábrica Inteligente”. En México no hay todavía un término definido, se conoce como manufactura avanzada (inteligente, I4.0). El uso indiscriminado y la facilidad de adopción de denominaciones de moda para garantizar a las empresas consultoras un nuevo mercado, propició el abuso de términos sin definiciones explícitas y en mu chos casos sin ninguna novedad en las propuestas, más allá de un software. El tránsito hacia la Industria 4.0 en los países analizados fue un proceso conjunto con los protagonistas, involucró al sector público, empresas y clús teres de los sectores productivos, trabajadores, centrales sindicales y directivos, investigadores y organizaciones intermedias que mantuvieron una activa participación en los diagnósticos para la aplicación del modelo, y el seguimiento selectivo de acciones, como son los casos de Alemania, Estados Unidos y la Comunidad del País Vasco. El eje tecnológico de la Industria 4.0 está basado en el desarrollo de las TIC que abre nuevas soluciones para la manufactura como flexibilidad y eficiencia en los procesos productivos, calidad e interconexión de toda la cadena de valor. La Industria 4.0, surgida en Alemania y extendida a toda la Unión Europea, impulsó este modelo aplicando orientaciones específicas en las políticas industriales y de CTI. El objetivo fue impulsar la industria digitalizada, inicialmente se formaron grupos de estudios en todos los países analizados para resolver y orientar los problemas centrales de ejecución e implementación como: diagnóstico de sectores productivos, creación de estándares y normas para facilitar la integración, impulsar la I&D para ge nerar nuevos escenarios, adecuar el marco legal, construcción de casos exi tosos y recomendaciones prácticas, integración de las Pymes en la cadena de valor digitalizada. En la adopción del modelo de manufactura avanzada en Estados Unidos se manifiesta la misma preocupación que en Alemania y la CAPV, por consolidar un espacio público-privado que articule las redes de investigación avanzada entre las empresas, las organizaciones intermedias y los gobiernos para organizar programas, iniciativas para la divulgación del nuevo modelo y la profundización de las interacciones con los grupos de

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investigación en la búsqueda de nuevas alternativas de aplicación y formación especializada. La difusión del nuevo modelo en la sociedad, orientado a identificar los beneficios de la manufactura avanzada a través de creación de portales, institutos para la investigación articulados al nuevo paradigma, creación de soluciones globales de interoperabilidad. Esta preocupación por la creación de una estructura institucional de apoyo específica, basada en una gobernanza más colaborativa (institutos, grupos interinstitucionales de estudio sobre la I4.0 y manufactura avanzada), señala el papel central jugado por los gobiernos para estimular y financiar redes nacionales e internacionales para extender el modelo, sostenido por el apoyo decidido de agentes públicos y privados en una causa común de profundizar el conoci miento sobre la industria avanzada, los alcances y consecuencias, que no sólo sostiene el modelo productivo, sino que proporciona una posibilidad de densificación de las redes sociales con posibilidad de decisión y generar nuevos planteos y oportunidad al reflexionar sobre un ámbito altamente es pecializado, pero que abre una instancia para la producción y la creación de nuevas configuraciones sociales, como consecuencia de la digitalización de la sociedad. La intensidad de acciones generadas por estas redes nacionales e interna cionales de difusión de la Industria 4.0, es uno de los aspectos a considerar en la adopción del modelo digital en las economías latinoamericanas y es pecialmente en México, dado el interés identificado a nivel empresarial y de organizaciones intermedias por incursionar en su desarrollo en el país. La aplicación de esta nueva forma de producción —sin pensarla como solución única, dado que requiere condiciones de infraestructura técnica, formación especializada e integración del proceso para ganar eficacia y rendimien to— sí es ineludible enfrentar esta nueva realidad, diseñar políticas adecuadas para la aplicación, seguimiento y coordinación de programas, y propiciar un diálogo informado sobre los avances, las necesidades técnicas, los im pactos sociales, las oportunidades. El cambio sexenal inminente en 2018 abre un espacio para reflexionar sobre políticas públicas de innovación que permi tan intervenir a varios niveles (macro, meso, micro) para concientizar sobre la problemática e identificar nuevos caminos en base a datos reales y diagnósticos de tendencias, más que por intuiciones transitorias o soluciones de moda. Una medida se impone, es continuar profundizando la acumulación de experiencias y propuestas (como la política de software, de agrupa mientos productivos, de estímulo a la innovación e inserción de Pymes), que a pesar de las fragmentaciones y discontinuidades de aplicaciones generaron un espacio de innovación y articulación de redes nacionales para profundi zar la relación sectores productivos-investigación-formación especializada.

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CUARTA SECCIÓN

COMPETITIVIDAD SISTÉMICA DE LA ECONOMÍA MEXICANA

INNOVACIONES TECNOLÓGICAS, SIMETRÍAS Y SINERGIAS PARA LA COMPETITIVIDAD Y EL DESARROLLO DE MÉXICO CARLOS VINIEGRA BELTRÁN* GUSTAVO VINIEGRA GONZÁLEZ**

RESUMEN En este capítulo se sustenta la tesis de que la mejor simetría en los merca dos de bienes estratégicos (energía, crédito y telecomunicaciones) junto con la mayor sinergia a través del proceso de innovación tecnológica entre las grandes empresas (GES) y las pequeñas (MIPYMES), son los factores fun damentales para superar el actual estancamiento de la economía mexicana y los retos del nuevo entorno internacional impuesto por una política na cionalista y agresiva de Estados Unidos y por la nueva polaridad asociada a la emergencia de China como potencia mundial. Dicho estancamiento está vinculado a un gran atraso tecnológico que reduce la oferta de empleo, ali menta la emigración de mexicanos a Estados Unidos y facilita la formación de bandas de delincuentes que amenazan la gobernabilidad del país. Ello, a la vez, nos hace muy vulnerables a las amenazas del cierre fronterizo y de la imposición de barreras a la exportación a Estados Unidos, todo esto asocia do a la pérdida de la renta petrolera como recurso financiero para sostener el déficit fiscal y al declive de la industria petroquímica y de refinación, que nos ha vuelto cada vez más dependientes de la importación de combus tibles petrolíferos. La superación de esos problemas es urgente y necesaria para enfrentar las transiciones ahora en marcha en los campos de la energía, la demografía y la economía digital. Aquí se muestra cómo —durante los últimos 30 años— Corea del Sur logró salir de la pobreza mediante la crea ción de redes sinérgicas entre GES y MIPYMES que, al competir con alta tecnología en los mercados internacionales, le permitieron a esa nación fi * Profesor de Economía de la Facultad de Derecho. Universidad Panamericana. ** Profesor Titular del Departamento de Biotecnología. Universidad Autónoma Metropoli tana (Iztapalapa). [325]

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CARLOS VINIEGRA BELTRÁN, GUSTAVO VINIEGRA GONZÁLEZ

nanciar el desarrollo tecnológico y la creación masiva de empleos bien re munerados. También se señalan las oportunidades y modalidades para que las MIPYMES mexicanas, tanto urbanas como rurales, puedan proceder a la asimilación tecnología del dominio público para replantear nuestra posi ción en la economía mundial. Esta alianza interna comenzaría por una mayor integración de la proveeduría nacional, dirigida al mercado interno y a la industria exportadora con una reducción del déficit comercial y con la superación de la pobreza que, por más de 30 años ha acompañado nuestro despunte como proveedores de manufacturas ensambladas para la industria de Estados Unidos, pero con serios problemas de seguridad interior, de emigración clandestina y dependencia alimentaria y energética. La creación de redes sinérgicas entre MIPYMES y GES permitirá asegurar una nueva po sición estratégica en los mercados internacionales que cada vez se orientan más a los productos y servicios de alta tecnología. Así se aumentará la ofer ta de empleo y se superará el mediocre desempeño económico y se podrá renegociar con ventaja nuestra posición como socio comercial de Estados Unidos y de otros bloques como China y la Unión Europea que disputan su hegemonía en el mercado mundial. EL PREDICAMENTO DE LA ECONOMÍA MEXICANA La evolución económica de México muestra una prolongada atonía desde 1980. Pues, a pesar de ser una de las economías más abiertas del mundo, no ha mostrado el dinamismo de otros países como Corea del Sur que en el mismo periodo y partiendo de condiciones económicas similares, sí logró superar la pobreza. Esto se muestra por la comparación de las tendencias del PIB per cápita (figura 1), la desigualdad del ingreso familiar medida por el coeficiente de Gini1 (figura 2) y la evolución del Índice del Desarrollo Hu mano2 (figura 3) que en todos los casos fue mejor para Corea del Sur que para México (Viniegra-González, 2010, Viniegra, 2011). El pobre desempeño relativo de México se ha traducido en un rezago en la creación de empleos que a su vez ha dado lugar durante los últimos 30 años a la migración a Estados Unidos de más de 10 millones de mexicanos. Además, la carencia generalizada del empleo bien remunerado ha facilitado la creación de bandas de delincuentes que, con número aproximado de 500 mil personas (Galván y Galván, 2008), amenazan la gobernabilidad del país El coeficiente de Gini es una medida no linear de la desigualdad en una distribución. Si es nulo, todos los elementos tienen lo mismo, si es uno, un solo elemento tiene todo. 2 El IDH está compuesto por: Esperanza de vida, Nivel educativo y PIB per cápita en dólares PPA (corregidos por el poder adquisitivo). 1

INNOVACIONES TECNOLÓGICAS, SIMETRÍAS Y SINERGIAS

FIGURA 1 PIB PER CÁPITA EN USD (PRECIOS CORRIENTES) 35,000 30,000 25,000 20,000 15,000 10,000 5,000 0 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020

Producto Interno Bruto per cápita de Corea del Sur () y México () en USD a precios corrientes. Las tasas promedio de crecimiento fueron: Corea del Sur, 6.5% y México, 4.7%. Las curvas con línea interrumpi da corresponden a funciones exponenciales. Datos del Banco Mundial. FUENTE: estimaciones propias con base en datos del Banco Mundial.

FIGURA 2

DESIGUALDAD EN COREA DEL SUR Y MÉXICO 0.6

Coeficiente de Gini

0.5

0.4

0.3

0.2 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015

FUENTE: evolución del coeficiente de Gini del ingreso de la población en Corea del Sur () y México (). Datos del PNUD y de fuentes diversas recopilados: disponible en <http://www.oecd.org/dev/2698445.pdf, https://knoema.es/atlas/ M%C3%A9xico/topics/Pobreza/Desigualdad-del-ingreso/%C3%8Dndice-GINI>. FUENTE: estimaciones propias con base en datos del Banco Mundial.

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328

CARLOS VINIEGRA BELTRÁN, GUSTAVO VINIEGRA GONZÁLEZ

FIGURA 3

LA EVOLUCIÓN DEL ÍNDICE DEL DESARROLLO HUMANO ENTRE COREA DEL SUR Y MÉXICO 1.00 0.90

IDH

0.80 0.70 0.60 0.50 1980 1990 2000 2010 2020

FUENTE: evolución del Índice de Desarrollo Humano (IDH) de Corea del Sur () y México (). Datos del PNUD (disponible en <http:// hdr.undp.org/en/composite/trends>, consultado: 24 diciembre 2017).

pues desde enero de 2006 a diciembre de 2016 se han producido más de 60 mil homicidios ligados a las actividades de la delincuencia (Presidencia de la República, 2011), y la tasa de homicidios se ha mantenido por encima de 20 por cien mil habitantes, que es diez veces superior a la tasa de homicidios de los países de la Unión Europea, Corea del Sur o Japón. Este nivel de criminalidad ha sido vinculado a la baja calidad de la impartición de la justicia y al desempleo juvenil (Viniegra-Beltrán, 2017), y las deficien cias de la procuración de la justicia se han visto asociadas al pobre des empeño de los egresados de la enseñanza media (OCDE, 2015), lo cual seguramente afecta la procuración de la justicia por la documentación de ficiente de los actos ministeriales del sistema judicial. De forma que el 98% de los homicidios culposos resultan sin sanción legal alguna (Le ClercqOrtega y Rodríguez-Sánchez-Lara, 2017). El lento crecimiento económico de México se acompañó de bajos in gresos fiscales y, para enfrentar la atonía económica, todos los niveles del gobierno (federal, estatal y municipal) se financiaron con la renta petrolera. Pero este ingreso fiscal disminuyó por dos causas principales: la caída de los precios del petróleo y el descenso de la producción de crudo. Además, esto se agravó con el aumento en la importación de combustibles y produc tos petroquímicos. Como resultado de lo anterior, la Secretaría de Hacien da y Crédito Público (SHyCP) promovió la Reforma Fiscal que aumentó la tasa impositiva de los trabajadores asalariados. Desafortunadamente, ni la

INNOVACIONES TECNOLÓGICAS, SIMETRÍAS Y SINERGIAS

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renta petrolera del periodo de 1990 hasta 2016, ni el aumento de la recau dación fiscal, mejoraron en forma significativa la disponibilidad de los servicios públicos de educación, atención a la salud o fomento industrial.3 Un factor causal de la atonía económica de México es la brecha entre la ciencia y la tecnología, la cual se ha ensanchado durante los últimos 30 años (figura 4). Por ejemplo: en 1980, por cada patente de autores mexi canos registrada en México (en el Instituto Mexicano de la Propiedad In dustrial, IMPI) se publicaron 28 artículos científicos, y en el año 2007 la proporción fue de 80 (figura 4). FIGURA 4

PROMEDIOS QUINQUENALES DE LOS REGISTROS DE PATENTES EN EUA POR LAS 10 EMPRESAS MÁS GRANDES DE COREA DEL SUR () y México () 1 000

Item/Mhab

100

1 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020

Tendencia del número de artículos científicos indexados por ISI Web of Science con coautores mexicanos y normalizado por millón de habitantes () compara do con el número de patentes de autores mexicanos otorgadas por el Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial y normalizado por millón de habitantes (). Las líneas interrumpidas corresponden al modelo de crecimiento exponencial con tasas respectivas de crecimiento: 7.07% (R2 = 0.9871) y 5.13% (R2 = 0.8823). FUENTE: elaboración propia con datos estimados de la U.S. Patent Office (<www. uspto.gov>) nótese que la escala de las ordenadas es logarítmica.

Esta brecha es aún mayor si se calcula con los registros de la US Patent Office, y muestra que muy poco conocimiento científico generado en el país es transmitido al sector industrial con intenciones de entrar en los mer Los servicios públicos, en economía, se refieren a los bienes con baja rivalidad en el con sumo y baja exclusión social, tales como los referentes a: atención de la salud, impartición de la justicia, educación, comunicaciones y construcción y mantenimiento de la infraestructura pública. 3

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cados internacionales. La susodicha brecha se ha asociado al atraso tec nológico de las industrias manufactureras micro, pequeñas y medianas (MIPYMES) y explica por qué las empresas mexicanas no compiten exito samente en el mercado interno contra los productos manufacturados de origen asiático. También explica por qué nuestros productos han sido des plazados parcialmente por aquéllos del mercado de Estados Unidos (are gional.com, 2003; BBVA Bancomer, 2006). Resulta interesante notar que, si México cerrase esa brecha con una proporción de cuatro artículos científi cos publicados por patente (el nivel de Corea del Sur), el coeficiente de innovación aumentaría considerablemente, porque con el actual nivel de 200 publicaciones científicas por millón de habitantes se tendría un nivel de innovación cercano a 50 patentes por cada millón que nos acercaría a un nivel de competitividad internacional similar al de hace más de diez años en los países asiáticos de reciente industrialización. Lo anterior significa que no podemos ver al futuro con las recetas del pasado y se hace necesario imaginar un nuevo modelo económico que supere las limitaciones ya citadas. Cabe decir que el único recurso abun dante es la juventud porque la proporción de personas con menos de 25 años será dominante durante los próximos diez años. Aunque este recurso es finito, debido a que desde 1984 está en marcha la transición demográfica ocasionada por un descenso progresivo de la natalidad. Esta transición se ilustra en la figura 5, en la cual se muestra que las fajas etarias entre cinco y 19 años son mayoritarias, siendo que hace 30 años la faja etaria mayori taria estaba entre cero y nueve años. Estos datos sugieren que en diez años más, la población comenzará a envejecer. Por lo tanto, la relativa abundancia de personas jóvenes sólo podrá rendir frutos si esa juventud logra desarro llarse dentro de un modelo activo de asimilación e innovación tecnológica (aprender haciendo la tecnología) en el que progresivamente se logre aumen tar la productividad y con ello el valor agregado de la producción (Amsden, 1984). La creación de suficientes puestos de empleo bien remunerados para la juventud produciría un círculo virtuoso de crecimiento económico con aumento de las condiciones de bienestar, acompañado del desarrollo de los mercados internos y de exportación. En sentido contrario, si esa juventud no encuentra empleos bien remunerados que premien a una mejor capacita ción y educación, se fomentará el actual círculo vicioso de la dependencia tecnológica (aprender usando la tecnología) y del subempleo generalizado, como sucede ahora, pues casi el 30% de la población ocupada tiene empleo informal y el 2.5% está desempleado (Rodarte García, 2003), aunque según Hernández Licona (2000) el empleo informal podría ser cercano al 50% de la PEA. Cabe indicar que, según Rodarte García (2003), cerca del 15%

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FIGURA 5

Grupos de edad

PIRÁMIDE DE POBLACIÓN 2010 85 y más 80-84 75-79 70-74 65-69 60-64 55-59 50-54 45-49 40-44 35-39 30-34 25-29 20-24 15-19 10-14 5-9 0-4 6 4 2 0 2 4 6

Hombres

Mujeres

FUENTE: distribución porcentual por edades (fajas etarias) de la población mexicana según el Censo de Población y Vivienda, publicado por INEGI.

del PIB es generado por unidades económicas del sector informal. Como consecuencia de la falta de empleo, gran parte de nuestros jóvenes que no encuentran ocupación, formal o informal, migran a Estados Unidos e in cluso son susceptibles de ser reclutados por las crecientes bandas de nar cotraficantes. Todo esto indica que el predicamento para el desarrollo futuro de México radica en el agotamiento de un modelo económico con gran rezago tecno lógico que deberá ser superado si no queremos cancelar definitivamente nuestras oportunidades para el desarrollo. La falta de atención a estos pro blemas se ha manifestado por un descenso progresivo en los índices de com petitividad y de desarrollo humano.

SIMETRÍA, SINERGIA E INNOVACIÓN ENTRE LAS MIPYMES Y LAS GES, Y SU RELACIÓN CON EL MODELO ECONÓMICO

En esta sección se sostiene la tesis de que el principal obstáculo a vencer es la gran asimetría de los mercados mexicanos, manifestada por la discordan

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CARLOS VINIEGRA BELTRÁN, GUSTAVO VINIEGRA GONZÁLEZ

cia de los precios internos de bienes y servicios estratégicos,4 en relación a los precios más comunes del mercado internacional. Esta asimetría se puede explicar por el ejercicio de un poder inusitado de los oligopsonios (pocos compradores) u oligopolios (pocos vendedores) que manipulan los precios por fuera de las condiciones que produciría el libre juego entre la oferta y la demanda en mercados competitivos. Tal asimetría da lugar a dos estra tos de empresas. El estrato de 200 grandes empresas (GES) que dominan los mercados y operan con tecnología prefabricada (tecnología llave en mano) importada a precios altos, pero lo hacen porque tienen la capacidad para transferir los costos altos de esas tecnologías hacia el mercado interno. Por otra parte, existe el amplio estrato de varios millones de MIPYMES, obligadas a operar con insumos vendidos a precios altos impuestos por las GES. Este modelo genera poco empleo y corresponde al citado modelo de asimilación pasiva de la tecnología. En este esquema, las MIPYMES no tienen posibili dad de financiar la asimilación o invención de tecnología para competir con calidad y costo en los mercados mundiales, y se ven imposibilitadas para crear alternativas de productos y servicios competitivos, tanto en el mercado interno —hoy abierto a MIPYMES de otras naciones— como en el mercado internacional. Esto a la vez impide crear suficientes empleos bien remune rados, lo que refuerza el círculo vicioso de falta de crecimiento económico, dificulta el desarrollo humano y fomenta la persistencia del estancamiento económico. Puede incluso señalarse que cuando una economía evoluciona en las condiciones comentadas, ocurre un fenómeno de disfunción en don de el éxito de las GES depende de la subordinación del resto de la economía a su operación, lo que es análogo a las relaciones parásitas que ocurren en los sistemas biológicos, cuando los depredadores en la cima de la cadena alimenticia acaban con la capacidad regeneradora del sistema. Aquí se afirma que es posible emular a otros países que han creado círculos virtuosos de modernización y crecimiento económico acelerado, por la disminución de la asimetría del mercado interno y el aumento en el apren dizaje tecnológico. En la tabla I se muestra el grado de participación porcentual de las MI PYMES de Corea del Sur y de México en diferentes rubros tales como su número, el empleo, las ventas totales, el valor agregado y las exportaciones. A pesar de que en ambos países la proporción en número fue casi igual al 99%, en Corea del Sur las MIPYMES participaron más en el empleo (76%), valor agregado (42%), ventas totales (49%) y exportaciones (36%) que las 4 Consideramos como bienes y servicios estratégicos aquellos que son indispensables para el buen funcionamiento de la economía, incluyendo: la energía, las telecomunicaciones, el transporte, el crédito y los servicios bancarios de pago.

INNOVACIONES TECNOLÓGICAS, SIMETRÍAS Y SINERGIAS

333

MIPYMES de México: 48, 30, 40 y 7%, respectivamente. Estos datos mues tran que en Corea del Sur las MIPYMES y las GES tienen una participación casi simétrica del mercado y del valor agregado (50:50) y que en México la participación es marcadamente asimétrica. Por otra parte, la participación de las patentes (registradas en Estados Unidos) de las diez mayores GES de Corea del Sur es de 73% y de las MIPYMES coreanas en el empleo es de 76%, lo cual indica que hay una sinergia, pues las GES de Corea del Sur contri buyen a la innovación tecnológica y las MIPYMES a la generación de em pleo. En México las cifras correspondientes son de 7% en la innovación por las diez mayores GES y del 48% en el empleo por las MIPYMES, que indica una falta de sinergia. La sinergia de Corea del Sur se expresa en una mayor contribución de las MIPYMES en el valor agregado (52%) y en las exporta ciones (36%) y contrasta con la débil participación de las MIPYMES mexi canas: 30% y 7%, respectivamente. Esto confirma que las MIPYMES en México no han desempeñado el papel social de generación de empleo como en Corea del Sur y que las GES mexicanas no han desempeñado su rol principal como generadoras de tecnología. TABLA I

PARTICIPACIÓN PORCENTUAL DE LAS MIPYMES Y LAS GES EN LAS ECONOMÍAS DE COREA DEL Sur* Y MÉXICO** Corea

México

% PYMES

Número de empresas

99.4

99.1

Empleo generado

75.7

47.8

Valor agregado

51.6

30.2

Ventas

48.6

40.0

Exportaciones

35.6

6.9

% Patentes registradas en US Pat. Office a nombre de las 10 GES mayores***

72.9

6.8

Característica

* Datos de Bakiewicz (2008), ** Según el INEGI (2009) *** Datos obtenidos de la US Patent Office (<www.uspto.gov>) para las diez mayores GES de cada país.

La conclusión que surge del análisis de estas cifras es central para sus tentar la tesis de que la integración entre innovación, sinergia y simetría son las características virtuosas del modelo económico y social de Corea del Sur, que llamamos aprender haciendo la tecnología. Esta tesis es radical mente distinta del modelo convencional propuesto por Kusnetz (1955),

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CARLOS VINIEGRA BELTRÁN, GUSTAVO VINIEGRA GONZÁLEZ

cuando analizó las economías de América Latina y propuso que la desigual dad de la distribución del ingreso, mediante el apoyo prioritario a las GES, era necesaria durante el despegue económico porque supuso que éstas serían las únicas con recursos suficientes para asimilar y desarrollar tecnología de vanguardia. Pero Bakiewicz (2009) ha sostenido que fue precisamente el apoyo sinérgico y simétrico, entre GES y MIPYMES, una de las claves del rápido desarrollo económico y social de Corea del Sur. El caso mexicano muestra que, a pesar de que las GES mexicanas han concentrado la mayor parte del mercado, del valor agregado y de las exportaciones, las GES han mostrado renuencia a invertir en el desarrollo tecnológico. Aquí se afirma que una de las características del modelo mexicano, de aprender usando la tecnología, proviene precisamente de los factores de planeación económica que crean condiciones de asimetría estructural donde, repitiendo el argu mento inicial de este capítulo, las GES pueden transferir los altos costos de tecnología importada por un manejo oligopólico del mercado y, bajo esas circunstancias, les resulta superfluo invertir en ciencia y tecnología, ya que sería un costo innecesario. La estrategia del comercio internacional también es fundamental para distinguir los dos modelos. En el caso coreano ha sido necesario aprender haciendo la tecnología, porque la estrategia desde 1980 (cuando predomi naban las exportaciones de las industrias textil y ligera) ha sido transfor mada hacia la competencia global con productos de alto valor agregado como: químicos, electrónicos, automotrices y siderúrgicos (Mah, 2010). En este caso, la asimilación acelerada y reconversión de la tecnología es un factor estratégico. En el caso mexicano, el modelo de aprender usando la tecnología, es una consecuencia de una expansión del comercio internacional sustentado por el ensamble de productos prefabricados en los ramos auto motriz, electrónico, del vestuario y farmacéutico, o en la exportación de materias primas como el petróleo crudo o los agropecuarios. Aquí la ventaja competitiva transitoria ha sido la disponibilidad de mano de obra, de ener gía y de recursos naturales baratos. Esto explica el bajo perfil tecnológico de las GES públicas, como PEMEX o la CFE; o privadas, como el Grupo Carso, que se orientan hacia un gasto tecnológico interno reducido, aunque el costo de las tecnologías importadas sea alto. Estas relaciones explican la alta eficiencia en transmisión del conocimiento a la industria de Corea del Sur (cuatro publicaciones científicas por patente) y la baja eficiencia mexicana (80 publicaciones científicas por patente). Una consecuencia social del modelo de aprender haciendo de Corea del Sur es la necesidad de contar con un sector dinámico y avanzado de MI PYMES, pues de esa forma la sinergia de manufacturas y servicios con las GES permite sostener un crecimiento competitivo de alta tecnología en el

INNOVACIONES TECNOLÓGICAS, SIMETRÍAS Y SINERGIAS

335

mercado global y se distribuye el ingreso ampliamente entre la población, con un incremento sostenido y acelerado del Índice de Desarrollo Humano. Para el caso del modelo de aprender usando de México, como no resultan necesarias la sinergia ni la simetría, y no se produce mucha innovación, no hay una forma fácil de distribuir el ingreso mediante la creación del empleo bien remunerado en las MIPYMES y el valor del IDH crece mucho más len tamente, como se indica en la figura 3. COMPARACIÓN DE LAS ESTRATEGIAS TECNOLÓGICAS DE COREA DEL SUR Y MÉXICO El Instituto Mexicano de la Competitividad (IMCO) define la competitividad como “la capacidad para atraer y retener inversiones y talento” (<http:// imco.org.mx>). Pero Nunnenkamp (2003) ha indicado que si bien, el por centaje de participación mundial de la inversión extranjera directa (IED) en Asia (excluyendo Japón y el Medio Oriente) y en América Latina, entre 1980 y 2002, ha sido muy cercana al 8% en cada caso; la participación en el comer cio mundial ha sido del 15% para Asia y del 8% para América Latina. Esto indica que además de la IED (similar entre Asia y América Latina) existe un factor local que es decisivo para hacer competitiva a una región (mayor en Asia que en América Latina). Aquí se documentará que, para Corea del Sur y México, el factor diferencial ha sido la inversión para el desarrollo de ciencia y tecnología de cada país. La figura 6 muestra los promedios quinquenales de las patentes otorga das en Estados Unidos a las diez empresas más grandes de Corea del Sur y México entre los quinquenios centrados de 1982 a 2012. Los conglomera dos coreanos, en el quinquenio centrado en 1982, tuvieron un promedio quinquenal de tan sólo 0.4 patentes por año, a comparación con 0.6 de los conglomerados mexicanos (principalmente el Instituto Mexicano del Pe tróleo). En el quinquenio centrado en 2012, los grandes conglomerados de cada país obtuvieron un promedio anual de diez mil patentes, las mexica nas sólo diez. Durante ese quinquenio, la participación de estos conglome rados en el número de patentes otorgadas a inventores de cada país fue de 73% y 13%, respectivamente. Estas cifras son elocuentes testigos de la gran diferencia estratégica de las GES de Corea del Sur y de México, ya que las dos economías tienen un PIB muy cercano al billón de dólares y en cada país las diez empresas más grandes controlan cerca del 20% del PIB local. Si ligamos los datos del párrafo anterior con los del presente, podemos inferir que las GES de los países de reciente industrialización en Asia (Co rea del Sur, Taiwán, China, Singapur, Indonesia) han sustentado su com

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CARLOS VINIEGRA BELTRÁN, GUSTAVO VINIEGRA GONZÁLEZ

FIGURA 6

PROMEDIOS QUINQUENALES DE LOS REGISTROS DE PATENTES EN EUA SOLICITADOS POR LAS 10 EMPRESAS MÁS GRANDES DE BRASIL, COREA DEL SUR Y MÉXICO

Promedio quinquenal

10 000 1 000 100 10 1 0.1 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015

FUENTE: promedios quinquenales de los registros de patentes en EUA so licitados por las diez empresas más grandes de Corea del Sur () y México (). Datos de la U.S. Patent Office (<www.uspto.gov>) procesados por los autores. Nótese que la escala de las ordenadas es logarítmica.

petitividad en el desarrollo tecnológico para competir en el mercado global (Amsden, 1984). En cambio, en México, las GES se orientaron a la exporta ción de materias primas o de servicios con poco valor agregado o al apro vechamiento asimétrico de los mercados locales. Por lo tanto, las GES de México no han dedicado esfuerzos visibles para tener una tecnología compe titiva, ya que su objetivo no ha sido la conquista de los mercados mundia les, sino la explotación primordial del mercado interno con asimilación pasiva de la tecnología. Esto explica las discrepancias entre los países asiá ticos y los de América Latina descritas por Nunnemkamp (2003). Es muy común escuchar en México que el rezago tecnológico se debe a la falta de estímulos económicos para que los profesores o investigadores elaboren patentes en vez de publicar artículos científicos. Pero poco se ha comentado del mecanismo bajo el cual se producen las patentes que llegan al mercado, pues es un serio error imaginar que la mayor parte de la inventi va industrial tiene que desarrollarse en las universidades e institutos, don de los investigadores no tienen experiencia ni contactos con la industria o el comercio. Son los dirigentes de las GES y las MIPYMES quienes deben saber y entender cuáles son las innovaciones tecnológicas que favorecen a sus negocios y por ello, deben ser ellos los responsables del fomento a la inno vación y a las patentes. Este ha sido el camino seguido en Corea del Sur y

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en prácticamente todos los países que tienen actividad innovadora de la tecnología. El papel predominante en la innovación propia y en la promoción de la invención de las GES no puede ser sustituido por otros agentes sin acti vidad comercial. Para ello es importante destacar que el costo promedio internacional de una innovación tecnológica es superior a un millón de dólares. Por ejemplo, en Corea del Sur, el 70% de aproximadamente 28 mil millones de dólares (19.6 mil millones) invertidos en ciencia y tecnología es pagado por empresas grandes y medianas, lo que resulta en más de 7,200 patentes por año registradas en Estados Unidos, de forma que el costo pro medio de cada patente coreana se puede estimar en 2.8 millones de dólares. Durante el quinquenio centrado en 2012, las diez mayores empresas mexi canas registraron en Estados Unidos un promedio anual a diez patentes, de lo que se puede suponer que la inversión dedicada en México a la invención por esas empresas es menor de 30 millones de dólares anuales, que repre senta menos de 0.01% del PIB, versus el 1.4% del PIB invertido por las GES en Corea del Sur. FIGURA 7

CORRELACIÓN ENTRE EL ÍNDICE DE DESARROLLO HUMANO Y EL CONSUMO PER CÁPITA DE ENERGÍA 1.00 0.95 0.90

IDE (2006)

0.85 0.80 0.75 0.70 0.65 0.60 0.55 0.50 0.100

1.000

10.000

100.000

E (ToE/cápita; 2006) FUENTE: correlación entre el Índice de Desarrollo Humano (H = IDH) y el con sumo per cápita de energía (E = toneladas equivalentes de petróleo per cápita). Datos de 124 países suministrados por el PNUDI y por la Agencia Internacional de Energía. Ajustados con ecuaciones hiperbólicas [H = HmaxE/(KE + E)]. Los grupos de países fueron separados por grupos (clústers) según sus valores del parámetro, KE. Véanse las explicaciones en el texto.

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En la figura 7 se muestra la distribución de Pareto de las empresas ana lizadas por el INEGI en 2008, ahí se indica que las empresas que facturaron más de mil millones de pesos son las incluidas en la lista de la revista Expansión de dicho año y fueron sólo 500. Por la tanto, si hubiera sido nece sario invertir anualmente más de diez millones de pesos para financiar una invención patentable y esa inversión fuese el 1% de las ventas, sólo dichas empresas habrían podido financiarla. Lo lamentable de esta situación es que actualmente esas 500 empresas son las mismas GES que ahora casi no in vierten en este rubro. Por lo tanto, es necesario analizar otras modalidades de innovación que no están consideradas en la obtención de patentes en los mercados internacionales y que tengan un costo menor de un millón de pesos para poder incluir a otros agentes económicos en el mercado mexi cano de la invención. LA ASIMILACIÓN ACTIVA DE LA TECNOLOGÍA COMO PASO INICIAL PARA LA INNOVACIÓN

Según los datos presentados y discutidos por el Foro Consultivo Científico y Tecnológico (2009), en el mundo cada año se solicitan, en los registros de Estados Unidos, Japón y la Unión Europea, aproximadamente 1.37 mi llones de patentes. Sin embargo, en México en 2010, solamente se solicita ron 10 mil patentes. De acuerdo con las convenciones internacionales, las solicitudes de patentes de un país deben solicitarse dentro del primer año de trámite inicial en cualquier otro país que desee aprovechar la invención, de otra forma serán del dominio público en los países donde no se realizó un registro oportuno. Esto permite estimar que, cada año, más del 99% de las solicitudes de patentes de todo el mundo, realizadas el año an terior, pueden ser tomadas como del dominio público en México. Esta información es casi desconocida en el medio empresarial mexicano y por ello la capacidad de asimilación tecnológica de bajo costo está muy restrin gida a las pocas empresas con capacidad para investigar las bases de datos públicas de patentes. Ya se comentó desafortunadamente, que las MIPYMES casi no tienen acceso efectivo a los servicios de internet, puesto que menos del 40% de éstas están conectadas a este servicio (Pyramid Research, 2005). Adicional a lo anterior, la cultura informática es pobre porque menos del 2% de los técnicos usuarios de internet saben realizar consultas de bases de datos con lógica booleana5 (encuesta inédita de Incubaempresas A.C.). Eso explica el gran rezago tecnológico de las MIPYMES que, al no estar en 5

Se puede consultar <www.incubampresas.org.mx/marpatec/> para profundizar en este tema.

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posibilidad de asimilar grandes volúmenes de información a bajo costo, dependen de servicios foráneos de consultoría y de venta de tecnología. Para ilustrar el potencial de esta forma de asimilación de la tecnología, podemos considerar que, según las proyecciones de la figura 7, en México hay 200 mil empresas que facturan más de diez millones de pesos. Si estas empresas dedicasen el 1% de su facturación anual a la asimilación de la tecnología disponible en internet, podrían pagar servicios tecnológicos con un monto superior a 100 mil pesos por empresa, que corresponde a un mercado potencial mayor de 20 mil millones de pesos de servicios de asis tencia técnica. Este mercado potencial puede servir de plataforma para el despegue tecnológico de México y es del mismo orden de magnitud que el gasto nacional actual en ciencia y tecnología. Los datos disponibles sobre la trayectoria de los países asiáticos que se industrializaron en el siglo XX (Japón, Corea del Sur, Taiwán, China) con cuerdan con esta propuesta, pues las bases de datos de patentes indican que hay un periodo de aproximadamente 15 a 20 años de asimilación activa de la tecnología externa, antes de iniciar el despegue de la innovación con tec nología propia. Por ejemplo: tanto Corea del Sur, Japón o Taiwán carecían de grandes empresas petroquímicas antes de 1970, y quince años después iniciaron la actividad de solicitud creciente de patentes en ese ramo (Kim y Ma, 1996). En el ejemplo citado se indica que, en el periodo inicial, las empresas de esos países establecieron contratos de transferencia activa de la tecnología con paquetes tecnológicos en los que compraron la ingeniería básica (diagramas de flujo, balances de materia y energía y especificaciones del equipo), pero desarrollaron localmente la ingeniería en detalle (obra civil, instalaciones, equipamiento y arranque de las operaciones) en un esquema que se denomina tecnología de caja abierta. Durante ese periodo los ingenieros locales aprendieron la tecnología faltante que les permitió más tarde iniciar el proceso innovador, ya que a mediados de los años 1980 las empresas petroquímicas asiáticas comenzaron a disputar a las europeas y estadounidenses el mercado de nuevos proyectos de ese ramo (Kim y Ma, 1996). Ahora son empresas asiáticas o brasileñas las que controlan el mercado petroquímico de México, aun cuando el Instituto Mexicano del Petróleo tiene instalaciones en investigadores capaces de competir en esos mercados. En sentido opuesto, en América Latina lo más común es la contratación de ingeniería básica y en detalle, junto con la instalación y el arranque de las operaciones. Eso se llama tecnología llave en mano o tecnología de caja cerrada. El costo de esta opción es mayor que la compra de la tecnología de caja abierta, pero a corto plazo representa un riesgo menor en la inversión. Por esa razón, después de diez o 20 años de haber comprado la tecnología

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de caja negra, las empresas de nuestra región siguen siendo dependientes de la tecnología foránea y no son capaces de ahorrar los costos de la misma ni de abrir nuevas fronteras de negocio. Para lograr subsistir, las GES de nues tra región consiguen del gobierno, por medio de arreglos oligopólicos, la ca pacidad de elevar los precios internos de los productos y servicios, lo que da origen a las economías asimétricas en relación con los precios internacio nales. Ese es el origen del llamado “gasolinazo” de diciembre de 2016, cuando el gobierno liberó los precios de la gasolina con el propósito de hacer más rentable la importación del combustible, ya que PEMEX había reducido su capacidad de refinación y no tiene la capacidad técnica y finan ciera para restaurarla. Resulta obvio que cuando las condiciones favorecen al modelo de asimilación pasiva de la tecnología (aprender usando), resulta superfluo e innecesario que las empresas desarrollen programas propios de investigación y desarrollo. Un país cuando asimila y crea tecnología puede aumentar el valor agre gado de su producción y por esa razón puede aumentar el empleo bien remunerado. Esto es lo que ha pasado en los países asiáticos que han au mentado progresivamente el valor de sus jornales, puesto que lograron que la mano de obra representase un porcentaje menor de los costos debido al incremento de la productividad vinculada a la mayor asimilación tecnoló gica. Por eso los productos chinos siguen siendo competitivos en nuestro mercado a pesar de que los salarios de sus obreros son más altos que los sa larios de nuestros obreros. Por otra parte, un país que no asimila sino compra tecnología de caja cerrada, no aumenta el valor agregado de su pro ducción ni su productividad. De ahí que las empresas de México manten gan deprimidos los salarios en oposición a la elevación progresiva de la tecnología y de los insumos importados. Una vez mostrada que la diferencia más notoria entre Corea del Sur y México es la innovación tecnológica, y como sabemos que aquel país ha superado la miseria y tiene un IDH más elevado, podemos afirmar que es urgente promover la asimilación de la tecnología disponible (del dominio público) para más de 200 mil empresas medianas que facturan, cada una, más de diez millones de pesos y que, insistimos, podría ser la plataforma de despegue para un desarrollo económico y social acelerado. OPORTUNIDADES DE COOPERACIÓN ENTRE LAS EMPRESAS GRANDES Y PEQUEÑAS

Dado que las MIPYMES no tienen recursos propios y suficientes para capa citación, asimilación y desarrollo tecnológico, se vuelve necesario consoli

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dar y ampliar las redes entre las MIPYMES y las GES en donde las primeras aporten la mano de obra con bajos costos de operación y las segundas aporten la tecnología y la promoción comercial más eficiente. Por ejemplo: en la industria automotriz se pueden establecer cadenas cada vez más comple jas de fabricación de componentes, de manera semejante al funcionamien to de sus análogos asiáticos. Algunas industrias nacionales ya funcionan así, pero la velocidad de asimilación de las nuevas tecnologías disponibles, discutidas en la sección anterior, aún puede incrementarse en forma nota ble, sobre todo en el diseño y construcción de maquinaria y equipo indus trial adaptado a las necesidades locales. En este sentido, conviene indicar que el mercado de las llamadas maquiladoras o ensambladoras es cercano a 80 mil millones de dólares y el grado de incorporación de estas industrias a la industria local fue estimado para 2016 como del 30%, excluyendo el uso de la mano de obra que sólo contribuye con otro 10% del valor de las ven tas de este segmento de la actividad industrial (Ollivier Ferro, 2007). Las importaciones de insumos y equipos para esta industria han sido un factor importante de nuestra economía, porque a pesar de que el volumen del comercio exterior ha crecido más de diez veces durante los últimos 30 años (aregional S.A. de C.V., 2003), la balanza comercial ha sido frecuentemen te negativa. En consecuencia, la ampliación de la proveeduría nacional para la industria ensambladora podría ser una vía para crear más de un millón de empleos en las MIPYMES, porque el empleo actual de las maquiladoras, con muy bajo nivel de integración local, es superior al millón de personas (Ollivier Ferro, 2007). Según este autor, el principal obstáculo para la in tegración de las maquiladoras ha sido la dependencia de la tecnología exter na porque las maquiladoras ya tienen sus proveedores externos. De ahí que la asimilación de la tecnología competitiva sea un factor decisivo para in tegrar la industria maquiladora a la proveeduría nacional. Por otra parte, es importante indicar que las necesidades de bienes y servicios para 127 millones de mexicanos son muy grandes y presentan una oportunidad para recrear las cadenas productivas con tecnología asimilada de bajo costo, mediante una gran campaña educativa y de capacitación del personal, tanto de las MIPYMES como de las GES. Estas últimas requieren considerar que, si bajasen los costos y los precios por una mayor integra ción al mercado interno, podrán recuperar las inversiones por el aumento en el volumen global de las ventas. Por ejemplo: el estudio de Pyramid Research (2005) señala que el valor del mercado del uso del internet por las MIPYMES en México o Brasil, es casi la mitad del valor de la facturación de los teléfonos fijos. Si el internet fuese un servicio común a todas las MIPYMES, que son mucho más de cinco millones, el valor de sus operacio nes aumentaría la facturación actual de Telmex. Se trata por lo tanto de

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crear círculos virtuosos y de romper la operación de los círculos viciosos asimétricos que tienen en estado de atonía generalizada a la economía na cional. LAS GES, LOS CAMBIOS TECNOLÓGICOS Y LAS MEJORAS A LA SIMETRÍA DEL MERCADO

Ahora es necesario abrir una discusión prospectiva para exponer algunas de los elementos que afectan la situación de las actuales GES mexicanas, así como analizar algunas oportunidades que tienen el potencial de crear las GES del futuro. En el momento actual, se observa una batalla publicitaria entre los due ños de las principales empresas de televisión y telecomunicaciones de Méxi co (Reforma, 2011). Más allá de los rumores, las anécdotas y los problemas personales entre esos actores, esta situación se relaciona con las nuevas tecnologías que afectan desde el exterior a los intereses de las GES mexicanas. Las TIC han producido una amplia y profunda desintermediación de todo tipo de relaciones económicas, políticas y sociales. Algunos ejemplos de esta desintermediación se ven en: la crisis mundial de los periódicos, que han menguado la circulación de la noticia impresa, con respecto al creci miento explosivo de los noticiarios por internet; en la desaparición de numerosas empresas productoras de música, gracias al éxito comercial de las ventas de música digital y en la disminución de la facturación telefónica de larga distancia, por el aumento de la telefonía-ip, es decir, por internet. Lo anterior afecta al futuro de las más sólidas GES mexicanas, cuyo modelo de negocio se basa en la intermediación económica. Tal es el caso de los mercados de: finanzas, telecomunicaciones, publicidad y entreteni miento. En poco tiempo estas GES podrían ser relevadas de muchas de sus funciones económicas tradicionales como consecuencia de la mayor pene tración de la TIC desarrollada en otras naciones y vendida al menudeo en nuestro mercado a través de internet. Esta tendencia ya entró en una fase de aceleración por la rápida adopción del modelo de “cómputo en la nube” (cloud computing). Dicha tecnología está generando una oferta mundial de servicios de infraestructura de cómputo, plataformas, software y conte nido bajo demanda, a muy bajo precio. Al tiempo que permite la construc ción de una nueva generación de GES mundiales que abatirán los precios de estos nuevos servicios gracias a escalas económicas muy grandes. Tam bién debe notarse que la nueva tecnología ya facilita la desintermediación dentro de las propias empresas, lo que genera un fenómeno de desaparición de funciones de gerencia media (Gratton, 2011). Así, los puestos de em pleo bien remunerados de gerentes y directores convencionales, dejan de

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ser necesarios conforme las áreas técnicas y de producción se articulan mejor con los grupos de toma de decisión por medio de la nueva tecnolo gía. Por ejemplo: los directores del nivel superior se ponen en contacto a través de teléfonos móviles con los funcionarios de nivel operativo, sin tener que pasar por la coordinación y filtro de los gerentes de nivel intermedio. Esto permite una mejor atención a los clientes, quienes tienen respuestas más directas y prontas de los altos directivos en la solución de problemas operativos. Dicho de otra forma, los funcionarios principales se dedican a resol ver los pocos problemas extraordinarios, porque los problemas ordinarios son resueltos de forma más ágil y prácticamente automática por los servi cios contratados a terceros (servicios tercerizados o de outsourcing). Lo antes dicho refuerza el argumento de la urgente necesidad de abrir paso a una amplia transformación tecnológica del país aún en el ámbito de las GES mexicanas, y en este nuevo entorno existen dos posibles formas de respuesta: a) El atrincheramiento de las GES convencionales en una posición ob soleta y asimétrica. Esto implica cerrar más los mercados a los nuevos productos mediante el endurecimiento de las barreras legales que protegen a las GES nacionales de la competencia contra GES externas o contra MIPYMES locales innovadoras. Por ejemplo: la creación de feudos informáticos entre los bancos que impiden la generalización barata de los servicios de pago electrónico. b) La creación de oportunidades de mercado para MIPYMES innovado ras que crean o asimilan la tecnología y se vuelven la plataforma para el despegue de nuevas GES, las cuales competirían en el mercado mun dial de la tecnología. Por ejemplo: mediante la apertura y homologa ción de los sistemas electrónicos de pago, usando software construido o adaptado por MIPYMES nacionales que sea compatible con las pla taformas de uso abierto que ya están en desarrollo. Esto último ya ocurre a escala modesta. Sin embargo, encuentra renuen cia y obstáculos ante el miedo de las GES convencionales de perder los feudos basados en arreglos extraeconómicos de baja competitividad. Una posible explicación del actual conflicto entre las GES nacionales de televi sión y telecomunicaciones sería la lucha por los feudos de un mercado li mitado en vez de los acuerdos y la negociación por la modernización y transparencia de un mercado en expansión. Por ejemplo: en México, desde 2009 hay más de 80 millones de usuarios de telefonía móvil (CIU, 2009) y de 32.8 millones de personas con acceso a internet en 2010 (INEGI, 2010) pasaron a 65.5 millones en 2017 (INEGI, 2010). Lo anterior muestra que

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existe un enorme mercado de interconexión y servicios informáticos que está creciendo y es un área de oportunidad para las empresas que desarrollen los de servicios de bajo costo a distancia. Esto ya es una realidad por el cre cimiento explosivo del transporte por medio de Uber y por la venta de li bros de Amazon, que ha obligado a las principales librerías nacionales para incorporarse a estas redes de distribución. Así mismo, están emergiendo iniciativas inesperadas como la Cooperativa Corazón Verde que utiliza internet para publicitar la venta de artesanías de mujeres de la etnia ñahñú (otomí) y ha logrado introducir sus productos en las tiendas Body Shop de Inglate rra (Arteixtle, 2017). Aunque también, por internet, se presentan nuevas formas de delincuencia como es la pedofilia y la prostitución infantil (Animal Político, 2017). Para ilustrar mejor la nueva frontera de las TIC citaremos la situación en la India. En ese país, las empresas locales trabajan para ganar una creciente participación del mercado interno ofreciendo servicios con los menores precios posibles (Mashelkar, 2010). Por ejemplo: la empresa de telecomu nicaciones Bharti Airtel tiene 100 millones de clientes a quienes ofrece un costo por minuto de una llamada local móvil de tan sólo un centavo de dólar, que es dos veces más barato del costo en China, ocho veces más ba rato que el costo en Estados Unidos y 33 veces más barato que el costo por minuto de la tarjeta telefónica mexicana de prepago. Si la telefonía móvil mexicana de uso popular tuviese un costo similar a la asiática, habría decenas de millones de mexicanos quienes, con los ahorros obtenidos en el gasto actual en telefonía móvil, podrían pagar la computadora y la conexión a internet. Esto produciría una notable expansión de los servicios mercado lógicos, reduciendo la asimetría de los mercados de las MIPYMES porque se facilitaría la creación de nuevas formas de comercio y de pago, como los que ya son conocidos a nivel mundial en la compra de bienes y servicios en línea. Por ejemplo: los campesinos podrían saber, instantáneamente y en cualquier parte, los precios vigentes en el territorio mexicano a través de un servicio público ya disponible por internet y podrían negociar mejor el precio de venta de los productos. Incluso, podrían crearse nuevas formas de vinculación en línea entre el campo y la ciudad para la venta y transpor te de los alimentos. Esto mejoraría los precios para el pequeño productor rural y reduciría los costos de los alimentos para el habitante de las ciuda des. Desafortunadamente, ahora esto no sucede porque sólo algunos cam pesinos6 pueden pagar servicios de voz pero no los de datos, pues enfrentan 6 En 2010 SAGARPA realizó un análisis (inédito) del porcentaje de beneficiarios registrados en los padrones de esa institución con acceso a la telefonía móvil en donde se concluyó que la cifra es aproximadamente 40 por ciento.

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precios superiores a los que ya existen en otros países más pobres que el nuestro. En un modelo diferente, la reducción en las ventas de las tarjetas telefónicas sería compensada por el aumento de las ventas de otros servi cios y por la expansión de nuevos mercados de intermediación electrónica. La discusión entre empresas de telefonía y televisión había estado centrada en la defensa de los precios elevados, pero la influencia de las formas de entretenimiento a distancia como Netflix ha reducido el impacto en el merca do publicitario de empresas como Televisa o TV Azteca, y ha creado nuevas tensiones y oportunidades de información masiva. Es necesario decir, que la reducción de la asimetría de los mercados no es parte de la promoción de actos de filantropía. Se trata de ampliar la frontera de los negocios que be neficien a MIPYMES y a GES en forma simultánea. Desafortunadamente lo anterior implica la necesidad de volver a modelar las reglas que dan origen a esos mercados, y ello sólo ocurre cuando los arreglos legales son cambiados en forma decidida desde el poder público que ha estado sujeto a las presio nes y el cabildeo de los grandes intereses de pocas empresas, en detrimento de los intereses de la mayoría. Un ejemplo muy importante fue la respuesta juvenil al terremoto del 19 de septiembre de 2017. En un día, un pequeño grupo de jóvenes universitarios creó la plataforma llamada Verificado 19S (2017), que “verifica y organiza información para hacer más eficiente la respuesta ciudadana” y se convirtió en el principal medio de comunicación y organización del trabajo voluntario para atender a los damnificados. Casi dos meses después de ese evento, ni el gobierno federal ni los municipales, han podido crear plataformas eficientes y confiables de los afectados, ni han podido organizar la información necesaria para el trabajo de recons trucción que deberá tener el objetivo de prevenir futuras catástrofes y no solamente de “parchar” los edificios dañados. Esto requiere el cruce de in formación sismológica, de suelos y de ingeniería civil para adecuar los di seños a las necesidades locales de cada edificación, según el nivel socio económico de los afectados. EL COSTO NACIONAL DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO TECNOLÓGICO ES COMPETITIVO A ESCALA INTERNACIONAL

En el contexto anterior conviene destacar que las empresas asiáticas han aprovechado el bajo costo local para el desarrollo tecnológico. En México, los salarios de los ingenieros e investigadores son inferiores a los salarios equivalentes en los países altamente industrializados y en el área de alta tecnología, éste es el costo dominante. Es verdad, existe el costo del aprendi zaje que debe financiarse en el horizonte de los nuevos mercados. Pero este

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aprendizaje puede producirse en forma gradual por la asimilación de la tecnología externa que es del dominio público local, cosa ampliamente discutida en una sección precedente. Aquí, el valor agregado lo produciría la creatividad para adaptar y redefinir la tecnología al contexto económico local. La experiencia práctica nos ha enseñado que en la TIC es posible re ducir a menos de un tercio el costo de adquisición de la tecnología impor tada si se incluye el diseño local de la conexión de los componentes. Por ejemplo: en un caso específico, se logró abaratar la compra del servicio de administración de dos mil computadoras, mediante la adecuación de los módulos de cómputo con un costo reducido de programación propia. En este caso se logró reducir el costo y el tiempo de aprendizaje de los usuarios, mediante el empleo del equipo de programación y asistencia técnica de la institución. Esta estrategia es aplicable a otros campos de la tecnología. Por ejemplo: la empresa CYDSA logró, a principio de los años 1990, reducir tres veces el costo de la tecnología para la depuración industrial de gases, mediante la contratación de los servicios locales de investigación y de ingeniería de la UAM (S. Revah, comunicación personal), en donde se asimiló y mejoró una tecnología austriaca que fue patentada por CYDSA (Torres Cardona et al., 1993). El caso de la industria mexicana Mabe es cada vez más citado, pues se ha convertido en una GE competidora con calidad y precio en el ramo de enseres domésticos con importante penetración en los mercados internacionales. Su Centro de Tecnología y Proyectos de Querétaro fue fundado en 1994 (Mabe, 2011) y mantiene relaciones de cooperación con instituciones como el Centro de Investigación de Productos Electrónicos (CIDES) y el Centro de Investigación de Alta Tecnología (CIATEC). Esta empresa señala que “exporta sus productos a más de 70 países y vende más de 12 millones de electrodomésticos al año” (Mabe, 2011). Por su parte, la empresa Laboratorios Silanes S.A. de C.V., a través de su filial, el Instituto Bioclón, contrató los servicios de investigación del Instituto de Biotecno logía de la UNAM y obtuvo una patente (López de Silanes et al., 2009) para producir el mejor suero antialacrán con un diseño de invención propia llamado Alacramyn (Instituto Bioclón, 2011). Como resultado de ello, ha expandido las ventas —locales e internacionales— por más de 100 millo nes de dólares (comunicación personal de A. Alagón) y recientemente, Bioclón obtuvo la aceptación de la Food and Drug Administration para vender su producto anti escorpión en Arizona. En Brasil, está el caso ejem plar de EMBRAER, la empresa de aviones a reacción diseñados por un gru po de ingenieros aeroespaciales. Es la empresa líder en la producción y venta de aviones de 50 a 100 asientos que ha forzado a la competidora cana diense, Bombardier, a abatir costos al crear un centro de desarrollo aeroes

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pacial en Querétaro. Por cierto, EMBRAER ya instaló una fábrica en China y las ventas a ese país superaron la cifra de 1 200 millones de dólares. Los ejemplos anteriores indican que es posible y rentable producir o asi milar tecnología en América Latina. Sin embargo, los ejemplos aún son escasos y todo indica que faltan estrategias nacionales para que las princi pales GES nacionales aprovechen las oportunidades antes descritas a través de grupos de investigación y desarrollo con miras a competir en los mer cados. EL DESAFÍO DEL NEONACIONALISMO ESTADOUNIDENSE El 20 enero de 2017 Donald Trump asumió la presidencia de Estados Uni dos, ganando las elecciones en forma contraria a las principales encuestas electorales. Su administración representa dos intereses políticos que se han concertado: la derecha extrema empresarial y la derecha extrema obrera y rural. En el primer sector se destacan los hermanos Koch que son dueños de un conglomerado petrolero y poseen la tercera fortuna más grande de Esta dos Unidos y a través de la fundación “Americans for Prosperity” controlan el sector ultraconservador republicano llamado “Tea Party” (Fresnada, 2010), y Robert Mercer, magnate de informática y accionista de Breibart News de donde surgió Seteve Banon, el frustrado asesor político de Trump (Tosas, 2017). En el segundo sector se destaca un conglomerado de grupos de extrema derecha cuyo denominador común ha sido el desempleo o subem pleo creado por la robotización y mecanización masiva de la industria y del campo. Ambos sectores ven una amenaza en la apertura comercial hacia los productos elaborados o ensamblados en China o México, pero también ven la necesidad de eliminar las barreras legales para aumentar los rendi mientos del capital financiero y el desarrollo de las industrias petroleras y del carbón. En este nuevo ambiente político, la posición de México es muy vulnerable porque depende de Estados Unidos para sostener a cerca de 25 millones de familias campesinas pobres a través del envío de 25 mil millo nes de dólares por parte de los migrantes mexicanos, la mayoría ilegales, que han cruzado la frontera para ese fin. También es vulnerable porque la ex portación automotriz depende de los acuerdos de ensamble con las empre sas manufactureras de Estados Unidos, Europa y Japón, y éstos pueden ser afectados por medidas arancelarias o reglamentarias. Finalmente, también somos vulnerables porque importamos casi la mitad del maíz, más del 80% de la soya y la mitad de la leche que consumimos, así como la mitad de los combustibles con los que se mueven nuestros vehículos. De tal for ma que nuestro poder negociador es muy reducido frente a una adminis

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tración de Estados Unidos que actúa de forma prepotente y con prejuicios nacionalistas. Para reducir nuestra vulnerabilidad tendríamos que resolver el problema secular de la pobreza y el subempleo que afecta al 60% de nuestra pobla ción. Deberíamos crear la autodeterminación alimentaria y de combusti bles, y tendríamos que integrar nuestras cadenas de manufactura automotriz y aeroespacial con mayor proporción de componentes nacionales, pues ahora el 70% de los componentes son importados. Obviamente la superación de nuestras vulnerabilidades no se puede resolver en breve tiempo, pero la experiencia presentada aquí sobre el desarrollo de Corea del Sur nos indica que sí se puede enfrentar en menos de 20 años, lo que no hemos querido solucionar durante los últimos 30 años de nuestra historia. Esta es quizás la mayor encrucijada que se nos presen ta y de la cual casi nadie quiere hacer caso. Por eso el desafío propuesto por Donald Trump podría ser más una oportunidad que una desgracia. Todo dependerá de la actitud que asumamos como nación. DISCUSIÓN, CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES Después de más de 30 años de un mediocre desempeño económico, México no ha logrado encontrar una estrategia de desarrollo consistente y se en cuentra mal posicionado para enfrentar los retos de diversas transiciones que se le presentan de forma simultánea como son: la demográfica, la tecnológica, la energética, la de la economía digital y las luchas entre los grandes bloques comerciales como son Estados Unidos, China y la Unión Europea. Durante estas décadas se han ensayado diversas recetas para detonar el desarrollo, pero cada intento por proyectar al país fuera de la pobreza que aqueja a gran parte de su población ha terminado en el fracaso. Los enfoques orientados a factores aislados como: el nivel de apertura comercial, la inversión extranjera directa, la lucha contra la corrupción, la renta petrolera o el nivel de la democracia no han producido resultados positivos porque han carecido de una estrategia económica sustentada en la asimilación e innovación de la tecnología y en la cooperación entre las GES y las MIPYMES. La evidencia histórica de la obsolescencia del modelo económico es abrumadora: México es una de las naciones con mayor aper tura comercial, en algunos años el país ha sido recipiendario de los mayores niveles de inversión extranjera directa, ha aumentado la transparencia so bre el destino que se da al presupuesto gubernamental, el petróleo ha teni do precios altos varios años y desde hace casi veinte años gozamos de un aumento en los niveles de democracia. Lamentablemente, todo esto no se

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ha traducido en un camino cierto hacia la superación de la pobreza por la vía del crecimiento económico sostenido. Los datos y argumentos presentados en este capítulo indican que una de las causas subyacentes de esta situación es la asimetría en los mercados que permite a las GES, dedicadas a la provisión de bienes y productos estraté gicos, ampararse con diversas medidas de protección de la competencia económica, generando un ciclo de retroalimentación negativa (aprender usando) entre el crecimiento de esas GES y el pobre acceso a las oportuni dades del mercado por parte de las MIPYMES que son las principales ge neradoras del empleo y que podrían ser las principales usufructuarias indirectas de la asimilación tecnológica. Como resultado de esta asimetría, no se han desarrollado suficientes GES dedicadas al desarrollo de mer cados de alta tecnología con alcance mundial. En consecuencia, se han perpetuado los bajos niveles de los ingresos, familiares y fiscales y de la inversión en bienes públicos como son: la educación, la salud pública y la seguridad. Todo ello ha afectado negativamente al resto del sistema y ha obligado a la economía a depender de la venta internacional de petróleo crudo como fuente principal del ingreso fiscal con el que se mitiga el pobre desempeño económico general. Si bien, no deben escatimarse los esfuerzos para equilibrar las finanzas públicas y el tipo de cambio para evitar la erosión constante de los ingresos familiares (INEGI, 2011), es imprescindible enfrentar —de una vez por todas— la escasez crónica del empleo que ha impulsado a más de diez millones de personas para migrar a Estados Unidos y ha permitido el cre cimiento de la economía informal. Incluso ha creado condiciones favorables para que medio millón de mexicanos hayan escogido hacer fortuna fuera de la ley dedicados al nefasto mercado del narcotráfico, del contrabando migratorio y del secuestro. Destacamos que está en marcha una revolución tecnológica mundial y es una oportunidad para el futuro inmediato. Esta revolución facilita nue vas posibilidades de cooperación en redes entre las MIPYMES y la que puede ser una nueva generación de GES. Lamentablemente esta cooperación es muy pobre en nuestra economía, aunque podría impulsar nuevas formas de distribución del ingreso y de aumento de la renta nacional. Esta nueva forma de ver la relación entre las GES y las MIPYMES ofrece a la vez nuevas fronteras para que las actuales GES transformen su papel de agentes predatorios de los mercados asimétricos locales, convirtiéndose en agentes promotores del desarrollo nacional, y para que: a) abastezcan a los mercados locales de insumos estratégicos en condiciones de cobertu ra, calidad y precio internacionales, y b) generen productos y servicios de alta tecnología que compitan en los mercados mundiales, al aprovechar el

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bajo costo interno de asimilación y desarrollo tecnológico. Esto convertiría a las GES en las locomotoras que empujarían y arrastrarían al resto de la economía hacia el crecimiento, dejando de ser la barrera principal para el desarrollo nacional. De ello se desprende la necesidad de repensar el papel de las GES mexicanas al identificar a aquellas que es necesario que cam bien, a las que deben sucumbir y lo más importante de todo, crear el entor no que facilite la aparición de las que necesitamos para prosperar. Como medidas prácticas recomendamos: • Un esfuerzo anti monopolios que reoriente la vocación de las GES proveedoras de bienes y servicios estratégicos hacia la provisión de estos productos con cobertura, calidad y precio internacionales. Como se anotó antes, una vez que las GES proveedoras de bienes y servicios estratégicos se han consolidado dentro de una economía en una situación depredadora, es prácticamente imposible que se trans formen de forma espontánea en algo diferente. También debe desta carse que la mayoría de los mercados de bienes estratégicos, por su naturaleza, con facilidad se constituyen en monopolios naturales, vinculados a concesiones, economías de escala y economías de red. Por ello, casi siempre existen en estos mercados normas y leyes con las que se les regula. A pesar de lo complejo que puede resultar el análisis individual de estos mercados, es nuestra opinión que cada vez que alguno de los bienes estratégicos (commodities) se encuentra fuera de parámetros competitivos de cobertura, calidad y precio de nivel inter nacional y por un periodo prolongado de tiempo, se vuelve indispen sable la remodelación de dicho mercado desde el poder público. Esta situación implica la necesidad de un alto consenso social y político respecto de la importancia que tiene evitar a toda costa el estrangula miento de la economía y las consecuencias negativas que se señalaron en este capítulo. • El fomento de nuevas GES mexicanas enfocadas a los mercados interna cionales de alta tecnología. Esto puede lograrse mediante un proceso escalonado de asimilación tecnológica, sustentado en alianzas entre MIPYMES innovadoras y centros de investigación. Las dos etapas prin cipales de ese proceso serían: primero, la asimilación tecnológica sim ple de los desarrollos que son del dominio público en México. Seguida de la articulación de empresas más grandes con las más pequeñas, pero con mano de obra más barata, para inventar y producir nuevos bienes y servicios, ahora con miras hacia la tecnología propia protegi da por patentes. Esto deberá ser reforzado con las políticas públicas de formación, capacitación y asistencia a los jóvenes que constituyen la

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última fase del bono demográfico. Del proceso anterior deberán re sultar nuevas GES innovadoras (start-ups) que serían las locomotoras de la economía mexicana y permitirán sustituir al petróleo crudo y a las remesas de los migrantes como principales fuentes de divisas, facili tando la superación de las transiciones citadas al inicio de esta sección, porque permitirán asimilar y desarrollar la tecnología que genere em pleo y que facilite la transición energética. Lo antes apuntado produciría el círculo virtuoso (aprender haciendo) y de crecimiento económico con el cual obtendríamos los recursos necesarios para hacer frente a los retos de las próximas décadas. Probablemente la crítica a la presente propuesta será que, dados los arreglos de poder entre los monopolistas económicos, los grupos sindicales corporativos y los grupos políticos de México, en este país todo se puede proponer e inclusive cambiar, excepto las condiciones que permiten la existencia de las actuales GES mexicanas de energía, telecomunicaciones, entretenimiento, transporte y finanzas. Pero los cambios de la tecnología mun dial, del equilibrio del mercado movido por los nuevos polos asiáticos de la economía mundial y del agotamiento local y mundial del petróleo, tam bién obligarán a los beneficiarios del presente modelo a replantear sus objetivos. Como conclusión principal indicamos la urgencia de esclarecer los in tereses y objetivos de los grupos que luchan por el poder y la atención del público, para que dejen la riña por los despojos de un modelo económico caduco y nos orientemos a la creación de un futuro con una menor asime tría en nuestro mercado y con mayor impacto en el comercio internacional. Asimismo, es urgente promover un cambio de conciencia en el público y en sus representantes para que escojamos las opciones que favorecen de manera efectiva la creación de empleos y la mayor simetría económica, con énfasis en la asimilación e invención de la tecnología que sea favorable a nuestro desarrollo económico. Por último, es necesario decir que cuando comparamos a México con Corea del Sur, al mexicano promedio le faltan más de diez mil dólares de ingreso al año para acceder a un nivel de desarrollo humano muy alto (por encima de HDI=0.9), que hoy tienen los coreanos y nosotros carecemos. Sin embargo, una de las personas más acaudaladas del mundo es mexicana y no coreana. Aunque en México las posibilidades de ser asesinado son casi siete veces mayores a las de Corea del Sur (0.13 por mil habitantes versus 0.019 por mil habitantes) y los niveles de impunidad para los asesinos son mayores en México que en Corea. Además, los jóvenes mexicanos sólo tienen el 30% de la oportunidad que tienen los jóvenes coreanos para al

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canzar el nivel educativo superior y están obligados a trabajar antes que los coreanos. Quien hoy nace mexicano puede esperar en promedio vivir dos años menos que si naciera en Corea, pero es creencia popular que por encima de todo somos el pueblo más alegre del mundo. A pesar de la racionalización colectiva que hacemos para ignorar lo an terior, a todos los mexicanos nos daña la situación actual. Si se es pobre, por la falta de empleo y de acceso a condiciones dignas de vida. Si se es rico, por la posibilidad de ser secuestrado o asesinado. Por todo ello, también sostenemos que cambiar las condiciones de simetría económica —es decir, de los arreglos económicos y corporativos— no sólo es benéfico para todos, representa el punto de partida para convertirnos en un país con alta calidad de vida. Sin este primer paso, y otros ya discutidos, probablemente encon traremos muchas maneras distintas de fracaso y demostraremos al mundo una por una todas las fórmulas que no producen desarrollo. En palabras de León Tolstoi: “las familias felices se parecen, pero las infelices lo son cada una a su manera”. BIBLIOGRAFÍA Amsden, A. (1989), Asia’s Next Giant, South Korea and Late Industrialization, New York, Oxford University Press, Oxford, U.K. Animal Político (2017), México, primer lugar mundial en difusión de por nografía infantil, disponible en <http://www.animalpolitico.com/2013/ 06/detectan-a-12-mil-300-pedofilos-mexicanos-que-operan-en-la-red/>. Aregional S.A. de C.V. (2003), El comercio exterior de México. Desarrollo Regional, año 3, núm. 8, agosto, disponible en <www.aregional.com>. Arteixtle (2017), disponible en <http://www.arteixtle.com/esp/productos. html>. BBVA Bancomer (2006), México comienza a revertir la competencia china en EUA, México, Servicio de Estudios Económicos, octubre, disponible en <http://servicio deestudios.bbva.com>. Bakiewicz, A. (2008), “Small and Medium Enterprises in South Korea, in the Shadow of Big Brothers”, en Asia and Pacific Studies, 5, pp. 45-70. Carrillo-Huerta, M.M y H.V. Vázquez-Mateos (2005), “Desigualdad y po larización en la distribución del ingreso salarial en México”, en Problemas del Desarrollo, 36(141), pp. 109-130. CONAPO (2004), “La migración mexicana hacia los Estados Unidos”, en La nueva era de las migraciones, México, Consejo Nacional de la Pobla ción.

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La competitividad de México en el escenario mundial no solamente es baja, sino también inferior que al comenzar el milenio. De acuerdo con el Índice de Competitividad Global (ICG), definido como el conjunto de instituciones, políticas públicas y factores que determinan el nivel de productividad de las naciones, el Foro Económico Mundial ubicó a México en el lugar 43 durante el año 2000; y en su última evaluación correspondiente a 2017 (WEF, 2017-2018) México fue ubicado en la posición 51. Ahora bien, el ICG está basado en 115 variables agrupadas en 12 megaindicadores o “pilares” de competitividad: 1) calidad de las instituciones, que considera variables como la eficiencia del gobierno, la honestidad de los funcionarios, la seguridad pública (versus la violencia y el crimen), la confiabilidad del sistema judicial, así como la calidad del gobierno corporativo y el comportamiento ético de las empresas (posición 123); 2) la infraestructura: de transportes (carreteras, ferrocarriles, puertos y aeropuertos), de telecomunicaciones y de suministro de electricidad (posición 62); 3) el ambiente macroeconómico, que considera variables como la inflación y el balance fiscal, las tasas de ahorro nacional, los tipos de interés y la calificación crediticia (posición 43); 4) salud y educación básica, que considera variables como la morbilidad, mortalidad infantil y expectativa de vida, así como la calidad y cobertura del sistema escolar (posición 76); 5) educación superior y capacitación de los trabajadores, considerando calidad y cobertura de las instituciones de educación superior, acceso a internet, servicios de formación para el trabajo y capacitación en las empresas (posición 80); 6) la eficiencia de los mercados de mercancías, que incluye variables como intensidad de la competencia, dominancia de mercados, efectividad de las po * Instituto de Investigaciones Económicas de la Universidad Nacional Autónoma de México. [357]

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líticas antimonopólicas, los trámites y tiempos requeridos para abrir un negocio, la competencia externa y la sofisticación y exigencias de los consumidores (posición 70); 7) la eficiencia del mercado de trabajo, que incluye variables como la flexibilidad laboral, la cooperación entre trabajadores y empleadores, el eficiente empleo de talentos, la fuga de cerebros, la relación entre incentivos y esfuerzos de los trabajadores (posición 105); 8) el desarrollo del sistema financiero, que incluye diversificación y calidad de sus servicios, facilidad de acceso al crédito, disponibilidad de capital de riesgo, la solidez de los bancos y la regulación del mercado de valores (posición 36); 9) la destreza tecnológica, entendida como la rapidez con la cual una economía es capaz de adoptar tecnologías, considerando variables como disponibilidad de tecnologías de punta, niveles de adopción de tecnologías y uso de nuevas tecnologías de información (posición 71); 10) el tamaño del mercado nacional y el acceso al mercado externo (posición 11); 11) la sofisticación de los negocios, considerando calidad y cantidad de proveedo res locales, formación de “clústers”, naturaleza de las ventajas competitivas, complejidad de procesos productivos y amplitud de las cadenas de valor (posición 49); 12) la innovación, definida como la aptitud de las naciones para diseñar y desarrollar productos de vanguardia, considerando la disponibilidad de científicos e ingenieros, las inversiones públicas y empresariales en investigación y desarrollo, la excelencia de las instituciones de investigación, la colaboración entre universidades e industrias en investiga ción y desarrollo, y la protección de la propiedad intelectual (posición 56). Como se ve, los megaindicadores de la competitividad internacional no dependen exclusivamente de la voluntad individual de cada empresario, sino en mayor proporción de la calidad de las instituciones y políticas públicas. En consecuencia, no es legítimo que un gobierno de baja eficiencia exija a los empresarios que se coloquen a la cabeza de la eficiencia y la com petitividad mundial, sin que el propio gobierno se comprometa a realizar con eficacia sus propias funciones en el desarrollo económico y humano. Es necesario que los diseñadores de políticas públicas —y sus operadores— se percaten de esta realidad: el logro de la eficiencia competitiva no es cuestión de simple buena voluntad de los empresarios. Cada uno quisiera ser el mejor del mundo en su respectivo campo. Conseguirlo, sin embargo, requiere múltiples precondiciones que escapan de las decisiones individuales. Aunque parezca sorprendente, hace ya dos décadas que el Banco Mundial reconoció la importancia de las políticas públicas en el desarrollo de las economías más exitosas: Muchas de las economías con mayor tradición industrial se valieron de diversos mecanismos para estimular el crecimiento del mercado en sus etapas

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iniciales de desarrollo. Más recientemente, el Japón, la República de Corea y otros países de Asia oriental, además de asegurar la existencia de los factores económicos, sociales e institucionales fundamentales, han utilizado toda una gama de instrumentos para la promoción del mercado. En algunos casos, las intervenciones han sido bastante complejas, por ejemplo el uso de subvenciones en forma muy estratégica (Banco Mundial, 1997).

Por el contrario, la tecnocracia neoliberal mexicana supuso que el desarrollo económico y la elevación de la competitividad nacional ocurrirían simplemente como resultado del libre accionar de la mano invisible del mercado, reduciendo para ello las intervenciones del Estado. DE LA ESTRATEGIA DE DESARROLLO LIDERADO POR EL ESTADO A LA ESTRATEGIA ECONÓMICA NEOLIBERAL

De hecho, la economía mexicana cumplió tres décadas y media de haber sido convertida en un enorme laboratorio de experimentación del fundamentalismo de mercado, es decir de la estrategia económica neoliberal basada en el decálogo de políticas económicas que John Williamson sintetizó en el Consenso de Washington.1 Hasta entonces la estrategia de desarrollo mexicano —aplicada a partir del gobierno de Lázaro Cárdenas— se había sustentado en un relevante intervencionismo gubernamental en la economía, a través de un complejo paquete de políticas públicas (Hansen, 1971; Villarreal, 1976; Wilkie, 1978; Vemon, 1967; Solís, 1970; Ortiz Mena, 1998; Cárdenas, 1996; Izquierdo, 1995). En primer lugar, políticas de fomento económico general que incluyeron: formación de recursos humanos; construcción de infraestructura; integración de un sistema financiero funcional al desarrollo, mediante la creación de la banca nacional de desarrollo y la regulación y supervisión del sistema de banca comercial; desarro llo de un sector energético vinculado a las prioridades de industrialización; y, desde luego, creación del marco legislativo e institucional indispensable para regular el sano funcionamiento de los mercados. En segundo lugar, 1 El decálogo comprende: liberalización del comercio; liberalización de los mercados financie ros; privatización de las empresas públicas; desregulación de las actividades económicas; libera lización de la inversión extranjera y reorientación de la economía hacia los mercados externos; la estricta disciplina fiscal (id est, equilibrio ingreso/gasto público a ultranza, que cancela el papel activo de la política fiscal para regular el ciclo económico); la erradicación de los desequilibrios fiscales mediante reducción de la inversión y el gasto públicos; una reforma tributaria que reduzca las tasas marginales a los ingresos mayores, ampliando la base de contribuyentes; y un adecuado marco legislativo e institucional para resguardar los derechos de propiedad (Williamson, 1990).

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políticas de fomento sectorial para impulsar el desarrollo de sectores y ramas productivas consideradas prioritarias, mediante paquetes de instrumentos promocionales que incluyeron: regulación del comercio exterior, otorgamiento de créditos preferenciales a las actividades prioritarias (a través de la banca nacional de desarrollo, o de la banca comercial mediante cajones de asignación selectiva de créditos con tasas de interés preferenciales fijadas por el Banco de México); subsidios y estímulos a industrias nuevas y necesarias; exenciones fiscales a industrias exportadoras y a inversiones elegibles; sistema de compras de gobierno favorable a la industria mexicana; asociación gobierno-empresarios, con capital de riesgo, en proyectos indus triales específicos; sistema de precios de garantía para la agricultura, combi nados con subsidios a los insumos y al seguro agrícola, y con servicio público de extensionismo (asistencia técnica); además de diversos programas subsectoriales o específicos de fomento. En tercer lugar, políticas de regulación de la inversión extranjera directa (IED) para subordinarla a los intereses nacionales de industrialización, estableciendo ramas de actividad donde la IED sólo podía acceder en asociación con capital nacional, así como compromisos de transferencia de tecnología hacia empresas nacionales; y, desde luego, reservando ramas de actividad exclusivamente para el capital nacional. Bajo esta estrategia de desarrollo económico liderado por el Estado, el PIB de México registró un crecimiento acumulado de 1 592% durante el periodo 1935-1982, a una tasa media del 6.1% anual. El coup d’main neoliberal —realizado desde el gobierno de Miguel de la Madrid— significó la cancelación de esta estrategia nacional de desarrollo. Ciertamente, durante el último tramo del desarrollo liderado por el Estado —bajo los gobiernos de Luis Echeverría Álvarez y José López Portillo—, la prudencia que había caracterizado el manejo de las políticas macroeconómicas desde los años treinta hasta 1970, cedió su lugar a severas fallas de manejo macroeconómico (principalmente en políticas cambiaria y de ingreso-gasto público), las cuales abrieron la brecha de divisas en la cuenta corriente de la balanza de pagos, hasta desembocar en la crisis de la deuda externa que estalló en agosto de 1982 (Calva, 2000). La tecnocracia neoliberal arribó al poder en estas condiciones, pero en vez de rectificar prudentemente los errores de manejo macroeconómico, mantenido incólumes los principios básicos de la exitosa estrategia económica precedente, optó por un viraje de ciento ochenta grados abrazando acríticamente los dogmas del fundamentalismo de mercado, según los cuales la liberalización del comercio exterior, del sistema financiero y de la inversión extranjera, así como la reducción general de la intervención del Estado en la economía, permitirían aprovechar plenamente las oportuni-

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dades que ofrecía la globalización, favoreciendo la asignación eficiente de los recursos y el logro de mayores tasas de crecimiento de la economía y del bienestar social. Sin embargo, la Tierra Prometida resultó ser una utopía.

EL EXPERIMENTO NEOLIBERAL EN MÉXICO Y SUS RESULTADOS ECONÓMICOS AGREGADOS

Bajo el dogma según el cual el intervencionismo gubernamental en la economía provoca distorsiones en el sistema de precios que derivan en asignaciones ineficientes de recursos, la tecnocracia neoliberal procedió a liberalizar abruptamente el comercio exterior y a desmantelar las políticas de fomento económico.2 De acuerdo con la ortodoxia, al liberalizarse el comercio exterior y reducirse (e incluso suprimirse) internamente las intervenciones gubernamentales “distorsionantes” (es decir, las políticas sectoriales de fomento económico), los recursos productivos se dirigirían hacia las ramas donde la economía mexicana tiene ventajas comparativas (principalmente las ramas intensivas en mano de obra, provocando un rápido crecimiento de la demanda de fuerza laboral, que a su vez acrecenta ría los salarios reales, modificando paulatinamente la escasez relativa de factores), al tiempo que la exposición a la competencia externa obligaría a los empresarios mexicanos a introducir cambios tecnológicos y a elevar aceleradamente la productividad; en tanto que la acumulación de capital no sólo permitiría sostener el desarrollo tecnológico, sino que dicha acumulación haría también factible el desplazamiento del patrón de ventajas comparativas hacia estadíos sucesivamente superiores (intensivos en capital), maximizándose de este modo el crecimiento del ingreso y el bienestar. Como señaló el primer presidente neoliberal de México: “Seguimos un intenso proceso de racionalización [sic!] de la protección comercial para inducir mayor eficiencia y competitividad de nuestra economía nacional” (De la Madrid, 1987). Asimismo, el principal ideólogo y operador político del segundo gobierno neoliberal reiteró: “Acelerar un proceso de liberalización comer2 De manera reiterada, la crítica tecnocrático-neoliberal del modelo sustitutivo de importaciones, magnificó las debilidades de la industrialización sustitutiva: “el proceso de industrialización realizado en el marco de una economía cerrada a la competencia del exterior —señaló el Programa Nacional de Modernización Industrial y del Comercio Exterior 1990-1994 (SECOFI, 1991)— generó altos costos y bajos niveles de calidad, rezago tecnológico y una asignación ineficiente de recursos”; “las regulaciones excesivas u obsoletas impusieron costos elevados e innecesarios, desalentando la productividad y propiciando una asignación ineficiente de recursos”.

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cial resulta conveniente para asegurar su irreversibilidad y, también, para que las empresas introduzcan los cambios necesarios e incrementen la productividad en poco tiempo” (Córdoba Montoya, 1990). La apertura comercial fue realizada, en efecto, con asombroso celo y dinamismo.3 Durante la época del desarrollo estabilizador (1959-1970), el 57.2% de las importaciones —en valor— estaban sujetas a licencias de importación, porcentaje que pasó al 74.1% en el periodo 1971-1980; mientras que en 1989 solamente el 14.1% de las importaciones —en valor— estaban sujetas a licencias de importación, porcentaje que se redujo al 6.3% en 2017. Asimismo el arancel promedio ponderado, que en 1981 fue de 18.3%, quedó reducido al 6.1% en 1988 y al 0.7% en 2017.4 Complementariamente, después de firmar en 1986 la adhesión de México al Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT, hoy Organización Mundial de Comercio), la tecnocracia neoliberal —en búsqueda de cierta reciprocidad en la apertura comercial, realizada inicialmente de manera unilateral— emprendió negociaciones bilaterales, regionales y subregionales de tratados comerciales, comenzando por el TLCAN, hasta colocar a México en una posición insólita: es el segundo país con mayor número de tratados comerciales en el mundo (Secretaría de Economía, 2015). De manera paralela, el gobierno procedió a desmantelar los instrumentos de fomento económico general y sectorial. La inversión pública federal se redujo del 10.4% del PIB en 1982 (y 12.4% del PIB en 1981) al 4.9% del PIB en 1988 y al 4% del PIB en 2017,5 y el gasto económico sectorial (concepto en el que incluimos las partidas energéticas, agrícolas y manu 3 Como si diera cuenta de una hazaña benemérita, el presidente Miguel de la Madrid describió la apertura comercial unilateral y abrupta del siguiente modo: “En 1984 se llevó a cabo la primera etapa, en la cual se eximió de permiso previo a 2 844 fracciones de la Tarifa de Impuesto General de Importaciones [¡de un sólo plumazo se derrumbó la más fuerte barrera que protegía la producción nacional de casi tres mil artículos¡]; en mayo de 1986, el número de fracciones liberadas llegó a 7 306. Posteriormente, en julio del presente año [1987], las fracciones aún sujetas a permiso previo eran únicamente 427 de un total de 8 310”. Pero esto no fue todo. “Mediante el Programa de Desgravación Arancelaria, se redujo a la fecha el nivel arancelario a un rango de 0 a 40%, lo que se compara con el rango de 0 a 100% que existía en 1983”. Además, “como parte del proceso de racionalización de la protección, se han venido sustituyendo los precios oficiales de importación [que antes constituían una barrera adicional contra el dumping practicado por los industriales extranjeros] por el régimen de valoración aduanera […] el 20 de julio se suprimieron los precios oficiales restantes, con excepción de 53” (De la Madrid Hurtado, 1987). Finalmente, el úkase presidencial denominado Pacto de Solidaridad Económica, dio a conocer que la tarifa arancelaria máxima para importaciones se reducía al 20 por ciento. 4 Con base en GATT, 1993; Gitli, 1990; Flores Quiroga, 1998; Blanco, 1994 y Secretaría de Economía, 2017. 5 Cálculos propios con base en SHCP, 2017 e INEGI, 2018a.

COMPETITIVIDAD, ESTRATEGIAS Y DESEMPEÑO DE LA ECONOMÍA MEXICANA

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factureras del presupuesto público federal) se redujo del 12.4% del PIB en 1982 al 6.3% en 1988 y al 5.8% en 2017.6 Los resultados de la estrategia económica neoliberal en el ámbito de la exportación de mercancías han sido, ciertamente, espectaculares: las exportaciones no petroleras crecieron a una tasa media de 8.9% anual durante el periodo 1983-2017; y las exportaciones manufactureras (incluyendo maquiladoras) crecieron a una tasa media de 9.6% anual.7 Sin embargo, la liberalización económica y el crecimiento espectacular de las exportaciones no trajeron consigo mayores tasas de crecimiento del PIB, ni de la inversión productiva. Por el contrario, durante las tres décadas y media de aplicación de la estrategia económica neoliberal, el PIB apenas creció a una tasa media del 2.3% anual durante el periodo 1983-2017; la inversión fija bruta sólo creció a una tasa media de 2.4% anual; y el PIB per cápita sólo creció a una tasa media del 0.7% anual, con un crecimiento per cápita acumulado de 28.3% en 35 años (véase cuadro 1). En contraste, bajo la estrategia de desarrollo liderado por el Estado, precedente a la neoliberal, el producto interno bruto creció a una tasa media del 6.1% anual entre 1934 y 1982; la inversión fija bruta per cápita se expandió a una tasa de 8.3% anual; y el PIB per cápita creció a una tasa media del 3.2% anual, con un crecimiento acumulado per cápita de 348% en 48 años (idem). De igual modo, el “incremento de la productividad en poco tiempo”, con el que soñó la tecnocracia, resultó ser un sueño guajiro. Durante tres décadas y media de “modernización” económica neoliberal (1983-2017), la elevación de la productividad laboral en el conjunto de la economía apenas alcanzó una tasa media de 0.9% anual durante el periodo 1983-2017; mientras que bajo la estrategia de desarrollo liderado por el Estado, precedente a la neoliberal, la productividad agregada del trabajo en México creció a una tasa media de 3% anual durante el periodo 1935-1982.8 En el sector primario, las tasas medias de crecimiento de la productividad laboral fueron de 0.7% anual bajo la estrategia neoliberal (1983-2017) y de 2.6% bajo la estrategia económica precedente (1935-1982); en el conjunto del sector industrial —incluyendo manufacturas, minería, electricidad, etc.— las ta sas medias de crecimiento de la productividad del trabajo fueron de 0.7% anual bajo la estrategia neoliberal (1983-2017), contra 3.1% anual durante 6 Incluye el gasto en fomento agropecuario, manufacturero y en el sector energético. Cálculos propios con base en SHCP, 2017, INEGI, 2018a. 7 Cálculos propios con base en BANXICO, 2017; INEGI, 2018a. 8 Cálculos propios con base en Nafinsa, La economía mexicana en cifras, 1978; Banco de México, Acervo Histórico; INEGI, Sistema de Cuentas Nacionales de México. Base 1980, 1993, 2003 y 2008.

30.10

42.90

39.86

44.45

47.51

48.75

43.12

43.11

1 592.71

1941-1946

1947-1952

1953-1958

1959-1964

1965-1970

1971-1976

1977-1982

Variación acumulada periodo 1935-1982 6.07

6.16

6.84

6.69

6.37

5.75

6.13

4.48

Crec. sexenal

347.99

21.84

19.39

22.68

20.88

20.54

19.91

25.74

14.28

3.17

3.35

3.00

3.47

3.21

3.16

3.07

3.89

2.25

2 931.50

43.61

49.91

69.33

66.11

33.60

47.02

154.88

n.d.

8.26

6.22

6.98

9.18

8.83

4.95

6.63

16.88

n.d.

TMC anual

Inversión fija bruta

Estrategia de desarrollo liderado por el Estado

TMC anual

Crec. sexenal

TMC anual

Crec. sexenal

1935-1940

Sexenios presidenciales

Producto interno bruto por habitante

Producto interno bruto

1 067.53

22.26

25.05

39.65

36.12

11.17

26.05

124.29

n.d.

Crec. sexenal

6.03

3.41

3.80

5.72

5.27

1.78

3.93

14.41

n.d.

TMC anual

Inversión fija bruta por habitante

INDICADORES ECONÓMICOS POR SEXENIOS PRESIDENCIALES (CRECIMIENTOS PORCENTUALES POR SEXENIO Y TASAS MEDIAS DE CRECIMIENTO ANUAL)

CUADRO 1

364 JOSÉ LUIS CALVA

25.81

23.45

13.29

13.39

11.01

122.99

1989-1994

1995-2000

2001-2006

2007-2012

2013-2017

Variación acumulada periodo 1983-2017 2.32

2.11

2.12

2.10

3.40

3.90

0.18

29.14

5.75

4.83

4.74

13.00

12.08

-11.82

0.73

1.12

0.79

0.77

2.06

1.92

-2.08

125.54

4.40

15.48

18.72

32.30

55.49

-23.29

2.35

1.42

2.43

2.90

4.78

7.63

-4.32

TMC anual

30.79

-0.55

-2.95

9.75

21.09

38.52

-33.09

Crec. sexenal

0.77

-0.11

-0.50

1.56

3.24

5.58

-6.48

TMC anual

Inversión fija bruta por habitante

FUENTE: elaboración propia con base en Banco de México, Estadísticas; e INEGI, Sistema de Cuentas Nacionales de México Bases 1980, 1993, 2003, 2008 y 2013. Con ensambles en 1988, 2001, 2006 y 2016. Para población, CONAPO, Estimaciones y Proyecciones de Población 1930-2050.

1.09

Crec. sexenal

Inversión fija bruta

Estrategia económica neoliberal

TMC anual

Crec. sexenal

TMC anual

Producto interno bruto por habitante

Producto interno bruto

1983-1988

Sexenios presidenciales

CUADRO 1 (CONTINUACIÓN)

COMPETITIVIDAD, ESTRATEGIAS Y DESEMPEÑO DE LA ECONOMÍA MEXICANA 365

366

JOSÉ LUIS CALVA

el periodo de aplicación de la estrategia de desarrollo liderado por el Estado (1935-1982). Sólo en el sector servicios, las tasas anuales de crecimiento de la productividad laboral han sido similares: 1.1% bajo el neoliberalismo y 1.2% bajo la estrategia de desarrollo liderado por el Estado.9 Los inferiores resultados de la estrategia “modernizadora” en el frente de la productividad reflejan los obstáculos que la reconversión tecnológica de la gran mayoría de las empresas encontró bajo la estrategia neoliberal, los cuales se manifiestan en el comportamiento de la inversión fija bruta (IFB). Después de casi tres décadas de “modernización”, guiada por la mano invisible del mercado, la IFB per cápita es casi la misma que teníamos en 1982: su crecimiento fue de apenas 0.77% anual durante el periodo 19832017; mientras que bajo la estrategia de desarrollo liderado por el Estado, la inversión fija bruta per cápita creció a una tasa media de 6% anual.10 Más aún, en la industria manufacturera —donde la tecnocracia neoliberal esperaba los resultados más espectaculares—, la realidad difiere también del sueño neoliberal. Durante el periodo 1951-1982, la productividad del trabajo manufacturero creció a una tasa media de 3.5% anual, mientras que en el lapso 1983-2017 la productividad laboral manufacturera apenas creció a una tasa del 1.8% anual, no obstante el raquítico crecimiento del empleo industrial bajo el neoliberalismo (véase gráfica). Sin duda, algunas empresas han logrado elevar su productividad a ritmos acelerados bajo el neoliberalismo, pero lo relevante es que en el conjunto de la economía (y específicamente en la industria manufacturera) los resultados agregados durante tres décadas y media de experimentación neoliberal están muy por debajo de sus promesas eficientizadoras. Para colmo, la apertura comercial unilateral y abrupta, combinada con la reducción o supresión de las políticas de fomento económico sectorial, para dejar a las fuerzas espontáneas del mercado la asignación eficiente de los recursos productivos, ahondó la desigualdad en el desarrollo tecnológico de la planta productiva. “El ajuste liberalizador —han observado reconocidos especialistas—, descansando en el liderazgo empresarial de las grandes empresas extranjeras y unas pocas seguidoras locales de envergadura, ha dejado a la industria mexicana aún más expuesta en sus debilidades comerciales y también en condiciones tecnológicas más endebles con respecto a los líderes mundiales”. “Las actividades tecnológicamente competitivas respecto de la mejor práctica internacional, ocurren en dos tipos de industrias: 1) industrias dominadas por subsidiarias de empresas transnacionales cuyas plantas están especializadas en componentes o líneas de productos 9

Ibidem. Cálculos propios con base en fuentes del cuadro 1.

COMPETITIVIDAD, ESTRATEGIAS Y DESEMPEÑO DE LA ECONOMÍA MEXICANA

367

GRÁFICA

INDUSTRIA MANUFACTURERA. PRODUCCIÓN, PERSONAL OCUPADO Y PRODUCTIVIDAD (TASAS MEDIAS DE CRECIMIENTO ANUAL) 10.00 9.00 8.00 7.00 6.00 5.00 4.00 3.00 2.00 1.00 0.00

1950-1982 estrategia de desarrollo liderado por el Estado

1983-2017 estrategia neoliberal

1994-2017 estrategia neoliberal periodo del TLCAN

Índice de volumen físico de la producción manufacturera Índice de personal ocupado Índice de productividad FUENTE: elaboración propia con base en Banco de México, Cuentas Nacionales y Acervos de capital; NAFINSA, La economía mexicana en cifras, 1988; INEGI, Sistema de Cuentas Nacionales de México. Bases 1980, 1993, 2003, 2008 y 2013, con ensambles en 1988, 2001, 2006 y 2016.

para exportación”, v. gr. motores de autos, ensamble de automóviles, ensamble de equipos de cómputo, etc., cuya expansión “está limitada por las compatibilidades estratégicas que norman el crecimiento de los complejos industriales internacionalizados”; 2) “industrias tecnológicamente maduras, en su mayoría en poder de grandes grupos nacionales, cuya competitividad depende en alto grado de la disponibilidad de recursos na turales”, v. gr. petroquímicos, cemento, vidrio, siderurgia y algunas agroindustrias. Pero en conjunto, a raíz del ajuste liberalizador, “se han exacerbado los contrastes de competitividad entre algunas industrias de gran escala que alcanzan alto dinamismo en producción y exportaciones, y otras muy atrasadas. La dualidad manifiesta es que hay un número muy reducido de actividades que han desarrollado condiciones competitivas cercanas a la frontera tecnológica internacional; la mayoría restante evidencia un rezago tecnológico y competitivo significativos”. “La proyección de esta situación augura un futuro muy conservador, tecnológicamente hablando” (Arjona y Unger, 1996).

368

JOSÉ LUIS CALVA

Los paupérrimos resultados de la estrategia neoliberal en el desarrollo tecnológico, la productividad y la competitividad del conjunto de la planta productiva mexicana, son un efecto inevitable de los obstáculos generales que la gran mayoría de las empresas encontró bajo el modelo neoliberal. El problema ha radicado, precisamente, en la desatención —inherente al neoliberalismo económico— de los factores institucionales y de política pública —arriba enumerados— determinantes de la competitividad sistémica (Esser, Hillebrand, Messner y Meyer-Stamer, 1996; Rosales, 1994). Lo peor estriba en que el aumento de las exportaciones manufactureras bajo el neoliberalismo agudizó, en vez de superar, la desarticulación interna de las ramas fabriles, al crecer vertiginosamente el componente importado de la producción manufacturera, desplazando componentes nacionales, además de crecer el porcentaje importado del consumo interno. En general, la rela ción importaciones manufactureras/PIB manufacturero, que en 1982 fue de 38.8% sin incluir las “importaciones” temporales realizadas por las ma quiladoras,11 pasó al 72.8% en 1994 y al 83.8% en 2006 (último dato oficial disponible de importaciones manufactureras sin maquiladoras).12 En consecuencia, la estrategia neoliberal afectó dramáticamente a las divisiones industriales donde la sustitución de importaciones prácticamente había concluido desde los años sesenta (v. gr. en textiles y prendas de vestir, la relación importaciones/PIB manufacturero saltó de 6.2% en 1982 a 38.6% en 1994 y a 79.9% en 2006);13 y también a las divisiones donde la sustitu11 Hasta principios de los noventa los flujos externos de bienes de capital, insumos y productos finales de las maquiladoras no se incluían en las cuentas de comercio exterior, figurando la actividad maquiladora en la balanza de pagos como “servicios de transformación”. En el Sistema de Cuentas Nacionales de México, hasta antes de la aparición de los cálculos Base 1993, “la maquila de exportación estaba incluida en cada uno de los agregados que componen las cuentas de producción de la industria manufacturera, pero no se incorporaban los insumos importados ni en la producción ni en el consumo intermedio”, puesto que en la internación temporal de insumos y en el envío al exterior de los productos finales “no existe un traspaso en la propiedad del bien”, es decir, no hay comercio propiamente dicho. Sin embargo, por disposiciones del Fondo Monetario Internacional se “convino en que los bienes que ingresan para un proceso de maquila y los que resulten del mismo se computen dentro de los bienes importados y exportados del país, aun cuando no exista un traspaso real de la propiedad del bien”, INEGI, 1997. 12 El 1 de noviembre de 2006 se publicó el Decreto para el Fomento de la Industria Manufacturera, Maquiladora y de Servicios de Exportación (IMMEX), con el cual se integraron en un sólo Programa los correspondientes al Fomento y Operación de la Industria Maquiladora de Exportación y el de Importación Temporal para Producir Artículos de Exportación, denominado PITEX. Como resultado de lo anterior, “en la estadística de comercio exterior ya no se distinguirá a las empresas maquiladoras del resto de las firmas exportadoras de productos manufacturados. Por lo tanto, la exportación manufacturera se difundirá en un sólo rubro”. 13 Cálculos propios con base en Banco de México (2018, 2018b); NAFINSA (1978) e INEGI, (2018b).

COMPETITIVIDAD, ESTRATEGIAS Y DESEMPEÑO DE LA ECONOMÍA MEXICANA

369

ción de importaciones estaba muy avanzada (por ejemplo, la relación importaciones/PIB en la industria química y petroquímica pasó de 27.8% en 1982 a 74.9% en 1994, y a 112.2% en 2006). Como resultado, se han roto eslabones completos de las cadenas produc tivas; y las exportaciones manufactureras han reducido progresivamente su efecto de arrastre sobre la industria nacional, aumentando en cambio sus efectos multiplicadores sobre la producción, la inversión y el empleo fuera del país. De hecho, las exportaciones se han concentrado en unas cuantas industrias y empresas. Se trata de un fenómeno reiteradamente observado por los especialistas: “se ha venido consolidando una reducida planta industrial de avanzada exportadora, con poco arraigo y encadenamiento al resto de la economía nacional” (Arjona, y Unger, 1996; véase también Dussel Peters, 2003; Cardero y Galindo, 2007). De esta manera, el sector exportador, erigido en motor del crecimiento económico por la estrategia económica neoliberal, se ha convertido cada vez más en una economía de enclave desarticulada del resto de la economía nacional. Mientras tanto, numerosas industrias que producen para el mercado interno han visto seriamente deterioradas sus posibilidades de acumulación, tecnificación y expansión y, en algunos casos, incluso de simple sobrevivencia, al enfrentar la concurrencia de mercancías importadas ante las cuales están en desventaja no sólo por las asimetrías tecnológicas sino, sobre todo, por la brecha en tasas de interés, en infraestructura, en políticas industriales y, por si fuera poco, por la recurrente política cambiaria sobrevaluatoria de nuestra moneda. El efecto agregado del experimento neoliberal en el sector de la economía donde se esperaban los más espectaculares beneficios, consiste en un desempeño industrial inferior al observado bajo el modelo económico precedente. Durante el periodo 1951-1982, el PIB manufacturero creció a una tasa media del 6.8% anual, con la particularidad de que todas las divisiones industriales se expandieran a una tasa superior al 5% anual, excepto dos que “sólo” crecieron a tasas anuales de 4.6% y 4.9% (véase cuadro 2). En contraste, bajo la estrategia neoliberal, el PIB manufacturero apenas creció a una tasa media del 2.2% anual durante el periodo 1983-2017, con la particularidad de que todas las divisiones industriales, excepto una, crecie ron a una tasa inferior al 3% anual. (La división industrial de maquinaria y equipo, que presentó el mejor desempeño bajo la estrategia neoliberal, sólo logró crecer a una tasa media del 3.8% anual en el periodo 1983-2017, pero esta misma división industrial había crecido a una tasa media de 9.4% anual en el periodo 1951-1982, bajo la estrategia de desarrollo liderado por el Estado (véase cuadro 2).

330 418

353 025

625 010

656 246

681 461

1 322 364

1 360 476

1 477 594

2 425 571

2 581 962

2 511 201

1951

1952

1960

1961

1962

1970

1971

1972

1980

1981

1982

6.76

309 522

Año

TCMA 1951-1982

Total

1950

Alimentos, bebidas y tabaco

5.79

333 248

318 808

305 742

202 609

191 366

188 744

114 762

111 308

106 525

65 992

59 120

55 051

Textiles y prendas de vestir 1/ 116 894

122 745

116 131

84 212

78 289

72 606

39 071

37 580

37 945

28 846

27 853

27 932

Productos de madera 7.57

24 910

25 222

25 380

13 984

12 919

13 351

7 771

6 858

7 526

2 150

2 537

2 413

Papel, imprentas y editoriales 5.80

41 106

41 820

39 775

24 053

21 801

22 213

11 318

10 547

9 628

6 825

7 195

6 941

Industria química 2/ 9.52

289 478

282 484

257 655

132 884

116 085

105 792

49 060

45 102

42 348

18 329

18 041

15 778

735

36 900

37 875

36 690

22 884

21 099

20 675

9 152

8 100

8 296

3 879

3 919

3 815

Productos de minerales metálicos 3/

Estrategia de desarrollo liderado por el Estado

Industrias metálicas básicas 10.39

84 711

93 378

89 016

50 448

44 447

44 311

21 970

21 177

20 405

5 922

2 885

3 579

9.35

61 346

69 966

63 800

32 065

28 644

28 178

11 159

11 791

10 090

4 851

4 721

3 513

Maquinaria y equipo 4/

PRODUCTO INTERNO BRUTO DE LA INDUSTRIA MANUFACTURERA POR DIVISIONES INDUSTRIALES (MILLONES DE PESOS DE 2013)

CUADRO 2

Otras industrias 4.92

24 503

25 498

22 554

24 031

25 196

25 408

13 517

13 060

11 408

6 113

5 107

5 264

370 JOSÉ LUIS CALVA

2 430 369

2 992 061

3 094 747

3 223 578

4 616 274

4 437 732

4 389 912

4 902 661

5 071 010

5 404 964

5 370 668

1984

1990

1991

1992

2000

2001

2002

2010

2011

2016

2017

Alimentos, bebidas y tabaco

1.90

643 621

633 510

717 995

699 673

588 698

581 162

559 130

426 696

409 960

397 157

333 767

328 984

Textiles y prendas de vestir 1/ 0.45

137 017

133 931

115 927

117 225

133 760

142 774

158 373

119 186

119 294

116 254

111 521

110 470

Papel, imprentas y editoriales

Productos de madera 0.06

25 476

24 258

22.018

20 956

21 963

25 841

28 708

25 227

24 540

24 374

23 855

23 085

2.29

93 146

92 150

84 021

83 523

68 939

69 605

71 641

58 946

56 977

54 869

41 198

39 015

1.39

469 576

482 734

510 548

509 674

491 380

487 912

504 884

392 770

385 904

382 209

304 473

284 817

Estrategia económica neoliberal

Productos de minerales metálicos 3/ 1.95

72 417

72 964

66 696

64 323

58 490

56 281

58 162

48 067

45 212

43 661

35 967

34 045

Industrias metálicas básicas 2.39

193 865

189 907

169 510

162 581

159 364

155 658

167 970

103 860

102 278

107 407

88 697

79 481

Maquinaria y equipo 4/ 3.84

229 350

216 908

190 580

172 622

141 588

143 992

154 180

85 244

80 234

74 204

51 962

47 627

2.55

59 163

58 941

52 234

49 688

46 745

46 646

47 181

33 775

29 094

29 321

22 183

19 923

Otras industrias

1/ Incluye Industria del cuero; 2/ incluye derivados del petróleo, productos del caucho y plástico; 3/ excepto derivados de petróleo y carbón; 4/ incluye productos metálicos. FUENTE: elaboración propia con base en Banco de México, Cuentas Nacionales y Acervos de capital, 1950-1967; para 1960-2017, INEGI, Sistema de Cuentas Nacionales de México. Bases 1980, 1993, 2003, 2008 y 2013, con ensambles en 1988, 2001, 2006 y 2016

2.20

2 314 334

Año

TCMA 1983-2017

Total

1983

Industria química 2/

CUADRO 2 (CONTINUACIÓN)

COMPETITIVIDAD, ESTRATEGIAS Y DESEMPEÑO DE LA ECONOMÍA MEXICANA 371

372

JOSÉ LUIS CALVA

A MANERA DE CONCLUSIÓN Las discrepancias entre los objetivos anunciados y los resultados reales de la estrategia neoliberal evidencian la necesidad de someterla a revisión profunda. Hoy día, el neoliberalismo económico no sólo está siendo cuestio nado por su mediocre desempeño en términos de crecimiento. Es, además, teóricamente obsoleto. Por eso, hasta el Banco Mundial ha reconocido la importancia de las políticas públicas en la promoción del desarrollo económico y la competitividad nacional. Ya lo había advertido Arthur Lewis: “Cuanto más atrasado sea el país, tanto mayor será el campo abierto a la actuación del gobierno [...]. De aquí que sea una desgracia para un país atrasado tener un gobierno que se limite al laissez-faire, ya sea por indolen cia o por convicción filosófica” (Lewis, 1958). Por eso, de la visión neoliberal que concibe la elevación de la eficiencia y la competitividad de la planta productiva nacional como producto espontáneo de la mano invisible del mercado y de la responsabilidad exclusiva de cada empresario, hay que pasar a una visión realista donde el Estado asuma y cumpla eficazmente sus responsabilidades en la generación de las condiciones institucionales, sociales y económicas para el ascenso de la competitividad sistémica de la economía nacional. BIBLIOGRAFÍA Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) (1993), Mecanismos de examen de las políticas comerciales: México. Informe de la Secretaría, Ginebra. Arjona, Luis E. y Kurt Unger (1996), “Competitividad internacional y desarrollo tecnológico: la industria manufacturera mexicana frente a la apertura comercial”, en Economía mexicana, vol. V, núm. 2, México, CIDE. Banco Mundial (1997), Informe sobre el desarrollo mundial, 1997. El Estado en un mundo en transformación, Washington, D.C. Bazdresch, C.; N. Bucay, S. Loaeza y N. Lustig (comps.) (1993), México: auge, crisis y ajuste. Tomo III, México, Fondo de cultura Económica. Blanco, Herminio (1994), Las negociaciones comerciales de México con el Mundo, México, Fondo de Cultura Económica. Calva, José Luis (2000), México más allá del neoliberalismo, México, Plaza y Janés. Calva, José Luis (2003), “Balance de las políticas públicas: la economía mexicana bajo el Consenso de Washington”, en Soberanía y desarrollo

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Sistema nacional de educación, ciencia, tecnología y competitividad volumen 10 de la colección México: 2018-2024: Nueva estrategia de desarrollo, coordinada por José Luis Calva, se terminó en 2018 en Juan Pablos Editor, S.A. 2a. Cerrada de Belisario Domínguez 19 Col. del Carmen, Alcaldía de Coyoacán México, 04100, Ciudad de México <juanpabloseditor@gmail.com>

CNU

CONSEJO NACIONAL DE UNIVERSITARIOS POR UNA NUEVA ESTRATEGIA DE DESARROLLO OBJETIVOS

Primero: conjuntar nuestros esfuerzos para formular des de una perspectiva universitaria un sistema integral de pro puestas viables de políticas públicas capaces de superar el pobre y errático desempeño mostrado por la economía mexicana durante las últimas décadas, fortalecer la cohe sión social de nuestra nación y abrir los cauces de un desa rrollo sustentable, incluyente, equitativo y democrático. Segundo: contribuir de manera organizada a la formación de la conciencia ciudadana sobre la apremiante necesi dad de que nuestro país adopte una nueva estrategia de de sarrollo. Tercero: contribuir a enriquecer el contenido y a elevar la calidad del debate político y social sobre los grandes pro blemas nacionales. Estos objetivos los realizaremos con espíritu de servicio a la nación y visión de Estado, con plena independencia res pecto a los partidos políticos.