SOBERANÍA ALIMENTARIA Y DESARROLLO DEL CAMPO by consejonacionaldeuniversitarios

SOBERANÍA ALIMENTARIA Y DESARROLLO DEL CAMPO José Luis Calva Coordinador

México 2018-2024: Nueva estrategia de desarrollo Volumen 9

Adolfo Álvarez Macías Araceli del Carmen Andablo Reyes Enna Paloma Ayala Sierra José Luis Calva Beatriz A. Cavallotti V. José Alfredo Cesín Vargas José Isabel Cortés Flores Heliodoro Díaz Cisneros Alejandro Espinosa Calderón José Antonio Espinosa García Manuel Ángel Gómez Cruz Laura Gómez Tovar María del Carmen Hernández Moreno Leobardo Jiménez Sánchez Yolanda Cristina Massieu Trigo Georgel Moctezuma López Carlos Moslares García Georgina D. Pérez Camargo y Galicia Hernán E. Pérez Camargo Alejandro Quiroz Soriano César Adrián Ramírez Miranda Eric Uriel Ramírez Sánchez Gerardo Reyes Guzmán Héctor Manuel Robles Berlanga Alejandro S. Sánchez Vélez Víctor Manuel Santos Chávez Margarita Tadeo Robledo Darcy Víctor Tetreault Juan de Dios Trujillo Félix Antonio Turrent Fernández Antonio Alberto Ulloa Méndez Alejandro Villamar C. Benjamín Zamudio González

CONSEJO NACIONAL DE UNIVERSITARIOS

SOBERANÍA ALIMENTARIA Y DESARROLLO DEL CAMPO José Luis Calva (Coordinador) Textos Adolfo Álvarez Macías, Araceli del Carmen Andablo Reyes, Enna Paloma Ayala Sierra, José Luis Calva, Beatriz A. Cavalloti V., José Alfredo Cesín Vargas, José Isabel Cortés Flores, Heliodoro Díaz Cisneros, Alejandro Espinosa Calderón, José Antonio Espinosa García, Manuel Ángel Gómez Cruz, Laura Gómez Tovar, María del Carmen Hernández Moreno, Leobardo Jiménez Sánchez, Yolanda Cristina Massieu Trigo, Georgel Moctezuma López, Carlos Moslares García, Georgina D. Pérez Camargo y Galicia, Hernán E. Pérez Camargo, Alejandro Quiroz Soriano, César Adrián Ramírez Miranda, Eric Uriel Ramírez Sánchez, Gerardo Reyes Guzmán, Héctor Manuel Robles Berlanga, Alejandro S. Sánchez Vélez, Víctor Manuel Santos Chávez, Margarita Tadeo Robledo, Darcy Víctor Tetreault, Juan de Dios Trujillo Félix, Antonio Turrent Fernández, Antonio Alberto Ulloa Méndez, Alejandro Villamar C., Benjamín Zamudio González

Instituciones de adscripción de los autores de este volumen

Juan Pablos Editor Consejo Nacional de Universitarios México, 2018

Los trabajos de investigación incluidos en este libro han sido arbitrados por pares académicos. Soberanía alimentaria y desarrollo del campo / José Luis Calva, coordinador. - - México : Juan Pablos Editor, 2018

1a. edición 511 p. : ilustraciones ; 16 x 23 cm (Col. México 2018-2024: Nueva estrategia de desarrollo, volumen 9)

ISBN de la obra completa: 978-607-711-474-1 ISBN del volumen 9: 978-607-711-502-1

T. 1. Agricultura - México - Política gubernamental tos - México

T. 2. Abastecimiento de alimenHD1793 S63

SOBERANÍA ALIMENTARIA Y DESARROLLO DEL CAMPO

Volumen 9 México 2018-2024: Nueva estrategia de desarrollo José Luis Calva (coordinador), Adolfo Álvarez Macías, Araceli del Carmen Andablo Reyes, Enna Paloma Ayala Sierra, Beatriz A. Cavalloti V., José Alfredo Cesín Vargas, José Isabel Cortés Flores, Heliodoro Díaz Cisneros, Alejandro Espinosa Calderón, José Antonio Espinosa García, Manuel Ángel Gómez Cruz, Laura Gómez Tovar, Ma. del Carmen Hernández Moreno, Leobardo Jiménez Sánchez, Yolanda Cristina Massieu T., Georgel Moctezuma López, Carlos Moslares García, Georgina D. Pérez Camargo y Galicia, Hernán E. Pérez Camargo, Alejandro Quiroz Soriano, César Adrián Ramírez Miranda, Eric Uriel Ramírez Sánchez, Gerardo Reyes Guzmán, Héctor Manuel Robles Berlanga, Alejandro S. Sánchez Vélez, Víctor Manuel Santos Chávez, Margarita Tadeo Robledo, Darcy Víctor Tetreault, Juan de Dios Trujillo Félix, Antonio Turrent Fernández, Antonio Alberto Ulloa Méndez, Alejandro Villamar C., Benjamín Zamudio González Primera edición, 2018 D.R. © 2018, Juan Pablos Editor, S.A. 2a. Cerrada de Belisario Domínguez 19 Col. del Carmen, Alcaldía de Coyoacán 04100, Ciudad de México <juanpabloseditor@gmail.com> D.R. © 2018, Consejo Nacional de Universitarios por una Nueva Estrategia de Desarrollo Copilco 319, Planta Alta, Col. Copilco Universidad, Alcaldía de Coyoacán, 04360, Ciudad de México <www.consejonacionaldeuniversitarios.org> ISBN de la obra completa: 978-607-711-474-1 ISBN del volumen 9: 978-607-711-502-1 Elaborado en México/Reservados los derechos

ÍNDICE

Prólogo José Luis Calva 9 PRIMERA SECCIÓN

SOBERANÍA ALIMENTARIA Y POLÍTICAS DE FOMENTO AGROPECUARIO: CONTEXTO INTERNACIONAL Y PROPUESTAS PARA MÉXICO

El contexto internacional de las políticas agrícolas de México Juan de Dios Trujillo Félix 15 Políticas agrícolas para el desarrollo incluyente del campo mexicano José Luis Calva 47 Seguridad alimentaria mundial. Perspectivas hacia el año 2030 Gerardo Reyes Guzmán y Carlos Moslares García 73 SEGUNDA SECCIÓN

MODALIDADES DE LA AGRICULTURA Y ESTRATEGIA DE DESARROLLO AGROPECUARIO CON CAMPESINOS

2018: Entre la continuidad y el cambio Héctor Manuel Robles Berlanga 95 Propuestas campesinas para la soberanía alimentaria de México Darcy Víctor Tetreault 135

[5]

ÍNDICE

Modalidades de la agricultura y desarrollo sustentable con campesinos Leobardo Jiménez Sánchez y Heliodoro Díaz Cisneros 157 Miaf: una tecnología multiobjetivo sustentable para la agricultura tradicional José Isabel Cortés Flores y Antonio Turrent Fernández 187 TERCERA SECCIÓN POLÍTICAS DE INVESTIGACIÓN Y TRANSFERENCIA DE TECNOLOGÍA PARA EL CAMPO

Recursos fitogenéticos, patrimonio biocultural, semillas y seguridad alimentaria Alejandro Espinosa Calderón, Antonio Turrent Fernández, Benjamín Zamudio González y Margarita Tadeo Robledo 207 La política de ciencia, tecnología e innovación necesaria para el campo mexicano Yolanda Cristina Massieu Trigo 231 Panorama de la investigación agropecuaria y forestal: recursos y orientaciones Georgel Moctezuma López, Eric Uriel Ramírez Sánchez y José Antonio Espinosa García 251 CUARTA SECCIÓN POLÍTICAS PARA EL FOMENTO DE LA PRODUCCIÓN AGRÍCOLA

Plan estratégico para expandir la producción de granos a niveles superiores a la demanda sin tecnologías transgénicas Antonio Turrent Fernández, José Isabel Cortés Flores y Alejandro Espinosa Calderón 283 Propuesta de políticas públicas para el apoyo y fomento de la agricultura orgánica y ecológica Manuel Ángel Gómez Cruz y Laura Gómez Tovar 305 Soberanía alimentaria: condición para un proyecto de nación viable César Adrián Ramírez Miranda y Enna Paloma Ayala Sierra 329

ÍNDICE

QUINTA SECCIÓN POLÍTICAS PARA EL FOMENTO DE LA PRODUCCIÓN PECUARIA

Un nuevo enfoque para las políticas públicas en la ganadería Beatriz A. Cavalloti V. 359 Características del sistema de lácteos en México y propuestas de desarrollo Adolfo Álvarez Macías, José Alfredo Cesín Vargas y Víctor Manuel Santos Chávez 373 La industria avícola: tendencias y expectativas para los grupos sociales más vulnerables María del Carmen Hernández Moreno, Araceli del Carmen Andablo Reyes y Antonio Alberto Ulloa Méndez 395 SEXTA SECCIÓN POLÍTICAS PARA EL DESARROLLO SUSTENTABLE DEL SECTOR FORESTAL

Políticas públicas para el desarrollo forestal en la perspectiva del cambio climático y la soberanía alimentaria Alejandro S. Sánchez Vélez, Georgina D. Pérez Camargo y Galicia y Hernán E. Pérez Camargo 425 SÉPTIMA SECCIÓN POLÍTICAS PARA EL DESARROLLO SUSTENTABLE DEL SECTOR PESQUERO Crítica y alternativa a la política pesquera Alejandro Villamar C. y Alejandro Quiroz Soriano 467

SOBERANÍA ALIMENTARIA Y DESARROLLO DEL CAMPO PRÓLOGO JOSÉ LUIS CALVA*

El alza espectacular de los precios internacionales de los alimentos obser vada en dos grandes oleadas entre 2006 y 2012, que trajo consigo el lace rante aumento de la pobreza alimentaria en México (con casi diez millones de indigentes más), puso al descubierto la relevancia estratégica de la produc ción interna de alimentos no sólo como medio para asegurar la comida en los hogares mexicanos, sino también como oportunidad para impulsar el desarrollo agropecuario, elevar el ingreso de los campesinos y reducir la pobreza rural. Las causas de la carestía y la volatilidad de los precios de los alimentos en los mercados internacionales son primordialmente de carácter estructu ral y seguirán presentes en el futuro: 1) la creciente demanda de alimentos y materias primas agrícolas por las grandes economías emergentes, cuyos consumos per cápita de productos pecuarios y materias primas crecen ace leradamente; 2) el cambio climático, que se manifiesta en alteraciones drás ticas del régimen de lluvias y en cambios ecosistémicos; 3) la producción de biocombustibles que está absorbiendo crecientes cantidades de granos básicos; 4) la especulación financiera en los mercados de futuros de produc tos agrícolas. La conjunción de estas causas en un punto virulento, provo có la tormenta perfecta en los mercados de alimentos básicos: el índice general de precios de la FAO brincó de 118 puntos en 2005 hasta 201.4 puntos en 2008, descendió a 160.3 puntos en 2009, pero volvió a trepar hasta 229.9 puntos en 2011 y 209.8 puntos en 2014; con la particularidad de que el índice de precios de los cereales pasó de 101.3 puntos en 2005 a 232.1 en 2008 y a 219.3 puntos en 2013. Aunque posteriormente el índice gene ral de precios descendió a 174.6 puntos en 2017 y el de los cereales a 151.6 * Instituto de Investigaciones Económicas de la Universidad Nacional Autónoma de México. [9]

JOSÉ LUIS CALVA

puntos, el escenario futuro es de volatilidad y presiones al alza de los pre cios (FAO, Food Prices Index, online). El encarecimiento de los alimentos agarró mal parado a nuestro país. Por una parte, a causa de las reformas neoliberales perseverantemente aplicadas en el campo mexicano desde 1983 hasta el presente (2018), la dependen cia alimentaria ha alcanzado dimensiones inquietantes: las importaciones de granos básicos (maíz, frijol, trigo y arroz), que en 1985 ascendían al 16.3% del consumo nacional aparente (CNA), alcanzaron el 43.7% del CNA durante el trienio 2015-2017; las importaciones de carnes de cerdo, res y aves, que en 1985 ascendían al 3.4% del CNA, alcanzaron el 21.4% en 2015-2017, etc. (cálculos propios con base en SAGARPA, base de datos en línea; EPN, Quinto Informe de Gobierno, 2017). Finalmente, las impor taciones agroalimentarias totales, que en 1985 ascendieron a 2 129.4 mi llones de dólares, alcanzaron los 13 359.3 mdd anuales en el trienio 2003-2005; y al elevarse dramáticamente los precios internacionales de los alimentos a partir del segundo semestre de 2006, las importaciones agroa limentarias se dispararon hasta 27 099.5 millones de dólares anuales en el trienio 2012-2014; disminuyendo a 26 240.4 mdd anuales durante el trienio 2015-2017, cuando se observó cierta disminución de los precios mundiales (cálculos propios con base en INEGI). Por otra parte, el encarecimiento de los alimentos importados se trans mitió al consumidor en México, trayendo consigo el dramático incremento de la indigencia: también denominada “pobreza alimentaria”, definida por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social (CONEVAL) como “insuficiencia del ingreso para adquirir la canasta alimentaria básica, aun si se hiciera uso de todo el ingreso disponible en el hogar exclusivamente para la adquisición de estos bienes”. El número de mexicanos en pobreza alimentaria pasó de 15 147 499 en 2006 a 20 789 646 personas en 2008, a 23 088 810 personas durante 2012 y hasta 24 636 773 personas en 2014 (CONEVAL). Hay que poner punto final a esta indignante vulnerabilidad, asegurando la producción interna de la comida básica de los mexicanos, con una visión nacionalista como la que tienen, incluso, nuestros vecinos del norte. “So mos una nación bendita porque podemos cultivar nuestros propios alimen tos y por ello estamos seguros. Una nación que puede dar de comer a su gente es una nación más segura”. Estas palabras fueron pronunciadas por el entonces presidente George W. Bush durante la firma de la Ley Agrícola 2002 (Farm Secuity and Rural Investment Act of 2002), dentro de la tradición estadounidense que considera a la agricultura como un sector estratégico, no sólo por razones económicas sino también por razones de seguridad nacional. Desde su Ley Agrícola de 1933 (que instituyó el sistema de precios

PRÓLOGO

de soporte, que se ha mantenido hasta el presente con cambios de nombre), los recursos fiscales no sólo cubren los costos de los programas horizon tales de fomento agropecuario (infraestructura, investigación, extensionis mo, etc.), sino también los subsidios dirigidos hacia áreas de producción específicas (trigo, maíz, arroz, soya, sorgo, avena, cebada, lentejas, etc.). La Ley Agrícola de 2014 (vigente hasta 2018), firmada por el entonces pre sidente Barak Obama, mantiene los programas horizontales de fomento agropecuario y los precios garantizados al productor. Así, los agricultores estadounidenses tienen asegurados sus márgenes de rentabilidad y están a salvo de las oscilaciones de los precios internacionales. Simplemente, Estados Unidos se mantiene fiel a sus principios tradicio nales de política agrícola. También se mantiene fiel a su habitual doble discurso en política comercial. Por una parte, presiona a los países en desa rrollo para que liberalicen su comercio y reduzcan sus intervenciones gu bernamentales en la economía. Por otra parte, mantiene fuertes medidas de protección comercial de su agricultura, así como una fuerte intervención gubernamental en la promoción de su desarrollo agropecuario. Las naciones que se han quedado a la zaga del desarrollo —como Méxi co— precisamente por aplicar estrategias económicas que se basan en una visión poco realista de las relaciones económicas internacionales, deberían dejar de hacerse ilusiones y asumir congruentemente las realidades del comercio mundial y de las políticas exitosas de fomento agropecuario. No hay que olvidarlo: si Estados Unidos logró convertirse en la primera po tencia agrícola y en el mayor exportador de productos agropecuarios del mundo, ha sido gracias a sus perseverantes políticas agrícolas, cuyo origen se remonta a la Ley Morrill de 1862, y cuya expresión moderna arranca de la Ley Agrícola de 1933, que instituyó los precios de garantía o soporte para los principales productos agrícolas sobre bases multianuales, otorgando certidumbre a la producción agropecuaria y estimulado la capitalización de las granjas. Sin embargo, en México cumplimos ya tres décadas y media de neolibe ralismo agrícola, es decir de fanática aplicación de las recetas de cambio estructural (liberalización comercial a ultranza y achicamiento de las fun ciones de Estado en el desarrollo económico) que los Estados Unidos re comiendan al mundo entero, pero ellos mismos no aplican en su sector agropecuario. Poco después de recibir el Premio Nobel de Economía, el profesor Joseph Stiglitz observó que la liberalización unilateral y abrupta del comercio “ha resultado problemática en extremo”: “la liberalización co mercial, en vez de trasladar a trabajadores de empleos poco productivos a otros de alta productividad, los lleva de empleos poco productivos al des empleo. Más que impulsar el crecimiento, el efecto es incrementar la po

JOSÉ LUIS CALVA

breza. Para empeorar las cosas, la injusta agenda de la liberalización comer cial obliga a los países pobres a competir con la agricultura estadounidense o europea, que recibe cuantiosos subsidios” (Stiglitz, “Globalism’s Discon tents”, en The American Prospect, vol. 13, núm. 1, enero de 2002). Son las realidades del disparejo campo de juego de la economía internacional. Frente a estas realidades de la economía mundial hay, ciertamente, dos opciones. La primera consiste en soñar con un mundo en el cual el campo de juego de la economía internacional esté perfectamente nivelado, y con fundir este sueño con la realidad. Es la postura asumida por los gobiernos adherentes a los dogmas del fundamentalismo de mercado. El problema consiste en que esta postura choca con las evidencias empíricas, las cuales muestran que los países de altos ingresos son quienes en mayor proporción han incumplido los compromisos de liberalización y reducción de los sub sidios agrícolas, sin que se vislumbre algo distinto en el futuro cercano. La segunda opción consiste en asumir una postura realista frente a las profundas asimetrías en el comercio agrícola internacional y en las políticas agrícolas, versus la ilusión de un mundo de competencia perfecta. Esta postura reconoce que las asimetrías en la economía internacional no son susceptibles de modificarse en un futuro cercano; y asume que las fallas de mercado en el ámbito productivo, que históricamente han justificado las agresivas políticas de fomento agropecuario en las potencias agroalimen tarias, están también presentes —en dimensiones mayores— en los países en desarrollo. Precisamente, las mayores imperfecciones de los mercados subdesarrollados (mercados segmentados, oligopólicos, con información incompleta y asimétrica) e incluso la inexistencia de algunos mercados; el dualismo económico (o multimodalismo) con fuertes segmentos precapi talistas; el subempleo estructural y la trampa de la pobreza, exigen que el Estado desempeñe un papel más activo en el desarrollo. Ya lo había adverti do Arthur Lewis, premio Nobel de Economía 1979: “Los gobiernos pueden ejercer una influencia notable en el crecimiento económico”. “Cuanto más atrasado sea el país, tanto mayor será el campo abierto a la actuación del gobierno[...]. De aquí que sea una desgracia para un país atrasado tener un gobierno que se limite al laissez-faire, ya sea por indolencia o por convic ción filosófica”. No está al alcance de México poner fin a las asimetrías en la economía internacional, pero sí es factible (como han hecho los países exitosos que han cruzado la franja que separa al mundo en desarrollo de las naciones industrializadas de altos ingresos) desplegar —comenzando por el impor tantísimo sector agropecuario— una estrategia endógena de desarrollo económico y un estilo realista de inserción de México en la economía inter nacional.

PRÓLOGO

En el campo, el punto de partida es recuperar nuestra soberanía alimen taria, definida como el pleno ejercicio del derecho a producir los alimentos básicos para nuestra gente mediante el aprovechamiento sustentable de nuestros recursos naturales. Se trata, ni más ni menos, de un principio fundamental de seguridad nacional y relevancia estratégica: la seguridad alimentaria de los mexicanos no debe dejarse a la deriva de “la mano invi sible” del mercado global. Además del valor intrínseco de este principio de dignidad nacional, hay dos razones de carácter puramente económico para considerar estratégica la soberanía alimentaria. Por una parte, los mercados alimentarios internacionales no son de com petencia perfecta, sino que figuran entre los mercados más imperfectos del mundo, debido a la presencia de gigantescas corporaciones alimentarias, de subsidios abiertos o encubiertos a la producción, de subvenciones di rectas o indirectas a la exportación, etcétera, que distorsionan los precios y la asignación de recursos productivos. Por otra parte, los mercados tienden de manera natural a polarizar la dis tribución del ingreso, concentrándolo en países, regiones y estratos socia les. Esta concentración se produce también en el ámbito de los ingresos rurales y del poder de compra de los alimentos. Además, los mercados no garantizan el pleno empleo de los factores productivos. Por el contrario, la operación espontánea de los mercados tiende de manera natural a generar desempleo. En consecuencia, un país que descuida su producción interna de alimentos y, por tanto, destruye las fuentes de empleo y de ingresos rurales, está propiciando también la insuficiencia de recursos para las ad quisiciones de comida en millones de hogares del medio rural. Por eso, casi al término de la primera década del siglo XXI, después de la noche oscura del Consenso de Washington de la que el Banco Mundial fue pieza fundamental, hasta esta institución financiera internacional ha reconocido que “la producción agrícola es importante para la seguridad alimentaria, puesto que es una fuente de ingresos para la mayoría de la población rural pobre”. “Cuando se utiliza la agricultura para generar desa rrollo —puntualiza el Banco Mundial—, el principal camino de salida de la pobreza consiste en mejorar la productividad, la rentabilidad y la soste nibilidad de la explotación agrícola en pequeña escala”. “Estimaciones realizadas sobre diversos países indican que el crecimiento del PIB originado en la agricultura, es al menos el doble de eficaz en reducir la pobreza que el crecimiento del PIB generado en otros sectores” (Banco Mundial, Informe sobre el Desarrollo Mundial 2008. Agricultura para el desarrollo, Washington D.C., 2007). La clave radica en una política agropecuaria —ampliamente argumentada en este volumen— que promueva eficazmente la aceleración

JOSÉ LUIS CALVA

del cambio tecnológico e incentive la producción en las pequeñas granjas familiares. Hay que ampliar la mirada: teniendo los recursos humanos y naturales (tierras, aguas, bosques, praderas, recursos genéticos, etc.) para producir nuestros propios alimentos, es inadmisible que estemos realizando enormes importaciones agroalimentarias. No sólo estamos enviando al exterior, por ese concepto, divisas escasas que podrían utilizarse para otros fines, sino que estamos perdiendo empleos rurales, subutilizando nuestros recursos naturales, reduciendo los ingresos campesinos, aumentando la pobreza rural y exacerbando la inseguridad alimentaria en millones de hogares mexicanos. También perdemos los efectos multiplicadores (o de arrastre) de la actividad agropecuaria sobre la producción, el empleo y la inversión en otras ramas de la economía nacional. Además, cabe recordar que la producción soberana de los alimentos básicos para nuestra gente, no está reñida con una agricultura de exporta ción dinámica. Tanto por la variedad climática de nuestras tierras, como por nuestra disponibilidad de mano de obra, México puede competir en los mercados internacionales en cultivos de alta densidad económica (hortíco las y frutícolas), en los cuales tiene —desde la época previa al experimento neoliberal— un espacio ganado en el mercado mundial, así como en nue vos productos con nichos de mercado no sólo en Estados Unidos, sino también en los mercados europeos y asiáticos. Por último —aunque no en importancia—, no hay que olvidar la mul tifuncionalidad del sector agropecuario, forestal y pesquero. En particular, la crisis ecológica mundial ha propiciado la revaloración del enorme papel de este sector en la mitigación del cambio climático, mediante la absorción natural de CO2 y la menor emisión de gases de efecto invernadero, así como para detener —y en medida de lo posible revertir— el deterioro de recursos naturales: bosques, selvas, cuencas hidrológicas, suelos, mares y, desde luego, nuestra enorme biodiversidad. Ahora bien, para que el campo cumpla cabalmente sus funciones en el desarrollo futuro de México, es necesario impulsar su dinámica productiva mediante una política integral de fomento agropecuario, forestal y pesque ro —ampliamente argumentada y detallada en este volumen—, fincada en el pleno ejercicio de nuestra soberanía alimentaria. De esta manera, el cam po no sólo contribuirá al equilibrio de las cuentas externas, a la estabilidad de los precios internos y al dinamismo general de la economía mexicana, sino también al cuidado del medio ambiente, a la equidad social y a la se guridad nacional.

PRIMERA SECCIÓN

SOBERANÍA ALIMENTARIA Y POLÍTICAS DE FOMENTO AGROPECUARIO: CONTEXTO INTERNACIONAL Y PROPUESTAS PARA MÉXICO

EL CONTEXTO INTERNACIONAL DE LAS POLÍTICAS AGRÍCOLAS DE MÉXICO JUAN DE DIOS TRUJILLO FÉLIX*

IDEAS SUBYACENTES EN LAS REFORMAS DE LAS POLÍTICAS AGRÍCOLAS DE LOS PAÍSES

Las políticas agrícolas de los países han sido objeto de continuos cambios a fin de construir un sistema agrícola global sin distorsiones de precios, se gún expresión de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Eco nómico (OCDE, 2016a). En un principio los cambios fueron inducidos por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI) al promover las denominadas reformas estructurales y los programas de ajuste, pero después los papeles relevantes los tomarían la Organización Mundial del Comercio (OMC) y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Las negociaciones de la Ronda de Uruguay, bajo la influencia determi nante de Estados Unidos y la Unión Europea, definieron a grandes rasgos las características que asumirían las reformas al establecer restricciones sobre las formas de intervención en la agricultura de los países que pasarían a ser parte de la OMC. Sin embargo, propiamente, la promoción y seguimiento ha corrido a cargo de la OCDE. En este contexto, las políticas de protección y fomento de la producción agrícola fueron modificadas en el marco de las reformas económicas para conceder un papel preponderante al mercado, particularmente al comercio internacional. En ese entonces la visión dominante respecto a comercio prescribía, incluso, la apertura comercial unilateral y el marco multilateral como la mejor vía para efectos de negociación sobre liberalización comercial. * Universidad Autónoma de Sinaloa. [17]

JUAN DE DIOS TRUJILLO FÉLIX

No obstante, las visiones económicas se han estado alejando de la “sabiduría convencional” (Chang, 2009) para dejar espacio a visiones más heterodoxas y mejor balanceadas, a partir de la acumulación de evidencia respecto a la apertura comercial y la experiencia con la globalización (véa se, por ejemplo, Rodrik, 2011 y 2018). Además, en los hechos, los países se fueron involucrando en dinámicas de integración comercial de tipo regio nal, transregional o bilateral, mientras que el multilateralismo entraba en un proceso de desgaste profundo. Las desventuras de las negociaciones de la Ronda de Doha hicieron vi sible el quiebre del multilateralismo, al igual que el retorno no previsto de Estados Unidos a posturas proteccionistas y su visualización del bilatera lismo como alternativa, según lo expresado por la administración de Donald Trump. El sentido de los cambios en las políticas inducidos a partir de la inclu sión de la agricultura en las negociaciones de la Ronda de Uruguay derivó de contextos propios de países desarrollados, los cuales tuvieron éxito en desarrollar sus agriculturas hasta convertirse en fuertes exportadores, es pecialmente en granos y oleaginosas y productos pecuarios. Esos países requerían reducir estímulos de política a su producción, pues el tratamiento de los excedentes era causa de mayores desembolsos presupuestales y ten siones, al ser volcados en el comercio internacional en forma de ayuda alimentaria o por medio de subsidios a la exportación. Bajo esta perspectiva, diversos instrumentos de política sectorial, antes considerados convenientes, fueron descalificados por ir en contra de la noción de “ventaja comparativa”, revelable a través de mercados sin distor siones. En un marco de análisis estático,1 se consideró que atentaban con tra la eficiencia económica. En particular, las herramientas de política agrícola fueron atacadas por incentivar mayor producción e impedir el ajuste de los precios a la baja,2 lo cual llevaba a precios persistentemente bajos 1 Visto a largo plazo, no deja de ser extraño que se haya impuesto este enfoque, en un esce nario de mayor integración global, donde la competitividad ha tendido a fundarse en investi gación y desarrollo de nuevos productos y en dinámicas de innovación, lo cual implica hasta cierto punto desplazarse fuera de las áreas de especialización tradicionales. Estos aspectos son los que están determinando quién gana o pierde con la globalización. 2 En relación con la dinámica de precios hay una ambigüedad en la postura. Se supone que el retiro de medidas de intervención es causa de alza de precios, lo cual se ofrece como estímulo a productores de países pobres con ventajas comparativas; sin embargo, también los consumi dores salen afectados, lo cual eleva el costo de los alimentos y aumenta la pobreza. Aun produc tores que son consumidores netos de un cierto grano, como el maíz, podrían verse afectados negativamente por los altos precios. En realidad, los precios de los granos han pasado por un largo periodo de depresión, apenas interrumpido por la política de inducción de la producción de etanol en Estados Unidos. El escenario de precios altos, a consecuencia de la apertura

EL CONTEXTO INTERNACIONAL DE LAS POLÍTICAS AGRÍCOLAS DE MÉXICO

en los mercados internacionales, en perjuicio de países con ventajas com parativas. Se argumentó que al separar el precio doméstico del internacional, los gobiernos protegían a productores ineficientes induciendo producción no siempre absorbible en el mercado doméstico, en perjuicio de los competido res. En este sentido, el enfoque que determinó el cambio de las políticas era el adecuado a países exportadores netos que tenían la ventaja de producir a costos menores. También se afirmaba que países pobres con ventajas comparativas en la agricultura podrían recuperar participación de mercado y reencontrar sus bases de crecimiento, lo cual llevaría a la reducción de la pobreza, a partir de que los países ricos dejaran de subvencionar a sus agriculturas y volcar sus excedentes en los mercados internacionales a precios más bajos que los domésticos. Adicionalmente, las reformas fueron presentadas como la vía para la eliminación del sesgo antiagrícola, prourbano y anticomercio de las inter venciones de los gobiernos (véase Anderson, 2010) en países de menor desarrollo. Este sesgo fue vinculado a la búsqueda de la industrialización por sustitución de importaciones. Cabe señalar que como resultado de las reformas de las economías y de la disminución del peso de las políticas sectoriales, especialmente las orientadas a la industria manufacturera, ese sesgo ha disminuido, pero no desaparecido. Su persistencia y peso se asocia a la sobrevaluación o subvaluación de los tipos de cambio y a la existencia de políticas compensatorias —transferencias hacia los productores—, y no sólo a la disminución de la protección comercial. Los instrumentos con mayor sentido de fomento fueron declarados no legítimos, más allá de cualquier consideración respecto a su utilidad y efectividad para el alcance de metas nacionales de desarrollo y de la ex periencia internacional al respecto. Instrumentos que se consideraban ade cuados para inducir el aumento de la producción, como los precios garantizados o los subsidios a los insumos fueron calificados como distor sionantes, no sólo la protección comercial. Se construyó una imagen abso lutamente negativa de estas formas de intervención, pues había que dejar a los mercados cumplir su papel en la asignación eficiente de los recursos y la optimización del bienestar, y para ello era fundamental que las señales de precios no estuvieran distorsionadas. al comercio, no se verificó. Existe una contradicción en el discurso, bajo el argumento de los efectos sobre la pobreza, los precios bajos la aumentan y también los precios altos, lo cual sim plemente no tiene consistencia lógica. El punto es abordado por Swinnen (2010) en un marco diferente, en relación con las posturas de diferentes organismos frente al reciente periodo de alza en el precio de los alimentos.

JUAN DE DIOS TRUJILLO FÉLIX

La búsqueda de la equidad en los instrumentos de política no estaba propiamente en la agenda, pues ésta se centraba más bien en la eliminación de distorsiones.3 Poner la atención en la equidad implicaba dejar espacio para la discusión de la necesidad o conveniencia del instrumento, cuando lo que se buscaba era la intervención del Estado a niveles mínimos, como expresión de la eliminación de la fuente de distorsión. Sobre la mar cha, sin embargo, en la medida en que persistían o eran adoptadas nuevas medidas de política, fue perdiendo viabilidad la idea de completa elimina ción, emergiendo la preocupación en torno a la equidad. En tal sentido, políticas como las de precios de sostén y subsidios a los insumos han sido consideradas de las más inequitativas o regresivas, por tanto, las menos recomendables, en comparación con las transferencias públicas directas, las cuales pueden ser focalizadas hacia segmentos específicos. En la reforma de sus políticas, los países han procedido de manera di versa atendiendo a su grado de alineamiento a la ortodoxia, sus ventajas comparativas y orientación al comercio, sus intereses nacionales más am plios y la dinámica y escenarios políticos domésticos. Algunos procedieron de manera rápida y radical, ese sería el caso de Nueva Zelanda (véase Rae, Nixon y Lattimore, 2003) o Australia —países exportadores netos, que se presentan como ejemplo de reformas eficientes—, y otros lo han hecho en forma más lenta y graduada, como la Unión Europea o China. El efecto presupuestal también ha sido diverso, no necesariamente ha conducido a menos gasto público. En la medida en que la trayectoria de los cambios en las políticas agríco las ha implicado a final de cuentas la definición de otras formas de inter vención, no necesariamente se tiene menos presencia del Estado en la agricultura. Los datos referentes a Estados Unidos ilustran el punto, pero La eliminación de las distorsiones es el mantra de la modificación de las políticas. Bajo la idea de eficiencia microeconómica estática en competencia perfecta y de corto plazo, la idea subyacente es que las señales de precios deben ser las correctas, para que efectivamente se pro duzca la mejor asignación posible de los recursos. Las fuentes de distorsión son las interven ciones de los gobiernos. Por definición no puede haber distorsiones positivas, todas tienen el efecto de reducir la eficiencia y producir pérdida de bienestar. No se acepta la posibilidad de que el costo de eficiencia a corto plazo implique mejoras en la productividad en el largo plazo (por ejemplo, la investigación agrícola tiene tal característica); tampoco se acepta que aun a corto plazo puede haber fallas de mercado que justifiquen la distorsión de precios, como serían tasas de interés más bajas en los mercados de crédito rural, ante el elevado riesgo que suponen las actividades agrícolas y la imposibilidad de acceso al financiamiento. Además, se recha za la posibilidad de que pudiera ser mejor crear una distorsión, aun cuando no exista una falla de mercado, cuando los Estados carecen de sistemas de bienestar y redes de protección social, aplicando por ejemplo un arancel, en protección de productores cuya inestabilidad de ingresos puede llevar a la inestabilidad política (véase Chang, 2009). 3

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también el caso mexicano, el cual, hasta cierto punto, ha seguido una lógi ca reactiva frente a las decisiones de Estados Unidos. NEGOCIACIONES COMERCIALES Y ESCENARIOS CAMBIANTES La Ronda de Doha mostró que las discusiones sobre agricultura tienen potencial para descarrilar las negociaciones multilaterales sobre comercio. Iniciada en 2001, se dio por clausurada en Nairobi en diciembre de 2015 después de varios fracasos y sin que se llegara a acuerdos definitivos en todos los temas en discusión. La continuación de la negociación de los temas pendientes es ahora más complicada, debido al alejamiento de Estados Unidos del multilateralismo4 y el actual desplazamiento de ese país hacia el nacionalismo económico.5 El proyecto de sistema comercial global basa do en reglas está en riesgo.6 La Declaración Ministerial de Nairobi presenta como el mayor logro la eliminación de los subsidios a la exportación;7 sin embargo, se mantienen los estímulos a la exportación mediante medidas de apoyo interno. Los países seguirán subsidiando a sus agriculturas según sea su capacidad finan ciera. Los techos comprometidos dentro de la Medida Global de la Ayuda (MGA), como resultado del Acuerdo de Agricultura de la Ronda de Uru Un estudio del Servicio de Investigación Económica del Departamento de Agricultura de Estados Unidos, efectuado por Vollrath y Hallahan (2011), muestra que los acuerdos regionales o bilaterales en el largo plazo, aumentan el comercio entre 4 y 9%, reducen el comercio con países no miembros entre 26 y 46%, y que, desde la perspectiva estadounidense, son efectivos en expandir el comercio agrícola con países en desarrollo. En tal sentido, desde antes del go bierno de Donald Trump ya existía la tendencia a buscar otras opciones de integración. Sin embargo, con Trump se busca abiertamente debilitar tanto al multilateralismo como al regiona lismo económico (TLCAN) y el suprarregionalismo (Acuerdo Transpacífico), para optar prin cipalmente por la vía bilateral. 5 La postura del gobierno de Donal Trump se ve como un desplazamiento de Estados Unidos hacia el proteccionismo, pero más bien implica un retorno al nacionalismo económico que caracterizó a Estados Unidos durante buena parte de su historia. En tal sentido, no es impor tante la idea de comercio libre para todos, sino que el comercio fortalezca los intereses especí ficos de ese país. De ahí que se prefiera al bilateralismo sobre cualquier otro enfoque de integración, ya que mediante él los intereses estadounidenses se pueden imponer directamente. El acceso a mercados de ese país se vende caro e implica una cierta subordinación política. Su sujeción a las disciplinas de la OMC es vista por la administración Trump como un debilita miento de su hegemonía. 6 Stiglitz (2018) observa que Estados Unidos se ha negado a aprobar tres vacantes en el cuerpo de apelaciones de la OMC, y que con vacantes adicionales en 2018 no se tendría el quo rum necesario para proceder. Podría operarse bajo un nuevo consenso “OMC menos uno”; sin embargo, ello implicaría que Estados Unidos se habría retirado de facto de la OMC. 7 Véase OMC (2015). 4

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guay, continúan siendo los mismos, ya que Doha no los afectó. Tampoco disminuyeron los porcentajes establecidos en la cláusula De minimis;8 ni fue acotada la “caja verde”. Para Estados Unidos y la Unión Europea la caja verde representa cerca del 90% de los apoyos domésticos (South Centre, 2017). En respuesta al malestar de países en desarrollo, inconformes con la asimetría resultante de la Ronda de Uruguay (véase gráfica 1), la negocia ción multilateral de Doha fue lanzada como la “ronda del desarrollo”. No obstante, esta perspectiva se fue haciendo cada vez menos aceptable para países desarrollados, particularmente para Estados Unidos, ya que en el largo periodo de negociación cambiaron los contextos. Economías en desarrollo —como China, India o Brasil— experimenta ron transformaciones profundas, elevando su peso estratégico en el comer cio internacional y la economía global, lo cual se vio reflejado en su liderazgo alternado durante sucesivos momentos de la negociación. Ade más, si al principio el mayor acceso a mercados era el aspecto atractivo para economías avanzadas, así como la mayor liberalización en servicios, des pués el interés se desplazó hacia los denominados nuevos temas: inversión, transparencia en contratos públicos y competencia, comercio electrónico y energía (South Centre, 2015). La inclusión de esos aspectos fue rechaza da por países en desarrollo. Se planteaba que la clausura de Doha facilitaría abordar los nuevos temas, sin embargo, la actual postura de Estados Unidos respecto al comercio y el multilateralismo lo hacen poco factible. La décimo primera reunión ministerial de la OMC de 2017, en Buenos Aires, resultó en un fracaso. Finalmente, para los países desarrollados se volvió menos viable la re ducción de subsidios domésticos, en particular para Estados Unidos des pués de aprobada la Ley Agrícola de 2014, la cual debió haber sido emitida en 2012. Esta legislación aumentó el presupuesto destinado a la agricultu ra, eliminó los pagos directos desacoplados,9 presentados como los menos distorsionantes de precios y del comercio, actualizó años de referencia para pagos e introdujo esquemas de subvenciones relacionadas con la adminis tración de riesgos (agrícola, de precios y de ingreso). Acordar sobre las me8 Las excepciones De minimis excluyen apoyos distorsionantes que representan menos de 5% del valor de la producción o menos del 5% del valor de un producto (10% en ambos casos para países en desarrollo). 9 Los pagos directos fueron introducidos en la Ley Agrícola de 1996, considerada como la más orientada al mercado. Se les valoraba como los menos distorsionantes de precios, pero debían desaparecer. En un contexto de altos precios, fueron altamente criticados por implicar transferencias hacia los productores cuando éstos no requerían de apoyos; de ahí que se les haya eliminado de la legislación del año 2014.

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GRÁFICA 1

LÍMITES COMPROMETIDOS EN LA MEDIDA GLOBAL DE LA AYUDA (MGA) Unión Europea (27) Japón Estados Unidos México Suiza Federación Rusa Canadá Noruega República de Corea Venezuela Brasil Arabia Saudita Tailandia Israel China Taipei Australia Colombia Nueva Zelanda Sudáfrica Vietnam Croacia Ucrania Islandia Marruecos Argentina Túnez Papúa Nueva... Macedonia (ARYM) Costa Rica Moldavia Jordania

8 336 4 647 4 400 3 888 1 817 1 415 1 131 912 858 586 569 467 425 345 239 186 182 178 138 90 81 76 35 34 22 16 9 2

19 103

20 000

95 848

37 500

40 000

60 000

80 000

100 000

MGA en millones de US dólares NOTA: todos los demás países miembros de la OMC tienen un techo MGA de cero. FUENTE: notificaciones a la OMC, dados los tipos de cambio respecto al dólar (año 2014). To mado de South Centre. Analytical Note, SC/AN/TDP/2017/1.

didas de apoyo doméstico en términos de los avances alcanzados en 2008 implicaba reducirlos; así se estaría en posibilidad de violar los techos com prometidos con la OMC (véase South Centre, 2017). Actualmente está abierto el proceso para una nueva legislación agrícola en Estados Unidos, año 2018, que lo más probable es que conserve los perfiles de la anterior. En la Ronda de Doha no fue la confrontación Unión Europea-Estados Unidos lo que determinó el destino de las negociaciones multilaterales, según sucedió en la Ronda de Uruguay, sino sustancialmente el conflicto entre Estados Unidos y países en desarrollo. Al final, ese país se negó a re ducir los subsidios a su agricultura e India se negó a ceder en lo referente a su programa de existencias públicas en beneficios de productores de bajos ingresos y para garantizar su seguridad alimentaria. El problema de fondo, sin embargo, era que Estados Unidos estaba ya en ruta para alejarse de la

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idea de dar trato diferente a economías de menor desarrollo que habían mostrado buen desempeño económico, así como del multilateralismo, desde una perspectiva geopolítica. La administración Trump pronuncia más ese enfoque, pero no implica una ruptura; más bien hay una línea de con tinuidad.10 La Ronda de Doha mostró que lo que queda por ser negociado respecto a normas para el comercio agrícola es muy sensible. En particular, para los gobiernos de países desarrollados con democracias funcionales resulta muy complicada la reducción de las subvenciones domésticas ante sus grupos de presión y su capacidad de cabildeo. Además, de acuerdo con estimacio nes hechas respecto a Doha, las ganancias incrementales de una conclusión de las negociaciones multilaterales no eran consideradas suficientemente atractivas (véase Ackerman y Gallagher, 2008; Thrasher y Gallager, 2008). De hecho, estimaciones efectuadas en diferentes periodos por diversos au tores, aplicando variados modelos, reflejaban ganancias incrementales cada vez menores (Boüet, 2008). En tal sentido, para los partidarios de una li beralización comercial de mayor profundidad, las ganancias hubieran sido atractivas sólo bajo una negociación completa. Los países de menor desarrollo, con altos niveles de pobreza, han estado presentes en el discurso para justificar mayor liberalización del comercio; sin embargo, los modelos utilizados para estimar los beneficios de concluir las negociaciones multilaterales tendían a mostrar que, en términos agre gados, los mayores beneficios iban al mundo desarrollado, si bien un posible ganador significativo sería China, así como economías exportadoras netas de productos agrícolas. Por efecto de presiones externas, la pertenencia a la OMC o a acuerdos co merciales regionales o bilaterales, o porque los gobiernos han hecho suyo el discurso del libre comercio, actualmente se tiene un proteccionismo de baja escala, en comparación a lo que se tenía antes de la conclusión de la Ronda de Uruguay. Los países no sólo han reducido la protección arance laria, sino que suelen operar muy por debajo de los límites máximos com prometidos ante la OMC, en lo que se refiere a sus medidas de apoyo doméstico distorsionantes (Medida Global de la Ayuda). Las negociaciones de Doha se basaron en esa referencia y no en los apoyos que efectivamente los gobiernos nacionales estaban proporcionando. Aunque no en todos los 10 El rechazo a los acuerdos comerciales y a la OMC ya se había expresado durante las cam pañas de Barack Obama, dentro del Partido Demócrata, pero se expresó con más fuerza en la elección de Donald Trump y en el Partido Republicano. Esto sugiere que hay una base social amplia en ambos partidos que no se siente beneficiada por la mayor expansión del comercio y la globalización. Para una comprensión de este comportamiento véase Caliendo y Parro (2014), McLaren y Hakobyan (2015), y Autor, Dorn y Hanson (2016).

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casos (véase gráfica 1), dependiendo del país,11 en realidad el espacio mul tilateral actual puede dar suficiente margen para operar políticas propias, especialmente si se hace uso de instrumentos que pueden ser ubicados en la caja verde (véase cuadro 1). La experiencia con los procesos de apertura muestra que la relación entre mayor comercio y mejora en el desempeño económico de los países no es tan clara, según fue asumido en la recomendación de las reformas. Sus promotores, apoyándose en datos agregados, recurrieron a modelos matemá ticos de diverso tipo para probar sus hipótesis. Un análisis más específico por países, no obstante, muestra que ha habido un gran simplismo en las recetas —lo cual se reflejó en el quiebre del Consenso de Washington— y una gran incapacidad para entender los contextos específicos y las estrate gias particulares adoptadas, los cuales hacen la diferencia entre tener éxito o fracasar en la búsqueda de la inserción en el comercio global (véase Rodrik, 2018; Stiglitz, 2018). Por razones ideológicas, el papel de los mercados li bres para producir bienestar y reducir la pobreza fue sobreestimado. No toda estrategia orientada hacia las exportaciones resulta exitosa. Mé xico, en particular, se asume ahora como ejemplo de país que se reforma para buscar una mayor orientación hacia los mercados externos y no crece, según lo anticipado y buscado por los formuladores de políticas, a pesar de haber hecho lo considerado como correcto e incrementado el peso del comercio en su economía (véase Hausmann y Klinger, 2009). El crecimiento económico es un proceso complejo que no tiene una causalidad única, que está lejos de ser el producto espontáneo de una economía completamente autorregulada, según la aspiración neoliberal. Los efectos positivos enunciados en el papel concedido al comercio, en términos de inducir mayor desarrollo y reducción de la pobreza, suelen ver se a través del comportamiento de los precios y la disponibilidad de bienes; sin embargo, en los modelos que justifican la orientación hacia el comercio, ha habido descuido de los efectos negativos. Esos efectos pueden implicar una reducción de los ingresos fiscales —por tanto el recorte de la capacidad de gasto de los gobiernos para mantener redes de seguridad social o imple mentar esquemas compensatorios—, el deterioro de las condiciones de intercambio por efecto de menores precios, restricciones para encontrar alternativamente nuevos productos o actividades para mantener el empleo, y costos sociales elevados de los procesos de ajuste a una mayor apertura, 11 A causa de la forma de entrada a la OMC, hay países de bajo desarrollo cuya Medida Glo bal de Ayuda es cero, en tal sentido sólo pueden moverse en los márgenes de la cláusula De minimis, o recurrir al enfoque de trato especial y diferenciado para programas de desarrollo.

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con un aumento de riesgos a corto plazo, emigración12 y pérdida de poder adquisitivo de la mano de obra. Los efectos negativos pueden anular los efectos positivos, al grado de llevar a tasas de crecimiento lento, así como a la pérdida de bienestar social. En el marco de la ortodoxia, tanto el uso de políticas comerciales como sectoriales, incluidas las agrícolas, fue condenado; no obstante, la revisión de los casos de China e India, así como de la experiencia de otros países, ha estado conduciendo a una revaloración de las estrategias graduales y del papel que tales políticas puede jugar durante cierto periodo, especialmen te en presencia de mercados ausentes o profundas fallas de mercado.13 Esos países, cuya importancia global para el resto del mundo ha aumentado, difícilmente se ajustan al esquema librecambista. En tal sentido, el comercio puede no ser suficiente (véase Zepeda, Wise y Gallagher, 2009) ni conducir automáticamente al crecimiento y, por tanto, tampoco a la reducción de la pobreza. Por otra parte, el alza de precios de las materias primas agrícolas en la segunda mitad de la primera década de este siglo y su posible transmutación en crisis alimentarias activó la alarma, ante la eventualidad de estallidos sociales. El alza del precio de los alimentos y su mayor volatilidad reabrie ron el espacio a políticas de fomento de la producción agrícola y a una ponderación del papel del comercio, ya que aumentó la inquietud respecto En la lógica de la reforma, el aumento de la productividad de la mano de obra se conside ra deseable, pero ello se consigue sustancialmente a través de su reasignación, al ocurrir su desplazamiento hacia actividades más productivas que la agricultura. Además, la emigración internacional, y su capacidad de generar remesas, se pondera como positiva. La emigración no supone ningún costo o pérdida de bienestar, es decir, el ajuste ocurre sin fricciones. La ex periencia muestra que hay enormes pérdidas de bienestar y sufrimiento en la emigración inter nacional, que debieran cargarse como costos o pérdidas de bienestar. Por otra parte, la no generación de suficientes empleos bien remunerados puede hacer que la mano de obra opte por la economía informal —no tiene mucho sentido mover el recurso de un área de baja producti vidad a otra con la misma característica— o la participación en el crimen organizado. Ambos aspectos llevan a mayores desembolsos públicos para su control. Estos costos no son contem plados en las estimaciones de los modelos, los cuales suelen suponer pleno empleo de los re cursos. Además, según se ha visto en Estados Unidos y Europa, si los flujos migratorios internacionales son elevados, pueden generarse sentimientos nativistas y llevar al atropello de los derechos humanos. 13 El aspecto de las fallas de mercado ha sido abordado por numerosos autores, pero han sido particularmente importantes los trabajos de Stiglitz (2002, 2006, 2010), y Stiglitz y Charlton (2007). Sin una ruptura con la economía convencional, la discusión actual respecto a las polí ticas industriales se apoya fuertemente en los trabajos de Dani Rodrik, Ricardo Hausmann y colaboradores. Entre los trabajos de Rodrik se encuentra “Una economía, muchas recetas” (2011). Por otra parte, una crítica al enfoque de fallas de mercado, bajo el argumento de que los mercados de competencia perfecta y libres realmente nunca han existido, se encuentra en Vogel (2018). 12

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a la viabilidad de un esquema de seguridad alimentaria con base en impor taciones baratas. A esta lógica se están ajustando las visiones respecto a mercados libres, lentamente; sobre todo ante el vuelco en las políticas comer ciales de Estados Unidos. Ese país, como principal proveedor en el merca do internacional, se está volviendo cada vez menos confiable. En la recomendación de optar por los mercados internacionales como fuente de abasto, subyace la idea de una volatilidad de precios disminuida por efecto de la libertad en el flujo de mercancías y la interconexión de mercados, sin interferencias. Las malas cosechas en una región son compen sadas por la buena producción de otras y por el manejo de inventarios de los especuladores privados, en previsión del comportamiento esperado de los precios en los distintos momentos de la comercialización. A la intervención de los gobiernos fue imputada la mayor volatilidad internacional de pre cios, pues en su afán de mantener la estabilidad interna de precios y el abasto doméstico, restringían la oferta al resto del mundo. En realidad, bue na parte del esfuerzo de impulso de la reforma de las políticas comerciales se ha orientado a impedir la separación entre el precio doméstico y el pre cio internacional, y a la reducción/eliminación de la capacidad de los gobier nos en el manejo de la oferta doméstica. Sin embargo, en años recientes, ha quedado claro que la volatilidad de precios está asociada a otros factores como el descenso de los inventarios, o su variación, y al aumento de la actividad especulativa en las bolsas de granos, desvinculada de los fundamentos del mercado de físicos (Robles, Torero y Von Braun, 2009). Además, la volatilidad también se debe al efecto del cambio climático sobre las cosechas. Ante la incertidumbre que genera el cambio climático es difícil que las sociedades no exijan prevención, de manera que los gobiernos se ven forzados a tomar medidas anticipatorias. Por otra parte, el consumo de alimentos tiende a verse como un derecho humano (Schanbacher, 2010), lo cual implica un tratamiento especial a su producción para hacer que se cumpla. Como aspectos problemáticos, a la dinámica de alza de precios de los alimentos se añaden los debates en torno a la presión que ejercen el creci miento económico y de la población y su ingreso sobre los recursos, y en relación con la viabilidad a largo plazo del esquema de aprovechamiento basado en el uso de los hidrocarburos. Tiende a ganar importancia la críti ca radical de la agricultura industrial —no exclusivamente de la revolución verde—, por sustentarse en combustibles fósiles y el uso intensivo de in sumos, la poca diversidad de cultivos y el monocultivo y la ruptura de la asociación de actividades (véase Angelo, 2010). Este enfoque no encaja en la visión convencional que ve como positivo el descenso del número de uni

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dades productivas, el aumento de la escala de operación y la especialización en unos cuantos productos, así como su promesa de crecimiento económico. El abordaje de estos aspectos ha estado socavando la visión convencional respecto a las políticas agrícolas, porque la consideración más importante es el efecto sobre la sustentabilidad, el ambiente y la salud, no el efecto dis torsionante, aunque este último aspecto también sea objeto de crítica, cuando ello implica la inducción del uso de insumos y sistemas de apro vechamiento ambientalmente destructivos.14 Incluso, se ponderan más las conexiones locales que los vínculos con el comercio, pues el trasporte implica un alto costo energético. LAS BUENAS POLÍTICAS AGRÍCOLAS De acuerdo con las disciplinas de la OMC, las buenas políticas son las que tienen efectos mínimos distorsionantes sobre el comercio. Las medidas que pasan este criterio se clasifican dentro de lo que se conoce como la caja verde. Pueden ser implementadas medidas distorsionantes, pero dentro de ciertos márgenes, bajo la premisa de reducir el nivel agregado de distorsión. Las medidas que causan distorsión se agregan dentro de la caja ámbar, la cual comprende la Medida Global de la Ayuda (MGA) y las exenciones De minimis. La Ronda de Doha debió haber decidido sobre la reducción de ambos conjuntos de medidas; sin embargo, no ocurrió así. Los países de menor desarrollo proponen abrir la negociación, incluso respecto a la caja verde. El Acuerdo de Agricultura de la Ronda de Uruguay toleró el uso de medidas clasificables dentro de la caja azul, pero que implicaban el recorte de la oferta a fin de disminuir su efecto sobre el mercado internacional. Es utilizada actualmente por pocos países (Estados Unidos, Japón y Noruega). Además, para países de menor desarrollo, excepto China, se permite el apoyo a pequeños productores de ingresos bajos o de baja dotación de re cursos (considera subsidios a la inversión, a los insumos y para su aleja miento de cultivos ilícitos). La MGA es distinta para cada país, dependiendo de las condiciones de su incorporación a la OMC y su nivel de desarrollo. Los países pueden aplicar instrumentos que afecten el comercio, siempre que éstos se encuentren por debajo de los techos comprometidos, más las exenciones De minimis y 14 En Paarberg (2010) se percibe un debilitamiento de la confianza respecto al enfoque que determinó las reformas, ante nuevos escenarios, enfoques y críticas. En diferente sentido, va riantes de enfoques críticos pueden encontrarse en Schanbacher (2010) y Angelo (2010). En Norwood et al. (2015) hay un tratamiento de las controversias respecto a los alimentos y la agricultura.

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de la caja azul, o las medidas de trato especial y diferenciado. En la prácti ca, como una manera de influir sobre la dinámica de sus sectores agrícolas, sin violar las normas de la OMC, los diseñadores de políticas han estado induciendo el desplazamiento de los instrumentos de apoyo hacia la caja verde, jugando a la vez con la cláusula De minimis, particularmente en países desarrollados. Los casos de Estados Unidos y México permiten hacerse una idea res pecto a la clasificación de los instrumentos de apoyo a la agricultura, siendo el primero una economía desarrollada y el otro un país en desarrollo (véa se cuadro 1). Según las categorías descritas anteriormente, la caja verde de Estados Unidos excede ampliamente el techo comprometido de MGA ante la OMC y equivale al 90% del gasto destinado a la agricultura por ese país. Además, las medidas de la caja ámbar se acercan a ese límite, mientras que las medidas de la MGA corriente representan el 20% de la MGA compro metida para su posible reducción. En el caso de México, si bien se trata de una economía en desarrollo con un margen envidiable para recurrir a me didas distorsionantes, no lo utiliza. Ni toda la suma de categorías de clasi ficación agota la medida global de ayuda comprometida, incluyendo a la caja verde, en conjunto representan el 48.6% de ese techo comprometido. Además, sus medidas distorsionantes, la MGA corriente, sólo representan el 7.2% de la MGA comprometida. CUADRO 1

CLASIFICACIÓN DE LAS MEDIDAS DE APOYO NOTIFICADAS A LA OMC (2015) Estados Unidos

México

Millones de US dólares

Millones de pesos (precios de 1991)*

MGA comprometida

19 103

25 161

MGA total corriente

3 846

1 810

121 477

8 371

13 338

531

Caja verde Comportamiento De minimis Trato especial y diferenciado

1 507

* México hace las notificaciones en pesos de 1991. FUENTE: <https://docs.wto.org/dol2fe/Pages/FE_Browse/FE_B_S006.aspx>.

Los gobiernos tienen cierto margen para proceder en cuanto al nivel de orientación de mercado de sus políticas. En tal sentido, los presupuestos asignados y el tipo de políticas elegidas son dependientes de la capacidad financiera de los gobiernos, de su visión ideológica y de los procesos polí

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ticos que conducen a la formulación e implementación de programas. En la elección influyen la capacidad de presión o cabildeo de los productores y empresas relacionadas con las actividades económicas en la agricultura, así como de las organizaciones no gubernamentales, ambientalistas o de con sumidores. Por efecto de los condicionamientos de la OMC y de la adopción del enfoque subyacente a los procesos de reforma, el cambio de políticas ha implicado a largo plazo el desplazamiento desde medidas de sostén de pre cios —de sostén indirecto del ingreso de los productores— hacia trans ferencias o pagos gubernamentales, de sostén directo del ingreso. Algunos de estos pagos pueden haber sido inicialmente definidos compensatorios de los efectos de los procesos de apertura o como medidas temporales para comprar la aceptación de reformas, cuando implicaban la pérdida de ingresos; sin embargo, con el tiempo, desde la apreciación de los produc tores pudieran devenir en una especie de derecho otorgado/reconocido por el Estado, difícil de eliminar. Desde la perspectiva de la búsqueda de la orientación al mercado, en su versión más extrema, lo deseable es la desaparición de toda forma de pago, así como la reducción de presupuestos hasta niveles mínimos, conservando de manera restringida medidas que atienden la generación de bienes y servi cios considerados bienes públicos o cuasi públicos, y pagos muy enfocados hacia ciertos grupos, en la categoría de pobres, no propiamente de producto res de bajo ingreso. Sin embargo, en el marco del descenso de la protección en frontera y la renuncia a aplicar medidas de sostén de precios domésticos, y ante la inviabilidad política de eliminar totalmente los programas de apo yo destinados al sector, el esquema de transferencias o pagos ha venido a ser la forma de disponer de instrumentos de intervención. Los pagos se han constituido en un mecanismo para dar respuesta a de mandas de los actores relacionados con la agricultura, frente a condiciones de coyuntura o emergencia, o como una vía para mantener esquemas de soporte o redes de protección social. Siendo pagos, implican que las medi das de intervención se hacen descansar en el dinero de los contribuyentes y no en los consumidores, pudiendo, por lo tanto, generar presiones sobre el gasto si no hay disciplina. Los datos de la OCDE permiten observar esto de mejor manera. En resumen, en general ha ocurrido un cambio en las formas de inter vención, desde las medidas de sostén de precios hacia esquemas de pagos y desde medidas consideradas fuertemente distorsionantes de la produc ción, hacia medidas de efecto menor. Este doble desplazamiento ha definido hasta ahora el cambio en las políticas agrícolas. A esto se agrega un aumen to relativo —no necesariamente absoluto— de los montos destinados hacia

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la agricultura en su conjunto, a través de servicios generales de apoyo que los gobiernos proporcionan. Este tipo de medidas no está vinculado a la producción corriente, sino que influyen en la producción de largo plazo, entrando, por lo tanto, en la caja verde (Trujillo, 2007).

COMPORTAMIENTO AGREGADO Y COMPARATIVO DE LAS MEDIDAS DE APOYO A PARTIR DE PAÍSES SELECCIONADOS, SEGÚN LA BASE DE DATOS DE LA OCDE

Los gobiernos están obligados a reportar sus medidas de política a la OMC, dando así evidencia de que efectivamente sus países se ajustan a los com promisos establecidos con esa institución. Adicionalmente, aquéllos que son miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Eco nómico (OCDE) deben proporcionar a este organismo información refe rente a sus medidas de apoyo. A diferencia con la OMC, la OCDE sí está en capacidad de hacer un seguimiento oportuno y estrecho de las políticas agrícolas de los gobiernos, pero lo hace con base en una metodología propia, diferente de la utilizada por la OMC15 y para un universo de países más reducido.16 No obstante, a la OCDE pertenecen los países más importantes en lo referente a medidas de intervención en la agricultura y, por consiguiente, los que tienen la mayor capacidad de distorsión del comercio agrícola. Conforme a la metodología y la base de datos de la OCDE, el apoyo total dado a la agricultura por sus países miembros no ha disminuido, que era uno de los aspectos relevantes de lo que se buscaba a través de la prescrip ción de reformas de las políticas. En dólares estadounidenses, la Estimación Total del Apoyo (Total Support Estimate, TSE) pasó de 258 mil millones, en promedio para el periodo 1986-1988, a 319 mil millones, para el periodo 2014-2016. Por otra parte, si bien la TSE ha aumentado, las medidas que implican transferencias desde el consumidor (básicamente medidas asociadas al sostén de precios de mercado en beneficio del productor) han caído nota 15 En Effland (2011) se puede encontrar un abordaje respecto a las diferencias entre las metodologías de clasificación de medidas de política de la OMC y la OCDE, y los diferentes resul tados que arrojan. 16 En materia de política agrícola, la información de la OCDE se refiere a los países de la Unión Europea (28), tomados en conjunto, y Australia, Canadá, Chile, Corea del Sur, Estados Unidos, Islandia, Israel, Japón, México, Noruega, Nueva Zelanda, Suiza y Turquía. Sin embargo, adicio nalmente la OCDE también hace seguimiento de países no miembros. El número de países se ha modificado a lo largo del tiempo, por integración a la Unión Europea o por la aceptación de nue vos miembros. La OMC se integra con 164 países.

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blemente. Tal caída, sin embargo, ha sido más que compensada con medidas presupuestales, es decir, con transferencias que provienen de los contribu yentes (véase gráfica 2); su incremento se explica tanto por el aumento de la membrecía en la OCDE, como por el cambio en las formas de intervención. GRÁFICA 2

TRANSFERENCIAS A LOS PRODUCTORES SEGÚN FUENTE, EN MILLONES DE DÓLARES: 1986-2016 400 000 350 000 300 000 250 000 200 000 150 000 100 000 50 000 2016

2014

2012

2010

2008

2006

2004

2002

2000

1998

1996

1994

1992

1990

1988

1986

Estimación Total del Apoyo (TSE) Transferencias desde los consumidores Transferencias desde los contribuyentes FUENTE: OECD.Stat, datos extraídos el 30 de enero de 2018.

La dinámica descrita respecto a las transferencias de origen público es el reflejo, tanto del comportamiento agregado de las medidas dirigidas a apoyar a los productores directamente como del gasto destinado a facilitar, en general, el funcionamiento del sector como un todo. Con relación al segundo aspecto, en la clasificación de la OCDE se le mide a través del agregado denominado Estimación del Apoyo en Servicios Generales (Ge neral Services Support Estimate, GSSE). La GSSE ha sido creciente, pasó de un promedio de 25 mil millones en 1986-1988 a 41 mil en 2014-2016; si bien descendió de 4.6% del valor de la producción de la agricultura a precios del productor a 3.6%. Esta última proporción mostró un compor tamiento al alza hasta 1995, pero posteriormente asumió una tendencia consistentemente descendente que se relaciona con la presión para man tener disciplina fiscal.

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De la GSSE se deriva el indicador %GSSE,17 el cual mide los gastos de los gobiernos orientados a facilitar la operación del sector como proporción de la Estimación Total del Apoyo (TSE). Pasó de ser de 9.6 a 13% en los periodos de referencia antes utilizados. Es decir, si bien los gobiernos han tendido a disciplinar el gasto, la visión general ha sido buscar que éste se enfoque lo menos posible en los productores. Por otra parte, el primer aspecto antes mencionado es recogido a través de la Estimación del Apoyo al Productor (Producer Support Estimate, PSE), que agrega tanto el conjunto de pagos provistos a los productores como las medidas de sostén de precios de mercado. Ha registrado frecuente variabi lidad con un ligero ascenso al pasar de 217 mil millones en 1986-1988 a 235 mil millones en 2014-2016. Partiendo de la PSE se llega al indicador %PSE.18 El %PSE da idea del grado de dependencia que guardan los productores respecto a las medidas de política, mide la proporción de las transferencias a los productores con relación a sus ingresos brutos agregados. El indi cador %PSE habrían pasado de ser de 36.5% en 1986-1988 a ser de 18.2% en 2014-2016. Esa reducción es la expresión del avance en la mayor orien tación de mercado buscada por el conjunto de países miembros de la OCDE. No obstante, en promedio, después de tres décadas la dependencia de los productores respecto a las medidas de política, continúa siendo alta. En general, esos datos indican que los países miembros de la OCDE no están en posibilidad de dejar de intervenir. La agricultura sigue siendo demasiado importante como para dejarla completamente al mercado. Las medidas de política que benefician directamente a los productores (PSE) operan vía sostén de precios de mercado o vía pagos (transferencias) gubernamentales. Bajo una perspectiva de orientación al mercado se reco mienda la segunda opción sobre la primera, asumida como un mal menor. El razonamiento es que las políticas de precios, al ser efectivas para estimular 17 El %GSSE se define como la proporción de la Estimación del Apoyo en Servicios Generales provistos por los gobiernos a su agricultura respecto a la Estimación Total del Apoyo. La GSSE se define como el valor de las transferencias brutas en servicios generales proporcionados a los productores agrícolas colectivamente considerados (tales como investigación, desarrollo, capa citación, inspección, promoción y mercadeo), derivados de medidas de política que apoyan a la agricultura, sin importar su naturaleza, objetivos e impacto en la producción, el ingreso o el consumo. Excluye cualquier pago entregado a productores individuales (véase OCDE, 2010). 18 El %PSE es el resultado de dividir la Estimación del Apoyo al Productor (Producer Support Estimate, PSE) entre el valor de los ingresos brutos de las unidades productivas, a precios del productor, multiplicado por 100. La PSE se define como el valor monetario de las transferencias brutas recibidas por los productores que provienen de consumidores y contribuyentes, deriva das de medidas de políticas que apoyan a la agricultura, sin que importe su naturaleza, objetivos o impactos en la producción o el ingreso agrícolas (véase OCDE, 2010).

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la producción, llevan a que la oferta exceda a la demanda, hacia la creación de existencias públicas y a generar presiones a la baja sobre los precios y a políticas de estímulo de las exportaciones. De ese modo se crea una brecha entre el precio doméstico y el precio internacional. La idea subyacente es que el precio que se forme en el mercado sea el resultado de sus fundamen tos y no el producto de medidas de intervención que llevan a la distorsión de los precios en los mercados internacionales. Las medidas de sostén de precios (Market Price Support, MPS) han dis minuido de manera significativa, pero aún tienen una presencia elevada. Representaron 76% de la Estimación del Apoyo al Productor en 1986-1988 y 44.9% en 2014-2016. Cabe añadir que desde 2008, la proporción se ha mantenido relativamente estable como respuesta a la inclinación de los precios a la baja y porque los gobiernos enfrentan presiones crecientes para que intervengan a fin de mantener precios rentables. De cualquier manera, a largo plazo, en términos absolutos, los montos destinados a soporte de precios han disminuido para el conjunto de la OCDE. En contraste con las medidas de sostén de precios de mercado, las trans ferencias públicas vía diversas formas de pago han pasado de representar el 24% de la Estimación del Apoyo al Productor, en promedio para el pe riodo 1986-1988, a representar el 55.1% en 2014-2016, o bien en montos absolutos se ha pasado de un promedio de 52 mil millones de dólares a 129 mil millones de dólares; si bien ha habido una inclinación al descenso des de el año 2011. Por consiguiente, es la mayor recurrencia a pagos de distin to tipo lo que realmente ha definido las reformas de las políticas agrícolas de las últimas décadas. La intervención de los gobiernos en la agricultura se modificó en su forma, pero no se volvió significativamente menos impor tante. La brecha entre el precio doméstico y el precio internacional ha estado cerrándose, pero la pérdida derivada de ese cierre ha sido compensada en parte mediante pagos o transferencias y, adicionalmente, con gastos orienta dos al sector en su conjunto. Sin embargo, no está probado que estas nuevas formas de intervención sean mejores que las anteriores para todos los paí ses, objetivamente, más allá del discurso ideológico favorable a un comercio sin distorsiones. Por otra parte, vistas en conjunto, las formas más distorsionantes, aque llas vinculadas no sólo a precios sino también a la producción corriente e insumos, conforme a las categorías de clasificación de la OCDE, han venido cayendo en cantidades absolutas, habiendo pasado de representar en pro medio 90% en 1986-1988 a 59% en 2014-2016, de la PSE. Para una mejor comprensión de las políticas agrícolas de México en el contexto internacional, son útiles los datos con relación al %PSE para los

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países miembros de la OCDE. Si se toma al grupo de países que integran a la Unión Europea como un solo país, se tiene una lista de 14 miembros de la OCDE, donde México se ubica como el sexto país con más bajo %PSE (9.8%) en promedio para el periodo 2014-2016, después de Nueva Zelan da (0.7%), Australia (1.9%), Chile (3%), Canadá (9.3%) y Estados Unidos (9.4%).19 De acuerdo con ese porcentaje y teniendo en cuenta el valor co rrespondiente a la OCDE (18.2%), la dependencia del productor mexicano respecto al ingreso que se deriva de las medidas de política es baja y similar a la de Estados Unidos y Canadá, habiendo mostrado un comportamiento histórico descendente, ajustado en general a la trayectoria de los países de la OCDE. El ingreso del productor imputable a las políticas puede ser descompues to en diversas categorías de agregación. Para abordar el caso de México, los referentes particulares de Estados Unidos, Canadá, la Unión Europea y Japón, así como la OCDE, son útiles. Atendiendo a la clasificación del or ganismo antes mencionado, las medidas de política relacionadas con el sostén de precios de mercado son todavía sobresalientes para algunos de los países. Lo son para Japón y Canadá, por ejemplo, ya que estos países mues tran porcentajes por encima del promedio, representado por la OCDE (véase cuadro 2). Contra la tendencia general, las medidas de sostén de precios aumenta ron su importancia relativa en el ingreso de los productores en Canadá. En promedio, en 1994-1996 representaban 49.2% de la Estimación del Apoyo al Productor y en 2014-2016, 60.8%. En Japón sobresalen ampliamente las políticas de sostén de precios, sin embargo, hubo un muy ligero descenso al pasar de 91.5% en 1994-1996 a 80.5% en 2014-2016. Por otra parte, en la Unión Europea, habiendo sido un actor de primer orden en la negociación de la Ronda de Uruguay, se observa una inclinación clara a la disminución de la importancia del peso de medidas para sostener precios al productor, ya que en 2014-2016 representaban 20.3%, cuando en 1994-1996 equivalían a 59.4% de la PSE. En contraste, México ha pasado de un porcentaje de 18.6% en 1994-1996 a 33.3% en 2004-2006, y luego a 18.5% en 2014-2016. El bajo porcentaje de 1994-1996 se explica por el efecto de la devaluación del tipo de cambio20 registrada en diciembre de 1994, no porque hubiera la decisión de recurrir en mayor medida a políticas de sostén de precios. La postura gubernamental ha sido consistente con la idea de eliminación paulatina. 19 El %PSE en orden descendente para el periodo 2014-2016 fue: Noruega (59.7%), Suiza (57.6%), Islandia (55.5%), Corea (49.3%), Japón (47%), Turquía (26.4%), Unión Europea —28 países— (19.6%), Israel (15.7%), México (9.8%), Estados Unidos (9.4%), Canadá (9.3%), Chile (3%), Australia (1.9%) y Nueva Zelanda (0.7 por ciento). 20 La metodología de la OCDE tiende a ser afectada por la dinámica de los tipos de cambio.

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CUADRO 2

COMPOSICIÓN DEL APOYO AL PRODUCTOR (PSE): 2014-2016 Unión Estados Europea Unidos (28)

Japón

Canadá México

OCDE

PSE como porcentaje del ingreso agrícola bruto: %PSE

19.6

9.4

47.0

9.3

9.8

18.2

Estimación del apoyo al productor (PSE)

100.0

Apoyo basado en la producción de commodities

21.0

27.9

84.4

60.8

20.1

46.7

Sostén de precios de mercado

20.3

26.7

80.5

60.8

18.5

44.9

Pagos basados en la producción

0.6

1.1

3.9

1.6

1.8

79.7

73.3

19.5

39.2

81.5

55.1

Basados en el uso de insumos

13.4

22.1

3.3

8.8

58.3

12.2

Basados en el año corriente, A/An/R/I, condicionados a producir

21.5

20.8

4.9

30.2

4.6

15.3

17.1

1.1

Pagos:

Basados en referente fijo o histórico, A/An/ R/I, sin exigencia a producir

0.1

Basados en referente fijo o histórico, A/ An/R/I, sin exigencia a producir

42.1

24.3

Basados en criterios no relacionados con commodities

1.4

4.9

Otros

0.6

7.5

NOTA: A/An/R/I: Área/Número de animales/Entradas/Ingreso. FUENTE: OECD.Stat, datos extraídos el 30 de enero de 2018.

22.8

1.7 0.2

0.3

EL CONTEXTO INTERNACIONAL DE LAS POLÍTICAS AGRÍCOLAS DE MÉXICO

En cuanto a la agrupación de medidas que implican subsidios y otros desembolsos presupuestarios, los datos muestran grandes diferencias. Japón se basa aún en apoyos que están vinculados a la producción y que, por ese hecho, como las medidas de sostén de precios, son considerados altamente distorsionantes. De manera menos concentrada que Japón, México basa sus esquemas de pagos principalmente en el uso de insumos, lo mismo que Estados Unidos. En este país, sin embargo, las variantes de pagos están menos concentradas. En Canadá los pagos están vinculados al año corriente e implican la exigencia de producir para beneficiarse de ellos. La parte más significativa de los pagos de la Unión Europea consiste en pagos vinculados a una base fija o histórica, pero no condicionados, es decir, no implican la exigencia de producir. Los pagos basados en referentes históricos no modificables —es decir, no vinculados a la producción corriente— y en el ingreso agrícola global, son considerados de los menos distorsionantes del comercio, mientras que los pagos basados en el producto y en el uso de insumos son calificados como los más distorsionantes, lo mismo que las medidas de sostén de precios. En perspectiva histórica, los pagos vinculados a insumos en México habían desempeñado un papel de primer orden, ya que buscaban reducir costos para mejorar la utilidad del productor y la modernización de las unidades productivas, estaban asociados al fomento de la adopción de nuevas tecnologías. Se habían estado reduciendo, pero a partir de 1998 la tendencia declinante se ha revertido. Mediante este mecanismo se ha compensado al productor por el incremento de los precios de los insumos en años recien tes, a causa de presiones inflacionarias y la depreciación del tipo de cambio, ya que la dependencia respecto a importaciones se ha elevado; también se ha buscado compensar al productor ante el mal funcionamiento de los mer cados de insumos. En un principio, en México se tuvo la idea de basarse fundamentalmente en pagos desacoplados, a través de Procampo, para su eliminación posterior. Sin embargo, a lo largo del tiempo los programas se multiplicaron, de ma nera que el peso de Procampo —ahora Proagro productivo— disminuyó. No podía ser de otro modo, dados los problemas estructurales que padece el campo mexicano, su complejidad, la gran diversidad en zonas de producción, el dualismo productivo y el funcionamiento defectuoso de los mercados. De ahí que hayan emergido esquemas de apoyo a la comercialización, sub sidios a los costos de producción y programas para inducir la capitalización de los productores y el aumento de la productividad. La multiplicación de programas ha sido causa de desorden, traslapes y de pérdida de eficiencia en la asignación de recursos. Además, los cambios políticos llevaron a una creciente importancia de la Cámara de Diputados en la definición de presu

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puestos, creando el espacio para un cabildeo más intenso de gobiernos lo cales, de productores organizados y de empresas. Poco a poco se debilitó la pretensión de retiro del Estado de las actividades agrícolas, habiéndose instituido un nuevo esquema, bastante diferente del que se pretendía al principio con la reforma de las políticas agrícolas, producto de presiones sociales y de la necesidad de dar respuesta a problemas reales existentes en el campo mexicano. Debido al exceso de carga ideológica, México perdió tiempo precioso. La experiencia de la reforma prueba que múltiples programas que fueron eliminados no debieron desaparecer, sino ser rediseñados o corregidos en su funcionamiento. Entre otros, los que se refieren a construcción de infraestructura en apoyo al desarrollo de activi dades agrícolas, la investigación agrícola y la asistencia técnica. Esto es lo que ahora se conoce como mejorar la oferta de bienes públicos, lo cual, co mo expresión de una reconsideración, viene siendo impulsado por la FAO, el Banco Mundial y la OCDE. En los últimos años, los pagos relacionados con la adquisición de cober turas y agricultura de contrato han adquirido gran importancia; sin embargo, suelen concentrarse en un grupo muy reducido de productores de regiones que son excedentarias, las cuales son las que enfrentan problemas de co mercialización. Hasta cierto punto es natural que así suceda, ya que los mercados no funcionan bien y esto afecta sustancialmente a los productores que están en el mercado. Sin embargo, el gasto público destinado al campo re fleja inequidad creciente. LA BÚSQUEDA DE OPCIONES PARA LA AGRICULTURA MEXICANA Los indicadores de la OCDE muestran que los formuladores de política en México han buscado ajustarse al tipo de reformas recomendadas por los promotores del comercio sin distorsiones, si bien no al grado de Nueva Zelanda o Australia, países asumidos como modelo a seguir. Estos países son grandes exportadores de productos de la agricultura y cuentan con territo rios relativamente extensos respecto al tamaño de su población,21 lo cual se 21 De acuerdo con la OCDE (2017), Australia, con 24 millones de habitantes, tiene una den sidad demográfica de tres habitantes por km2; Nueva Zelanda, con cinco millones de habitantes, de 17 habitantes por km2, y México, con 121 millones, de 61 habitantes por km2. A manera de refe rencia, Estados Unidos, con 321 millones, tiene una densidad demográfica de 35 habitantes por km2. Asumiendo la superficie territorial, o la de cultivo, como constante, a mayor incremento de la población mayor demanda de alimentos y mayor presión sobre el recurso suelo agrícola. Para efectos de contar con un saldo superavitario en el sector agropecuario, la baja densidad demográfica viene a ser una ventaja. Además, en general, a mayor densidad demográfica menos tamaño de predios destinados a uso agrícola. El tamaño de las unidades de producción agríco

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refleja en la escala de operación de sus unidades productivas. México, en contraste, debido a sus altas tasas de crecimiento demográfico y el cambio en las políticas comerciales y de apoyo doméstico, pasó a ser un gran impor tador de alimentos básicos, mientras que en su estructura agraria predomi na el minifundio, padeciendo incluso una grave polarización productiva a causa, en parte, de la diferente presión que la población ejerce sobre el recur so tierra. Desde la perspectiva de la OCDE México no se ve mal (véase cuadro 3), pero desde el punto de vista interno los esquemas de política vigentes mues tran poco consenso y profundo desgaste, pues son pocos los ganadores y muchos los perdedores. Entre las críticas más frecuentes, provenientes de diversas perspectivas, están: el gasto público destinado al campo ha aumen tado, pero no hay relación adecuada entre incremento y desempeño del sector —mucho gasto para tan pobres resultados—; los programas se ca racterizan por su inequidad social y regresividad; el saldo comercial del sector es desfavorable y hay amenazas a la seguridad alimentaria; se inter viene en reacción a presiones o problemas de coyuntura, lo cual deja excesi vo espacio a la discrecionalidad, y no hay un marco que dé certidumbre al productor; no se pone atención al cambio climático y se induce la sobre explotación de los recursos y el uso de tecnologías ambientalmente dañinas; las políticas se sesgan contra la ventaja comparativa de productos expor tables y se marcha en sentido opuesto al resto del mundo; los programas asumen objetivos múltiples y pierden eficacia; no se atiende a las fallas de mercado, tampoco a la oferta de bienes públicos; aparentemente se pone atención a la pobreza, pero hay un sesgo contra el pequeño productor; no fomentan la producción; los esquemas de pagos carecen de oportunidad, sus reglas de operación son burocráticas y fuente de conflicto; y los esque mas basados en transferencias generan conductas parasitarias y clientelares y mayor corrupción. Este último aspecto adquirió especial relevancia du rante el presente gobierno federal. Bajo el contexto de alta corrupción que caracteriza a México, el enfoque de pagos o transferencias públicas directas a los productores tiene efectos perversos. Por una parte, las ayudas o apoyos públicos son utilizables como instrumento para nutrir clientelas políticas, utilizables en procesos electo rales, generando dependencia y conductas parasitarias (de quienes canali la no sólo es dependiente de la forma en que funciona el mercado de tierras —existencia o no de barreras de acceso a la propiedad—, sino de la presión que la dinámica de la población ejerce sobre el uso del suelo agrícola. Hasta ahora, en Estados Unidos ha sido posible combinar el au mento de la escala de operación con crecimiento demográfico, debido a su gran extensión terri torial, y porque la expansión de la economía y el aumento del empleo urbano han sido tales que han hecho factible la absorción de la población rural.

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CUADRO 3

CLASIFICACIÓN DE LAS MEDIDAS DE POLÍTICA EN MÉXICO, CONFORME A LA OCDE 1994-1996

2004-2006

2014-2016

Estimación del apoyo al productor (PSE)

9 957

56 477

88 517

Pagos basados en el uso de insumos

6 098

18 562

51 279

Formación de capital fijo

2 032

7 022

26 317

Insumos variables

3 298

7 844

17 169

768

3 696

7 793

Apoyo basado en la producción de commodities

-2 047

22 764

18 212

Sostén de precios de mercado

-2 182

18 739

16 725

135

4 025

1 487

1 833

15 071

105

565

3 955

5 802

12 630

Servicios en la unidad productiva

Pagos basados en la producción Pagos basados en referente fijo o histórico, A/An/R/I, condicionados a producir Pagos basados en el año corriente A/ An/R/I, condicionados a producir Pagos basados en referente fijo o histórico, A/An/R/I, sin exigencia de producir Pagos basados en criterios no relacionados con commodities

123

FUENTE: OECD.Stat, datos extraídos el 30 de enero de 2018.

zan dinero y de quienes lo reciben), y enormes desperdicios de recurso públicos que son escasos. No se logran así los propósitos de modificación de la condición de los beneficiarios objetivo. Por otra parte, la actividad de gestión para “bajar recursos” genera sesgos a favor de unos cuantos, bien re lacionados, y tiende a corromper a los liderazgos, siendo causa de desestruc turación de las organizaciones, particularmente las campesinas. Para que pequeños productores puedan operar competitivamente haciendo econo mías de escala, su organización colectiva es fundamental; sin embargo, el país padece un desmantelamiento de esa infraestructura social necesaria para funcionar en los mercados. Las organizaciones de pequeños productores para operar en mercados deben ser vistas como de interés estratégico. En tal sentido, la experiencia está indicando que son preferibles las políticas de precios distorsionantes a esquemas de pagos públicos, más allá de lo que afir men diseñadores de política de los organismos internacionales.

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¿Por qué la reforma de las políticas agrícolas ha dado pobres resultados, siendo pocos los convencidos y numerosos los críticos? Las explicaciones son diversas. El problema no ha sido analizado a profundidad, por brevedad aquí solamente se destacan algunos aspectos para efectos de definir algunas alternativas. Debido al seguimiento externo de las políticas agrícolas de México, los formuladores de políticas han puesto énfasis en atender las exigencias de orden externo, incluso sin haber presión, pues se ha compartido el discurso implícito. En tal sentido, la lógica imperante en la toma de decisiones no ha estado determinada por el interés nacional propiamente, si bien se ha busca do satisfacer ciertos intereses dentro del país o se han tomado medidas para apagar conflictos. En otros países, aun bajo la idea de mayor integración global, se procedió de manera más pragmática, atendiendo al juego de inte reses, en un marco de funcionamiento democrático o de realización del interés nacional. En México se ha llegado al punto en que cada vez es menos factible mantener consistencia con la visión convencional de reforma, debido al nivel de rechazo social, la lógica de asignación presupuestal y los acota mientos que implica la consolidación de una democracia. La experiencia con los pagos de Procampo ilustra sobre el punto. Fue definido como un programa de transición para concluir en 15 años, no obstante, debido a la presión de gobiernos de las entidades federativas y de organizaciones de productores, especialmente en regiones donde la agri cultura es importante, fue autorizada su continuidad más allá de ese lapso. No sólo resultó complicado su cierre sino incluso su posible reforma. En la administración de Enrique Peña Nieto, finalmente se hace a un lado la idea de pago desacoplado, no distorsionante, para darle un sentido de fomento (condicionada la recepción a producir), bajo la denominación de Proagro pro ductivo. La experiencia internacional muestra que los países no están en posibi lidad de dejar de intervenir en sus mercados agrícolas y en el desarrollo de su agricultura, un esquema de no intervención sería viable solamente para unos muy pocos países de recursos abundantes y muy baja densidad demo gráfica. Siendo así, entonces la alternativa es hacer más eficiente el proceso de formulación de políticas y de intervención, para efectos de reflejar de mejor manera las preferencias sociales amplias, alcanzar los mejores resul tados en términos de los objetivos propuestos y reducir sus costos. La eficiencia no sólo se relaciona con mejorar el funcionamiento de la democracia y la evaluación y seguimiento de políticas, garantizando la trans parencia y la rendición de cuentas, sino sustancialmente con otros tres aspectos: la creación de foros para la consulta y definición de políticas y pro gramas; la generación de un marco legal para la elaboración de presupues

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tos multianuales para el conjunto de programas; y la formación de personal experto para hacer más profesional el diseño, la evaluación de su efectividad y alcance de los objetivos que los justifican, así como garantizar el buen fun cionamiento de los mercados. La opinión experta es fundamental para la toma de mejores decisiones, México aún carece de suficiente personal cali ficado para el análisis y formulación de políticas agrícolas. Por otra parte, los gobiernos deben tener claridad respecto al tipo de trans formaciones que se pretende inducir con el gasto público. La lógica no debe ser transferir recursos para aumentar el ingreso de cierta clase de produc tores o combatir la pobreza, sino hacer que éstos desarrollen capacidades para que requieran cada vez menos del apoyo público. Además, deben im plicar acciones para que se superen las condiciones en las cuales los pro ductores realizan su actividad, a fin de mejorar su viabilidad económica en el espacio en que interactúan. Dar certidumbre es fundamental. Conforme a Rello (2008), los problemas del sector rural tienen en gran medida una naturaleza estructural y requieren de tiempo para su supe ración. Las políticas no han atendido adecuadamente a esa circunstancia, pues aún se asume que el mercado tiene el potencial de realizar por sí mis mo los ajustes necesarios: induciendo que los excedentes de mano de obra en el campo sean absorbidos por otras actividades, donde encuentren un uso más productivo; asignando los recursos hacia las actividades más ren tables en la agricultura, las que crean más empleo y permiten exportar; lle vando a un aumento en la escala de operación y a la reducción del número de unidades productivas; y haciendo que emerjan nuevos mercados para productos e insumos. La experiencia muestra que esa idea tiene poco asi dero en la realidad de la agricultura mexicana. Las reformas para crear mercados de tierras y quitar obstáculos a la mo vilidad del recurso, a través de la modificación de la legislación agraria y la garantía de derechos de propiedad, han resultado fallidas, pues según lo confirman datos censales, el número de unidades productivas no ha dis minuido sino aumentado, en tanto la tenencia ejidal no ha experimentado grandes variaciones (véase Robles, 2010). Por más cambios que se realicen a la legislación, México no podrá disponer del tipo de escalas de operación promedio que se tienen en Estados Unidos, tomado como modelo de re ferencia, a través de simplemente dejar que los mercados concentren la propiedad agraria. La presión demográfica sobre el suelo, que ya se tiene, cancela esa posibilidad. Tampoco los mercados de crédito en el campo se van a volver eficientes, sin intervención, como no ocurrió a partir del, hasta cierto punto, retiro del Estado. En un ambiente de baja rentabilidad y alto riesgo será mínimo el crédito al campo. Además, no debe olvidarse que la búsqueda de equili

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brios sociales puede ser más importante que la búsqueda de equilibrios económicos, pues el desarraigo y la pérdida de cohesión social llevan a la inestabilidad y a la inseguridad —respecto a la vida y los derechos de propie dad—, según ha ocurrido, creando presiones sobre el gasto público y severos obstáculos al crecimiento. En tal sentido, es deseable que se dé la importan cia que merecen a los mercados, pero no debe ponerse toda la fe en ellos. El diseño de políticas y programas en el espacio rural debe partir de los tipos de unidades productivas que realmente se tienen y las tendencias que las afectan, no de una estructura idealizada, o asumiendo comportamientos imaginarios de los productores, como si éstos reaccionaran igual a un estímu lo similar. Bajo una pretensión de racionalidad, ha estado presente el enfoque de diferenciar a los productores viables de los que no lo son, para efectos de ser considerados o no beneficiarios de ciertos programas; sin embargo, ello implica la exclusión de la mayor parte de los productores. Al ser la mayoría, deben definirse programas para pequeños productores de bajos ingresos, atendiendo a las condiciones en las que operan y el tipo de productos que cultivan, en su carácter de tales, no como pobres, sujetos a la asistencia social. Este tipo de productores son importantes para mantener la vitalidad de las zonas rurales y el desarrollo rural. Los niveles de inequidad en el campo mexicano son muy altos y tienen que ver con la estructura agraria y productiva que se tiene, no sólo con fac tores históricos y culturales o con el funcionamiento del sistema político y una mala elección de políticas. La inequidad que reflejan las medidas de política tiene como sustrato la inequidad que se deriva de la distribución de los recursos suelo y agua. Las políticas pueden compensar esa desigualdad, en cierto grado, pero no pueden eliminarla, a menos que fuera realizada una reforma agraria radical para redistribuir la propiedad, lo cual no es viable ni recomendable. En términos de equidad, las políticas agrícolas actuales no son mejores que las del pasado. Más bien, el deterioro del sistema ejidal y el aumento de la emigración a Estados Unidos indican que se sesgaron contra los cam pesinos, dentro de la lógica de incentivar la movilidad de la mano de obra. El carácter regresivo de los instrumentos se ha usado para justificar la adopción de instrumentos no distorsionantes o la desaparición de los que los son, pero la crítica puede ser engañosa. En el contexto de la agricultura mexicana, la inequidad en los instrumentos no puede evitarse del todo, porque para ser eficientes las políticas tienen que ser enfocadas, lo cual implica discriminación. La progresividad y la equidad son importantes como criterios a considerar en la definición de programas, pero ello no debe conducir a la inacción o desatención de problemas que suelen ser graves

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regionalmente, como los que se refieren a la comercialización, al seguro agrícola o al crédito rural. El gasto público no puede tener como objetivos únicos la redistribución del ingreso o adecuarse a un comercio libre. En discrepancia con el discurso dominante, las mejores políticas no son necesariamente las no distorsionan tes, sino las que mejor consiguen la realización del interés público, expre sado en los objetivos nacionales de largo plazo. Estos objetivos pueden referirse al aumento del ingreso rural, la mejoría en su distribución dentro de un contexto rural, o a la reducción de la brecha entre ingreso rural y ur bano, así como a la disminución de importaciones en productos claves, la obtención de márgenes adecuados de autosuficiencia alimentaria, la con servación de recursos (suelos, bosques, aguas y biodiversidad), la adopción de prácticas sustentables de aprovechamiento y para la reducción del uso de hidrocarburos, la mitigación de daños ambientales o la conservación de la vitalidad de las comunidades y espacios rurales. En principio, el primer paso está en definir cuáles son los objetivos nacionales, conforme a las preferen cias más amplias para proceder a definir pragmáticamente los instrumentos de política más pertinentes. BIBLIOGRAFÍA Ackerman, Rank y Kevin P. Gallagher (2008), “The Shrinking Gains from Global Trade Liberalization in Computable General Equilibrium Models, a critical Assessment”, en International Journal of Political Economy, vol. 37, núm. 1, Nueva York, pp. 50-77. Anderson, Kym (2010), Krueger/Schiff/Valdés Revisited, Agricultural Price and Trade Policy Reform in Developing Countries since 1960, Washington, D.C., The World Bank (Policy Research Paper 5165). Angelo, Mary Jane (2010), Corn, Carbon, and Conservation, rethinking U.S. Agricultural Policy in a Changing Global Environment, Gainesville, Uni versity of Florida/Levin Collage of Law (Research Paper 2010-03), dis ponible en <http:www.georgemasonlawreview.org/doc/17_Angelo.pdf>. Autor, David H., David Dorn y Gordon H. Hanson (2016), “The China Shock, Learning from Labor-Market adjustment to Large Changes on Trade”, en Annual Review of Economics, 8, pp. 205-40. Banco Mundial (2008), Agricultura para el desarrollo, Informe sobre el desa rrollo mundial 2008, Washington, D.C., BM. Banco Mundial (2009), México, Análisis del gasto público en el desarrollo agrícola y rural, Informe núm. 51902, Washington, D.C., BM.

EL CONTEXTO INTERNACIONAL DE LAS POLÍTICAS AGRÍCOLAS DE MÉXICO

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JUAN DE DIOS TRUJILLO FÉLIX

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POLÍTICAS AGRÍCOLAS PARA EL DESARROLLO INCLUYENTE DEL SECTOR AGROPECUARIO MEXICANO* JOSÉ LUIS CALVA**

Ningún proyecto nacional de desarrollo económico realmente sostenible, que traiga consigo el fortalecimiento de nuestra cohesión social, es viable sin un campo bonancible. Permítasenos remarcarlo: teniendo los recursos humanos y naturales (tierras, aguas, bosques, recursos genéticos, etcétera) para producir nuestros propios alimentos, es inadmisible que estemos realizando enormes importaciones agroalimentarias. No sólo estamos enviando al exterior, por ese concepto, divisas escasas que podrían utilizarse para otros fines, sino que estamos perdiendo empleos rurales, subutilizando nuestros recursos naturales, reduciendo los ingresos campesinos, aumentando la pobreza rural y exacerbando la inseguridad alimentaria en millones de hogares mexicanos. También perdemos los efectos multiplicadores (o de arrastre) de la actividad agropecuaria sobre la producción, el empleo y la inversión en otras ramas de la economía nacional. Por eso, México debe adoptar una nueva estrategia de desarrollo agropecuario, cuyos principios y políticas públicas fundamentales son la materia de este capítulo. En la primera sección se analizan las políticas públicas que han conducido al pobre desempeño del sector agropecuario mexicano durante los casi seis sexenios de aplicación de la estrategia económica neoliberal (1983-2017), en contraste con las políticas públicas que propiciaron el vigoroso crecimiento agropecuario observado no sólo durante el llamado “milagro agrícola mexicano” (1939-1966), sino también durante el último sexenio (1977-1982) de aplicación de la estrategia económica de desarrollo liderado por el Estado (1934-1982). En la segunda sección se analiza * Una versión anterior de este capítulo fue publicada en A. Oropeza (coord.), México 2018. La responsabilidad del porvenir, tomo I, México, IIJ-UNAM/IDIC/COLMEX, 2018. ** Instituto de Investigaciones Económicas de la Universidad Nacional Autónoma de México. [49]

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la relevancia y viabilidad de una estrategia de desarrollo agropecuario inclu yente de los campesinos, congruente con nuestra dotación relativa de recursos humanos y naturales, y con nuestra historia peculiar de relaciones agrarias. En la tercera sección se examinan las funciones que el sector agro pecuario ha desempeñado en el desarrollo económico de México, así como las funciones que puede desempeñar en el futuro de la economía nacional. Finalmente, en la cuarta sección se resumen y argumentan las principales políticas públicas conducentes al desarrollo incluyente del sector agropecuario mexicano y al cabal cumplimiento de sus funciones en el desarrollo económico de nuestra nación.

POLÍTICAS PÚBLICAS Y DESEMPEÑO ECONÓMICO DEL SECTOR AGROPECUARIO MEXICANO: 1939-2017 Durante la época del llamado “milagro agrícola mexicano”, el producto in terno bruto (PIB) de la agricultura creció a una tasa media de 5.5% anual desde el trienio 1939-1941 hasta el trienio 1964-1966; y el PIB agropecuario, forestal y pesquero creció a una tasa media del 4.6% anual durante igual periodo (utilizamos promedios trianuales de producción a fin de reducir los efectos de factores climáticos en los resultados).1 Este robusto crecimiento agropecuario significó una pródiga fuente de divisas que financiaron la importación de bienes de capital para la industria (más de la mitad de las exportaciones de mercancías provinieron entonces del sector agropecuario); satisfizo la creciente demanda interna de alimentos de una población que crecía aceleradamente (a una tasa media cercana al 3% anual) y mejora ba continuamente sus patrones alimenticios; y proveyó las materias primas agrícolas demandadas por una industria que crecía a una tasa media del 7% anual (Puente, 1971; Eckstein, 1974; Calva, 1988a y Gómez Oliver, 1996). El “milagro agrícola” fue el resultado de un consistente sistema de políticas públicas que incluyó los típicos instrumentos de fomento económico sectorial (aplicados íntegramente en Estados Unidos desde la Ley Agrícola de 1933, en la Comunidad Europea después del Pacto de Roma de 1958, así como en otros países con agriculturas exitosas): la construcción pública de infraestructura; la investigación agropecuaria y el servicio público de asistencia técnica; el crédito preferencial y el seguro agropecuario apoyados con recursos públicos; subsidios a insumos agrícolas seleccionadas; y —como 1

Cálculos propios con base en NAFINSA, 1978, e INEGI, 2015a.

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joya de la corona— un sistema de precios de garantía o soporte que otorgó certidumbre a la rentabilidad de la producción agrícola.2 Pero a mediados de los años sesenta esta política sufrió una metamorfosis: el sistema de precios de garantía dejó de utilizarse como instrumento de fomento productivo y pasó a utilizarse como ancla antiinflacionaria. En consecuencia, los precios de garantía nominales fueron congelados, provocándose una caída de la rentabilidad agrícola. Además, se desaceleraron la inversión y el gasto promocional del desarrollo agropecuario (Calva, 1988a). El resultado fue un menor crecimiento agrícola a una tasa media del 2% anual entre el trienio 1964-1966 y el trienio 1974-1976; y un menor crecimiento agropecuario, forestal y pesquero a una tasa media de 2.9% anual en igual periodo.3 Sin embargo, el campo volvió a levantarse. Con el relanzamiento de la po lítica agrícola a mediados de los años setenta —y con mayor fuerza bajo el Sistema Alimentario Mexicano (SAM), instrumentado a partir de 1980—, los precios de garantía volvieron a ser redituables y crecieron los recursos públicos destinados al fomento rural (Calva, 1988a). El campo respondió positivamente: el PIB agrícola creció a una tasa media del 4.1% anual entre el trienio 1974-1976 y el trienio 1980-1982; mientras que el PIB agropecua rio, forestal y pesquero creció a una tasa media del 3.9% anual durante el mismo.4 No obstante, el proyecto consistente de fomento agropecuario que se in tentó construir a partir del Sistema Alimentario Mexicano (SAM) y que se formuló claramente como “Programa Nacional de Desarrollo Rural Integral 1983-1988” (PRONADRI), se truncó con el arribo de la tecnocracia neoliberal al poder: el SAM fue desmantelado y el PRONADRI simplemente archivado, aplicándose en su lugar las recetas de reforma estructural impul sadas por el FMI y el Banco Mundial, que implicaron el abrupto repliegue del Estado en sus funciones promotoras del desarrollo agropecuario (Calva, 1988b; Escalante, 1989; García, 1993; Bovin y Linck, 1996). De manera específica, los programas neoliberales de “reforma estructural” en el campo mexicano —aplicados desde el gobierno de Miguel de la Madrid hasta el presente (2018)— comprendieron un proceso de liberaliza ción en tres grandes vertientes: 1) la apertura comercial unilateral y abrupta que —realizada a marchas forzadas a partir de 1984— fue amarrada mediante la inclusión completa del sector agropecuario en el Tratado de Libre Comercio de América del Norte; 2) la severa reducción de la participación Para un análisis amplio de estas políticas véase Eckstein, 1974; Puente, 1971; Calva, 1988a; CESPA-SARH, 1982; Gómez Oliver, 1996. 3 Cálculos propios con base en NAFINSA, 1978, e INEGI, 2015a. 4 Ibidem. 2

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del Estado en la promoción activa del desarrollo económico sectorial; 3) la reforma de la legislación agraria que liberalizó la propiedad campesina ejidal y comunal, abriendo múltiples vías para el comercio de tierras y la concentración agraria en grandes unidades de producción (Calva, 1988a, 1993a; Rubio, 1997; Carton, 2000). Los reformadores neoliberales aseguraban que dichos programas —que dejaban a los agentes privados y a las fuerzas del mercado la asignación de los recursos productivos— conducirían al incremento de las inversiones de capital en la agricultura, a la elevación de la eficiencia y al desarrollo de la producción de alimentos y materias primas agropecuarias (Téllez, 1994; SARH, 1992). Sin embargo, los resultados del experimento neoliberal en el campo mexicano han sido muy diferentes: el producto interno bruto (PIB) de la agricultura creció a una tasa media del 1.5% anual entre el trienio 1980-1982 y el trienio 2015-2017; y el PIB agropecuario, forestal y pesquero creció también a una tasa media de apenas 1.5% anual.5 Como contraparte del paupérrimo crecimiento agropecuario, la dependencia alimentaria de México ha crecido hasta alcanzar dimensiones inquie tantes: las importaciones de granos básicos (maíz, frijol, trigo y arroz), que en 1985 ascendían al 16.3% del consumo nacional aparente (CNA), alcanzaron el 43.7% del CNA durante el trienio 2015-2017; las importaciones de carnes de cerdo, res y aves, que en 1985 ascendían al 3.4% del CNA, al canzaron el 21.4% en 2015-2017, etcétera.6 Finalmente, las importaciones agroalimentarias totales, que en 1985 ascendieron a 2 129.4 millones de dólares, alcanzaron los 13 359.3 mdd anuales en el trienio 2003-2005; y al elevarse dramáticamente los precios internacionales de los alimentos a partir del segundo semestre de 2006, las importaciones agroalimentarias se dispararon hasta 27 099.5 millones de dólares en el trienio 2012-2014; disminuyendo a 26 240.4 mmd anuales durante el trienio 2015-2017, cuando se observó cierta disminución de los precios mundiales.7 Los principios e instrumentos esenciales de la reforma neoliberal de la política agrícola debían necesariamente desembocar en ese resultado. En primer lugar, la apertura comercial unilateral y abrupta, que durante muchos años se ha combinado con una política de peso fuerte que utiliza el tipo de cambio como ancla antiinflacionaria y desemboca en la sobrevaluación casi crónica de nuestra moneda, provocó —conjuntamente con la supresión del sistema de precios de garantía o soporte— el descenso de los precios reales de los productos agropecuarios básicos. Así, durante el peCálculos propios con base en INEGI, 2018a. Cálculos propios con base en Peña, 2017, y SAGARPA, 2018. 7 Cálculos propios con base en Banco de México, 2018a. 5 6

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riodo previo al encarecimiento internacional de los alimentos, los cultivadores de maíz (sumando al precio de venta el subsidio del Procampo —actualmente llamado Proagro— equivalente por tonelada, instituido en 1993 como un instrumento para compensar el deterioro de precios derivado de la liberalización comercial en el TLCAN) perdieron el 60.9% del poder adquisitivo de su grano en el trienio 2003-2005 respecto al trienio 1980-1982; los agricultores trigueros perdieron el 42.5% del poder de intercambio de su grano; los productores de frijol perdieron el 50.2% y los productores de soya 58.9% del poder de compra de su grano.8 Durante el trienio más reciente (2015-2017), los precios reales al productor de maíz en México resultaron todavía 52.9% menores que en el trienio 1980-1982; los del trigo, 34.3% menores; los del frijol, 30.8% menores; los de soya, 43.2% menores, etcétera.9 En segundo lugar, los programas de ajuste estructural trajeron consigo un severo escaseamiento del capital de trabajo disponible en forma de crédito agrícola. Por una parte, el Banco Nacional de Crédito Rural, que en el trienio 1980-1982 habilitaba 6.6 millones de hectáreas por año, redujo el área habilitada a sólo 1.9 millones de hectáreas por año en el trienio 20002002, hasta ser liquidado y reemplazado en 2003 por la Financiera Rural, que apenas habilitó —generalmente a través de la banca comercial— 1.5 millones de hectáreas por año en el trienio 2013-2015.10 Por otra parte, el crédito agropecuario otorgado por la banca comercial, que en el trienio 1980-1982 ascendía a 128 669.3 millones de pesos anuales (a precios constantes de 2014), se redujo a 70 815.2 mdp constantes por año durante el trienio 2015-2017, lo que representó una caída de 45%, no obstante su mayor porcentaje de redescuentos con la banca de desarrollo.11 Como resul tado agregado, de acuerdo con la “Encuesta Nacional Agropecuaria 2017”, sólo obtuvieron créditos o préstamos el 9.9% de las unidades de producción agropecuarias (INEGI, 2018a). En tercer lugar, los programas neoliberales de ajuste y “cambio estructural” trajeron consigo la severa contracción de la inversión y el gasto púCálculos propios con base en SAGARPA, 2017a y 2017b para precios medios rurales; para subsidio equivalente por tonelada de grano otorgado por Procampo, actualmente Proagro, se calculó con base en las cuotas de apoyos reportadas por Procampo y Proagro (Peña, 2017); y los rendimientos medios por hectárea reportados por SAGARPA, 2017b; y para deflactor, índice nacional de precios al consumidor, INEGI, 2018b. 9 Cálculos propios con base en SAGARPA, 2018 e INEGI, 2018b. 10 Cálculos propios con base en CSG, 1991; INEGI, 2008 y 2014, y SAGARPA, 2017b, consultado el 10 de julio de 2017. 11 Cálculos propios con base en Banco de México, 2018b para crédito; y para deflactor, el Índice Nacional de Precios al Consumidor a diciembre de cada año con base en INEGI, 2018b. 8

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blico en fomento agropecuario. La inversión pública agropecuaria ejercida durante el trienio 2015-2017 resultó 92.7% inferior a la ejercida durante el trienio 1980-1982,12 lo que afectó la necesaria expansión de la infraes tructura (v.gr. la superficie anual abierta al cultivo irrigado disminuyó de 115 567.7 hectáreas anuales en el trienio 1980-82 a 11 507 hectáreas anuales en 2015-2017).13 Además, el gasto público global en fomento agropecuario ejercido en 2015-2017 resultó 66.5% inferior al ejercido en 1980-1982 (o bien, si descontamos —como debe hacerse para que las cifras sean comparables— la bolsa del Procampo-Proagro, que fue diseñada para compensar a los productores por el deterioro de los precios reales de los granos), la caída del gasto público en fomento rural fue de 69.7%,14 afectando partidas estratégicas de investigación, extensionismo, sanidad vegetal, etcétera, y cancelando apoyos específicos, como ocurrió con la supresión de importan tes programas como el de maquinaria agrícola. Ergo, no sólo se desplomó el gasto público sectorial sino que se deterioró su calidad, al reducirse las partidas que mayor incidencia tienen en la elevación de la productividad agropecuaria en el mediano y largo plazos.15 Paradójicamente, el achicamiento de las funciones del Estado en la promoción directa del desarrollo económico sectorial, se realizó en México a contracorriente de lo ocurrido en los países desarrollados con sectores agropecuarios vigorosos (Estados Unidos, Unión Europea, etc.), que reforzaron su intervencionismo gubernamental en el campo, llegando hasta la guerra de guerrillas de subsidios. Precisamente por ser tema candente en las negociaciones comerciales internacionales, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Econó micos ha cuantificado desde 1986 el costo de las políticas agrícolas, tanto en los países miembros de la OCDE como en otros países (OECD, 1987; ERS-USDA, 1988). Las brechas entre México y su principal socio y competi dor comercial en apoyos públicos al sector agropecuario son enormes. Los 12 Cálculos propios con base en: para inversión y gasto públicos, con base en SHCP, 2018; para deflactor, el deflactor del PIB con base en INEGI, Sistema de Cuentas Nacionales de México, bases 1980, 1993, 2003, 2008 y 2013, con ensambles en 1989, 2001, 2006 y 2016. 13 Con base en De la Madrid, 1987 y Peña, 2017. 14 Cálculos propios con base en: para gasto público, con base en SHCP, 2018; para deflactor, el deflactor del PIB con base en INEGI, Sistema de Cuentas Nacionales de México, bases 1980, 1993, 2003, 2008 y 2013, con ensambles en 1989, 2001, 2006 y 2016. 15 Hasta el Banco Mundial lo reconoce como una realidad en México: “Los programas productivos sobre bienes públicos (tales como infraestructura, investigación y desarrollo y otros similares) no cuentan con financiamiento suficiente. Dos tercios de los programas productivos son programas de bienes privados (subsidios a personas y familias, transferencias monetarias, etc.), y menos de un tercio del gasto en bienes públicos se destina a programas productivos” (Banco Mundial, 2009).

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apoyos totales (Total Support Estimate: TSE) representaron durante 2017 el 25.8% del valor total de la producción agropecuaria (VTPA) en Estados Unidos, mientras que en México sólo representaron el 10.1% del VTPA.16 Esta diferencia en políticas agrícolas —agravada por la dramática caída de la in versión y el gasto público agropecuarios durante el periodo neoliberal (vid supra)— ha traído consigo no sólo brechas en la capitalización de los agricultores, sino también brechas en infraestructura, investigación y extensio nismo, sanidad vegetal y animal, etcétera. Por eso, hasta el Banco Mundial —después de haber promovido durante las décadas de 1980 y 1990 el achicamiento del Estado en el sector agropecuario, como una de las prescripciones neoliberales del Consenso de Washington— ahora recomienda a México: “Aumentar considerablemente la asignación de recursos para bienes públicos, tales como mejora y gestión de los sistemas de riego; infraestructura de drenaje y transporte; otras obras de infraestructura rural […] actividades de investigación, extensión y capacitación; servicios sanitarios y fitosanitarios” (Banco Mundial, 2009), entre otras. La rectificación se agradece, aunque no cubra los costos del ex perimento neoliberal. Para el futuro, la cuestión crucial consiste precisamente en resolver si el campo mexicano debe seguir siendo utilizado como un enorme laboratorio de experimentación neoliberal, o si hemos de reformular nuestra estrategia de desarrollo agropecuario, desplegando un programa integral de fomento económico sectorial que abra los cauces del desarrollo sostenido con equidad en el campo mexicano.

DESARROLLO AGROPECUARIO CON CAMPESINOS La reforma neoliberal de la legislación agraria, que liberalizó la propiedad campesina ejidal y comunal abriendo múltiples vías para el comercio de tierras y la concentración agraria en grandes unidades de producción (Calva, 1993b), arrancó del supuesto de que la insuficiencia en la producción y la productividad agropecuarias son resultado de la estructura minifundista de la propiedad campesina, de manera que la reforma del régimen agrario traería consigo una enorme afluencia de capitales privados al campo, consi guiéndose por esta vía elevar la productividad y disminuir la población Cálculos propios con base en OECD, Agricultural Policies Monitoring and Evaluation 2018. OECD and Emerging Economies, Online, Developments in Agricultural Support by Country. 16

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agrícola supuestamente excesiva.17 Fue también la postura asumida por el gobierno mexicano durante las negociaciones del TLCAN.18 Desde luego, las evidencias empíricas mexicanas —y la experiencia económico agrícola internacional— no han corroborado la congruencia de estos supuestos con la realidad. De hecho, en un vuelco sorprendente, al término de las dos primeras décadas de perseverante aplicación de los pro gramas neoliberales de “reforma estructural” en el sector agropecuario me xicano; y una década después de realizada la reforma neoliberal del régimen agrario, de la cual el Banco Mundial figuró como uno de sus promotores,19 esta institución financiera reconoció: Este sector ha sido objeto de las reformas estructurales más drásticas (la liberalización comercial impulsada por el gatt y el tlcan, la eliminación de “En el minifundio se presentan estancamiento y deterioro técnico que se traduce en producción insuficiente, baja productividad […]” (Presidencia de la República, Exposición de Motivos de la Iniciativa de Reforma del Artículo 27 constitucional, p. XXI). “La inversión de capital en las actividades agropecuarias tiene hoy pocos alicientes debido en parte a la falta de certeza para todas las formas de tenencia […] también por las dificultades de los campesinos, mayoritariamente minifundistas, para cumplir con las condiciones que generalmente requiere la inversión” (ibidem). “La inversión pública […] no puede tener la magnitud necesaria para financiar, por si sola, la modernización del campo. Otras fuentes de inversión deben sumarse. En este proceso, la disponibilidad de financiamiento y las posibilidades de asociación son fundamentales” (ídem., p. XXIl). “Los cambios deben, por ello, ofrecer los mecanismos y las formas de asociación que estimulen una mayor inversión y capitalización de los predios rurales, que eleven producción y productividad” (ídem., p. XXVIIl). “La urbanización de la población ha sido la contraparte del proceso de industrialización, experiencia compartida por otros países en desarrollo. Pero en México, la proporción de habitantes en el campo ha permanecido alta en relación con su participación en el producto” (ídem., p. XX). 18 El artículo 501 propuesto por México del borrador del TLCAN, discutido en Dallas, señaló: “las partes acuerdan que su objetivo principal es lograr la mayor eliminación de barreras y subsidios […] con el propósito de promover la competitividad, elevando la eficiencia a través de aumentos en la escala de la producción”, es decir de la concentración de las tierras y el desahucio de los campesinos, para lo cual también se propuso “un programa gubernamental claramente definido para la reprivatización de la tierra agrícola”. 19 En febrero de 1990, el Banco Mundial publicó un documento donde “sugiere” al gobierno mexicano introducir profundas modificaciones neoliberales en nuestra legislación agraria, las cuales fueron incorporadas más tarde en el proyecto de reforma del artículo 27 constitucional: Legalizar la venta de las parcelas ejidales al interior de los ejidos. “Los ejidatarios deberían estar autorizados a vender sus parcelas dentro del ejido; en tanto que las ventas no impliquen fo rasteros la integridad del ejido estará preservada”. Legalizar los contratos de asociación y de arriendo de las tierras de uso común de los ejidos. “Las restricciones en el uso y administración de las tierras comunales de los ejidos deberán enmendarse para permitir el arrendamiento, la inversión privada y las asociaciones”. Consolidar los latifundios ganaderos autorizando el cultivo de sus tierras. “Para los agricultores privados, el tamaño de su propiedad debe variar solamente de acuerdo con la calidad de sus tierras […] las restricciones al tamaño de los ranchos ganaderos deben ser claras, así como la proporción de esos ranchos que pueda usarse para cultivar” (Banco Mundial, 1990). 17

POLÍTICAS AGRÍCOLAS PARA EL DESARROLLO INCLUYENTE

controles de precios, la reforma constitucional sobre la tenencia de la tierra), pero los resultados han sido decepcionantes: estancamiento del crecimiento, falta de competitividad externa, aumento de la pobreza en el medio rural (Banco Mundial, 2002).

No obstante, lo que Bonfil llamó el México profundo, con su centenaria estela de resiliencia campesina, parece estar fuera del entendimiento de la tecnocracia neoliberal. Su visión excluyente de los pequeños productores agrícolas se ha mantenido contra viento y marea. Para no variar, en medio de las movilizaciones campesinas de 2003, llamó la atención —durante el Seminario Comercio y Agricultura, realizado en el ITAM— el consenso de funcionarios y exfuncionarios del gobierno federal en el sentido de que “el problema del campo es la gran cantidad de población que depende de él”: en México, precisó Luis Téllez Kuenzler, “el sector rural comprende el 22% de la población económicamente activa (PEA) y tan sólo genera el 7% del PIB nacional, mientras que en Estados Unidos sólo 2% de la PEA se ocupa en el campo” (Rudiño, 2003). En realidad, la tesis de la excesiva población agrícola en el México actual se basa en una translación extralógica y en una apreciación ahistórica de las actuales proporciones de la PEA agrícola en México y Estados Unidos. En 1930, cuando Estados Unidos tenía un PIB nacional per cápita de 7 980.5 dólares (a precios de 2010: véase cuadro 1), similar al que México alcanzó en 1990 (7 498.7 dólares a precios de 2010, en paridad de mercado: véase cuadro 2), la población ocupada en la agricultura estadounidense representaba el 22.7% de la ocupación total (véase cuadro 1), proporción escasamente menor a la de la ocupación agrícola de México en 1990 (24% de la PEA total). En 2000, la ocupación agrícola estadounidense había des cendido al 1.8% de la PEA total, pero el PIB nacional per cápita de ese país había alcanzado los 45 055.8 dólares, lo que implicó un acelerado crecimiento de los empleos industriales y de servicios, que absorbieron a buena parte de la población agrícola. En México, es absurdo esperar en el mediano plazo una reducción de la población agrícola hasta una proporción similar a la que Estados Unidos alcanzó en el curso de siete décadas (1930-2000), después de cruzar en 1920 el umbral del descenso absoluto de la PEA agrícola.20 Porque saltar de un PIB nacional per cápita de 9 016.5 dólares que México alcanzó en 2010, hasta un PIB per cápita de 45 055.8 dólares de 2010, que Estados Uni20 La tendencia al descenso continuo de la participación relativa de la agricultura en el empleo es una ley general del desarrollo de las economías de mercado. Conforme se desarrollan la división social del trabajo y la productividad, las ocupaciones industriales y de servicios absorben una

JOSÉ LUIS CALVA

CUADRO 1

ESTADOS UNIDOS: EMPLEO AGRÍCOLA Y DESARROLLO ECONÓMICO

Años 1930

Población ocupada en la agricultura a Miles de personas

% del total b

PIB agrícola como % del PIB nacional c

10 340

22.7

7.7

PIB nacional per cápita d 7 980.2

1940

9 540

20.1

5.8

9 721.8

1950

7 160

12.2

6.4

14 598.9

1960

5 458

8.3

3.5

17 036.9

1970

3 463

4.4

2.3

23 309.6

1980

3 364

3.4

1.8

28 734.4

1990

3 223

2.7

1.3

36 312.4

2000

2 464

1.8

0.7

45 055.8

2010

2 206

1.6

0.9

48 375.4

a/ Ocupados en el sector agropecuario, forestal y pesquero. b/ Respecto a la población ocupada en ta economía nacional. c/ PIB agropecuario, forestal y pesquero como porcentaje del PIB nacional a precios corrientes. d/ En dólares constantes de 2010. FUENTE: elaboración propia con base en: para población ocupada US Census Bureau, Statistical Abstract, 1901-1994, para 1930 a 1970, y US Census Bureau, Statistical Abstract, 1995-2012 para los años 1970 a 2010. Para PIB agrícola como porcentaje del PIB nacional con base en BEA, National Income and Product Accounts Tables, online. Para PIB per cápita en dólares de 2010, 1960-2010 con base en en Banco Mundial, Indicadores del Desarrollo Mundial, Database, consultado el 16 de mayo de 2018.

os tenía en 2000, cuando su PEA agrícola era el 1.8% de la total, no es d posible hacerlo en pocos años. Desde luego, bajo la visión tecnocrática neoliberal cabe (a regañadientes) la opción de dejar que los campesinos permanezcan en el campo, pero relegados de las políticas de desarrollo agropecuario y sólo sujetos a progra mas de asistencia social. Como han observado Jonathan Fox y Libby Haight: […] los principales responsables de formular las políticas agrícolas son muy contundentes en cuanto a dar prioridad a los grandes agricultores. Relegan proporción creciente de la población económicamente activa. Sin embargo, esta tendencia sólo se manifiesta en forma de un descenso absoluto de la población agrícola cuando las naciones alcanzan un grado considerable de industrialización y desarrollo económico general. Más aún, en fases previas a este umbral, la población agrícola continúa creciendo en números absolutos, no obstante su descenso relativo (Calva, 1988b).

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CUADRO 2

MÉXICO: EMPLEO AGRÍCOLA Y DESARROLLO ECONÓMICO

Años 1960

Población ocupada en la agricultura a Miles de personas

% del total b

PIB agrícola como % del PIB nacional c

6 097

54.1

15.1

PIB nacional per cápita d 3 808.7

1970

5 004

37.5

10.3

5 385.8

1980

5 670

28.0

7.5

7 715.2

1990

6 230

24.0

7.1

7 498.7

2000

6 286

19.6

5.9

8 997.4

2010

6 135

17.2

5.6

9 016.5

a/ Ocupados en el sector agropecuario, forestal y pesquero. b/ Respecto a la población ocupada en la economía nacional. c/ PIB agropecuario, forestal y pesquero como porcentaje del PIB nacional a precios corrientes. d/ En dólares constantes de 2010 a paridad de mercado. Fuente: elaboración propia con base en: para población agrícola, Censos Generales de Población, 1960, 1970, 1980, 1990, 2000 y 2010; para PIB agropecuario, forestal y pesquero como % del PIB nacional, con base en Banco de México Cuentas de Producción para 1960 y 1970; y para 1980 a 2010, INEGI, Sistema de Cuentas Nacionales de México, Base 1980, 1993 y 2003. Para PIB per cápita en dólares de 2010, Banco Mundial, Indicadores Económicos, disponible en <http://datos. bancomundial.org/indicador>, consultado el 16 de mayo de 2018.

a los productores campesinos a los programas de asistencia social, antes que ser sujetos adecuados de una estrategia de desarrollo económico (Fox y Haight, 2010).

Por el contrario, después de haber sido promotor de las reformas neoliberales, hasta el Banco Mundial propone ahora un desarrollo agropecuario incluyente de los campesinos: “Cuando se utiliza la agricultura para generar desarrollo, el principal camino de salida de la pobreza consiste en mejorar la productividad, la rentabilidad y la sostenibilidad de la explotación agrícola en pequeña escala” (Banco Mundial, 2007).21 Las evidencias emEl Banco Mundial se pregunta: “¿Cómo se logra esto?” Y responde: “Se puede emplear una amplia gama de instrumentos de política (muchos de los cuales se aplican de modo distinto ya sea que se trate de pequeños agricultores comerciales o de los que se dedican a la agricultura de subsistencia) para lograr lo siguiente: 1) Mejorar los incentivos de precios e incrementar la calidad y cantidad de la inversión pública; 2) Mejorar el funcionamiento de los mercados de productos; 3) Ampliar el acceso a los servicios financieros y reducir la exposición a los riesgos contra los cuales se carece de seguro; 4) Mejorar el desempeño de las organizaciones de produc21

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píricas internacionales —de países en desarrollo con densas poblaciones campesinas (vid infra)— corroboran esta afirmación. En México, simplemente hay que escuchar las voces de nuestra sociedad rural. Como afirmó el Congreso Agrario Permanente en su defensa campesi na contra el proyecto de reforma neoliberal del artículo 27 constitucional: “La experiencia de diversos países muestra que una explotación intensiva, con aportaciones sustanciales de capital y de trabajo familiar, puede volver altamente productivas las unidades de producción pequeñas en superficies. En un país como el nuestro con grandes déficits nutricionales, un incremento de la producción de las pequeñas unidades minifundistas podría aportar cantidades sustanciales de leche, carne, aves, porcinos, frutas y legumbres y también, con nuevas tecnologías, un aporte sustancial de productos básicos. Lo que ha hecho falta es un nuevo criterio de planeación productiva y recursos de crédito, capital e infraestructura para modernizar las pequeñas explotaciones campesinas: es el tiempo de hacerlo y es, también, una de nuestras mejores opciones”.22 Ciertamente, las evidencias universales indican que, en igualdad de condi ciones agroclimáticas y tecnológicas, la pequeña agricultura es tanto o más eficiente que la gran unidad de producción en el uso de la tierra y el capital, aunque significativamente menos eficiente en el aprovechamiento del factor trabajo, donde la gran explotación resulta más eficiente que la pequeña (Berry, 1979; Bureau of the Census, 1978; Ministerio de Agricultura de España, 1982; FAO, 1993; Calva, 1993a; Monterroso, 1997). Por consiguien te, en las naciones donde escasea el factor trabajo y abundan la tierra y el capital, sin duda el modelo idóneo de desarrollo agropecuario es el basado en unidades de producción de gran tamaño, que maximizan el rendimiento del factor trabajo. Por el contrario, en naciones donde abunda el trabajo pero escasean la tierra y el capital, es un desatino inducir un modelo de desarrollo agropecuario que no esté orientado a la maximización del rendimiento de la tierra y el capital, sino orientado a la maximización de la productividad del trabajo en grandes fincas agrícolas, puesto que este mode lo implicaría un descenso en la productividad nacional, incluso laboral, debido a que los trabajadores desalojados del campo no encontrarían ocupaciones no agrícolas. Ahora bien, en México nos encontramos precisamente en una situación de superabundancia de mano de obra y de escasez de tierra y capital. Adetores; 5) Promover la innovación a través de la ciencia y la tecnología; 6) Lograr que la agricultu ra sea más sostenible y provea servicios ambientales”. 22 Congreso Agrario Permanente, Bajo las banderas de Zapata; una posición campesina unificada ante la propuesta presidencial de reformas del artículo 27 constitucional, México, 1992.

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más, los resultados de la investigación económico agrícola mexicana corroboran que, en general (y a nivel de cada producto, bajo condiciones agroclimáticas y tecnológicas similares), la pequeña agricultura mercantil es tanto o más eficiente que la grande en el uso de los factores tierra y capital, aunque menos eficiente en el uso del factor trabajo (Cebreros, 1990; Negrin, 1991; Gómez Cruz et al., 1997).23 Por ello, un modelo de desarrollo agropecuario fundado en una política de fomento que promueva la aceleración del cambio tecnológico sobre una estructura agraria de pequeñas granjas familiares, sería más congruente con nuestra dotación relativa de factores y, por ello mismo, con las particularidades económicas, sociales, geográficas y culturales de nuestro país, porque tenemos una estructura agraria que incluye alrededor de cuatro millones de pequeños agricultores.24 Este modelo optimizaría el aprovechamiento de nuestros factores escasos que son la tierra y el capital, sin provocar la expulsión de millones de familias campesinas cuya absorción en otras actividades económicas no es viable por lo menos en los próximos 20 años.

FUNCIONES DE LA AGRICULTURA EN EL DESARROLLO NACIONAL Tradicionalmente, la teoría del desarrollo ha postulado que la agricultura puede contribuir al desarrollo económico desempeñando las siguientes funciones fundamentales: 1) producir los alimentos demandados por una población no agrícola creciente; 2) suministrar a la industria una provisión suficiente de materias primas agropecuarias; 3) generar excedentes agrícolas exportables en proporción mayor a las importaciones de bienes de capital e insumos para la propia agricultura, de manera que la agricultura contribuya a financiar las importaciones de maquinaria y equipo para la Para la región Noroeste de México, en particular, la muy escasa brecha de rendimientos entre la pequeña y la gran explotación agrícola, en igualdad de condiciones agroclimáticas y tecnológicas, puede verse en Rosenzweig, 2002. 24 Unos días antes de que estallaran las protestas y movilizaciones campesinas (demandando la renegociación del capítulo agrícola del TLCAN y la instrumentación de una política integral de desarrollo agropecuario), que se convirtieron en el foco de inquietud social más sobresaliente en México durante diciembre de 2002 y los primeros meses de 2003, el entonces Secretario de Agricultura, Javier Usabiaga, señaló: “Estamos planteando para los productores de granos y todo tipo de cultivos una disyuntiva: o te vuelves eficiente con los parámetros internacionales o te buscas otra cosa”. “Sus advertencias —cuestionó la sagaz reportera Lourdes Rudiño— van dirigidas a la gran mayoría de los productores”. “Si, efectivamente, pero ese género de productores —insistió Usabiaga— tiene que enfrentar el reto”. “Los agricultores contarán con un periodo 23

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industria; 4) proporcionar un mercado interno para los productos de la industria; 5) generar excedentes de valor para la acumulación urbana, canalizando a la industria una parte de los capitales excedentarios acumulados en la agricultura; 6) aportar mano de obra a las actividades no agrícolas.25 Ahora bien, el cumplimiento cabal y sostenible de estas funciones radica en el incremento acelerado de la productividad del trabajo agrícola, el cual presupone un aumento considerable de las inversiones rurales. De otra manera, la contribución de la agricultura a la industrialización sólo podrá realizarse mediante un decremento del nivel de vida de los campesinos, obstruirá el mercado interno rural de medios de consumo y de producción, bloqueará la productividad agrícola y provocará serias desproporciones en la estructura económica que a la larga frenarán el desarrollo (Calva, 1988b).

Al indagar las relaciones entre la agricultura y la industria en México durante el primer lustro de los años setenta, connotados economistas reconocieron que, durante la época del llamado “milagro agrícola”, nuestra de cinco años para hacerse competitivos”; y “el que no lo entendió —remarcó Usabiaga— no lo quiso entender” (Rudiño, 2002). Los productores rurales habrían podido replicar a Usabiaga: ¡o te vuelves eficiente como secretario de Agricultura mexicano con los parámetros nacionales —es decir, con las realidades sociales y económicas del México rural de hoy— o te buscas otra cosa! Porque actualmente existen en México alrededor de cuatro millones de pequeños agricultores (que con sus familias conforman una población cercana a los 20 millones de mexicanos), los cuales no muestran disposición de morirse ni de irse al mar; y en el corto o mediano plazo tam poco es objetivamente viable que alcancen “la eficiencia con parámetros internacionales” (que en el marco del tlcan significa la equiparación tecnológica y productiva con Estados Unidos y Canadá), ni que, masivamente, se dediquen a otra cosa. 25 A partir de los clásicos trabajos de Johnston y Mellor, 1962, y de Schultz, 1967, un tratamiento amplio de estos temas puede encontrarse en Hayami y Ruttan, 1992, y Johnston y Kilby, 1980. Una sucinta revisión bibliográfica reciente acompañada de una constatación factual puede verse en Tiffin e Irz, 2006. En su análisis econométrico estos autores encontraron “que en la gran mayoría de los casos la causalidad va desde el valor agregado agrícola por trabajador al PIB per cápita, es decir, que la agricultura es el motor del crecimiento. Esta visión [concluyen] es consistente con el paradigma de los economistas agrícolas de que el crecimiento de la productividad agrícola es necesario para ‘hacer que la economía se mueva’ porque libera excedentes de alimentos, mano de obra, materias primas, capital y divisas, al tiempo que genera demanda de bienes industriales y servicios. […]. Por lo tanto, las inversiones en investigación agrícola y la provisión de servicios de extensión, así como incentivos de precios adecuados para los agricultores, parecen ser formas efectivas y necesarias de estimular a los otros sectores de la economía”. Por su parte, Awokuse, después de una sucinta revisión bibliográfica y de un análisis econométrico, concluyó: “Los resultados del análisis empírico proporcionan una fuerte evidencia que indica que la agricultura es un motor del crecimiento económico; y proporciona evidencia en apoyo del aumento de los recursos públicos y privados asignados a la investigación agrícola y al desarrollo de infraestructura” (Awokuse, 2009).

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agricultura había desempeñado eficientemente las seis funciones establecidas en la teoría del desarrollo (Puente, 1971; Eckstein, 1974). En primer lugar, la agricultura satisfizo la demanda interna de alimentos de una población que se urbanizaba aceleradamente. En segundo lugar, el campo proveyó suficientes materias primas agropecuarias para la industria mexicana que crecía aceleradamente. En tercer lugar, durante el mismo lapso, más de la mitad de las exportaciones de mercancías provinieron del sector agropecuario; y, al ser mínimas las importaciones agropecuarias, el campo cubrió alrededor de la mitad del déficit comercial manufacturero, contribuyendo así al financiamiento de las importaciones de maquinaria y equipo exigidas por la industrialización (NAFINSA, 1978; INEGI, 2013). En cuarto lugar, durante la época del “milagro agrícola” se expandió considerablemente el mercado interno rural para los productos de la industria nacional. En quinto lugar, millones de habitantes del medio rural emigraron a las ciudades, suministrando una abundante oferta de mano de obra para el desarrollo industrial y de servicios. En sexto lugar, en cuanto a los flujos de valor de la agricultura hacia la industria, cabe observar que durante la época del llamado milagro agrícola, las transferencias vía intercambio desigual y exacciones fiscales no fueron tan cuantiosas como suele suponerse, sino más bien virtualmente insignifi cantes (apenas 2.3% del valor acumulado del producto agrícola durante el periodo 1942-1960: Eckstein, 1974), compensadas con creces por la inversión y el gasto públicos en fomento agropecuario (Hewitt, 1978).26 Y este relativo equilibrio que entonces existió entre la agricultura y la industria fue uno de los más importantes factores que permitieron a la agricultura cumplir de manera sana sus demás funciones en el desarrollo económico, lo que implicaba que ella misma debió crecer de manera acelerada e ininterrumpida. De hecho, durante los años del “milagro agrícola”, se observó un mayor desarrollo de la productividad del trabajo agrícola respecto a la pro ductividad de la industria y los servicios, como resultado del proceso rural de acumulación y tecnificación (Calva, 1988a).27 Ahora bien: ¿cuáles son las funciones que el sector agropecuario puede desempeñar en el desarrollo económico y social futuro de México? A la luz de la experiencia internacional, así como a la luz de nuestras propias realidades y potencialidades, las contribuciones futuras del campo mexica 26 Lo que sí se observó fue una considerable transferencia directa de capitales strictu sensu, acumulados como producto de rentas diferenciales —id est de ganancias extraordinarias— apropiadas por los empresarios agrícolas más tecnificados y/o con mejores tierras, hacia ramas de inversión no agrícolas: industrias, comercios y servicios. 27 En particular, durante el periodo 1947-1965, la productividad del trabajo agrícola creció 102.2%, frente a 76.3% en la industria y 30% en los servicios (Calva, 1988a).

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no como parte de la solución de los grandes problemas nacionales pueden resumirse en las siguientes. Primero. El sector agropecuario puede contribuir decisivamente al fi nanciamiento del desarrollo mediante: a) la provisión de una oferta interna suficiente de alimentos y materias primas agrícolas a fin de apoyar el equilibrio permanente de las cuentas externas; b) la generación de excedentes exportables en magnitud considerable en aquellos cultivos de alta densidad económica —hortalizas de invierno, frutales de ciclo corto, etc.—, en los cuales México tiene, desde más de medio siglo, un lugar ganado en el mercado mundial, así como en productos con nichos de mercado, como el aguacate y los cultivos orgánicos; c) la transferencia a actividades no agríco las de los capitales excedentarios acumulados en el campo como producto de rentas diferenciales apropiadas por los productores agrícolas más tec nificados o con mejores tierras, al presentarse un escenario de bonanza agrícola.28 Segundo. Contribuir a la estabilidad de precios sobre bases sostenibles en el largo plazo, fincadas precisamente en la producción interna de satisfactores. No hay que olvidar la volatilidad de los precios alimentarios inter nacionales, ni la tendencia al alza de los precios agrícolas por la producción de biocombustibles, el cambio climático y la creciente demanda de alimentos por las gigantescas economías emergentes del planeta (China e India), así como por otras economías en desarrollo que están elevando aceleradamente sus niveles de ingreso. Además, cuando se produzca el crecimiento sostenido de la economía mexicana crecerá aceleradamente la demanda interna de alimentos, a mayor velocidad que la demanda agregada, puesto que lo primero que hará la población al conseguir empleo formal o elevar su poder adquisitivo será mejorar su patrón alimentario (Calva, 1988a, 2001). Por ello, sin una oferta interna suficiente de alimentos habrá significativas presiones inflacionarias y sobre las cuentas externas. Tercero. Preservar en el corto y el mediano plazos, sin demérito del necesario cambio tecnológico, el mayor volumen posible de empleos rurales a fin de aligerar las presiones sobre el mercado de trabajo urbano, además de generar en lo inmediato, con el mismo propósito, empleos adicionales en el campo vía sustitución de importaciones agroalimentarias. Dada la raquítica generación de empleos remunerados en el sector formal de la economía durante tres décadas y media de experimentación neoliberal, esta función de la agricultura es altamente relevante. Como ocurrió en la época del denominado “milagro agrícola mexicano”: Eckstein, 1974 y Hewitt, 1978. 28

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Cuarto. Generar efectos multiplicadores sobre el conjunto de la economía nacional, mediante el desarrollo de un mercado interno dinámico en el me dio rural para la industria productora de bienes de consumo, de insumos y de bienes de capital. Hay que recordar que por cada dólar de alimentos que México importa no sólo transfiere al exterior divisas que no tiene, sino que también exporta los empleos e ingresos rurales y los elevados efectos multiplicadores de la actividad agrícola sobre la producción, el empleo y la inversión. Un vigoroso sector agropecuario es, por tanto, importante motor de la dinámica económica general (FAO, 1995). Quinto: La soberanía alimentaria —definida como el pleno ejercicio del derecho a producir nuestros alimentos básicos para asegurar la alimentación de nuestra gente aprovechando de manera sustentable nuestros recursos naturales— debe rescatarse como objetivo estratégico. México cuenta con los recursos humanos y naturales, con el acervo de capital y el potencial tecnológico para recuperar su autosuficiencia en alimentos básicos (definidos en la Ley de Desarrollo Rural Sustentable) y, además, generar excedentes exportables en ramas de la producción agrícola donde México tiene un lugar ganado desde hace más de medio siglo en el mercado mundial. De hecho, la contraposición que suele hacerse entre autosuficiencia alimentaria y agricultura de exportación carece de fundamento: la dependencia alimentaria no es la contraparte de una agricultura de exportación en auge; por el contrario, está asociada al menor dinamismo general de la agricultura. Sexto. La multifuncionalidad de la agricultura debe ser cabalmente asumida como principio estratégico del desarrollo. Significa reconocer que el campo mexicano tiene otras funciones valiosas en el desarrollo del país: a) la conservación y manejo sustentable de nuestros recursos naturales: bosques, tierras, aguas, suelos y, desde luego, de nuestra biodiversidad, que es una de las más ricas del mundo; b) la cultura agrícola ancestral que poseen diversos grupos campesinos es también invaluable (en su conocimiento del manejo de los recursos naturales y los sistemas de producción tradicionales descansa un relevante potencial de alternativas de alimentación); c) la conservación del patrimonio pluricultural, así como la creación de espacios para la recreación, ecoturismo, turismo cultural, cacería deportiva, etcétera. Séptimo. El principio de la armonía en el patrón de desarrollo debe reivindicarse como objetivo estratégico. El descuido de la producción interna de alimentos no sólo significa riesgos alimentarios y desequilibrio en las cuentas externas, sino también profundos desequilibrios internos en el patrón de desarrollo. Significa hombres desempleados, recursos naturales desaprovechados, agravamiento de la inequidad en la distribución del ingreso, efectos multiplicadores negativos sobre las demás ramas de la economía

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nacional y, en suma, un serio obstáculo estructural para el desarrollo sos tenido de la economía nacional. La estrecha visión limitada al corto plazo no debe prevalecer sobre los intereses del desarrollo económico nacional de mediano y largo plazos. Apoyar a la agricultura ahora costará sin duda a la sociedad recursos del presente, pero los resultados del fomento agropecuario se disfrutarán en forma de equilibrio de las cuentas externas, de armonía en el patrón de desarrollo económico, de seguridad alimentaria y de estabilidad social. La historia económica de las naciones que cuentan con una agricultura exitosa muestra dos grandes momentos en la interrelación del desarrollo agrícola y el desarrollo económico general: en una primera fase, el sector agropecuario contribuye al financiamiento del desarrollo industrial y a la acumulación de capital urbano; en una segunda etapa, las actividades no agrícolas devuelven al campo los servicios que éste prestó al desarrollo económico general, efectuando transferencias netas de recursos en favor de la acumulación de capital agrícola y de la tecnificación de las granjas. Tal ha sido la experiencia de Estados Unidos, de la Unión Europea, etc., que hoy tienen una vigorosa producción agropecuaria interna. En México hemos cumplido puntualmente la primera gran fase de la interrelación de la agricultura y las actividades no agrícolas (vid supra), pero no hemos dado aún pasos hacia la segunda fase de esa interrelación. Hoy es tiempo de devolver a la agricultura los servicios que antaño prestó al desarrollo económico general del país. Al hacerlo, no sólo estaremos obrando con un sentido histórico de justicia, sino también con una actitud visionaria del interés nacional de mediano y largo plazos.

POLÍTICAS PÚBLICAS DE FOMENTO AGROPECUARIO PARA LA RECUPERACIÓN ECONÓMICA DEL CAMPO MEXICANO Para que el campo mexicano cumpla cabalmente sus funciones en el desarrollo futuro de México, es necesario impulsar la dinámica agrícola mediante una estrategia integral de fomento agropecuario diseñada sobre un horizonte de planeación de corto, mediano y largo plazos, cuyas políticas públicas fundamentales —a la luz de la experiencia internacional— son, en resumen, las siguientes: Primero: un sistema de precios de garantía o soporte (o generalizar el sistema de ingreso-objetivo, introducido en México a raíz de las movilizacio nes campesinas del noroeste, pero extendiéndolo a todas las regiones del país y a todos los productos agrícolas y pecuarios básicos definidos en la

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Ley de Desarrollo Rural Sustentable), a fin de otorgar certidumbre a las inversiones agropecuarias sobre horizontes de planeación multianual, asegurando a los productores rurales márgenes razonables de rentabilidad y, en consecuencia, posibilidades reales de capitalización, tecnificación y solvencia crediticia. Para que este sistema de precios no gravite pesadamente sobre los recursos fiscales escasos (sino que, por el contrario, permita liberar recursos para usarse como fondos frescos de fomento agrícola y ya no como compensadores de precios, como ocurre con el Procampo-Proagro y con los pagos de ingreso objetivo), es necesario utilizar al máximo los márgenes de maniobra en política comercial que aún tenemos en el TLCAN (en proceso de re negociación) y en la OMC (incluyendo aranceles, normas técnicas, salvaguardas y disposiciones contra prácticas desleales de comercio, así como los derechos especiales que México tiene por su condición de país en desarrollo como parte contratante de la OMC), a fin de reducir al mínimo los apoyos fiscales a los precios agrícolas. Con este mismo propósito, es necesario desplegar una política cambiaria que evite sobrevaluaciones de nuestra moneda. Hay que recordar que ni el TLCAN (hasta hoy) ni la OMC imponen ninguna restricción a México en materia de política cambiaria. Sin embargo, los repetidos procesos de sobrevaluación del peso mexicano han afectado seriamente la competitividad de nuestra planta productiva (existen productos como la leche, el trigo, el arroz, etcétera, en los cuales México es competitivo con estándares internacionales, siempre y cuando no exista sobrevaluación del peso mexicano). La experiencia internacional, incluyendo la de los exitosos países del este de Asia, enseña que una política cambiaria activa es instrumento fundamental para mantener la competitividad agregada de la planta productiva nacional. De esta manera, se hará presupuestalmente factible establecer un eficiente sistema de precios de garantía o soporte para todos los productos agrícolas y pecuarios básicos, a fin de estimular la oferta interna de alimentos y otorgar certidumbre al ingreso rural de los productores. No hay que olvidar que el sistema de precios de soporte, aplicado en Estados Unidos desde la Ley Agrícola de 1933 y en la Unión Europea desde el establecimiento de la Po lítica Agrícola Común, después del Pacto de Roma de 1958, permitió a Esta dos Unidos alcanzar la supremacía agrícola y a la Unión Europea convertirse en una de las potencias agrícolas del orbe. El objetivo original del sistema de precios en esos países —que históricamente han combinado política comercial selectivamente proteccionista con pagos fiscales directos o indirectos— es el mismo que debe tener en México: incentivar la oferta interna y poner a salvo a los productores nacionales frente a las oscilaciones de los

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precios internacionales y frente a la competencia desleal por el control de los mercados y el food power. Segundo: un programa de largo plazo de apoyo a la investigación y al ex tensionismo agronómico, zootécnico y forestal, cuyos efectos en la producti vidad y la producción son considerables. (No hay que olvidar que las tasas de rentabilidad de las inversiones en investigación y desarrollo tecnológico del sector agropecuario destacan entre las más altas del mundo).29 El programa debe considerar tecnologías convencionales, tradicionales y tecnologías alternativas de bajo insumo energético, así como la divulgación de las tecnologías generadas. La asistencia técnica para elevar la eficiencia microeconómica de pequeñas, medianas y grandes unidades de producción, extendiendo los nuevos conocimientos y las mejores prácticas ya experimentadas en escala comercial por granjas líderes que logran mayor eficiencia en la asignación de recursos (cuyas bondades en el México de hoy han sido reiteradamente comprobadas en investigaciones de campo), debe ser parte integral del programa. Tercero: incremento sustancial de los recursos públicos para obras de infraestructura, a fin de aprovechar mejor nuestros recursos naturales. Por ejemplo, el área irrigable en México asciende a alrededor de diez millones de hectáreas, de las cuales solamente 5.6 millones se encuentran irrigadas30; la incorporación al riego de los cuatro millones de hectáreas restantes —que ahora se dedican al pastoreo y a la siembra de temporal errático— requiere inversiones directas del Estado, por cuenta propia o en apoyo o asociación con agricultores. Como reconoce el Banco Mundial: “El acceso al agua y al riego es un factor determinante de la productividad de la tierra y la estabilidad de las cosechas. La productividad de las tierras de regadío es más del doble de la de las tierras de secano” (Banco Mundial, 2007). En general, la inversión pública en infraestructura rural (caminos, electrificación, bo degas, campos experimentales, etc.) es palanca crucial para la elevación de la productividad en el sector agropecuario, forestal y pesquero. Cuarto: canalización de un volumen adecuado de crédito fresco al sector agropecuario (que incluya segmentos de crédito con tasas de interés preferenciales para los pequeños productores de alimentos básicos, vinculados a 29 Después de sugerir a los países en desarrollo “promover la innovación a través de la ciencia y la tecnología”, el Banco Mundial observa que muchas investigaciones nacionales e internacionales en esta área han rendido cuantiosos frutos, con una tasa de rentabilidad interna de 43% en 700 proyectos evaluados en países en desarrollo de todas las regiones. Pero las fallas de los mercados y la gestión tanto a nivel nacional como internacional generan un grave déficit de inversiones en investigación y desarrollo” (Banco Mundial, 2007). 30 Según el INEGI, 1994, la superficie con riego o humedad fue de 5 616 756 hectáreas en1991; según el INEGI, 2010, la superficie de riego o humedad fue de 5 563 492 hectáreas en 2007; y según el INEGI, 2015b, la superficie de riego es de 5 576 992 hectáreas.

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programas de asistencia técnica y compromisos de desempeño productivo y ambiental), solucionando equitativamente el megaproblema de la escasez de capital de trabajo en el sector agropecuario, forestal y pesquero.31 Para ello, es recomendable que el crédito agropecuario vaya acompañado de un programa de aseguramiento preferentemente con apoyos fiscales a las primas de seguro (como se ha hecho en numerosos países) y apoyando especialmente los fondos de autoaseguramiento de organizaciones de productores. Quinto. Un sistema integral de pagos por servicios ambientales, que contri buya a mitigar el cambio climático y a detener —y en lo posible revertir— el deterioro de nuestros recursos naturales: bosques, suelos, aguas y biodiversidad. Retribuir a los campesinos —comuneros indígenas en su ma yoría—, custodios de estos recursos, las funciones de captura de carbono, filtración de agua, preservación de nuestra biodiversidad y, en general, los servicios ambientales que brindan a la sociedad mexicana y mundial.32 Aunque la crisis ecológica global ha traído consigo algunos programas de pago por servicios ambientales, principalmente orientados a la captura de carbono y a detener la desforestación y degradación de los bosques, es necesario extender los pagos por beneficios ambientales más allá del sector forestal. Es esta perspectiva, se ha propuesto un programa de pagos por servicios ambientales en favor de campesinos que, en su mayoría, se encuentran en zonas vulnerables frente al cambio climático y que son custodios de recursos naturales, cuyo manejo sustentable es necesario asegurar mediante compromisos de desempeño ecológico.33 31 El Banco Mundial del siglo XXI recomienda: “Ampliar el acceso a los servicios financieros y reducir la exposición a riesgos contra los cuales se carece de seguro. Las limitaciones financieras del sector agrícola siguen siendo profusas. Además, tienen un alto costo y su distribución no es equitativa: coartan gravemente la capacidad de los pequeños agricultores de competir. Las restricciones financieras tienen origen en la carencia de bienes que puedan servir de garantía (racionamiento en función de la riqueza) y en la renuencia a poner en riesgo activos utilizándolos de garantía cuando son elementos esenciales para la subsistencia” (Banco Mundial, 2007). 32 El Banco Mundial del siglo XXI también lo recomienda: “Los pagos por los servicios ambientales pueden ayudar a superar las fallas del mercado en el manejo de las externalidades ambientales. La protección de las cuencas hidrográficas y de los bosques genera servicios ambientales (agua potable, flujos de agua estables para los sistemas de riego, secuestro del carbono y protección de la diversidad biológica) que los beneficiarios deberían retribuir mediante pagos a quienes los suministran” (Banco Mundial, 2007). 33 “El replanteamiento de Procampo [hoy Proagro], no puede eludir la importancia internacional creciente que se ha estado dando a los problemas de conservación y administración de los recursos para su manejo sustentable, al igual que la exigencia de mejorar la calidad de vida a través de la producción de otros satisfactores”, lo cual “podría llevar a una generalización de pagos ambientales y vinculados a medidas de conservación de los recursos. Cabe destacar que la mayor parte de la población atendida por Procampo está precisamente en tierras frágiles. Un Procampo redefinido en tal sentido, tendría que asumir un perfil condicionado y verde” (Trujillo, 2007).

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Sexto. Como criterio general, dada la existencia de más de cuatro millones de familias campesinas en México y la imposibilidad de que la economía mexicana logre absorberlas en otras actividades económicas durante los próximos años, la preservación de las fuentes de empleo e ingresos rurales y, por tanto, la atención, promoción y apoyo preferente de las pequeñas explotaciones agrícolas, debe ser componente estratégico de una eficaz estra tegia agrícola. En suma: una estrategia consistente de fomento agropecuario, basada en el pleno ejercicio de nuestra soberanía alimentaria y en las políticas pú blicas fundamentales antes resumidas, no sólo contribuiría al equilibrio de las cuentas externas, a la estabilidad de precios de la canasta básica y al di namismo general de la economía mexicana, sino también a la armonía en el patrón de desarrollo, a la cohesión social y a la seguridad alimentaria de nuestra nación. Desde luego, la aplicación integral de estas políticas públicas supone el pasaje a una nueva estrategia económica general, que reconozca y asuma cabalmente las funciones del Estado en el desarrollo. BIBLIOGRAFÍA Awokuse, Titus (2009), “Does Agricultura Really Matter for Economic Growth in Developing Countries?”, Newark, DE 19717, USA, University of Delaware. Banco de México (2018a), “Sistema de Información Económica. Balanza de pagos”, disponible en <http://www.banxico.org.mx/SieInternet/con sultarDirectorioInternetAction.do?sector=1&accion=consultarDirecto rioCuadros&locale=es>, consultado el 10 de julio de 2018. Banco de México (2018b), “Sistema de Información Económica”, disponible en <http://www.banxico.org.mx/estadisticas/index.html>, consultado el 6 de agosto de 2018. Banco Mundial (1990), Enhancing the Contribution of Land Reform to Mexican Agricultural Development, elaborado por John Richard Heath, Work ing Papers, Washington, febrero, Agriculture and Rural Development Department and Latin America and the Caribbean Regional Office. Banco Mundial (2002), “Memorándum del Presidente del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento y la Corporación Financiera Internacional para el Directorio Ejecutivo, sobre una Estrategia de Asistencia para el País del Grupo del Banco Mundial para los Estados Unidos Mexicanos”, Unidad para Colombia-México-Venezuela, Informe No. 23849ME, 2002.

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SEGURIDAD ALIMENTARIA MUNDIAL. PERSPECTIVAS HACIA EL AÑO 2030 GERARDO REYES GUZMÁN* CARLOS MOSLARES GARCÍA**

INTRODUCCIÓN La gráfica 1 muestra que el índice de la Organización de las Naciones Uni das para la Alimentación y la Agricultura (FAO) para los precios de los alimentos sigue una tendencia creciente partiendo de su nivel más bajo registrado a principios de siglo. Así el índice deflactado pasó de 92.6 puntos en 2000 a 166 puntos en 2011, para caer nuevamente a 134 puntos en 2015 y comenzar una tendencia alcista y alcanzar en 2017 los 149 puntos. En tér minos nominales, esta tendencia pasó de 91.1 puntos en 2000 a 229 puntos en 2011, para caer a 161.5 puntos en 2016 y subir a 175 puntos en 2017. Si bien de la década de los sesenta del siglo pasado hasta el periodo finisecu lar se apreciaba una tendencia hacia la estabilización de los precios, del comienzo del siglo XXI hasta el 2017 la tendencia es notoriamente alcista. Este índice que se compone a su vez de cinco productos básicos (cárnicos, lácteos, cereales, vegetales y azúcar) evidencia un encarecimiento de los ali mentos. El índice de los cárnicos pasó de 96.5 en 2000 a 172.7% en 2017, lo cual equivale a una Tasa Media de Crecimiento Anual (TMCA) de 3%; en el mismo periodo, los lácteos pasaron de 95.3 a 214.8% con un TMCA de 5%; los cereales de 85.8 a 152.8% con una TMCA de 3%; los vegetales de 69.5 a 170% con una TMCA de 5% y el azúcar, de 116.1 a 202.8% con una TMCA de tres por ciento. De acuerdo al Global Report on Food Crisis 2017, los precios de los cerea les cayeron durante 2016 tras un incremento de la producción. Sin embargo, * Profesor-investigador de la Facultad de Negocios de la Universidad DeLaSalle Bajío, Cam pus Salamanca. ** Profesor-investigador y decano de la Escuela de Negocios del IQS, de la Universidad Ramón Llull, Barcelona. [75]

GERARDO REYES GUZMÁN, CARLOS MOSLARES GARCÍA

GRÁFICA 1

ÍNDICE DE PRECIOS DE LOS ALIMENTOS 250.0 200.0

229.9 161.5 175.0

177.4 131.7

150.0 166.0 149.5

100.0 50.0

33.2

134.6

92.6

92.0

Índice nominal

2015

2012

2009

2006

2003

2000

1997

1994

1991

1988

1985

1982

1979

1976

1973

1970

1967

1964

1961

0.0

Índice deflactado

FUENTE: FAO.

este decremento en los precios no benefició a países de ingreso bajo y con déficit alimentario, puesto que muchos de ellos experimentaron deprecia ciones en sus monedas, lo cual, aunado a un mayor volumen de importación, neutralizaron y en otros casos empeoraron sus términos de intercambio con respecto a su capacidad para importar alimentos. Así mismo, el docu mento ha declarado zona de hambruna en países como el noreste de Nige ria, el sur de Sudán, Yemen y Somalia. Los dos motores de la economía mundial, China y la India, experimentan retrocesos en sus respectivos su perávit comerciales y crecimiento económico, así como presiones inflacio narias por su dependencia de la importación de granos y petróleo. Los datos anteriores reabrieron un debate iniciado en 2009, en torno a si el mundo enfrentaba o no una crisis alimentaria. Existen posturas sólidas que afirman que la humanidad no enfrenta una crisis alimentaria como tal, sino que la distribución desigual de la riqueza aunada a la existencia de sistemas políticos autoritarios, así como a una aguda falta de sensibilidad por parte de los países ricos con respecto al tema, son los que impiden que los secto res más vulnerables de la población aseguren el acceso a los alimentos (Sachs, 2005; Sen, 1999); una explicación estructural de la crisis. Pero tam bién hay quienes la explican a partir de la sobrepoblación y la depredación del medio ambiente, es decir, reivindican la tesis de Thomas Robert Malthus y le suman el problema medioambiental (Wilson, 2002; Beddington, 2013). Ante esta controversia, el presente capítulo se plantea las siguientes pregun tas: ¿existe realmente una crisis alimentaria de la que se tengan que preocu par los países, principalmente aquellos importadores de granos?, ¿en dónde

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se centra el debate y qué posturas encontradas sobresalen?, ¿cuáles son los factores que amenazan con agudizar o detonar una crisis alimentaria en el corto y mediano plazo, y qué soluciones se plantean? y ¿qué factores condi cionan la existencia de crisis alimentaria en la actualidad? Para dar respuesta a estas preguntas se han desarrollado cuatro apartados. En el primero se destaca el debate que permeó el pensamiento económico social en el pe riodo finisecular al abordar el problema de la crisis alimentaria. Específica mente se recogen las principales tesis del premio Nobel de Economía en 1998, Amartya Sen y del connotado economista Jeffrey Sachs, para después contrastarlas con las de Edward O. Wilson, destacado investigador de Har vard y representante de una visión neomalthusiana del problema. En el segundo se describen y analizan las causas y características de las crisis alimentarias en la primera década del siglo XXI, no sólo señalando los facto res que orillaron al alza de los precios en 2008, sino elucidando aquellos que reabrieron la controversia en 2010. El tercer apartado destaca los más recientes pronósticos planteados por John Beddington, en lo que denomi na Escenario 2030: la tormenta perfecta, afirmación que constituye una nueva advertencia a un cercano futuro en donde los alimentos y el agua potable podrían representar una seria amenaza a la paz mundial. En el cuarto apar tado comentaremos los aspectos más relevantes de dos documentos funda mentales de reciente publicación: Global Report on Food Crisis 2017 y The State of Food Security and Nutrition in the World 2017. Por último y a manera de conclusión, se rescatan las ideas más importantes en torno a las cuales se debería centrar la discusión de este tema tan controvertido. CRISIS ALIMENTARIA A FINES DEL SIGLO XX Amartya Sen (1999) titula en su obra Development as Freedom el capítulo nueve como “Population, Food and Freedom”. En él afirma que aun cuan do la riqueza en el mundo había aumentado en dimensiones nunca antes vistas, la hambruna seguía azotando distintas regiones del mundo y que el temor de que la producción de alimento per cápita estuviera disminuyendo merecía atención. A la pregunta de aquel entonces de si había en el mundo una crisis de alimento, Sen respondía que no. Sin embargo, no descar taba por completo la tesis malthusiana. Malthus pronosticaba, ya en su obra de 1758, severos desastres derivados de crecimiento de la población por arriba de la producción de alimento. Sin embargo, Sen se apoya en datos que muestran que la producción de alimento en el mundo para los periodos 1979-1981 a 1996-1997, se había incrementado en 11%; mientras que en

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Asia, China y la India, el aumento había sido de 44%, 30% y 92%, respec tivamente. Sólo en África la producción de alimentos había disminuido en 4% en el mismo periodo (Sen, 1999:206). De manera adicional, Sen señala que los precios del trigo, arroz, sorgo y maíz habían declinado en 65% pro medio del trienio de 1950-1952 al 1995-1997. Con ello argumentaba que el crecimiento de la producción de alimento había superado el de la pobla ción. La baja en los precios reflejaba una sobreproducción. De 1981 a 1993, la producción por ha (hectárea) había aumentado en todas las regiones del mundo, subiendo por año 42.6 kg por ha en promedio. De 1970 a 1990, el incremento de la producción se debió a mejoras en la productividad; mientras que sólo 6% a la expansión del área de cultivo. Inclusive considerando las marcadas diferencias en la productividad entre distintas regiones del mundo, una mayor demanda fue siempre satisfecha por un incremento de la producción. Sen concluía que la producción de alimento en sí no represen taba una amenaza a la explosión demográfica; el problema, enfatizaba, re sidía en la dificultad de la población de comprar alimento. Sin embargo, Sen admitía que el crecimiento de la población mundial había sido alarmante. Le tomó a la humanidad millones de años alcanzar el primer billón de habitantes; 123 años para el segundo; 33 años para el tercero; 14 años para el cuarto; 13 años para quinto y sólo 11 años para el sexto. De 1980 a 1990, la población mundial había crecido en cerca de 923 millones, equivalentes a la población total del planeta en la época de Robert Malthus. Ello haría que a finales del siglo XXI, la tierra estuviera sobrepo blada. En su obra, Sen cita a Condorcet, un ilustrado francés, quien advirtió del peligro de la sobrepoblación y proponía mejoras en la educación, principalmente de las mujeres. Malthus, por otro lado, abogaba por la abstinencia sexual como medida para evitar la miseria y el hambre, descalificando los subsidios a favor de los pobres. En contraste, Sen señalaba que la historia había probado que entre más prósperas las sociedades, menor el índice de natalidad. Infería que el mejor contraceptivo era el desarrollo: un mayor ni vel de educación, empoderamiento de la mujer, bajas tasas de mortalidad y una mejor planeación familiar. Por ejemplo, gracias a la disponibilidad de anticonceptivos y mejoras en la educación sexual, la tasa de fertilidad en Bangladesh se redujo de 6.1% a 3.4% en tan sólo una década y media. El fortalecimiento del poder de la sociedad es un elemento decisivo; tanto la educación como la participación de la mujer en actividades productivas remuneradas, están directamente relacionadas con la caída en la tasa de natalidad. Pero reducir esta tasa a través del uso de la fuerza, como ocurrió en China, no es recomendable. Cuando el gobierno chino puso en marcha las medidas coercitivas de control familiar, la tasa de natalidad era de 2.8%; mientras que en Kerala (India) ésta era ligeramente mayor, es decir, de 3%.

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Sin embargo, en 1991, Kerala logró reducir su tasa a 1.8%, mientras que Chi na sólo lo hizo al 2.0%. En Tamil Nadu, otro estado de la India, se redujo la tasa de natalidad de 3.5% en 1979 a 2.2% en 1991 (no sólo con mejor educa ción, sino con trabajo y programas de control de la natalidad). En ninguno de los dos ejemplos se utilizó la fuerza. En el norte de la India, las tasas de natalidad eran aún de 4.4% o 5% y coincidían con un mayor déficit en la educación, ello a pesar de la implementación de medidas de planeación fa miliar obligatorias. Abundando sobre el tema, Amartya Sen titula el capítulo siete de su obra como “Famines and Other Crisis”. Afirma que pensar que la hambruna y la desnutrición son casi naturales y que poco se puede hacer para evitarlas por ser una consecuencia natural de la sobrepoblación, constituye un grave error. Para Sen hay evidencias de que erradicar el hambre y la desnutrición no sólo es posible, sino obligatorio. Es importante entender la complejidad de la hambruna y no sólo enfocarse en la relación población-alimento. Sen define el hambre como la carencia de libertad para acceder a los alimentos o generar ingresos que permitan comprar alimento. Por ejemplo, la gente sufre de hambre si sube el precio de los alimentos y/o pierde poder adqui sitivo. El problema reside en la falta de poder adquirir el alimento y no en la cantidad de alimento disponible en una nación, tal y como ha ocurrido en el este y sur de Asia, en donde se han registrado hambrunas repentinas, distintas a la pobreza endémica o al hambre congénita. La hambruna, en tonces, se relaciona no sólo con la producción de alimentos y crecimiento de la agricultura, sino con el funcionamiento de toda la economía y sus estructuras político-sociales. El alimento no se regala, se gana, por eso no tiene que ver la cantidad de comida, sino la posibilidad y derecho de ad quirirla. Ejercer este derecho depende, sin embargo, del acervo con que cuente cada individuo; se trata de un activo que se conforma por su fuerza de trabajo, talentos, habilidades y experiencia. Por último, hay otros factores que facilitan el acceso al alimento, como las posibilidades de producción alternativas, los términos de intercambio, la habilidad para vender y comprar, los precios relativos y la tecnología. No todos producen alimento, pero la interdependencia de los mercados y sus actores permite acceder a él con el fruto del trabajo. Es aquí donde el sala rio cobra importancia; el cambio en los precios relativos puede originar hambruna (salarios vs. precio de los alimentos) si sequías e inundaciones desatan un desempleo masivo; análogamente, un auge económico que im plique salarios muy altos sólo para unos cuantos, provocará el mismo efecto. Así, el acceso a la comida depende del ingreso, de los precios y de otros factores como los precios relativos; por ejemplo, la relación de intercambio entre animales y arroz. Aún sin la escasez de alimentos, alguien que pierda

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el empleo puede ser una víctima del hambre. En 1974, la producción y precio de los alimentos en Bangladesh se incrementaron a niveles históri cos, pero fue el desempleo masivo derivado de las inundaciones el que desató el hambre entre la población. Posteriormente bajaron los precios, pero la hambruna ya había cobrado numerosas víctimas. Por lo regular, las ham brunas se dan por la vieja fórmula de divide y gobierna, es decir, tienden a darse en regiones y no afectan a todo un país. En Etiopía, por ejemplo, un deterioro de los términos de intercambio afectó a sólo una parte de la pobla ción; con niveles de desigualdad agudos, este fenómeno hace menos accesible el alimento a quien menos tiene. Como la hambruna se desata a partir de la pérdida del ingreso y con ello del derecho a adquirir alimento, la solución debe estar en asistir a la pobla ción más vulnerable. Los costos son relativamente pequeños, pues históri camente 10% de la población ha sido víctima de las hambrunas, mientras que haberlas evitado habría costado sólo 3% del PIB. En virtud de que el principal problema del hambre reside en la imposibi lidad de adquirir alimento y no en la escasez del mismo, se debe fomentar junto a la producción de alimentos, el aumento de la productividad me diante el incentivo de precios y desarrollo de habilidades y talentos entre la población vulnerable. La hambruna puede ser combatida mediante la creación de empleos temporales públicos para generar un ingreso, lo que a su vez promueve el intercambio y el comercio. El empleo hace que la víc tima asuma un papel activo y no pasivo. Otro aspecto que ayuda a combatir el hambre es la existencia de un mul tipartidismo, elecciones libres y libertad de prensa. Las dictaduras han sido presas de hambrunas, mientras que países democráticos han logrado evitar las. Por ejemplo, entre 1979-1981 y 1983-1984, la producción de alimentos en Botsuana y en Zimbabue disminuyó en 17% y 38%, respectivamente, pero en ninguno hubo hambruna. En contraste, la disminución en la producción de alimento en el mismo periodo en Sudán y Etiopia, en 11% y 12%, respectiva mente, sí causó hambruna; lo mismo sucedió en Corea del Norte. Existe una relación entre la ausencia de democracia y la hambruna, pues mientras mi llones de personas mueren a causa del hambre, los gobernantes o la clase en el poder, al no enfrentar oposición, ni ser llamados a entregar cuentas, nunca la sufren. La censurada prensa china impidió erradicar el hambre, aun cuando ese país hubiera logrado extender la longevidad de su población a 70 años. La hambruna china de 1958-1961 mató a 31 millones de personas, más que en la India en 1943. Análogamente, la hambruna en el África sub sahariana también puede atribuirse a la falta de democracia, guerras y go biernos autoritarios. La misma guerra fría contribuyó en parte a la represión de regímenes democráticos. Sin democracia no se logrará la protección de los

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débiles, aun cuando se hayan implementado incentivos económicos y de libre mercado. La carencia de transparencia en la información, e.g, en los negocios, como en el caso de Corea del Sur, tuvo que ver con la crisis de aquel país en 1997. Prueba de ello fue la imposición de la regla de apertura y transparencia por parte del FMI. Si hubiera habido democracia, se hubieran criticado las inversiones altamente riesgosas e inaceptables en Indonesia y Corea del Sur. Pero los fuertes lazos familiares entre el gobierno y los líde res financieros propiciaron la caída de 10% en el PIB, fenómeno que afectó a amplias esferas de la población, especialmente a los más débiles. Las tesis de Amartya Sen encontraron eco en aquellas planteadas por Jeffrey Sachs, director del Earth Institute, en su libro publicado en 2005, The End of Poverty. En el capítulo once de su obra, asevera que a principios del siglo XXI, el mundo moderno había alcanzado niveles de productividad tan altos que teóricamente no había impedimento para abatir el hambre y la miseria. Menciona que el primero de los ocho Objetivos del Milenio (ODM) se propone erradicar la pobreza extrema y el hambre, reduciendo a la mitad el número de personas en el mundo que vive con menos de un dólar diario medido en PPA para el periodo 1990-2015. Más adelante, en el capítulo 14 de su libro, precisa que la estrategia para alcanzar los ODM debe conte ner cinco partes: a) diagnóstico diferenciado; b) plan de inversión; c) plan financiero; d) plan de donación de recursos; y e) un plan de gestión públi ca. Muestra que la pobreza extrema y el hambre se pueden abatir con pocos recursos, y que si hasta la fecha de su libro no se había logrado, era por razones ajenas a las víctimas y más bien atribuibles a la falta de sensibilidad y voluntad por parte del mundo occidental. A menudo se tiene la idea equivocada de las víctimas de la pobreza extrema. Cita, por ejemplo, las pala bras del entonces secretario del Tesoro estadounidense, Paul O’Neill: “we’ve spent trillions of dollars on these problems and we have dam near nothing to show for it” (Sachs, 2005:310). Muestra que los pocos recursos donados por parte de las naciones desa rrolladas al combate a la pobreza quedan en manos de agentes interme diarios, que medran de la desgracia de los pobres. Por ejemplo, la ayuda otorgada por habitante al África subsahariana en 2002 fue de 30 dólares estadounidenses. De esa cantidad: cinco dólares quedaron en manos de con sultores provenientes de los países donadores; tres dólares se destinaron a la compra de alimento; cuatro dólares al servicio de la deuda y cinco dó lares a la condonación del principal; el resto fue destinado a África, es decir, menos del 50% del dinero etiquetado al combate a la pobreza extrema llega al beneficiario final. En el caso de Estados Unidos, la donación fue de tres dólares por africano, pero después de pagar a intermediarios, sólo 60 cen tavos de dólar llegaron al destinatario final. De manera que hay una ambi

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güedad en el discurso occidental y una falta de sensibilidad por parte de funcionarios y organismos internacionales hacia la pobreza extrema y el hambre. Sachs habla de por los menos cuatro grandes falacias que a menu do permean la visión occidental. La primera es que la ayuda es abundante y se pierde en los canales de una corrupción endémica en los países pobres y, por tanto, está condenada al fracaso; la segunda es pensar que el bienestar común se puede lograr mediante el uso de la fuerza, ocupaciones militares y golpes de estado; la tercera es creer que el mundo enfrenta un conflicto de civilizaciones motivadas por diferencias religiosas y culturales; la cuarta es pensar que los políticos que apoyan problemas sociales pierden votos. Los llamados estados fallidos no se combaten con la fuerza, sino con la erradi cación del hambre y la pobreza extrema. No es entonces una falta de recur sos, pues afirma: “The point is that the Millennium Developing Goals can be financed within the bounds of the official development assistance that the donor countries have already promised” (Sachs, 2005:299). Termina por invitar a las naciones desarrolladas a que mantengan su compromiso de destinar 0.7% de su PIB al financiamiento de programas para abatir la pobreza extrema: Political leaders throughout the rich democracies will soon have to go to the taxpayers and voters once again to accomplish what might seem to be im possible today. They will have to secure public support for 0.7 percent of GNP in development aid and explain that this commitment might be requi red for another twenty years (p. 344).

Pero por otro lado, las tesis neomalthusianas también cobraron fuerza. Por ejemplo, ya en 2002, el profesor Edward O. Wilson de la Universidad de Harvard publicó un artículo titulado “The Bottleneck”; en él expone cómo el planeta tierra podría vivir un apocalipsis a mitad de este siglo. Afirmaba que para alcanzar los niveles de consumo de la Unión Americana se nece sitaban cuatro planetas Tierra adicionales. El primer factor detonante de la tragedia era la población. El 12 de octubre de 1999, el número total de habi tantes sobre la tierra alcanzó los seis mil millones y a partir de esa fecha la tasa de crecimiento había sido de 1.4% anual (200 mil nacimientos dia rios). A pesar de que el crecimiento demográfico había disminuido, éste seguía siendo exponencial, similar al de las bacterias en donde a un mayor número corresponde un crecimiento más grande y más rápido. Así, el ser humano había superado en 100 veces la biosfera de cualquier animal sobre la Tierra. La huella ecológica total de la población mundial —cantidad pro medio de recursos y energía consumido por cada ser humano medido en superficie— era de 2.1 ha en promedio; de 9.6 ha en los países desarrolla

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dos y de una ha en los subdesarrollados. A un crecimiento económico promedio de 3% anual, la economía mundial podría colapsarse en el 2050, tan sólo porque el uso de los recursos naturales a ese ritmo, especialmente de agua y tierra fértil, era insostenible. Para reducir el riesgo de la hecatom be, el crecimiento demográfico debía disminuir a cero o ser negativo. El profesor Wilson destacaba que el hecho de que la población en el hemisfe rio occidental disminuyera, pero aumentara al mismo tiempo en el mundo subdesarrollado, provocaría la escasez de recursos como agua y áreas de cultivo, lo que a su vez induciría a fuertes corrientes migratorias acompa ñadas de conflictos sociales y terrorismo. Otro cuello de botella sería el alimento, pues si bien dos mil millones de toneladas de granos, equivalen tes a la producción agrícola del mundo en aquel año, podrían haber alimenta do a cerca de diez mil millones de personas con dieta predominantemente vegetariana como en la India, esta cantidad hubiera alcanzado únicamente para 2.5 mil millones de estadounidenses, ya que éstos utilizan los granos para la industria y la ganadería. Con una dieta exclusivamente vegetariana se podrían destinar más áreas al cultivo de granos y así alimentar a más gente. Según el investigador, el epicentro del colapso ambiental comenzaría en China, cuya población para el año 2030 se estimaba en 1.6 mil millones de habitantes. Ello afectaría directamente los recursos acuíferos y ejercería pre sión sobre la demanda de granos. En 1997, un grupo de científicos de la NIC (National Intelligence Council) determinó que en el año 2030 China necesitaría importar 200 millones de toneladas de granos. Calculaba que el superávit de producción agrícola de las naciones típicamente exportadoras en ese año no alcanzaría a cubrir las enormes cantidades de granos que China requeriría para 2030. Por un lado, la industrialización del país, auna da al problema demográfico, aceleraría el agotamiento de los mantos acuí feros, así como la contaminación y la depredación de la flora y fauna acuática; y, por el otro, provocarían un alza severa en los precios de los pro ductos agrícolas, que a su vez significaría un golpe mortal a las naciones más pobres. Una guerra civil o una fuerte sequía podrían vulnerar el —hasta esa fecha— buen desempeño de la economía china y desestabilizar el mundo globalizado. Para el profesor Wilson era esencial observar de cerca lo que sucedía en China al momento de publicar su artículo, pues si se lograran superar los problemas, el resto del mundo recibiría una gran lección. CRISIS ALIMENTARIA EN EL SIGLO XXI La primera crisis alimentaria en el siglo XXI se registró en el periodo 20072008. El mal tiempo hizo descender las exportaciones de trigo australianas

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en 20%; las inundaciones en China destruyeron 5.5 millones de ha de trigo y semillas maduras; el desbordamiento del río Misisipi en junio de 2008 afectó al estado de Illinois, así como a más de cinco millones de ha de cul tivo en Iowa, lo cual disparó los precios de maíz y soya en Estados Unidos. El mismo año, los altos precios del petróleo provocaron el encarecimiento de petroquímicos, fertilizantes, materiales de empaque y embalaje. El alza de los precios de los alimentos se atribuye a factores igualmente importan tes como: la depreciación del dólar, el aumento de la demanda impulsada por el aumento de consumo de carne en los países BRIC, la reducción de las reservas internacionales de granos, las políticas comerciales restrictivas en países tradicionalmente exportadores de granos (Argentina, Cambodia y Tailandia), la aparición del hongo letal Ug99 en campos de cultivo de trigo, el aumento de la población y la producción de biocombustibles de primera generación elaborados con maíz, oleaginosas y azúcar. El precio de los alimentos ejerció una presión inflacionaria a nivel mundial poniendo en peligro a 100 millones de personas en países como Liberia, Costa de Marfil, Zimbabue, Mozambique, Somalia, Eritrea, Egipto, Irak, Uzbekistán y Afganis tán, así como Ecuador, Bolivia y Haití (Reyes, 2008). La segunda crisis alimentaria se dio dos años más tarde, tras la crisis económica mundial de 2009. Para 2010, la recuperación económica mundial parecía haber tomado impulso respondiendo a las políticas de gasto públi co y de relajación monetaria puestas en marcha en Estados Unidos y Europa Occidental. En particular, la política monetaria laxa de Estados Unidos se fortaleció en 2010 mediante el QE2, que preveía la compra de bonos por 600 mil millones de dólares hasta junio de 2011. Este exceso de liquidez de bilitó al dólar y afectó principalmente a las economías emergentes, quienes se vieron obligadas a apreciar sus monedas e iniciar una guerra de divisas, al ver disminuida la competitividad de sus exportaciones. La presiones infla cionarias para 2010 y 2011, eran ya evidentes en las economías emergentes y se atribuían a tres factores: a) aumento inusitado de los precios de las com modities, entre las cuales figuraban el petróleo, los metales, pero también los granos; b) la ola de liquidez derivada de la política expansiva de la Reserva Federal de Estados Unidos y del Banco Central Europeo; y c) las variaciones del tipo de cambio en el seno de la guerra de divisas. Una vez más la crisis alimentaria fue prioritaria en la agenda que presen tó en Washington el entonces mandatario francés Nicolas Sarkozy, en las reuniones del grupo de los G20 en enero de 2011. Ahí, el exmandatario galo calificó el tema como de seguridad nacional. La experiencia de 2008 dejó claro que el incremento en los precios de los granos impactaba el poder adquisitivo de los sectores más pobres. Según datos de la FAO, a partir de 2009 se comenzó a registrar un incremento continuo en el índice de precios

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de alimentos, rebasando a finales de 2010, los niveles alcanzados en 2008. Por ejemplo, el precio del maíz amarillo por tonelada pasó de 97 dólares entre junio-julio 2004/2005 a 200 dólares por tonelada en junio/julio de 2007/2008, en plena crisis alimentaria. Para octubre de 2010, el precio ya era de 236 dólares; para el trigo, las cifras fueron de 154 dólares; 361 y 291, respectivamente. Análogamente se registraron incrementos en los precios del arroz, café, yuca y oleaginosas. La FAO comenzó a sesionar desde 2009 en aras de encontrar una solución al problema, pues se afirmaba que de continuar, se agudizaría el hambre y la desnutrición en el mundo. En la reunión cumbre del organismo, ese mismo año en Roma, se acordó destinar 40 mil millones de dólares para apoyar a los pequeños productores de paí ses en peligro de hambre, cantidad considerada insuficiente. Uno de los ODM, definido en la ONU en 2000, fue reducir el número de población amenazada por el hambre a 600 millones para 2015. No obstante, cifras de 2010 calculaban que existían aún 925 millones víctimas de hambre y mil millones más de desnutridos, y sólo las naciones en conflicto no lograron reducir en 50% su tasa de desnutrición como lo fijaban la ODM para esta materia. Para 2010, el alza de precios en los alimentos se atribuyó a tres fac tores: el cambio climático, la sobrepoblación y la especulación. ESCENARIO 2030: LA TORMENTA PERFECTA Sir John Beddington publicó recientemente un documento titulado 2030: The Perfect Strom Scenario, en donde señala qué población mundial aumen tará de 6.8 mil millones de personas en 2010 a 8.3 mil millones de personas en 2030, con lo cual se prevé un incremento en la demanda de alimento del 40%, cifra para la cual no existirá suficiente oferta. Ello se traduciría en un aproximado de 200 millones de personas al borde de la muerte por hambre. Asimismo, la demanda de energía crecerá en 45%, cifra muy por arriba de las posibilidades de la oferta prevista, por lo que se espera un incremento inusitado de los precios de la energía. Beddington señala que la demanda de agua crecerá en cerca de 30% y se introducirán sistemas de ahorro im portantes; no obstante, aproximadamente cuatro mil millones de personas vivirán en zonas en donde el vital líquido escasea. En ese mismo reporte, el investigador explica que los esfuerzos para reducir las emisiones de gas de efecto invernadero se quedarán cortos respecto a las metas planteadas en 2010, y estarán cercanos a niveles de 450 partes por millón, cifra que podría detonar efectos severos en el cambio climático. De esta manera, el déficit en alimento, agua y energía contribuirán al crecimiento de estados fallidos causando tensiones cada vez más agudas a nivel internacional.

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Para 2030, la población mundial alcanzará los 8.3 mil millones de habi tantes. Mucha de esa población se concentrará en el sur de Asia y en el África subsahariana. La población china se estabilizará en 1.5 mil millones de personas y la de la India superará a la china con 1.65 mil millones de personas para 2050. Se prevé un crecimiento de las enfermedades y desnutri ción que se cristalizarán en una crisis mundial de salud sin precedentes. Los incrementos en la temperatura acelerará la expansión de enfermedades tro picales como el dengue y la malaria en Sudamérica, África subsahariana y el sur de Asia. En lo que toca a la demografía, la población joven se con centrará en los países subdesarrollados, lo cual dará paso a movimientos políticos violentos, mientras que en países como Alemania y Japón, la po blación seguirá envejeciendo y contrayéndose. Se espera un aumento en la temperatura de 0.55º C (1º F), partiendo del nivel registrado en 2000 hasta 2030, y para finales del siglo XXI de 2.0º C (3.5º F), con lo cual el Ártico que dará libre de hielo y el nivel del mar crecerá en 12 centímetros (y de 2-3 m en 2130). Se esperan desbordamientos en los ríos Misisipi, Nilo y Eufrates/ Tigris. Los tifones y huracanes desplazarán a diez millones de personas en el sur de Asia, India, Paquistán, Sri Lanka e Indonesia. En lo que toca a energía, la producción de crudo disminuirá tras alcanzar su nivel máximo de 93 millones de barriles diarios en 2020. El petróleo será sustituido pau latinamente en primera instancia por gas, biocombustibles, energía eólica y solar. Estos cambios en el mercado de energía irán acompañados por el final de la era del automóvil. La demanda de agua seguirá al alza con 70% de la misma utilizada en la agricultura. Los grandes ríos están condenados a desaparecer: el Ganges continuará con niveles de contaminación crecien tes hasta quedar en niveles de corriente muy bajos, otros como el Colorado, el Nilo, el Murray, así como el Tigris/Eufrates se agotarán. John Beddington apunta en su documento que tres factores en conjunto habrán sido responsa bles por el aumento de 45% de la demanda de granos desde 2010: a) el cre cimiento poblacional; b) el aumento en la demanda de biocombustibles; y c) el cambio en la dieta alimenticia hacia el consumo de carne. El primero enfatiza en una población de nueve mil millones de habitantes para la mi tad del siglo, equivalente a seis millones de nacimientos mensuales; África habrá duplicando su población de mil a dos millones. La migración del campo a la ciudad hará que el 60% de la población viva en zonas urbanas requiriendo más energía, alimento y agua. El número de ciudades con más de diez millones de habitantes aumentará de 19 en 2017 a 29 en 2025; la mitad de estas mega ciudades se ubicarán en Asia. La salida de la pobreza de millo nes de seres humanos les permitirá acceder a mayores ingresos, con lo cual la demanda de carne y productos alimenticios procesados se incrementará

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sobremanera. En el segundo, la demanda de energía crecerá en un estima do de 45% medido en el intervalo 2006-2030. Ello forzará el uso de biocom bustibles para el transporte y biomasa para calentadores y electricidad. A su vez se desatará una competencia por el uso de la tierra para producir com bustibles contra alimento. Este escenario es probable que ocurra con mayor intensidad en la India y China. El tercer factor se refiere al incremento del consumo de carne; se requieren de dos a cinco libras de grano para producir sólo una libra de carne. A pesar de que la demanda de carne ha caído en Esta dos Unidos y Europa Occidental, se ha disparado en China y otros países subdesarrollados, como Brasil. Por otro lado, los productores se están que dando atrás respecto a este crecimiento de la demanda. A pesar de recurrir al uso de granos híbridos y fertilizantes para incrementar la producción, la productividad se habrá estancado debido a la escasez de agua y los efectos adversos del cambio climático. En África, los esfuerzos para aumentar la pro ductividad serán frustrados por las sequías, las inundaciones y el aumento en la temperatura. No obstante el incremento previsto en la producción de 30% en el sur de África, la producción de alimento en otros países de ese continente, en especial Sahael y el Cuerno de África, no habrá podido hacer frente al crecimiento de la población, de manera que la producción de ali mento per cápita seguirá en declive por un periodo acumulado de 40 años. Análogamente, las cosechas en el norte de la India habrán caído de 15-20%, mientras que la desertificación y la sequía afectarán a los productores de grano chinos. Otros países como Argentina, Canadá y Rusia, así como Brasil y Ucrania, habrán tenido importantes aumentos en la producción, pero aun así, la demanda los habrá superado. Inclusive algunos países exportadores típicos de granos, restringirán sus ventas externas para estabilizar los pre cios internos. La población que sufre de hambre crónica habrá aumentado para hacer un total de dos mil millones de personas en esta condición y 200 millones al borde de la muerte; otros cientos de millones dependerán de una sola cosecha para evitar la muerte. Finalmente, el especialista ve un nexo muy claro entre la demanda de agua y el consumo de alimento, puesto que la agricultura es la actividad que consume el 70% de agua dulce; es decir, habrá una disputa por el agua entre los futuros centros urbanos y la agricul tura que implicará una severa lucha por la tierra. Por su parte, Roger Falco ner y Michael Norton (2012) explican que ya en la actualidad para producir un kilogramo de trigo se requiere 1 300 litros de agua y para producir un kilogramo de carne se requieren 15 mil litros de agua. Asimismo, para pro ducir una taza de café se requieren 150 litros de agua, equivalente a una tina de baño, y la producción de unos jeans requieren 73 tinas de baño. Por lo regular los productos se consumen en un país y el agua para producirlos en

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otro. El café se toma en Europa y el agua para producirlo se obtiene de Brasil. Para fabricar los jeans Egipto produce algodón y para ello requiere agua. De hecho, ya ha comenzado la compra de predios en naciones subdesarrolladas por parte de países con climas secos y muy cálidos como Egipto, Libia, Arabia Saudita y China, así como de compañías multinacionales.

LA CRISIS ALIMENTARIA DE CARA AL 2030 El reporte de la FAO (2017) titulado Food Security and Nutrition around the World in 2017 se divide en dos grandes apartados: el primero aborda la se guridad alimentaria y la nutrición en el mundo hasta 2017; y el segundo, la relación entre las zonas de conflicto y la seguridad alimentaria. En el pri mero destaca que en 2016 el número de personas que están padeciendo de desnutrición se incrementó a 815 millones en comparación con 777 millo nes registrados en 2015, una cifra todavía menor a los 900 millones que había en 2000. De cara a las nuevas Metas de Desarrollo Sustentable 2030, se ha formalizado el objetivo de desarrollo sustentable número 2 (SDG2)1 como: “terminar con el hambre, lograr la seguridad alimentaria, mejorar los niveles de nutrición y promover prácticas agrícolas sustentables”. Esta meta coincide con la campaña lanzada por las Naciones Unidas (2016-2025) en la que se propone erradicar el hambre y la prevención de toda forma de desnutrición. La SDG usa dos indicadores para su propósito: prevalencia de la desnutrición (PoU),2 complementada por la prevalencia de inseguridad alimentaria severa; y la escala de experiencia de inseguridad alimentaria (FIES).3 La FAO asevera que a pesar del crecimiento de la población, el PoU en el mundo cayó de 14.7% en 2000 a 10.8% en 2013, no obstante la ten dencia a la baja disminuyó y a partir de 2014 se incrementó. El deterioro se concentró en la África subsahariana y en el sureste de Asia. El documen to halló una importante correlación entre el PoU y el FIES para 129 países, comprobando que estos dos indicadores reflejan severos niveles de dete rioro en esta materia. Asimismo, se encontró un aumento en los desórdenes alimenticios como obesidad y falta de peso en menores a 18 años, lo cual está asociado al incremento de enfermedades como la diabetes tipo 2, pre sión arterial, asma, problemas respiratorios y enfermedades del hígado. Tan sólo en 2016 la obesidad en niños fue de 12% en el sur de África; 11% Sustainable Development Goal. Prevalence of Undernourishment. 3 Food Insecurity Experience Scale. 1 2

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en Asia Central; 10% en el norte de África; 8% en Norteamérica y 7% en el sureste de Asia y en Sudamérica. La obesidad en adultos se duplicó en todo el mundo de 1980 a 2014, alcanzando la cifra de 600 millones, equivalen te al 13% de la población mundial; 28% de la población en Norteamérica y Europa están obsesas en comparación con sólo 7% en Asia y 11% en África. Ello se debe en parte al aumento del ingreso asociado con el consumo de alimentos procesados con alto contenido de grasas, sal y azúcares, pero bajos en vitaminas y minerales, así como a una vida sedentaria. El segundo apartado abunda sobre el nexo entre zonas de conflicto y crisis alimentaria. Según la FAO: “with the increasing concentration of hunger and undernutrition in countries affected by conflict, it is imperati ve to have a clearer understanding in the relationship between, hunger, conflict and peace” (29). De esa forma se halló que la mayoría de la pobla ción que sufre de inseguridad alimentaria y desnutrición vive en países que experimentan un conflicto. Estos países alojan 489 millones de personas de un total de 815 millones catalogadas como desnutridas y 122 millones de los 155 millones de niños cuya estatura está por debajo de lo normal. Duran te 2016, más de 100 millones de personas se reportaron viviendo en condi ciones de inseguridad alimentaria, 20 millones más que 2015. En 2017 se declaró oficialmente la existencia de hambruna en el sur de Sudán, y muy altas probabilidades de que ocurriera ésta en el noreste de Nigeria, Somalia y Yemen. Un común denominador en estos países es la presencia de con flictos armados y extrema violencia. La FAO ha identificado a 19 naciones afectadas en 2017 por estos fenómenos y en donde además se suman se quías prolongadas que a su vez deterioran la producción de alimentos y sustento para la población. De estos 19 países, 14 han estado en esa condi ción desde 2010 y 11 de ellos se encuentran en África. El 56% de la población afectada vive en zonas rurales y en los casos en donde el conflicto se ha prolongado es del 62%. En países como Burundi, Etiopia, Níger, la pobla ción rural es hasta del 80%. Los conflictos armados y la violencia extrema han provocado el desplazamiento de millones de personas de las zonas de conflicto a países anfitriones. La guerra civil en Siria ha expulsado a seis mi llones de personas de sus hogares y enviado a 5 millones más al exilio. La FAO estima que dos mil millones de personas fueron víctimas de este flage lo durante 2016. El mundo se ha vuelto más violento y con ello ha reverti do los avances en materia de seguridad alimentaria. Los conflictos armados que no implican Estados-nación se incrementaron en 125% desde 2010 y aquellos en donde está involucrado el Estado en 60%. De esa manera, gue rras civiles o conflictos internos han superado en número a los que tienen lugar entre naciones. El índice Global de Paz de 2016 concluyó que el

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mundo es menos pacífico en comparación con 2008. Ello ha obligado a duplicar el número de refugiados y personas desplazadas dentro de su terri torio de 2007 a 2016 para hacer un total de 64 millones. Hay nueve países en donde el 10% de sus ciudadanos está catalogado como refugiado o desplazado. Tan sólo el sur de Sudán y Somalia reportan a 20% de su población bajo estas condiciones, mientras que en Siria son seis de cada diez. Los conflictos armados y la violencia extrema pueden detonar recesiones eco nómicas, inflación, desempleo, deterioro de las finanzas públicas y de los sistemas de protección social y salud, así como la fractura de cadenas pro ductivas alimenticias que se traducen en hambre y desnutrición. Los con flictos quebrantan los canales de exportación y afectan la capacidad de captación de divisas, indispensables para la importación de alimentos y otros productos de primera necesidad. La FAO (2017:24) cita un estudio reciente de 20 países que muestra que los conflictos armados reducen 17.5% el PIB per cápita: en Siria, la caída fue del 50% y en Libia del 24%, así como del 25% al 35% en Yemen, tan sólo en 2015. Las pérdidas en el sec tor agrícola sirio ascienden a 16 mil millones de dólares acumulados en seis años de conflicto, incluyendo infraestructura y todo tipo de activos. El más reciente conflicto surgido en Yemen a principios de marzo de 2015, tuvo un impacto devastador en los niveles de alimentación y nutrición entre sus habitantes. La moneda se ha depreciado, el banco central se declaró en sus pensión de pagos con respecto a su deuda externa, los empleados públicos que constituyen 31% de la fuerza laboral dejaron de percibir su salario o sólo de manera irregular (siete millones de personas), el sistema de protec ción social se ha colapsado. Hasta marzo de 2017, 17 millones de personas viven al borde de la hambruna. Una de las preguntas que el informe de la FAO (2017) se plantea, es que si la inseguridad alimentaria puede o no detonar conflictos armados, y con cluye que ésta puede desatar violencia e inestabilidad, especialmente en donde las instituciones son frágiles y los niveles de desigualdad altos. El factor de desigualdad también fue tomado por Pikkety (2013) para formular su hipótesis, en la que afirma que durante tres siglos, tanto en Europa como en Estados Unidos, niveles de desigualdad agudos preceden movimientos armados a gran escala. La FAO (2017) establece una correlación entre el incremento de los precios de los alimentos con el surgimiento de conflictos armados: “there is a growing body o empirical evidence that points to food price hikes as an important contribuiting trigger of social unrest, such as protest, riots, violence an war” (54). Es así como la primavera árabe durante 2010-2011 se asocia con el incremento de precios registrados en el periodo. Todas las naciones implicadas en la primavera árabe son impor

SEGURIDAD ALIMENTARIA MUNDIAL. PERSPECTIVAS HACIA EL AÑO 2030

tadoras netas de granos. Al verse imposibilitados para asegurar el abasteci miento de alimentos y la accesibilidad de su compra, así como enfrentar altos niveles de desempleo, los gobiernos pierden legitimidad. Históricamen te, el fenómeno se ha observado en Egipto (1977), Marruecos (1981), Túnez (1984) y Jordania (1996). Más recientemente, de 2007-2008, protestas violentas surgieron en más de 40 naciones en donde el costo de importación de alimentos se disparó. En la gráfica 2, la FAO (2017) muestra cómo el in cremento en el índice de precios de 2008 coincide con el brote de violencia en países como Somalia, India, Mozambique, Yemen, Camerún, Sudan, Costa de Marfil, Haiti y Egipto; un fenómeno similar se percibe en 2011. GRÁFICA 2

CONFLICTOS POLÍTICOS RELACIONADOS CON UN INCREMENTO EN EL ÍNDICE DE PRECIOS DE LOS ALIMENTOS 240.0 220.0 Costa de Marfil Sudán Haití Yemen Egipto Camerún Mozambique Túnez

Índice de precios

200.0 180.0

Mauritania India Somalia

160.0 140.0

Omán

Siria Libia

Sudán Uganda Algeria Yemen Bareín

Burundi

120.0

Marruecos Irak

Mauritania A. Saudita

100.0

2017

2016

2015

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

80.0

FUENTE: FAO (2017:52).

Muchos de los conflictos se han desatado por la lucha feroz por los re cursos naturales; 40% de las guerras civiles están asociadas con ello. En otros, como en Colombia, es la lucha por la tierra la que deviene en despo jo de productores de su propiedad; casos similares se presentan en Darfur y el Cuerno de África, en donde al deterioro de la propiedad y recursos se les suman catástrofes naturales como sequías y degradación del suelo. La Red de Información de Seguridad Alimentaria, FSIN (2017), ha señalado a

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Yibuti, Etiopia, Somalia y Burundi como las naciones que actualmente su fren de una severa hambruna. CONCLUSIONES La crisis alimentaria está lejos de haberse superado. Las tesis de Amartya Sen, que explican el hambre en el periodo finisecular, siguen vigentes en la actualidad, aunque con un mayor nivel de complejidad. Los avances en la reducción de la pobreza en los últimos 30 años han permitido el sur gimiento de una población con mayor poder adquisitivo que consume más carne y productos procesados, hecho que no sólo ha contribuido al deterioro del medio ambiente por las prácticas de producción de alimentos no sustentables, sino que han dado lugar al surgimiento de desórdenes alimenticios como la obesidad, la falta de peso y enfermedades crónico degenerativas como la diabetes tipo 2 e hipertensión. A manera de conclu sión, podemos afirmar que existen ahora cuatro factores que dificultan las condiciones para poder cumplir las SDG 2030 en esta materia: a) el creci miento de la población mundial, las catástrofes naturales derivadas del calentamiento global; b) el consumo creciente de agua y energía ligado al crecimiento constante de zonas urbanas, así como el agua destinada a la producción agrícola; c) la lucha por los recursos naturales como la tierra, entre los que más cobrarán relevancia; y d) los conflictos armados vincu lados a un incremento en el índice de precios de los alimentos y de los que se deriva un deterioro en los indicadores de alimentación y pobreza, así como olas migratorias que desestabilizan regiones enteras. Como se pudo percibir en el análisis, la hipótesis planteada por el profesor Edward O. Wilson de la Universidad de Harvard en 2002, encuentra eco en la “tormenta perfecta” de John Beddington (2017:1). A partir de ello, el científico inglés opina que se requiere una nueva revolución verde que permita el cultivo de granos resistentes a las sequías. Así mismo, se requiere poner en práctica métodos de cultivo que requieran menor uso de agua, como por ejemplo: sistemas de riego por goteo, reciclaje de agua en uso doméstico y desalini zación; nuevos fertilizantes y pesticidas (de preferencia no químicos); re ducción de las pérdidas en las cosechas; y prácticas más sustentables y sostenibles en la pesca. Para combatir el cambio climático es necesario poner en práctica nuevos estilos de vida en combinación con el uso de fuentes de energía renovable, la descarbonización en la generación de ener gía, así como la reducción de su uso en el transporte, construcción e indus tria. Por el lado de la desigualdad, será necesario mejorar las prácticas de gobernanza, transparentar el uso de los recursos públicos, y democratizar y pacificar regiones en conflicto.

SEGURIDAD ALIMENTARIA MUNDIAL. PERSPECTIVAS HACIA EL AÑO 2030

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GERARDO REYES GUZMÁN, CARLOS MOSLARES GARCÍA

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SEGUNDA SECCIÃ&#x201C;N

MODALIDADES DE LA AGRICULTURA Y ESTRATEGIA DE DESARROLLO AGROPECUARIO CON CAMPESINOS

2018: ENTRE LA CONTINUIDAD Y EL CAMBIO HÉCTOR MANUEL ROBLES BERLANGA*

ESTRUCTURA AGRARIA De acuerdo con la Actualización del Marco Censal Agropecuario (AMCA) 2016, se estima un total de terrenos rurales de 9.3 millones con una superficie total de 190.3 millones de hectáreas. Los 190 millones de hectáreas se encuentran distribuidas de la siguiente manera: 41% es propiedad privada que poseen 1.9 millones de predios rurales,1 con una extensión media de 40.2 hectáreas por predio. El 43.4% corresponde a la propiedad ejidal y está distribuida entre 3.8 millones de ejidatarios y 697 mil posesionarios,2 con una extensión media por sujeto de 18.2 hectáreas. El 9.1% corresponde a comunidades agrarias que está en manos de 993 comuneros con predios promedio de 17.4 hectáreas. A colonias agrícolas y terrenos nacionales les co rresponden 12.3 millones de hectáreas. Finalmente, poco más de seis millones de hectáreas son áreas urbanas, carreteras, cuerpos de agua, cauces de ríos y arroyos, con lo que la superficie total del territorio es de 196.4 millones de hectáreas. Actualmente, la estructura agraria en México presenta rasgos distintivos que deben ser discutidos, pues le dan una connotación diferente a las formas de * Doctor en Desarrollo Rural por la UAM-Xochimilco. 1 A diferencia de la propiedad social, donde los datos de sujetos agrarios y superficie se encuentran consolidados por el Registro Agrario Nacional, en la superficie privada no se sabe con exactitud el número de titulares y la superficie. Cuando se habla de 1.9 millones nos estamos refiriendo a predios rurales que no necesariamente corresponden a propietarios privados. Se hace la observación, pues en el transcurso de los últimos 30 años este régimen de propiedad ha sufrido, al igual que la propiedad ejidal o comunal, una subdivisión constante de los predios, por lo que no sería raro encontrar un mayor número de propietarios privados. 2 De acuerdo con el RAN, los 728 mil posesionarios corresponden a los que cuentan con certificados parcelarios o de uso común vigentes. Además, en el SIMCR se reportan 2 065 069 de posesionarios activos. [97]

HÉCTOR MANUEL ROBLES BERLANGA

CUADRO 1

ESTRUCTURA AGRARIA POR RÉGIMEN DE PROPIEDAD Tipo de propiedad Núcleos Ejidatarios

Ejidos 29 690

Propiedad privada

Otras formas de propiedad

2 392

3 837 208

Comuneros Posesionarios

Comunidades

993 915

% Superficie %

993 915

728 347

4 534 786 34.9 82 559 747 43.4

32 082 3 837 208 728 347

Propietarios Privados Total sujetos agrarios

Total

993 915 7.6

1 942 789

7 471 490

13 000 191

14.9

17 299 057 78 135 791 9.1

41.0

57.0 12 317 005 190 311 600 6.5

100.0

FUENTE: elaboración propia con información del RAN, datos al 31 de diciembre de 2016 e INEGI, resultados de la actualización del marco censal agropecuario 2016.

propiedad que se tenía en el siglo pasado. De la claridad que se tenga permitirá diseñar e implementar políticas públicas que reconozcan esta nueva realidad. A continuación se presentan algunos temas que pueden ser enrique cidos desde otras áreas del conocimiento. Diferenciación de sujetos al interior del ejido, un reto para la gobernanza Antes de 1992, el ejido se componía fundamentalmente de ejidatarios y sus familias y personas que no tenían derechos sobre las tierras. Los ejidatarios tenían derechos a tierras de uso común, a la superficie parcelada y al asenta miento humano en más o menos las mismas proporciones.3 Actualmente es común encontrar al interior de un ejido: ejidatarios con todos los derechos a superficie parcelada, tierras de uso común (TUC) y solares; ejidatarios con sólo derechos a TUC; ejidatarios con derechos sólo a tierras parceladas; posesionarios con certificados parcelarios, posesionarios sin documen3 Las diferenciaciones entre ejidatarios, en cuanto al tamaño de la superficie y número de parcelas y solares, se fueron construyendo con el tiempo, producto principalmente de la herencia familiar y la cesión de derechos.

2018: ENTRE LA CONTINUIDAD Y EL CAMBIO

tos o con documentos comprados que se consideran propietarios privados, avecindados con títulos expedidos por el RAN y personas que viven en la zona urbana titulada y desincorporada en el ejido sin documentos. Esta diferenciación obliga a repensar a los ejidos y comunidades, pues ahora comparten el mismo espacio un conjunto de sujetos rurales con derechos e intereses diferentes. No somos un país agrícola Conforme al uso del suelo, nuestro país cuenta con 196 millones de hectáreas rústicas, distribuidas como sigue: 36.1% pastos naturales, agostadero o enmontadas; 32% vegetación diversa; 16.1% superficie de labor; 3.8% sin vegetación; 2% sólo con bosques y el resto es propiedad pública u otros usos. Los datos confirman que la vocación de nuestros suelos no es agrícola. Es importante señalar que las 31 millones de hectáreas es la frontera agrícola y el máximo de superficie cultivada es de 22 millones de hectáreas, ya que gran parte de esta superficie presenta limitantes para su aprovechamiento en actividades agrícolas (INEGI, 2007). CUADRO 2

USOS DEL SUELO SUPERFICIE CONTINENTAL 2007 Concepto

TUC IX Censo Ejidal

UP VIII Censo Agrícola Ganadero

Total (Ha)

De labor

(4 235 323)*

31 512 323

16.0

Con pastos

39 936 889

30 781 275

70 718 164

36.0

Vegetación diversa

18 233 315

44 406 337

62 639 652

31.9

3 919 415

2.0

2 149 957

1.1

Sólo con bosques Otras superficies

1 649 957

Sin vegetación

5 241 038

2 123 896

7 364 934

3.7

18,100,000

9.2

65 061 199

112 743 246

196 404 445

100.0

Propiedad pública Total

* Las TUC son 69 296 522 ha, las tierras de labor en TUC están incluidas en el Censo Agrícola Ganadero. Fuente: elaboración propia con información del INEGI, 2007. VIII Censo Agrícola Ganadero y IX Censo Ejidal.

100

HÉCTOR MANUEL ROBLES BERLANGA

Límites de la pulverización de la tierra Uno de los problemas estructurales del campo mexicano es el fraccionamiento y minifundio.4 De acuerdo con el Censo Agrícola Ganadero 2007 y el RAN, la mitad de los ejidatarios, 62% de los propietarios privados, 78.4% de los comuneros y 90% de los posesionarios poseen hasta cinco hectáreas o menos, y más de 20% de esos titulares de la tierra tiene su predio dividido en tres o más fracciones, muchas veces muy separadas entre sí. Estos datos no recogen todavía las subdivisiones de los predios de los últimos diez años y recordemos que ahora se identifican 7.4 millones de titulares de la tierra, cerca de dos millones más que los que había en 1991. Es importante aclarar que no estamos en contra de las unidades de producción pequeñas ni tampoco consideramos que sean ineficientes, nos preocupa el constante fraccionamiento de la tierra que conduce a su inviabilidad y a la dispersión de los propietarios de la tierra. Reconocer el problema de la pulverización de la tierra conlleva a buscar como solución formas de organización de los productores, que descansen en los lazos de solidaridad que existen en las loca lidades y a su vez permiten mejorar algunas etapas del proceso productivo. Envejecimiento de los titulares como síntoma de la falta de relevo generacional Los ejidatarios, propietarios privados y comuneros tienen en promedio 50 años y una cuarta parte supera los 65. Es decir, una parte importante de los propietarios de la tierra se encuentra cerca de la fase final de su actividad productiva. En el caso de ejidos y comunidades, de acuerdo a la Ley Agraria, el derecho es indivisible, lo que ha dado lugar a que los conflictos por la posesión de una parcela —producto de la indefinición o desacuerdo de herederos— sean los más frecuentes. En esta situación la edad se vuelve un elemento a considerar, pues de acuerdo a la esperanza de vida en áreas ru rales ––67 años— tendríamos un número importante de ejidatarios y comuneros ––950 mil–– que deberían definir en lo inmediato a sus sucesores. Posesionarios, nuevos actores en los ejidos con derechos limitados De acuerdo con el RAN, existen 728 mil posesionarios con certificados vi gentes (dos millones activos en el SIMCR). Los posesionarios son aquellos 4 Por minifundio entendemos a la explotación agropecuaria cuya producción no alcanza a satisfacer las necesidades básicas de la unidad que la trabaja y administra, por lo cual son indispensables bienes o dinero obtenidos fuera del predio para subsistir.

2018: ENTRE LA CONTINUIDAD Y EL CAMBIO

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campesinos que poseen tierras ejidales en explotación y no han sido reco nocidos como ejidatarios por la Asamblea o el Tribunal Agrario. Se caracterizan por ser más jóvenes que los ejidatarios, 43.5 años en promedio; cuentan con parcelas más pequeñas, 3.1 ha contra 9.5 ha que poseen los ejidatarios; muy pocos tienen derecho a las tierras de uso común y el tamaño de sus solares también es menor. En síntesis, tienen una situación más pre caria que los ejidatarios y en muchos ejidos se encuentran en disputa por quien gobierna el núcleo agrario. Crecimiento de las mujeres propietarias de tierra, síntoma de la precariedad del trabajo en el campo Las mujeres en el campo participan en el desarrollo de nuestro país con su trabajo cotidiano, en el ámbito doméstico, agropecuario y artesanal, sin que hasta el momento se reconozca su aporte a la actividad nacional. Hace poco más de 30 años, las propietarias de la tierra eran muy pocas, su número apenas rebasaba un punto porcentual y ahora representan cerca de 18%. En suma, estamos hablando de 701 mil ejidatarias, 201 mil comuneras, 656 mil posesionarias y 318 mil propietarias privadas, es decir, un millón 877 mil mujeres actualmente son dueñas de la tierra.5 Propiedad privada y ejidal, sectores enfrentados con muchas similitudes Cuando se compara la propiedad privada con la propiedad ejidal, por lo ge neral se presentan como diametralmente distintas, lo cual no corresponde a la realidad. A nivel nacional existen más similitudes que diferencias entre la propiedad ejidal y la privada: la edad promedio por sujeto varía en 1.5 años; la diferencia en el porcentaje de mujeres como titulares de la tierra respecto al total de sujetos es de dos puntos porcentuales. En ambos tipos de propiedad, poco más de 80% de los titulares de la tierra se dedica principalmente al cultivo del maíz y del frijol; predominan los propietarios y ejidatarios con menos de cinco hectáreas; el promedio de superficie parcelada o de labor es diferente en 0.4 hectáreas; la variación de las superficies con posibilidad de riego es de 6%, y en ambos casos predominan las tierras de monte o agostadero.6 5 En el trabajo del año 2000, “Y ando yo también en el campo”, se reportaron un millón de mujeres con tierra, y con información del RAN a 2016, el número creció en 800 mil. Este dato no considera la actualización de la propiedad privada, por lo que podrían ser más mujeres con tierra. 6 INEGI, Censo Agrícola y Ganadero 2007, Tabulados, México, 2007.

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HÉCTOR MANUEL ROBLES BERLANGA

Las diferencias las encontramos en cuatro rubros: existe mayor desigualdad en la distribución de la superficie de labor en la propiedad privada, el índice de Gini es de 0.6379, diez puntos porcentuales mayor que el caso de los ejidatarios; el número de sujetos que tienen hasta cinco hectáreas es mayor en los propietarios privados que en los ejidatarios, los porcentajes son 74.7 contra 67.4%, respectivamente. La superficie sembrada de frijol, trigo, arroz y sorgo es siempre mayor en la propiedad privada. CUADRO 3

COMPARATIVO PROPIEDAD EJIDAL PRIVADA Característica

Ejidal Privada

Característica

Ejidal

Privada

Edad (promedio años)

55,5

Pérdida por cuestiones climáticas (%)

80,3

76,8

Promedio tierras de labor (ha)

6,0

10,7

Alto costo de insumos y servicios (%)

32,4

33,1

Tierras de labor (%)

16,6

16,4

Difícil acceso al crédito (%)

22,7

20,0

Hasta 5 hectáreas (%)

67,4

74,7

Actividad agropecuaria o forestal (%)

82,4

77,2

Sujetos con un solo predio (%)

67,6

80,8

Apoyo gubernamental (%)

9,7

7,1

Superficie de riego (%)

14,6

20,4

Mujeres (%)

15,7

16,5

Sólo utilizan tracción mecánica (%)

31,0

26,0

Hablantes de lengua indígena (%)

27,6

24,6

Sólo utilizan herramientas manuales (%)

34,0

36,0

Sin escolaridad (%)

38,1

Que venden al extranjero (%)

0,1

Primaria (%)

76,7

72,5

Venta local, regional o nacional (%)

60,2

55,7

Agua entubada (%)

77,7

75,6

Con crédito y seguro (%)

4,6

2,8

Drenaje conectado a una fosa séptica (%)

28,7

31,8

Actividad agrícola principal actividad (%)

88,7

84,1

Energía eléctrica (%)

93,4

93,3

FUENTE: elaboración propia con información del INEGI 2007.

2018: ENTRE LA CONTINUIDAD Y EL CAMBIO

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COMPORTAMIENTO DEL SECTOR Las dudas o inquietudes respecto a los impactos de la política pública dirigida al sector rural nos convocó a cruzar las variables del presupuesto asignadas al PEC, especialmente de la vertiente de competitividad y social contra: el PIB, balanza comercial, patrón de cultivos, producción ganadera e ingreso de los productores. El Producto Interno Bruto del sector primario En el periodo de 1993-2016, el PIB del sector primario, en términos reales,7 creció en un 43.6%, al pasar de 1 250 418 a 1 795 707 millones de pesos, lo que significó un crecimiento anual del 3.6%. Si el ejercicio sólo lo realizamos con los datos del periodo 2003-2016, el crecimiento promedio del PIB fue ligeramente menor al alcanzar un crecimiento de 3.3% anual. Por su parte, el presupuesto total asignado al PEC pasó de 160 708 en 2003 a 242 791 miles de millones de pesos en 2017, lo que representó un crecimiento en términos reales del 51% durante el periodo y de 3.4% anual, prácticamente el mismo crecimiento real de ambas variables. Se podría suponer que el crecimiento del PIB fue por efectos del crecimiento presupuestal del PEC; sin embargo, esta apreciación no es correcta, pues el PEC contiene vertientes de apoyo que no inciden de manera directa a las actividades productivas, entre ellas la vertiente social, educativa y de salud. Por ello se realizó el análisis de las vertientes de Competitividad, Medio Ambiente y Financiera, que tienen la función de apoyar las actividades productivas del sector primario. Para estas tres vertientes, el presupuesto en términos reales durante 2003-2017, disminuyó en un 31%, al pasar de 67 387 a 46 428 miles de millones de pesos. Existe una relación inversamente proporcional entre presupuesto productivo, que tiene un crecimiento negativo, y el PIB del sector primario, que muestra una tendencia consisten te de crecimiento, lo que pone en cuestionamiento cuál es la incidencia de la política presupuestal de apoyo a la producción. Balanza comercial del sector agropecuario El segundo ejercicio que se realizó fue con el comportamiento de la Balanza Comercial Agropecuaria.8 Durante el periodo 1993-2011, la balanza Banco de México, el tabulado del Producto Interno Bruto que genera el BM registra como año base 2008=100, fecha de consulta: 29/08/2017 01:49:59. 8 Banco de México, tabulado de la balanza comercial trimestral por sectores, fecha de consul ta: 29/08/2017, 01:49:59. 7

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HÉCTOR MANUEL ROBLES BERLANGA

GRÁFICA 1

COMPARATIVO PRESUPUESTO VERTIENTE PRODUCTIVA VERSUS PIB 2003-2017 100 000

2 000 000

80 000

1 500 000

60 000

1 000 000

40 000 500 000

20 000

Vertientes productivas (miles de pesos)

2017

2016

2015

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

PIB (millones de pesos)

FUENTE: elaboración propia con información de: PIB, Banco de México y PEC, SHCP.

tuvo una tenencia negativa y a partir de 2011 revierte esa tendencia, lo que permitió que en 2015, después de dos décadas, se volviera positiva. Este comportamiento, al igual que con el PIB, contrasta con la tendencia del presupuesto; los datos de ambas variables indican una relación inversamente proporcional: a medida que aumentan los recursos públicos para fomentar las actividades productivas, la balanza comercial de las actividades agropecuarias y agroindustriales fue negativa, y cuando el presupuesto em pezó a descender la balanza se volvió positiva. Superficie, producción y rendimientos9 Para el tercer ejercicio se utilizó la superficie, producción y rendimientos del sector. Usamos estas tres variables porque se podría interpretar que el comportamiento positivo de la balanza sólo se debía al diferencial de nuestra moneda con respecto al dólar, lo que claramente incide, pero no es el único factor. Superficie cosechada. Durante el periodo 1980-2016, la superficie cosecha da pasó de 16 a 21.1 millones de hectáreas, lo que significó un crecimiento del 32.1% durante todo el periodo. Superamos los 20 millones de hectáreas cosechadas en tres momentos distintos: el primero en 2003 y 2004; el segundo 2006-2008 y el tercero a partir de 2012. En contraste, el presupuesto desti SIAP, tabulados por cultivo, disponible en <https://www.gob.mx/siap/acciones-y-programas/ produccion-agricola-33119>. 9

2018: ENTRE LA CONTINUIDAD Y EL CAMBIO

105

GRÁFICA 2

COMPARATIVO: PRESUPUESTO-BALANZA COMERCIAL 1993-2017 4 000 000

100 000

2 000 000

80 000

60 000

-2 000 000

40 000

-4 000 000

20 000

-8 000 000

0 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

-6 000 000

Balanza (miles de dólares)

Vertientes productivas (miles de pesos)

FUENTE: elaboración propia con información de: PIB, Banco de México y PEC, SHCP.

nado al fomento de las actividades productivas tuvo un crecimiento positivo sólo durante el segundo periodo y en los otros dos momentos su crecimiento fue negativo. En la gráfica se puede observar que, a partir de 2012, se da un comportamiento totalmente distinto de ambas variables: la superficie cose chada crece y el presupuesto de fomento productivo disminuye. Como en los dos casos anteriores que se revisaron no se observa incidencia del presu puesto en el incremento de la superficie cosechada, lo que no parece lógico pues se espera que con este instrumento de política pública se estimulen las actividades productivas. Patrón de cultivos. También se observa un cambio en el patrón de culti vos. A partir de 1980 se observa que los cultivos que más crecieron en tér minos de superficie cosechada, especialmente a partir del año 2000, fueron los commodities (zarzamora, fresa, hortalizas, aguacate y agaves) y los cultivos asociados a la ganadería (pastos y avena). Por el contrario, mostraron un crecimiento negativo dos cultivos industriales (café y tabaco), tres oleaginosas (ajonjolí, cártamo y algodón) y el arroz. También se observa que el trigo y el frijol prácticamente no crecieron y que la soya disminuyó entre 1980-2000 y a partir del presente siglo creciera en más de 300%. Estos commo dities podrían explicar, en parte, el crecimiento del PIB sectorial y de la ba lanza agropecuaria, pues estos cultivos se encuentran ligados a los mercados internacionales o agricultura de contrato, y en muchos de los casos reciben financiamiento de empresas y no precisamente de los programas públicos. La disminución o aumento de la producción se encuentra asociado, entre otras variables, al comportamiento de la superficie cultivada. Entre 1980 y

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HÉCTOR MANUEL ROBLES BERLANGA

GRÁFICA 3

COMPARATIVO SUPERFICIE COSECHADA VERSUS PRESUPUESTO PRODUCTIVO 1980-2017 25 000 000

90 000 80 000 70 000 60 000 50 000 40 000 30 000 20 000 10 000 0

20 000 000 15 000 000 10 000 000

Sup. Cosechada

2017

2016

2015

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2000

1995

1990

1980

5 000 000

Vertientes productivas (miles de pesos)

FUENTE: elaboración propia con información de: Superficie, SIAP y PEC, SHCP.

GRÁFICA 4

CRECIMIENTO DE LA PRODUCCIÓN 1980-2016 Y 2000-2016 (HECTÁREAS) 2 000.0 1 500.0 1 000.0 500.0

-500.0

Zarzamora Pastos Avena... Maíz... Fresa Chile verde Cebolla Aguacate Limón Pepino Agave Sandía Naranja Tomate... Maíz de grano Melón Cebada... Papa Plátano Caña de... Soya Trigo... Frijol Sorgo... Café... Arroz... Ajonjolí Cártamo Algodón... Tabaco

1980-2016

2000-2016

FUENTE: elaboración propia con información de: Superficie, SIAP y PEC, SHCP.

2016 crecieron las superficies cosechadas de los pastos (más de 1 500%), maíz forrajero (480%), aguacate (231%), agave (184%); mientras que dismi nuyeron las de trigo, sorgo, arroz, tabaco y cártamo, y se mantuvieron las de frijol y cebada. Nuestro patrón de cultivos, por un lado, se ha ganaderizado y, por el otro, se ha especializado en commodities, por ejemplo, sin considerar el maíz amarillo en grano, que parte se utiliza para alimentar al ganado, la su-

2018: ENTRE LA CONTINUIDAD Y EL CAMBIO

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GRÁFICA 5

CAMBIOS EN EL PATRÓN DE CULTIVOS 1980-2016 (PORCENTAJE )

1,800.00

1,600.00

1,400.00

1,200.00

1,000.00

800.00

600.00

400.00

200.00

(200.00)

Cártamo Tabaco Arroz Sorgo grano Trigo grano Frijol Cebada grano Maíz grano Café cereza Caña de azúcar Soya Naranja Chile verde Avena forrajera Limón Agave Aguacate Maíz forrajero Pastos

FUENTE: elaboración propia con información de: Superficie, SIAP.

perficie con pastos y forrajes representa el 25% de la superficie cosechada en 2016.10 Exportaciones e importaciones. Al revisar las exportaciones e importacio nes en 2016,11 resultó que los cultivos considerados como estratégicos por la Ley de Desarrollo Rural (LDS): maíz, frijol, trigo, arroz, sorgo y soya es donde se registran las mayores importaciones; de estos seis cultivos se compraron al extranjero, principalmente a Estados Unidos, 21 millones de toneladas mientras que sólo se exportaron un millón 679 mil toneladas. Para estos cultivos existen una serie de programas de subsidios como Proagro Productivo (antes Procampo), Programa de Maíz y Frijol (PIMAF), Programa de Moderni zación de la Agricultura Sustentable (MASAGRO) y Programa de Apoyos a la Comercialización; mientras que para hortalizas, frutas y algunos cultivos industriales no existen programas específicos que otorguen grandes subsidios. 10 Si consideramos el maíz amarillo en grano que se utiliza para forraje, la superficie asociada a la ganadería llegaría a poco más del 40% de la superficie cultivada en un año. 11 SAGARPA, Atlas agroalimentario 2016, primera edición, México, 2016.

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HÉCTOR MANUEL ROBLES BERLANGA

GRÁFICA 6

PRINCIPALES CULTIVOS: IMPORTACIONES Y EXPORTACIONES 2016 100

Porcentaje

80 60 40 20 Maíz grano Trigo grano Soya Arroz palay Sorgo grano Cebada grano Papa Frijol Maíz forrajero Cebolla Café cereza Chile verde Algodón... Naranja Ajonjolí Melón Tabaco Fresa Jitomate Limón Avena... Alfalfa Zarzamora Sandía Plátano Cártamo Caña de... Aguacate Pepino

Importaciones

Exportaciones

FUENTE: elaboración propia con información de: SAGARPA.

Rendimientos. Al analizar el comportamiento de los rendimientos durante el periodo 1980-2016, se encontraron varios resultados: un conjunto de hortalizas y el plátano reportaron los mayores incrementos; soya, al godón, pastos, café y agave disminuyeron su productividad significativamente; dos cultivos donde hay una participación importante de pequeños y medianos productores (café y agave) registran decrementos; los cuatro cultivos básicos: maíz, frijol, trigo y arroz han tenido incrementos moderados; y los cultivos oleaginosos registran disminución, lo que se refleja en mayores compras al extranjero de estos productos. No estamos sugiriendo que concentremos los esfuerzos públicos en desarrollar los commodities en lugar de los alimentos estratégicos o de los pequeños y medianos productores, lo que nos interesa reflexionar es por qué los magros resultados de los programas públicos destinados a fomentar las actividades productivas. Producción ganadera 12 Uno de los sectores que muestra un crecimiento es la ganadería. Entre 19802016, los productos que crecieron más de 300% son lo referente a aves y SIAP, Producción ganadera, disponible en <https://www.gob.mx/siap/acciones-y-programas/ produccion-pecuaria>. 12

2018: ENTRE LA CONTINUIDAD Y EL CAMBIO

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GRÁFICA 7

CULTIVOS PRINCIPALES: VARIACIÓN EN LOS RENDIMIENTOS 1980-2016 50.00 40.00 30.00 20.00 10.00 0 (10.00)

(30.00)

Tomate rojo Pepino Fresa Cebolla Sandía Melón Zarzamora Chile verde Avena forrajera... Plátano Pastos Papa Caña de azúcar Naranja Arroz palay Algodón hueso Limón Maíz grano Aguacate Cártamo Cebada grano Trigo grano Soya Tabaco Sorgo grano Frijol Ajonjolí Maíz forrajero... Café cereza Agave

(20.00)

1980-2016

2000-2016

FUENTE: elaboración propia con información de: Superficie, SIAP.

sus derivados (huevo de plato); le siguieron los productos ovinos (más de 100%); y en tercer lugar los bovinos, tanto para carne, leche y ganado en pie (más del 60%). En contraste, miel, guajolote en pie y en canal, lana sucia, caprino leche y cera en greña tuvieron un resultado negativo que va de -15 a -77%. Este crecimiento está asociado al aumento de las superficies de cultivos destinados a la ganadería y al incremento de los hatos ganaderos. En síntesis, nuestra orientación productiva se ha ganaderizado. Este resultado contrasta con los apoyos a la ganadería, el Progan —que es el programa o componente de apoyo ganadero que más recursos tiene—, entre 2012-2017, disminuyó su presupuesto a precios corrientes en un 50.9%. Como en el caso del subsector agrícola, parece que el presupuesto no tiene que ver con los resultados obtenidos en la producción ganadera. Si bien la producción nacional ganadera creció, no logró modificar la balanza comercial de manera positiva. Salvo en miel y bovino de carne, en el resto somos deficitarios, especialmente en porcinos, aves y bovino leches. Lo anterior se puede explicar al menos por dos razones: nuestro consumo nacional de carne creció y estamos exportando una parte importante de nuestra producción ganadera a otros países. Por el lado de las importaciones se

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HÉCTOR MANUEL ROBLES BERLANGA

GRÁFICA 8

CRECIMIENTO GANADERÍA POR TIPO DE ESPECIE O PRODUCTO 1980-2016

Cera en greña

Caprino leche

Guajolote en canal

Lana sucia

Guajolote en pie

Miel

Caprino

Porcino

Porcino carne en...

Caprino carne en...

Bovino

Bovino leche

Bovino carne en...

Ovino

Ovino carne en...

Huevo para plato

Ave en pie

Ave y guajolote

700.0 600.0 500.0 400.0 300.0 200.0 100.0 0 -100.0

FUENTE: elaboración propia con información de: Superficie, SIAP.

GRÁFICA 9

BALANZA COMERCIAL 2016: PRINCIPALES PRODUCTOS GANADEROS 1 000 000 500 000 0 Miel

Bovino, carne en canal

Huevo para plato

Importaciones

Bovino, leche

Aves, carne en canal

Exportaciones

Porcino, carne en canal

FUENTE: elaboración propia con información de: SAGARPA.

tiene que mencionar que mucho de lo que se compra son productos que son considerados como desechos en Estados Unidos.13 13 De enero a junio de 2016, del total de productos que importamos de Estados Unidos, el 16% correspondió a carnes y despojos comestibles, y 9% a residuos y alimento para animales. Dentro de los subproductos y residuos destacan en ese orden: residuos de soya, carne bovina congelada y deshuesada, leche en polvo y natas, tripas, vejigas y estómagos, grasa de animal y sebos, y despojos congelados de bovino.

2018: ENTRE LA CONTINUIDAD Y EL CAMBIO

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Pobreza14 En el caso del comportamiento de la pobreza se realizaron dos ejercicios: el primero con la información disponible de las dimensiones de la pobreza hasta 2014, y el segundo con el Índice de la Tendencia Laboral de la Pobreza (ITLP), que se reportó en 2016. En ambos casos la fuente de información es el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL). La razón de realizar dos ejercicios tiene que ver con la información disponible, ya que los indicadores de las dimensiones de la pobreza se reportaron hasta 2014. Respecto a la dimensión de la pobreza, se observa que entre 2002 y 2014 hay ligeros cambios positivos en las tres dimensiones por ingresos (Alimentaria, Capacidades y Patrimonial), no mayores a 4 %. En contraste, en el mismo periodo, el presupuesto asignado a la vertiente social, educativa y de salud se incrementó en términos reales en 182.5%15, crecimiento mucho mayor a la inflación registrada en el país para el mismo periodo. Los incrementos sustantivos en estás tres vertientes no generaron el mismo impacto en el combate a la pobreza. GRÁFICA 10

COMPARATIVO TIPO DE POBREZA VERSUS PRESUPUESTO PEC Y SOCIAL 140.0

200 000

120.0 150 000

10.0 80.0

100 000

60.0 40.0

50 000

20.0 0.0

Alimentaria Patrimonio

2016

2015

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

Capacidades Presupuesto social

FUENTE: elaboración propia con información de: Coneval, dimensiones de la pobreza y presupuesto SHCP. 14 CONEVAL, Informe de evaluación de la política de desarrollo social, CONEVAL, México, agosto 2017. 15 En este caso se consideraron tres vertientes del gasto: social, salud y educación.

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El segundo ejercicio tiene como información el Índice de la Tendencia Laboral de la Pobreza (ITLP). Este índice permite conocer la tendencia de la proporción de la población que no podría adquirir la canasta alimentaria con su ingreso laboral. El informe de CONEVAL 201616 apunta que la tendencia en la recuperación del ingreso en las zonas rurales ha sido decreciente des de 2014, mismo comportamiento que se observa en el presupuesto de las vertientes social, educativa y de salud, que reporta una disminución entre 2014-2017 de -10 por ciento. GRÁFICA 11

COMPARATIVO ÍTLP, PEC Y PRESUPUESTO SOCIAL 160 000

1.40

155 000

1.20

150 000

1.00 0.80

145 000

0.60

140 000

0.40

Presupuesto social

2017

2016

2015

2014

2013

0.20

130 000

2012

135 000

ITLP

FUENTE: elaboración propia con información de: Coneval, dimensiones de la pobreza y SHCP, PEC.

CAMBIOS Y TENDENCIAS EN LA POLÍTICAS DE APOYO AL CAMPO En diversos estudios anteriores se señaló que el gasto de SAGARPA se caracterizaba por su regresividad y estar concentrado en pocas entidades federativas: La creciente desigualdad y pobreza en el medio rural se explica por el carácter fuertemente regresivo del gasto público, al privilegiar a los productores de mayores ingresos. En efecto, el 10% de los productores más grandes concentran: 80% de ingreso objetivo o apoyos a la comercialización, 60% de los subsidios energéticos e hídricos, 55% de los apoyos para la adquisición de activos productivos de los programas de Desarrollo Rural y 45% de Procampo (OCDE, 2007; Scott, 2011:2).17 CONEVAL, 2017, op. cit. UACh-CIESTAAM, Red de innovación en políticas públicas para el desarrollo territorial rural, México, 2011:2. 16 17

2018: ENTRE LA CONTINUIDAD Y EL CAMBIO

113

En este apartado se abordan estos temas relevantes con la finalidad de identificar cambios sustantivos o reforzamiento de tendencias en la asigna ción del presupuesto de esta institución y de las entidades financieras de apoyo al campo. Programa Proagro Productivo Haight y Fox (2010:7)18 decían de Procampo que […] el programa no ha implementado un techo para limitar el monto de pagos que un individuo o empresa puede recibir [...] resulta que la mayoría de los productores más pobres (los que tienen menos de 5 ha) están completamente excluidos del programa aun cuando figuran entre sus supuestos beneficiarios [...] un análisis económico reciente del Banco Mundial señala que “el gasto en agricultura es tan regresivo que anula aproximadamente la mitad del efecto redistributivo del gasto en desarrollo rural [...] porque más de la mitad se concentra en el decil más rico”. Así que la aguda concentración de los subsidios agrícolas (excepción hecha de Procampo) en unas cuantas manos ya privilegiadas, está agudizando la desigualdad.

En el transcurso del tiempo Procampo sufrió modificaciones tanto de nombre (ahora se llama Proagro Productivo), como en su reglas de operación en el sentido de topes máximos que podía recibir un productor y la cuota por superficie habilitada. Hasta 1995 Procampo permitía apoyar solamente a los productores que sembrasen maíz, frijol, trigo, arroz, sorgo, soya, algodón, cártamo y cebada forrajera. No fue sino hasta el ciclo otoño-invierno 1995/1996 que se permitió la entrada a todo cultivo lícito y a la superficie en explotación pecuaria o forestal. En 1998, una persona física podía obtener los apoyos por superficies mayores a 100 hectáreas de riego o 200 de temporal para un solo predio. Además, tenía acceso a los apoyos cualquier arrendatario que documentara el arrendamiento de superficies mayores a las establecidas por la ley para mantener en propiedad, siempre y cuando presentara una solicitud por cada predio cuyo propietario o legal poseedor no rebase el límite estableci do por la ley. En las Reglas de operación 2007 se estableció que el apoyo por hectárea sería de $873.00, y el monto máximo de apoyo que podía recibir un produc tor, sería de acuerdo a lo siguiente: las personas físicas hasta 100 hectáreas 18 Jonathan Fox y Libby Haight, “Síntesis de hallazgos. Tendencias en la política de subsidios agrícolas”, en Subsidios para la desigualdad. Las políticas públicas del maíz en México a partir del libre comercio, Woodrow Wilson International Center for Scholars, México, 2010.

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de riego o 200 de temporal, o superiores en los casos previstos en la fracción XV del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y hasta 2 500 hectáreas de riego y 5 000 de temporal para las sociedades mercantiles y civiles. Hasta aquí el Procampo beneficiaba a los que más tierra tenía o a las personas que podían arrendar grandes superficies. Ante las críticas al programa, en 2009 SAGARPA estableció un límite de apoyo de hasta 100 mil pesos por persona física beneficiaria, por ciclo agrícola. En 2014 cambió de nombre a Proagro Productivo y estableció topes de acuerdo al tamaño del predio y a la disponibilidad de agua para regar, otorgando montos mayores a los productores de autoconsumo, especialmente a los que tienen predios hasta tres hectáreas de temporal y ubicados en los municipios del Programa Nacional México Sin Hambre (PNMSH). En 2015 el cambio fue mínimo, pues sólo se ajustó la cuota para el grupo de transición que pasó de 963 a mil pesos. Para 2006 se reducen los apoyos para los productores en transición y comerciales a 800 y 700 pesos por hectárea, respectivamente. Asimismo, el límite de superficie de incentivo por productor agrícola sería el de 100 hectáreas de riego o su equivalente en temporal, y 2 500 hectáreas de riego o su equivalente por persona moral, excepto para el componente de Proagro Productivo cuyo máximo de apoyo es de 80 hectáreas, independientemente de su régimen hídrico. En 2017 se dan dos cambios: a) la superficie elegible del predio, se refiere a la superficie mayor incentivada por predio, a través del componente Proagro Productivo, misma que no deberá exceder de 80 hectáreas; y b) las cuotas se reducen para los estratos más altos. Estas modificaciones hicieron menos regresivo el programa y tendieron a favorecer a los productores pequeños registrados en el padrón. Entre 20122015, los productores de hasta cinco hectáreas representaban el 78% y les correspondía el 45.6% de los recursos. Para 2016 los porcentajes fueron 45.6 y 58.2%, respectivamente, con lo que el monto creció para este estrato en un 13%. En contraste, los productores de más de 20 hectáreas —que representan alrededor del 2% del padrón— recibieron el 19.6% en 2015 y el 11.2% en 2016. Como las cuotas para los productores grandes disminuyeron en 2017, todavía se van a concentrar los recursos en los estratos más pequeños.19 A manera de conclusión y comparando con las observaciones que se hicieron respecto al programa se tienen los siguientes resultados: a) hay una mejor distribución de los recursos del programa pues ahora los pequeños productores hasta cinco hectáreas concentran el 58.2%; b) se lograron 19

Cuando se disponga del padrón 2017 se podrá constatar esta afirmación.

2018: ENTRE LA CONTINUIDAD Y EL CAMBIO

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GRÁFICA 12

DISTRIBUCIÓN DE PROAGRO PRODUCTIVO POR TAMAÑO DE PREDIO 100 90 80 70 Porcentaje

60 50 40 30 20 10 0

Apoyos 2012-2015

Monto 2012-2015

Hasta 1 ha Más de 5 hasta 10 ha

Apoyos 2016

Más de 1 hasta 2 ha Más de 10 hasta 20 ha

Monto 2016

Más de 2 hasta 5 ha Más de 20 ha

FUENTE: elaboración propia con información del ejercicio de los programas de SAGARPA 20152016.

acotar los apoyos a los grandes productores mediante máximo de superficie apoyada y montos menores, falta el doble pago por ciclo agrícola, y c) como el padrón se mantiene cerrado, no mejoró la cobertura del programa en los estados del centro y sur del país. Programa Progan Productivo Rodríguez (2013:14),20 en el trabajo los Subsidios destinados al sector gana dero concluye: En lo tocante a la distribución de dichos recursos públicos, el estudio del ejercicio del PROGAN 2008 muestra, como lo hacen otros, una importante concentración de los recursos en los grandes productores (en este estudio se entiende por grande productor al ganadero que posee más 300 UA, que es el tope máximo de apoyo del PROGAN). La ganadería de carne que se lleva la mayor parte del recurso: el 2.46% de los perceptores que tienen más de 155 UA se llevaron 32.62% de los recursos entregados a este tipo de ganadería. Si observamos los beneficiarios que tienen 300 o más cabezas de ganado, éstos representan sólo el 0.65% de los ganaderos apoyados, a pesar de ello recibieron el 18.74% del monto entregado a la ganadería de carne. Guadalupe Rodríguez, Subsidios destinados al sector ganadero. El caso de Progan 2008, dis ponible en <subsidiosalcampo.org.mx>, México, 2013. 20

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HÉCTOR MANUEL ROBLES BERLANGA

Al igual que el Proagro-Procampo, para los apoyos ganaderos existió la presión desde distintas instancias para que el programa estableciera montos de apoyo por productor y que disminuyeran las cuotas a los productores con hatos mayores. Las ROP de 2003, cuando inicia el Progan, establecían que para proyectos de pequeñas propiedades, se apoyaría hasta un máximo de 300 vientres bovinos en edad reproductiva del total de la población de ganado en el pre dio. Además, se estableció la primera restricción, al señalarse que el productor elegible que resultara beneficiario en el periodo 2003-2006, sería apoyado hasta con $1 800.00 por vientre bovino en edad reproductiva, sujeto a la disponibilidad presupuestal anual y de acuerdo a los años de beneficio del programa. En las ROP de 2008 se establecieron los estratos de apoyo y los montos de subsidio por estrato; en 2014, en el estrato A, aumenta un peso el apoyo por vientre y colmena de algunas especies y disminuye el apoyo en bovinos de carne y lecheros, y en el estrato B disminuyen los poyos por especie; en 2015 no hay cambios, salvo que aparece el rubro de apoyo a conejos; en 2016 aparece el rubro de apoyo a cerdos, se aumenta el apoyo a conejos en ambos estratos y disminuye el número de apoyos por vientre y especie para el estrato B; y finalmente, en 2017 desaparecen los estratos y los apoyos por especie disminuyen. Estos cambios en las ROP, a diferencia de Proagro Productivo, no se refle jaron en una mejor distribución de los apoyos por estrato de productor. En 2016, los apoyos por vientre para ganado bovino de doble propósito y de carne —del estrato con más de 35 cabezas que representaba el 39.8% del padrón de beneficiarios— se llevó el 64.5% del presupuesto ejercido, mientras que los estratos hasta diez cabezas de ganado, los porcentajes fueron 12.6 y 3.7%, respectivamente. Es importante señalar que en 2017, el estrato de más de 35 cabezas ya no aparece en reglas de operación, lo que se reflejó en una disminución de presupuesto para el programa en 2017, de 943 millones de pesos con respecto a lo que se ejerció en 2016; y en el PPEF 2018 va continuar la acotación a 35 cabezas, pues sólo se actualizó el presupuesto con respecto al 2017. Apoyos a la comercialización Echánove Flavia (2013:19-20),21 en un trabajo para la página de Subsidios al Campo, señaló sobre los apoyos a la comercialización: Flavia Echánove, Apoyos del gobierno a la comercialización de granos: los programas de agricultura por contrato y coberturas de precios, disponible en <subsidiosalcampo.org.mx>, México, 2013. 21

2018: ENTRE LA CONTINUIDAD Y EL CAMBIO

117

GRÁFICA 13

DISTRIBUCIÓN DEL PROGAN POR NÚMERO DE CABEZAS DE GANADO BOVINO

Porcentaje

2014-2016 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

Apoyos 2014 Montos 2014 Apoyos 2015 Montos 2015 Apoyos 2016 Montos 2016

Más de 35 cabezas Más de 20 hasta 30 cabezas Más de 5 hasta 10 cabezas

Más de 30 hasta 35 cabezas Más de 10 hasta 20 cabezas Hasta 5 cabezas

FUENTE: elaboración propia con los padrones de SAGARPA 2014-2016.

[…] la concentración de los apoyos del programa de coberturas de precios es también evidente a nivel geográfico, habiendo beneficiado mayoritariamen te a estados del norte del país. Así, en 2010, los estados de Sinaloa, Tamaulipas, Sonora, Chihuahua y Baja California fueron receptores del 73% del monto total con que fue apoyado el programa. Los otros dos estados que les siguieron en importancia, Jalisco y Guanajuato, concentraron conjuntamente el 13% de los apoyos. Para 2011, la concentración en las mencionadas entidades norteñas aumentó, ya que a ellas se dirigió el 80% de los recursos del programa.

La situación no cambió con lo reportado por Echánove en 2013, los es tados de Tamaulipas, Sinaloa, Sonora, Jalisco y Chihuahua concentraron el 86.2% de los apoyos dirigidos a la comercialización en 2015 y en 2016, al corte al primer semestre, en los mismos estados se lleva invertido 64.7% del presupuesto. Financiamiento El trabajo realizado por Meza (2013:32)22 para la página Subsidios al Cam po, con información de 2010, concluyó que el financiamiento a las activida Miguel Meza, Los servicios financieros en el sector rural, disponible en <subsidiosalcampo.org.mx>, México, 2013. 22

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HÉCTOR MANUEL ROBLES BERLANGA

GRÁFICA 14

COMPARATIVO APOYOS A LA COMERCIALIZACIÓN 2013-2016 40.0 30.0 20.0 10.0

Tamaulipas Sinaloa Sonora Jalisco Chihuahua Guanajuato Zacatecas Baja California Michoacán Veracruz Chiapas Durango Campeche RL Guerrero Puebla San Luis Potosí Oaxaca Baja California Sur Coahuila Nuevo León Nayarit Yucatán Morelos Querétaro Quintana Roo México Tlaxcala Hidalgo Aguascalientes Colima Tabasco CDMX*

2013

2016

FUENTE: elaboración propia con información del ejercicio de los programas de SAGARPA 2016.

des agropecuarias y forestales, por lo general favorecía a sectores con cierta capacidad productiva. A FIRA le gusta resaltar que los principales beneficiarios de su crédito son los productores de bajos ingresos, pues en los últimos años el número de beneficiarios en este estrato ha aumentado y además representa el abrumador 96.8% de sus prestarios frente a los productores de altos ingresos que sólo representan el 3.2%. Sin embargo, si vemos el monto de los recursos que se han canalizado a estos sectores en los últimos años, la cuestión cambia radicalmente, pues resulta que los productores de bajos ingresos que representan el 96.8% del total de los acreditados por FIRA recibieron el 40.7% del total del crédito, mientras los productores de más altos ingresos, que representan el 3.3% recibieron el 59.3%, lo que nos muestra la enorme inequidad en la distribución del crédito FIRA y la marcada concentración del mismo en los prestatarios de mayor ingresos, y aunque esta situación no es nueva en los últimos quince años se ha agravado.

En este caso comparamos dos momentos distintos: 2010 versus 2016.23 Es importante señalar que en 2010, FIRA clasificaba a los productores en tres En este caso nos referimos al financiamiento o colocación de cartera, no a los recursos de subsidios. 23

2018: ENTRE LA CONTINUIDAD Y EL CAMBIO

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categorías: pd1, pd2 y pd3.24 A partir de 2014 la clasificación cambio a cinco categorías: E1, microempresa; E2, empresa familiar; E3, pequeña empresa; E4, mediana empresa; y E5, empresa grande.25 Se observa una concentración del financiamiento en grandes empresas o productores. Los más favore cidos son los productores o empresas con mayores recursos. En 2010, como lo señaló Meza, los PD3 recibieron el 59.3% del financiamiento, mientras que en 2016 las empresas grandes se llevaron 64.4%. Igualmente crecieron las desigualdades entre estratos: en 2010 los PD1 recibieron en promedio 16 261 y los PD3, 52 562 pesos. Para 2016 los apoyos fueron: 6 620 para microempresarios y de 108 736 pesos para grandes empresas. Es importante señalar que en el caso de la Financiera Nacional de Desarro llo Agropecuario, Rural, Forestal y Pesquero (FDN), se observa menos con centración del crédito por tipo de productor o empresa,26 mientras que en FIRA las diferencias entre los extremos fue de 15 veces; en la FND la diferencia entre PD1 y grandes empresas fue de 12 veces. En 2016, en promedio, los PD1 recibieron 370 pesos, mientras las grandes empresas fueron casi cinco mil pesos. En el caso de la concentración, los PD1 representan el 30% de los acreditados y les correspondió el 14.1% del financiamiento, mientras que las grandes empresas sus porcentajes son 1.9 y 12%, respectivamente. Es decir, en la FND es ligeramente menor la diferencia entre estratos y menos concentrado en las grandes empresas. Sobre la distribución geográfica del financiamiento se observa una concentración en entidades del norte y occidente del país. Las entidades de Sinaloa, Jalisco, Chihuahua, Sonora, Michoacán, Guanajuato y Tamaulipas concentran el 52.7% del financiamiento que otorgó FIRA y FND en 2016, cuando en estas siete entidades se concentran el 17.7% de las Unidades de Producción (UP) con actividad agropecuaria y forestal. También se observa que ambas Los pd1 son aquellos productores en desarrollo cuyo Ingreso Neto Anual no rebasa mil veces el salario mínimo en la zona en que se realicen las inversiones; los pd2 tienen ingresos mayores a mil y hasta 3 mil, y los pd3 superan los 3 mil salarios mínimos anuales. 25 E1, microempresa: persona física que se dedica a actividades primarias y/o actividades rurales no agropecuarias y monto de crédito hasta diez mil UDI por acreditado final; E2, empresa familiar: persona física o moral con actividades económicas en el sector primario y/o rural y monto de crédito hasta 33 mil UDI por acreditado final; E3, pequeña empresa: persona física o moral con alguna actividad en el sector primario y/o rural y monto de crédito no rebasa los 160 mil UDI por acreditado final; E4, mediana empresa: persona física o moral con alguna actividad en el sector primario y/o rural y monto de crédito de hasta cuatro millones de UDI por acredita do final de cuatro millones de UDI por acreditado final, y E5, empresa grande: persona física o moral con alguna actividad en el sector primario, de transformación de productos agropecuarios, forestales y pesqueros, agroalimentario y/o rural y monto de crédito de más de cuatro mi llones de UDI por acreditado final. 26 Por no disponer de la información de 2012 o años anteriores, no se realizó el comparativo. 24

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HÉCTOR MANUEL ROBLES BERLANGA

GRÁFICA 15

20.0 10.0 0

PD1

PD2

PD3

E5-Empresa grande

30.0

E4-Mediana empresa

40.0

E3-Pequeña empresa

50.0

E2-Empresa familiar

70.0 60.0 50.0 40.0 30.0 20.0 10.0 0

60.0

E1-Microempresa

FIRA: FINANCIAMIENTO POR TIPO DE PRODUCTOR, 2010-2016

FUENTE: elaboración propia con información de FIRA, 2010-2016.

GRÁFICA 16

Porcentaje

FND DISTRIBUCIÓN DEL CRÉDITO POR TIPO DE PRODUCTOR Y EMPRESA, 2016 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

Apoyos 2012-2015

Hasta 1 ha Más de 2 hasta 5 ha

Monto 2012-2015

Más de 1 hasta 2 ha

FUENTE: elaboración propia con información de la FND.

instituciones favorecen más o menos a las mismas entidades duplicando esfuerzos. Programa Especial de Energía para el Campo De acuerdo con SAGARPA, el Programa tiene como finalidad que las perso nas físicas y morales que realicen actividades agrícolas y que utilicen energía eléctrica en el bombeo y rebombeo de agua para uso de riego agrícola, sean beneficiarios de la Cuota Energética de energía eléctrica a tarifas de

2018: ENTRE LA CONTINUIDAD Y EL CAMBIO

121

GRÁFICA 17

DISTRIBUCIÓN DEL FINANCIAMIENTO POR ENTIDAD FEDERATIVA (MILES DE MILLONES DE PESOS) 30.00 25.00 20.00 15.00 10.00

0.00

Sinaloa Jalisco Chihuahua Sonora Michoacán Guanajuato Tamaulipas Veracruz Chiapas Nuevo León México Baja California Durango Puebla San Luis Potosí Nayarit CDMX Coahuila Yucatán Oaxaca Zacatecas Aguascalientes Querétaro Hidalgo Campeche Tabasco Colima Morelos Baja California Sur Quintana Roo Guerrero Tlaxcala

5.00

FND

FIRA

FUENTE: elaboración propia con información del ejercicio de los programas de FIRA y FND 2016.

estímulo, para incentivar los procesos primarios de las actividades agrícolas. El sector al que va dirigido el programa es […] cualquier productor que se dedica a las actividades agrícolas y que utilice energía eléctrica en el bombeo y rebombeo de agua para uso de riego agrícola, mismos que deberán estar al corriente en sus obligaciones con la Comisión Federal de Electricidad (CFE) y la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA).27

Con base en el ejercicio del presupuesto 2015 que reporta SAGARPA, se pueden sacar varias conclusiones: a) los apoyos en la tarifa de estímulo signi ficaron 24 655 millones de pesos,28 lo que representa un alto subsidio, mayor a lo que se desembolsa en Procampo, apoyos a la comercialización y Progan juntos en un año; b) beneficia sólo a los productores que disponen de riego 27 SAGARPA, disponible en <https://www.gob.mx/sagarpa/acciones-y-programas/programaespecial-de-energia-para-el-campo-en-materia-de-energia-electrica-de-uso-agricola>. 28 Es importante señalar que el subsidio a la tarifa no son en recursos líquidos, en los recibos que emite la CFE se registra el costo real y el costo considerando el subsidio con lo que disminuye en el recibo la tarifa a pagar.

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HÉCTOR MANUEL ROBLES BERLANGA

de bombeo y rebombeo; para ese año se dieron 65 530 apoyos; si cada apoyo representa un productor, se atendió el 1.7% de las UP con actividad agrícola y 10.4% de las UP que disponen de riego; c) 78.5% del apoyo se ejerció en seis estados: Chihuahua, Guanajuato, Jalisco, Coahuila, Michoacán y Duran go; d) el monto promedio por apoyo fue de 376 mil pesos, lo que significa un alto subsidio a este tipo de productor, y e) no se apoyó a los estados de Ciudad de México, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán y Zacatecas. GRÁFICA 18

DISTRIBUCIÓN DE APOYOS PROGRAMA ESPECIAL DE ENERGÍA PARA EL CAMPO 40.00 35.00 30.00 25.00 20.00 15.00 10.00 0.00

Chihuahua Guanajuato Jalisco Coahuila Michoacán Durango Baja California Querétaro Aguascalientes Puebla San Luis Potosí Baja California Sur Nuevo León Colima Hidalgo México Nayarit Morelos Quintana Roo Chiapas Campeche Guerrero Oaxaca CDMX Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatán Zacatecas

5.00

FUENTE: elaboración propia con información del ejercicio de los programas de SAGARPA, 2016.

Es importante reflexionar sobre este subsidio que se otorga. El Centro Mario Molina, en la presentación del trabajo “Reforma y desacoplamiento de subsidios eléctricos que causan la sobreexplotación de los acuíferos”,29 señala entre otras cosas: a) la tasa a la que se incrementa el número de acuí feros sobreexplotados no es sostenible; b) la sobreexplotación es causada o agravada por los subsidios actuales a la electricidad para bombeo del agua; c) el subsidio bruto es de 15 mil millones de pesos anuales (en 2015 la cuota energética anual, de acuerdo con el padrón de beneficiarios, fue de 24 mil pesos); d) el gasto gubernamental por el subsidio a la tarifa eléctrica 29 Centro Mario Molina para Estudios Estratégicos del Sector Ambiental (s/f), “Reforma y desacoplamiento de subsidios eléctricos que causan la sobreexplotación de los acuíferos”, presen tación power point, disponible en <www.centromariomolina.org>.

2018: ENTRE LA CONTINUIDAD Y EL CAMBIO

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del sector agrícola, entre 2003-2013 creció 1.57 veces en diez años; e) el sub sidio genera a corto plazo falsa rentabilidad de ciertos cultivos; a mediano plazo no hay incentivos a adoptar y mantener mejores tecnologías; y a largo plazo, pérdida de competitividad del sector y agotamiento crítico de mantos freáticos que incrementarán aún más los costos por bombeo, y f) es un subsidio que beneficia más a los agricultores más ricos, al decil X le correspondió el 53.7% del monto, con un promedio de 409 mil pesos por usuario, mientras que el decil I recibe en promedio 113 pesos al año. Distribución de los apoyos de SAGARPA por entidad federativa Robles (2013:6-7),30 al analizar el presupuesto de SAGARPA 2007-2010, llegó a las siguientes conclusiones: “en términos absolutos se ejerció el 40% del presupuesto en cinco entidades: Sinaloa, Tamaulipas, Sonora, Jalisco, y Chihuahua”. Además señala que […] la concentración del presupuesto en ciertas entidades es una constante año con año. Los cuatro años analizados del presupuesto por entidad federa tiva (2007-2010) presentan la misma curva de distribución, la única diferencia observable es que en los últimos dos años las diferencias de montos recibido por entidad son menores cuando se comparan entre ellas […] Cada programa de SAGARPA elaboró una Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) y estableció la problemática que quería resolver; sobre esta lógica pareciese que los productores más capitalizados son los que más deficiencias tienen y los que acumulan todos los problemas los cuales no resuelven, pues año con año reciben apoyos.

Con la información de 201631 se encuentra casi el mismo comportamiento. Aparecen las cinco entidades y se agregan dos más: Veracruz y Chiapas. Estas siete entidades concentraron el 41.2% del presupuesto ejercido en ese año, cuando sólo registran el 29.3% de las UP. La aparición de otros estados y una menor concentración de los subsidios tienen que ver con la disminu ción del presupuesto a algunos programas, a los topes máximos que puede recibir un productor y a mayores recursos a algunos programas de apoyo a medianos y pequeños productores. Otra de las conclusiones es que no se encuentra una relación entre montos ejercidos y el número de UP que existen en cada entidad federativa. Por 30 Héctor Robles, “Ejercicio del presupuesto de SAGARPA por programa y entidad federativa”, disponible en <subsidiosalcampo.org.mx>, México, 2013. 31 No se incluyó el estímulo que otorga el Programa Especial de Energía para el Campo y los recursos financieros de FND y FIRA, por tener otra característica distinta a los subsidios que otorga SAGARPA mediante sus programas.

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HÉCTOR MANUEL ROBLES BERLANGA

ejemplo, Tamaulipas y Sinaloa, que ejercieron el 16.1% del presupuesto, sólo registran el 3.1% de las UP, mientras que Chiapas y Veracruz sus porcentajes son 13.6 y 20.8%, respectivamente. En ese sentido, estados como Tamaulipas, Sinaloa, Sonora, Chihuaha y Jalisco se ven favorecidos, mientras que los estados del sur del país se ven desfavorecidos con la distribución del presupuesto. GRÁFICA 19

SAGARPA: MONTO EJERCIDO 2016 VERSUS UNIDADES DE PRODUCCIÓN 12.0 10.0 8.0 6.0 4.0 2.0 Tamaulipas Sinaloa Veracruz Chiapas Jalisco Chihuahua Michoacán Sonora Guanajuato Oaxaca Puebla Guerrero Durango CDMX San Luis Potosí México Zacatecas Hidalgo Yucatán Coahuila Aguascalientes Campeche Nayarit Morelos Tabasco Tlaxcala Querétaro Nuevo León Baja California Quintana Roo Colima Baja California Sur

Monto

FUENTE: elaboración propia con información del ejercicio de los programas de SAGARPA 2016.

Lo anterior se refleja cuando se obtiene el per cápita. Para este ejercicio se dividió el monto ejercido entre el total de UP con la actividad agropecua ria que se registra en cada entidad federativa. Aparece la Ciudad de México en primer lugar porque una parte importante del presupuesto de comercialización se administra por ASERCA y se reporta en esta ciudad. Eliminando esta entidad, los apoyos per cápita más altos se otorgan en nueve estados del norte del país y los más bajos en nueve entidades del centro y sur de México. Gasto federalizado de SAGARPA Durante el periodo 2003-2017, en términos reales, el gasto que operan las entidades federativas conforme a las Reglas de Operación de SAGARPA, disminuyó en un 31%. Destaquemos algunos puntos relacionados con el

2018: ENTRE LA CONTINUIDAD Y EL CAMBIO

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GRÁFICA 20

MONTO PER CÁPITA POR UP POR ENTIDAD FEDERATIVA 90 000.0 80 000.0 70 000.0 60 000.0 50 000.0 40 000.0 30 000.0 20 000.0 10 000.0 CDMX Tamaulipas Baja California Sonora Sinaloa Aguascalientes Baja California Sur Chihuahua Durango Coahuila Colima Jalisco Campeche Quintana Roo Nuevo León Morelos Yucatán Guanajuato Querétaro Nayarit Michoacán Zacatecas San Luis Potosí Tlaxcala Veracruz Chiapas Tabasco Guerrero Hidalgo Oaxaca Puebla México

0.0

FUENTE: elaboración propia con información del ejercicio de los programas de SAGARPA, 2016.

presupuesto concurrente: a) los recursos para que operen las entidades fede rativas siempre han representado menos del 6% de los recursos de SAGARPA; b) a partir de 2009 los recursos destinados para este rubro disminuyeron de manera constante hasta 2016 y sólo se recuperaron a valores de 2012 en 2017; c) para 2018, en el PPEF no se asignaron recursos al programa concurrente; d) las aportaciones de SAGARPA a los estados alcanzaron sus picos en 2004 (5.9%) y 2008 (5.8%), y a partir de ese año empezaron a dis minuir hasta representar sólo el 2.4% del presupuesto asignado a esta insti tución en 2017 y, como ya se dijo, no se asignó presupuesto en 2018. En conclusión, los recursos que operan los estados son muy bajos; cada año se fue centralizando y a su vez fueron disminuyendo. Este es otro tema a discutir: ¿deberían disminuir los recursos que operan las entidades federati vas y cuál debería ser su participación? Comparativo de los principales programas 2007-2018 Al revisar los principales programas y componentes de apoyo productivo en sus modalidades de transferencias condicionadas, proyectos productivos, desarrollo de capacidades, financiamiento e infraestructura se encontraron los siguientes resultados:

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GRÁFICA 21 SAGARPA: GATO FEDERALIZADO 2003-2018 100 98 96 94

SAGARPA

2018

2017

2016

2015

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

Estados

FUENTE: elaboración propia con información del PEF 2003-2017.

• En el PPEF 2018, al Programa de Concurrencia con las Entidades Fede rativas no se le asignó presupuesto. Esto no significa que desaparezca, pues los recursos de los componentes federalizados, como el PESA, COUSSA y Extensionismo, sí cuentan con presupuesto; más bien la pregunta es la proporción del presupuesto de estos componentes que van operar las entidades federativas. • Con respecto a 2007, los dos programas que cuentan con padrón de productores: Proagro Productivo y Progan, reportan una disminución año con año de su presupuesto, lo que se explica por la disminución de las cuotas de apoyo y la depuración del padrón. • El Programa de Apoyo a la Comercialización registra un incremento de 12.8% entre 2007-2018 y una disminución de -7.3% entre 20132018. El balance general de asignación presupuestal para este pro grama durante el periodo 2007-2018 es negativo si consideramos la inflación. • En el PPEF 2018 sólo los componentes: PESA, Desarrollo de Zonas Áridas, Proagro Productivo, Progan y el Programa de Sanidad e Inocuidad Agroalimentaria, registran incrementos con respecto al presupuesto aprobado en 2017. En todos los casos el aumento es menor al 5%, lo que significa sólo una actualización de su presupuesto. • Los componentes o programas ganadores en términos de presupuesto son: Desarrollo Productivo Sur Sureste; PESA; Tecnificación del Riego; Programa de Fomento a la Productividad Pesquera y Acuícola; PIMAF; El Campo en tus Manos; Joven Emprendedor; Desarrollo de

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Capacidades y Extensionismo Rural; Programa de Sanidad e Inocuidad Agroalimentaria; Acceso al Financiamiento; Agroasmex y FIRA. • La situación cambia si el análisis se hace del periodo 2013-2018. Sólo resultan con mayores presupuestos: Desarrollo Productivo Sur Sureste (antes Trópico Húmedo); Desarrollo de las Zonas Áridas y PROCAFE e Impulso Productivo al Café. • Todo el rubro de financiamiento y aseguramiento (FIRA, FND y Agro asemex) durante el periodo 2003-2018, disminuyeron paulatinamente el presupuesto asignado para subsidios. CUADRO 4

COMPARATIVO PRESUPUESTO PRINCIPALES PROGRAMAS Diferencia (%) Programa o componente

20072018

20132018

20172018

- 100.0

Desarrollo Productivo Sur Sureste (antes Trópico Húmedo)

445.9

100.6

- 14.8

Proyecto Estratégico de Seguridad Alimentaria (PESA)

139.0

- 13.4

2.4

Desarrollo Comercial de la Agricultura Familiar

- 100.0

Desarrollo de las Zonas Áridas

28.8

79.7

2.4

Tecnificación del Riego

Programa de Concurrencia con las Entidades Federativas

67.0

- 32.6

- 18.0

PROAGRO Cultivos Básicos y Estratégicos (antes Procampo)

- 25.2

- 33.5

4.1

PROGAN Productivo

- 48.2

- 51.6

4.8

Programa de Fomento a la Productividad Pesquera y Acuícola

733.6

- 11.8

- 13.6

12.8

- 7.3

- 11.8

104.6

- 6.9

- 56.6

32.1

66.7

- 20.0

- 20.7

- 50.9

- 38.3

71.9

- 10.9

- 18.8

Jóven Emprendedor y Fondo de Tierras (2)

117.7

- 38.8

- 46.3

Desarrollo de Capacidades y Extensionismo Rural

220.4

- 51.5

- 23.3

Incentivos a la Comercialización Programa de Incentivos para Productores de Maíz y Frijol (PIMAF) PROCAFE e Impulso Productivo al Café FAPPA El Campo en tus Manos (antes PROMUSAG)

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HÉCTOR MANUEL ROBLES BERLANGA

CUADRO 4 (CONTINUACIÓN)

Diferencia (%) Programa o componente

20072018

20132018

20172018

Programa de Sanidad e Inocuidad Agroalimentaria

160.1

15.3

4.8

Acceso al Financiamiento (antes Acceso al Financiamiento en Apoyo: Pecuario, Agricultura y Pesca)

115.6

- 38.7

- 15.8

Capitalización Productiva Agrícola (antes Modernización de Maquinaria y Equipo)

- 21.4

2.5

AGROASEMEX

175.0

- 4.3

- 6.5

66.7

- 22.3

- 16.7

- 38.7

- 28.5

- 50.0

Fideicomisos Instituidos en Relación con la Agricultura (FIRA) (3) Financiera Nacional de Desarrollo Agropecuario, Rural, Forestal y Pesquero (FND) Agricultura Protegida (S) (4)

- 100.0

1. Los programas cambian de nombre entre administraciones y en algunos años donde no aparece presupuesto no significa que no exista, sólo que no fue desglosado. 2. En algunos años incluye el Fondo de Tierras (2008-2013) y en otros es sólo Joven Emprende dor (2007, 2014-2015). En 2016-17 cambia de nombre. 3. Se refiere a los componentes de subsidios no al programa de acreditación. 4. El componente existe en 2016 y 2017 pero no está desagregado su presupuesto. 5. Algunos programas en el transcurso del tiempo cambiaron y pueden estar apoyando actividades distintas, por ejemplo El Campo en tus Manos, Joven Emprendedor. 6. (P) Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2018. FUENTE: DOF, PEF 2007-2017 y PPEF 2018.

IMPORTANCIA DE LA PEQUEÑA AGRICULTURA Las razones para poner en el centro a la pequeña agricultura son, como lo señala la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO)32 en el Año Internacional de la Agricultura Familiar 2014: • La agricultura familiar y a pequeña escala están ligadas de manera indisociable a la seguridad alimentaria mundial. • La agricultura familiar rescata los alimentos tradicionales, contribuyendo a una dieta equilibrada, a la protección de la biodiversidad agrícola del mundo y al uso sostenible de los recursos naturales. 32

<http://www.fao.org/family-farming-2014/es/>.

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• La agricultura familiar representa una oportunidad para dinamizar las economías locales, especialmente cuando se combina con políticas específicas destinadas a la protección social y al bienestar de las comu nidades. La importancia de la pequeña agricultura va más allá de nuestro país, como lo revelan estas cifras: • Estadísticas comparables recopiladas para 81 países —que implican dos terceras partes de la población mundial y 38% de la superficie agrícola— muestran que 73% del total de explotaciones cuenta con menos de una hectárea de tierra y 85% con menos de dos hectáreas.33 • Se estima que 500 millones de pequeños productores agrícolas en todo el mundo sostienen a unos dos mil millones de personas, es decir, un tercio de la población global. Además de representar un alto porcentaje de la producción agrícola mundial, esto incide en los medios, la ca lidad de vida y la seguridad alimentaria de millones de familias rurales. No existe razón para creer que esta posición cambie de manera sustancial en el corto y mediano plazos.34 • En el futuro, se necesita un sistema agrícola que produzca alrededor de 50% más de alimentos para abastecer a los nueve mil millones de personas que habitarán el planeta en 2050; que provea alimentos para una nutrición adecuada; que aumente los niveles y la capacidad de recuperación de los ingresos y del empleo para la mayoría de los pobres del mundo (75% vive en áreas rurales y depende en gran medida de la agricultura como sustento); que entregue servicios ambientales —tales como el secuestro del carbono, la gestión de las cuencas hidrográficas y la preservación de la biodiversidad—, y que utilice más eficientemente los limitados recursos hídricos y del suelo.35 En México, la importancia de la pequeña agricultura se refleja en los si guientes datos: 33 HLPE, Inversión en la agricultura a pequeña escala en favor de la seguridad alimentaria, Informe del Grupo de Alto Nivel de Expertos en Seguridad Alimentaria y Nutrición del Comité de Seguridad Alimentaria Mundial, Roma, 2013:7-11. 34 Aserca, Las tendencias en la agricultura a pequeña escala y en los mercados de productos agro alimentarios, páginas 7-11, disponible en <http://www.infoaserca.gob.mx/claridades/revistas/244/ ca244-7.pdf>. 35 Banco Mundial, 2014, Agricultura: Resultados del sector. Un motor para el crecimiento sostenible y la reducción de la pobreza, abril, 2014:1, disponible en <http://www.bancomundial.org/es/results/ 2013/04/15/agriculture-results-profile>.

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HÉCTOR MANUEL ROBLES BERLANGA

La pequeña unidad es predominante en el campo mexicano De acuerdo con distintos organismos multinacionales: Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), Instituto In teramericano de Cooperación para la Agricultura (IICA) y el Banco Mundial (BM) e investigadores del sector agropecuario, la pequeña agricultura tiene una enorme importancia en la economía agropecuaria de los países. Como lo reporta el Censo Agrícola y Ganadero 2007 que levantó el Instituto Nacio nal de Estadística, Geografía e Informática (INEGI) es especialmente importante en México; de las 4 millones 69 mil 938 unidades de producción (up) con actividad agropecuaria o forestal, el 67.8% son menores o iguales a cinco hectáreas. CUADRO 5

UNIDADES DE PRODUCCIÓN TOTALES Y CON ACTIVIDAD AGROPECUARIA Y FORESTAL POR TAMAÑO DE PREDIO

Tamaño de predio

Hectáreas

Con actividad agropecuaria y forestal UP

Hasta 1 ha.

1 533 327

992 890 1 125 020

Hectáreas

27.64

765 865

1.12

Más de 1 hasta 2 ha.

882 389

1 539 236

674 831

16.58

1 210 004

1.77

Más de 2 hasta 5 ha.

1 270 515

4 511 651

961 931

23.64

3 457 323

5.05

Más de 5 hasta 10 ha.

807 668

6 093 711

595 064

14.62

4 513 579

6.60

Más de 10 hasta 20 ha.

490 310

7 279 716

348 666

8.57

5 226 142

7.64

Más de 20 hasta 50 ha.

319 627 10 077 746

217 310

5.34

6 865 140

10.03

Más de 50 hasta 100 ha.

120 722

8 702 408

77 963

1.92

5 623 535

8.22

Más de 100 hasta 1000 ha.

111 776 29 291 866

62 524

1.54 16 157 343

23.61

Más de 1000 hasta 2500 ha.

7 364

11 620 392

3 772

0.09

5 967 642

8.72

Más de 2500 ha.

5 147

32 239 493

2 857

0.07

18 649 030

27.25

Total

5 548 845 112 349 110 4 069 938 100.00 68 435 603 100.00

FUENTE: INEGI, Censo Agrícola Ganadero 2007.

Es la unidad de producción que más ha crecido en el país Las UP menores a cinco hectáreas, en lugar de disminuir en el transcurso del tiempo como se pretendió con muchas políticas agrarias, se han multi

2018: ENTRE LA CONTINUIDAD Y EL CAMBIO

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plicado, su crecimiento en 80 años fue del 708.7%, al pasar de 332 mil que existían en 1930, a 2.6 millones de unidades en el 2007, lo que la convierte en la característica que distingue a los productores de nuestro país. CUADRO 6

COMPARATIVO UNIDADES DE PRODUCCIÓN CON MENOS DE CINCO HECTÁREAS 1930-2007

Año

Menos de 5 ha

1930

614 101

332 439

54.1

1940

858 209

567 874

66.1

1950

1 383 212

1 004 839

72.6

1960

1 220 324

928 757

76.1

1970

846 994

567 129

67.0

1980

3 062 950

1 792 654

58.5

1990

3 504 510

2 114 622

60.3

2007

4 069 938

2 688 611

67.8

FUENTE: INEGI. I, II, III, IV, V, VI, VII y VIII Censo Agrícola Ganadero.

Produce una parte muy significativa de nuestros alimentos y tiene una fuerte presencia en la producción de maíz y frijol A pesar de sus condiciones precarias para producir y a la falta de apoyos económicos gubernamentales, la pequeña agricultura tiene una enorme im portancia en la economía agropecuaria de México, pues representa el 39% de la producción agropecuaria nacional.36 Además, siete de cada diez productores de maíz (blanco y amarillo) y seis de cada diez de frijol tienen menos de cinco hectáreas. Los pequeños productores son mayoría en la producción de maíz y frijol, principales cultivos en nuestra dieta, los encontramos prácticamente en todo el país, en los distintos climas, en condiciones orográficas contrastantes y con sistemas de producción muy diversos entre sí. Generan la mayor parte del empleo agropecuario Las UP menores a cinco hectáreas generan el 56.8% de los empleos del sector, tanto familiares como contratados. Si les sumamos las UP hasta diez hecIICA, “Aportes del IICA a la gestión del conocimiento de la agricultura en México”, 2012:75. 36

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HÉCTOR MANUEL ROBLES BERLANGA

CUADRO 7

PRODUCTORES DE MAÍZ AMARILLO Y BLANCO Y FRIJOL POR TAMAÑO DE PREDIO Cultivo

Maíz Amarillo

Maíz Blanco

Frijol

Predio

Total

510 311

100.00

Hasta 5 ha

374 372

73.40

Más de 5 hasta 10 ha

66 152

13.00

Más de 10 ha

69 787

13.70

Total

2 283 629

100.00

Hasta 5 ha

1 610 275

70.50

Más de 5 hasta 10 ha

336 272

14.70

Más de 10 ha

337 082

14.80

Total

622 264

100.00

Hasta 5 ha

377 227

60.62

Más de 5 hasta 10 ha

121 394

19.51

Más de 10 ha

123 643

19.87

FUENTE: INEG, Censo Agrícola Ganadero 2007.

táreas llegan al 74.1%. Es decir, tres de cada cuatro empleos se localizan en la pequeña y mediana agricultura, mientras que en las up mayores o iguales a 100 ha sólo contratan al 7.9% de los trabajadores agrícolas. Importantes abastecedores de la agroindustria Robles (2012), en la revisión documental que realizó para el estudio “Diná mica del mercado de tierras en América Latina y el Caribe”, encontró […] distintos tipos de agroindustria que se relacionan de diversas maneras con los productores: a) agroindustrias donde sus socios no son propietarios de tierra y sólo compran materias primas; b) grandes y medianos productores tecnificados que son parte de la empresa y operan como empresarios y produc tores; c) empresas que establecen, con los productores primarios, convenios de abastecimiento de materias primas, y d) productores de pequeña escala, que venden a intermediarios su producción para abastecer a la agroindustria [...] Uno de los resultados que resaltan del estudio es que la mayoría de los productores ligados a la agroindustria son minifundistas. Los maiceros tienen

2018: ENTRE LA CONTINUIDAD Y EL CAMBIO

133

CUADRO 8

EMPLEO FAMILIAR Y CONTRATADO POR TAMAÑO DE PREDIO Total

Trabajo familiar

Contratado

Hasta 2 ha.

3.371.142

39,0

1.786.586

50,9

1.584.556

30,8

Más de 2 hasta 5 ha.

2.113.675

24,4

779.256

22,2

1.334.419

26,0

Más de 5 hasta 20 ha.

2.127.215

24,6

692.538

19,7

1.434.677

27,9

Más de 20 hasta 50 ha.

534.059

6,2

153.517

4,4

380.542

7,4

Más de 50 hasta 100 ha.

229.432

2,7

54.801

1,6

174.631

3,4

Más de 100 hasta 1000 ha.

248.697

2,9

41.319

1,2

207.378

4,0

Más de 1000 hasta 2500 ha.

15.097

0,2

1.715

0,0

13.382

0,3

Más de 2500 ha.

11.022

0,1

820

0,0

10.202

0,2

8.650.339

100

3.510.552

100

5.139.787

100

Tamaño de predio

Total

FUENTE: INEGI, Censo Agrícola Ganadero 2007.

2.7 hectáreas en promedio por productor; caña de azúcar, 5 ha; hortalizas, 6 ha; frutas 5 ha o menos; café, 1,9 ha; cebada, 6 ha, y tabaco 2 ha.37

Legado agrícola de nuestros ancestros La pequeña producción mantiene vivo el legado de los antiguos pobladores, que desde hace más de diez mil años iniciaron en esta región de la Tierra el cultivo de maíz, calabaza, frijol, chile, jitomate, aguacate, vainilla, papaya, guayaba y otros alimentos que en conjunto representan 15.9% de las especies que hoy consume la humanidad (Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad, Conabio). Es decir, uno de cada siete alimentos tuvo su origen en esta región del planeta, y la agrobiodiversidad subsiste gracias a los pequeños productores, aunque es amenazada por la degradación ambiental y los monocultivos. Héctor Robles, “El caso de México”, en Dinámica del mercado de la tierra en América Latina y el Caribe: concentración y extranjerización, FAO, México, 2012:337. 37

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HÉCTOR MANUEL ROBLES BERLANGA

La cocina tradicional mexicana fue inscrita en 2010 en la Lista Representativa del Patrimonio Cultural Inmaterial de la Humanidad como un […] un modelo cultural completo que comprende actividades agrarias, prácticas rituales, conocimientos prácticos antiguos, técnicas culinarias y costumbres y modos de comportamiento comunitarios ancestrales. Esto ha llegado a ser posible gracias a la participación de la colectividad en toda la cadena alimentaria tradicional: desde la siembra y recogida de las cosechas hasta la preparación culinaria y degustación de los manjares.38

Por todo lo anterior proponemos: a) Una definición e identificación precisa de los pequeños productores (población objetivo) a nivel nacional, estatal y local. b) Un programa con componentes coordinados y complementarios entre sí, o una única institución con programas con las mismas características, de tal forma que el productor reciba un conjunto articulado de servicios complementarios suficientes para resolver los problemas y estimular procesos de desarrollo crecientemente autosustentados. c) Dichos componentes o programas de apoyo a la pequeña agricultura en lo esencial incluyen y se limitan a: a) innovación tecnológica; b) servicios de asistencia técnica, legal y contable a la gestión empresarial individual y asociativa; c) asociatividad económica a nivel local y terri torial; d) acceso a mercados y comercialización; e) acceso al financia miento de capital de trabajo e inversiones; f) conservación y manejo de recursos naturales; g) en algunos casos pero no siempre, inversión en infraestructura comunitaria y predial de relativamente bajo costo y complejidad (sistemas de riego tecnificado, acopio y bodegajes, pools de maquinaria agrícola, etc). Lo anterior, por supuesto que no impide que los pequeños productores accedan a los servicios de programas generales de sanidad animal y vegetal, ciencia y tecnología, información de mercados, promoción de exportaciones, etc. Los países que cuentan con programas de reforma agraria, por lo general los separa los programas de fomento productivo de la agricultura familiar. d) Diseños flexibles que se puedan adecuar a las muy diversas realidades y necesidades locales, lo que usualmente se combina con un enfoque territorial en la implementación de los programas. e) Aunque hay recursos que se ejecutan mediante el procedimiento de atención a la demanda recibida por ventanilla, los países más avanzados en sus políticas de pequeña agricultura (por ejemplo, Brasil y Chile, 38

<http://www.unesco.org/culture/ich/index.php?lg=es&pg=00011&RL=00400>.

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al igual que los europeos, Nueva Zelanda y Australia) suelen identificar la población y territorio a atender con base en indicadores que expresan los objetivos de la política pública, para luego en cada territorio definir un programa o proyecto para un número importante de productores, que utiliza en forma articulada varios o todos los compo nentes señalados en el punto (c). La prestación de los servicios a los productores en cada proyecto territorial, en muchos casos se deja en manos de prestadores no gubernamentales (despachos de profesionistas, ONG, departamentos técnicos de organizaciones de produc tores, etcétera).

Propuestas campesinas para la soberanía alimentaria de México Darcy Victor Tetreault*

Introducción A principios de 2011 José Manuel Madero, director general de Monsanto pa ra América del Norte, hizo un llamado para recuperar “la soberanía alimen ticia” en México, a través de la difusión de semillas transgénicas de maíz, algodón, soya y trigo. Esta receta para aumentar la productividad agrícola es esencialmente la antítesis de la visión propuesta por la Vía Campesina, el movimiento internacional de campesinos con representación en México que ha popularizado el concepto de “soberanía alimentaria” como una alterna tiva a las políticas actuales y la agenda de las grandes corporaciones como Monsanto. Aunque el director de dicha corporación quisiera cooptar el dis curso de este movimiento, sus palabras apuntan hacia la vulnerabilidad del país frente la crisis alimentaria mundial, debido a su alto grado de de pendencia, particularmente de Estados Unidos. En efecto, el déficit agroa limentario de México ha crecido de manera sustancial desde la apertura económica, alcanzando 7 449 millones de pesos en 2008, durante el pri mer pico en los precios mundiales de los granos básicos y de los alimentos. Más allá del comercio internacional, se puede observar la fermentación de múltiples crisis en el campo mexicano, manifestadas inter alia en la per sistencia de pobreza y desigualdad, diversas formas de deterioro ambiental, conflictos sobre los recursos naturales, violencia e inseguridad. Desde la apertura económica, los campesinos han sufrido un aumento en los costos de la producción, la desaparición de crédito y el retiro de apoyos a la comer cialización. Bajo estas condiciones, la actividad agropecuaria de pequeña escala ha perdido rentabilidad, lo que se convierte en un acicate para la * Universidad Autónoma de Zacatecas, Unidad Académica en Estudios del Desarrollo. [137]

138

DARCY VICTOR TETREAULT

migración masiva a Estados Unidos y a los centros urbanos. Para la pobla ción que se queda en el campo, la siembra de cultivos ilícitos se convierte en una opción atractiva, de tal manera que aproximadamente 300 mil campesi nos mexicanos produjeron 18 toneladas de heroína y 16 mil toneladas de mariguana en 2007, según la agencia antidrogas de Estados Unidos. ¿Cómo se pueden crear oportunidades más atractivas que la emigración o la siembra de estupefacientes? ¿Cuáles son las alternativas para satisfacer las necesidades nutritivas y las preferencias alimenticias de los mexicanos? ¿Có mo se pueden controlar los problemas ambientales provocados por las prác ticas agrícolas convencionales? Ante estas interrogantes, se encuentran las propuestas de las organizaciones campesinas que luchan para reorientar la política agropecuaria hacia “la soberanía alimentaria”. El texto se organiza en cuatro secciones, además de esta introducción. En la primera, se resumen las tendencias productivas, sociales y ecológicas que se han perfilado en el campo mexicano desde la apertura económica. En la segunda, se analiza el concepto de soberanía alimentaria, así como las demandas y las propuestas de la Vía Campesina en torno a este concep to. En la tercera, el análisis se enfoca en el ámbito nacional, particularmente en las demandas del movimiento El Campo no Aguanta Más, resurgido bajo la bandera “Sin maíz no hay país” por siete de las mismas organizaciones vinculadas a la Vía Campesina. En la última sección se analiza el contenido de estas demandas en un esfuerzo por dilucidar las implicaciones políticas y teóricas. La utopía del mercado libre […] dejar la suerte del suelo y de las personas en manos del mercado equivaldría a aniquilarlos. Polanyi, 1992:138

A raíz de la crisis de 1982, la economía mexicana fue orientada hacia los preceptos del Consenso de Washington: liberalización comercial y finan ciera, privatización de empresas paraestatales, desregulación y mayor aper tura a la inversión extranjera directa. El grueso de las reformas en el sector rural se llevó a cabo durante el sexenio de Salinas de Gortari, como parte de un proceso de liberalización unilateral que prepararía el terreno para la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN). A prin cipios de los años noventa se hicieron modificaciones al artículo 27 consti tucional y a la Ley Agraria para abrir la puerta a la compraventa de tierras ejidales y comunales. Para facilitar este proceso, se puso en marcha el Pro

PROPUESTAS CAMPESINAS PARA LA SOBERANÍA ALIMENTARIA DE MÉXICO

139

grama de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares Urbanos (Procede), que pretende fortalecer los derechos de propiedad, otro punto incluido en el Consenso de Washington (Williamson, 1990). El Banco Na cional de Crédito Rural (Banrural) fue liquidado y la disponibilidad de cré dito se redujo drásticamente, sobre todo para los pequeños y medianos productores. Se desmantelaron y privatizaron otras entidades paraestata les vinculadas al sector agropecuario, entre las más importantes la Compañía Nacional de Subsistencias Populares (Conasupo), Fertilizantes de México (Fertimex) y la Productora Nacional de Semillas (Pronase). El vacío fue par cialmente llenado por grandes compañías transnacionales, tales como Cargill, Archer Daniels Midland, Bunge y Dreyfus. En este contexto, los costos de los insumos subieron de manera espectacular, primero a principios de los años noventa y otra vez a partir de 2006. La apertura en el sector agrícola culminó el 1 de enero de 2008, cuando se aplicaron las últimas desgravaciones contenidas en el TLCAN, dejando al maíz, frijol, azúcar y leche en polvo a las fuerzas del mercado libre. Durante el proceso de reestructuración, los agricultores mexicanos enfrentaron una caída en los precios de los cultivos tradicionales. Si bien esa tendencia se re montaba a décadas anteriores, lo cierto es que fue acentuada por la apertura y tenía un impacto devastador sobre los ingresos de los pequeños producto res. Las importaciones de granos básicos subieron vertiginosamente, sin res petar las cuotas establecidas en el periodo de transición del TLCAN, a precios por debajo del costo de producción, debido a los fuertes subsidios en Esta dos Unidos; dumping se llama. En este contexto, los defensores del comercio libre esperaban que los agricultores mexicanos reorientaran su producción hacia los cultivos que tienen una ventaja comparativa, por ejemplo frutas y verduras. Sin embargo, lo que hemos visto es que la gran mayoría no ha podi do realizar esta transición, debido a la falta de crédito, capacitación y apo yos para la comercialización. Como tal, el impresionante crecimiento en la producción y la exportación de frutas y verduras desde la apertura ha sido concentrado en las manos de los grandes y medianos productores vincula dos a las corporaciones transnacionales (Rello y Saavedra, 2007). Para minimizar las intervenciones estatales que distorsionen el mercado, Conasupo fue paulatinamente liquidada y remplazada por Apoyos y Servi cios a la Comercialización Agropecuaria (Aserca), cuyos principales progra mas son Adquisición de Activos Productivos (AAA, antes Alianza para el Campo), el Programa de Apoyos Directos al Campo (Procampo) e Ingreso Prioritario. De acuerdo con John Scott, Procampo es “por mucho el programa que más apoya a los pobres de entre los tres principales programas agríco las” (2010:112); beneficia a 1.6 millones de agricultores con menos de cin co hectáreas. Sin embargo, en términos absolutos es altamente regresiva, ya

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DARCY VICTOR TETREAULT

que los productores en el decil superior reciben 42% de los recursos (Scott, 2010:112); en la práctica, no se aplica el monto máximo estipulado en las reglas de operación y el programa excluye a cientos de miles de los cam pesinos más pobres: 93% de los que tienen menos de una hectárea, 81% de los que tienen entre una y dos, y 61% de los que tienen entre dos y cinco hectáreas (Fox y Haight, 2010). Los otros dos programas son aún más regresivos. Por ejemplo, el único rubro de AAA que tiene objetivos explícitos de equidad —el Programa de Desarrollo Rural— canaliza 55% de sus recursos al decil superior; e Ingreso Objetivo entrega 85% de sus subsidios a los grandes productores privados que conforman el decil superior (Scott, 2010). En efecto, como explican Fox y Haight (2010), Ingreso Objetivo funciona como un mecanismo para ofre cer precios garantizados a un grupo selecto de grandes productores, concen trados en el noroeste del país, pagándoles la diferencia entre los precios internacionales y los nacionales. Además, una parte de los “subsidios para la desigualdad” se canalizan directamente a las megacorporaciones nacionales y transnacionales. Maseca, Cargill, Minsa, Bachoco y Archer Daniels Mid land recibieron, en su conjunto, 812 millones de pesos del gobierno mexicano en 2008 (Fox y Haight, 2010), mismo año en que sus ganancias despega ron en el marco de la crisis alimentaria mundial. Las causas de la crisis alimentaria mundial han sido estudiadas por varios autores (véase, por ejemplo, Bartra, 2008; Guzmán-Flores, 2008; Rosset, 2008). Aquí nos limitamos a enlistar las causas más importantes, sin entrar en los debates sobre su importancia relativa. Éstas incluyen: i ) la creciente producción de biocombustibles, impulsada por los grandes subsidios del go bierno estadounidense; ii) el aumento en los precios del petróleo, vincula dos directamente a los precios agrícolas a través de los biocombustibles e indirectamente por el costo de los petroquímicos y el diesel; iii ) el creci miento demográfico, combinado con un cambio en las dietas del Sur hacia mayor consumo de carne, incluso en los países más poblados, lo que aumen ta a su vez la demanda de granos de forraje; iv) a corto plazo, una disminu ción en las reservas mundiales de granos básicos, debido a las malas cosechas de los últimos años, que pueden ser el inicio de una nueva tendencia; según los maltusianos, después de décadas de hacer que la productividad alimen taria creciera más rápido que la población mundial, el cambio climático y el agotamiento de las tecnologías de la revolución verde se ven detrás de este estancamiento; v) un mercado mundial dominado por un puñado de gran des compañías agroalimentarias, con poder oligopólico para maximizar sus ganancias, y vi ) especulación financiera en un mundo globalizado, donde los precios de alimentos se determinan por las apuestas de los ricos en la bol sa de valores. Con todo, la crisis alimentaria global es hija del régimen agro

PROPUESTAS CAMPESINAS PARA LA SOBERANÍA ALIMENTARIA DE MÉXICO

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a limentario corporativo (McMichael, 2009); en un mundo polarizado, donde “la mitad de la población sufre desnutrición y la otra mitad es obesa —am bos síntomas del monopolio alimentario de las corporaciones” (Patel, 2008). Bajo estas condiciones, las ganancias derivadas del aumento en los precios internacionales de los granos básicos se capturan en mayor medida por las grandes corporaciones agroalimentarias. En 2008, las ganancias de Cargill aumentaron en 81%, las de Archer Daniels Midland en 86% y las de Bunge en un sensacional 1 452% (Guzmán-Flores, 2008). Paradójicamente, bajo estas condiciones estructurales adversas para los pequeños y medianos productores, el área sembrada por maíz en México no ha cambiado sensiblemente desde la apertura económica. Al mismo tiempo, la producción nacional se ha duplicado, debido a una mayor productividad por hectárea, sobre todo en el noroeste del país, en los estados de Chihua hua, Sinaloa y Sonora, donde se concentran los subsidios en los grandes productores con acceso al riego. De esta manera, el país es prácticamente autosuficiente en la producción de maíz blanco, el preferido por el paladar mexicano, en tanto que el maíz amarillo se importa en grandes cantidades para alimentar ganado. Según la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desa rrollo Rural, Pesca y Alimentación (Sagarpa), en 2009, las importaciones de maíz amarillo fueron de 7.2 millones de toneladas, 30% menos que en 2007, cuando se alcanzó un máximo de 10.4 millones de toneladas. En términos globales, el saldo de las reformas neoliberales ha sido nega tivo. Algunos de los indicadores que atestiguan la magnitud de este fracaso son: 1. Déficit comercial agroalimentario. Si bien las exportaciones alimentarias han crecido espectacularmente desde el inicio del tlcan, de 4 439 mi llones de dólares en 1994 a 18 192 millones de dólares en 2010, las importaciones han aumentado en un ritmo aún mayor, de 7 075 mi llones a 21 605 millones de dólares en el mismo periodo.1 De esta manera, la dependencia y vulnerabilidad del país han crecido sustan cialmente, debido no sólo a este déficit, sino también al hecho de que México tiende a exportar bienes alimentarios no estratégicos (por ejem plo cerveza, tequila, fruta, verdura); mientras que importa alimentos vitales como los granos básicos (entre los más importantes, maíz, soya y trigo). Datos obtenidos del Servicio de Información Agroalimentaria y Pesquera (SIAP-Sagarpa). Si bien el déficit agroalimentario cayó en 2009 y 2010, en el contexto de la crisis financiera, sigue siendo más alto que en los años previos a 2006. Además, es probable que suba otra vez en 2011, debido a la nueva alza en los precios internacionales de granos básicos. 1

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2. Decrecimiento económico. Entre 1980 y 2007, el PIB agrícola creció a una tasa promedio anual de 1.6%. Esto se traduce en una caída de 6.9% en la producción agrícola per cápita (González y Macías, 2007). 3. Contracción de mercados laborales en el campo. El Banco Mundial (2008) sugiere que los mercados laborales en el medio rural pueden ser una salida de la pobreza para los campesinos. Sin embargo, en el campo me xicano se puede observar una contracción de estos mercados duran te el periodo neoliberal: entre 1993 y 2006, el número de trabajos en el sector agrícola bajó más de 30%, de 8.84 a 6.03 millones de personas (INEGI, 2007). Además, en más o menos el mismo periodo (1993 a 2004), los sueldos reales en el sector agrícola cayeron en 10% (CEPAL, 2005). 4. Persistencia de altos niveles de pobreza. En las localidades con menos de 15 mil habitantes, 60.8% de la población vive por debajo de la lí nea de pobreza de patrimonio; en las que tienen menos de 2,500 ha bitantes, la figura sube a 69.0%.2 Los más pobres son los indígenas; sólo 3.1% de la población indígena escapa a la pobreza y la vulnerabilidad (Coneval, 2009a). Si bien ha habido una disminución de 5.7 puntos porcentuales en la incidencia de pobreza de patrimonio rural desde 1992, en términos absolutos, el número de pobres en el campo ha cre cido en 380 mil personas (Coneval, 2009b). 5. Emigración masiva del campo. Entre 2000 y 2005, 65.2% de los “muni cipios rurales” (definidos como municipios donde más de la mitad de la población vive en localidades con menos de 2 500 habitantes) expe rimentó un proceso de despoblamiento (Mojarro y Benítez, 2010). Los campesinos emigran a Estados Unidos y a los centros urbanos mexica nos. Entre 1990 y 2007, el número de mexicanos en Estados Unidos creció de 4.45 a 11.81 millones (Conapo, 2008). Así, 40% de los migran tes viene de áreas rurales. Entonces, en términos netos, esto se traduce en alrededor de 200 mil personas por año que salieron del campo me xicano y llegaron al país vecino. Este flujo se ha reducido drástica mente (40%, según Eliseo Díaz González, de El Colegio de la Frontera Norte) desde el desplome de la economía estadounidense en 2008 y en un contexto de mayor inseguridad en la frontera. Por otra parte, la migración rural-urbana sigue siendo un fenómeno importante. Entre 1995 y 2000, cerca de 864 mil campesinos migraron a centros urbanos (Anzaldo-Gómez, 2003). La mayoría de ellos no tienen otra opción que trabajar en el sector informal, donde la remuneración es muy baja. Co Cálculos propios, con base en la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (2008), siguiendo el método de Coneval. 2

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mo observa Barkin (2003), la migración rural-urbana no siempre impli ca el abandono del campo; con frecuencia forma parte de una estrategia familiar, provisional o multifacética, para ganar el dinero necesario para mantener raíces en las comunidades de origen. Desde otro ángu lo, debido a la baja remuneración y la precariedad de los mercados la borales en áreas urbanas, los migrantes rurales tienen que quedarse conectados a sus comunidades de origen para reducir los riesgos de desempleo temporal y para minimizar el costo de mantener una fami lia (Grammont, 2009). 6. La degradación ambiental y la proliferación de conflictos socioecológicos. Aunque las políticas ambientales han avanzado mucho desde la década de 1980 en términos institucionales y jurídicos, esto no se ha tradu cido en el control efectivo de diversas formas de degradación ambiental (Tetreault et al., 2010). Aun los cálculos conservadores de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales reconocen que la deforesta ción avanza a un ritmo de entre 316 mil y 800 mil hectáreas anuales, que la erosión afecta 45% del territorio nacional, que casi 2,600 espe cies de plantas y animales están en peligro de extinción, y que más de cien acuíferos están sobreexplotados (Semarnat, 2006). Además, ha habido una proliferación de conflictos ecológicos a lo largo del país du rante las últimas décadas en torno a la contaminación industrial, la explotación minera a cielo abierto, el cambio de uso de suelo, la defo restación, la construcción de presas, la introducción de semillas gené ticamente modificadas y la privatización de tierra, agua y biodiversidad. Fernanda Paz, de la Universidad Nacional Autónoma de México, ha sistematizado información sobre 68 de los conflictos con representación en la Asamblea Nacional de Afectados Ambientales (anaa), recono ciendo que éstos sólo representan la punta del iceberg (comunicación personal). ¿Cuáles son las alternativas? Antes de pasar a la siguiente sección, es im portante señalar que las políticas neoliberales han fracasado, no solamente para el sector agropecuario, sino también en términos más generales. En tre 1982 y 2010 el PIB creció a un ritmo de menos de 2% anual en promedio, lo que se traduce en casi un nulo crecimiento per cápita,3 y si tomamos en cuenta el agotamiento y la contaminación del capital ecológico se puede observar una precipitada decadencia económica de más de 8% anual.4 En Entre 1980 y 2010, la población mexicana creció en una tasa de 1.64% anual en promedio, disponible en <www.conapo.gob.mx>. 4 Según el INEGI (2008), el costo anual del agotamiento y de la degradación de los recursos naturales representa 8.8% del PIB entre 2003 y 2006. 3

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tre 1984 y 2008, la incidencia de pobreza de patrimonio sólo bajó 4.3 pun tos porcentuales en el nivel nacional, lo que se traduce en un aumento de casi 11 millones de pobres en términos absolutos (Székely, 2003; Coneval, 2009b). La desigualdad también ha crecido. Según el análisis de Székely (2006), el coeficiente de Gini creció de 0.425 a 0.460 entre 1984 y 2004. El Coneval calcula un coeficiente de Gini igual a 0.530 en 2008. De acuerdo con la OCDE (2011), México es el segundo país más desigual entre los miem bros de dicha organización, después de Chile, donde el modelo neoliberal fue implantado temprana y profundamente a partir del golpe de Estado de 1973. La soberanía alimentaria es la vía campesina La soberanía alimentaria es una propuesta de la Vía Campesina (VC), el mo vimiento internacional que representa a millones de campesinos y campe sinas en todas partes del mundo; comprende 150 organizaciones locales y nacionales en 70 países de África, Asia, Europa y América. En México, siete organizaciones participan en este movimiento: la Asociación Mexicana de Uniones de Crédito del Sector Social (AMUCSS), la Asociación Nacional de Empresas Comercializadoras de Productores del Campo (ANEC), la Cen tral Independiente de Obreros Agrícolas y Campesinos (CIOAC), la Coali ción de Organizaciones Democráticas Urbanas y Campesinas (CODUC), la Coordinadora Nacional Plan de Ayala (CNPA), el Frente Democrático Cam pesino de Chihuahua (FDCC) y la Unión Nacional de Organizaciones Regio nales Campesinas Autónomas (UNORCA). De éstas, la última es la que más fuertemente ha establecido vínculos colaborativos con la Vía Campesina. La Vía Campesina nació en 1993, durante un encuentro internacional de 46 líderes campesinos (incluyendo nueve mujeres), en Mons, Bélgica. Su primera aparición en el escenario mundial fue en 1995, durante la Cumbre Mundial sobre Seguridad Alimentaria, llevada a cabo en Quebec. Desde aquel entonces, la VC ha tenido presencia en decenas de eventos internaciona les, entre los más importantes, las cumbres mundiales sobre la alimentación en Roma (1996 y 2002); en torno a las reuniones ministeriales de la Organi zación Mundial de Comercio (OMC), en Ginebra (1998), Seattle (1999), Doha (2001) y Cancún (2003); las reuniones anuales del Foro Mundial So cial, y más recientemente la XVI Conferencia de Naciones Unidas sobre Cambio Climático (COP 16) en Cancún. Las organizaciones que forman parte del movimiento comparten un rechazo al modelo neoliberal, deman dan participar en la formulación de políticas agropecuarias y están determi nadas a establecer un modelo alternativo de agricultura (Rosset, 2005). Actualmente, se busca la confluencia entre las demandas que dimanan de

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la soberanía alimentaria en los ámbitos nacional e internacional y la pro moción de prácticas agroecológicas en el ámbito local. Además, la VC busca igualdad de género en su estructura organizativa, así como en su visión alter nativa, basada en el concepto de soberanía alimentaria (Wittman et al., 2010). La Vía Campesina introdujo el concepto de “soberanía alimentaria” en 1996, durante su participación en la Cumbre Mundial de Roma; lo definió como “el derecho de cada nación de mantener y desarrollar su propia ca pacidad de producir su alimentación básica, respetando la diversidad cul tural y productiva”. Posteriormente, la definición fue reformulada para abrir el abanico hacia el ámbito local: “La soberanía alimentaria es el derecho de los pueblos a alimentos sanos y culturalmente adecuados, producidos me diante métodos sostenibles, así como su derecho a definir sus propios siste mas agrícolas y alimentarios” (<www.viacampesina.org>). Definido como tal, el concepto de “soberanía alimentaria” pretende ser distinto de “seguridad alimentaria”, que había ganado hegemonía en la dé cada de 1990, con suficiente ambigüedad para ser interpretado conforme a la agenda neoliberal. Según la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (fao), “la seguridad alimentaria se refiere al acceso físico, social y económico a una cantidad suficiente de alimentos nutritivos e inocuos por parte de todas las personas, en todo momento, de modo que se puedan satisfacer las necesidades dietéticas y preferencias ali mentarias para garantizar una vida activa y saludable” (<http://km.fao.org/ fsn/resources/glossary0/es/>). Esta definición no menciona cómo, dónde o para quiénes se producen los alimentos. Desde una perspectiva neoliberal, todo esto se determina por las fuerzas del mercado, que supuestamente asig na de la manera más eficiente posible los factores de producción. En con traste, al aludir al “derecho de cada nación”, la Vía Campesina imputa responsabilidad al Estado para coordinar una estrategia de producción agro pecuaria orientada a múltiples objetivos, por ejemplo: la seguridad de tener suficiente cantidad de alimentos básicos para la población nacional, la pro ducción de comida sana, sabrosa y culturalmente apropiada, la superación de la pobreza rural y la protección del medio ambiente. Más recientemente, la VC hace referencia a “los pueblos”, lo que invita a mayor flexibilidad en cuanto a la unidad de análisis y refleja la evolución del movimiento hacia una relación más comprometida con el movimiento agroecológico, el cual creció primero en espacios locales, con el apoyo de organizaciones no guber namentales. En el ámbito internacional, la VC tiene una demanda clara: “¡Fuera la OMC de la agricultura!”. Desde esta perspectiva, la OMC está demasiado comprometida con la agenda neoliberal; no puede ser radicalmente refor mada. En su lugar, se propone construir un marco internacional alternati

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vo para la producción sustentable y el intercambio de alimentos y productos agrícolas, con las siguientes características: la reforma y el fortalecimiento de las Naciones Unidas; un mecanismo independiente para resolver disputas y prevenir dumping (administrado por una corte de justicia internacional); un tratado internacional jurídicamente vinculante para definir los derechos de los campesinos, ligado a la Declaración Universal de Derechos Huma nos, y un convenio internacional construido en torno al concepto de sobe ranía alimentaria.5 Todo esto pretende facilitar cambios en los ámbitos nacional y local, don de el rango de acciones y oportunidades se condicionan por los acuerdos internacionales de libre comercio. A los gobiernos nacionales, la VC dirige las siguientes propuestas: prohibir el dumping y diseñar políticas comerciales que garanticen precios adecuados para todos los agricultores (que pueden ser aranceles, cuotas y precios garantizados); abolir todos los apoyos directos e indirectos a la exportación y, gradualmente, eliminar subsidios domésti cos que promuevan la agricultura no sustentable y la desigualdad en los pa trones de propiedad agraria; implementar una reforma agraria genuina para asegurar que los campesinos tengan acceso a tierra, semillas, agua y otros recursos; orientar el apoyo gubernamental a la producción sustentable de escala pequeña y mediana; regular las compañías agroindustriales, al prohibir la biopiratería, las patentes sobre organismos vivos y la producción y el intercambio de organismos genéticamente modificados (OGM).6 Como se verá en el próximo apartado, estas demandas y propuestas son esencial mente las mismas que promueven las organizaciones campesinas mexicanas en el ámbito nacional. Reflejan una visión de desarrollo alternativo, donde el campesinado no tiene como destino desaparecer, sino más bien formar la base productiva para satisfacer las principales necesidades alimentarias del país, con excedentes para el intercambio internacional. La soberanía alimentaria en México En México, la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, promulgada en 2001, define la soberanía alimentaria como: “La libre determinación del país en materia de producción, abasto y acceso de alimentos a toda la población, ba sada fundamentalmente en la producción nacional”, y la seguridad alimen taria en los siguientes términos: “El abasto oportuno, suficiente e incluyente Estas propuestas fueron presentadas en 2001, en un documento titulado “Priority to Peo ples Food. Sovereignty”, preparado por la VC y otras organizaciones que pertenecen a la coali ción Our World is not For Sale. 6 Idem. 5

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de alimentos a la población”. Posteriormente, en el cuerpo principal de la ley se hace referencia a los dos conceptos como si fueran dos partes com plementarias del mismo objetivo. En efecto, hay cierto traslape entre los dos conceptos; según la Vía Campesina, “la soberanía alimentaria es una condición previa para la seguridad alimentaria auténtica” (la VC, citado en Patel, 2009:665). Por otra parte, la soberanía alimentaria pone énfasis en la producción nacional para el consumo nacional, con la participación de los campesinos en la formulación de las políticas agropecuarias. Como hemos visto, los gobiernos de Fox y Calderón han seguido la corriente neoli beral, basada en el principio de las ventajas comparativas. Al parecer, han interpretado esta agenda como “la libre determinación del país”, a pesar de las demandas contrarias que provienen de las organizaciones campesinas independientes. Estas demandas han sido articuladas por las organizaciones que conforman el movimiento El Campo no Aguanta Más (Canam), revitalizado posterior mente como Sin Maíz No hay País (SMNP). Los contornos de este movimien to, que de por sí es una continuación de una larga lucha agraria, han sido analizados por varios autores: Blanca Rubio (2004), Armando Bartra (2005) y Víctor Quintana (2004 y 2008). En este trabajo, se enfocan en las deman das y propuestas en torno a la soberanía alimentaria. De antemano, es importante señalar que las siete organizaciones campe sinas mexicanas afiliadas a la VC han estado en el centro del movimiento nacional. En 2002, estas organizaciones, junto con cinco más: la Coordina dora Estatal de Productores de Café de Oaxaca (CEPCO), la Coordinadora Nacional de Organizaciones Cafetaleras (CNOC), el Frente Nacional en De fensa del Campo Mexicano (FNDCM), la Red Mexicana de Organizaciones Campesinas Forestales (Red Mocaf) y la Unión Nacional de Organizacio nes en Forestaría Comunitaria (Unofoc), articularon “Seis propuestas para la salvación y revaloración del campo mexicano”. En forma resumida, éstas son: i) una moratoria al apartado agropecuario del TLCAN; ii) programas para reestructurar el campo a corto y largo plazos en un esfuerzo por estimu lar la producción de pequeña y mediana escala; iii) una verdadera reforma financiera rural; iv) asignación de 3% del PIB para el desarrollo productivo, social y ambiental del sector rural; v) inocuidad y calidad agroalimentaria para los consumidores mexicanos (incluso con respecto a “la continuación de la moratoria para la producción en México de maíz y otros cultivos modi ficados genéticamente, así como un alto total a las importaciones de alimen tos OGM”), y vi) reconocimiento a los derechos y cultura de los pueblos indios. En 2003, en el contexto de las movilizaciones masivas coordinadas por estas organizaciones, respaldadas en ese entonces por la Confederación Nacional Campesina (CNC) y otras organizaciones corporativistas, estas pro

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puestas se incorporan parcialmente en el Acuerdo Nacional para el Campo (ANP), firmado por algunas de las organizaciones que conformaron el movi miento (no por la UNORCA, el FDCC y la Unofoc) y por la administración de Vicente Fox, pero sólo superficialmente cumplidos por éste en los si guientes años, derivándose en relaciones clientelares en el ejercicio del gas to rural y marcando divisiones entre las organizaciones participantes en el movimiento (Bartra, 2005). Desde que Felipe Calderón llegó a Los Pinos, algunas de las mismas or ganizaciones (incluyendo las siete representantes de la VC) se han reorga nizado alrededor del lema “Sin maíz no hay país”. El primer día de 2008, cuando se liberaron las últimas cláusulas del TLCAN, representantes de este movimiento (sobre todo de las organizaciones de Chihuahua, Durango y Zacatecas) bloquearon el Puente Córdoba en Ciudad Juárez para protestar por las políticas liberalizadoras y proponer alternativas. Otras facciones del movimiento iniciaron manifestaciones en el Zócalo de la ciudad de México. En Ciudad Juárez se presentó el Plan de Chamizal para la Salvación del Campo y el Rescate de la Nación, con las siguientes demandas: la renego ciación del capítulo agropecuario del TLCAN, la administración pública del comercio exterior de maíz blanco y frijol, una ley para la planeación en torno a la soberanía y la seguridad alimentarias, el derecho constitucional a la alimentación, la prohibición a la siembra de maíz transgénico, la elimi nación de prácticas discrecionales, clientelares y corporativas en los progra mas manejados por la Sagarpa y otros actores gubernamentales, inversiones estructurales y de fomento productivo en las regiones rurales y de agricul tura campesina, y acciones contra los monopolios agroalimentarios. Estas demandas fueron elaboradas con más detalle y presentadas en el Zócalo el 31 de enero de 2008, junto con un resumen cronológico de las últimas fases de la lucha campesina e indígena en México, además de un esbozo de los in dicadores que demuestran el fracaso del modelo neoliberal en el campo (CNDSARC, 2008). Son esencialmente las mismas demandas que la Vía Campesina promueve en el ámbito internacional; la principal diferencia es que la VC apuesta cada vez más por la agroecología para contrarrestar el deterioro ambiental, mientras que en México el discurso ambiental del mo vimiento campesino se enfoca, en gran medida, en el rechazo al uso de las semillas genéticamente modificadas. Cabe señalar que ha habido tensiones entre las organizaciones que con forman el movimiento SMNP, por ejemplo, entre los que llevaron la lucha a la frontera y los que hicieron manifestaciones en el Zócalo (Quintana, 2008). Más recientemente, se perfila una división entre la UNORCA (la organización que más colabora con la VC) y las organizaciones campesinas norteñas que abrazan la bandera de “Sin maíz no hay país”. Esta división se manifestó en

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dos foros alternativos en Guadalajara, organizados por cada grupo, para pro testar y ofrecer alternativas a la reunión “técnica” de la FAO sobre el uso de transgénicos, llevada a cabo durante las mismas fechas en la capital tapatía. Por otra parte, esto no quiere decir que hay animosidad entre los dos grupos; como dijo una de las organizadoras de SMNP: “ellos están allí”, señalando a otra mesa en un restaurante, “pero estamos en la misma lucha”. Implicaciones teóricas y políticas ¿En qué medida las demandas resumidas hasta aquí representan una pro puesta para regresar a las políticas proteccionistas del periodo de sustitución de importaciones? No cabe duda que hay algo de esto. Por ejemplo, en las “Seis propuestas para la salvación y revolución del campo mexicano”, se exige explícitamente el establecimiento de “aranceles y aranceles-cuotas, anuales y/o estacionales, con impuestos ad-valorem de 0 a 30% diferencia les”. Así, se pretende recuperar cuando menos algunos de los mecanismos proteccionistas empleados en el pasado, implicando la necesidad de renego ciar el TLCAN.7 Esto se justifica de muchas maneras, incluso en los mismos términos político-económicos del comercio libre: el gobierno de Estados Uni dos sigue subsidiando fuertemente la producción agroalimentaria domés tica, lo que se traduce en competencia desleal. Además, existen asimetrías entre los dos países con respecto a los activos tecnológicos y naturales en el sector agropecuario, lo que constituye otra desventaja para los pequeños y medianos productores mexicanos (Calva, 2002). Bajo estas condiciones, no puede haber una competencia justa. Además, hay razones sociales, cultura les y ecológicas para justificar la protección y el fomento de la economía campesina e indígena, que puede ayudar a reducir la pobreza rural, prote ger la riqueza culinaria mexicana (declarada “patrimonio de la humanidad” por la UNESCO) y conservar la diversidad genética maicera, tomando en cuenta que México es la cuna civilizatoria de este grano, considerado sagra do por diversos grupos étnicos. Con estos y otros argumentos, las declaraciones del movimiento CanamSMNP señalan la necesidad de recuperar diversas formas de intervención gubernamental: medidas proteccionistas (aranceles, cuotas, precios garantiza dos) y subsidios (irrigación, crédito, desarrollo tecnológico, insumos físicos). En efecto, son los mismos instrumentos que fueron aplicados durante el La industrialización por sustitución de importaciones (ISI) fue desacreditada como estrate gia de desarrollo en los años ochenta por los defensores neoliberales. Sin embargo, durante los últimos 30 años, la tasa de crecimiento económico en el Sur Global ha sido sólo la mitad de la que se realizó durante el periodo de la ISI (Chang, 2008). 7

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periodo de la posguerra, llegando a su apogeo en los años inmediatamente anteriores al colapso económico de 1982, cuando estaban vigentes simul táneamente tres programas rurales: el Sistema Alimentario Mexicano (SAM), el Programa Integral para el Desarrollo Rural (Pider) y la Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (Co plamar). En su conjunto, estos programas, combinados con medidas protec cionistas, crearon condiciones económicas relativamente favorables para las actividades agrícolas comerciales, de tal manera que se recuperó breve mente la autosuficiencia alimentaria que había perdido el país desde fina les de los años sesenta (Barkin, 1987). Por otra parte, los grandes agricultores capturaron gran parte de los recursos del SAM (Fox, 1992) y el gasto públi co resultó ser insostenible; había clientelismo y corrupción, incluso en el sector rural financiero y agroindustrial (Hewitt de Alcántara, 1980). ¿Cómo se pueden evitar estos problemas en el futuro? Según el movimien to Canam-SMNP, parte de la respuesta reside en “la participación de las organizaciones sociales en las decisiones públicas” (citado en el Plan de El Chamizal) y más generalmente en una lucha constante para profundizar “la democracia sustantiva y representativa, bajo la conducción de criterios de justicia de carácter universal definidos en los derechos y deberes humanos” (CNDSARC, 2008:10). En otras palabras, la sociedad civil —en particular las organizaciones campesinas— tiene el papel de impulsar las alternativas y de vigilar al gobierno. Regresamos a este punto al final de este texto. En la medida en que el movimiento Canam-smnp exige políticas públicas orientadas al objetivo de alcanzar mayores niveles de autosuficiencia en el ámbito nacional, su visión de soberanía alimentaria refleja una postura “cam pesinata-reformista”; de acuerdo con la clasificación de Gerardo Otero, “campesinata” porque insiste en que el campesinado no tiene el destino de desaparecer, y “reformista” porque “postula un cambio en las formas de in tervención gubernamental (a través de la política agraria), encaminadas a apoyar la producción campesina; más que las empresas agrícolas capitalistas” (Otero, 2004:29). Por otra parte, exhibe tintes radicales en tanto el movi miento exige el reinicio del reparto agrario, la revocación de los cambios hechos al artículo 27 constitucional para liberalizar los mercados de tierra, el control local de los recursos naturales y la transformación de las bases del capitalismo agroindustrial. Como señala Jim Handy: “la sociedad moderna estaba basada en un conjunto de exclusiones y cercamientos que fueron fundamentales para la emergencia y consolidación del capitalismo […] la soberanía alimentaria desafía todo esto porque nos obliga repensar lo que estaba en el centro de esta transición” (citado en Wittman et al., 2010:4). De acuerdo con este comentario, al considerar el acceso a la alimentación como un derecho humano, las demandas del movimiento campesino impli

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can cierta medida de desmercantilización de alimentos. En el contexto de la crisis alimentaria, queda claro que “el alza del precio del pan puede equili brar la oferta y la demanda de pan, pero no resuelve el hambre de la gente”.8 En este tenor, en vez de tratar los productos agrícolas como meras mercan cías comestibles, la soberanía alimentaria propone reconocer la multifuncio nalidad de la agricultura para mejorar el bienestar social y conservar el medio ambiente. Por otra parte, cualquier alternativa que tenga como objetivo el lograr ma yores niveles de autosuficiencia alimentaria tiene que contemplar una es trategia para sustituir la importación de millones de toneladas de maíz amarillo u otros forrajes. En otras palabras, los subsidios e incentivos que configuran la soberanía alimentaria tienen que traducirse en mayor produc ción doméstica de forrajes, o bien, reducir la demanda de ellos, posiblemen te a través de la reconversión de tierras aptas para la siembra de cultivos básicos, actualmente dedicadas a la ganadería de exportación. La produc ción intensiva de maíz y otros granos básicos requiere una vuelta hacia la sustentabilidad ecológica, pero esto no quiere decir necesariamente el aban dono inmediato y absoluto de todas las tecnologías asociadas con la revolu ción verde. Las semillas híbridas, fertilizantes (nitrogenados, fosfatados y potásicos), irrigación y mecanización, han contribuido sensiblemente a ele var la productividad agrícola. Por otra parte, hay que superar la dependen cia en los insumos petroleros y enfrentar diversos problemas ambientales asociados con la agricultura convencional: el agotamiento de suelos y acuífe ros, la contaminación tóxica del medio ambiente y la pérdida de diversidad genética, por ejemplo. Los defensores más radicales de la agroecología recha zan totalmente la agricultura moderna. Por ejemplo, Nigh y Ozuna (1997: 57-58) aseveran que la agricultura moderna “simplemente no funciona”, y que el paquete tecnológico promovido por las agencias de desarrollo “es un fracaso agronómico, económico, social, ambiental y político”. Otros obser vadores son más moderados. Por ejemplo, Altieri (1995:144) señala que “rea listamente, se necesitan modelos de agricultura sustentable que combinen elementos de los conocimientos tradicionales y científicos”. En esta línea, se propone un acercamiento agroecológico basado en los siguientes principios: el rescate de los conocimientos campesinos tradicionales e indígenas; el de sarrollo de tecnologías verdes por medio de la experimentación e investiga ciones participativas; la diseminación de las mismas a través de intercambios campesino-a-campesino; la diversidad (productiva, biológica, genética, cul tural, etc.); insumos locales, policulturas, abonos verdes y técnicas orgáni Epígrafe de Julio Boltvinik en su columna “Economía Moral”, La Jornada.

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cas para controlar las plagas y enfermedades, para mantener la fertilidad de suelo y para aprovechar intercambios biológicos sinergéticos. Desde la perspectiva de la VC, en la medida en que la producción agro pecuaria crezca para mantener el mismo ritmo del crecimiento poblacional, los pequeños agricultores pueden ser los protagonistas, logrando mayores niveles de productividad con tecnologías agroecológicas, las cuales tienden a ser más accesibles, social y ecológicamente más apropiadas y sustenta bles. Según Altieri (2010), las pequeñas granjas que manejan policulturas y que se adhieren a los principios de la agroecología tienden a ser más pro ductivas que las grandes granjas industrializadas, siempre y cuando se tome en cuenta la producción total de los diversos productos agropecuarios. En México y en otras partes de América Latina, la agroecología ha sido promo vida por sacerdotes que suscriben la teología de liberación, activistas socia les de la clase media urbana, estudiantes e investigadores, especialmente en las comunidades indígenas del sur del país (Carruthers, 1996; Roozen y Van der Hoof, 2002). De esta manera, desde hace más de una década, Méxi co llegó a ser el primer país productor y exportador de café orgánico en el mundo, con casi 12 mil productores certificados, la gran mayoría de los cuales son campesinos indígenas organizados en cooperativas que generan más de seis millones de kilogramos de café por año (Bray y Plaza-Sánchez, 2002). Estos productores mantienen plantaciones agroforestales de café a la sombra, con varios estratos y policultivos que exhiben altos grados de biodi versidad (Moguel y Toledo, 1999); contrastan con las modernas plantaciones agroindustriales de café bajo sol, que utilizan agroquímicos y contribuyen a los problemas de deforestación y erosión. La agroecología ha crecido en todas partes de América Latina (Altieri, 1995 y 2010) y en otras regiones del Sur Global (Holt-Giménez y Shattuck, 2011). Quizás los resultados más espectaculares han sido observados en Cu ba, donde la producción agropecuaria fue reorientada a las necesidades domésticas de la isla después del colapso de la Unión Soviética, con base en la agricultura orgánica, impulsada por la Asociación Nacional de Agriculto res Pequeños (ANAP) y la Vía Campesina durante los últimos diez años (Rosset et al., 2011). La Vía Campesina ha creado el Grupo Internacional de Trabajo sobre la Agricultura Campesina Sustentable con el propósito de organizar encuen tros e intercambios entre campesinos con interés en la agroecología y llevar a cabo estudios para medir los avances. Según Peter Rosset y sus colabora dores (2011:162), “durante los últimos tres a cinco años, virtualmente todas las organizaciones en la VC en todas partes del mundo han tratado de forta lecer, iniciar o empezar a planear un programa para promover, en un grado u otro, una transición a la agroecología”. Sin embargo, en México, este pro

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c eso todavía está en un estado embrionario. Los voceros del movimiento Canam-SMNP no señalan interés en la agroecología en sus comunicados oficiales. Por un lado, el Manifiesto Campesino declara que “los recursos na turales del país […] deben ser aprovechados de manera sustentable”; por otro, demanda “la industrialización del campo” y una disminución en los precios de diesel, gasolina y fertilizantes químicos. Al parecer, los voceros de estas organizaciones todavía no están convencidos de los beneficios de la agroecología, quizás por el trabajo adicional que este acercamiento impli ca. Miguel Altieri, uno de los defensores más reconocidos de la agroecolo gía, reconoce que dicho acercamiento requiere más mano de obra, sobre todo durante las primeras etapas de reconversión, cuando se tiene que cons truir terrazas, por ejemplo.9 Por otra parte, los agricultores no siempre tie nen que aplicar todos los principios agroecológicos al pie de la letra. En mis propias investigaciones de campo he observado campesinos que mezclan tecnologías convencionales y agroecológicas. Por ejemplo, en La Ciénega, Jalisco, los agricultores orgánicos utilizan el tractor en la preparación de la tierra para la siembra, pero la siembra como tal y el control de malas hierbas se hacen con la yunta de caballo, no sólo porque ayuda a ahorrar los costos de operación de la maquinaria, sino también porque evita el problema de compactación, sobre todo cuando la tierra está mojada (Tetreault, 2009). Para que la agroecología florezca se requiere un cambio —en cierta medi da un rescate— de valores e incentivos para racionalizar el trabajo manual adicional implicado por las técnicas orgánicas. Podemos apelar a los argu mentos en torno a la autonomía, la salud integral, la vida comunitaria y la protección al medio ambiente; pero en última instancia los practicantes tie nen que ser recompensados por su duro trabajo con mayores ingresos. La crisis alimentaria ha conllevado a una situación generalmente hostil para los campesinos, indígenas y jornaleros sin tierra. Por otra parte, el aumento en el costo de los insumos agrícolas convencionales, combinado con un incre mento en los precios de productos agropecuarios, ayuda a inclinar la balan za hacia la adopción de las prácticas agroecológicas. El comercio justo también puede ser parte de la solución. Las organiza ciones no gubernamentales (ONG) que trabajan con los productores de café orgánico han ayudado a construir redes alternativas de comercialización con consumidores solidarios, que transfieren una mayor parte del precio de los alimentos directamente a los productores. Sin embargo, el mercado in terno para los productos orgánicos sigue siendo reducido; se requiere un programa público para desarrollarlo (Gómez-Cruz et al., 2004). Al mismo

Comunicación personal del 27 de febrero de 2010, Guadalajara, Jalisco.

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tiempo, la VC propone que el Estado ofrezca subsidios para fomentar una transición hacia prácticas agrícolas que conserven el suelo y el agua. La Vía Campesina impulsa la agenda esbozada arriba en los ámbitos na cional e internacional. Hasta ahora han logrado llamar la atención y la simpatía de grandes sectores de la población. Además, ha encontrado apoyo para su agenda en la Evaluación Internacional de la Ciencia y la Tecnología Agrícola para el Desarrollo (IAASTD, por sus siglas en inglés), con un estu dio patrocinado por las Naciones Unidas que asigna un papel multifuncio nal a la agricultura para reducir la pobreza y la desigualdad, estabilizar las culturas rurales, revertir el deterioro ambiental y mitigar el cambio climático. A pesar de esto, todavía no se han logrado realizar los cambios estructurales en torno a la soberanía alimentaria; la OMC sigue definiendo las reglas del comercio en el nivel mundial y el TLCAN no ha sido modificado de acuer do con las demandas del Canam-SMNP. De hecho, la estrategia del gobierno de Calderón para enfrentar la crisis alimentaria consiste principalmente en una mayor liberalización del comercio de los productos agroalimentarios, con la eliminación de todo tipo de aranceles y cuotas para importaciones; además de agregar un componente al programa Oportunidades (Apoyo Alimentario Vivir Mejor), que consiste en ofrecer a los beneficiarios del programa 120 pesos adicionales cada dos meses. La experiencia mexicana demuestra que mientras el gobierno federal no comparta la visión alternativa de soberanía alimentaria promovida por el movimiento campesino, siempre buscará la manera de minimizar sus con cesiones, cooptar parte del movimiento y provocar divisiones. Los países donde el concepto de soberanía alimentaria ha sido incorporado de alguna manera a la Constitución y las leyes, en el caso de América Latina, son paí ses con fuertes movimientos sociales y gobiernos izquierdistas: Bolivia, Ve nezuela y Ecuador. En México, la dinámica de la política electoral a un año de las próximos comicios presidenciales promete poco para el movimiento campesino; parece remota (aunque no imposible) la formación de una am plia coalición de movimientos sociales capaz de llevar a la presidencia a al guien de sus representantes, a alguien comprometido con la agenda de los campesinos organizados en torno a la soberanía alimentaria. Mientras tanto, la VC busca una confluencia entre la lucha por cambios estructurales y la práctica de la agroecología. En tiempos recientes se han fortalecido los víncu los de colaboración con la UNORCA, la ANAA y la Red Mexicana en De fensa del Maíz. Junto con muchas otras organizaciones populares y civiles, forman un movimiento socioecológico más amplio, en defensa del medio ambiente y para resistir la privatización y mercantilización de los recursos naturales. En marzo de 2010, esta coalición organizó un foro alternativo en Guadalajara para denunciar la liberalización del uso del maíz transgéni

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co en México; subrayó los riesgos que los organismos modificados genética mente tienen para la salud humana y el medio ambiente y ofreció alternativas que incluyen la conservación in situ de maíces criollos. En diciembre del mismo año, la misma coalición llegó en caravana a Cancún para plantear una alternativa para combatir el cambio climático: la soberanía alimentaria, basada en la producción agroecológica de pequeña y mediana escala, que no sólo ayuda a “enfriar el planeta”, sino también a superar el hambre. Bibliografía Altieri, Miguel (1995), Agroecology: The Science of Sustainable Agriculture, Second Edition, Boulder, Westview Press. Altieri, Miguel (2010), “Scaling up Agroecological Approaches for Food Soveriegnty in Latin America”, en H. Wittman, A. Desmarais y N. Wiebe (eds.), Food Sovereignty. Reconnecting Food, Nature and Community, Hali fax, Fernwood Publishers, pp. 120-133. Anzaldo-Gómez, Carlos (2003), Tendencias recientes de la urbanización, Mé xico, Conapo, disponible en <http://www.conapo.gob.mx/publicaciones/ 2003/2003.htm>. Banco Mundial (2008), Informe sobre el desarrollo mundial 2008: agricultura para el desarrollo, Washington, D.C., BM. Barkin, David (1987), “The End to Food Self-Sufficiency in Mexico”, en Latin American Perspectives, núm. 14, Riverside, pp. 271-297. Barkin, David (2003), “La soberanía alimentaria: el quehacer del campesi nado mexicano”, en Estudios Agrarios, núm. 22, México, Procuraduría Agraria, pp. 36-65. Bartra, Armando (2005), Los apocalípticos y los integrados, indios y campesi nos en la encrucijada, disponible en <http://www.aporrea.org>, consultado el 19 de mayo de 2011. Bartra, Armando (2008), “Fin de la fiesta: un fantasma recorre el mundo: el fantasma del hambre”, en La Jornada del Campo, 13 de mayo, p. 18. Bray, David; José Luis Plaza Sánchez y Ellen Contreras Murphy (2002), “Social Dimensions of Organic Coffee Production in Mexico: Lessons for Eco-Labeling Initiatives”, en Society and Natural Resources, Londres, núm. 15, pp. 429-446. Calva, José Luis (2002), “Disyuntiva agrícola”, en El Universal, 8 de no viembre. Campaña Nacional en Defensa de la Soberanía Alimentaria y por la Reac tivación del Campo (2008), “Manifiesto Campesino,” en Alternativas, re vista electrónica, vol. III, núm. 35.

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LEOBARDO JIMÉNEZ SÁNCHEZ* HELIODORO DÍAZ CISNEROS*

La agricultura, desde sus inicios —de 10 mil a 15 mil años— hasta la fecha, ha estado vinculada a la vida del hombre y la sociedad. Particularmente se relaciona con el crecimiento de la población y sus preferencias por los bie nes que requiere para su subsistencia. En el caso de México, la agricultura históricamente ha estado relacionada con las políticas agrarias, sociales y económicas del país. En cierta forma se ha buscado reducir las desigualda des entre los grupos humanos, principalmente del México rural. Sin em bargo, las investigaciones realizadas destacan la polarización económica y social entre los productores rurales. Por una parte, la gran mayoría (50.3%) son usuarios de pequeñas superficies de tierra, en las cuales producen insu ficientes alimentos y logran bajos ingresos para sus familias: son los agricul tores minifundistas, que practican la agricultura tradicional de subsistencia. En el otro extremo se ubica un pequeño grupo que representa sólo el 0.5% del total, son los productores comerciales, quienes poseen mayores superficies de tierra, cuentan con más recursos económicos, disponen de riego, maqui naria y tienen niveles de alta tecnología; además de que su producción está orientada a los mercados nacional e internacional. En el presente capítulo se han considerado experiencias en investigación/ desarrollo que ilustran los diferentes tipos de agricultura realizada por los grupos de agricultores en general, y del sector social de ejidatarios en par ticular. En todos los casos se reiteran, en forma consistente, las modalidades de productores comerciales, los tradicionales y los de subsistencia. Estas últimas formas son las modalidades de agricultura dominante en el campo de México, que conllevan significativas carencias en la producción, la produc tividad, la competencia y los ingresos, con los consecuentes niveles de * Programa de Estudios del Desarrollo Rural, Colegio de Postgraduados en Ciencias Agrícolas, Campus Montecillo, Estado de México. [159]

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pobreza y marginación. Para dar sustento a dichas experiencias, se incluye como marco de referencia, información del año 2008 proporcionada a la Sagarpa por sus 32 delegaciones, la cual fue analizada por un grupo de investigación de la FAO y la propia Sagarpa para generar una nueva tipolo gía de productores agrícolas a nivel nacional. En los resultados de esta presentación se reitera la importancia que debe recibir a corto, mediano y largo plazos el impulso a la agricultura de sub sistencia y tradicional en México para superar nuestros rezagos históricos, sociales y económicos, promoviendo mejores niveles de vida y oportuni dades, mediante la participación de estos pobladores rurales a través de proyectos productivos locales y regionales, con el respaldo de la investigación científica y tecnológica, así como de los servicios institucionales públicos y privados. Las experiencias en campo por parte de instituciones educativas y cien tíficas nacionales, han demostrado que el cambio para mejorar la agricultura, en las modalidades de tradicional y de subsistencia, es posible y rentable. Estos tipos de agricultura, como se advertirá en el trabajo, requieren de acciones regionales de políticas y programas de los tres niveles de gobier no, así como una visión renovada de nuestras capacidades humanas y de las funciones de la agricultura, entre las que destaca la sustentabilidad en el manejo de los recursos naturales. EL DESARROLLO SUSTENTABLE Y LAS FUNCIONES DE LA AGRICULTURA Brevemente nos abocaremos a reflexionar acerca de estos conceptos, ya que constituyen una expresión actualizada de asuntos de nivel global que nos atañen como ciudadanos del planeta. La sustentabilidad y la agricultura A nivel mundial, la agricultura es la actividad a la cual se dedica la mayor parte de las tierras y el agua en todos los países que la practican, situación que incluye a México. A partir de los años sesenta del siglo XX, la sociedad mundial inició un proceso de observación y reflexión acerca de los efectos negativos en el manejo de los recursos naturales y/o sobre el medio ambien te por el uso excesivo de sustancias químicas. Entre éstas, las empleadas en la agricultura para el combate de plagas, enfermedades y malas hierbas, así como para restituir la fertilidad de los suelos. Sin duda, los agroquímicos han contribuido —y bien manejados conti nuarán haciéndolo— a la producción de alimentos y otros bienes derivados

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de la agricultura. También se ha hecho cada vez más evidente que cuando estos insumos son mal utilizados se propician efectos negativos en la cali dad de los recursos —suelos, vegetación, agua, aire— y en la salud de los propios productores, trabajadores del campo y población en general. Es claro que por la propia demanda de la población, la agricultura segui rá requiriendo innovaciones biológicas, químicas y mecánicas, pero menos ofensivas para el hombre y su medio ambiente. Aunque también debe re conocerse que el reclamo de innovaciones tecnológicas y otras de orden económico han originado nuevas formas de producción como la agricul tura orgánica, la hidroponía, la producción de forrajes mediante granos germinados y la agricultura protegida, entre otras modalidades de agricul tura. En el contexto señalado, resulta cada vez más clara la relación de la agri cultura con el medio ambiente. A este respecto, es oportuno mencionar que la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y Desarrollo (The Brundtland Commission) ha señalado entre sus conclusiones que “el desarrollo sostenible debe responder a las necesidades del presente sin comprometer la habilidad de las futuras gene raciones para responder a sus propias necesidades” (Brundtland, 1997). Recomendaciones como las anteriores contribuyeron a fundamentar la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y Desarrollo (1992), así como la Agenda 21, que incluye un programa de acción para el desarrollo sostenible o sustentable. En el año de 1987, en México se propuso y se aprobó una legislación ba sada en la interpretación medio ambiental del Artículo 27 Constitucional, estableciendo las bases del derecho ambiental mexicano (Brañes, 2004). Estos antecedentes resultan relevantes, ya que en cierto grado contribuyen también a la comprensión del concepto de multifuncionalidad de la agri cultura, como lo veremos más adelante. Con los anteriores antecedentes se puede afirmar que, a la fecha, el con cepto de sostenibilidad o sustentabilidad es ya inherente al desarrollo en general, al desarrollo rural y al de la agricultura en particular. Específica mente así lo observan los planes nacionales de desarrollo desde el año 2000 en México, y lo hace mandato la Ley de Desarrollo Rural Sustentable de 2001. Un par de reflexiones sobre la agricultura actual y el futuro: en primer lugar, existe la necesidad de que el desarrollo agrícola requerirá cada vez más de un sólido respaldo del conocimiento científico y tecnológico, y de los investigadores; en particular de los de las ciencias agrícolas, quienes deberán tener un progresivo, más detallado y cercano conocimiento de los problemas que se presentan en los diversos nichos ecológicos de México, en donde se realizan las actividades agrícolas, pecuarias y forestales. Una segunda refle xión es en el sentido de que se requieren estrategias de mayor participación

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conjunta de los productores con los investigadores y las instituciones pú blicas y privadas, que en el nivel regional les han de proveer de bienes y servicios para cubrir los procesos de producción y comercialización de sus insumos y productos; así como la propia posibilidad de organizarse bajo figuras jurídicas idóneas. Las funciones de la agricultura Recorridos los primeros años del siglo XXI, fenómenos de gran importan cia siguen transformando la agricultura mundial y las economías rurales. Persiste, sobre todo en los países en desarrollo, el continuo crecimiento de la población urbana y rural. Se advierte que de no producir en el ámbito interno de nuestro país los alimentos y otros bienes de la agricultura, habrá que importarlos, con el desaliento de los productores rurales locales y de sus economías. La influencia del hombre está cada vez más presente en los ámbitos más distantes de la Tierra: la manipulación directa de la naturaleza mediante la ingeniería genética, la globalización cada vez mayor de la eco nomía mundial, las repercusiones de la informática y las tecnologías de la comunicación son ya elementos activos del contexto de nuestra vida coti diana y que acentúan mayores diferencias entre desiguales. Enseguida se incluyen las funciones primordiales de la agricultura (FAO, 1999): Seguridad alimentaria. Se refiere al hecho de que todas las personas de la sociedad de un país tengan en todo momento acceso físico y económico a cantidades suficientes de alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer sus necesidades alimentarias y sus preferencias, a fin de desarrollar todo su potencial físico y mental para llevar una vida activa y sana. La seguridad ali mentaria está relacionada con una variedad de factores, entre los que cabe citar: el manejo sostenible o sustentable de los recursos naturales (agricul tura, pesca y silvicultura), el aumento de la producción, las políticas en sus diferentes niveles, el comercio internacional, el mantenimiento de la biodi versidad, la protección del medio ambiente, la inversión en alimentos, la paz y la estabilidad social. Función ambiental. En cuanto parte activa y guardián, de la humanidad, la agricultura desempeña una función dinámica en el mantenimiento y via bilidad de todo ecosistema. El medio ambiente contribuye en forma decisi va al sostenimiento de toda la vida, así como a satisfacer la mayor parte de los requisitos para la prestación de servicios fundamentales, como el reci clado del aire y del agua, el suministro de materias básicas, energía y otros recursos, al igual que en otras áreas como las actividades de esparcimiento.

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Los sistemas sostenibles o sustentables de la agricultura y el aprovecha miento de la tierra repercuten directamente en los componentes y operacio nes de las ecologías locales. La agricultura, en la correspondiente utilización de la tierra, puede tener efectos benéficos o nocivos. En la práctica, los efectos de los sistemas agríco las se han integrado íntimamente con el funcionamiento normal de la ma yor parte de los ecosistemas. La agricultura puede condicionar el volumen y la calidad del suministro de agua para las actividades industriales y la vida urbana, mediante el mantenimiento de las cuencas hidrográficas, la infiltra ción y un nivel estable de fluctuación en la capa freática. Puede coadyuvar también a combatir la erosión y, por lo tanto, las esco rrentías de aguas pluviales que producen daños en las partes bajas de las cuencas. En este último caso, el efecto económico es indirecto y prolongado. Los beneficios ambientales directos de la agricultura son los siguientes: reducción de la contaminación como consecuencia del cuidado de los suelos y de la vegetación, el crecimiento de la biomasa y de la fijación de nutrientes gracias a los cultivos mixtos, la explotación de la tierra y la aplica ción de fertilizantes químicos y, una mayor capacidad de recuperación del ecosistema mediante técnicas que combaten la erosión. Adicionalmente, la agricultura hace un sustancial aporte al mejoramiento del ambiente me diante la captura de gases de efecto invernadero, como es el caso del bióxido de carbono. La agricultura también puede tener efectos negativos en los ecosistemas y en la renovación de los recursos naturales. Como ejemplo cabe citar al gunas prácticas agrícolas tales como la utilización excesiva de insumos químicos, inapropiado manejo del riego y sistemas de labranza mecaniza dos. Los principales efectos negativos son la contaminación, la pérdida de resistencia biológica de plantas y animales, la diversidad de los ecosistemas cultivados (agroecosistemas) y la ausencia de renovación de la estructura de los suelos, lo que hace que la tierra sea mucho más vulnerable a las ac ciones externas. Función económica. La principal función de la agricultura, la ganadería, la silvicultura y la pesca es la producción física de bienes. Estos son, prin cipalmente, los alimentos destinados al consumo humano o al comercio (en forma de productos básicos). La producción primaria permite también la obtención de forrajes para el consumo animal, materias primas destina das a la producción de energía (por ejemplo, biogás y biocombustibles), sustancias medicinales y otros productos útiles en relación con el vestido, la construcción, la industria y otras aplicaciones. Sin duda, la agricultura continuará siendo una fuerza importante para sustentar el funcionamiento y crecimiento de toda la economía, tanto en

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sociedades urbanas de países altamente industrializados como en pequeñas poblaciones rurales de países en desarrollo. La inversión o alguna nueva actividad vinculada, por ejemplo, con la diversificación de la producción o con un mayor nivel de actividad, puede conseguir que la agricultura y la correspondiente utilización de la tierra generen efectos económicos, tanto en las actividades iniciales como finales del ciclo productivo. En lo que respecta a la demanda, la agricultura requiere insumos en forma de mano de obra, diversos servicios y capital financiero. En cuanto a los resultados, la agricultura suministra productos y servicios como trans porte, comercialización y distribución. Existen múltiples vinculaciones con otros sectores de la economía. Todos estos efectos económicos se pueden estimar utilizando cálculos económicos y contables. La evaluación de los beneficios y efectos de la agricultura va más allá de la función de producción primaria. La complejidad y madurez del desarrollo de los mercados es funda mental para la función económica. El nivel de desarrollo institucional es decisivo y lo mismo puede decirse de las posibilidades de la base de los recursos naturales sostenibles o sustentables para la producción de bienes y servicios. Función social. Las funciones sociales de la agricultura incluyen conside raciones importantes para todos los elementos del proceso de desarrollo, desde aquéllas en condiciones más industrializadas hasta las de menor de sarrollo. Los objetivos son aumentar la viabilidad de las zonas rurales y sus comunidades, así como sustentar los valores culturales relacionados con la agricultura y la tierra, tanto en las sociedades urbanas como en las rurales. Estos objetivos se consiguen de diferentes maneras y con diferentes resultados. Las zonas rurales están asociadas con los conceptos de “cultura”, “tradi ción” e “identidad”, que se consideran como realidades positivas, incluso fundamentales. Sin embargo, las comunidades agrarias han sufrido trans formaciones dramáticas. Por ejemplo, la migración de la mano de obra a las ciudades y los contactos con esos centros tienen grandes repercusiones en los ingresos y recursos naturales. En las zonas agrícolas de alta y muy alta marginación socioeconómica, en su mayoría habitadas por grupos étnicos de profundas raíces culturales, en ciertos casos las poblaciones residentes dependen del intercambio permanente con el exterior y de la llegada de remesas, tanto de centros urbanos como del vecino país del norte. El ante rior fenómeno explica la cada vez más frecuente participación de la mujer como responsable de la familia y la producción agrícola (fenómeno conoci do como “feminización de la agricultura”). Los vínculos con los mercados urbanos y en muchos casos internacio nales son características habituales de las economías rurales. La dinámica tradicional y la más reciente dinámica entre las zonas rurales y urbanas, de-

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ben tomarse en cuenta en los análisis basados en el concepto de multifuncio nalidad de la agricultura y la tierra. Esta función tiene la ventaja de no guardar referencia exclusivamente con la producción, pues considera que ésta no es la función única ni necesariamente la más importante de la agricultura para las sociedades rurales contemporáneas. Este planteamiento compren de una variedad de actividades en relación con la tierra y la base de recursos, incluida la atención de algunas características naturales vitales; el mante nimiento de las actividades secundarias y terciarias, relacionadas con la agricultura y la tierra, la conservación del patrimonio histórico y cultural, el esparcimiento y la migración de retorno de las personas retiradas. La in tegridad de las culturas locales y nacionales está muchas veces arraigada en sistemas de creencias e ideas que han aparecido gradualmente en las zonas rurales. Por ello, la viabilidad social no depende únicamente de la función alimentaria. Por lo tanto, se requiere una visión mayor de sus realidades para entender mejor su cosmovisión, creencias y patrones de cultura. LAS MODALIDADES DE LA AGRICULTURA EN MÉXICO En México, la práctica de la agricultura se relaciona con múltiples variables y contextos. Para entender la agricultura actual, resulta conveniente con siderar contextos como los siguientes: a) histórico-sociales, que se relacio nan con las luchas de los campesinos por la reivindicación de la tierra a través de la Revolución mexicana y su reforma agraria; b) geográficos, re feridos a las posibilidades y restricciones de los territorios aptos para esta actividad, los cuales en algunas regiones marginadas de minifundio son restringidas por la propia orografía nacional; c) culturales, que se expresan en el mosaico de los orígenes indígenas y que hoy por hoy están representados por numerosos grupos étnicos en la mayoría de los estados de la República, y d) económicos, expresados en las profundas diferencias de acceso a los bienes y servicios para la producción y para una vida digna en el medio ru ral, incluyendo las severas limitaciones que imponen las condiciones geo gráficas en territorios de sierra, en donde las parcelas familiares se ubican en pendientes de moderadas a pronunciadas, sujetas a una intensa erosión del perfil de los suelos, de por sí con muy baja fertilidad natural y escaso con tenido de materia orgánica, que en turno explican los bajos rendimientos de cultivos básicos, insuficientes para garantizar la seguridad alimentaria de la familia, lo que se traduce en severas condiciones de pobreza y marginación que caracterizan a amplios sectores de la población en el campo. Para documentar lo anterior, hemos recurrido a un caso de investigación reciente que ilustra el estado que ha guardado y prevalece en las diversas

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condiciones, mediante las cuales se identifican distintos tipos y modalidades de la agricultura en México. Estructura agraria y desarrollo agrícola en México Para enfatizar la conveniencia de utilizar nuevas estrategias que resulten de mayor efectividad a partir del 2018 en la promoción del desarrollo rural sustentable, mediante el diseño e implementación de nuevas políticas públi cas con una justa asignación de recursos económicos en los Presupuestos de Egresos de la Federación (PEF), que en el futuro se negocien para promo ver el desarrollo del Sector Agropecuario, Forestal y Pesquero (SRP), se recomienda tomar en consideración algunas características socioeconómicas de las Unidades Económicas Rurales (UER) agrupadas en seis estratos que se incluyen en la nueva clasificación propuesta por investigadores de la FAO (Gómez Oliver et al., 2013), sustentado en información provenien te de las UER existentes en las 32 delegaciones estatales de la Sagarpa en el año 2008. Esta nueva clasificación de las UER, se sugiere sea utilizada por los to madores de decisiones y responsables del diseño de las nuevas políticas públicas que se propongan e implementen a partir del 2018, pues en dicha clasificación se incluyen algunas variables socioeconómicas relevantes que no habían sido consideradas en investigaciones previas. Esta propuesta caracteriza y clasifica de una manera más precisa el perfil de los integrantes de los seis estratos resultantes al agrupar las 5 325 203 UER identificadas a nivel nacional en el año 2008 (cuadro 1). Las nuevas variables que carac terizan a las familias usufructuarias de las de UER en el país son: a) origen étnico de las familias usufructuarias; b) grado de escolaridad y analfabetis mo de los jefes de familia; c) grado de pobreza que padecen esas familias (alimentaria o de capacidades); d) grado de marginación de la región o territorio que habitan, y e) acceso a los servicios de crédito y asistencia téc nica. La investigación mencionada agrupó al toral de UER, como se men cionó en seis estratos, considerando el valor de las ventas realizadas por las unidades económicas (véase cuadro 1) y otras características socioeconó micas y geográficas que se presentan en los cuadros 2 y 3. El E1 agrupó a un conjunto de 1 192 029 UER, que representan el 22.4% del total, las familias que lo integran sólo producen para satisfacer necesidades de autoconsumo y no venden en los mercados locales, por lo que al estrato se le denominó Estrato de Subsistencia sin Vinculación al Mercado. El E2 incluyó a 2 696 735 unidades, que representan un poco más del 50% del total, utilizan la mayor parte de los alimentos producidos para el autoconsumo y venden una mínima parte en los mercados locales. El ingreso

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promedio obtenido por venta de productos en el mercado fue de 17 205 pe sos, con un mínimo de 16 y un máximo de 55 200 pesos; por lo que se le denominó Estrato de Subsistencia con Vinculación al Mercado. Al juntar a las familias integrantes de los E1 y E2, se llega a un total de 3 888 764 unidades, que representan el 73%, casi tres cuartas partes del total de unidades en el país que practicaban una agricultura familiar (tradicio nal) de subsistencia. Los integrantes del E3 estaban en posesión 442 370 UER, representaron el 8.3% del total; y obtuvieron un ingreso promedio por venta de productos agropecuarios en el mercado por 73 931 pesos, con un mínimo de 55 219 y un máximo de 97 600 pesos, por lo que se le denominó Estrato Familiar en Transición. El E4 estuvo representado por 528 325 UER (9.9% del total), pero sus integrantes obtuvieron un ingreso promedio por venta de productos agro pecuarios en el mercado nacional por 151 958 pesos, con un mínimo de 97 700 y un máximo de 228 858 pesos, por lo que se le designó como Estrato Empresarial con Rentabilidad Frágil. El E5 incluyó a 448 501 UER, que representaron el 8.4% del total, y obtuvieron un ingreso promedio por venta de productos agropecuarios en el mercado nacional e internacional por la cantidad de 562 433 pesos, con un mínimo de 229 175 y un máximo de 2 322 902 pesos. Este estrato fue de nominado como Empresarial Pujante. Finalmente, el E6 agrupó a sólo 17 633 UER, que representaron apenas el 0.30% del total, pero obtuvieron un ingreso promedio por ventas en los mercados nacional e internacional por 11 700 000 pesos, con un míni mo de 2 335 900 y un máximo de 77 400 000 pesos, por lo que se le designó como Estrato Empresarial Dinámico. En los cuadros 2 y 3 se presentan las variables socioeconómicas que complementan la caracterización de los usufructuarios de las UER de los seis estratos. Así, en el caso del E1, la superficie promedio de tierra bajo control de los jefes de familia usufructuarios de ésas UER fue de sólo 3.50 hectáreas (minifundio), el 35.8% de las familias eran indígenas pertenecientes a di ferente grupos étnicos en sus regiones; la escolaridad promedio de los jefes de familia fue de 4.2 años en la escuela y el 28.5% eran analfabetas. Las re giones habitadas por esas familias se ubicaban en el Centro y Sureste del país, mismas que fueron catalogadas como de muy alta y alta marginalidad. El 53.4% se localizaron Chiapas, Estado de México, Guerrero, Hidalgo, Mi choacán, Puebla, Oaxaca y Veracruz. Por otra parte, el 80.1% de las familias padecían de pobreza alimentaria y el 83% de pobreza de capacidades. El 100% no tenía acceso al crédito (cuadro 3).

168

LEOBARDO JIMÉNEZ SÁNCHEZ, HELIODORO DÍAZ CISNEROS

Los integrantes del E2 tenían bajo control una unidad de producción familiar promedio de 8.80 hectáreas. El 26.6% de las familias eran indígenas pertenecientes a diferentes grupos étnicos; los jefes de familia tenían una escolaridad de 4.7 años y el 23% eran analfabetas. Las regiones en las que habitaban fueron clasificadas también como de muy alta y alta marginalidad, localizadas en regiones del centro y sureste del país. El 64.0% se ubicaban en Chiapas, Estado de México, Guerrero, Hidalgo, Michoacán, Puebla, Oaxaca y Veracruz. Además, el 82.6% padecían de pobreza alimentaria y el 86.8% de pobreza de capacidades. De la producción de alimentos obtenida, una mínima proporción se vendía y la mayor parte era usada para satisfacer necesidades de consumo familiar, y apenas el 2.7% tenían acceso al crédito. Los integrantes del E3 tenían 32.30 hectáreas bajo control, el 9.3% de las familias eran indígenas. Los jefes de familia tenían una escolaridad de 5.4 años y el 18.3% eran analfabetas. Las regiones en que se ubicaron fueron las de Occidente, Bajío, Golfo y Centro, y se catalogaron como de alta, media y baja marginalidad. El 58.5% se ubicaban en Chiapas, Guanajuato, Jalisco, Michoacán, Nayarit, Puebla, Veracruz y Tamaulipas. No reportaron autocon sumo, pues el total de los jefes de familia informaron que el 100% de la producción era vendida en el mercado nacional. En este estrato el 7.8% de las unidades tenían acceso al crédito. Las familias del E4 reportaron una superficie agrícola bajo control de 37.5 hectáreas, el 9.3% eran indígenas. Los jefes de familia reportaron haber asistido 5.4 años a la escuela y el 12.1% eran analfabetas. Las regiones ha bitadas se ubicaban en Golfo, Noroeste, Occidente y Bajío; y fueron catalo gadas de marginalidad media y baja. El 52.2% se localizaban en Guanajuato, Jalisco, Michoacán, Nayarit y Sinaloa. El 17.9% sufrían de pobreza alimentaria y el 19.7% de pobreza de capacidades; además, no reportaron autoconsu mo, pues el 100% de la producción era vendida en el mercado nacional y el 13.1% declararon tener acceso al crédito Los integrantes del E5 reportaron una superficie agrícola de 141.4 hec táreas; sólo el 3.4% eran indígenas. El grado de escolaridad de los jefes de familia fue de 8.2 años en la escuela y el 6.8% eran analfabetas. Sólo el 10.1% sufrían la pobreza alimentaria y el 10.4% de pobreza de capacidades. No reportaron autoconsumo, pues el 100% de su producción era colocada en el mercado nacional. Estas unidades se localizaron en el Noroeste, Oc cidente y Bajío; y el grado de marginalidad era media, baja y muy baja. El 63% de ellas se localizaba en Chihuahua, Guanajuato, Jalisco, Michoacán, Sinaloa y Sonora. El 44.5% manifestó tener acceso al crédito. Finalmente, los integrantes del E6 reportaron una superficie agrícola bajo control de 297.6 hectáreas. Los jefes de familia resultaron con una es colaridad promedio de 12.5 años en la escuela y sólo el 2.4% eran analfa

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betas. No reportaron población indígena. Las regiones habitadas por estas familias fueron el Occidente y Bajío con baja y muy baja marginalidad. El 55.4% se localizaban en Baja California, Chihuahua, Guanajuato y Jalisco. El 50.5 % tenía acceso al crédito. En el Resumen Ejecutivo de la publicación citada, se enfatiza que aun que las UER del E3 representaron el 9.9% y las del E4 el 8.4%, y que juntos acumularon un total de 970 mil unidades que representaron el 18.3% del total en el país; en esas 970 mil unidades, a pesar de que sus usufructuarios afrontan algunos problemas, ellos representan el potencial de la agricultura familiar para contribuir al dinamismo de la economía rural y que pueden participar significativamente en la oferta nacional de productos agropecuarios y pesqueros, y hacer una importante contribución a la seguridad alimentaria del país. Finalmente se señala que, aunque los integrantes del E5 sólo represen taron el 8.4% del total de UER y las del E6 apenas representaron el 0.3% del total, es decir, menos de medio millón de unidades entre ambos, y juntos sólo representaron el 8.7% del total de las UER en el país, sus usufructua rios son empresarios agropecuarios o pesqueros cuyas empresas son ren tables y competitivas, y que aunque afrontan algunos problemas, también tienen las ventajas de una actividad empresarial competitiva y eficiente dentro de un sector que enfrenta severas dificultades en el país. De acuerdo con la anterior información, es claro que el minifundio ha persistido y seguramente persistirá como patrimonio de la mayoría de los productores rurales en México, situación a la cual se asocian limitadas co sechas, bajos ingresos y permanentes signos de marginación económica y social, por lo que es importante en el futuro poner especial atención a este importante grupo social en México. A futuro se puede prever que, ante el crecimiento de la población, ocu rrirán mayores demandas de alimentos y de otros bienes producidos por los pequeños productores integrantes de los E1 y E2, pero principalmente los integrantes de los estratos E3 y E4, pues será mejor producirlos en el país que importarlos, ya que esos pequeños productores no sólo darán empleo a los miembros de sus familias, sino que pueden contribuir de forma sig nificativa a satisfacer la demanda interna de alimentos si se les apoya econó micamente y se les ofrece la asistencia técnica que requieren. La pregunta ahora es: ¿cómo lograr que estas tareas sean rentables? La respuesta, entre otras, la tienen las políticas de asignación de recursos, pro gramas de ciencia y tecnología, educación y organización regional. Por el lado optimista, es importante reconocer que ante la pregunta de qué hacer con el minifundio, la respuesta deberá considerar la atención a regio nes en donde se tengan las condiciones de clima y la presencia de produc

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LEOBARDO JIMÉNEZ SÁNCHEZ, HELIODORO DÍAZ CISNEROS

CUADRO 1

ESTRATOS DE UNIDADES ECONÓMICAS EN EL SECTOR RURAL Y PESQUERO (UER)

Estratos

UER

UER por estrato

(%)

Ingreso por ventas promedio

Rango de ingresos por ventas Ingresos por ventas mínimo

Ingreso por ventas máximo

–

E1: Familiar de subsistencia sin vinculación al mercado

1 192 029

22.40

–

E2: Familiar de subsistencia con vinculación al mercado

2 696 735

50.60

17 205

55 200

E3: En transición

442 370

8.30

73 931

55 219

97 600

E4: Empresarial con rentabilidad frágil

528 355

9.90

151 958

97 700

228 858

E5: Empresarial pujante

448 101

8.40

562 433

229 175

2 232 902

E6: Empresarial dinámico

17 633

Total

5 352 223

0.30 11 700 000 2 335 900 77 400 000 100.00

NOTA: las cifras pueden no totalizar 100% por efectos del redondeo. FUENTE: Diagnóstico del sector rural y pesquero. Identificación de la Problemática del Sector Agropecuario y Pesquero de México (FAO-Sagarpa, 2012).

tores que no han migrado, se impulse el tipo de agricultura que practican en forma organizada para mejorar social y económicamente a las familias que dependen de esa esta actividad, mediante el respaldo directo de la ciencia y la tecnología. Esto, sin duda, puede hacerse en las regiones de buen tem poral y riego; pero en aquellas regiones con condiciones cada vez más restrictivas, habrán de encontrarse alternativas tecnológicas relevantes y económicamente rentables in situ. Recuérdese que el agua es uno de los re cursos fundamentales de la sociedad, y la agricultura actualmente deman da alrededor de 75% del líquido disponible; y que usarla bien ha sido, es y será un imperativo social y de sobrevivencia para todos los habitantes del

1 192 029

2 696 735

442 370

528 335

448 101

17 633

5 325 203

Estrato

Total

99.9

0.3

8.4

9.9

8.3

50.6

22.4

% de UER en el estrato respecto al Total

297.6

141.4

37.5

32.3

8.8

3.5

Superficie promedio por UER en hectáreas

No se reporta

3.4

7.2

9.3

26.6

35.8

% de indígenas en el estrato

12.5

8.2

6.2

5.4

4.7

4.2

Promedio de años en la escuela

ESCOLARIDAD DE LOS JEFES DE FAMILIA Y GRADO DE MARGINACIÓN

BAJO CONTROL POR UNIDAD FAMILIAR; POBLACIÓN INDÍGENA;

FUENTE: elaboración propia a partir de la clasificación realizada por Gómez Olivier et al. (2013).

Núm. Unidades Económicas Rurales (UER)

CUADRO 2

CARACTERÍSTICAS DE LAS UER DE ACUERDO A LA SUPERFICIE

2.4

6.8

12.1

18.3

23.0

28.5

(%)

Sin escolaridad

Baja y muy baja

Media, baja y muy baja

Media y baja

Alta, media y baja

Alta y muy alta

Grado de marginación

MODALIDADES DE LA AGRICULTURA Y DESARROLLO SUSTENTABLE 171

172

LEOBARDO JIMÉNEZ SÁNCHEZ, HELIODORO DÍAZ CISNEROS

CUADRO 3

CLASIFICACIÓN DE LAS UER, DE ACUERDO AL GRADO DE POBREZA (ALIMENTARIA Y DE CAPACIDADES); DESTINO DE LA PRODUCCIÓN, REGIONES TERRITORIALES Y ACCESO AL SERVICIO DE CRÉDITO

% pobreza alimentaria

% pobreza de capacidades

Auto consumo

Mercados locales

Regiones del país

80.1

83.0

100.0

Centro y Sureste

82.6

86.8

Parte

34.5

40.0

17.9

19.7

10.1

10.4

Parte Mercado nacional Mercado nacional Mercado nacional

5.4

6.4

Centro y Sureste Occidente, Bajío, Centro y Golfo Golfo, Noroeste, Occidente y Bajío Noroeste, Occidente y Bajío Occidente y Bajío

% acceso al crédito

Estrato

% Destino de la producción

Sin acceso 2.7 7.8 13.1 44.5 50.5

FUENTE: elaboración propia a partir de la clasificación realizada por Gómez Olivier et al. (2013).

país, y en particular para las comunidades económica y socialmente mar ginadas. Es nuestra convicción, sustentada en evidencias de campo, que el país tiene capacidad de hacer productiva la agricultura en esas amplias regiones de minifundio. Que la sabiduría y participación de nuestros productores son extraordinarios aliados, así como los servicios de las instituciones públicas y privadas con una mejor dirección y rumbo en las políticas de desarrollo sustentable y el apoyo con bienes y servicios, mediante programas acordes con las reales condiciones sociales, ecológicas y económicas de las poblacio nes y los territorios agrícolas; y sin duda, con el insustituible aporte orga nizado de nuestras instituciones de investigación, de extensionismo y de capacitación específica para cada grupo social y condiciones de producción. ¿Cómo avanzar hacia el logro satisfactorio de este objetivo? Es evidente que la respuesta está en el ámbito de cómo proceder para lograr aprovechar los recursos naturales, mejorarlos y conservarlos, a partir de la situación en que los tienen actualmente los productores en las diversas modalidades de agricultura familiar y de subsistencia en las regiones de México menciona das anteriormente.

MODALIDADES DE LA AGRICULTURA Y DESARROLLO SUSTENTABLE

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Mejores opciones para la agricultura con mayor rezago Ante la situación descrita anteriormente, resulta prioritario para el país avanzar en el mejoramiento de la agricultura “tradicional” y de “subsisten cia”. Lograr resultados satisfactorios significa potenciar las capacidades de millones de mexicanos en el medio rural, vía la aplicación de las innova ciones científicas y tecnológicas tendientes al aprovechamiento racional de los recursos agroecológicos y económicos de que disponen; el cuidado de dichos recursos; la utilización de la mano de obra familiar para aumentar la cantidad disponible de alimentos y mejorar sus ingresos; así como mejorar el futuro de las familias (principalmente los niños y jóvenes) a mediano y largo plazos. De la misma manera, significaría la renovación superada de las posibilidades de la agricultura mexicana, particularmente en sus modalida des menos desarrolladas a la fecha. En cuanto a la pregunta de cómo mejorar este tipo de agricultura, es fun damental aprender haciéndolo. En México se han ejecutado diversos pro yectos exitosos de investigación-desarrollo. Entre estas experiencias se mencionan sólo tres de las mejor documentadas: 1) Plan Puebla, 25 años de experiencia (1967-1992): análisis de una estrategia de desarrollo de la agricultura tradicional (Díaz et al. 1999); 2) Proyecto Manejo Sustentable de Laderas (1999-2005): investigación-desarrollo en las regiones cuicateca, ma zateca y mixe en el estado de Oaxaca (Colegio de Postgraduados, 1999), y 3) agricultura de riego por aspersión en laderas, ideada y probada por un campesino de la Sierra Juárez, inspirado en lo observado como jardinero de una familia en la ciudad de Oaxaca y que dio origen a una iniciativa de in tercambio de experiencias y saberes entre actores rurales en la Red Nacional de Desarrollo Rural Sustentable (Rendrus, Colegio de Postgraduados, 2016). A continuación se presenta un resumen de esas experiencias. Estrategia del Plan Puebla, 25 años de experiencia (1967-1992): análisis de una estrategia de desarrollo de la agricultura tradicional La estrategia del Plan Puebla, operada exitosamente en el periodo 19671992, estuvo a cargo de un equipo de ocho agrónomos: un coordinador; dos investigadores (uno en productividad de suelos y otro en mejoramiento ge nético de maíz, con dos ayudantes de campo cada uno); cinco divulgadores o extensionistas para dar asistencia técnica a los pequeños productores de los 32 municipios del valle de Puebla (alrededor de 43 000 jefes de familia) y apoyarlos para organizarse en grupos solidarios para tener acceso a los servicios de crédito, seguro agrícola y comercialización; y un evaluador

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LEOBARDO JIMÉNEZ SÁNCHEZ, HELIODORO DÍAZ CISNEROS

responsable de medir desde el inicio y hasta la conclusión del plan el avance en el logro de los objetivos de la estrategia. Debido a la falta de investigación previa en productividad de suelos en la región, el investigador de esa área en Puebla estableció un conjunto de ex perimentos en parcelas de pequeños productores cooperantes, representati vas de los diferentes sistemas de producción previamente identificados, que lo condujeron a la liberación gradual de más de 30 diferentes recomenda ciones tecnológicas ad hoc que buscaban optimizar el empleo de los recursos tierra y mano de obra y económicos de los productores. Por su parte, el in vestigador en mejoramiento genético realizó una serie de cruzamientos entre las variedades locales más rendidoras, sembradas por los productores de la región, y al cabo de siete años liberó una variedad mejorada de maíz blanco superior a sus progenitores, con potencial para incrementar substancialmen te los rendimientos unitarios, que se empezó a recomendar a los productores a partir de 1974. Como resultado del impacto en el aumento de las cosechas en el periodo 1967-1992, se tuvieron mejoras en los siguientes rubros: 1) alimentación de la familia; 2) vivienda; 3) educación de los hijos; 4) disponibilidad de apa ratos domésticos; 5) compra de tierras en la región; 6) hijos (as) graduados a nivel universitario. Finalmente, esta experiencia también logró destacar los efectos negativos derivados de la falta de apoyo sostenido y consistente de los gobiernos y sus instituciones en el impulso a la agricultura tradicio nal. El cambio en la agricultura tradicional y de subsistencia requiere de decisiones del gobierno, tanto en políticas como en programas que apoyen el desarrollo rural regional sustentable en forma sostenida por periodos largos. En el contexto actual, es posible rescatar los elementos esenciales de la estrategia del Plan Puebla; sin embargo, aunque deseable, no es recomen dable la contratación de ocho agrónomos, sino sólo seis: un coordinador, un investigador especialista en productividad de suelos, tres divulgadores y un evaluador. Por razón de que en el periodo 2018-2024 se tendrá la ur gencia de mostrar resultados contundentes sobre la efectividad de las nue vas políticas públicas que se propongan para lograr un mejor desempeño del sector que en el pasado, para alcanzar gradualmente la seguridad ali mentaria de la población rural y urbana del país, se recomienda utilizar la siguiente modalidad de la estrategia del Plan Puebla a partir del primer año en que se disponga de un presupuesto suficiente y flexible para implementar las nuevas políticas públicas que se traduzcan en un mejor desempeño del sector. La modalidad sugerida para lograr resultados en el corto plazo (tres o cuatro años) consiste de la siguiente adaptación:

MODALIDADES DE LA AGRICULTURA Y DESARROLLO SUSTENTABLE

175

• En virtud de que en los pasados diez años, los investigadores del INI FAP han generado y afinado recomendaciones sobre dosis de fertili zantes, densidades de plantas por hectárea y variedades mejoradas no transgénicas de maíz y frijol para incrementar los rendimientos uni tarios que superen a las variedades locales en las diferente regiones maiceras del país, y en donde potencialmente se recomiende aplicar la estrategia del Plan Puebla, no será necesario que el investigador en productividad de suelos realice investigación in situ como se hizo en el valle de Puebla, pues en este caso se recomienda que los divulgadores visiten las estaciones y/o campos experimentales del INIFAP ubica dos en el ámbito de la nueva región para obtener las recomendaciones tecnológicas de que se disponga sobre dosis de fertilizantes, densida des de plantas por hectárea y variedades mejoradas de maíz y frijol no transgénicas, superiores a las variedades locales para incrementar los rendimientos unitarios de maíz y frijol a ser promovidas entre los usu fructuarios de parcelas en los estratos E3 y E4, quienes enseguida deberán proceder a apoyar a los que deseen participar para constituir se en grupos solidarios para obtener el crédito institucional a una tasa razonable de interés, para adquirir los insumos requeridos a fin de aplicar las recomendaciones tendientes a incrementar los rendimien tos y a optimizar el uso de los recursos económicos escasos de los productores. Los divulgadores que se contraten para dar la asistencia técnica deberán ser capacitados en el empleo de la metodología de comunicación con los productores utilizada en Puebla para obtener los mejores resultados en el campo. • En ese primer año, el investigador en productividad de suelos deberá proceder a validar en campo, en parcelas de productores cooperantes, las recomendaciones obtenidas por los divulgadores en las estaciones experimentales del INIFAP. • Previamente, el coordinador habrá establecido contacto con los repre sentantes de las instituciones de servicio (crédito, seguro agrícola, proveedores de insumos y comercialización) para que en colaboración con los divulgadores provean los servicios requeridos para adquirir los insumos requeridos para aplicar las recomendaciones técnicas en sus parcelas. • El evaluador deberá proceder a la realización de una investigación socioeconómica para conocer las condiciones iniciales de bienestar de las familias de la región, incluyendo los rendimientos unitarios de maíz obtenidos por los productores de la región el año anterior, para establecer la línea base a fin de estar en capacidad de medir el avance

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LEOBARDO JIMÉNEZ SÁNCHEZ, HELIODORO DÍAZ CISNEROS

en el logro de los objetivos del nuevo plan a partir del segundo año de operación. • En relación al uso y adaptación de la tecnología de producción que se proponga para cada nueva región, será necesario conocer los sistemas tradicionales de cultivo de los pequeños productores de la nueva re gión. Si en la región se tiene la tradición, como en el valle de Puebla, de sembrar el maíz entre las hileras de árboles de durazno o manzana en los denominados en náhuatl “metepantles” (que en Náhuatl literal mente significa “entre hileras de maguey”), se deberán establecer parce las de validación de la tecnología disponible de Milpa Intercalada con Árboles Frutales (MIAF), a fin de incrementar la productividad de maíz y frijol intercalado y de frutos de buena calidad para vender en los mercados regionales, que generen ingresos que incrementen el presu puesto familiar. • Ambas tecnologías (la tendiente a incrementar los rendimientos unita rios de maíz y frijol, y la del tipo MIAF), una vez validadas en campo, con certeza darán buenos resultados en la operación. Lo anterior es posi ble de lograr en nuevas regiones geográficas similares en aspectos agroecológicos al valle de Puebla, con buenos suelos y buen temporal en territorios que se ubiquen en los estratos E3 y E4, de la clasificación mencionada anteriormente y localizadas en las regiones Centro, Bajío y Occidente (Jalisco, Nayarit y en algunas regiones de Durango y Chihuahua). Esta estrategia será adecuada para proyectos que ten gan como objetivo el incremento de rendimientos unitarios de cultivos básicos y la obtención de ingresos adicionales por la venta de frutas de buena calidad. Proyecto Manejo Sustentable de Laderas (1999-2005): investigación-desarrollo en las regiones cuicateca, mazateca y mixe en el estado de Oaxaca El Proyecto “Manejo Sustentable de Laderas” (PMSL) se ubica en el ámbi to del cambio climático y el desarrollo social y económico entre grupos étnicos. Los objetivos de este proyecto de investigación-desarrollo fueron: a) diseñar una opción tecnológica que substituyera a la tecnología tradi cional de rosa-tumba-quema (R-T-Q), que aumentara la captura de carbo no y mejorara la producción de alimentos básicos (maíz y frijol); b) el empleo de mano de obra familiar remunerada para incrementar los ingresos de la familia, y c) procurar el cuidado de los recursos naturales. Fue en esta iniciativa que se generó la tecnología Milpa Intercalada con Árboles Fruta les (MIAF) en tres regiones de Oaxaca localizadas en territorios de sierra

MODALIDADES DE LA AGRICULTURA Y DESARROLLO SUSTENTABLE

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(Mazateca, Cuicateca y Mixe), en donde los usufructuarios de parcelas menores de 3.00 hectáreas se ubican en laderas con pendientes de modera das a pronunciadas, pertenecientes a los estratos E1 y E2. En la experiencia de Oaxaca, la tecnología MIAF demostró —como sis tema vegetal— su capacidad para la captura de carbono, el aumento de la producción de alimentos, el incremento de los ingresos familiares median te la creación de empleos remunerados para miembros de la familia durante todo el año. Por otra parte, la aplicación de esta tecnología permite al pro ductor eliminar tecnología tradicional R-T-Q, ya que su interés ahora es proteger sus árboles frutales. Asimismo, hace posible duplicar y hasta tripli car los rendimientos unitarios de maíz y frijol, y con ello disponer de esos alimentos para satisfacer las necesidades de consumo de la familia durante todo el año y no sólo para los cuatro a siete meses, como ocurría antes del proyecto. Por otra parte, la producción de frutales mediante este sistema intensivo ha mostrado ser rentable por un periodo de 15 años, que se con sidera es la vida productiva de los árboles de durazno o aguacate antes de iniciar su reposición. Además, la capacitación de los productores median te el método de “escuela de campo” (Morales y Galomo, 2006), demostró su eficacia para que productores bilingües seleccionados por sus propias co munidades fueran capacitados como productores-promotores y ofrecieran información permanente a los jefes de familia a nivel de comunidad. A pesar de los excelentes resultados obtenidos por los pequeños produc tores que han aplicado (adoptado) la tecnología MIAF en sus parcelas ubi cadas en pendiente en las tres regiones, y no obstante el entusiasmo y dedicación de los productores-promotores bilingües con que han realizado el trabajo de promoción de la nueva tecnología probadas en sus propias parcelas ubicadas en ladera, no se ha dado una adopción entre la mayoría de los potenciales usuarios, como ocurrió en el Plan Puebla en su fase pilo to de operación (1967-1974) para incrementar los rendimientos unitarios de maíz y frijol, y para evitar la erosión de los suelos de sus parcelas en pendiente, debido a dos factores limitantes identificados entre los poten ciales usuarios de esa nueva tecnología. Esos factores limitantes son: a) primero, que la principal práctica de la tecnología MIAF es la denominada “labranza mínima”, que consiste en no cultivar la tierra de las parcelas con yunta o tractor en los metepantles, práctica aceptada por los pequeños productores; pero esa práctica conlleva el empleo del rastrojo de maíz de la cosecha anterior para colocarlo entre las hileras de árboles para establecer los denominados filtros de escurrimiento o barreras de contención para dis minuir la velocidad de escurrimiento del agua de lluvia pendiente abajo para evitar la erosión; y, aplicar el resto del rastrojo en los espacios entre las hileras de árboles, para resolver gradualmente el problema de deficiencia de

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LEOBARDO JIMÉNEZ SÁNCHEZ, HELIODORO DÍAZ CISNEROS

materia orgánica de los suelos, práctica NO aceptada por los productores, debido al alto valor que le confieren a ese subproducto, el cual es utilizado para alimentar a sus animales de trabajo, y b) el segundo factor que ha li mitado la adopción de dicha tecnología es el alto costo de establecimiento del sistema en los primeros tres años, cuando los árboles de durazno injer tados con una variedad mejorada empiezan a ensayar, además del alto costo de mantenimiento en los subsecuentes 12 años para completar los 15 años de vida productiva de los árboles. A este respecto, aunque no se dispone de información precisa sobre los costos de establecimiento y man tenimiento del sistema MIAF por 15 años, se estima que éste varía de 40 mil (Jiménez et al., 2017) y 55 mil pesos por hectárea (Silva y Ramos, 2017), capital con el que no cuentan los pequeños productores de subsistencia, quienes dada su condición de pobreza extrema, tampoco tienen acceso al crédito bancario a una tasa razonable de interés para pagarlo en 11 anuali dades, con los recursos económicos provenientes de la venta de fruta a partir del cuarto año. Para superar la restricción en la adopción de la tecnología MIAF, impuesta por el uso y la costumbre en las regiones de Oaxaca, de utilizar el rastrojo para alimentar a sus animales de trabajo y no para el propósito mencionado, se sugiere en el futuro buscar una alternativa que elimine el uso del rastrojo de la cosecha anterior, como es la práctica conocida como “siembra directa”, consistente en la siembra con espeque al iniciarse la temporada de lluvias, sin remover el suelo con yunta o tractor, sino sólo depositando las semillas de maíz entre las hierbas secas que hayan crecido en los metepantles durante la cosecha anterior, para que éstas germinen rápidamente y las plántulas tengan un rápido desarrollo con las altas temperaturas de inicio de ciclo. Las hierbas secas con la humedad de las lluvias se transforman en humus que se incorporan al suelo, contribuyendo a resolver el problema de escasez de materia orgánica. La otra opción es utilizar la práctica de rotación de cultivos (incluyendo leguminosas), como lo hacen los pequeños, medianos y grandes producto res de granos básicos de Brasil (Ramos, 2000; World Bank Study Tour “PRO SLM”; Ponta Grossa, State o Paraná, Brazil, 6-15 de noviembre, 2000). En relación al alto costo de establecimiento y mantenimiento del sistema durante los 15 años de vida productiva de los árboles frutales, que conlleva la tecnología MIAF, en el futuro próximo (periodo 2018-2024) debe bus carse la solución al problema de financiamiento con crédito institucional que sea atractivo y esté al alcance de los pequeños productores integrantes de los estratos E1 y E2, a una baja tasa de interés anual y a ser amortizado en 11 anualidades, a partir del cuarto año con los ingresos provenientes de la venta de fruta fresca o con valor agregado dado por la familia; para aplicar

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dicha tecnología, que tiene el mayor potencial en territorios de sierra (E1 y E2) para evitar la erosión de los suelos de parcelas ubicadas en ladera y para resolver el problema de inseguridad alimentaria, además de crear em pleos remunerados, generadores de ingresos para los miembros de la fami lia en edad de trabajar en sus propias comunidades y evitar la migración. Mientras no se resuelva el problema de financiamiento para propiciar la adopción de la tecnología MIAF, se sugiere que los divulgadores (PSP) que proporcionen asistencia técnica a los pequeños productores de los estratos E1 y E2 —en esos territorios de sierra—, se aboquen a asesorarlos para de sarrollar la infraestructura necesaria para producir intensivamente alimentos de origen vegetal y animal en los solares de las casas, que en promedio son de 400 metros cuadrados en esas regiones. La infraestructura necesaria es la siguiente: a) una cisterna de ferrocemento con capacidad de 12 mil litros de agua de lluvia captada de los techos de la casa y cocina; b) un sistema fa miliar de riego por goteo; c) un gallinero rústico para confinar de entre diez y 15 gallinas de doble propósito (carne y huevo), y d) un invernadero rús tico de 30 metros cuadrados para producir tres cosechas al año de hortalizas y hierbas medicinales. El costo de construcción de la cisterna por un grupo especializado en la región, que emplea moldes metálicos y la construye en dos días, es de 13 mil pesos. El costo del sistema familiar de riego por goteo en Oaxaca es de mil pe sos y el costo de los materiales de construcción de ambos, el invernadero y gallinero rústicos, es de alrededor de diez mil pesos. Así, el costo total de la infraestructura necesaria para producir intensivamente alimentos en el solar de la casa es de 24 mil pesos, que se deberá cubrir mediante el aporte del 90% en forma de subsidio con cargo al presupuesto que se haya nego ciado y aprobado para promover el desarrollo del sector en el periodo 20182024, el 10% aportado por el beneficiario, como se detalla más abajo. Una vez que se tenga la anterior estructura productiva en el solar de la casa, el divulgador o PSP asesorará al productor para montar el sistema familiar de riego por goteo en una superficie de 200 metros cuadrados (50% del solar familiar), conectado a la cisterna para producir intensivamente ali mentos (hortalizas y unos cuatro surcos con maíz, frijol para cosechar elotes y ejotes para el consumo familiar). Los pequeños excedentes que se tengan, se pueden vender a vecinos o en el mercado local para obtener peque ños ingresos destinados a satisfacer otras necesidades de la familia. Conveniencia de contar con un presupuesto multianual, suficiente en cantidad y flexible en su administración para el periodo 2018-2024 Se recomienda a los representantes del sector agropecuario forestal y pes quero negocien un presupuesto multianual suficiente en monto para el pe

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riodo 2018-2024, a fin de alcanzar la meta de seguridad alimentaria de la población rural y urbana del país en ese periodo de tiempo. Se sugiere divi dir los 6 años en dos subperiodos de tres años, y al finalizar el primero realizar una evaluación para medir el avance en el logro de la meta estable cida sobre la proporción de los alimentos básicos que se logrará producir en ese primer trienio (40% de lo propuesto para el periodo de seis años reque rido) para cubrir la seguridad alimentaria de la población rural y urbana con la participación de los usufructuarios de las UER de los seis estratos propuestos, para que la Dirección de Egresos de Hacienda no objete la en trega del 50% restante del presupuesto aprobado para los seis años. Es deseable que el 50% del presupuesto para operar el primer trienio se entregue en su totalidad el primer año (2018) para realizar en los tiempos oportunos a partir del mes de enero y hasta diciembre de cada año, la asis tencia técnica a los usufructuarios de UER en cada uno de los seis estratos sugeridos en la nueva clasificación propuesta por FAO-Sagarpa. Pero si eso no es posible, negociar por lo menos que en cada uno de los tres años de cada trienio, se haga la entrega del 100% del presupuesto correspondiente en el mes de enero, a fin de contar con recursos económicos para operar los 12 meses del año y realizar en los tiempos oportunos las actividades de asistencia técnica a los integrantes de cada estrato, y no correr el riesgo de devolver parte del presupuesto aprobado por no poder comprobar los gastos en la fecha límite fijada por la normatividad inflexible en la operación de los presupuestos anuales, como ocurre con frecuencia en el ejercicio de los presupuestos anuales convencionales. Proporción sugerida de asignación a los seis estratos del presupuesto multianual que se negocie y apruebe para el periodo 2018-2024 a) A los integrantes de los E1 y E2, que juntos representan el 73% del total de UER y quienes practican una agricultura minifundista de subsistencia y no producen suficientes alimentos para satisfacer sus necesidades de consumo de la familia, se sugiere asignarles el 60% del presupuesto mul tianual negociado para financiar tanto programas sociales para atender a las familias más carentes, como para apoyar proyectos comunitarios que propicien el desarrollo de sus capacidades para superar gradualmen te las limitaciones en sus condiciones de vida en las que han vivido por generaciones en el pasado. Más específicamente, se sugiere asignar el 30% de ese 60%, para financiar programas sociales dirigidos a las familias más carentes de ambos estratos, tales como comedores comunitarios y la en trega a las amas de casa de una canasta básica de alimentos, a fin de que

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preparen en sus cocinas platillos balanceados para todos los miembros de sus familias. El 100% del costo de estos programas sociales deberá cubrirse en forma de subsidio con cargo al presupuesto multianual aprobado para el periodo 2018-2024. Otro 20% del 60% del presupuesto mul tianual asignado a estos estratos, se sugiere destinarlo para el desarrollo de la infraestructura familiar, mencionada anteriormente para producir intensivamente durante el año alimentos frescos en el solar de la casa tanto para el consumo familiar, como para la venta de pequeños exce dentes para obtener ingresos complementarios al gasto de la familia. En este caso, por tratarse de familias no tan carentes como las del grupo anterior, se sugiere que el costo sea cubierto mediante el criterio de 90:10, en donde el 90% sea cubierto o en forma de subsidio con cargo al presu puesto multianual y el otro el 10% sea aportado por el beneficiario con el propósito de desarrollar la idea de pertenencia (apropiación) del pro yecto familiar, que les permita el desarrollo gradual de sus capacidades para aprovechar en base a sus propios esfuerzos los recursos de tierra y mano de obra de que disponen para ir superando gradualmente la po breza en la que han vivido por generaciones. Esta estrategia se propone en substitución de la idea paternalista de programas en los que se otorga el 100% de subsidio, que inhibe el desarrollo de esas capacidades. Otro 25% del 60% del presupuesto multianual asignado a los estratos E1 y E2, se propone destinarlo a la producción de cultivos básicos, en las peque ñas parcelas familiares de 3.00 a 5.00 ha, ya sean ejidales, pequeña pro piedad o comunales, mediante el empleo de la tecnología de punta de que se disponga para incrementar los rendimientos unitarios de maíz y frijol, recomendada por los PSP o extensionistas de las ADR, o Despachos de profesionales responsables de la operación, entre otras el riego por asper sión en laderas que se describe en la siguiente sección. Finalmente, se sugiere que el último 25% del presupuesto del 60% asignado a los estra tos E1 y E2, se destine para financiar proyectos productivos comunitarios generadores de empleo remunerado como, por ejemplo, la construcción de invernaderos comerciales de 500 metros cuadrados para producir intensivamente durante el año jitomate y otras hortalizas para la venta en centros comerciales de las capitales de los estados, en donde los miem bros de las familias en edad de trabajar (hombres y mujeres) obtengan ingresos en la propia región y se evite la migración a las ciudades. El costo de los proyectos comunitarios de los estratos E1 y E2, tanto para produ cir alimentos en las parcelas familiares como el de los proyectos produc tivos creadores de empleos remunerados, también se sugiere cubrirlo mediante el criterio 90:10, que se menciona más adelante.

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b) A los integrantes de los estratos E3 y E4, que juntos representan el 18.2% del total de UER y quienes practican una agricultura familiar que les permite producir alimentos básicos en sus unidades de producción fa miliar para vender la producción excedentaria después de satisfacer sus necesidades de consumo en los mercados regionales y nacional, se su giere asignarles el 25% del presupuesto multianual aprobado. El 100% deberá utilizarse para fortalecer sus capacidades para producir alimentos básicos, a fin de que continúen haciendo aportes importantes a la segu ridad alimentaria de la población rural y urbana del país. c) Finalmente, a los integrantes de los estratos E5 y E6, que practican una agricultura comercial y que juntos representan el 8.7% del total de UER, y quienes practican una agricultura comercial tanto para producir alimen tos básicos (maíz y frijol) para el mercado nacional, en donde hacen una muy importante contribución a la seguridad alimentaria, así como cul tivos de alto valor comercial destinados a los mercado internacionales para ingresar al país divisas para fortalecer la economía nacional, se sugiere asignarles el 15% restante del presupuesto multianual negociado para el periodo 2018-2024. El total de ese 15% se sugiere destinarlo al fortalecimiento de la capacidad productiva como empresarios agropecua rios, forestales y pesqueros exitosos. A los divulgadores, extensionistas o PSP que asesoren a los pequeños productores de los estratos E1 y E2 con parcelas ubicadas en laderas con pendientes de moderadas a fuertes, se les sugiere que los orienten para aplicar la nueva tecnología de riego por aspersión ideada por un pequeño productor de la sierra Juárez de Oaxaca, que se describe en la sección 3. El presupuesto anual asignado a cada ADR o despacho para operar un proyecto PESA en su región y los requisitos para financiar proyectos co munitarios fueron: 1) el presupuesto anual asignado a cada ADR era de 6.0 millones de pesos; 2) la cantidad del total, 1.5 millones eran para gastos de operación, incluyendo el pago de la nómina y renta de un local para oficina regional; 3) la mayor proporción (4.5 millones) se asignó para financiar proyectos de base comunitaria en las áreas de: mejoramiento del hogar fami liar; incremento en la producción de alimentos en las parcelas familiares; y proyectos productivos para crear empleos generadores de ingresos. Los requisitos para aprobar y financiar proyectos de base comunitaria fueron los siguientes: que los beneficiarios del proyecto aportaran el 10% del costo; y la Sagarpa cubriría el 90% del costo en forma de subsidio a los jefes de familia que aporten el 10% del costo del proyecto.

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La idea innovadora de riego por aspersión en laderas, asociada a la búsqueda de alternativas para el desarrollo del minifundio en México En esta sección se hace referencia a una nueva tecnología sustentada en la idea de un pequeño productor, cuya parcela se ubicaba en un territorio de sierra con pendiente de moderada a pronunciada en la comunidad de San Juan Tabaá, quien a mediados de los ochenta trabajaba como jardinero en la casa de una familia en la ciudad de Oaxaca, que tenía un amplio jardín que se regaba con aspersores instalados al ras del suelo. El campesino curioso le preguntó un día al dueño, qué era lo que movía a los aspersores y los hacía girar en círculo regando el pasto en una superficie de 15 a 20 metros de diámetro. El dueño de la casa le contestó que era la fuerza de gravedad, pues el agua para riego estaba almacenada en un tanque elevado sobre la superficie del suelo a unos ocho metros de altura, y el agua del tanque estaba conec tada con tubos metálicos enterrados a unos tres centímetros bajo el pasto, a los aspersores. La fuerza de gravedad del agua, debida a la diferencia de altura entre el tanque y los aspersores, los hacía mover y girar irrigando la superfi cie de pasto. El campesino jardinero recordó que en su pueblo habían manan tiales ubicados en la parte alta de la sierra y pensó que si captaba el agua en una cubeta perforada en el fondo y ahí conectaba una manguera, podía llevar el agua por la manguera hasta la parte media de la ladera con pendiente fuerte y ahí instalar y conectar los aspersores montados sobre una base me tálica y elevados a 1.5 metros sobre el ras del suelo, éstos deberían mover se en círculo, regando la superficies del mismo diámetro (15 a 20 metros) del cultivo de maíz sembrado previamente. Aunque le llevó algún tiempo al campesino encontrar y comprar unos diez aspersores en la ciudad de Oaxaca y una manguera de una pulgada de diámetro de 100 metros de lar go, al llegar a su casa, buscó una cubeta de plástico y la perforó en el fondo con un orificio de una pulgada en donde conectaría la manguera y la tende ría pendiente hacia abajo, a unos 100 metros en donde instalaría la hilera de aspersores separados a unos de 20 metros de distancia entre los mismos, para regar en círculos como lo observó en el jardín de Oaxaca. Una vez que el agua empezó o a fluir de la manguera a los aspersores, se dio la magia esperada, pues los aspersores empezaron a girar en círculo y regar la milpa. Con las altas temperaturas del mes de marzo, las plantas de la milpa crecieron rápidamente y, después de tres meses, el campesino empe zó a cosechar elotes. La cosecha final de maíz seco (12% de humedad), un mes después, fue por el equivalente a 3 500 kilos por hectárea, en comparación con los 800 kilos que obtenía sin riego. Esa cantidad de maíz fue suficiente para satisfacer las necesidades de consumo de la familia durante todo el año, alcanzando así la seguridad alimentaria familiar.

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Los resultados obtenidos convencieron a los vecinos, quienes pidieron al inventor en el siguiente ciclo que los apoyara para instalar el sistema en sus propias parcelas. Así, en el siguiente ciclo, los campesinos que fertili zaron su maíz con dosis apropiadas de fertilizantes químicos y una den sidad de 60 mil plantas por hectárea, llegaron a cosechar el equivalente hasta de cinco mil kilos de maíz por hectárea, que alcanzó para el consumo de la familia durante el año y vender el excedente en el mercado local. En otro curso de acciones, que coincidieron con el inicio del tercer ciclo de producción con la nueva tecnología, se menciona que el subsecretario de Desarrollo Rural de la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural (Sagar), que había tomado posesión de su cargo en diciembre de 1995 y andaba en búsqueda de ideas para promover el desarrollo agrícola del mini fundio en México (que él estimaba en alrededor del 85% de usufructuarios de parcelas), a principios de 1996 visitó al director del Centro de Estudios de Desarrollo Rural (Cederu) del Colegio de Postgraduados, quien le sugirió visitar San Juan Tabaá, en donde sabía que pequeños productores en terri torio de sierra estaban aplicando con éxito el riego por aspersión en laderas. La visita del subsecretario a la comunidad (7 de abril de 1996) se realizó justamente cuando los resultados de las siembras en ladera regadas por aspersión eran objetivamente visibles. Ante estos resultados, el subsecreta rio preguntó a los integrantes del Comité de Desarrollo Local de la comuni dad cómo le habían hecho para obtener esos resultados. La respuesta fue que lo habían logrado gracias a un donativo de recursos económicos flexi bles de la Fundación Kellogg para implementar la idea del campesino jar dinero. Ante esto, el subsecretario propuso acompañarlos como socio con recursos económicos de la Sagar para apoyar ideas como la de San Juan Tabaá para promover el desarrollo rural sustentable en Oaxaca y otros estados del Sureste del país. La respuesta de los integrantes del Comité de Desarro llo Local fue positiva, pero con la condición de que al asignar recursos no les dijera qué hacer, sino que les permitiera implementar sus propias ideas con la misma flexibilidad que lo había hecho la Fundación Kellogg. El subse cretario aceptó el reto y fue así como se inició una larga y productiva rela ción de trabajo que duró aún más de los seis años del sexenio. En una segunda visita del subsecretario al Colegio de Posgraduados, éste manifestó, con base en la experiencia y éxito observado con los agriculto res de San Juan Tabaá, que seguramente existían cientos de proyectos exitosos en otras regiones operados por organizaciones de pequeños y medianos pro ductores en las diferentes regiones del país y que no se conocen, pero que sería posible identificar haciendo un rastreo proactivo de los mismos a nivel de Distrito de Desarrollo mediante acciones que realizarían los técnicos de la Subsecretaría, quienes se desempeñaban como PSP (extensionistas) en las

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mismas regiones. Así, el subsecretario y el director del Cederu convinieron la constitución de un comité ad hoc para coordinar esas acciones proactivas de los PSP de la Sagar. El comité se integró con representantes de universi dades e instituciones de investigación y agencias de la propia Sagar, que tenían experiencia en la operación de proyectos de desarrollo rural entre pequeños productores en las diferentes regiones del país. La constitución de este comité significó el inicio formal de la Red Nacional de Desarrollo Ru ral Sustentable (Rendrus). Ese comité se integró gradualmente, de tal suer te que hacia finales de septiembre de 1996 estaba formalmente integrado por cuatro coordinadores regionales que iniciaron de inmediato el desempe ño de las funciones asignadas para organizar cuatro encuentros regionales antes del Primer Encuentro Nacional que se convino celebrar en el mes de diciembre de ese mismo año en la sede del Colegio de Postgraduados en Mon tecillo, Estado de México. Se celebró el primer Encuentro Nacional de pro yectos exitosos, durante el cual se decidió constituir formalmente la Red Nacional de Proyectos Exitosos de Desarrollo Rural, designándose un Co mité Ejecutivo Nacional presidido por el propio subsecretario y coordinado por el doctor Leobardo Jiménez, profesor Emérito del Colegio de Postgradua dos. De esta manera, a partir del Primer Encuentro Nacional de la Rendrus en 1996, se ha continuado de manera en cada año subsecuente hasta el de 2016, cuando se celebró la 21ª Reunión Nacional de Intercambio de Expe riencias Exitosas en Nuevo Vallarta, Nayarit (Jiménez, Díaz et al., 2016). REFLEXIONES FINALES • La población mexicana, aunque progresivamente con menor dinamismo, seguirá creciendo. En consecuencia, la conservación de los recursos naturales en condiciones productivas es un imperativo. La mejor forma de hacerlo es con el respaldo de las innovaciones científicas y tecnológi cas apropiadas y políticas de impulso a la agricultura nacional en todas sus expresiones, así como con programas diseñados hacia la solución de problemas de los productores rurales que practican la agricultura orien tada al autoconsumo en minifundios, con el fin de mejorar sus condi ciones de alimentación, ingresos y niveles de vida. • Es tiempo de pensar y actuar para que la producción y la productividad de nuestros recursos, todos, se constituyan en un medio razonable para superar retos y aprovechar oportunidades con el esfuerzo conjunto de productores, instituciones públicas y privadas, respaldadas por califica dos cuadros científicos y técnicos con preparación e interés en estas acti vidades.

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• En estos esfuerzos por fortalecer las diversas modalidades o tipos de agri cultura, se debe propiciar una participación organizada en la planeación, operación y evaluación de proyectos de desarrollo agrícola y rural por parte de las instituciones educativas, de investigación, extensión, crédito, capacitación y otras especialidades. De igual manera buscar la formación de recursos humanos, sistematizar las lecciones aprendidas y tener sitios regionales de demostración donde la agricultura, en sus diversas modali dades, manifieste sus funciones alimentarias, ecológicas, económicas y sociales. • Sin duda, habrá que atender los diversos tipos de agricultura que se prac tican en el país en un contexto de sustentabilidad, rentabilidad y compe tencia. Se pondrá especial cuidado a los tipos de agricultura con mayores restricciones, como el minifundio, el temporal, la subsistencia y el tradi cional, entre agricultores ejidatarios, pequeños propietarios y comuneros. • Se reitera la conveniencia en el sentido que los representantes del sector agropecuario forestal y pesquero, negocien un presupuesto multianual suficiente en monto y flexible en su ejercicio para el periodo 2018-2024, a fin de alcanzar la meta de seguridad alimentaria de la población rural y urbana del país en ese periodo de tiempo. Se sugiere dividir los seis años en dos subperiodos de tres años y, al finalizar el primero, realizar una evaluación para medir el avance en el logro de la meta establecida sobre la proporción de los alimentos básicos que se logrará producir en ese pri mer trienio (40% de lo requerido) para cubrir la seguridad alimentaria de la población rural y urbana con la participación de los usufructuarios de las UER de los seis estratos propuestos, para que la Dirección de Egresos de Hacienda no objete la entrega del 50% restante del presupues to aprobado para los seis años. • Es deseable que el 50% del presupuesto para operar el primer trienio se entregue en su totalidad el primer año (2018) para realizar en los tiempos oportunos, a partir del mes de enero y hasta diciembre de cada año, la asistencia técnica a los usufructuarios de UER en cada uno de los seis estratos sugeridos en la nueva clasificación propuesta por FAO-Sagarpa. Pero si eso no es posible, negociar por lo menos que en cada uno de los tres años de cada trienio, se haga la entrega del 100% del presupuesto correspondiente en el mes de enero, a fin de contar con recursos econó micos para operar los 12 meses del año y realizar en los tiempos oportunos las actividades de asistencia técnica a los integrantes de cada estrato, y no correr el riesgo de devolver parte del presupuesto aprobado por no poder comprobar los gastos en la fecha límite fijada por la normatividad inflexible en la operación de los presupuestos anuales, como ocurre con frecuencia en el ejercicio de los presupuestos anuales convencionales.

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MIAF: UNA TECNOLOGIA MULTIOBJETIVO SUSTENTABLE PARA LA AGRICULTURA TRADICIONAL

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En México la agricultura tradicional representa al 71.6% de las unidades de producción, las cuales poseen menos de cinco hectáreas (Robles, 2012) dedicadas fundamentalmente a la producción de granos básicos. Están ubicadas en cuencas bajas cuya tierra de labor tiene pendientes menores de 20%, y en cuencas altas en laderas con pendientes de 20% a 40% o mayores (Cortés, 2017). En las cuencas bajas se produce maíz, frijol y otros produc tos en general, bajo el sistema de cultivo simple, manejado con tecnología mejorada; mientras que en las cuencas altas se produce bajo el sistema de milpa, manejado de manera tradicional, ya sea sedentarizada o en roza-tum ba-quema (Cortés et al., 2005a y b) debido al escaso acceso a tecnología e insumos modernos por falta de investigación agronómica en agricultura de ladera. En las cuencas bajas la producción de maíz puede ser sostenida para satisfacer las necesidades alimenticias de una familia de cinco miembros durante todo el año. Sin embargo, esto no significa que la seguridad alimen taria esté garantizada, puesto que el ingreso neto de un pequeño agricultor de maíz es tan bajo que no lo estimula a continuar con el cultivo de maíz. Es tudios en el valle de Puebla indican que una Pequeña Unidad de Producción (PUP) que cultive cuatro hectáreas con maíz y obtenga un rendimiento de cinco toneladas por hectárea a la venta de la producción, incluyendo el ras trojo, recibiría un ingreso neto por día de una fracción de un salario míni mo, el cual es insuficiente para sostener a la familia (Cortés et al., 2007). En las cuencas altas (agricultura de ladera) la situación es más crítica. El rendi miento de maíz varía de 400 a 700 kg/ha, que solamente cubre las necesidades alimenticias de la familia para seis meses. Por lo tanto, las familias padecen * Programa de Edafología, Colegio de Postgraduados, Campus Montecillo, Estado de México. ** Programa de Maíz, Campo Experimental Valle de México, CIRCE-INIFAP. [189]

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inseguridad alimentaria y no es raro que obtengan ingresos negativos de su trabajo agrícola. Además, el suelo ha sufrido una degradación severa debido a la erosión hídrica, asociada a las prácticas de manejo tradicionales que desde hace varios años han dejado de ser apropiadas ante la presión sobre la tierra, cada vez mayor por una población creciente. Es obvio, las PUP viven en una crisis económica y ecológica crónica (Cortés et al., 2005a). Esto ocurre no obstante los programas de apoyo implementados a través del tiempo para que los pequeños agricultores adopten innovaciones tecno lógicas que les permitan el uso eficiente de sus recursos limitados de tierra y agua, y mejoren la productividad agrícola. La experiencia indica que el grado de adopción de las tecnologías recomendadas, tales como la agricul tura de conservación, cultivo en callejones, terrazas de formación sucesiva, terraza de muro vivo, entre otras, es bajo debido fundamentalmente al bajo impacto en el ingreso neto familiar; por lo tanto, el beneficio en el bienestar de la familia es despreciable (Cortés et al., 2007). Además, el pequeño agri cultor maneja su unidad de producción como un sistema, más que como un enfoque netamente disciplinario, razón por la cual, él estaría más dis puesto a adoptar sistemas agrícolas alternativos acordes con su situación socioeconómica y entorno ecológico. Está reconocido que un sistema agrí cola es exitoso si éste es productivo, rentable, aceptable y sostenible. Por lo anterior, el presente capítulo incluye la reseña analítica del origen, diseño, establecimiento, manejo e impacto del sistema “Milpa intercalada con árboles frutales (MIAF)”, como una tecnología multiobjetivo sustenta ble para la agricultura tradicional. LA MILPA INTERCALADA CON ÁRBOLES FRUTALES (MIAF) Este sistema de milpa es de manejo intensivo de la tierra, que optimiza los beneficios de las interacciones biológicas creadas cuando los árboles fruta les son combinados deliberadamente con el maíz, el frijol u otra leguminosa comestible de porte bajo. El sistema MIAF busca robustecer al cultivo del maíz a través de: a) mejorar el rendimiento del maíz de manera sustantiva sin el incremento paralelo de insumos; b) complementar el ingreso neto familiar que proviene del maíz con otro que deriva del cultivo de árboles frutales en interacción con la milpa; c) controlar la erosión hídrica con los ár boles frutales como muro vivo, y d) capturar CO2 como en un bosque. El diseño y manejo del sistema MIAF está de acuerdo con el concepto de sos tenibilidad agrícola, cuyos elementos clave son: el capital natural, el capital social y el capital humano (Pretty, 2008), no solamente de la productividad de la tierra sino de todo el sistema de producción en beneficio para el país,

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la sociedad, pero particularmente para los agricultores. Estos elementos son fundamentales para que una tecnología alternativa sea realmente adoptada por los pequeños agricultores. ORIGEN DEL SISTEMA MIAF Una de las primeras lecciones aprendidas del trabajo de investigación agro nómica en el Plan Puebla, fue que los pequeños agricultores con frecuencia manejan sus predios bajo el sistema de cultivos intercalados (CIMMYT, 1974). En suelos con humedad residual, el maíz en cultivo simple o mixto con frijol, calabaza y otras especies (milpa), se siembra en tiras de surcos entre hileras de árboles frutales caducifolios de diferentes especies (ciruelo, peral, chabacano, manzano, duraznero, tejocote) y materiales dentro de especies (precoces, intermedios y tardíos). Con esta estrategia, el pequeño agricultor disminuye los riesgos del clima (sequía, heladas, granizo) y merca do (fluctuación de precios), tiene más oportunidad de empleo en la misma unidad de producción y su ingreso neto es menos estacional. La cosecha de frutos empieza a finales del mes de mayo (ciruelo y peral precoces) y termina en el mes de diciembre (tejocote). El maíz es cosechado a finales del mes de octubre. De esta manera, en un año en que las heladas tardías severas (último mes del invierno) ocasionan la pérdida de la cosecha de fruto de los materiales precoces, el ingreso de la familia no es de cero, puesto que le queda la cosecha de los materiales intermedios y tardíos; asimismo, en un año con una sequía que restrinja la producción de maíz y/o frijol, el ingreso tampoco será cero, pues le queda la cosecha de frutos para el consumo fa miliar y la comercialización (Cortés y Turrent, 2012). El pequeño produc tor no “pone todos los huevos en una sola canasta”, sino que los distribuye en varias canastas, lo cual está de acuerdo con los principios de un buen in versionista. La oportunidad de empleo en la misma pequeña unidad de producción es mayor durante el año, en comparación con trabajar solamente con maíz y/o frijol. También se aprendió que se trataba de un sistema en el cual los árboles frutales recibían poco manejo hortícola, debido a la falta de acceso a conocimiento tecnológico, a diferencia del maíz o la milpa, cuyo manejo es dominado por los campesinos. Por lo tanto, la productivi dad del sistema de cultivo intercalado (“maíz o milpa-árboles frutales”) no coincidía con el potencial ecológico de la región —suelos profundos con humedad residual y precipitación media anual de 840 mm con una buena distribución (CIMMYT, 1974)—, por lo que había oportunidad de revitali zarlo con los principios de sostenibilidad agrícola.

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OBJETIVO Que las pequeñas unidades de producción agrícola no abandonen el cultivo de maíz por falta de sustentabilidad. Esto es crucial puesto que el maíz es estratégico para la seguridad alimentaria de las familias campesinas. Ade más, México es centro de origen del maíz, y las pequeñas unidades de producción son depositarias del germoplasma de las 60 razas nativas, valio sas no solamente para México sino para el mundo. ESTRATEGIA La estrategia considera incrementar de manera sustantiva y sostenible el rendimiento del maíz sin incrementar paralelamente el uso de insumos agroquímicos, así como el monto del ingreso neto a partir del árbol frutal durante el año mediante: el acceso al cultivo apropiado de árboles frutales de alto valor en el mercado de fruta fresca; controlar la erosión del suelo mediante el desarrollo de terrazas de muro vivo en las que el árbol frutal actúa como agente estabilizador; disminuir la emisión de CO2 a la atmósfe ra a través de la captura y secuestro de carbono, como en un bosque (Cortés et al., 2005a). En fin, que el pequeño agricultor practique una agricultura sustentable. La primera consideración se basa en el uso eficiente de la radiación fo tosintéticamente activa (RAFA) por la planta de maíz. En cultivo simple, el acceso del follaje a la RAFA está altamente estratificado. El follaje del tercio superior tiene acceso a 100% de la RAFA, mientras que los tercios medio e inferior solamente logran recibir 24 y 17%, respectivamente; por lo tanto, la eficiencia en el uso de la luz solar (que es un insumo gratuito) es baja y disminuye la cantidad de materia seca producida por unidad de superficie, y la eficiencia relativa de la tierra es 1.0. El necesario complemento del in greso neto familiar mediante la producción y venta de frutos de alto valor en el mercado es porque el maíz, en pequeñas unidades de producción, tiene capacidad limitada como fuente principal de ingreso neto para la fami lia, aun manejado con tecnología apropiada; a diferencia de lo que sucede en las unidades de producción grandes, donde el volumen cosechado da un ingreso neto suficiente que satisface las necesidades de la familia. El alto valor de un fruto en el mercado depende de su calidad y época de cosecha, que a la vez dependen de la variedad y prácticas culturales apropiadas y opor tunas en el manejo del árbol frutal. En las prácticas de conservación y uso eficiente del suelo y agua, los agentes estabilizadores comúnmente son ár boles o arbustos de leguminosas, que además de controlar la erosión hídrica

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aportan nitrógeno al suelo a través de la fijación simbiótica y la descompo sición de la madera podada (Garrity, 2004). De esta manera, disminuye la cantidad de fertilizante nitrogenado para el cultivo de maíz; sin embargo, también reducen la superficie de tierra de labor para el maíz, y demandan mano de obra para la poda y mantenimiento de setos sin ninguna retri bución económica directa; por lo tanto, la familia es poco beneficiada en su ingreso neto. Con el árbol frutal, como agente estabilizador o muro vivo, se busca superar estas limitaciones, es decir, además de controlar la erosión hídrica, el árbol frutal debe jugar el papel crucial de fuente principal de ingreso (motor económico) y, en términos de servicios ambientales, co adyuvar en la captura y secuestro de carbono (Etchevers et al., 2005). DISEÑO DEL SISTEMA MIAF Cuencas bajas El sistema MIAF se empezó a desarrollar en el área del Plan Puebla con base en las experiencias de los pequeños agricultores con su sistema de cultivo intercalado “maíz o milpa-árboles frutales” en franjas. Con un criterio agro nómico, fue diseñado el módulo MIAF, el cual consiste en una franja de tierra de labor de 14.4 m de acho, que equivale a 18 surcos con una anchura del surco de 0.80 m, que es el que practica el pequeño agricultor. El maíz, frijol y árbol frutal ocupan cada uno seis surcos. El árbol frutal ocupa los seis centrales, y el maíz y frijol ocupan los seis surcos que flanquean ambos lados del árbol frutal. El árbol frutal se planta en línea recta o al contorno (terrenos con pendiente), y el maíz y frijol se siembra en tiras de dos surcos alternantes, o en surcos individuales alternantes con microrotación anual. El módulo se extiende a lo largo del terreno y se repite lateralmente. El arre glo espacial de las tres especies significa que cada una de ellas ocupa un tercio de la superficie cultivada (Cortés et al., 2007). Cuencas altas En este caso, el módulo MIAF fue diseñado mediante la integración del sis tema MIAF de cuencas bajas y la tecnología “terraza de muro vivo” (TMV), la cual fue desarrollada por el INIFAP en la región de los Tuxtlas, Veracruz, como alternativa para el manejo sustentable de laderas cultivadas con maíz. La TMV usa como agente estabilizador o muro vivo de la terraza, a la legumi nosa arbórea Gliricidia sepium, plantada al contorno (Turrent et al., 1995). La efectividad de la TMV en el control de la erosión hídrica y producción

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sostenida de maíz está ampliamente demostrada. Con la tecnología tradi cional del pequeño agricultor, por cada kilogramo de maíz producido se pierden 35.5 kilogramos de suelo; mientras que con la TMV la pérdida es de solamente 400 gramos. El rendimiento de grano de maíz/ha/año con la TMV es mayor a cuatro toneladas, que alcanza para satisfacer las necesidades de una familia de cinco miembros durante todo el año. Por lo tanto, su adop ción resuelve el problema de seguridad alimentaria y degradación del suelo. No obstante, la adopción por el pequeño agricultor fue baja, aun cuando se hizo trabajo de extensión para demostrar sus ventajas. La experiencia in dicó que si bien la TMV es una tecnología sustentable desde el punto de vista ecológico y permitía el acceso al alimento básico de la familia, el culti vo de maíz no era sustentable, puesto que el ingreso neto familiar seguía siendo de una fracción de salario mínimo, por lo que no había un cambio sig nificativo respecto al obtenido con la tecnología tradicional. Es decir, la TMV no era sustentable económica y socialmente para las pequeñas unidades de producción. Sucede lo mismo con las tecnologías “cultivo en callejones”, “agricultura de conservación”, “terrazas de formación sucesiva” y “bordos al contorno”, entre otras. Por lo tanto, en el módulo MIAF para laderas, en pri mer lugar, el árbol de Gliricidia sepium fue sustituido por un árbol frutal que se selecciona por el valor de su fruto en el mercado de fruta fresca, pues de lo contrario, no podría jugar el papel de motor económico. En segundo lugar, debido a las pendientes pronunciadas en las laderas cultivadas con maíz, la anchura del módulo se redujo de 14.40 m a 10.60 m, dividido también en tres franjas, una central de 4.2 m de ancho y dos flanqueadoras de 3.2 m cada una. La franja central está dedicada al árbol frutal, plantado en la parte media del contorno y en las dos flanqueadoras, con cuatro surcos cada una, se siembra el maíz y el frijol de la misma manera que en el módulo MIAF de cuencas bajas. En este caso, el arreglo espacial de las tres especies da una distribución de la tierra cultivada de 40% para el árbol frutal, 30% para el maíz y 30% para el frijol (Cortés et al., 2012). ESTABLECIMIENTO Y MANEJO DEL SISTEMA MIAF Se inicia con la limpia del terreno y preparación del suelo de acuerdo con las prácticas culturales del pequeño agricultor. En seguida se procede al trazo de las hileras para el árbol frutal. Las hileras pueden ser en línea recta o al contorno, dependiendo del grado y uniformidad de la pendiente. Se recomienda que el trazo se realice con el nivel o aparato “A”, cuyo manejo es práctico y fácil de aprender (Cortés et al., 2005a, 2012).

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En cuencas bajas, las hileras de árboles frutales quedan espaciadas a 14.4 m con 12 surcos entre ellas para el maíz y frijol. Todas las hileras con árboles frutales deben tener sus seis surcos flanqueadores a ambos lados, de acuer do al diseño del módulo MIAF. En cuencas altas la separación entre hileras queda de 10.6 m, con ocho surcos entre ellas y, como en el caso anterior, todas deben tener sus cuatro surcos flanqueadores. En el siguiente paso se procede a marcar los puntos donde se plantarán los árboles frutales, a una separación de un metro entre árbol y árbol, lo cual da una densidad de plantación de 694 y 944 árbol/ha en cuencas bajas y altas, respectivamente. En condiciones de riego, la plantación se realiza tan pronto como ha pasado el peligro de daño por heladas tardías, y en temporal en cuanto haya sufi ciente humedad en el suelo de las primeras lluvias. Los árboles deben ser de buena calidad, con una edad de 18 a 24 meses, injertados en portainjertos apropiados. Para la plantación, el tamaño de la cepa debe permitir acomodar bien el cepellón, de tal manera que las raíces no queden dobladas. No olvi dar que el árbol frutal debe ser de una variedad de alta calidad para el mer cado de fruta fresca y cosechada en la época de menor oferta en el mercado, para que el pequeño agricultor pueda vender a un mejor precio. El árbol es conducido y podado con un solo eje principal inclinado con un ángulo de 30° respecto al tronco, de manera alterna; por lo tanto, los árboles en la hi lera forman una horqueta que se asemeja a la del sistema tipo Tatura mo dificado. El sistema Tatura fue diseñado para que la luz solar penetre mejor en todo el dosel (uso eficiente de la RAFA) con altas densidades de planta ción, tener más madera de fructificación, número de frutos apropiado por árbol y cosechar frutos de alta calidad (Forshey et al., 1992). Asimismo, los árboles frutales plantados en altas densidades de plantación tienden a tener una raíz más profunda, lo cual es deseable en los cultivos intercalados como el sistema MIAF, pues lo que se busca es que las especies componentes ex ploren diferentes estratos del perfil del suelo para disminuir la competencia en el aprovechamiento del agua y nutrientes disponibles, sobre todo en condiciones de temporal. En el sistema MIAF la raíz del árbol frutal es pro funda, la del maíz es intermedia y la del frijol es somera. En cuanto a nu trición, los árboles frutales se fertilizan con oportunidad cada año con nitrógeno, fósforo y potasio a una dosis de acuerdo con la edad del árbol (Cortés et al., 2012). En algunos suelos hay necesidad de aplicar elementos menores, tales como zinc y manganeso. El control de plagas y enfermedades también es clave en la obtención de una buena cosecha de frutos de alta calidad durante toda la vida productiva del árbol frutal. En el caso del maíz y frijol, la siembra en tiras de dos surcos alternantes (dos surcos de maíz seguidos de dos surcos de frijol) permite pasar de un tercio a dos tercios del follaje del maíz con acceso directo a la RAFA, respecto al cultivo simple, y

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la siembra en surcos individuales alternantes (uno de maíz seguido de uno de frijol) ayuda a que prácticamente todo el follaje tenga acceso directo a la RAFA, sobre todo en surcos con una orientación este-oeste. De esta mane ra, se pueden manejar altas densidades de población sin detrimento en la capacidad fotosintética del maíz e incrementar el rendimiento de grano por unidad de superficie, sin un aumento paralelo de la dosis de fertilizante (Tu rrent, 2006). En cambio, el frijol puede disminuir su rendimiento por efec to del sombreado por el maíz; sin embargo, también puede beneficiarse dado que es una planta C3. El maíz y el frijol se deben sembrar usando los mejores genotipos nativos o mejorados, mediante la genética clásica, con la densidad de población y dosis de fertilizante recomendadas. Otro elemento clave del sistema MIAF en laderas, es el filtro de escu rrimientos que se coloca cada año aguas arriba de la hilera del árbol frutal, sostenido por el tronco del mismo árbol frutal (muro vivo). El filtro de es currimientos es un camellón de un metro de ancho formado con rastrojo de maíz entrelazado. La madera de la poda se usa también para formar el filtro de escurrimientos. El papel del filtro de escurrimientos es restar ve locidad al agua de lluvia que escurre entre las hileras de árboles, y de esta manera disminuir la fuerza erosiva y propiciar la sedimentación y acumu lación del suelo y nutrientes en solución a lo largo de cada hilera de árbol frutal aguas arriba, lo que forma paulatinamente la terraza (Turrent et al., 1995). Todo lo anterior demanda tener el cúmulo de conocimientos requerido para el manejo apropiado del sistema MIAF con pequeños agricultores en las diferentes regiones del país, y lograr la productividad de acuerdo con el potencial ecológico de cada región. Asimismo, la presencia de una asisten cia técnica calificada y sostenida es imprescindible para lograr los objetivos del sistema MIAF. De acuerdo con los avances del grupo de investigación CP-INIFAP, falta mucho por hacer al respecto. IMPACTO DEL SISTEMA MIAF El sistema MIAF está en proceso de desarrollo y aplicación en los estados de Puebla, Veracruz, Oaxaca, Estado de México y Chiapas, mediante un pro yecto conjunto del Colegio de Postgraduados-INIFAP. El sistema MIAF, que se ha trabajado más en clima templado, es el que incluye el durazno, debi do al acceso a variedades mejoradas cuyo fruto es bien pagado en el mer cado de fruta fresca (de 25 a 30 pesos por kilogramo). En el transcurso de los años, se ha ido diversificado con árboles de manzana, chicozapote, agua-

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cate, mango, lima persa, rambután, entre otros, de acuerdo al clima de la región (Cortés et al., 2005b; Turrent et al., 2017). En promedio, los resultados muestran que los rendimientos de grano de maíz, frijol y fruto de durazno por hectárea MIAF —en la cual cada uno de ellos ocupa un tercio de la superficie— son del orden de 2.5, 0.5 y 6.0 tone ladas, respectivamente, bajo condiciones de temporal en provincias agro nómicas de muy buena y buena productividad (relación precipitación/ evaporación > 1, y suelos con una profundidad > 1 m). De acuerdo con los objetivos del sistema MIAF, la pregunta obligada a contestar es si con esta productividad por hectárea se puede lograr que el maíz no deje de ser culti vado y garantizar la seguridad alimentaria de las familias campesinas. La distribución espacial del maíz, frijol y duraznero en este sistema MIAF, significa que si se tuvieran tres hectáreas MIAF, se tendría una hec tárea cultivada con cada especie, pero dispersa en las tres hectáreas con MIAF. Entonces, el rendimiento de grano de maíz, frijol y fruto de durazno sería de 7.5, 1.5 y 18 toneladas por hectárea dispersa, respectivamente. Estos rendimientos son superiores al rendimiento medio nacional de cada especie como cultivos simples, lo que significa que el maíz cultivado bajo el sistema MIAF se vuelve competitivo en las pequeñas unidades de pro ducción. Bajo condiciones de riego, la investigación en el Campo Experimental Valle de México (CEVAMEX) del INIFAP, usando variedades mejoradas de maíz y frijol, y árboles de durazno variedad Oro México, los rendimientos promedio por hectárea MIAF han sido del orden de 5.43 t de maíz, 0.83 t de frijol y 9.7 t de fruto de durazno, que equivalen a 16.3, 2.5 y 29 t/ha dis persa, respectivamente (Turrent, 2006). El rendimiento de maíz de 16.3 t/ha dispersa supera en 1.3 t al rendimiento máximo de maíz en cultivo simple (hectárea compacta) reportado en valles altos de 15 t/ha. Estos resultados muestran otra vez que el maíz se vuelve competitivo bajo el sistema MIAF. Lo anterior también es válido para el frijol y el duraznero. En el caso de este último, el rendimiento de fruto de durazno en huertos del estado de Aguas calientes, manejados con alta tecnología, son del orden de 22 t/ha, y su meta es alcanzar 35 t/ha que se obtienen en huertos de países desarrollados como Italia (Sánchez, 2008). Los resultados de investigación en el mismo CEVAMEX, bajo condicio nes de temporal, muestran que los rendimientos de grano de maíz y frijol, y de fruto de durazno bajo el sistema MIAF, también son competitivos cuando se comparan con los que se obtienen en cultivo simple (hectárea compacta), aun cuando se trata de un temporal errático. El rendimiento prome dio del maíz híbrido H-52E como cultivo simple durante cuatro años fue de 3.52 t/ha/año, mientras que el rendimiento promedio en los mismos

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cuatro años (dos años benignos y dos limitativos) bajo el sistema MIAF fue de 6.38 t/ha dispersa/año. El rendimiento promedio de frijol en dos años (uno benigno y uno limitativo) fue de 1.66 t/ha/año en cultivo simple y de 2.11 t/ha dispersa/año bajo el sistema MIAF. En el caso del durazno bajo el sistema MIAF se han tenido rendimientos de fruto superiores a las 15 t/ha dispersa/año (Turrent, 2006). Rendimientos similares han sido obtenidos en el valle de Puebla y en laderas de las regiones Cuicateca, Mazateca y Mixe, en el estado de Oaxaca (Cortés et al., 2005a). La mayor productividad con el sistema MIAF, indica una mayor eficiencia relativa de la tierra, res pecto a los cultivos simples. Los rendimientos de maíz y frijol obtenidos en el CEVAMEX-INIFAP, arriba mencionados, muestran que en condiciones de riego, la eficiencia relativa de la tierra (relación rendimiento en cultivo intercalado MIAF/rendimiento en cultivo simple) es de 0.56 y 0.40 respec tivamente. Puesto que en este sistema MIAF ambas especies ocupan un tercio (33%) de la superficie, valores de eficiencia relativa de la tierra mayores a 0.33 indican el grado de superioridad sobre el cultivo simple. El uso de la tierra con maíz y frijol bajo el sistema MIAF es más eficiente que bajo cultivo simple, ya que rinden como si ocuparan una superficie adicional de 23% y 7%, respectivamente. Destaca la superioridad del maíz, que es el resultado esperado de acuerdo con las hipótesis de trabajo establecidas en el desarro llo del sistema MIAF. La siembra del maíz que es una planta C4 (Kimball, 2003), junto con el frijol en franjas alternas, permite que más follaje del maíz reciba luz solar directamente, lo que ocasiona que sea más prolífica con mazorcas de mayor tamaño. Esta respuesta es la que se observa en las plan tas de maíz que crecen en los surcos de orilla de las siembras de los campe sinos. Con árboles de durazno bajo el sistema MIAF, los resultados de trabajos de investigación en el valle de Puebla bajo condiciones de temporal en suelos con humedad residual, muestran que la eficiencia relativa de la tie rra con la variedad Diamante (que ocupa un tercio del terreno) varía de 0.52 (6.76/12.89) a 0.67 (5.63/8.42), y con la variedad Oro México de 0.50 (4.7/9.36) a 0.74 (5.86/7.96), en años sin daños severos por heladas tardías. Estos resultados demuestran también que el uso de la tierra con árboles frutales como el durazno bajo el sistema MIAF, es más eficiente que el cul tivo simple. La eficiencia relativa de la tierra total de los cultivos intercalados, como es el sistema MIAF, es la suma de las eficiencias relativas de las especies componentes; en este caso maíz, frijol y durazno. Una eficiencia relativa de la tierra menor de 1 indica que el sistema propuesto es inferior al cultivo sim ple; si resulta igual a 1 no hay diferencia entre ellos, y si es mayor que 1, el sistema MIAF es mejor que el cultivo simple. Mientras más alta sea la eficien

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cia relativa de la tierra del sistema MIAF, la probabilidad de adopción por los pequeños productores será mayor. En países asiáticos donde se lleva a cabo trabajo sobre policultivos desde hace varias décadas, es común encon trar valores de eficiencia relativa de la tierra que varían de 1.6 a 2.0 o aún mayores. Con el sistema MIAF se ha logrado una eficiencia relativa de la tierra de 1.3 a 1.5. Las experiencias en diferentes regiones del país muestran que técnicamente es posible incrementarla de acuerdo con el potencial ecológico de la región, mediante investigación agronómica (Camas, 2011). El análisis financiero ex ante de la aplicación del sistema MIAF por hec tárea en una microcuenca de la Sierra Mazateca. Oaxaca indica los siguien tes parámetros: Valor Actual Neto (VAN) igual a 53 714 (pesos constantes de 2004), Tasa Interna de Retorno (TIR) igual a 20.68% y Relación Benefi cio Neto R (B/C) igual a 1.49. Estos parámetros fueron calculados a partir de costos e ingresos del sistema MIAF adicionales a los de la milpa tradicional. La partida más costosa del sistema MIAF fue la compra de mil arbolitos injertados de durazno, igual a 30 mil pesos. Sin embargo, esta inversión pu do ser sustituida en gran parte por mano de obra familiar y tiempo. El costo de los mismos mil arbolitos fue de 5 080 pesos autopropagándolos en minice pellones e injertándolos un año después en el campo (Turrent et al., 2017). La fortaleza del sistema MIAF para incrementar el ingreso, se sustenta en que el precio de venta de un kilogramo de materia seca de un fruto para el pequeño agricultor es al menos cuatro veces el precio de venta del grano de maíz. Además, la diferencia entre el precio de venta para el productor y el consumidor indica que hay posibilidad de incrementar aún más el ingreso de la familia rural mediante apoyos para la comercialización de sus produc tos. Esto es crucial puesto que el incremento en la producción de cosechas no necesariamente significa ganancias más altas para los pequeños agricul tores si los productos no pueden alcanzar los mercados apropiados o los precios son bajos. De aquí la necesidad de una política de apoyo guberna mental efectivo para que los pequeños agricultores puedan tener acceso a canales de comercialización adecuados y oportunos. En condiciones de insuficiencia alimentaria de la familia rural, además de disminuir el consumo diario de maíz, incrementar el consumo de fuentes de calorías alternas (si es que tiene acceso a ellas) y vender sus escasos bie nes patrimoniales, el jefe de familia tiene que buscar empleo extrafinca fuera de su comunidad, en las ciudades grandes del país o emigrar a Estados Unidos como ocurre cotidianamente desde hace tiempo. Como es conocido por todos, este fenómeno causa no solamente el abandono del campo mexi cano, sino también la desintegración familiar con el traslado del peso de toda la responsabilidad de la familia a la esposa. La oportunidad de más em pleo bien remunerado en las pequeñas unidades de producción es el camino

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para revertir esta situación. Estudios realizados en el valle de Puebla indi can que el maíz como cultivo simple desde la preparación de la tierra para la siembra hasta la cosecha, requiere alrededor de 40 jornales/ha/año. Esto significa que la mano de obra disponible en una familia de cinco miembros (el papá, la mamá y tres hijos) está subutilizada. En cambio, el manejo del sistema MIAF demanda alrededor de 180 jornales/ha/año, debido a las prácticas culturales requeridas en el manejo de los árboles frutales, con mano de obra calificada, por lo que hay necesidad de que los miembros de la fami lia sean capacitados y asesorados por técnicos con experiencia en el manejo del sistema MIAF. Esto significa más oportunidad de empleo, no solamen te para las familias rurales, sino también para los agrónomos que están egresando cada año y que tienen dificultades para encontrar empleo. En el proyecto “Manejo sustentable de laderas”, jefes de familia de la región ma zateca, en Oaxaca, han expresado que la mano de obra familiar ya no era suficiente para manejar el sistema MIAF en menos de una hectárea, por lo que tenían que contratar mano de obra en su misma comunidad; y algo muy importante, que ya estaban menos presionados para buscar empleo extrafinca y podían convivir más tiempo con la familia (Cortés et al., 2005a). Además, el manejo adecuado del sistema MIAF requiere que los pequeños agricultores tengan acceso a los insumos y servicios recomendados. Un elemento clave es el acceso a los árboles frutales recomendados, de calidad certificada a precios razonables. La experiencia en el Plan Puebla ha demos trado que en general los viveros están alejados de las pequeñas unidades de producción, entonces, el acceso a este insumo es un serio problema. Una alternativa viable para resolverlo es el establecimiento de pequeños viveros localizados lo más cerca posible a las comunidades rurales donde se esté promoviendo la adopción del sistema MIAF. Estos viveros pueden ser ma nejados por una familia o por una asociación de productores, asesorados constantemente por técnicos e investigadores experimentados en la mate ria, con el prerrequisito fundamental de que se trata de una microempresa que debe dar el servicio de acceso oportuno a los árboles frutales recomendados, a precios razonables. De la misma manera se puede manejar el resto de ser vicios requeridos (compra y mantenimiento de herramienta y equipo para la poda y protección fitosanitaria de árboles frutales, capacitación en el manejo del sistema MIAF). Esta es otra vertiente importante para crear más y mejores oportunidades de empleo en las comunidades rurales y estable cer una vinculación estrecha entre pequeños agricultores, técnicos, inves tigadores y académicos de instituciones dedicadas a la investigación y enseñanza en ciencias agrícolas, lo cual permite una retroalimentación constante para todos y estar atento de los avances y hacer ajustes en caso ne cesario.

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De lo hasta aquí presentado, se puede inferir que con el sistema MIAF, la pequeña unidad de producción aseguraría el acceso al maíz y frijol re queridos para alimentar a la familia durante todo el año, y a la vez mejorar su ingreso neto de manera significativa con la venta del fruto cosechado de los árboles cultivados junto con el maíz y frijol en interacción agronómica entre especies componentes. Por otra parte, la sostenibilidad de la productividad de la tierra en las pequeñas unidades de producción depende de la protección de la cuenca, la conservación de la biodiversidad y de la mitigación y adaptación al cam bio climático. Hay una impresión natural de que los bosques naturales son cruciales para proteger las funciones de la cuenca, particularmente en las partes altas de captación. Esta impresión, la cual es parte verdad y parte fa lacia, ha conducido a conflictos severos entre los gobiernos nacionales y las comunidades agrícolas pobres de cuencas altas en los países en desarrollo. México no es la excepción. La respuesta clave para controlar los escurri mientos y el suministro sostenido de agua es el mantenimiento de las pro piedades de infiltración del suelo (Lehmann, 2003). Esto se puede lograr en paisajes de tierra de labor con una densidad apropiada de filtros vegetati vos. Para México esto es crucial por dos razones: a) del total de agua dulce disponible en Norteamérica, 49% corresponde a Canadá, 43% a Estados Unidos y solamente 8% a nuestro país, y b) en las sierras es donde se inicia el ciclo hidrológico del agua dulce. Los resultados de investigación del grupo de trabajo Colegio de Postgraduados-INIFAP, en las regiones de los Tuxtlas, Veracruz y cuicateca, mazateca y mixe, Oaxaca, en laderas cultivadas con maíz, muestran que la efectividad del sistema MIAF en el control de los escu rrimientos del agua de lluvia y pérdidas de suelo, es altamente satisfactoria (Cortés, 2017). En la primera región, la pérdida de suelo por cada kilogra mo de maíz producido es de alrededor de 35.5 kilogramos con la tecnología tradicional, mientras que con la tecnología MIAF con árboles de chicoza pote, la pérdida se reduce a aproximadamente 400 gramos, que es similar a la registrada en las tecnologías de terraza de muro vivo y de labranza de conservación (Turrent et al., 1995). En consecuencia, se ha encontrado que el sistema MIAF en Veracruz después de 14 años, reportó cambios en la pendiente del terreno, formación de terrazas (0.94 a 0.5 m de profundidad y 4 a 5 m de ancho) y retención de suelo de 120 t ha-1año-1 a 81.5 t ha-1año-1 (comunicación personal. Dr. Mario Martínez Menes, 2017, Colegio de Post graduados, campus Montecillo, Estado de México). También se encontró un incremento significativo en el contenido de MO del suelo, respecto al del suelo bajo manejo tradicional. En el estado de Oaxaca, en una ladera repre sentativa con una pendiente > 30 %, el sistema MIAF reportó respuestas significativas en cinco años (Salinas, 2015). Puesto que la erosión del sue

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lo y la pérdida de MO del suelo son dos indicadores clave y por lo tanto puntos de intervención para solucionar el problema crítico de la degrada ción del suelo (Karlen y Rice, 2015), los resultados arriba reportados de muestran que el sistema MIAF es una tecnología multiobjetivo sustentable para la agricultura tradicional. En cuanto al agua de lluvia escurrida se encontró que el coeficiente de escurrimiento promedio en ocho años fue de 30% con la tecnología tradi cional, y de 15% con las tecnologías labranza de conservación y terraza de muro vivo. En las tres regiones del estado de Oaxaca, donde la precipita ción anual promedio en el periodo 2000-2003 varió entre 634 mm y 2 040 mm, con lluvias frecuentes de baja intensidad, el escurrimiento medio varió de 3.3 mm en uso del suelo con acahual a 16.6 mm con el cultivo de maíz intercalado en árboles de nogal (Juglans regia). Con el sistema MIAF, el escurrimiento fue de 6.3 mm a 9.9 mm. Así, los coeficientes de escurri mientos fueron bajos y similares a los correspondientes para el bosque de encino, por lo que más agua de lluvia se infiltró en el suelo y estuvo dispo nible para las plantas, o se convirtió en escurrimiento subsuperficial o subterráneo (Figueroa et al., 2005). Estos resultados confirman la eficien cia del sistema MIAF para reducir la erosión del suelo, y capacita a los pe queños agricultores de tierras altas para hacer agricultura sustentable al mismo tiempo que protegen los servicios de la cuenca. En la actualidad, encontrar métodos de bajo costo para secuestrar car bono es una prioridad de política internacional en el contexto del interés creciente respecto al cambio climático global. El reconocimiento de que la acumulación de bióxido de carbono y otros gases efecto invernadero en la atmósfera superior es la razón principal del cambio climático global, ha impulsado la idea de mitigarlo a través de la conservación y manejo del bos que, idea que fue discutida desde los años setenta. La agroforestería tiene importancia como estrategia para secuestrar carbono debido al potencial de almacén de carbono en sus especies vegetales múltiples y suelo, así como su aplicabilidad en tierras agrícolas y en reforestación (Garrity, 2004; Montagnini y Nair, 2004). El sistema MIAF es una estrategia en este senti do, ya que, como en los bosques, el manejo incluye prácticas agroforestales que ayudan a disminuir el carbono atmosférico, a través del secuestro y conservación de carbono en el suelo y en la biomasa (Schroth, 1999). El uso de árboles frutales en altas densidades plantados en contorno como muro vivo, junto con la siembra de maíz y frijol, controla la erosión hídrica y restaura la tierra degradada en las laderas (Figueroa et al., 2005). De la mis ma manera, el arreglo topológico de las tres especies tiene implícito la premisa básica de que el potencial de secuestro de carbono de los sistemas de usos de la tierra gira alrededor de los procesos biológicos/ecológicos fun-

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damentales de fotosíntesis, respiración y descomposición. En esencia, el carbono “perdido” o liberado” por la respiración de todos los componentes del ecosistema, y esta ganancia o pérdida global de carbono usualmente está representada por la productividad neta del ecosistema. En el proyecto “Ma nejo sustentable de laderas, regiones cuicateca, mazateca y mixe, en el es tado de Oaxaca, 1999-2005” se reportó que: 1) los incrementos de carbono en el suelo fueron mayores en los sistemas de labranza de conservación y MIAF que en el uso de la tierra labranza tradicional (3.7 versus 2.7 Mg/ha/ año); 2) en el sistema MIAF, en general, los árboles de durazno capturaron más carbono que los árboles de café; en parcelas de agricultores, la cantidad de carbono secuestrado varió de 0.70 a 1.21 Mg/ha/año, que fue aproximada mente 25% inferior al cuantificado en las parcelas experimentales; 3) la aplicación del sistema MIAF tuvo una ventaja adicional en cuanto a que significó un incremento de la entrada de residuos de cosecha y de malezas (que aprovechan la humedad residual y mejor fertilización del sistema) al suelo; ésta varió de 3.0 a 5.2 Mg/ha/año en un periodo con precipitación abundante, y de cero a 2.2 Mg/ha/año en otro con baja precipitación; en labranza de conservación, la entrada de residuos de cosecha y malezas varió de 1.5 a 3.4 Mg/ha/año, y 4) el potencial de captura adicional de carbono en el sistema MIAF con respecto a la labranza tradicional es de 1.85 Mg/ha/ año en MIAF con árboles de durazno, y de aproximadamente 1 Mg/ha/año en MIAF con árboles de café (Etchevers et al., 2005). Finalmente, la adopción del sistema MIAF está en el interés de los pro ductores mismos. Hay casos de adopción espontánea por organizaciones preexistentes de productores. En el estado de Chiapas, a partir del año 2010, en cinco regiones, 746 campesinos han establecido 589 hectáreas MIAF, usando árboles de lima persa, aguacate, durazno, rambután y plantas de piña como el componente árbol frutal (Turrent et al., 2017). CONCLUSIONES Los resultados sobre productividad de la tierra, control de la erosión del suelo y cantidad de carbono secuestrado, así como el impacto en el ingreso neto familiar (cantidad y distribución durante el año) y una mayor opor tunidad de empleo mejor remunerado con el sistema MIAF, indican que se trata de una alternativa tecnológica multiobjetivo viable para la revitaliza ción sustentable de la agricultura tradicional. Los pequeños agricultores sin dejar de producir granos básicos, que son estratégicos para la seguridad alimentaria, pueden mejorar su ingreso sustancialmente a través de un uso eficiente del suelo y el agua, siempre y cuando se cumplan los siguientes su

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puestos: a) acceso a la asesoría técnica especializada y permanente; b) acce so al mercado de fruta fresca; c) disponibilidad de tecnología que resuelva la alta inversión inicial para su establecimiento, y d) selección adecuada del componente árbol frutal. México como país megadiverso tiene los recursos para ello. BIBLIOGRAFÍA Camas, G.R. (2011), “Erosión hídrica, captura de carbono y uso de la radia ción solar y agua en tres sistemas de manejo, para la agricultura de laderas en el trópico subhúmedo de México”, tesis de doctorado en Ciencias, Cole gio de Postgraduados, campus Montecillo, Estado de México, México. Centro Internacional de Mejoramiento de Maíz y Trigo (CIMMYT), (1974), The Puebla Project, Seven Years of Experience, 1967-1973, El Batán, Esta do de México, México. Cortés F., J.I. (2017), “El sistema milpa intercalada con árboles frutales (MIAF)”, en T.A. San Vicente(coord.), Hagamos milpa, fortalezcamos la agricultura campesina, México, Universidad Autónoma Metropolitana, pp. 81-89. Cortés F., J.I.; A. Turrent F., P. Díaz V., E. Hernández R., H. Mejía A., R. Men doza R., A. Ramos S. y E. Aceves R. (2005a), “Subproyecto III, Tecnolo gías alternativas sustentables, Proyecto manejo sustentable de laderas, regiones cuicateca, mazateca y mixe, Oaxaca, México, Informe de acti vidades 1999-2005”, VII Reunión del Comité Técnico de Coordinación y Seguimiento, Montecillo, Colegio de Postgraduados. Cortés, J.I.; A. Turrent, P. Díaz, L. Jiménez, E. Hernández, y R. Mendoza, (2005b), “Hillside Agriculture and Food Security, Advances in the Sustai nable Hillside Management Project”, en R. Lal, N. Uphoff, B.A. Stewart and D.O. Hansen (eds.), Climate Change and Global Food Security, Boca Raton, CRC Press/Taylor & Francis Group, pp, 569-588. Cortés F., J.I.; A. Turrent F., P. Claro C., E. Hernández R., E. Aceves R. y R. Mendoza R. (2007), “La milpa intercalada con árboles frutales (MIAF) una tecnología multiobjetivo para las pequeñas unidades de produc ción”, en J.L. Calva (coord.), Agenda para el desarrollo, Desarrollo agropecuario forestal y pesquero, vol. 9, México, Universidad Autónoma de México, pp. 100-116. Cortés F., J.I. y A. Turrent F. (2012), “Una tecnología multiobjetivo para pequeñas unidades de producción”, en J.L. Calva (coord.), Análisis estratégico para el desarrollo, Políticas agropecuarias y pesqueras, vol. 9, México, Universidad Nacional Autónoma de México, pp. 162-178.

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TERCERA SECCIÓN

POLÍTICAS DE INVESTIGACIÓN Y TRANSFERENCIA DE TECNOLOGÍA PARA EL CAMPO

RECURSOS FITOGENÉTICOS, PATRIMONIO BIOCULTURAL, SEMILLAS Y SEGURIDAD ALIMENTARIA

ALEJANDRO ESPINOSA CALDERÓN* ANTONIO TURRENT FERNÁNDEZ* BENJAMÍN ZAMUDIO GONZÁLEZ* MARGARITA TADEO ROBLEDO**

INTRODUCCIÓN México es uno de los 12 países megadiversos del mundo, que albergan entre 60% y 70% de la biodiversidad total del planeta; por ello tiene una importancia especial en la conservación de las especies, así como de los ecosistemas. A nivel mundial el país se ubica dentro de las áreas críticas amenazadas. Oaxaca, Chiapas, Veracruz, Guerrero y Michoacán concentran la mayor diversidad a nivel nacional y también tienen la mayor presencia de pueblos indígenas (Mittermeier y Goettsch, 1992, citados por Boege et al., 2008). Los recursos fitogenéticos, así como la estrecha relación de la biodiversidad con los pueblos indígenas, son indisolubles con el manejo sustentable de los recursos naturales, suelos, recursos hídricos, servicios ambientales, con la activa participación de los propios indígenas como sujetos sociales centrales para la conservación y el desarrollo dinámico a nivel nacional de esa biodi versidad. Los territorios indígenas son verdaderos laboratorios bioculturales donde, con un peso histórico-cultural importante, se practica el intercambio entre plantas silvestres, arvenses o ruderales y plantas netamente domesti cadas. Lo anterior es claramente manejado por Boege et al. (2008), quienes señalan que es fundamental que se mantenga esta riqueza, el intercambio de semillas es una práctica autóctona y milenaria que permite incluso aumentar la diversidad genética, con base en el interés antropocéntrico, con respeto al ambiente. En maíz, a nivel nacional, cada año principalmente en el * Investigador titular C, Programa de Maíz, Campo Experimental Valle de México, CIRCE, INIFAP. ** Profesora de carrera titular C, tiempo completo, Facultad de Estudios Superiores Cuautitlán, FESC-UNAM. [209]

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ciclo primavera verano en forma dinámica en más de 2.3 millones de unidades de producción, es decir, mismo número de agricultores, quienes tie nen entre una y tres diferentes variedades con diferencia en color de grano blanco, amarillo, azul, en los cuales se aplica selección autóctona por parte de los productores, en estos maíces nativos, de manera dinámica se avanza en sus características, con énfasis en el destino y usos de cada tipo de maíz, la manera como se consume, los platillos que se preparan: los tamales, tortillas, tlayudas, totopos, pinole, elotes, pozole, etc. En estas unidades de producción ocurre recombinación de los genes de maíz, en una cantidad de combinaciones incuantificable, ya que el maíz posee 50 mil genes, dando sustento a la diversidad genética y fortaleciendo el patrimonio biocultural. El invento del maíz por los indígenas mesoamericanos es una proeza y muestra de creatividad que no tiene comparación en las culturas que habitaron la tierra, ya que el salto cualitativo de teocintle a maíz, hasta el maíz moderno, no existe en ningún otro cultivo algo semejante, las formas silvestres o poco domesticadas de trigo, arroz, papa, cebada, y otros son muy similares, pero de tamaño pequeño respecto a las formas modernas. El número de 62 grupo étnicos en México es muy similar al número de razas mexicanas de maíz, lo que pudiese indicar cierto paralelismo en su dinámi ca y selección autóctona. La biodiversidad en la cultura mesoamericana, en particular en maíz, fue creada y es producto de un largo proceso de intercambio y de selección cultural sistemática de semilla, con base en usos, en necesidades, en condicio nes del ambiente, en el uso en más de tres mil diferentes formas de aprovechar el grano, semilla y las diferentes estructuras de esta planta inventada por los indígenas mesoamericanos. Se agregan las plantas medicinales, que pueden pertenecer a la vegetación primaria, secundaria, de semicultivo y de cultivo. Esta extraordinaria riqueza no se encuentra en otros territorios indígenas del orbe (Boege et al., 2008). Sin pueblos indígenas y campesinos esta experiencia civilizadora se perdería para México y la humanidad, de esta dimensión es la relevancia de la relación inseparable de los grupos indígenas con los cultivos y las variedades desarrolladas a través de más de 330 generaciones (Boege et al., 2008). El intercambio de semillas de productores cercanos o lejanos es uno de los ejes fundamentales que mantienen e incre mentan la biodiversidad, por ello el patentamiento de genes y variedades e impedir el intercambio y derivación esencial por el Acta UPOV 91 (Unión Internacional para la Protección de Obtenciones Vegetales), es un atentado contra los usos y costumbres milenarios de intercambio de semillas (Espinosa-Calderón et al., 2014). Los pueblos indígenas utilizan de cinco mil a siete mil especies de plantas en diversas actividades culturales. El sistema alimentario de los pueblos

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indígenas se basa en la extraordinaria cantidad de mil a 1 500 especies con sus variantes, mientras que el sistema alimentario mundial se centra en 15 especies. De las especies principales, 15.4% del sistema alimentario mundial provienen de las plantas domesticadas en Mesoamérica y cuyo germoplasma (original) se encuentra principalmente en los territorios de los pueblos indígenas (Caballero, 1985, citado por Boege et al., 2008). Esta gama sobre saliente de la diversidad es el sustento de los diferentes destinos de los cul tivos y sus productos, en particular todo ello es la base que otorga la riqueza en la cocina y sus variaciones, que permitieron que recientemente la comida a base de maíz fuese declarada patrimonio intangible de la humanidad por la UNESCO. Además, esta biodiversidad otorga resiliencia ante el cambio climático. Con el desarrollo de la investigación agrícola en México, a partir de 1940, orientada en una elevada proporción hacia las áreas altamente productivas, en particular con el mejoramiento genético clásico para contar con variedades mejoradas, se acrecentó una deuda histórica, ya que se han dedicado escasos recursos a las áreas de menor potencial, comparativamente con las superficies de riego en agricultura empresarial, a las cuales se privilegia con los recursos económicos y apoyo para la investigación. Desde entonces la brecha se ha incrementado en las diferentes instituciones que formaron el Sistema de Investigación Pública, desde la Oficina de Estudios Especiales (OEE), el Instituto de Investigaciones Agrícolas (IIA), posteriormente el Instituto Nacional de Investigaciones Agrícolas (INIA) y finalmente en el Insti tuto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrícolas y Pecuarias (INIFAP). La investigación en México fue orientada por un poco más de 50 años, en el periodo previo al INIA/INIFAP de 1940 a 1961 y de 1961 hasta 1996, en jerarquizar la problemática y prioridades del país, con base a marcos de referencia, en que atendían desde programas nacionales, los estudios que priorizaban la dirección de la investigación para atender la problemática relevante. Esta etapa para México fue muy exitosa, reconociéndose en el mundo como “el milagro agrícola mexicano”, ya que el crecimiento ocurría al doble de lo que crecía el país. A partir de 1997, que iniciaron las fundaciones estatales, con la buena intención de desarrollar la investigación, con apego a las necesidades de los productores, tratando de replicar la experiencia del Patronato de Sonora, los resultados no han favorecido el desarrollo de la investigación, provocando la mayor crisis de México al dejar de atender problemas que han llevado al país a dependencia grave en la producción de alimentos y crisis de la investigación pública. Los recursos económicos para la investigación nacional, que antes se concentraban en el INIFAP, se pusieron a concurso. El origen de estos recursos provenía de la federación, de los gobiernos estatales y una fracción de

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los productores, con algunas excepciones, se propició desorden en la correcta ubicación de la investigación, se agregó un costo financiero inexplicable y burocrático, se convirtió en muchos casos la investigación en rehén de los intereses de directivos y gerentes de las fundaciones, en un análisis serio del sesgo de la investigación, su atomización a nivel estatal, debería valorarse la conveniencia de que las fundaciones propiciaron un daño grave a México, por lo que deberían redimensionarse y ser sujetas de control por programas nacionales. En particular, el Foro Consultivo de Ciencia y Tecnología debería dar seguimiento a un estudio que llevó a cabo, previo a 2006, donde se detectaron vicios en las fundaciones, la COFUPRO y la ur gencia por modificar este proceso. Con algunas honrosas excepciones, los proyectos que convocan las fundaciones tienen conflicto de interés con los miembros de las mismas. Es muy escaso el apoyo a la agricultura en pequeño, familiar a pequeños productores, orientándose frecuentemente a la producción empresarial, por lo que no se privilegia la preservación de la diversidad genética y riqueza biocultural. En este capítulo se hace un análisis de algunas generalidades de la importancia de la diversidad genética, así como el patrimonio biocultural, la relevancia en este contexto de las semillas nativas y mejoradas, y la relación que guardan estos aspectos con la seguridad alimentaria. Todo lo anterior, en el marco de los apoyos a la investigación agrícola y las repercusiones que se aprecian en forma general, permitiría orientar políticas públicas que respalden la riqueza en diversidad genética, patrimonio biocultural, para asegurar de mejor manera el futuro de las generaciones siguientes de mexicanos. LOS RECURSOS FITOGENÉTICOS Y LOS PUEBLOS INDÍGENAS Los centros de diversificación biológica de las especies de interés, tienen en general coincidencia con las regiones donde se encuentran actualmente los pueblos indígenas. Fue muy claro que antes de los conceptos y la introducción de la llamada “Revolución Verde” y de la dependencia de los fitomejo radores “científicos” y de las compañías públicas y privadas de control de semillas, el sistema alimentario nacional se basaba en el germoplasma y en la experiencia campesina mesoamericana (Boege et al., 2008). Por otro lado, existen experiencias amargas que apuntalan la necesidad de conservar la mayor variedad de especies en sus centros de origen para enfrentar problemas de la erosión genética y la vulnerabilidad de los cultivos. Se insiste en proponer esquemas para elevar la producción con base en la utilización de pocas variedades, es decir, muy pocos cultivos y líneas

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genéticas, como ocurre actualmente con las empresas transnacionales de semillas (Fowler y Mooney, 1990), lo anterior deja en indefensión a los pro ductores cuando hay vulnerabilidad a incidencia de impredecibles. El riesgo de utilizar pocas líneas genéticas para producir el maíz híbrido tipo Texas, implicó que ahí se perdieran masivamente las cosechas por la infestación del Helmithosporium maydis raza T en los años setenta del siglo pasado, lo cual promovió que la Academia Nacional de Ciencias de Estados Unidos estableciera un comité de especialistas para estudiar la vulnerabili dad genética de los principales cultivos en Estados Unidos. El comité encon tró que la diversidad genética de muchos de los cultivos importantes para ese país era peligrosamente estrecha. Por ejemplo, 96% de los frijoles sembrados en Estados Unidos procedían de sólo dos variedades y 95% de los ca cahuates cultivados, de sólo nueve variedades. Lo anterior ocurre de forma similar con los maíces transgénicos, ya que una gran cantidad de la superficie que se siembra con ellos tiene en su estructura genética puntos de conexión con los eventos transgénicos, los cuales se han incorporado en los híbridos comerciales, como ocurrió con la androesterilidad texana. El hecho de que México sea uno de los centros de origen y diversificación genética de la agricultura debe tener un tratamiento especial desde el punto de vista del desarrollo cultural, político, social, científico y agrícola. El Estado y la sociedad en México no han reconocido el papel activo que desempeña y pueden desempeñar los pueblos indígenas y comunidades campesinas conservando in situ y desarrollando recursos fitogenéticos como el germoplasma “cultivado” por ellos, en el sentido más amplio de la palabra. Se ha prestado poca atención a la conservación local de variedades de plantas y animales originales, y a los factores ambientales y bióticos que han permitido la domesticación de dichos recursos fitogenéticos. Esto es grave debido a que se tienen datos precisos del proceso de erosión genética del sistema alimentario mundial a través de los fenómenos de agricultura indus trial, acaparamiento y otorgamiento de patentes a empresas transnacionales. La agricultura industrial ha provocado la erosión genética en la mayoría de los cultivos que sustentan el sistema alimentario mundial, además ha generado grandes problemas ambientales, como la pérdida de suelos, compactación, contaminación de cuerpos de agua y de contribuir al cambio climático global. Es en el siglo XX, con la agricultura industrial, que se ge neraliza la amenaza hacia los centros de origen y se pone en peligro uno de los tesoros más importantes que tienen México y Centroamérica: diversidad biológica y agrobiodiversidad. La pérdida directa de la agrobiodiversidad indígena puede reducir dramáticamente la seguridad alimentaria nacional y mundial. En el caso de México se reconoce, como centro de origen, las especies siguientes: maíz,

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frijol, chile, aguacate, calabaza, cacahuate, algodón, jícama, tienen repercu sión significativa en la seguridad alimentaria y otros elementos. Si bien la FAO, desde 1981, ha tratado de regular el acceso a recursos fitogenéticos, se estableció un convenio internacional para la conservación de la biodiversidad agrícola, para lo cual se plantearon como fundamentos los elemen tos: “patrimonio común de la humanidad”, mantener el dominio público versus intención de privatizar. El patentamiento de los recursos fitigenéticos, bajo el auspicio de organismos internacionales, logró cada vez mayor aceptación, a diferencia de los conceptos: “patrimonio común”, “soberanía nacional”, “libre acceso para todos”; “la participación justa y equitativa de los beneficios”, Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB); así como el apego al esquema UPOV. El Plan de Acción Mundial estableció prioridades para conservación y utilización de recursos fitogenéticos agrícolas. En la Conferencia de Leipzig, en 1996, se acordó un plan de 20 puntos. Algunas propuestas interesantes para trabajar más por el manejo “en el terreno” de la biodiversidad, y medidas constructivas para ampliar la base genética de la agricultura. Lo anterior fue duramente criticado por las ONG por la tendencia hacia el “plan de banco de germoplasma”. En 1999, la comisión de la FAO para los Recursos Fitogenéticos logró avances importantes en los tres artículos centrales, incluido un artículo sobre Derechos de los Agricultores: lucha contra la privatización y los derechos de propiedad intelectual sobre la biodiversidad. Se ha defendido a los agricultores como fitomejoradores: quienes deben poseer los mismos derechos sobre sus materiales mejorados, durante el periodo de desarrollo, como a los mejoradores del sector formal. EL CIERRE DE LA PRODUCTORA NACIONAL DE SEMILLAS (PRONASE) El gobierno de México, por recomendación del Banco Mundial, inició la restructuración de la PRONASE y paulatinamente ejecutó su reducción, hasta lograr que, al iniciar el sexenio de Vicente Fox, su actividad se suspendió. El cierre de PRONASE representa un daño terrible a los productores, ya que no se ofrecen semillas de variedades de polinización libre de maíz, arroz, frijol, trigo, avena y otras de cultivos similares que atendía la productora con sentido social. En maíz se propició el domino casi completo de corporaciones ofreciendo híbridos para riego y buen temporal, ausencia y desinterés por zonas de agricultura tradicional. Debido a la forma desventajosa como se comercializa semilla de maíz en México es que es la semilla más cara del mundo. La crisis de importación de maíz de más de 12 millones de toneladas de grano de maíz amarillo, propicia que corporaciones como Monsanto

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(Bayer), Dupont (Pioneer), Syngenta y otras transnacionales, solicitaran que se autoricen las siembras de maíz transgénico, ofreciendo promesas inalcanzables de elevar el rendimiento medio de maíz en México de 3.2 ton/ha actual a 6 ton/ha por usar comercialmente transgénicos, además se ofrece reducir el uso de fertilizantes, control de plagas y malezas y variedades tolerantes a sequía (nueva quimera). Sin posibilidad real de cumplir cada uno de los aspectos anteriores. Las evidencias de que no incrementa el rendimiento, la tecnología transgénica de maíz, es un tema rebasado a nivel internacional, pero las repercusiones de uso de transgénicos en su centro de origen tiene implicaciones de erosión genética, pérdida de diversidad, dominio oligopólico en el mercado nacional de semilla de maíz y de obvia dependencia tecnológica de se millas y granos que no corresponden a los usos y formas de consumo de los diferentes tipos de maíz, en el país que inventó al maíz (Espinosa, 2008; Espi nosa et al., 2009a; Espinosa et al., 2009b). Un aspecto grave en caso de auto rizarse la siembra de maíces transgénicos en México, es la inescapable pérdida de diversidad de las razas nativas de maíz y de sus parientes silvestres, con una repercusión para la humanidad entera, por lo que representa la diversidad genética como sustento y fundamento del equilibrio de esta especie (Turrent et al., 2009a; Turrent et al., 2009b; UCCS, 2009). Existen fracciones significativas de las organizaciones nacionales de productores y de la comunidad científica de México y de incontables países, que se oponen a la liberación de maíz transgénico en México por las implica ciones que tiene la penetración de transgénicos en el corazón de un centro de origen, considerarlo riesgoso para la ecología, para la riqueza genética única del maíz nativo y sus parientes silvestres, la salud del consumidor, la dependencia tecnológica. Se tiene la percepción clara que en caso de concretarse el uso de transgénicos en México, podría ser un proceso de contaminación sin retorno, que al acumularse en los maíces nativos, los eventos transgénicos liberados comercialmente podrían llevar al maíz a un umbral de intolerancia genética, con una catástrofe en el cultivo más importante para la humanidad (UCCS, 2009; Turrent et al., 2009c; Turrent et al., 2013), paralelamente se tienen evidencias de que el campo mexicano cuenta con los recursos para lograr y sostener la autosuficiencia en maíz con tecnología no transgénica (Turrent et al., 1996; Turrent et al., 2004a; Turrent et al., 2004b; Turrent et al., 2016; Espinosa et al., 2008; Espinosa et al., 2009a; Es pinosa et al., 2009b; Espinosa et al., 2016). Aun cuando han conformado el andamiaje jurídico para un escenario favorable a sus intereses, como es la Ley de Semillas, promulgada en junio de 2007, con serias desventajas para los productores y aspectos favorables para las grandes corporaciones (Espinosa et al., 2003; Espinosa et al., 2007; Espinosa et al., 2014).

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La PRONASE, cuya actividad había iniciado con la primera Ley de Comercio y Certificación de Semillas de 1961, fue finalmente extinguida al promulgarse la nueva Ley de Semillas, el 15 de junio de 2007, en la cual se somete a los productores a una dinámica complicada, donde se obliga a registrar ante el Catalogo Nacional de Variedades Vegetales (CNVV) a toda aquella variedad de la cual se pretenda incrementar y comercializar semilla. En caso de no atender la Ley, se prevén sanciones económicas excesivas. Se considera que la Ley de Semillas favorece a las grandes empresas. Además no se consideran, como sería conveniente, penalizaciones por difundir en fermedades e inóculos como ocurre con el hongo Sphacelloteca Reiliana, carbón de la espiga en Valles Altos (Espinosa et al., 2007). Con el cierre de la Productora Nacional de Semillas (PRONASE) en México, se trastocó el sistema de abastecimiento de semillas, por lo que fue necesario encontrar otras opciones para que los híbridos y variedades disponibles generados por la investigación pública, fuesen incrementados y difundidos en forma extensiva, ya que el único usuario de estas variedades por más de 30 años, sólo había sido la PRONASE. Históricamente, las menores ventas de semilla registrada de materiales del INIFAP fueron de 2001 a 2016. Dado que se cuenta con más de 290 híbridos y variedades del instituto y otras universidades, han generado más de 145 híbridos y variedades (Espinosa et al., 2014), se promovieron las empresas de semillas a baja escala, lográndose la participación de innumerables microempresas, varias de las cuales maduraron hasta formalizarse en empresas de mayor tamaño. Las microempresas constituyen una alternativa para complementar el surtimiento de semillas de híbridos y variedades (Espinosa et al., 1993; Espino sa et al., 2004; Espinosa et al., 2016). El uso de semilla certificada de maíz en México es bajo (25%), concentrándose en provincias agronómicas de alta productividad (riego o buena precipitación pluvial). El abastecimiento de semillas en lugares no cubiertos por las empresas privadas es escaso, aun cuando existen híbridos y variedades de maíz desarrollados por el Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrícolas y Pecuarias (INIFAP), universidades y otros organismos nacionales, requiriéndose de esquemas alternativos para su difusión y uso extensivo, como son microempresas de semillas de agrónomos (Tadeo y Espinosa, 2003; Tadeo et al., 2005; Espinosa et al., 2016). Desde 1982, en la Facultad de Estudios Superiores Cuautitlán de la Univer sidad Nacional Autónoma de México (UNAM), se trabaja en el mejoramiento genético y producción y tecnología de semillas de maíz, se cuenta con financiamiento de varios proyectos apoyados desde la Dirección General de Apoyo Académico (DGAPA) de la UNAM, a través del Programa de Apoyo a la Investigación e Innovación Tecnológica (PAPIIT:IN205908; PAPIIT

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IT201215), con el objetivo de desarrollar variedades mejoradas fortaleciendo el proceso enseñanza-aprendizaje. Producto de estos trabajos se liberaron nueve híbridos de maíz, el primero en 1995 (Tadeo et al., 1997), los cuales poseen características agronómicas y rendimiento competitivo. Inicialmente fueron multiplicados y comercializados por la Productora Nacional de Semillas (PRONASE) en un intento por apoyar a esta empresa; sin embargo, esta entidad gubernamental fue cerrada operativamente en el año 2001, por lo que fue necesario encontrar otras opciones para que los híbridos y variedades generados y disponibles sean incrementados y difundidos en forma extensiva (Espinosa et al., 2003; Espinosa et al., 2003b; Espinosa et al., 2009a; Tadeo et al., 2016). Se han entregado semillas a empresas inte resadas para participar en la multiplicación y comercio de semillas de los híbridos Pumas. Destaca el interés de egresados para desarrollar empresas de semillas, lo cual es una alternativa que se promueve a través de diversos medios de comunicación. Se cuenta con semilla de variedades de grano ama rillo (Oro Ultra y Oro Plus), grano blanco Centli Puma, con precocidad para los Valles Altos, entregadas en diversos volúmenes a agricultores e interesados en la producción de su semilla en los estados de México, Tlaxcala y Michoacán, que cuentan con áreas ubicadas en Valles Altos. Producto de trabajos con androesterilidad iniciados en 1992, se desarrollaron fuentes de androesterilidad masculina tipo “C”, se cuenta con nuevos híbridos con androesterilidad (Tsiri Puma, Cuxi Puma, Ixim Puma), y capacidad restauradora de la fertilidad, Atziri Puma, Tlaoli Puma (Tadeo et al., 1997; Tadeo et al., 2016). Esta estrategia se multiplica, por parte del INIFAP, en otras regiones de México, como es el trópico húmedo en los estados de Veracruz, Chiapas, Guerrero, ya que se cuenta con híbridos y variedades desarrollados por este instituto que requieren el concurso de empresas de semillas para lograr su transferencia y difusión, bajo el esquema de “Microempresas de semillas” como complemento de autoabastecimiento, que se basa en la tradición de los agricultores de usar semilla de su propia parcela o semilla de agricultores vecinos. Las microempresas aprovecharían los híbridos y variedades desarrolladas, se apoyarían en asesoría técnica y surtimiento de semilla registrada por parte de INIFAP y universidades, destacan las variedades de polinización libre para la Montaña de Guerrero V 236 P, primera variedad mejorada de la raza Pepitilla, o bien V 237 AN, primera variedad de maíz de la raza ancho para pozole (Sierra et al., 2005; Gómez et al., 2005; Gómez et al., 2014a; Gómez et al., 2014b). Las microempresas se constituyen en un flujo continuo, que tiene su origen en la enseñanza-aprendizaje, en la docencia de las materias “Producción de granos y oleaginosas” y “Producción y tecnología de semillas”, en

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donde se promovió la investigación en la Facultad de Estudios Superiores Cuautitlán, UNAM, como elementos de apoyo para fortalecer este proceso. En este esquema fueron importantes los apoyos y la colaboración de instituciones como el Centro Internacional de Mejoramiento de Maíz y Trigo (CIMMYT), al tener acceso a su germoplasma, así como el respaldo de la Productora Nacional de Semillas (PRONASE) al apoyar la ejecución de trabajos de experimentación en su campo directo ubicado en El Llano, Hidalgo, el INIFAP, con la participación en algunos de los trabajos de investigadores de esa institución, pero fue fundamental la participación de estudiantes y profesores de Ingeniería Agrícola de la FESC-UNAM. Inicialmente se incorporaron a los trabajos de investigación a estudiantes que asistían a las prácticas de la materia, posteriormente algunos estudiantes interesados en los temas continuaron trabajando en el equipo en formación (Tadeo, 1993; Tadeo et al., 2001; Tadeo y Espinosa, 2004; Tadeo et al., 2014; Tadeo et al., 2015). Se logró incorporar la androesterilidad a líneas progenitoras de híbridos de maíz de Valles Altos (2200 a 2600 msnm) y Zona de Transición (1800 a 2200 msnm), para facilitar la producción de semilla, disminuir costos de producción y mantener la calidad genética (Solano et al., 1997). Se cuenta con líneas androestériles, así como su versión isogénica, participan en dife rentes híbridos de maíz liberados por la UNAM, así como otras instituciones, empresas semilleras e instituciones de investigación. Se han identificado algunos materiales restauradores de la fertilidad. Característica que ya se está incorporando a las líneas macho de los híbridos comerciales. La versión androestéril es una opción para facilitar la obtención de semilla de buena calidad genética, además de que disminuyen los costos de producción de híbridos trilineales y dobles. LA CRÓNICA DE UN DESASTRE ANUNCIADO Existen miles de formas de maíz, en equilibrio hasta ahora, pero en riesgo ante la autorización del gobierno mexicano en el año 2009, de la siembra de experimentos de maíz transgénico a campo abierto. La propuesta de Mon santo y otras corporaciones está basada en que los transgénicos permitirían incrementar el rendimiento y resolverán el problema de escasez de maíz, señalando que se reducirá el uso de fertilizantes, se controlarán plagas y ma lezas con el uso de glifosato, lo que fue apoyado desde posiciones claves en algunas dependencias mexicanas. Actualmente existe un manejo monopoli zado del comercio de semillas, producto del cierre de la Productora Nacional de Semillas, lo que afecta a los productores de maíz, no se ofrece semilla de variedades polinización libre (Espinosa et al., 2007), los precios de la se-

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milla son excesivos, siendo más caros aún los transgénicos (Espinosa et al., 2008; Espinosa et al., 2009a; Espinosa et al., 2009b;). Por otra parte, los transgénicos son específicos para áreas de buena productividad (riego y buen temporal), con la ausencia para la agricultura tradicional (Espinosa et al., 2006). El transgén no tiene contraparte en cromosoma homólogo. Se podría replicar, por lo cual su valor de adaptación sería de 100%, presentándose en ambos cromosomas (homocigótica dominante). Todas las plantas que reciben polen transgénico podrían difundirlo. Lo anterior significa que se generalizará la presencia del transgén en regiones productoras de maíz, y en pocos ciclos todas las variedades nativas tendrán tantos eventos transgénicos que no podrían sobrevivir y sería una catástrofe genética, no sólo para México, el daño sería para la humanidad entera, se estará trastocando el reservorio genético de mayor variabilidad para el cultivo más importante para el mundo (Espinosa et al., 2006; Espinosa, 2008; Espinosa et al., 2009a). Se podría generalizar la presencia de un evento en la mayoría de criollos, lo que sería riesgo grave de una epifitia como la esterilidad texana. Los transgénicos no han evolucionado con el ADN residente, los efectos de transgénicos pueden ser muy diferentes a lo que ha ocurrido con el flu jo de genes de variedades mejoradas e híbridos, porque en ese caso se llega a equilibrio genético, en un solo ciclo de cruzamiento aleatorio, lo que no ocurriría con los transgénicos. La acumulación de transgénes en el genoma de maíces nativos puede llegar a un umbral de intolerancia que afecte el funcionamiento normal. Esto podría dilucidarse después de acumular en razas y maíces criollos un buen número de los eventos comerciales, esto se puede hacer con polinizaciones manuales y estableciendo experimentos en un lugar aislado como una isla o en convenio con otro país (Turrent et al., 2009a; Turrent et al., 2009b; Turrent et al., 2009c). La autorización por parte del gobierno mexicano para sembrar maíz transgénico en este país, es un atentado contra la humanidad, que privilegia a las trasnacionales y afecta la proeza tecnológica de diez mil años de mejoramiento autóctono, de trabajo colectivo de millones de campesinos e indígenas. El objetivo es lograr la siembra comercial para beneficio de los grandes consorcios transnacionales de semillas, bajo la quimera de que es posible la coexistencia de maíz transgénico y maíz no transgénico. La bioseguridad será prácticamente imposible, ocurriendo una contaminación masiva. LOS RIESGOS INMINENTES Y EL DESASTRE CON LAS SIEMBRAS PILOTO En el año 2009, el gobierno federal otorgó 24 permisos para la siembra ex perimental de maíz transgénico a varios consorcios multinacionales. Estos

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experimentos se conducirían a campo abierto a partir del ciclo otoño-invierno 2009-2010 en los estados de Sinaloa, Sonora, Chihuahua y Tamaulipas, de acuerdo con el Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agro alimentaria (SENASICA). Los permisos fueron sometidos formalmente al protocolo previsto en la Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados (LBOGM) y su Reglamento (Turrent et al., 2009c). Es obvio que el protocolo de bioseguridad seguido en la etapa experimental no será aplicable en las etapas piloto y comercial. No será factible cercar las siembras comerciales, vigilarlas contra la extracción fortuita de mazorcas, desfasarlas con respecto a las siembras de razas nativas de maíz, 29 razas nativas y cinco grupos étnicos ubicados por Boege (2009) y distanciar las de éstas por lo menos 35 km, incinerar residuos, hacer inventarios de la producción o evitar derrame de grano en transporte. Los consorcios multinacionales apoyados por sus productores clientes, promoverán la sustitución del protocolo de bioseguridad de la etapa experimental por otro lado, que apoyado en investigaciones científicas conducidas en otros países, proteja exclusivamente contra el flujo génico vía polen. Se ha reportado que 200 m de separación es una distancia razonablemente segura para impedir la dispersión de maíz vía polen (Ma et al., 2004; Astini et al., 2009). Según este conocimiento, se podría alcanzar una mayor protección contra el flujo génico en México, siendo este un caso especial, si aquella regla fuera ajustada a mayores distancias. Sin embargo, aunque tal corrección fuera mayor a 200 m por factores de diez, de 100 o mil, seguiría siendo incapaz de controlar el flujo génico de contaminaciones al ignorar la vía semillapolen (Serratos-Hernández et al., 2005; Serratos-Hernández et al., 2007). Como lo señalan Hernández X. y otros investigadores, el germoplasma de maíz alopátrico ha sido recurso central milenario de los desarrolladores de las 59 RNM y su vasta variación intrarracial. Históricamente, los via jeros campesinos han colectado mazorcas de maíz, llevadas de regreso para ser mezcladas con semilla propia y sembradas para su cruzamiento y posterior selección. Tal es lo que harían, por ejemplo, los tarahumaras-viajeros ubicados en el Cañón de Cobre, con los maíces transgénicos que se cultivaran en Sinaloa (alopátricos) y sus razas nativas de maíz. Estos tarahumaras actualmente comercian artesanías en el Divisadero, Municipio de Meoqui, Chihuahua, que es estación del ferrocarril Chihuahua-Los Mochis, y distante unos 600 km de Los Mochis, Sinaloa (Turrent et al., 2009c). Una eventual liberación comercial de maíz transgénico en México, centro de origen del maíz, interaccionará con cuatro factores por lo menos, para causar una acumulación irreversible de transgenes en las razas nativas de maíz (Turrent et al., 2009a y b): 1) las limitaciones de la tecnología del maíz transgénico en su etapa actual, 2) las prácticas de campo del Mejoramiento

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Genético Autóctono, 3) la biología reproductiva del maíz, y 4) una nueva oleada de maíz transgénico adaptada a parte del agroecosistema mexicano de maíz. Concluyen que la siembra a escala comercial de maíz transgénico en México conducirá inescapablemente a la acumulación progresiva de transgenes en las razas nativas de maíz, con efectos hasta ahora desconocidos y que invocan la aplicación del principio precautorio. Turrent et al. (2009a) y Turrent et al. (2009b), recomiendan posponer la liberación comercial de maíz transgénico en México, hasta conducir la in vestigación que específicamente esclarezca el efecto de esa acumulación de transgenes sobre las razas nativas de maíz, suman su advertencia a la de Kato (2006) sobre un umbral deletéreo de acumulación de transgenes en las RNM, más allá del cual las plantas perderían viabilidad y adaptación al agro ecosistema. En la eventualidad de la autorización de siembras piloto, promovida por los consorcios multinacionales, la única coexistencia posible entre el maíz transgénico y las razas nativas de maíz es aquella en la que éstas transitan un camino de progresiva e irreversible contaminación con transgenes (Turrent et al., 2009a y b). UN CAMINO SIN RETORNO Recientemente el gobierno mexicano, en 2010, aceptó tres solicitudes de la trasnacional Monsanto para siembras de maíz transgénico en Sinaloa, en lo que llama fase “piloto”. Lo que es grave, porque pone de manifiesto que lo que el gobierno llama etapa “experimental” es nada más una fachada para abrir la siembra comercial de maíz transgénico a gran escala, con la inevita ble contaminación transgénica de los demás maíces en el país (Ribeiro, 2010). Los transgénicos tienen problemas desde todos los ángulos que se les mire: pese a las mentiras que difunden las trasnacionales (las únicas que ganan), las estadísticas muestran que tomados en varios años, grandes volúmenes y superficies, en promedio rinden menos y usan mucho más agrotóxicos. Existen compilaciones importantes de asociaciones médicas y otros científicos que muestran que los transgénicos tienen impactos en la salud humana y animal (incluyendo alergias, infertilidad, desregulación inmune, afectación de hígado, bazo y páncreas, entre otras) y en la biodiver sidad. Recientemente, un estudio de la Universidad de Arkansas mostró que los transgénicos, además de la contaminación omnipresente en zonas cultivadas, se reprodujeron en la naturaleza y están invadiendo áreas naturales con impactos sobre insectos y plantas. Otro estudio de la organización Test

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biotech de Alemania, muestra que la leche, órganos y carne de cabras, peces y cerdos que comen maíz transgénico contienen trazas de ADN transgénico (Ribeiro, 2010). Lo mencionado es apenas una pequeña parte de los graves problemas que tienen los cultivos transgénicos en general. En México los riesgos se multiplican exponencialmente al ser el centro de origen del maíz, por lo que desde muchas ópticas científicas y sociales hay una amplísima convergencia en que no se debería ni siquiera experimentar con maíz transgénico. A contrapelo de todo esto, entre 2009 y 2010, el gobierno mexicano aceptó más de 70 solicitudes de siembra de maíz transgénico a favor de las trasnacionales Monsanto, Dow, DuPont (a través de su subsidiaria Pioneer HiBred, PHI México) y Syngenta. Casi 90% de los eventos (tipos de maíz transgénico) solicitados son controlados por Monsanto, ya que incluso las solicitudes de Syngenta, DuPont y Dow, incluyen genes patentados por Monsanto, solos o en combinación con otros. El más solicitado es el evento Mon603 (equivalente a NK603), resistente al herbicida glifosato (que tiene nombres comerciales como Faena, Rival, Roundup). Entre las solicitudes se incluye también el evento Mon810. Justamente, un estudio científico publicado por el Ministerio de Salud de Austria en el 2008, analizó los efectos de un maíz transgénico con ambos caracteres (NK603xMon810) y llegó a la conclusión que el consumo de ese maíz redujo la fertilidad en ratas de laboratorio alimentadas con éste, además de otros efectos. Este y otros estudios, entre ellos sobre los impactos ambientales de maíz insecticida, motivaron que varios países europeos, entre ellos Austria, Alemania, Francia y Grecia, prohibieran el cultivo de maíz transgénico en sus países (Ribeiro, 2010). Pero en el propio centro de origen del maíz, el gobierno apoya a las trasna cionales en la siembra “experimental” de varios maíces transgénicos insec ticidas y de resistencia a agrotóxicos. Incluso, una de las solicitudes de siembra “piloto” contiene el gen 603. Las supuestas medidas de bioseguridad planteadas por las empresas y el gobierno mexicano son totalmente insuficientes para los riesgos que significa el maíz transgénico en México. Fueron anali zadas y criticadas con detalle en la “consulta pública” que el gobierno colocó en internet sobre algunas de las solicitudes. Desde muchas disciplinas científicas y organizaciones civiles, se plantearon multiplicidad de observaciones críticas de gran solidez, que el gobierno desechó sin explicaciones (Ribeiro, 2010). Su argumento es que las medidas eran suficientes para “experimentar”. Aun si esas medidas fueran suficientes para impedir el escape transgénico en campos experimentales, en siembra comercial los agricultores no las

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cumplirán: les aumentaría los costos, son engorrosas y además no hay fis calización (Ribeiro, 2010). Pero es claro que al gobierno nunca le interesó la bioseguridad, solamente era una fachada requerida por convenios internacionales que tuvo que hacer ley, un requisito formal para pasar luego a la llamada “fase piloto” y a la liberación comercial (Ribeiro, 2010). A pesar de que los resultados de los experimentos presentados por los consorcios trasnacionales de semillas son cuestionables por el conflicto de intereses, se aceptaron nuevas solicitudes, además, nuevamente está violando la ley, ya que la ley de bioseguridad requiere que antes de siembras piloto, se deben tener los resultados de la fase experimental, evaluados por las propias empresas interesadas (por algo se la conoce como Ley Monsanto), pero reportados con características de una norma oficial mexicana, que no existe. Usan la ilegalidad, la farsa, la imposición. Razones no espurias, no tie nen ninguna (Ribeiro, 2010). ¿REALMENTE HABRÁ MAYOR PRODUCCIÓN DE MAÍZ Y TRIGO CON MASAGRO? México es el tercer importador mundial de maíz, después de Japón y Chi na. México importa uno de cada tres kg que consume, dentro de una tenden cia desafortunada que lo llevaría a importar uno de cada dos kg hacia el año 2025. Hasta fechas recientes, Estados Unidos ha sido el principal abastece dor internacional de maíz barato (por ser ampliamente subsidiado). Sin em bargo, la época del maíz internacional barato ya tocó su fin. Viene la época del maíz internacional caro. El Estado mexicano ha apoyado en los últimos 15 años de manera preferente al productor de maíz de corte empresarial, quien ya cultiva los tres millones de hectáreas de tierras de mayor calidad de las nueve millones de hectáreas sembradas con maíz cada año. Las seis millones de hectáreas restantes son cultivadas por el sector campesino, que aprovecha las tierras de menor calidad agrícola, en las que maneja la más rica diversidad genética de maíz del mundo. Ellos domesticaron al maíz a partir del Teocintle durante las últimas 300 generaciones de habitantes de Mesoamérica. También inventaron el “Mejoramiento Genético Autóctono”, mediante el cual han diferenciado 59 razas nativas de maíz y lo siguen mejorando. Los rendimientos del sector campesino son bajos por no tener a su alcance los insumos clave de la producción (el fertilizante y la protección contra plagas). El sec tor campesino produce la única oferta de maíz insustituible para la cocina pluricultural mexicana (tortillas, tlayudas, totopos, pozole, pozol, tlacoyos, tamales, teshuino, tascalate, etc.). Los maíces modernos no son sustitutos de los maíces nativos en cuanto a calidad para la cocina mexicana.

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La nación requiere cambiar su estrategia de producción de maíz para su seguridad alimentaria. Para alcanzarla en cuanto al maíz, los consorcios multinacionales encabezados por Monsanto ofrecen al país su “tecnología privada transgénica”; el Centro Internacional de Mejoramiento de Maíz y Trigo (CIMMYT) ofrece su proyecto “MASAGRO”; y el Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrícolas y Pecuarias (INIFAP) ofrece su proyecto “Autosuficiencia en Maíz con tecnología pública”. El presidente de México escogió la propuesta del CIMMYT, mientras la propuesta de los consorcios multinacionales avanza, y se desestima la propuesta del INIFAP. El se xenio de Calderón y la SAGARPA decidieron apoyar al CIMMYT, el proyecto MASAGRO (Modernización Sustentable de la Agricultura Tradicional), aportando 1 650 millones de pesos en diez años. El proyecto MASAGRO prometió incrementar sustentablemente el rendimiento promedio tradicional (campesino) de 2.2 toneladas/hectárea (t/ha) a 3.7 t/ha dentro del plazo de diez años. El proyecto consta de tres componentes en cuanto al maíz: 1) desarrollo sustentable con el productor, 2) descubrimiento de la diversidad genética de las semillas de maíz nativo, y 3) estrategia internacional para aumentar el rendimiento del maíz. El segundo componente implica el análisis de ADN de 422 mil muestras de maíz nativo mexicano, componente al que se destinará la mayor fracción presupuestal que será coordinada por CIMMYT con participación de laboratorios internacionales y nacionales. Los dos componentes restantes han sido definidos por CIMMYT para ser ejecutados por investigadores mexicanos de institutos y universidades públicas y privadas. Los investigadores han sido coordinados y reciben fi nanciamiento en lo individual a través del CIMMYT. Los componentes 1) y 3) persiguen la sustentabilidad (del suelo y de la diversidad genética del maíz). Sin embargo, a la manera de la revolución verde, la intención es in troducir variedades mejoradas de las corporaciones, en 1.5 millones de hec táreas, desplazando a los maíces nativos. Éstos se conservan por programas especiales in situ y en bancos de germoplasma. Esta estrategia reducirá la diversidad genética in vivo e interrumpirá el Mejoramiento Genético Autóctono. Lo anterior en México, somete a una presión adicional a los productores y al campo en crisis desde hace muchos años, lejos de resarcir la distorsión del sistema de semillas en México, propiciado por quienes promovieron el cierre de la Productora Nacional de Semillas (PRONASE), el abandono de abastecimiento de semillas alternativos y con ello la concentración y comer cio de semillas en unas cuantas empresas transnacionales, que comerciali zan la semilla a los precios más elevados del mundo, se afecta severamente la sustentabilidad y equilibrio de la diversidad genética de la especie más importante para la humanidad. Lo anterior ha sido documentado por Tu-

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rrent et al. (2014), Turrent et al. (2017) y otros estudios que señalan la afec tación a los grupos indígenas por este programa (CEMDA, 2016). CONCLUSIONES Las crisis agrícolas en México han sido recurrentes y paralelas o posteriores a las crisis económicas, la investigación agrícola que se ha realizado en el país, así como el respaldo para apuntalar la producción con participación directa y recursos del Estado, propiciaron el milagro agrícola mexicano; sin embargo también generaron la profunda crisis en la cual se encuentra ahora el país. La investigación agrícola orientada en mayor proporción hacia las áreas altamente productivas ha sido fundamental como alternativa a las crisis agrícolas y económicas del país, para lograr incrementos en la producción y productividad de la producción agrícola, fue un elemento impulsor del campo, ha desempeñado un papel relevante; sin embargo tiene cuentas pendientes con el sector menos privilegiado, ya que ha favorecido en mayor proporción a los sectores altamente productivos, con énfasis en atender a quienes están cerca de la toma de decisiones y para beneficio de quienes tienen mayores recursos económicos y tierras de mayor potencial productivo. La crisis agrícola severa de México tiene relación directa con las decisiones gubernamentales de retirar la infraestructura para la producción, cancelar los organismos que sustentaban el milagro agrícola mexicano, la crisis tiene un paralelo completo con el Tratado de Libre Comercio (TLCAN), con el cual se propició la concentración de tierras en empresas internacionales; alimentos y productos más caros, escasa inversión estratégica para elevar la producción, desapareció el servicio de extensionismo, los programas para facilitar acceso a semilla mejorada (cierre de PRONASE), de fertilizantes (cancelación de FERTIMEX), el crédito agrícola se contrajo dramáticamente, cierre de CONASUPO, entre otras medidas que afectaron sistemáticamente la producción. El resultado es que la crisis en la producción agrícola en Mé xico cada año es más grave: se importa casi el 85% de arroz que se consume en el país, más del 40% del trigo que se requiere, el 95% de oleaginosas, más del 30% del maíz, se importan volúmenes importantes de frijol. Adicionalmente como estrategia, se autorizó la siembra de experimentos transgénicos de maíz en 2009, lo que fue suspendido por la decisión de un juez federal en respuesta a la demanda colectiva y los argumentos documen tados de daños por contaminación de glifosato y transgénicos al ambiente, al suelo, agua, daños a la salud, a la diversidad genética y graves repercusiones

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sin posibilidad de evitar las contaminaciones. En las semanas siguientes los jueces deberán decidir si mantienen el embargo de siembras de maíz transgénico o atienden las peticiones por parte de las grandes corporaciones trasnacionales y se autoriza la siembra comercial de transgénicos. Estas siembras comerciales de maíz transgénico solicitadas, por Monsanto y otras corporaciones, significaría que se generalizará la presencia de transgénicos en regiones productoras de maíz y en pocos ciclos todas las variedades nativas tendrán transgénicos contaminantes. Habrá en las variedades nativas de maíz gran número de contaminantes, al grado que seguramente se propiciará un problema mayúsculo, con repercusiones para México y para la humanidad entera. Ante la discusión del nuevo TLCAN, se podría incorporar a México en el Acta UPOV 91, lo que podría ser el marco jurídico para apropiarse por parte de las corporaciones de los acervos nativos al poseer los transgénicos patentados. Eso representaría el mayor despojo de germoplasma en la historia de la humanidad. Se estaría afectando el reservorio genético de la mayor variabilidad para el cultivo más importante para el mundo, con efectos impredecibles. La acumulación de transgénes en el genoma de maíces nativos puede llegar a un umbral de intolerancia que afecte el funcionamiento normal. Lo anterior podría dilucidarse después de acumular en razas y maíces nativos buen número de los eventos transgénicos, estableciendo experimentos en un lugar aislado como una isla o en convenio con otro país. La autorización para sembrar maíz transgénico en México es una medida que agregaría mayor severidad a la crisis agrícola que tiene México, sería además un atentado contra la humanidad, que privilegia a las trasnacionales y afecta la proeza tecnológica de mejoramiento autóctono, continuo y dinámico de trabajo colectivo de millones de campesinos e indígenas. La bioseguridad será prácticamente imposible, ocurriendo una contaminación masiva en su centro de origen, con la inminente contaminación transgénica en corto plazo, atentará el reservorio genético del maíz para todo el mundo. Los habitantes de la tierra y la sociedad civil de las diferentes culturas no deben permitir que esto ocurra. Ceder al Centro Internacional de Mejoramiento de Maíz y Trigo (CIMMYT), la coordinación de la investigación estratégica en maíz y trigo, al apoyar el proyecto “MASAGRO”, en el cual colaboraría el Instituto Nacional de Inves tigaciones Forestales, Agrícolas y Pecuarias (INIFAP) y otras instituciones de enseñanza, resume una cadena de escaso crédito a las instituciones de investi gación nacionales, así como el escaso valor y no reconocer las estrategias de técnicos mexicanos para lograr la “Autosuficiencia en maíz con tecnología pública”. Lejos de resarcir la distorsión del sistema de semillas en México, propiciado por quienes promovieron el cierre de la Productora Nacional

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de Semillas (PRONASE), el abandono de abastecimiento de semillas alterna tivos y con ello la concentración y comercio de semillas en unas cuantas em presas transnacionales, que comercializan la semilla a precios injustos para los productores mexicanos, se afectará severamente la sustentabilidad y equilibrio de la diversidad genética de la especie más importante para la hu manidad. BIBLIOGRAFÍA Astini, J.P.; A. Fonseca, C. Clark, J. Lizaso, L. Grass, M. Westgate, and R. Arrit (2009), “Predicting Outcrossing in Maize Hybrid Seed Production”, en Agronomy Journal, vol. 101, núm. 2, pp. 373-380. Boege, E. (2009), El patrimonio biocultural de los pueblos indígenas de Mé xico: Hacia la conservación in situ de la biodiversidad y agrodiversidad en los territorios indígenas, México, Instituto Nacional de Antropología e Historia. Boege, E.; G. Vidriales C., I. García C., M. Mondragón, A.J. Rivas, M.P. Lozada y F. Soto (2008), El patrimonio biocultural de los pueblos indígenas de México, México, Instituto Nacional de Antropología e Historia/Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas. Caballero, J. (1985), “Exploración de recursos genéticos potenciales”, en H. Palomino y E. Pimienta (eds.), Memorias del Seminario sobre Investi gación Genética Básica en el Conocimiento y Evaluación de los Recursos Genéticos, México, Jardín Botánico de la UNAM/SOMEFI, pp. 28-40. Espinosa C., A. (2008), “Un engaño, el régimen de protección especial del maíz”, en UNAM, Comunidad, vol. 21, núm. 12, pp. 20-22. Espinosa C., A.; J.J. Castellón G., J.I. Cortes F. y A. Turrent F. (1993), “Producción de semillas certificadas de maíz a través de microempresas como una estrategia de abastecimiento para México”, en Memorias de Sistemas de Producción y Desarrollo Agrícola, México, C.P. Montecillo, ORSTOM/ CONACYT, pp. 401-403. Espinosa C., A.; M. Sierra M. y N. Gómez M. (2003), “Producción y tecnología de semillas mejoradas de maíz por el INIFAP en el escenario sin la PRONASE”, en Agronomía Mesoamericana, vol. 14, núm. 1, pp. 117-121. Espinosa C., A.; M.A. López P., N. Gómez M., E. Betanzos M., M. Sierra M., B. Coutiño E., R. Aveldaño S., E. Preciado O. y A. D. Terrón. (2003a), “Indicadores económicos para la producción y uso de semilla mejorada de maíz de calidad proteínica (QPM) en México”, en Agronomía Mesoame ricana, vol. 14, núm. 1, pp. 105-106.

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LA POLÍTICA DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN NECESARIA PARA EL CAMPO MEXICANO

YOLANDA CRISTINA MASSIEU TRIGO*

INTRODUCCIÓN El objetivo de este capítulo es reflexionar sobre los graves problemas tec nológicos, sociales, ambientales y alimentarios que atraviesa el sector agro pecuario, el peso que ha tenido en ellos el modelo tecnológico hegemónico y las necesidades reales para que la investigación en ciencia, tecnología e innovación (CTI) ayudara a resolverlos. Busco también señalar con algunos datos, cómo la política pública de los sexenios de Calderón y de Peña Nie to no fueron suficientes ni adecuadas para este objetivo, y señalo algunas recomendaciones para que se pueda avanzar en una política de CTI para el sector agropecuario que contribuya a resolver problemas de interés nacional como la soberanía alimentaria. El modelo tecnológico hegemónico, controlado por las empresas agro biotecnológicas (ETAs), se ha impuesto en el campo mexicano y data de la década de los cincuenta del siglo pasado. Se generó con la llamada Revolu ción Verde (RV), un proyecto internacional de investigación agrícola cuyo objetivo era supuestamente eliminar el problema del hambre en el mundo a través del aumento de los rendimientos. La tecnología se basó en semillas mejoradas, riego, mecanización y agroquímicos, de manera que resultó muy costoso para la mayoría de los productores de México, que desde esa época y a la fecha son minifundistas de temporal. Esta modernización agrícola implicó el menosprecio de la agricultura campesina en pequeña escala como poco productiva y atrasada. Actualmen te hay reflexión teórica acerca de las virtudes ecológicas de una agricultura diversificada en pequeña escala, y las características depredadoras a nivel social y ambiental del monocultivo de alto rendimiento emanado de la RV, * Profesora-investigadora de la Universidad Autónoma Metropolitana-Xochimilco. [233]

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que se impuso como modelo hegemónico. Una agricultura agroecológica en pequeña escala no ha sido nunca un proyecto de soberanía alimentaria promovido por el gobierno, pese a la urgencia de una opción actual al deterioro ambiental y el cambio climático. Ejemplifico con el caso del maíz esta reflexión para nuestro país, dada su importancia económica, social, alimen taria, ecológica y cultural. Reviso brevemente el gasto en CTI dedicado al sector por parte de los dos sexenios más recientes, para señalar la insuficiencia y falta de idoneidad de esta política respecto a las necesidades reales del sector agropecuario mexicano. Concluyo el texto con una serie de recomendaciones para una política de CTI adecuada para resolver los graves problemas que atraviesa este sector. EL MODELO TECNOLÓGICO HEGEMÓNICO EN EL CAMPO MEXICANO Y SUS EFECTOS

Los últimos tres siglos de industrialización capitalista han sido suficientes para destruir la naturaleza a niveles sin precedentes. Las tecnologías pro movidas por las corporaciones multinacionales a partir de la 2ª mitad del siglo XX, reiteradamente se presentan como la única opción para terminar con el hambre. El paquete tecnológico de la (RV), del cual México fue el pri mer laboratorio basado en semillas híbridas mejoradas, agroquímicos, riego y mecanización, si bien logró aumentos importantes de rendimientos en trigo y maíz, generó problemas ambientales como la erosión del suelo y las variedades de los cultivos, la contaminación de suelos y aguas por los agro químicos. También generó problemas socioeconómicos como el agranda miento de la brecha entre productores empresariales (que pudieron acceder al modelo) y agricultores campesinos que producen en condiciones de po breza y pluriactividad, así como un aumento en los costos de producción debido a la dependencia de insumos producidos mayormente por las ETAs. Dicho paquete tecnológico se volvió hegemónico a nivel mundial y es vigente hasta nuestros días, pero la promesa de acabar con el hambre sigue siendo incumplida. La crisis alimentaria en 2008 se manifestó en alzas en los precios de los alimentos básicos a nivel mundial (en México inició en 2007 con los aumentos en la tortilla). Se dio como parte de una crisis sistémica global en el ámbito ecológico, energético y financiero; y se propusieron va rias explicaciones: la urbanización e industrialización de China e India en años recientes, que condujo a cambios alimenticios y una mayor demanda de granos importados; las importantes cantidades de granos destinados por EU para producir etanol, como parte de una estrategia de este país para de

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pender menos del petróleo (Massieu y González, 2009); la bursatilización de los granos en la Bolsa de Chicago, que conduce a la especulación y en carecimiento ficticio. El índice de precios de los alimentos de la Organiza ción de Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) subió de 97.7 en 2003 a 201 en 2008, 213 en 2012 y nuevamente 201.8 en 2014. Para el caso de los cereales, estas cifras fueron de 99.2, 232.1, 236 y 191, respec tivamente (FAO-1, 2015). A partir de los años noventa, los precios de los alimentos han sido ascendentes pese al optimismo de la FAO, porque decre cieron de julio a agosto de 2015. Casi no ha disminuido el número de perso nas con hambre: a nivel mundial había más de 800 millones en 1994-1996 y 795 en 2014 (PMA, 2015). El reto de producir suficientes alimentos en un mundo en el que los recursos naturales se agotan es enorme, y la corre lación de fuerzas favorece a las grandes corporaciones agroalimentarias y biotecnológicas, que continúan promoviendo un paquete de monocultivo oneroso en términos ambientales y sociales. La crisis ecológica es hoy una realidad anterior a la crisis económica, ener gética y alimentaria global de 2008 (Bartra, 2008). El problema socioam biental se agudiza por la crisis energética, que implica que el petróleo es ya un bien escaso y de alta volatilidad, cuyo costo de extracción y daño ambien tal tienden al alza. La producción alimentaria también se ve afectada por la expansión de los agrocombustibles, con un alto costo ambiental (Acuña y Massieu, 2015). En México aún son un proyecto incipiente, pero es previ sible que ante la escasez futura de petróleo se recurrirá a otras fuentes de energía. Estos cambios en el mundo energético contribuyen al deterioro ecológico y a socavar la producción alimentaria, pese a que muchas veces se presentan con un disfraz “verde” (Moreno, 2012; McMichael, 2010). La destrucción ecológica es grave para la agricultura, con problemas para producir suficientes alimentos ante fenómenos meteorológicos que se presentan en fechas no esperadas (sequías, heladas, inundaciones) y acaban con cosechas enteras. La escasez y carestía de los alimentos son las con secuencias, y la viabilidad de los agricultores campesinos de pequeña escala es aún más crítica. Ante ello, las corporaciones multinacionales agroali mentarias ya se preparan para ofrecer tecnologías que apoyen la “resiliencia” al CC. Los recursos genéticos agrícolas han sido preservados históricamente por los campesinos sin ninguna remuneración, y son un recurso estratégi co para garantizar la alimentación mundial y revertir la crisis ecológica, como es el caso de las variedades nativas de maíz y otros cultivos alimentarios que estos productores siembran en México. Ante este problema, es cada vez más evidente que la política de ciencia, tecnología e innovación (PCTI) es tanto insuficiente como inadecuada: se han desmantelado las instituciones públicas de investigación, que funcionan

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con escaso presupuesto, y desde las dependencias gubernamentales, con recursos también insuficientes, se promueve que los productores continúen usando el paquete tecnológico de la RV y dependan de compras cada vez más costosas de semillas mejoradas, agroquímicos y maquinaria produci dos por las ETAs, quienes son las más beneficiadas con estas políticas. La pre sión permanente desde hace varios años por liberalizar la siembra de maíz transgénico en México forma parte de esta tendencia. El modelo tiene efec tos ambientales negativos, y a la fecha la PCTI no le ha apostado a una vía agroecológica de policultivo en pequeña escala, que sería socialmente más justa y amigable ambientalmente, al promover la agricultura campesina. Existen regiones del planeta ubicadas como “previas” o fuera de la modernidad, con formas civilizatorias distintas de relación con la naturaleza. Son áreas rurales de países como India, China, Egipto, Indonesia, Perú, Bolivia, Guatemala o México, donde la presencia de pueblos indígenas campesinos, pescadores, artesanos y forestales confirma la existencia de otros modelos civilizadores. No se trata de formas arcaicas que han permanecido intocadas a través de los siglos, sino que han resistido, convivido y dialogado con la mo dernidad. Los países latinoamericanos con sociedades y culturas relevantes antes de la conquista tienen hoy presencia significativa de población cam pesina e indígena; los campesinos mexicanos forman parte de estos grupos. En México existen más de mil experiencias de sustentabilidad comunitaria, principalmente en el centro y sur del país, en torno al café orgánico, el manejo forestal, ecoturismo, conservación comunitaria, producción de miel y otros productos orgánicos (Toledo, 2015:14).

América Latina se perfila como un reservorio de iniciativas y proyectos no vedosos, poniendo en práctica formas alternativas de producir, circular y consumir. Esto se está creando poco a poco y desde abajo, Toledo identifica aquí la creación de una nueva “modernidad alternativa” y los teóricos del buen vivir (Acosta y Gudynas, 2012) hacen una crítica profunda al discurso del desarrollo, con su objetivo de crecimiento económico ilimitado, sin con sideración social o ambiental algunas. En nuestro país, pese a estas iniciati vas, se insiste en políticas neoliberales y megaproyectos depredadores, con lo que el deterioro ambiental avanza: el Inventario Nacional Forestal indica que se pierden hasta 326 mil hectáreas anuales de bosques y selvas (SNIF, s/f). Las políticas públicas recientes para la producción de alimentos se inscriben en la visión modernizante que favorece a los grandes capitales na cionales y extranjeros, y en el manejo la pobreza con programas asistencialis tas. Ello se relaciona estrechamente con el problema alimentario y la PCTI para el agro.

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El modelo agrícola hegemónico, basado en el control de las ETAs, se ha expandido a todo el orbe desde los años setenta del siglo pasado, y ha po dido moldear cambios en la alimentación y las relaciones sociales de las agriculturas de los países periféricos (McMichael, 1999). Para los países dependientes alimentariamente, como México,1 existe un reto enorme con respecto a la política agrícola y la PCTI, ya sea que se fomente una vía basa da en la gran propiedad y la tecnología de las ETAs, o que se opte por apo yar a pequeños productores con agricultura diversificada. En ambos casos se trata de una decisión de Estado (Pistorius y Van Wijk, 1999), y en México esto es particularmente importante en el caso del maíz, por ser nuestro país centro de origen, por tratarse del cultivo y alimento principal, y por una rica cultura muy antigua alrededor del grano. Anteriormente se consideraba a la agricultura un sector estratégico, y se concebía a la soberanía alimentaria como el objetivo de autosuficiencia a lograr por los gobiernos, importar más de 25% de alimentos básicos se consideraba riesgoso. Esta concepción es sustituida en los ochenta por aquella en la que el mercado internacional es el mejor garante de la seguri dad alimentaria, que “[…] pasa a considerarse en términos de las variables macroeconómicas de un país y se menosprecia el riesgo de escasez y encare cimiento de los alimentos al reducirlo a un sencillo monitoreo del mercado internacional y la disponibilidad de divisas internas” (González, 2007:13). McMichael (2009) distingue entre seguridad y soberanía alimentarias, el concepto de seguridad abstrae el problema de la producción y promueve los intereses privados de las ETAs. Identifica al movimiento global por la soberanía alimentaria como una respuesta proteccionista ante la crisis ali mentaria actual, que incluye al movimiento Comida Lenta, movimientos agraristas por la tierra, movimientos campesinos en defensa de su produc ción y sus mercados, conservadores de semillas y ambientalistas, todos ellos amenazados por el decreciente apoyo público a la producción de alimentos (que se refleja en la PCTI), el aumento de importaciones y el control creciente de las ETAs sobre la producción agrícola y la alimentación. El autor destaca la diversidad de este movimiento, impulsado globalmente por la Vía Campesina. La crisis alimentaria reciente ha reposicionado el concepto de soberanía alimentaria, para McMichael (2009) es la demanda central que co hesiona el movimiento campesino global, y para Martínez y Rosset (2014) 1 En este capítulo llamo autosuficiencia alimentaria a la capacidad de un país para producir la mayor parte de sus alimentos. Por soberanía alimentaria entiendo la autonomía de un Estado para decidir su política agroalimentaria. Considero como seguridad alimentaria la posibilidad del acceso a los alimentos, sin importar su procedencia. Asimismo, tomo en cuenta la acepción más reciente de soberanía alimentaria, que se refiere a la capacidad de las familias campesinas de producir tanto sus propios alimentos como excedentes para el mercado (Martínez y Rosset, 2014).

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está ligado a la agroecología y la agricultura campesina. A partir de un re cuento del manejo del concepto en los encuentros internacionales de la Vía Campesina, estos últimos autores sitúan a la agroecología como una res puesta sustentable al agronegocio. El concepto de seguridad alimentaria neoliberal implica que hay que ase gurar el acceso del alimento a la población mundial, y que será abastecido por el agronegocio y las ETAs, promotores de un modelo tecnológico alta mente productivo y contaminante, sin importar que en los países dependien tes alimentariamente (como México) se destruyan las economías campesinas locales productoras de alimentos. Por ello, la viabilidad de la producción campesina de alimentos también pasa por la defensa de sus mercados loca les. La vía tecnológica que apuesta a métodos agroecológicos en las unidades campesinas diversificadas, a través del diálogo de saberes, representa la op ción global para la soberanía alimentaria y asegura la supervivencia de los recursos naturales del planeta. La soberanía alimentaria ha sido construida socialmente como una demanda común de productores campesinos en el mundo. Desafortunadamente, estos aspectos no son considerados por la po lítica agrícola y la PCTI del Estado mexicano. NECESIDADES SOCIOECONÓMICAS Y AMBIENTALES: HACIA UNA TECNOLOGÍA EQUITATIVA Y SUSTENTABLE

Para este apartado ejemplifico la falta de sustentabilidad del modelo tecno lógico hegemónico promovido por la PCTI hacia el agro en nuestro país con el caso del maíz, dada su importancia socioeconómica, alimentaria, ecológica y cultural. En 2014 se sembraron aproximadamente 7.4 millones de hectáreas de maíz grano, con un rendimiento promedio de 3.3 toneladas por hectárea (SIAP, 2015). Desde los setenta, México es dependiente de las im portaciones de maíz amarillo para alimentación animal y uso industrial, ello se agudizó a partir de 1994 con el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN). En el caso del maíz blanco, que es para consumo huma no, el país es autosuficiente, básicamente se produce en Sinaloa, con altos costos y rendimientos, siguiendo el modelo de la RV, pero los productores medianos y pequeños han tenido que resistir y organizarse ante los estragos de las políticas neoliberales y el TLCAN. Estos últimos tienen un gran potencial para aumentar su producción y contribuir a la oferta nacional del grano, pero requieren de políticas adecuadas a su escala y condiciones, que a la fecha no se han dado. En este trabajo enfatizo cuáles serían las necesi dades para lograr este objetivo en cuanto a PCTI, pues las actuales políticas productivas son insuficientes y los presionan para usar el paquete de la RV,

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que muchas veces les resulta incosteable por los altos costos de los insu mos, principalmente fertilizantes y semillas. El sector semillero expresa bien el nudo problemático en torno al pro blema alimentario y la falta de políticas adecuadas en cuanto a CTI, así como los mecanismos de control del modelo agrícola hegemónico. En Mé xico existe ancestralmente la producción y mejoramiento de semillas nati vas de maíz, que pueden utilizarse cada periodo de siembra, seleccionadas por mujeres y hombres campesinos. En cada ciclo agrícola adquirieron una adaptación al medio, desarrollándose un conocimiento colectivo que se transmite a las generaciones venideras. La RV significó un cambio radical, las semillas se transformaron en mer cancías monopolizadas por las corporaciones, la agricultura más productiva fue accesible a un reducido grupo de empresarios agrícolas y adoptó un cos toso paquete tecnológico, basado en monocultivo de semillas híbridas mejo radas, riego, mecanización y agroquímicos (Hewitt, 1975). La investigación en un inicio estuvo a cargo del Estado a través del Instituto Nacional de In vestigaciones Agrícolas, con reproducción y distribución de simientes por la Productora Nacional de Semillas (Pronase). Veinte años después, a fines de los años sesenta, la iniciativa privada crea la Asociación Mexicana de Semi lleros (AMSAC), desarrollando la investigación y comercialización de se millas híbridas de maíz. El Estado, en los años noventa, abre la posibilidad de una mayor interven ción de la iniciativa privada y del Instituto Nacional de Investigaciones Fo restales, Agrícolas y Pecuarias (INIFAP),2 quien distribuía sus variedades entre medianos y pequeños productores (Espinosa et al., 2014). Si tomamos en cuenta que la mayor parte de los productores mexicanos tienen menos de cinco hectáreas, 2.7 millones de unidades de producción, el 71.6% del total (Cortés, 2017), es evidente que estos agricultores requieren de una estra tegia de producción semillera y de PCTI en general que sean adecuadas para ellos. Las instituciones públicas fueron la base de la RV entre los sesenta y noventa del siglo pasado. Posteriormente, con la inauguración de las polí ticas neoliberales en los ochenta, la firma del TLCAN y venta de empresas paraestatales en los noventa, Pronase, fue desplazada por empresas trans El Instituto Nacional de Investigaciones Agrícolas (INIA) fue creado a fines de los cuarenta del siglo pasado ex profeso con el proyecto de la RV, que recibió financiamiento de la Fundación Rockefeller. Posteriormente, la infraestructura pública científico-tecnológica agropecuaria creció y se crearon los institutos de investigaciones forestales y pecuarias. Para los años ochen ta, con las políticas neoliberales, todos estos institutos se fusionaron en el Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrícolas y Pecuarias (INIFAP), que sobrevive hasta la fecha con es caso financiamiento público. 2

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nacionales, al monopolizar la reproducción y venta de semillas híbridas. Se impone la dependencia de estas simientes con una productividad eficiente cada ciclo en los países centrales, basada en el paquete tecnológico de la RV. Los países periféricos tuvieron una adopción incompleta de la tecnología ante la falta de recursos. Esta situación es considerada por los promotores de este modelo agrícola hegemónico como un retroceso de la modernidad, y la economía campesina es vista como tradicional y atrasada, por lo que debe modernizarse o desaparecer. En años recientes en Jalisco nació la industria semillera privada nacional, cuando en 2002 ex investigadores del INIFAP y de empresas transnacionales como Monsanto, constituyeron su propia industria, dado que tenían el conocimiento y la capacitación necesaria. Esta nueva industria genera una oferta para los productores de mediano y bajo rendimiento, quienes componen al grupo más grande, menospreciado por las empresas transnacionales por considerarlo poco atractivo como com prador. La industria semillera nacional se encuentra en expansión, más de cien empresas abastecen a un mercado regional y local (Espinosa et al., 2014), con rendimientos similares a los de las empresas transnacionales y menores precios. En 2012 se constituye la organización de Semilleros Mexicanos Unidos, con 15 empresas pequeñas y grandes, destacando Novasem, Aspros y la asociación cooperativa Proase en Chiapas, que distribuyen sus semillas en 18 estados (Chauvet et al., 2014) con una serie de dificultades. En contraste con las empresas transnacionales, no cuentan con infraestructura suficien te para producción, ni un sistema de distribución y publicitario que pro mueva sus materiales mejorados. Pese a ello, han ido ganando mercado y presencia entre los productores de maíz, y sus simientes han demostrado buen comportamiento en diversas regiones, con menores costos. Un problema tecnológico y ambiental presente en las decisiones para lograr remontar la dependencia alimentaria de Estados Unidos (sobre todo ahora que se renegocia el TLCAN, con una presión aún mayor del vecino del norte para lograr ventajas), es que es necesario buscar opciones tecnológi cas más sustentables ambientalmente, menos costosas y equitativas social mente. Tantos años de promover la costosa tecnología de la RV entre los productores de maíz y otros granos ha tenido efectos profundos, como la desaparición del sistema milpa en varias regiones. Este sistema menospreciado, tanto por los científicos y técnicos formados con el modelo de la RV como por los cuadros gubernamentales encargados de las políticas productivas, ha sido valorado recientemente por los agroecólo gos por sus virtudes de conservación de recursos naturales que con la tec nología convencional se van deteriorando, como el suelo y el agua. La crítica se centra en su supuesta baja productividad, lo cual es así si se observa con el

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enfoque del monocultivo, pero este argumento ignora que se trata de una producción diversificada. Además de la clásica combinación maíz-frijol-ca labaza, en la parcela campesina se obtienen otras plantas alimenticias como el chile, verdolaga, tubérculos, hortalizas, frutales como melón o sandía, ama ranto, chía, quintoniles, huauzontles, tomatillos, quelites, quintoniles, entre otras, dependiendo de la región (Aguilar et al., 2007). Recientemente, diver sas organizaciones campesinas y ambientalistas han propuesto revivir el sistema MIAF (milpa con árboles frutales), que genera mayor valor agrega do para los pequeños y medianos productores, y aumenta las virtudes agroecológicas de la diversificación, al proporcionar un muro vivo que de tiene la erosión del suelo, mayor secuestro y captura de carbono, y mayor resistencia a problemas de heladas y sequías (Cortés, 2017:82-83). Desafortunadamente, la milpa diversificada y ambientalmente amigable, preservada por los campesinos mexicanos por cientos de años, tiende a des aparecer ante la promoción sin cortapisas de la tecnología de la RV, tanto por las instituciones gubernamentales como por las propias ETAs que se benefician con la venta de los insumos necesarios. Las presiones de mercado también contribuyen, pues los maíces nativos característicos de la milpa no tienen la misma aceptación que los híbridos de monocultivo en la indus tria de la masa y la tortilla, la avicultura, porcicultura y demás compradores internos del grano. El resultado es que en varias regiones del país, y sobre todo en aquellos productores cuyas cosechas van al mercado, la milpa tien de a desaparecer, aunque se conserva en las siembras para consumo familiar. El impacto devastador del TLCAN en los pequeños y medianos produc tores de maíz dio origen a varias organizaciones campesinas, que buscaron mejores condiciones de producción en cuanto a costos de los insumos y comercialización. Una de ellas es la Asociación Nacional de Empresas Comer cializadoras Campesinas (ANEC), que cumplió 22 años en 2017. Me interesa destacar aquí su experiencia en cuanto a CTI para la producción de maíz, porque la organización ha transitado en estos años, de dedicarse casi exclusi vamente a promover mejores precios y condiciones de comercialización para los productores de sus organizaciones regionales, a la activa búsqueda y difu sión de un paquete tecnológico sustentable y de menores costos que la tecno logía de la RV (que requiere insumos cada vez más caros, especialmente fertilizante y semillas). La propuesta de ANEC es la Agricultura Campesina con Conocimientos Integrados (ACCI), en la cual se parte de reconocer los saberes campesinos e impulsar la aplicación de técnicas agroecológicas para construir una agricultura sustentable de menores costos (Cobo et al., 2017). Para impulsarla, entre otras medidas, la ANEC está involucrada en generar sus propias semillas.

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La polémica acerca del maíz transgénico en el país es sin duda uno de los aspectos que más transparentan las tensiones entre la tecnología fomen tada desde las instituciones gubernamentales y las ETAs, que busca el alto rendimiento del monocultivo sin reparar en costos ambientales y sociales, y un variopinto movimiento social, integrado por organizaciones campe sinas, ambientalistas, académicas, de consumidores, entre otras. Uno de los méritos de dicho movimiento es que ha logrado tender redes entre sec tores rurales y urbanos en el tema de la agricultura y la alimentación. Este grupo de actores sociales ha presionado porque no se liberalice la siembra comercial del maíz transgénico en el país, con argumentos de daños socia les, ambientales y alimentarios. Específicamente, hay preocupación por el destino de las variedades de maíces nativos, un reservorio de genes de valor estratégico ante los problemas del cambio climático, que ha sido preservado por generaciones por productores campesinos y está ligado a la rica cultu ra culinaria de nuestro país. El maíz transgénico que se promueve desde las ETAs y sus aliados gubernamentales y académicos argumenta razones de alto rendimiento, para lo cual sin la siembra comercial de estas nuevas plantas México no podrá alcanzar la autosuficiencia alimentaria. Estos argumentos son cuestionables, pues las variedades transgénicas que se promueven son re sistentes a insectos y herbicidas, y éstos no son los principales problemas de los productores mexicanos, que se dan más bien en el ámbito de la comer cialización y los costos (Chauvet et al., 2014), problemas que ha atacado ANEC desde hace más de 20 años. Mención aparte merecen los riesgos a la salud del consumidor, que no han sido suficientemente investigados, si bien está claro que el herbicida glifosato, incluido en el paquete tecnológico del maíz transgénico resistente a este agroquímico, es cancerígeno (Mesnage et al., 2015). Otro problema que no mencionan los promotores de estas nuevas plantas es el aumento de la dependencia de los productores hacia las ETAs, con costos de producción crecientes. La polémica ha sido intensa y a la fecha la liberalización comer cial del maíz transgénico en el país está detenida por una medida cautelar ante una demanda colectiva presentada en 2013 (Demanda Colectiva, s/f), y ha traído el tema del maíz a medios científicos y del movimiento social, evidenciando que es necesaria PCTI acorde con el interés nacional. LA POLÍTICA PCTI PARA EL CAMPO MEXICANO Es un hecho conocido que el gobierno mexicano, contraviniendo las reco mendaciones internacionales, nunca ha destinado a investigación científi ca y tecnológica el 1% del producto interno bruto (PIB) recomendado por la

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Organización de Naciones Unidas para alcanzar un nivel de desarrollo acep table. Por el contrario, se promueve la importación de tecnología y a partir del sexenio de Vicente Fox, se usan fondos públicos destinados a investi gación para supuestamente fomentar la investigación en grandes empresas privadas. La insuficiencia de fondos para generar tecnologías propias y adecuadas, que permitieran ampliar los beneficios sociales del desarrollo tecnológico y tener mejor posición en el comercio internacional, se expre san en los fondos públicos destinados a este rubro. Dentro de ello, la investi gación dedicada al sector agropecuario es aún más castigada. Durante el sexenio de Calderón, de 2006 a 2012, se pasó de 35 832 millones de pesos (0.37% del PIB) en 2007, en gasto federal en ciencia y tecnología, y en investigación científica y desarrollo experimental a 61 437 (0.44% del PIB) en 2012, con la inversión más alta en 2010, el 0.48% (Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos, 2012). Véase gráfica 1. GRÁFICA 1

GASTO FEDERAL EN CIENCIA Y TECNOLOGÍA Y EN INVESTIGACIÓN CIENTÍFICA Y DESARROLLO EXPERIMENTAL, 2007-2012 0.44 0.37

0.41

0.44

0.48

0.40 0.30

54 436 35 832

0.46

0.50

43 829

58 810

61 437

45 974

2007 2008 2009 2010 2011 2012

0.20

Porcentaje

Millones de pesos

68 000 63 000 58 000 53 000 48 000 43 000 38 000 33 000 28 000 23 000

0.10 0.00

Gasto federal en ciencia y tecnología Gasto en investigación científica y desarrollo experimental como % del PIB 1 Para 2012 cifras estimadas al cierre del año. FUENTE: Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, citado en Gobierno de los Estados Uni dos Mexicanos (2012), Sexto Informe de Gobierno, Ciudad de México, disponible en <http:// cal deron.presidencia.gob.mx/informe/sexto/>.

Con respecto a la investigación y fomento a la producción agropecuaria, en el 6° Informe de Gobierno de Felipe Calderón se habla del objetivo de “generar certidumbre y agregación de valor en las actividades” (ibidem) y acciones que eleven la competitividad del maíz, frijol y caña de azúcar para enfrentar la desgravación arancelaria total de acuerdo a lo establecido en el TLCAN en 2008. Para ello, se asignaron 19 mil millones de pesos. Cabe re cordar aquí que la crisis alimentaria mundial, con alzas sin precedente en los

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precios de los alimentos, se da justamente en 2008 y que en México dicha crisis se anunció con aumentos desmesurados en el precio de la tortilla, como expuse anteriormente, hechos indicativos de que los fondos desti nados a elevar la competitividad de los alimentos básicos no tuvieron mucho efecto. Los datos del mismo informe respecto a infraestructura científicotecnológica se refieren al Campus de la Ciudad del Conocimiento de Monte rrey, del Instituto de Investigaciones Eléctricas y el Centro de Innovación del Parque Tecnológico de Monterrey. Para lo relacionado con producción agro pecuaria, pesquera y alimentación se dan algunos datos de inversión de 175 millones de pesos en el Instituto Nacional de Pesca (diez millones), un labo ratorio de la Universidad Tecnológica del Mar en Tamaulipas, así como 70 millones para equipamiento del Instituto de Ecología, A.C. y el Centro de In vestigaciones en Alimentos y Desarrollo, A.C., así como 95 millones de pesos para apoyar proyectos de apicultura y ganadería. El fondo sectorial SAGARPA-CONACYT destinó 64.3 millones de pesos para proyectos es tratégicos para la atención de necesidades de los sistemas producto de chile, fresa, vainilla, berries, guayaba, bioenergéticos y energía renovable, cambio climático e inocuidad agroalimentaria, entre otros. El último informe de gobierno del calderonismo reporta como resultados de su política de fomento al sector agropecuario, al primer semestre de 2012, que se invirtieron 770 millones de pesos en el Componente de Apoyo a los Productores de la Cadena Productiva de Maíz y Frijol (PROMAF): “para con tribuir al logro de la seguridad alimentaria nacional y fortalecer la compe titividad de los productores de maíz y frijol” (ibidem). En este mismo año se habla de que se recibieron solicitudes de “inducción de paquetes tecnoló gicos” en las siembras de maíz y frijol, y que se destinaron fondos por tipo de productor (cuadro 1). Como sucede en los informes de gobierno, se dan sólo datos sin referente de comparación, en este caso, si consideramos que la mayor parte de los pro ductores de baja escala, de transición y de hasta tres hectáreas producen en tierras de temporal, y consideramos que el total de la producción de maíz en temporal se da en aproximadamente 7 447.6 millones de hectáreas, el 85.5% del total de 8 441 millones de hectáreas (SIAP, 2010:22), es fácil apreciar la mínima inversión pública para fomentar la producción de estos agricultores, que son la mayoría en el campo. Los apoyos para los tres tipos de productores llegan a las 752 218 hectáreas, apenas el 10% del total. En el gobierno de Enrique Peña Nieto continuó la tendencia decrecien te de inversión en CTI, más acentuada para lo relacionado con el campo y la alimentación. Se informa que entre septiembre de 2016 y junio de 2017 se aplicaron 44 programas con recursos económicos orientados a la genera ción del conocimiento científico y tecnológico, a cargo de 13 dependencias

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CUADRO 1

FONDOS FEDERALES PARA INDUCCIÓN DE PAQUETES TECNOLÓGICOS PARA MAÍZ Y FRIJOL POR TIPO DE PRODUCTOR, 2012

Cantidad (millones de pesos-mdp)

Superficie (hectáreas)

Baja escala

38.1

145 900

Transición

270.5

298 000

Alto rendimiento

107.7

34 700

De hasta 3 hectáreas

339.1

308 318

Total

755.4

752 218

Tipo de productor

FUENTE: elaboración propia a partir de Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, citado en Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos (2012), Sexto Informe de Gobierno, Ciudad de Mé xico, disponible en <http://calderon.presidencia.gob.mx/informe/sexto/>.

del gobierno federal y la Procuraduría General de la República, dos entida des de la administración pública federal y el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología.3 El presupuesto federal acumulado en CTI de 2013 a 2017 ascendió a 409 563 mdp, superior a los de los dos sexenios anteriores, pero aún inferior al 1% del PIB recomendado, pues apenas alcanza 0.45% de éste, como se ob serva en la gráfica 2 (ibidem). Con respecto al sector agropecuario, en el informe sólo aparecen créditos a través de la Financiera Nacional de Desarrollo Agropecuario, Forestal y Pesquero (FND), se habla de “clientes” y “población objetivo”, en ningún mo mento de interés nacional o soberanía alimentaria. El FND funciona a tra vés de empresas de intermediación financiera, que canalizaron el 44.6% de los créditos otorgados. De enero a junio de 2017 se otorgaron créditos por 33 454 millones de pesos, lo cual representó un incremento real de 21.8%, respecto de la colocación crediticia del mismo periodo de 2016, en beneficio de 351 953 productores rurales del país, distribuidos en 2 005 municipios en el territorio nacional (ibidem). Las 13 dependencias que participan en el Presupuesto de Egresos de la Federación en Cien cia, Tecnología e Innovación son las secretarías de: Gobernación, Relaciones Exteriores, Defensa Nacional, Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, Comunicaciones y Transportes (Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos, 2017:351). 3

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GRÁFICA 2

GASTO FEDERAL EN CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN, 2001-20171

(Porcentaje del PIB)

0.40 0.30

0.37 0.35 409.6

0.20 0.10

0.00

238.9 137.0

400 350 300 250 200 150 100 50 0

(Miles de millones de pesos)

0.45

2001-2005 2007-2011 2013-2017

Gasto acumulado en miles de millones de pesos Porcentaje promedio respecto al PIB Para 2017 cifras estimadas a diciembre. FUENTE: Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos (2017), Quinto Informe de Gobierno, Ciudad de México, pp. 351-563, disponible en <http://www.presidencia.gob.mx/quinto informe/>. 1

La mayoría de los créditos otorgados no se dieron para proyectos pro ductivos, sino para turismo rural, que se financió con 129 millones de pe sos. En el aspecto productivo se habla de los Fondos de Inversión de Capital en Agronegocios (FICAS), con los que: Se promovió la aplicación de mejores prácticas de gobierno corporativo en las 20 empresas invertidas en el portafolio, acumulando una inversión de 4 804.5 millones de pesos, con una participación de FOCIR por 1 496.5 mi llones de pesos, de manera que se dote de certidumbre a la banca comercial para incentivar su participación en dichas empresas, con condiciones de fi nanciamiento más competitivas para las empresas del sector (Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos, 2017:361).

Se informa también que la FND otorgó, entre agosto de 2014 y junio de 2017, financiamiento a 330 403 pequeños productores por un monto de 29 246 millones de pesos, con créditos menores a 100 mil pesos, en pro medio (ibidem). No hay una sola mención a inversión en infraestructura en favor de los productores rurales, y si consideramos que en el sector agrario mexicano hay 1.6 millones de propietarios privados y 5.6 millones de ejida tarios y comuneros (Robles y Concheiro, 2012), resulta evidente la escasa cobertura que cubren los créditos de los que se informa, apenas el 4.8% del total de productores recibe algún financiamiento. En el aspecto de investigación, en la Convocatoria de Proyectos de De sarrollo Científico para Atención a Problemas Nacionales se financiaron 498

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proyectos con un monto de 871 millones de pesos entre 2014 y junio de 2017. De enero a junio de 2017, el Fondo Sectorial de Investigación en Ma terias Agrícola, Pecuaria, Acuacultura, Agrobiotecnología y Recursos Fito genéticos, financió 31 proyectos con una inversión por 372 millones de pesos, 36.9% más que lo invertido en 2016 (259.7 millones de pesos). Este gasto se destinó a proyectos relacionados con pepino de mar, sorgo, grano, biomoléculas, xanthomonas, frutillas, malanga, anonáceas, extractos bioacti vos, cormos de malanga, mole negro, calabaza, café, aguacate, mejoramiento genético de jatropha, sorgo dulce, nopal y desechos de pesca, como proyec tos en curso. Se informa de siete proyectos concluidos: trigo, arroz, jamaica, vainilla, mecanización higuerilla, mejoramiento genético de higuerilla, agave tequilero y mezcalero y moringa. Estos proyectos ejercieron 98.3 millones de pesos, y hay seis proyectos finiquitados: edulcorantes, semillas de higue rilla, biodiesel en México, carne, abulón y cultivo rentable de peces, por 49.2 millones de pesos. Pese a que se considera que se apoyaron proyectos es tratégicos a nivel regional y nacional de acuerdo a las demandas del sector agroalimentario, si recordamos que en el 2017 se aprobó un presupuesto de 6 700 millones de pesos destinados a los partidos políticos a nivel fede ral para las elecciones de 2018 (Animal Político, 2017), queda claro que la inversión en CTI no es de las prioridades del gobierno de Peña Nieto. A MANERA DE CONCLUSIÓN: ALGUNAS RECOMENDACIONES PARA UNA ADECUADA POLÍTICA DE CTI PARA EL AGRO MEXICANO Es necesario aumentar el gasto en CTI en todas las áreas, pero especialmente en lo referente al sector agropecuario, privilegiando el tema de la soberanía alimentaria y la producción sustentable. Esto debe comprender la produc ción interna de alimentos básicos sanos y producidos de manera amigable con el medio ambiente. Ello permitiría que los niveles de nutrición de la pobla ción mexicana permitieran su desarrollo en condiciones saludables, revi talizaría el mercado interno de alimentos y preservaría para el futuro recursos vitales como el agua, el suelo, los bosques y la biodiversidad. Una política de CTI orientada de esta manera tendría que basarse en aprovechar el potencial que la pequeña agricultura diversificada tiene para abastecer los alimentos del país de manera sustentable. Para ello es necesa rio profundizar en la investigación y aplicación de técnicas agroecológicas susceptibles de aplicarse por parte de los productores campesinos. Se ten drían que investigar y potenciar las virtudes ambientales del sistema milpa, fomentándolo como modelo productivo.

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Ya hay camino avanzado en organizaciones como ANEC en este aspecto, por lo que tanto la política de CTI como la de fomento a la producción alimentaria tendrían que llevarse a cabo en colaboración con las organiza ciones de productores. Específicamente, es muy importante que la PCTI apoyara la producción de insumos estratégicos, como las semillas, aprove chando las virtudes y conservación de las variedades nativas en el caso del maíz, conjuntamente con las organizaciones de productores y la naciente industria semillera nacional. Se tendría que privilegiar la producción interna de alimentos con inver sión pública suficiente y adecuada, que fomentara el contacto de las insti tuciones de CTI con las organizaciones de productores campesinos, y dejar de promover la liberalización comercial de los granos, que ha perjudicado directamente a los pequeños productores, ocasionando frecuentemente el abandono de parcelas y su salida de la producción. Apoyar la producción campesina contribuiría a revitalizar el mercado interno y reconstruir el tejido social de la sociedad rural, especialmente en aquellas regiones dominadas por la violencia del crimen organizado. Es decir, apoyar una producción cam pesina de alimentos básicos suficientes para la población, basada en una CTI que trabaje en colaboración con este objetivo, es abrir una salida de fu turo para el país. BIBLIOGRAFÍA Acosta, Alberto y Eduardo Gudynas (2012), “El buen vivir o la disolución de la idea del progreso”, Rojas, Mariano (coord.), La medición del progreso y del bienestar. Propuestas desde América Latina, México, Foro Consul tivo Científico y Tecnológico, A.C., pp. 103-110 Acuña, Olivia y Yolanda Massieu (2015), Biofuels, “Socio-Environmental Violence in Rural Mexico”, en Latin American Perspectives, vol. XX, núm. XXX, Month 201-X, pp. 1-16, disponible en <http://lap.sagepub.com/>. Aguilar, Jasmín, Catarina Illsley y Catherine Marielle (2007), “Los sistemas agrícolas de maíz y sus procesos técnicos”, en Gustavo Esteva y Catheri ne Marielle (coords.), Sin maíz no hay país, 1ª reimpresión, México, Con sejo Nacional para la Cultura y las Artes, Culturas Populares de México, pp. 83-122 Animal Político (2017), “INE aprueba gasto histórico para 2018, repartirá 6.7 mil MDP a partidos e independientes”, disponible en <http://www.animal politico.com/2017/08/ine-gasto-partidos-2018/>. Bartra, Armando (2008), “Fin de fiesta. El fantasma del hambre recorre el mundo”, Argumentos, Crisis alimentaria, Abundancia y hambre, año 21,

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LA POLÍTICA DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN

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SIAP Servicio de Información Alimentaria y Pesquera (2011), “Maíz, situa ción actual y perspectivas, 1996-2010”, Secretaría de Agricultura, Ganade ría, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, México, disponible en <http:// www.campomexicano.gob.mx/portal_siap/Integracion/EstadisticaDeri vada/ComercioExterior/Estudios/Perspectivas/maiz96-10.pdf>. Sistema Nacional de Información Forestal (SNIF) (s/f), disponible en <http:// www.cnf.gob.mx:8090/snif/portal/infys>. Toledo, Víctor Manuel (2015), “Mesoamérica hacia el futuro. Crisis de la mo dernidad, ecología política y pueblos indígenas”, en Lección inaugural en la Universidad Rafael Landívar, Guatemala, Cara Parens, disponible en <https://www.url.edu.gt/PortalURL/Archivos/24/Archivos/leccion_inau gural15.pdf>.

PANORAMA DE LA INVESTIGACIÓN AGROPECUARIA Y FORESTAL: RECURSOS Y ORIENTACIONES

GEORGEL MOCTEZUMA LÓPEZ* ERIC URIEL RAMÍREZ SÁNCHEZ* JOSÉ ANTONIO ESPINOSA GARCÍA*

INTRODUCCIÓN La investigación científica y tecnológica es una actividad económica esencial que permite generar cambios en la productividad e incrementos en la producción de los sistemas agropecuarios y forestales, con los efectos indirectos que resultan de los encadenamientos positivos que existen entre los factores productivos antes mencionados y otras variables de importancia para el desarrollo del sector agroalimentario como son: la seguridad alimentaria asociada a una mayor disponibilidad y menor precios de los alimentos y materias primas; empleo, consumo, generación de ahorros y excedentes de inversión; contribuciones positivas al balance de las cuentas externas; entre otras (González y Wood, 2006; Trigo et al., 2013). Asimismo, de acuerdo con Trigo et al. (2013), la investigación y el desarro llo tecnológico pueden contribuir a reducir la pobreza en forma directa a través de un aumento en el bienestar de los agricultores con procesos como el mejoramiento de las condiciones de autoconsumo, mejoras en la nutrición, aumentos de los ingresos por venta de excedentes, menores costos de producción y la conservación de los recursos naturales, además que, coadyuvan con la generación de nuevos conocimientos y tecnologías a la formación de recursos humanos (que continúen con el desarrollo de las actividades de investigación), y al desarrollo de bases de información (suelos, clima) indispensables para el manejo adecuado de los sistemas agropecuarios. Sin embargo, desde la década de los ochenta, en México y América Latina se han instaurado procesos de reformas estructurales que han propiciado la re* INIFAP. [253]

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tirada del Estado en el fomento al desarrollo del sector agropecuario y fo restal, lo que ha repercutido en el gasto público y las inversiones destinadas para la investigación en el sector primario, las cuales —de acuerdo con autores como Ardilla (1997), Trigo et al. (2013) y Zúñiga et al. (2014)— se encuentran estancadas, además que las instituciones encargadas de estos temas no parecen convocar el nivel de apoyo político necesario. Debido a ello, una de las características fundamentales de las entidades públicas de investigación es la limitación presupuestal y operativa; lo anterior como resultado de la instrumentación de una estrategia denominada “asfixia gradual”, que consiste en someter a reducciones continuas las asignaciones presupuestarias a los organismos públicos de investigación, a la vez que se fomenta el incremento de su eficiencia, la generación de recursos propios y la eliminación progresiva de parte de su personal. Es así que ante este escenario adverso para la investigación en general y para la agropecuaria y forestal en particular, se resalta la importancia de tener un panorama sobre la situación que guarda el sistema nacional de investigación vinculado al sector primario, para poder identificar los problemas específicos a los que se enfrenta el sector, así como las propuestas que per mitan desencadenar los procesos de mejoramiento sostenido del sistema de investigación para que tenga la capacidad de responder adecuadamente a las necesidades en innovación y tecnología del campo mexicano. En este sentido, el análisis se sustenta en información obtenida del proyecto Quo Vadis y del programa de Indicadores de Ciencia y Tecnología Agropecuaria; asimismo, se enfoca en dos elementos fundamentales que conforman el sistema nacional de investigación agropecuaria y forestal: los recursos disponibles (capacidad técnico-científica y operativa, y los conoci mientos para la captación de recursos); y la orientación de la investigación (principales temas, y la captación de las demandas de los segmentos de la población vinculados a los sistemas de producción); además de presentar estrategias tendientes a mejorar el funcionamiento del sistema de investiga ción, especialmente en los tópicos analizados. OBJETIVO Presentar un panorama sobre la situación de la investigación agropecuaria y forestal en México a partir del análisis de dos elementos fundamentales: 1) los recursos disponibles y la orientación de la investigación realizada por las instituciones del país para poder identificar los problemas a los que se enfrenta el sector de la investigación agropecuaria y forestal; 2) las propuestas que permitan desencadenar los procesos de mejoramiento sostenido del

PANORAMA DE LA INVESTIGACIÓN AGROPECUARIA Y FORESTAL

255

sistema de investigación para que tenga la capacidad de responder adecuadamente a las necesidades en innovación y tecnología del campo mexicano. METODOLOGÍA El presente capítulo se sustenta en los datos de dos fuentes de información fundamentales para el desarrollo de la investigación: 1) los resultados obtenidos en el proyecto Quo Vadis derivado de una iniciativa compartida entre el Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrícolas y Pecua rias (INIFAP) y la Red Nuevo Paradigma del Instituto Internacional de In vestigación para Políticas Alimentarias (IFPRI, por sus siglas en inglés); 2) la base de datos proporcionada por el programa de Indicadores de Ciencia y Tecnología Agropecuaria (ASTI, por sus siglas en inglés), auspiciado por el IFPRI. La importancia de utilizar estas fuentes de datos es suministrar la información necesaria para advertir el estado y la orientación del sistema nacional de investigación agropecuaria y forestal1 de México. Al respecto, cabe mencionar que para el caso del proyecto Quo Vadis, la obtención de su información se realzó mediante la revisión de literatura y de bases de datos estadísticos, así como la consulta a expertos e informantes clave por medio de entrevistas personales y un panel Delphi de dos vueltas mediante un cuestionario previamente diseñado, elaborado y validado, en las que se identificaron los factores críticos que afectan el desempeño de las instituciones de investigación agropecuaria y forestal en México. El método Delphi es un proceso de análisis basado en el juicio de un gru po de expertos que logran, mediante un proceso sistemático e iterativo, la obtención de consensos o disensos (Landera, 1999; Lima et al., 2001; Linstone y Turoff, 1975). Las características de este método son el anonimato, la repetición controlada y el tratamiento estadístico de las respuestas, cuya técnica se apoya en el reconocimiento de la superioridad del juicio de grupo sobre el juicio individual, y de esta forma eliminar la influencia de la(s) personalidad(es); su utilidad se expresa cuando se trata de resolver problemas complejos en condiciones de incertidumbre y con escasa información disponible (Castro et al., 2001). Para llevar a cabo las entrevistas y el panel Delphi se seleccionó a un grupo de expertos vinculados al sector académico, a organizaciones no gu bernamentales (ONG) de apoyo a la investigación, al agronegocio nacional, El Sistema Nacional de Investigación Agropecuaria y Forestal de México, de acuerdo con Moctezuma et al. (2007), se puede definir como el conjunto interactuante de organizaciones, instituciones, recursos, marcos normativos y organizacionales a través de los que se realiza la investigación e innovación tecnológica agropecuaria y forestal del país. 1

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al sector político, al sector público federal de investigación, a organizaciones para el cuidado de los recursos naturales, al sector social, a organismos inter nacionales y de la política científica. El cuestionario empleado para la realización de las entrevistas y el panel Delphi se estructuró en cinco grandes bloques de información acerca de los aspectos críticos para el desempeño futuro de las organizaciones e instituciones que integran el sistema de investigación agropecuaria y forestal del país; los cinco bloques considerados son: 1. Turbulencia ambiental. 2. Orientación de la investigación agropecuaria y forestal. 3. Recursos y alianzas con grupos de interés. 4. Sistema de gestión de la investigación. 5. Desempeños a apoyar por la investigación pública agropecuaria y forestal, y por espacios de la investigación pública y privada. Cabe mencionar que en este trabajo se retoman los resultados de los bloques de información relacionados con la orientación de la investigación agropecuaria y forestal, así como los recursos disponibles para la investigación en este sector. Este cuestionario se aplicó en un panel Delphi, en dos vueltas que consis tieron en: a) una primera aplicación de tipo presencial en la que participaron 58 expertos, y b) las respuestas que no lograron consenso, les fueron enviadas por correo electrónico a los mismos expertos para que las revaluaran; una vez obtenido el consenso en las respuestas se procedió a su registró en una base de datos y la posterior obtención de los resultados del proyecto, mismo que son retomados en este trabajo. En la figura 1 se muestra esquemáticamente el proceso del método Delphi con el que se obtuvieron los resultados asociados con las características del sistema de investigación agropecuario forestal mexicano. Para el caso de la segunda fuente de información que proporciona elemen tos que complementan el panorama sobre el sistema de investigación agropecuaria y forestal, se tiene que de acuerdo con Stads et al. (2016), los datos generados por el ASTI se obtienen mediante la aplicación de encuestas nacionales a expertos e informantes clave (que en el programa se denominan como “puntos focales”), pertenecientes a los institutos de investigación agropecuaria nacionales. Para el caso de México se establecieron dos tipos diferen tes de encuestas según el tipo de institución del que se trate, que son: a) instituciones de educación superior, y b) organizaciones gubernamentales y sin fines de lucro.

PANORAMA DE LA INVESTIGACIÓN AGROPECUARIA Y FORESTAL

257

FIGURA 1

MÉTODO DELPHI

FUENTE: De Gomes et al., 1998.

La información que recopilan las encuestas de ASTI abarcan generalmente las siguientes categorías de información (Stads et al., 2016): • Datos institucionales como dirección, afiliación y estructura organizacional de las agencias de investigación agropecuaria. • Datos sobre recursos humanos como número, contratación y rotación de investigadores y personal de apoyo empleado; edad, género y nivel de capacitación; y el tiempo que invierten en investigación. • Información financiera como fuentes y niveles de financiamiento, y dis tribución y niveles de gasto. • Área de investigación, incluyendo datos detallados de los productos, los temas y las disciplinas de investigación. • Resultados de la investigación como el número de publicaciones cientí ficas y el lanzamiento de nuevas variedades y tecnologías. • Número de estudiantes inscritos y graduados de facultades de agronomía. De la información recopilada mediante las encuestas nacionales se elaboran bases de datos sobre temas relacionados con los niveles de inversión en investigación, fuentes de financiación para investigación, número total de

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investigadores, resultados de la investigación y número de estudiantes, lo que permite obtener un panorama más completo de los sistemas de investi gación agropecuaria nacionales. RECURSOS DISPONIBLES DEL SISTEMA DE INVESTIGACIÓN AGROPECUARIA EN MÉXICO En México (como en los demás países que conforman América Latina y el Caribe), las organizaciones que realizan investigación agropecuaria y forestal están atravesando por un periodo incertidumbre, ya que se enfrentan a retirados cuestionamientos respecto de sus mandatos, sus actividades tradicionales y sus resultados; al mismo tiempo que se aumentan las deman das de la sociedad para que contribuyan a la producción, al bienestar social y a la conservación de los sistemas naturales. El dilema anterior se complica debido a que, como explica Moctezuma et al. (2007), no se les proporcionan los recursos necesarios para responder a esas demandas e inclusive, en algunos casos, se reducen los recursos disponibles para la investigación. Para aproximarse a la condición en la que se desarrolla la investigación agropecuaria y forestal en México, el análisis de la situación respecto de los recursos destinados a la investigación en materia agropecuaria y forestal es un indicador fundamental para este fin; en este sentido la información sobre los gastos en ciencia, tecnología e innovación y la participación del sector agro pecuario en la asignación de recursos, proporcionan un panorama general sobre la relevancia de la investigación en la economía nacional. En la figura 2 se muestra la información sobre el gasto a nivel federal que se ha realizado en el ámbito de ciencia y tecnología durante una década que abarca del 2004 al 2013. De acuerdo con datos del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT), la cantidad de recursos que se han destinado a la investigación e innovación en todos los sectores del país presenta una tendencia al alza, ya que en términos reales el monto en el gasto ha pasado de los 41 787 millones de pesos (a preciso de 2013) en 2004, a los 68 317 millones en 2013; lo que implica que en el periodo se ha tenido una tasa de creci miento anual que asciende al 5%. Sin embargo, aunque existe un incremento sostenido (con una leve disminución en 2006) en la inversión destinada al desarrollo científico y tecnológico del país, su participación respecto del Producto Interno Bruto (PIB) es baja, pues en 2004 el gasto en este ramo representó solo 0.32% del PIB, mientras que para 2013 su participación fue de apenas el 0.42%. Lo anterior nos planeta un panorama en que el sector relacionado con la investigación y la generación de tecnología a nivel nacio nal no es prioritario a la hora de establecer la asignación de recursos, situación

PANORAMA DE LA INVESTIGACIÓN AGROPECUARIA Y FORESTAL

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FIGURA 2

GASTO FEDERAL EN CIENCIA Y TECNOLOGÍA (A PRECIOS DE 2013) 80 000

0.45

70 000

0.40

60 000

0.35 0.30

50 000

0.25

40 000

0.20

30 000

0.15

20 000

0.10

10 000

0.05

% del PIB

Millones de pesos

Y SU PARTICIPACIÓN EN EL PIB

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

0.00

GFCyT GFCyT/PIB FUENTE: elaboración propia con base en CONACYT, 2014.

que debe cambiar, ya que el desarrollo científico y tecnológico es un elemento fundamental para el desarrollo y bienestar de los países. Después de haber mostrado la situación del gasto federal en ciencia y tecnología, es importante revisar el estado que guarda el gasto específicamente en el área agropecuaria y forestal, a continuación se presenta el comportamiento de este rubro en el periodo de 2004 a 2013. FIGURA 3

GaSTO FEDERAL EN CIENCIA Y TECNOLOGÍA AGROPECUARIA Y FORESTAL (A PRECIOS DE 2013) Y SU PARTICIPACIÓN EN EL PIB 0.025

4 000

0.020

2 500 2 000

0.015

1 500

0.010

1 000 0.005

500

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

GFCyTAPF GFCyTAPF/PIB FUENTE: elaboración propia con base en CONACYT, 2014.

0.000

% del PIB

Millones de pesos

3 500

260

GEORGEL MOCTEZUMA L., ERIC URIEL RAMÍREZ S., JOSÉ ANTONIO ESPINOSA G.

Como se muestra en la figura 3, la situación del gasto federal destinado al desarrollo de la ciencia y tecnología en el sector agropecuario y forestal (GFCyTAPF), presenta condiciones similares a la del gasto federal general en materia de desarrollo científico y tecnológico. En este sentido, el GFCy TAPF, durante el periodo de 2004 a 2013, presentó una tasa media de crecimiento anual del 1.5%, asimismo en cuanto al monto real (a precios de 2013) del gasto fue de 2 895 millones de pesos en 2004, mientras que en el 2013 el monto ascendió a los 3 356 millones de pesos con fluctuaciones a la baja en 2005 (2 454 millones), 2010 (2 817 millones) y 2011 (2 762 millones de pesos). También es importante resaltar que en cuanto a la participación del GFCyTAPF en el PIB resulta ser muy bajo, ya que su punto máximo fue en 2004 al participar con el 0.022%, y aunque se ha observado un incremento en el monto del gasto, su participación respecto del PIB continúa siendo mínima, lo cual indica la poca relevancia de este sector en la asignación de recursos. Otro de los elementos esenciales de los recursos disponibles para la investigación es el relacionado con la composición institucional y el número de investigadores que conforman el sistema nacional de investigación agropecuaria y forestal en México. En este sentido, de acuerdo con los da tos del ASTI en 2013, había 177 instituciones en el país que realizaban actividades relacionadas con la investigación y el desarrollo tecnológico para el sector primario, de las cuales 36 eran instituciones gubernamentales y 141 organismos de educación superior dentro de los que se incluyen a las universidades, centros de educación superior especializados, facultades agro pecuarias y unidades más pequeñas; asimismo, cabe destacar que las ins tituciones sin fines de lucro tienen un papel mínimo en los procesos de investigación agropecuaria del país, ya que generalmente contratan a las instituciones gubernamentales y de educación superior para realizar estas ac ciones. Por su parte, la investigación en instituciones privadas dentro del país es limitada, y por lo general se especializan en la producción de semillas. Las instituciones gubernamentales y de educación superior con una mayor participación e importancia respecto del número de investigadores que las constituyen son las siguientes: La información relacionada con la composición institucional del sistema de investigación agropecuaria y forestal, así como su participación respecto del total de investigadores que los conforman, indica que el INIFAP es la ins titución con el mayor número de investigadores en el país, ya que concentra aproximadamente a una cuarta parte (23%) de los científicos dedicados a la investigación agropecuaria y forestal del país, lo cual muestra la relevancia de esta institución gubernamental para el desarrollo del sector prima rio en México.

PANORAMA DE LA INVESTIGACIÓN AGROPECUARIA Y FORESTAL

261

TABLA 1

COMPOSICIÓN INSTITUCIONAL DEL SISTEMA DE INVESTIGACIÓN AGROPECUARIA Y FORESTAL, Y PORCENTAJE DE PARTICIPACIÓN POR NÚMERO DE INVESTIGADORES EN MÉXICO, 2013

Educación superior

Investigadores

Gobierno

Investigadores

Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrícolas y Pecuarias (INIFAP):

919

Colegio de Postgraduados (Colpos):

380

Instituto Politécnico Nacional (IPN):

356

Instituto Mexicano de Tecnología del Agua (IMTA):

159

Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM):

193

Instituto Nacional de la Pesca (INAPESCA):

171

Centro de Investigación y Asistencia en Tecnología y Diseño del Estado de Jalisco (CIATEJ):

106

Universidad Autónoma Agraria Antonio Narro (UNAAN):

143

Universidad Autónoma Chapingo (UACh):

FUENTE: elaboración propia con datos del ASTI.

Además de la participación de las instituciones gubernamentales y de educación superior respecto de la cantidad de investigadores que laboran en ellas, es importante revisar el estado que guarda su participación en el gasto federal en ciencia y tecnología agropecuaria y forestal (figura 4). La figura 4 muestra la distribución del GFCyTAPF, en la que se observa para el caso del INIFAP una tendencia a la baja con una tasa de crecimiento anual negativa del 2.6%, ya que su participación en el gasto pasó de los 1 738 millones de pesos (60% del total del gasto) en 2004 a 1 331 millones (40% del total) en 2013, lo que representó una disminución de 407 millones de

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FIGURA 4

GASTO FEDERAL EN CIENCIA Y TECNOLOGÍA AGROPECUARIA Y FORESTAL EN MÉXICO POR INSTITUCIÓN, 2013 Millones de pesos (a precios de 2013)

1 800 1 600 1 400 1 200 1 000 800 600 400 200 0

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

INIFAP Universidad Autónoma de Chapingo Otros

Colegio de Postgraduados INAPESCA

FUENTE: elaboración propia con base en CONACYT, 2014.

pesos durante el periodo. En contraposición a la reducción que presentó el INIFAP (aunque permanece como la institución de investigación agropecuaria más importante), se encuentran el Colegio de Postgraduados y el INAPESCA, pues de haber obtenido en 2004 un monto de 631 millones y 27 millones de pesos, respectivamente, para 2013 la cantidad de recursos eco nómicos que les asignaron ascendieron a 1 085 y 640 millones de pesos, respectivamente, lo anterior resultó en tasas de crecimiento anual para el COLPOS de 5.6%, mientras para el INAPESCA fue de 37.3 por ciento. De lo anterior se puede afirmar que existe un proceso diferenciado en el que las instituciones de educación superior más importantes, en términos de investigadores contratados, han logrado posicionarse como organismos fun damentales en las actividades de investigación agropecuaria y forestal, lo que ha resultado en incrementos en su participación del gasto destinado al desa rrollo científico y tecnológico. La situación contraria se observa en la principal institución de investigación gubernamental del país que es el INIFAP, ya que durante el periodo de 2004 a 2013 ha visto reducida su participación en el GFCyTAPF, situación que de acuerdo con la tendencia puede agravarse ante los recortes o ajustes al presupuesto del sector público, así como en el gasto en ciencia y tecnología en el país. En lo que respecta al recurso humano que conforma el sistema de investigación agropecuaria y forestal de México, a continuación se muestra el

PANORAMA DE LA INVESTIGACIÓN AGROPECUARIA Y FORESTAL

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comportamiento del número de investigadores contratados en un periodo que comprende de 1991 a 2011, así como el tipo de institución en el que laboran (ya sea gubernamental o de educación superior). FIGURA 5

NÚMERO DE INVESTIGADORES POR TIPO DE INSTITUCIÓN 3 500 3 000 2 500 2 000 1 500 1 000 500 0

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Número de investigadores

4 000

Gobierno

Educación superior

Total

FUENTE: elaboración propia con datos del ASTI.

La tendencia que se muestra en la figura 5 sobre el número de investigadores dedicados a la investigación agropecuaria y forestal, indica un incremento sostenido durante el periodo que abarca de 1991 a 2013, ya que en 1991 había un total de 3 147 investigadores de tiempo completo,2 mientras que para 2013 el número de investigadores ascendió hasta 3 967 científicos, lo anterior significó una tasa media de crecimiento anual del 1%; sin embargo, a pesar de esta tendencia al alza, la cantidad poblacional que tiene como ac tividad principal la investigación en temas relacionados con el sector agropecuario y forestal es minoritaria, pues para 2013 solo representó el 0.003% de la población. Asimismo, al revisar la información respecto del número de investigadores que laboran por tipo de institución, se observa que durante el trascurso del periodo que comprende de 1991 a 2013, el sector de la educación superior ha adquirido cada vez más importancia en el campo de la investigación agropecuaria, pues para 2013 —a nivel nacional— aproximadamente Al hacer la referencia sobre los investigadores de tiempo completo, Stads et al. (2016) expli can que el ASTI calcula sus datos financieros y de recursos humanos en equivalentes de tiempo completo o ETC; este método de cálculo toma en consideración el tiempo que los investigadores emplean en investigación en comparación con otro tipo de actividades no relacionadas con la 2

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dos tercios de los investigadores agropecuarios (61%) fueron contratados por entidades de educación superior. Una situación contraria se muestra en las instituciones gubernamentales, que para el mismo año los científicos que laboraron en estas instituciones representaron el 39%, lo anterior es resultado de la disminución en términos absolutos en el número de inves tigadores al pasar de 1 810 en 1991 a 1 536 investigadores en 2013. Un aspecto importante de los recursos disponibles para la investigación se relaciona con la distribución por género en el número de investigadores en materia agropecuaria y forestal contratados, esta información se muestra en la figura 6. FIGURA 6

NÚMERO DE INVESTIGADORES AGROPECUARIOS Y FORESTALES POR GÉNERO, 2013

Número de investigadores

3 500 [CELLREF]%

3 000 2 500 2 000 1 500 1 000

[CELLRANGE]%

500 0

Mujeres

Hombres

FUENTE: elaboración propia con datos del ASTI.

Para 2013 se observó una distribución asimétrica entre la cantidad de hombres respecto de las mujeres dedicadas de tiempo completo a procesos de investigación agropecuaria y forestal, lo anterior queda demostrado por el hecho de que los hombres representan el 74.7% (2 964 personas) del total de los científicos contratados, mientras que las mujeres sólo representaron el 25.3% (1 004 investigadores) respecto del total. Lo anterior implica una distancia de tres a uno, es decir, por cada investigadora contratada hay tres investigadores, en este sentido, es posible afirmar que las acciones de investigación en el sector primario se encuentran dominadas por el género masculino. investigación, por ejemplo, los empleados universitarios dedican la mayor parte de su tiempo a la docencia, la administración y la supervisión estudiantil, no a la investigación, por lo tanto, si cuatro docentes invierten el 25% de su tiempo a la investigación, ello equivaldría a 0.25 ETC individualmente y a 1.0 ETC colectivamente.

PANORAMA DE LA INVESTIGACIÓN AGROPECUARIA Y FORESTAL

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Un indicador relevante sobre las condiciones de los recursos disponibles para la investigación agropecuaria y forestal, es la distribución de los investi gadores por grupo de edad (véase figura 7). FIGURA 7

NÚMERO DE INVESTIGADORES POR GRUPO DE EDAD, 2013 Mayores de 60 años Mayores de 31 años 5% 12%

De 51 a 60 años 43%

De 31 a 40 años 18%

De 41 a 50 años 22%

FUENTE: elaboración propia con datos del ASTI.

En el rubro de la distribución del número de investigadores por edad se tiene que para el año de 2013, el grupo etario más representativo es de los científicos agropecuarios y forestales, cuyo rango de edad se encuentra entre los 51 y 60 años, ya que en esa categoría etaria se encuentra el 43% de los investigadores; en orden de importancia le siguen los que se encuentran en un rango de 41 a 50 años con el 22% del total; por su parte, la categoría de edad con la menor representación es la de los investigadores que tienen me nos de 31 años, pues tan sólo concentra al 5% del total del personal dedicado de tiempo completo a la investigación del sector primario. Un aspecto interesante de resaltar en este rubro de la edad, es el hecho que al revisar su distribución respecto del tipo de institución en la que labo ran, los organismos dedicados a la educación superior concentran un mayor número de investigadores en los grupos etarios que van desde los 31 años hasta los de mayores de 60 años, situación que se revierte para los investigadores que tiene menos de 31 años, pues este grupo predomina en las instituciones gubernamentales; lo anterior no significa que en estas últimas instituciones no cuenten con investigadores de más edad, sino que hay una mayor participación (oportunidad de trabajo) de científicos jóvenes en los organismos del gobierno que en las de educación superior. Otro rasgo esencial respecto de la situación de los recursos disponibles para la investigación es el relacionado con el nivel de estudios de los investi gadores del sector agropecuario y forestal (figura 8).

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FIGURA 8

TOTAL DE INVESTIGADORES DEL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL EN MÉXICO POR GRADO DE ESTUDIOS 2 000.0 Número de investigadores

1 800.0 1 600.0 1 400.0 1 200.0 1 000.0 800.0 600.0 400.0 200.0 0.0

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Doctorado

Maestría

Pregrado

FUENTE: elaboración propia con datos del ASTI.

En lo que respecta a la capacidad técnico-científica del personal dedicado a la investigación agropecuaria y forestal —y que se expresa en el grado de estudios de los investigadores del sector—, se observa una clara tendencia hacia una cada vez mayor profesionalización de los científicos del sector, ya que la participación de los investigadores de doctorado se ha incrementado, mientras que los de maestría ha disminuido de forma sostenida. Durante el periodo que abarca de 2004 a 2013, el porcentaje de participación de científicos que tiene grado de doctor respecto del total de investigadores aumentó de un 35.6% en el inicio del periodo a un 47.5% en 2013, con una tasa media de crecimiento anual del 3.9%, mientras que los que cuentan con maestría transitaron de un 41.7% en 2004 hasta un 34.5% para 2013, con una tasas de crecimiento negativa del orden del 0.9%, es decir, prácticamente se revirtió la participación en favor de los investigadores que tienen doctorado, una situación importante pues indica que el personal dedicado a la ciencia y la tecnología en el sector primario se encuentra en constante preparación, actualización y profundización de sus conocimientos. Al analizar la información del grado de estudios de los investigadores del sector primario y su composición por grupos etarios se observa que, a medida que aumenta la edad, el número de investigadores con un grado académico mayor también se incrementa, en este sentido se tiene que en el gru po de investigadores que tienen menos de 31 años predominan los que tienen pregrado; por su parte, en el conjunto de científicos que cuentan con un rango de edad que va de los 31 a los 40 años destaca el personal con grado

PANORAMA DE LA INVESTIGACIÓN AGROPECUARIA Y FORESTAL

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FIGURA 9

TOTAL DE INVESTIGADORES DEL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL EN MÉXICO POR EDAD Y GRADO DE ESTUDIOS

Número de investigadores

900.0 800.0 700.0 600.0 500.0 400.0 300.0 200.0 100.0 0.0

Menores de 31 años

31 a 40 años

Pregrado

41 a 50 años

Maestría

51 a 60 años

Mayores de 60 años

Doctorado

FUENTE: elaboración propia con datos del ASTI.

de maestría, mientras que para los grupos etarios que abarcan de los 41 a los mayores de 60 años, quienes sobresalen son los investigadores con doctorado. Otro de los elementos fundamentales que advierten sobre las condiciones de los recursos disponibles para la investigación agropecuaria y forestal, es el del soporte técnico y operacional con el cuentan los investigadores para realizar sus tareas, este aspecto incluye a disponibilidad de laboratorios, equipos e infraestructura adecuados para las necedades de la investigación en sus diversas vertientes. En este sentido, dentro del Proyecto Quo Vadis se establecieron los temas y objetivos generales de la investigación realizada en el sector primario, y a partir de esta clasificación se realizó una evaluación sobre el soporte técnico y operacional de los siguientes rubros: 1. Sostenibilidad ambiental 2. Biotecnología 3. Desarrollo de productos agropecuarios y forestales 4. Agregación de valor a productos agropecuarios y forestales 5. Desarrollo de procesos agropecuarios y forestales La evaluación por parte de los expertos en materia de investigación del sector primario, respecto de las condiciones del soporte técnico y operacio nal, se realizó mediante una valorización en la que se utilizó una escala de

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GEORGEL MOCTEZUMA L., ERIC URIEL RAMÍREZ S., JOSÉ ANTONIO ESPINOSA G.

FIGURA 10

CONDICIÓN ACTUAL DEL SOPORTE TÉCNICO Y OPERACIONAL SOBRE LOS OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN AGROPECUARIA Y FORESTAL EN MÉXICO

Valoración (mediana)

6 5 4 3 2 1 0 Desarrollo de Agregación Desarrollo Sostenibilidad productos de valor a de procesos ambiental agropecuarios productos agropecuarios y forestales agropecuarios y forestales y forestales

Biotecnología

Nanotec nología

FUENTE: elaboración propia con datos del Proyecto Quo Vadis.

uno a diez, donde uno equivale a una condición nula o mínima y diez a una extremadamente alta. De acuerdo con la valoración realizada por los expertos del Proyecto Quo Vadis, se obtuvo el consenso de que la condición actual del soporte técnico y operacional para los objetivos de la investigación es de media a baja, ya que en orden de importancia el tema de investigación que obtuvo la mejor evaluación y que por lo tanto cuenta con las mejores condiciones del soporte técnico-operacional, fue el que se denominó desarrollo de productos agropecuarios y forestales con valor de seis (en una escala del uno al diez), en cambio el tópico de nanotecnología obtuvo la calificación más ba ja con un valor de dos. De lo anterior se concluyó por parte de los expertos, que la disponibilidad de laboratorios, equipos e infraestructura en la actualidad es insuficiente y poco adecuada. Un elemento sustancial relacionado con la disponibilidad de recursos para realizar actividades de investigación agropecuaria son las fuentes de fi nanciamiento, es así que de acuerdo con la información del Proyecto Quo Vadis, se identificaron las siguientes fuentes de financiamiento (las más im portantes): los programas y fondos sectoriales, fundaciones, presupuestos de las organizaciones de investigación, órganos de cooperación internacional, sector público estatal y municipal, industria de insumos, bancos de desa rrollo, agroindustria, asociaciones o cooperativas de productores, bancos nacionales y fondos privados.

PANORAMA DE LA INVESTIGACIÓN AGROPECUARIA Y FORESTAL

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FIGURA 11

IMPORTANCIA DE LAS FUENTES DE FINANCIAMIENTO DE LA INVESTIGACIÓN AGROPECUARIA Y FORESTAL EN MÉXICO

Variación (mediana)

7 6 5 4 3 2 1 Fondos privados

Bancos nacionales

Asociaciones o cooperativas de productores

Agroindustria

Bancos de desarrollo

Industria de insumos

Sector público estatal y municipal

Presupuestos de la organización de... Órganos de cooperación internacional

Fundaciones

Programa y fondos sectoriales

FUENTE: elaboración propia con datos del Proyecto ASTI.

En este sentido, de acuerdo con la valoración de los expertos, las fuentes de financiamiento para la investigación agropecuaria y forestal son los “Fondos y programas sectoriales” y las “Fundaciones”; le sigue en importancia el “Presupuesto de la organización de investigación” que se asigna directamente a las instituciones públicas de investigación; y en cuarto lugar los “Órganos de cooperación internacional”, cabe destacar que las siete catego rías restantes han sido calificadas como de baja (cuatro puntos de diez) a muy baja importancia (tres puntos de diez). Lo anterior se asocia con el dominio que tienen las organizaciones de investigación sobre los conocimientos para captar recursos de las fuentes de financiamiento, es así que, de acuerdo con los expertos, las áreas en las que existe mayor fortaleza y experiencia sobre la captación de recursos son las siguientes: “Fundaciones”, “Programas y fondos sectoriales” y el “Sector pú blico estatal y municipal”. RETOS Y ESTRATEGIAS PARA EL MEJORAMIENTO DE LOS RECURSOS DISPONIBLES PARA LA INVESTIGACIÓN AGROPECUARIA Y FORESTAL EN MÉXICO

Después de haber realizado una revisión del estado en que se encuentran los recursos disponibles para la investigación en materia agropecuaria y

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forestal, se pueden identificar los retos a los que se enfrenta el sistema nacional de investigación en el sector primario, así como establecer estrategias para atender las crecientes necesidades que involucra el estimular un desarrollo sostenido de las actividades relacionadas con la innovación científica y tecnológica en el campo mexicano. En este sentido, de acuerdo con los expertos consultados en el marco del Proyecto Quo Vadis, las capacidades técnico-científicas (determinada por la disponibilidad de profesionales calificados) de la investigación realizada a nivel nacional se encuentran en condiciones aceptables; sin embargo, se pueden establecer diversas estrategias que permitan mejorar la capacidad técnico-científica de las instituciones dedicadas a la investigación del sector primario. • Ante la concentración de investigadores en grupos etarios que se encuentran entre los rangos de 51 a 60 y más años, es necesaria la formación de nuevos cuadros de recursos humanos a partir de una priorización ra dical de áreas estratégicas. • Reinserción de recursos humanos a partir de: — Incentivos (ingreso competitivo) para su repatriación. — Mecanismos para lograr la inserción (proyectos). — Orientación hacia actividades emprendedoras. Sobre el tema del soporte técnico operacional disponible para la realización de las actividades científicas, los expertos reconocen la necesidad de fortalecer los laboratorios, equipos e infraestructura para la investigación en todas las ramas de la investigación agropecuaria y forestal, es así que los expertos identificaron las siguientes estrategias para mejorar la capacidad técnica y operacional del sector: • Realizar periódicamente inventarios sobre la infraestructura, laboratorios y equipos, para tener información sobre su disponibilidad y las condiciones en las que se encuentran estos recursos indispensables para la investigación. • Establecer mecanismos de coordinación intra e interinstitucional para un aprovechamiento óptimo de la infraestructura y el equipo disponible. • Participación de equipos de investigadores en instituciones de investi gación clave internacionales, con infraestructura y equipo adecuados a las necesidades de investigación del sector.

PANORAMA DE LA INVESTIGACIÓN AGROPECUARIA Y FORESTAL

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Entre las limitaciones actuales más importantes sobre el acceso a recursos que responda a las necesidades de los procesos de investigación agropecuaria y forestal, se encuentra el tema relacionado con el conocimiento sobre los mecanismos de captación de recursos económicos por parte de las fuentes de financiamiento disponibles. De acuerdo con la valoración establecida por los expertos consultados en el marco del Proyecto Quo Vadis, las áreas en las que se carece de experiencia para solicitar financiamiento se circunscribe en las siguientes fuentes: “Fondos privados”, los “Ban cos de desarrollo”, las “Asociaciones o cooperativas de productores”, los “Órganos de cooperación internacional, la “Industria de insumos” y la “Agro industria”; lo anterior plantea la necesidad de desarrollar capacidades institucionales y en especial con el personal dedicado a la investigación para la captación de recursos de acuerdo con la fuente de financiamiento de la que se trate. Asimismo, los expertos concuerdan en que la escasez de recursos financieros ha sido un desafío constante para las instituciones de investigación agropecuaria y forestal en México, es por ello que se deben establecer las siguientes acciones que permitan satisfacer las necesidades en cuanto a co nocimiento y otras capacidades que permitan mejorar la captación de recursos financieros de las diversas fuentes de financiamiento disponibles: • Delimitar el uso de los recursos públicos a la generación de tecnología como bien público. • Identificación del marco legal que rige a las fuentes financieras, así como de los incentivos fiscales a los que pueden acceder estas fuentes. • Creación de consejos consultivos con el sector agroindustrial y gubernamental (estatal y municipal) para la captación de demandas y promoción de oferta tecnológica. • Identificación y caracterización de los mecanismos de captación de recursos por parte de las instituciones de investigación. • Creación de un sistema de incentivos para investigadores que los estimule en la captación de recursos. • Desarrollar un programa de estímulos fiscales específicos para inversión en investigación y desarrollo agropecuario y forestal por parte de las posibles fuentes de financiamiento. • Participación de México en fondos competidos regionales e internacionales. Entonces, respecto al tema de los recursos disponibles que incluye cuestiones como el soporte técnico y operacional, los recursos financieros y la capacidad técnico-científica, se observa que el sistema nacional de investi-

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GEORGEL MOCTEZUMA L., ERIC URIEL RAMÍREZ S., JOSÉ ANTONIO ESPINOSA G.

gación contemporáneo se encuentra en una etapa caracterizada por presentar limitaciones y escasez, fundamentalmente en cuestiones como el acceso a recursos y financiamiento, así como de las condiciones y disponibilidad de infraestructura adecuada para el desarrollo de las actividades científicas en el sector agropecuario y forestal. LA ORIENTACIÓN DE LA INVESTIGACIÓN AGROPECUARIA Y FORESTAL EN MÉXICO Un aspecto fundamental que permite advertir la situación del sistema de in vestigación agropecuaria y forestal en México, es la orientación de las actividades científicas asociadas con el sector primario, la importancia de este aspecto radica en que la generación de conocimientos y tecnologías a través de la investigación, permite establecer mejoras constantes en los sistemas pro ductivos a los que se dirige la investigación, es así que la presencia o ausen cia de temas de investigación resulta ser una factor clave para el desarrollo o rezago de las actividades agrícolas, pecuarias y forestales. La orientación de la investigación se vincula con el interés de los investi gadores y de las organizaciones de investigación del sector primario a las que pertenecen (ya que establecen los programas o las áreas de investigación prioritaria) respecto de los temas y problemas que acontecen en el sector agropecuario y forestal, y que sirven de referencia al planteamiento de proyectos de investigación; así como del compromiso que se adquiera con los diferentes segmentos sociales que requieren y solicitan atención a sus problemáticas. Entonces, una manera de obtener un panorama sobre la orientación de la investigación agropecuaria y forestal en México, es mediante la información sobre los temas que investigan los científicos del sector. De acuerdo con la información sobre el número de investigadores agrupados por el tema al que dedican el tiempo de su investigación, se muestra una concentración importante en tópicos relacionados con la ganadería, ya que el 16.7% de los científicos se ubican en esta categoría, seguidos por los que su principal tema de investigación se vincula con los cereales con el 14.8% de los investigadores, mientras que en tercer lugar se encuentra el gru po de las hortalizas y frutas que concentra a 14.5% de los investigadores de tiempo completo. En este sentido la orientación del sistema de investigación en el sector primario se puede clasificar en doce grandes categorías, dentro de las cuales se insertan los investigadores del país, sin embargo, en cinco de éstas se concentra al 71% de los científicos, que incluye (además de los grupos men

PANORAMA DE LA INVESTIGACIÓN AGROPECUARIA Y FORESTAL

273

FIGURA 12

700.0 600.0 500.0 400.0 300.0 200.0 100.0 Otros productos

Socioeconomía

Recursos naturales

Pesca

Silvicultura

Ganadería

Otros cultivos

Hortalizas y frutas

Oleaginosas

Legumbres

Raíces y tubérculos

0.0 Cereales

Número de investigadores

NÚMERO DE INVESTIGADORES DEL SECTOR PRIMARIO EN MÉXICO POR TEMA DE INVESTIGACIÓN, 2013

FUENTE: elaboración propia con datos del ASTI.

cionados en el párrafo anterior) los temas relacionados con el aprovechamiento de los recursos naturales que ocupa al 11.6% de los investigadores, así como la categoría denominada otros productos básicos que comprende programas de investigación sobre pastos y forrajes, manejo postcosecha, ingeniera agropecuaria y otras, la cual aglutina al 13.4% del total de los in vestigadores del sector. Al desagregar la información de las categorías en las que se tienen datos más específicos (no todas presentaron subcategorías), se obtiene un pano rama de mayor amplitud sobre la orientación de la investigación en el sector primario mexicano. Para el caso de la categoría de cereales, la distribución de los investigadores por tipo de producto se presenta en la figura 13. Dentro de la categoría de los cereales el producto que tiene la mayor importancia, debido a que concentra más de la mitad (54.6%) de los investigadores, es el maíz, situación que se puede explicar porque este grano básico todavía es la base de la alimentación de la población mexicana, lo que tiene correspondencia en el interés de los investigadores para dedicarse de tiempo completo al desarrollo científico y tecnológico sobre este cultivo. El trigo es el segundo cereal en importancia respecto del número de investigadores que se dedican de tiempo completo a la investigación sobre este grano básico, ya que concentra al 16.9% de los científicos; otro de los cul tivos relevantes es el sorgo (producto que se utiliza para la alimentación del ganado), que agrupa al 8.8% del total de los investigadores que se encuentran en la categoría de cereales; asimismo es importante resaltar que el

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FIGURA 13

NÚMERO DE INVESTIGADORES POR TIPO DE CEREAL, 2013

Número de investigadores

350

320

300 250 200 150 99

100

50 0

Trigo

Sorgo

Otros cereales

Cebada

Maíz

Arroz

FUENTE: elaboración propia con datos del ASTI.

FIGURA 14

Número de investigadores

NÚMERO DE INVESTIGADORES POR TIPO DE ESPECIE GANADERA, 2013 200 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0

183 164

160

125

Bovino

Bovino leche

Ovejas y cabras

Aves

Otros animales

FUENTE: elaboración propia con datos del ASTI.

arroz es el cultivo con la menor importancia dentro de este grupo, pues sólo el 3.8% de los científicos se dedican de tiempo completo a su investigación. Otra de las categorías que agrupa a una cantidad importante de investiga dores (660 aproximadamente) es el tema de la ganadería; la información sobre su distribución en las diferentes especies se presenta a continuación: En el tema de la ganadería la distribución de los investigadores, entre las diferentes especies que conforman la categoría, se encuentra menos concentrada que en la de los cereales, donde un solo cultivo representaba al 53%

PANORAMA DE LA INVESTIGACIÓN AGROPECUARIA Y FORESTAL

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de la investigación realizada en ese grupo; en este sentido se observa que la especie bovina agrupa a la mayor cantidad de científicos del sector pecua rio con el 27.7% respecto del total; le sigue en importancia el ganado ovino y caprino, ya que el 24.8% de los investigadores se dedican a investigar de tiempo completo a estas especies. Otra de las especies de importancia en la investigación es el ganado bovi no especializado en la producción de leche, pues agrupa al 18.9% del total de los investigadores que se dedican a los temas de la ganadería; en una si tuación contraria se encuentra el grupo de las aves cuya participación en los actividades de investigación es baja, ya que sólo 4.4% de los científicos que laboran en instituciones de educación superior y gubernamentales dedican sus esfuerzos al desarrollo de conocimiento y de tecnología para estas especies. Sobre las categorías restantes, de acuerdo con la información del ASTI, la distribución se encuentra de la siguiente manera: En la categoría de hortalizas y frutas los esfuerzos de la investigación se desarrollan en los subgrupos de los vegetales que concentra al 43% de los investigadores que pertenecen a esta categoría; otro de los grupos importantes es el de las flores y las plantas ornamentales con el 18.3% del total de los científicos, seguido por un 3.9% que genera conocimiento sobre el cultivo del plátano; mientras que el restante 31.7% corresponde a otros cultivos hortícolas y frutícolas. En el grupo de las raíces y tubérculos, el 59.3% de los investigadores se dedican a generar conocimiento sobre el cultivo de la papa, mientras que el 40.7% de los científicos están agrupados en la categoría de otras raíces y tubérculos. La categoría de las legumbres concentra al 84% de los investigadores en el cultivo del frijol y el resto, que asciende al 16% de los científicos, se agrupa en otras legumbres. Dentro del grupo de las oleaginosas, el 23.7% de los investigadores se dedica a generar conocimiento sobre el cultivo de la soja, seguido por el 21.4% que estudian el cultivo de la palma de coco; por su parte, la palma aceitera agrupa al 18.6% de los investigadores, el cacahuate ocupa al 0.9% de los científicos y la categoría que concentra a la mayor cantidad de investigadores es la de otros cultivos oleaginosos con el 35.5% del total. En el grupo denominado otros cultivos, el algodón reúne al 9.7% de los investigadores, mientras que el 9.0% de los científicos se ocupan de los frutos secos, y la categoría de otros cultivos concentra los esfuerzos del 83.3% de los investigadores. La distribución del número de investigadores en la categoría de otros productos básicos está de la siguiente manera: el pasto y los forrajes agru-

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pan al 25.2% de los científicos, el manejo postcosecha concentra al 25.8% de los investigadores, mientras que la ingeniería agrícola y el grupo denominado otros productos concentran al 17.5% y al 31.5% de los científicos, respectivamente. Entonces, la orientación de la investigación agropecuaria y forestal reali zada por las instituciones de educación superior y las agencias gubernamen tales en México, de acuerdo con la información disponible, concentra más de las tres cuartas partes (al 86.2%) de su personal científico en la generación de conocimientos y el desarrollo de tecnología en 18 temas de investi gación relacionados con el manejo de postcosecha y de los recursos naturales, la silvicultura, los grupos de cultivos como los cereales (maíz y trigo), las hortalizas y frutas (vegetales), leguminosas (frijol) y especies de ganado como el bovino (carne y leche), así como el ovino y caprino. Un elemento fundamental que se relaciona con la orientación que tiene la investigación agropecuaria y forestal en el país, se asocia con los diferentes segmentos sociales que requieren y solicitan atención a sus problemáticas, por lo tanto, el conocimiento sobre la demanda de investigación de los actores del sector primario es esencial para responder a las necesidades de los usuarios o beneficiarios del desarrollo científico y tecnológico. En este sentido, los expertos consultados en el marco del proyecto Quo Vadis identificaron diez grupos de beneficiarios, y son los siguientes: • Agroindustria y otros segmentos industriales. • Comerciantes mayoristas y minoristas. • Comunidades (indígenas) en agroecosistemas. • Consumidores de productos alimenticios y no-alimenticios. • Formuladores de políticas públicas. • Medianos y grandes productores agropecuarios y forestales. • Organismos no gubernamentales (ONG). • Pequeños productores (campesinos) vinculados a cadenas produc tivas. • Productores de subsistencia (no vinculados a cadenas productivas). • Proveedores de insumos y servicios (P.I.S.). De cada grupo de beneficiarios identificados, los expertos valoraron el conocimiento que se tiene sobre sus demandas de investigación asignándo les un valor dentro de una escala que va del uno (bajo conocimiento) al diez (alto grado de conocimiento). Sobre el conocimiento que se tiene sobre las demandas de investigación de los diferentes grupos socioeconómicos que se han identificado, sobresale la categoría de los medianos y grandes productores del sector primario

PANORAMA DE LA INVESTIGACIÓN AGROPECUARIA Y FORESTAL

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FIGURA 15

CONOCIMIENTO SOBRE LAS DEMANDAS DE LOS BENEFICIARIOS

Comunidades indígenas

Pequeños productores

ONGs

Productores de subsistencia

Comerciantes

Formuladores de políticas

Consumidores

P.I.S.

Agroindustria

8 7 6 5 4 3 2 1 0 Medianos y grandes productores

Valoración (mediana)

DE LA INVESTIGACIÓN EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL EN MÉXICO

FUENTE: elaboración propia con datos del proyecto Quo Vadis.

en el país, lo que indica que sus necesidades en cuanto a desarrollo científico y tecnológico tienen un peso importante en los procesos de orientación de la investigación agropecuaria y forestal; otros de los grupos con influencia notable o de los que se tiene un conocimiento claro sobre los problemas que requieren ser investigados son los sectores de la agroindustria y de los proveedores de insumos y servicios para el campo. Entonces, lo que se muestra es que los actores del sector primario sobre los que se tiene un conocimiento relevante de sus demandas corresponden a los grupos que han adquirido un poder económico y de negociación sustancial dentro del modelo de desarrollo agropecuario de libre mercado y, por lo tanto, los temas de la investi gación contemporánea se encuentran influenciados por las necesidades y problemas de estos segmentos de la sociedad. En una situación contraria se encuentran los segmentos poblacionales que históricamente han sido objeto de marginación y exclusión de los pro cesos de desarrollo nacional, los cuales están compuestos, en primer lugar, por las comunidades indígenas, los campesinos con vínculos débiles en las cadenas productivas y los pequeños productores de subsistencia (también campesinos) que no se encuentran insertos en las cadenas productivas debido a que una parte sustancial de su producción es para el au toconsumo y la restante para su comercialización principalmente a nivel local o comunitario. Sobre estos grupos, de acuerdo con la valoración de los expertos, se tiene un conocimiento mínimo sobre sus demandas, por lo que la atención a sus problemáticas por parte de las instituciones de educación superior y gubernamentales es inadecuada e insuficiente.

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En este sentido y en términos generales, los expertos concuerdan que el conocimiento sobre las demandas de los diferentes actores del sector agropecuario y forestal (con excepción de los tres grupos con valores de ocho y siete) es de medio a bajo, lo que indica que los sistemas empleados para la captación de las demandas de investigación son ineficientes a la hora de recabar las necesidades de todos los segmentos socioeconómicos del campo, así como de identificar las problemáticas que requieren atención prioritaria dentro del sector primario y, por lo tanto, la orientación de la investigación se encuentra fuertemente influenciada por los grupos económicos con ma yor poder en el campo mexicano. RETOS Y ESTRATEGIAS PARA MEJORAR LA ORIENTACIÓN DE LOS PROCESOS DE INVESTIGACIÓN AGROPECUARIA Y FORESTAL EN MÉXICO La investigación agropecuaria y forestal en México se enfoca a una gama de productos, de los cuales 18 concentran al 86.2% de los investigadores de tiempo completo que laboran en el sector primario, y que si bien incluye bienes alimentarios tan fundamentales para la alimentación como son el maíz, trigo, frijol, leche y carne, también existen importantes esfuerzos por parte de los investigadores que están dirigidos a cultivos para la exportación como las hortalizas, frutas y flores, cuyos principales beneficiarios son los sectores comerciales situados en el extremo superior de la escala de distribución de los ingresos en el campo mexicano. Lo anterior se explica en parte por los conocimientos que tienen los investigadores, así como las instituciones de educación superior y las agencias gubernamentales sobre las demandas (necesidades y problemáticas) de los diferentes actores involucrados en los sistemas de producción agropecuaria y forestal del país, lo que a su vez se encuentra asociado con la eficien cia de los mecanismos de capacitación de dichas demandas instrumentados por los organismos del sector público vinculados a la investigación en el sec tor primario. En este sentido, los expertos consultados en el marco del Proyecto Quo Vadis coincidieron en que la instrumentación de las siguientes estrategias contribuiría a mejorar la orientación de la investigación agropecuaria y fo restal en México: • Tipificar a los segmentos socioeconómicos del campo mexicano en poblaciones objetivo del sistema de investigación como son: las que demandan desarrollo económico (cadena agroindustrial), las que de-

PANORAMA DE LA INVESTIGACIÓN AGROPECUARIA Y FORESTAL

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mandan desarrollo social (ONG, indígenas, subsistencia) y formuladores de políticas. • Determinar las estrategias y métodos de trabajo adecuados para la de- tección de demandas de cada segmento socioeconómico identificado (de las población objetivo tipificada en el punto anterior). • Optimizar la vinculación entre los formuladores de políticas públicas y la plataforma científica. • Sistematizar reuniones y metodología de trabajo entre los formuladores de políticas públicas y la plataforma científica. • Detectar las demandas atendiendo a los eslabones de la cadena agroindustrial con énfasis en los consumidores, pequeños productores campesinos y las comunidades indígenas, mediante la realización de foros, encuestas, reuniones, etcétera. • Identificar y vincular a la plataforma de investigación social con la pla taforma de investigación en desarrollo tecnológico agrícola, pecuario y forestal. • Sistematizar reuniones y metodología de trabajo para detectar demandas de investigación entre las instituciones de investigación social y las de investigación agropecuaria y forestal. • Identificar capacidades de respuesta (científico-técnica y operacional) de las organizaciones que componen el sistema de investigación agropecuaria y forestal a las demandas de las poblaciones objetivo. • Garantizar que la información que se genere por los diferentes métodos en los foros de detección de demandas llegue a la plataforma científica. • Desarrollar investigación básica en los procesos con mayor necesidad de conocimiento de acuerdo con las demandas prioritarias detectadas, que a su vez permita ampliar las temáticas de investigación en el sector. • Fortalecer la vinculación interinstitucional para realizar investigación en los procesos con mayor necesidad de conocimientos. • Impulsar la investigación sobre sustentabilidad ambiente. • Gestionar apoyo a la investigación de los procesos prioritarios. En síntesis, de acuerdo con los expertos, los mecanismos instrumentados para la detección de las demandas de investigación deben ser distintas entre sí, debido a la heterogeneidad de los segmentos socioeconómicos de las poblaciones a atender; por lo que se requiere conocer las necesidades y problemáticas de los grupos que demandan desarrollo económico (medianos y grandes productores; agroindustria y segmentos agroalimentarios; comerciantes; proveedores de insumos y servicios; y consumidores), quienes demandan desarrollo social (ONG, comunidades indígenas y productores campesinos de subsistencia ) y para los formuladores de políticas. Lo an-

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terior con la finalidad de reorientar los procesos de investigación para que respondan a los problemas y expectativas de los actores involucrados en la producción agropecuaria y forestal, principalmente de aquellos segmentos que históricamente han sido excluidos de los procesos de desarrollo nacional, y que con los apoyos adecuados —en este caso de generación de conocimientos y desarrollo tecnológico para la mejora de sus sistemas productivos—, se sentaran las bases que coadyuven al logró de un desarrollo sostenido con equidad, principalmente en el campo mexicano. CONCLUSIONES La generación de conocimientos y tecnologías, a través de la investigación, permite mejorar los sistemas agropecuarios y forestales al elevar la productividad, reducir los costos de producción, mejorar la calidad de los procesos y los productos generados en las cadenas productivas, así como al mantener e incluso mejorar las prácticas de manejo de los recursos naturales y el medio ambiente; lo que puede repercutir de forma positiva en la seguridad alimentaria del país, en el mejoramiento de la nutrición, la calidad de vida de los productores (pequeños, medianos y grandes productores), las comunidades campesinas e indígenas y la población en general. En el caso de México, el sistema de investigación agropecuario y forestal (especialmente en lo relacionado con la disponibilidad de recursos y la orientación de la investigación) se caracteriza por la limitación y escases en el presupuesto que se le asigna con una participación mínima en el PIB agropecuario y nacional, en el conocimiento sobre la captación de recursos de las fuentes financieras, en la formación y contratación de nuevos cuadros de investigadores, así como en el soporte técnico-operacional que incluye la disponibilidad de laboratorios, equipos e infraestructura, lo que ha limitado los posibles beneficios que resultan del desarrollo científico y tecnológico Asimismo, es necesario generar una mayor capacidad de negociación entre la población objetivo, principalmente de los pequeños productores campe sinos y las comunidades indígenas, los formuladores de políticas y la plataforma científica para dar respuesta a sus requerimientos y problemáticas que les posibiliten mejorar sus sistemas productivos y de sustento; se requie re establecer mecanismos adecuados para la detección de las demandas de investigación con orientación social, que permita ampliar la gama de temas de investigación en el sector primario; se deben mejorar las capacidades de respuesta ante las demandas de investigación de las organizaciones del sis tema; y es prioritario garantizar que la información sobre las demandas de

PANORAMA DE LA INVESTIGACIÓN AGROPECUARIA Y FORESTAL

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investigación se difunda en el sistema de investigación agropecuario y fores tal del país. Para finalizar, es importante remarcar que el panorama al que se enfrenta el sistema de investigación agropecuario y forestal en México es adverso debido a la reducida importancia que tiene en la asignación de presupuesto público, resultando en una limitada capacidad de actuación y respuesta a los problemas del sector agroalimentario nacional, lo que a su vez ha llevado a una concentración de los esfuerzos de la investigación en pocos temas altamente influenciados por los requerimientos de los grupos comerciales vinculados a los mercados de exportación en el sector primario. Es por ello que las estrategias establecidas por los expertos en los temas de desarrollo científico y tecnológico permitirán sentar las bases para que se mejore el funciona miento del sistema de investigación, y que cumpla los objetivos de coadyuvar en el incrementos de la producción y productividad del sector primario, que mejore la nutrición y la calidad de vida de la población en general, y fomente un desarrollo sostenido con equidad en el campo mexicano. BIBLIOGRAFÍA Ardilla, J. (1997), Transformación institucional de la investigación agropecua ria en América Latina, Costa Rica, IICA. Castro, A.M.G. et al. (2001), “La dimensión de futuro en la construcción de la sostenibilidad institucional”, en Serie Innovación para la Sostenibi lidad Institucional (con apoyo de ISNAR, COSUDE y Ministerio de las Rela ciones Exteriores de los Países Bajos-DGIS), Costa Rica, Proyecto ISNAR “Nuevo paradigma”. CONACYT (2014), Informe general del estado de la ciencia, la tecnología y la innovación, México 2013, México, CONACYT. De Gomes, C.A.M. et al. (1998), Manual de capacitación en análisis de cade nas productivas, Brasilia, EMBRAPA. González, A. y S. Wood (2006), Impactos económicos de tecnologías para el campo mexicano, México, INIFAP. Landera, J. (1999), El método Delphi, una técnica de previsión para la incer tidumbre, Barcelona, Ariel. Lima, S.V. et al. (2001), “La dimensión de entorno en la construcción de la sostenibilidad institucional”, en Serie Innovación para la Sostenibilidad Institucional (con apoyo de ISNAR, SDC, y DGIS), Costa Rica, ISNAR “Nue vo paradigma”. Linstone, H.A. y M. Turoff (1975), The Delphi Method, Techniques and Appli cation Reading, Massachussets, Addison Wesley.

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GEORGEL MOCTEZUMA L., ERIC URIEL RAMÍREZ S., JOSÉ ANTONIO ESPINOSA G.

Moctezuma, L.G. et al. (2007), “Proyecto Quo Vadis, el futuro de la investi gación agrícola, pecuaria y forestal de México”, en Calva, J.L. (Coord.), Desarrollo agropecuario, forestal y pesquero, México, UNAM-Miguel Ángel Porrúa. Stads, G. (2016), Investigación Agropecuaria en Latinoamérica y el Caribe, Un análisis de las instituciones, la inversión y las capacidades entre países, Washington, IFPRI-BID. Trigo, E. et al. (2013), Innovación Agropecuaria en América Latina y el Ca ribe, Escenarios y Mecanismos Institucionales, Washington, BID. Zúñiga, C. et al, (2014), Estado del arte de la Bioeconomía y el Cambio Cli mático, Nicaragua, Editorial Universitaria.

CUARTA SECCIÓN

POLÍTICAS PARA EL FOMENTO DE LA PRODUCCIÓN AGRÍCOLA

PLAN ESTRATÉGICO PARA EXPANDIR LA PRODUCCIÓN DE GRANOS A NIVELES SUPERIORES A LA DEMANDA SIN TECNOLOGÍA TRANSGÉNICA

ANTONIO TURRENT FERNÁNDEZ* JOSÉ ISABEL CORTÉS FLORES** ALEJANDRO ESPINOSA CALDERÓN*

INTRODUCCIÓN Como otros países, México participa en el mercado internacional para abastecerse de su producción deficitaria del campo y a su vez exportar sus excedentes. En materia de granos y oleaginosas, la producción del campo mexicano ha sido históricamente deficitaria. En el pasado reciente, el déficit en la producción de granos y oleaginosas se ha agudizado. Así, en el quinquenio 1990-1994 se importó 25% del consumo aparente de diez granos básicos,1 en tanto que en el quinquenio 2003-2007 se importó el 35.5% de ese consumo aparente (CEFP, 2007). Es predecible que hacia el año 2025 sea necesario importar una fracción aún mayor del consumo nacional aparente. Es también predecible que como México, muchos países del tercer mundo habrán de recurrir al mercado internacional de granos por la misma razón. Según la FAO (1993), la población mundial será del orden de 8 473 millones de habitantes hacia el año 2025, de los cuales el 82.5% residirá en los países del tercer mundo. Es improbable que los países tradicionalmente ex cedentarios en estos granos puedan surtir esta demanda, lo que seguramente traerá tensiones económicas hacia el mercado internacional. Entre las tensio nes que podrán devenir está desde luego la bien conocida política del “Food Power” de los años de la guerra fría. El crecimiento del déficit de granos en México es producto de las características del campo, de los ajustes en la política de fomento y de los cambios * Investigador del Programa de Maíz, Campo Experimental Valle de México, CIRCEN/ INIFAP. ** Profesor-Investigador del Programa de Edafología, Campus Montecillo, Estado de México. 1 Cinco cereales (maíz, sorgo, trigo, arroz, cebada); una leguminosa (frijol); cuatro oleaginosas (soya, cártamo, ajonjolí y algodón en hueso). [285]

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ANTONIO TURRENT F., JOSÉ ISABEL CORTÉS F., ALEJANDRO ESPINOSA C.

en la demanda como producto del crecimiento demográfico. Este es un entorno aprovechado eclécticamente por la industria de los organismos gené ticamente modificados o transgénicos, para que mediante el uso de tecnología transgénica el país recupere su autosuficiencia alimentaria. La validez de este argumento ha sido rebatida por Turrent y colaboradores (2010), en el caso del maíz, y por otros que además resaltan el riesgo de contaminación de las razas nativas de maíz y de sus parientes silvestres (Pineyro et al., 2008; Serratos et al., 2004; Serratos et al., 2007; Kato et al., 2009; Turrent et al., 2009a, 2009b). En este capítulo se examinan algunas características del campo mexicano para estimar su potencial productivo de los granos básicos para el país, y se proponen elementos de un plan estratégico para incrementar la producción nacional de aquéllos excluyendo a la tecnología transgénica, por considerarse innecesaria y riesgosa para el centro de origen y biodiversidad del maíz (Matsuoka et al., 2002). EVOLUCIÓN RECIENTE DE LAS POLÍTICAS PARA EL CAMPO MEXICANO

Durante el periodo de 1982 a 1994, el gobierno mexicano realizó profundos cambios estructurales en sus políticas hacia el campo mexicano, que culminaron con la firma en 1993 de un Tratado Trilateral de Libre Comercio (TTLC) con los gobiernos de EU y Canadá. Se siguió la política de reducir, hasta eliminar, los subsidios a la producción agropecuaria, por su “efecto deformador del mercado”. Para tal propósito, se redujo la operación de BANRU RAL (Calva, 1992) y AGROASEMEX; se eliminaron los precios de garantía de todos los cultivos, excepto el maíz y frijol; se eliminaron las direcciones generales DGCSA y DGEA y se inició el proceso de desaparición de PRONASE; y se fusionaron los tres institutos de investigación para fundar en 1985, el Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrícolas y Pecuarias. El presupuesto del INIFAP se redujo de 4 778 millones de pesos en 1982 (suma de presupuestos de los antecesores INIA, INIP e INIF) a 2 096 millones de pesos en 1989 (pesos constantes de 1978); la superficie sembrada bajo riego decreció de 5.5 millones de hectáreas en 1981 a 4.3 millones en 1988. En suma, la inversión del Estado mexicano en el sector rural sufrió contracción de 82.9% en el periodo 1981 a 1996 (Calva, 1997). En 1986, México se adhirió al Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comer cio (GATT), y asumió compromisos que limitaron a 50% el máximo arancel a la importación.

PLAN ESTRATÉGICO PARA EXPANDIR LA PRODUCCIÓN DE GRANOS

287

En 1992, se reformó el Artículo 27 Constitucional para permitir la renta y la venta de las tierras ejidales, y se decretó el fin del reparto agrario. Al fir mar con sus vecinos de Norteamérica el Tratado Trilateral de Libre Comercio, México asumió compromisos para auspiciar el desarrollo de un mercado libre regional. México alineó su estructura de subsidios para el campo a la de los EU, aceptando las definiciones del GATT. Después de eliminar los subsidios a la producción y comercialización, solamente se instituyó el subsidio conocido como Procampo, originalmente equivalente a 100 dólares por hectárea de labor sembrada. Este subsidio se ha pagado a los productores en moneda nacional y ha perdido valor real, con excepción de repuntes eventuales. En 1994 ocurrieron el levantamiento zapatista y la gran crisis financie ra que fueron factores del desmesurado crecimiento de ambas deudas públicas, externa e interna. En este periodo, 1982-1994, se gestó una crisis alimentaria debido al decrecimiento de la producción del campo, como resultado de las políticas instrumentadas. Hacia 1994, los productores requerían producir el doble de lo que producían en 1981 para mantener su ingreso (Rubio, 1997). En 1996, las reservas de grano de maíz se redujeron a su mínimo histórico. Para enfrentar esta crisis, en 1996 y en adelante, los go biernos han recurrido a la importación de alimentos de manera creciente. A partir de los ajustes de la estrategia de apoyo al campo descrito, el gobierno mexicano ha cedido al capital privado espacios estratégicos para producir sus alimentos i.a., generación de conocimiento, asistencia técnica, abastecimiento de semillas, fertilizantes y agroplaguicidas, y en la comercialización de alimentos. Hay espacios como el crédito y el seguro agrícola que sólo han sido atendidos por el sector público, si bien de manera claramente insuficiente. Durante la existencia del binomio INIFAP-PRONASE, el 55% de la semilla mejorada de maíz era multiplicada y comercializada por PRONASE, el resto era producida y vendida por la industria de semillas de capital privado. En la actualidad, el 80% de la semilla mejorada de maíz es controlada por la industria transnacional de semillas, 12% adicional por empresas nacionales de capital privado, y sólo 8% es aportado por el INIFAP y otras instituciones públicas (Espinosa Calderón et al., 2009). Antes de la desaparición de PRONASE en 1992, sólo se sembraba semilla mejorada de maíz en el 25% del agroecosistema de maíz, en tanto que se estima que otro 50% era sembrada con razas nativas de maíz (Ortega Paczka, 2003) y el res to con generaciones avanzadas de variedades mejoradas. El cambio a la predo minancia de la industria transnacional de semillas no ha implicado avances significativos en la fracción del agroecosistema de maíz sembrado con semi lla mejorada. Otro resultado del ajuste a las políticas de apoyo al campo, es el control de capital privado transnacional en la comercialización de los ce reales, como analiza De-Ita (2002).

288

ANTONIO TURRENT F., JOSÉ ISABEL CORTÉS F., ALEJANDRO ESPINOSA C.

LOS RECURSOS DEL CAMPO Y SU USO ACTUAL El campo mexicano cuenta con 31 millones de hectáreas de tierra de labor (INEGI, 1994), con 120 millones de hectáreas en uso ganadero y con 38 millones de hectáreas ocupadas por macizos arbolados. Cada año, llueven 1 530 km3 de agua sobre el territorio nacional, de los cuales 410 km3 escurren al mar en los ríos (SARH, 1988). Asimismo, se señala que la infraestructura hidráulica nacional retiene 147 km3; y que hay además 31 km3 de aguas renovables en el subsuelo (exploradas en 73% del territorio) susceptibles para uso en riego y otros 110 km3 de aguas fósiles del subsuelo (en 50% del territorio nacional explorado) posibles de sobre explotar. Con una parte de estos recursos hidráulicos se riegan unos seis millones de hectáreas. Cabe también resaltar el carácter heterogéneo de la distribución del recurso agua y de la tierra bajo riego. El 63% del escurrimiento anual de los ríos del país se ubica en ocho estados del sur-sureste: Veracruz, Tabasco, Campeche, Yucatán, Quintana Roo, Chiapas, Oaxaca y Guerrero (SRH, 1976); en tanto que sólo una minúscula fracción de las tierras bajo riego se ubica en esos ocho estados. La superficie nacional de tierra de labor es de 31 104 451 ha, según los VII censos (INEGI, 1994), mientras que la población fue de 91 158 290 habitantes en 1995, fue 114 255 555 en 2010 y será 127 091 642 en 2020, según proyecciones de CONAPO (2017). Por lo tanto, la disponibilidad de tierra de labor en 1995 fue de 0.28 ha per cápita y será 0.24 ha per cápita hacia el año 2020, cuando la población sea del orden de 127 millones de habitantes. En contraste, Canadá y EU disponen de 0.75 ha per cápita en conjunto, en Europa se dispone de 0.33 ha per cápita y Asia 0.23 ha per cápita. Con base en el régimen hídrico con que se manejan las tierras de labor,2 éstas se clasifican como sigue: 25 487 694 hectáreas de temporal y 5 616 757 ha de riego. Las tierras bajo temporal han sido ubicadas en cinco Provincias Agronómicas por González et al. (1991), como se muestra en el cuadro 1. La suma de las Provincias Agronómicas de Muy Buena, de Buena y de Mediana Productividad (17.1 millones de hectáreas) representa la disponibilidad actual de buenas tierras de labor en el campo mexicano. El riesgo de producción en estas tierras es razonable, en tanto que están dotadas de 2 Según la definición del VII Censo Agrícola-Ganadero y Ejidal, la superficie de labor es el área destinada para cultivos, independientemente que se haya realizado o no la siembra o plantación en el año agrícola de referencia, así como las tierras que no fueron sembradas por diferentes motivos y aquellas otras que tienen pastos naturales, agostadero o están enmontadas y que fueron sembradas al menos una vez dentro de los últimos cinco años. De los 31 104 451 ha, 21 014 358 ha estaban sembradas con cultivos de ciclo corto o perennes, 3 829 256 ha permane cieron “en descanso”, 5 694 088 no fueron sembradas por diversas razones (falta de crédito, llu vias tardías, etc.) y 566 750 ha fueron sembradas una vez durante los últimos cinco años.

PLAN ESTRATÉGICO PARA EXPANDIR LA PRODUCCIÓN DE GRANOS

289

“buen cielo” y sus suelos son predominantemente profundos. En los 8.4 mi llones de hectáreas restantes, el riesgo del proceso de producción es de medio a extremo, por razones opuestas a las dadas para el estrato anterior. En el quinquenio 1990-1994, el campo mexicano dispuso de 5.474 millones de hectáreas plantadas con 100 cultivos perennes; en tanto que las restantes 25.630 millones de hectáreas se dedicaron a 248 cultivos de ciclo corto (SIAP, 2006). CUADRO 1

CLASIFICACIÓN DE LAS TIERRAS DE LABOR DE TEMPORAL DE MÉXICO, SEGÚN CINCO PROVINCIAS AGRONÓMICAS1 Provincia Agronómica2

Superficie (ha)

Cociente P/E3

Muy Buena productividad

5 101 872

0.9 a 2.0

Profundos

Buena productividad

3 294 794

>2.0

Profundos y delgados

Mediana productividad

8 724 183

(a) 0.5 a 2.0

(a) Delgados

(b) 0.5 a 0.9

(b) Profundos

(a) 0.5 a 0.7

(a) Delgados

(b) <0.5

(b) Profundos

Baja productividad

4 617 861

Tierras marginales

3 748 984

TOTAL

25 487 694

<0.5

Espesor de suelo4

Delgados

1 Las superficies de las Provincias Agronómicas (PA) fueron actualizadas por el autor con base en los censos de 1991, bajo el supuesto de que el incremento registrado en la superficie de labor en cada PA es constante en términos relativos e igual al incremento relativo de la superficie total bajo temporal. 2 Según definición de González, Turrent y Aveldaño, 1991. Las Provincias Agronómicas de la Tierra de labor bajo temporal en México (Circulación Interna) Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrícolas y Pecuarias, México, D.F. 3 P/E es el cociente entre la precipitación y la evaporación totales en el periodo junio-septiembre, según González et al., 1991. 4 Profundo si el espesor es mayor de un metro y delgado si menor.

Analistas de la SARH estimaron por métodos cartográficos que el país dispone de 37.5 millones de hectáreas de tierras de alto y de mediano potencial productivo agrícola. Sólo 32 millones de hectáreas de esta superficie, coinci de con la distribución del recurso agua del país (SARH, 1988). Es claro que las 8.4 millones de hectáreas de las Provincias Agronómicas de Baja Produc

290

ANTONIO TURRENT F., JOSÉ ISABEL CORTÉS F., ALEJANDRO ESPINOSA C.

tividad y de Tierras Marginales señaladas en el cuadro 1, no formarían parte de las 32 millones de hectáreas de tierras con potencial agrícola estimadas en la SARH. Habría, por tanto, unos nueve millones de hectáreas de tierras con potencial agrícola en otros usos. Turrent (1996) ubica a esta “reserva de tierras de labor” en los estados ribereños del Golfo de México y del Pacífico, al sur del Trópico de Cáncer. Su uso actual es principalmente pecuario, bajo sistemas típicamente extensivos. Estudios recientes del INIFAP sugieren una segunda “reserva de tierras de labor”, esta vez dentro de la frontera de tie rras de labor de ocho estados del sur-sureste del país. Hay entre uno y dos millones de hectáreas de tierras de labor, con acceso potencial al riego (a partir de ríos y arroyos y/o agua abundante del subsuelo), que sólo se culti van durante el ciclo primavera-verano. Si se proveen de infraestructura para el riego, estas tierras podrían cultivarse dos veces al año y alcanzar rendimientos competitivos de maíz en el ciclo otoño-invierno (Turrent et al., 2004). Es útil revisar la estructura bajo la que se realiza la explotación del campo mexicano, particularmente en su sector agrícola. Los censos de 1991 indican que de 3 805 000 unidades de producción (UP), 1.313 millones cuentan con menos de dos hectáreas de tierras de labor, 0.964 millones cuen tan con dos a cinco hectáreas de labor, 1.188 millones cuentan con cinco a 20 hectáreas de labor, 200 mil cuentan con 20 a 50 hectáreas de labor y 140 mil cuentan con más de 50 hectáreas de tierras de labor. También es útil revisar el uso de varias fuentes de potencia en las unidades de producción agrícola, por su efecto sobre la productividad de la mano de obra. Solamente el 22.2% de aquéllas usa tractor como fuente primaria de potencia; 29.7% usa tracción animal como fuente primaria de potencia; 15.6% usa potencia mixta animal y tractoril; en tanto que 32.5% usa potencia humana exclusivamente. Al examinar ambos componentes estructurales del subsector agríco la resaltan: a) la amplia inversión en el factor mano de obra; b) la escasa disponibilidad de tierra de labor, y c) la baja inversión en fuentes de potencia tractoril y animal. La comparación entre las anteriores características y las que señala Rodríguez (1976), sugiere que no ha cambiado la prevalencia del sector tradicional sobre el sector empresarial en el campo mexicano. El campo mexicano tiene tecnologías autóctonas, así como recursos genéticos de especies cultivadas, de las que es centro de origen y de diversi dad genética, destacando el maíz y frijol, así como sus parientes silvestres. El maíz y el frijol son los alimentos básicos de los mexicanos. Hay 59 razas na tivas de maíz especializadas en cada uno de los muy diversos nichos agro ecológicos, desde los muy limitativos hasta los altamente productivos. Estas razas son también insustituibles para la pluricultural cocina mexicana, re cientemente reconocida por FAO-UNESCO como patrimonio intangible de la humanidad. En la mayoría de los 600 preparados y bebidas de que consta

PLAN ESTRATÉGICO PARA EXPANDIR LA PRODUCCIÓN DE GRANOS

291

ese patrimonio, hay una o más razas nativas de maíz como materia prima in dispensable. En los 60 años de mejoramiento genético del maíz, no ha sido posible sustituir con variedades mejoradas a las razas nativas, particularmente en los agroecosistemas limitativos. Tampoco ha sido posible producir variedades mejoradas que compitan con las razas nativas en cuanto a su ca lidad culinaria. El recurso genético de maíz está amenazado por la tecnología transgénica que, según la industria multinacional, lo produce, supera en desempeño a los maíces no transgénicos (incluyendo el rendimiento), así como que me diante su resistencia genética modificada reducirá el uso de agroquímicos. La experiencia de varios países en los que se ha adoptado la tecnología transgénica muestra que no hay tal incremento en el rendimiento, ni ahorro en el uso de agroquímicos (Benbrook, 2001, 2009). LA PRODUCCIÓN DE ALIMENTOS EN EL PERIODO 1980-2013 Se seguirá como guía el concepto de que el campo es un sistema con dimen siones de capacidad y de intensidad. La capacidad es la superficie cosechada y la intensidad deriva de la tecnología usada. Se desagregará a ambas dimen siones en componentes arbitrarios: tres componentes de capacidad y uno de intensidad. La dimensión de capacidad se desagrega según la siguiente expresión: Capacidad = superficie de labor x índice de cultivo x índice de no Siniestro (1) En la expresión (1), índice de cultivo, es la superficie sembrada en el año agrícola como fracción del total de la tierra de labor; índice de no-siniestro es la superficie cosechada como fracción de la superficie sembrada. La dimensión de intensidad se representa por un índice de rendimiento. Intensidad = Índice de rendimiento (2) En la expresión 2, el índice del rendimiento, se obtiene como una combinación lineal de los rendimientos observados en un número arbitrario de cultivos. Se usan las estadísticas agropecuarias de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SIAP, 2017) para examinar la evolución reciente del desempeño del campo. La dimensión de capacidad

292

ANTONIO TURRENT F., JOSÉ ISABEL CORTÉS F., ALEJANDRO ESPINOSA C.

del campo mexicano según sus componentes en el quinquenio 2009-2013 fue: 13 799 200 ha = 24 990 000 ha x 0.62712 x 0.87924 (3) En el periodo 2009-2013, el campo dispuso de 24.99 millones de hectáreas de labor dedicadas a cultivos de ciclo corto (SL), que podrían sembrarse y cosecharse más de una vez con cultivos de ciclo corto, en los ciclos primavera-verano y otoño-invierno. Sin embargo, sólo se cosecharon 13.779 millones de hectáreas anualmente con todos los cultivos de ciclo corto. Un obvio subaprovechamiento nacional del recurso tierra de labor, si se compara con los aprovechamientos alcanzados en algunas regiones del mundo a finales del siglo XX son: 0.83 en el Cercano Oriente y norte de África, 1.05 en el Asia Oriental y 1.10 en el Asia Meridional (FAO, 1993). La subutiliza ción de la tierra de labor de México en el periodo 2009-2013 se asoció con la siembra equivalente a sólo 62.7% de la SL una vez al año, cosechando sólo 87.9% de lo sembrado. El desempeño del campo mexicano evolucionó en el periodo de 1980 a 2013, como resultado de las condiciones al inicio del periodo y de varios factores de política de fomento de niveles macro y microinstrumentadas por los tres niveles del gobierno federal, estatal y municipal. Se comenzará enlistando algunas de las características del campo mexicano hacia finales de la década de los años 1970. Rodríguez Cisneros publicó en 1974, su análisis del V Censo Agrícola, Ganadero y Ejidal de 1970. Encontró 2.816 millones de predios agrícolas en el país, de los que sólo 201 mil tuvieron desempeño técnico moderno (contaban con 33 ha de tierra de labor en promedio); 1.140 millones tuvieron desempeño intermedio (tradicional) contando con 14 ha de labor; y 1.474 millones más tuvieron desempeño de subsistencia (conta ban con ocho ha de labor en promedio). El grupo empresarial contaba con riego en 71% de su superficie de labor y sólo dedicaba 32% de su superficie al cultivo de maíz; el grupo de subsistencia contaba con riego para 11% de su parcela, dedicando 56% de ésta al cultivo del maíz; el grupo intermedio se aproximaba al de subsistencia. En el cuadro 2 se presenta el desempeño agregado reciente (1980 a 2013) del campo mexicano, en lo que respecta a 16 cultivos básicos: seis cereales (maíz, sorgo, trigo, arroz, cebada y avena), seis leguminosas comestibles (frijol, haba, lenteja, arvejón, garbanzo blanco y cacahuate) y cuatro oleaginosas (soya, cártamo, ajonjolí y girasol). La superficie sembrada de estos 16 cultivos representó 89% de la superficie total sembrada con cultivos de ciclo corto y 69.2% de la superficie total sembrada con todos los cultivos. Se exa minó la producción total anual de ese conjunto de cultivos básicos (ambos

PLAN ESTRATÉGICO PARA EXPANDIR LA PRODUCCIÓN DE GRANOS

293

CUADRO 2

SUPERFICIE DE LABOR DEDICADA A TODOS LOS CULTIVOS DE CICLO CORTO. ÍNDICE DE CULTIVO E ÍNDICE DE NO-SINIESTRO, PRODUCCIÓN AGREGADA DE 16 CULTIVOS BÁSICOS E ÍNDICE DE RENDIMIENTO EN EL PERIODO 1980 A 2013

Año

Superficie de Índice Producción2 Índice de Población 1 labor en Índice de de observada en rendimiento2 nacional en 1 millones de cultivo nomillones de t/ha millones hectáreas siniestro1 toneladas

1980

20.37

0.75

0.89

1.69

23.08

69.35

1981

20.30

0.84

0.88

1.73

27.22

71.22

1982

21.09

0.79

0.72

1.46

22.45

73.14

1983

21.88

0.79

0.88

1.64

25.38

73.75

1984

22.48

0.72

0.88

1.77

25.87

75.57

1985

23.34

0.74

0.90

1.89

29.83

77.46

1986

23.51

0.71

0.83

1.63

24.97

79.32

1987

23.92

0.71

0.85

1.90

26.16

81.54

1988

24.70

0.66

0.85

1.56

22.70

82.92

1989

25.78

0.60

0.87

1.69

23.48

83.38

1990

26.53

0.60

0.93

1.96

28.26

83.84

1991

27.17

0.56

0.92

1.92

26.20

85.25

1992

26.60

0.56

0.89

2.12

28.42

86.68

1993

26.58

0.55

0.91

2.06

27.29

88.14

1994

26.52

0.62

0.89

1.95

28.95

89.62

1995

26.68

0.62

0.89

1.93

28.71

91.16

1996

26.55

0.63

0.94

2.08

31.30

93.57

1997

26.11

0.66

0.83

1.91

29.55

94.70

1998

26.19

0.65

0.92

2.08

30.98

96.59

1999

25.95

0.65

0.85

1.97

29.20

98.53

2000

25.88

0.64

0.84

1.98

28.80

100.57

2001

25.85

0.64

0.92

2.28

32.86

101.83

2002

25.61

0.63

0.88

2.50

30.82

102.92

2003

25.51

0.63

0.93

2.60

33.67

104.10

2004

25.30

0.64

0.92

2.65

33.71

105.28

2005

25.26

0.63

0.83

2.30

30.42

106.27

2006

25.21

0.61

0.93

2.57

33.36

108.27

294

ANTONIO TURRENT F., JOSÉ ISABEL CORTÉS F., ALEJANDRO ESPINOSA C.

CUADRO 2 (CONTINUACIÓN)

Año

Índice Superficie de Producción2 Índice de Población labor1 en Índice de de observada en 2 rendimiento nacional en millones de cultivo1 nomillones de t/ha millones hectáreas siniestro1 toneladas

2007

25.17

0.62

0.92

2.70

35.80

109.78

2008

25.12

0.63

0.94

2.87

38.05

111.26

2009

25.08

0.62

0.82

2.50

32.79

112.76

2010

25.03

0.63

0.91

2.75

36.62

114.26

2011

24.99

0.63

0.78

2.28

29.52

115.68

2012

24.94

0.62

0.94

2.82

35.65

117.05

2013

24.90

0.63

0.94

2.68

34.78

118.40

La superficie de labor y los índices de cultivo y de no-siniestro se refieren a todos los cultivos de ciclo corto en el año agrícola, bajo riego o temporal. La superficie de labor dedicada a los cultivos de ciclo corto se calculó restando de la superficie total de labor, la dedicada a los cultivos perennes. 2 El índice de rendimiento y la producción nacional se refieren a los 16 cultivos enlistados en el texto (seis cereales, cuatro leguminosas comestibles y cuatro oleaginosas). FUENTE: (1) V y VII Censos Agrícola, Ganadero y Ejidal, Instituto Nacional de Estadística, Geogra fía e Informática, México, D.F.; (2) Servicio de Información y Estadística Agroalimentaria y Pesquera, Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación SAGARPA, Gobierno de México; (3) Consejo Nacional de Población, 2000, Proyecciones de la Población de México, 2000-2050, México, D.F. 1

ciclos, bajo riego y en temporal), la superficie de labor dedicada a todos los cultivos de ciclo corto (SL), el índice de cultivo (IC) y el índice de no-sinies tro (INS); estos dos agregados para todos los cultivos de ciclo corto y el índice de rendimiento de los 16 cultivos básicos. El índice de rendimiento (IR) se calculó ponderando el rendimiento de cada cultivo con su superficie sembrada, tanto en riego como en temporal en ambos ciclos de cultivo. Cabe destacar el alto índice de cultivo 0.8412 logrado en 1981, año de mayor impacto del Sistema Alimentario Mexicano3 (SAM) y el mínimo valor histórico de 0.55237 alcanzado en 1993, año en que se concretaron los arreglos para un Tratado Trilateral de Libre Comercio (TLC) entre México, Estados Unidos y Canadá. También es de resaltar el alto valor del índice de rendimiento igual a 2.87285 ton/ha logrado en el año 2008. 3 El Sistema Alimentario Mexicano fue establecido por el gobierno mexicano en el sexenio del presidente José López Portillo, 1976-1982. Lograr la autosuficiencia alimentaria era uno de sus objetivos centrales.

PLAN ESTRATÉGICO PARA EXPANDIR LA PRODUCCIÓN DE GRANOS

295

En la figura 1 se aprecian las tendencias relativas de las variables del des empeño del campo y del crecimiento demográfico, todas expresadas respecto al año 1981, como promedios móviles de tres años. En esta figura se aprecian los siguientes puntos: 1) en 1985, el crecimiento relativo de la producción de 16 cultivos básicos (PO) se vuelve inferior al crecimiento demográfico rela tivo (POB), pero PO retoma un crecimiento similar al demográfico hasta 2008, y en adelante estancamiento o reducción; 2) en el periodo del cambio estructural del campo, una o ambas variables —superficie de labor dedicada a cultivos anuales (SL) y el índice de rendimiento (IR)— crecen (son motor de la producción), mientras el índice de cultivo se derrumba (la frena); en cambio, en el periodo post-TLC, ambas variables (SL e IR) decrecen (frenan) o sufren estancamiento, mientras la variable IC repunta moderadamente hasta 1997 (cuadro 2), y 3) la variable INS se mantiene constante o irrelevante para la evolución de la variable producción. FIGURA 1

TENDENCIAS RELATIVAS (1981=1) DE LA SUPERFICIE DE LABOR, ÍNDICE DE CULTIVO, ÍNDICE DE NO-SINIESTRO, ÍNDICE DE RENDIMIENTO, PRODUCCIÓN OBSERVADA Y POBLACIÓN NACIONAL DEL PERIODO DE 1981 A 2013 EN MÉXICO

(PROMEDIOS MÓVILES DE TRES AÑOS) Desempeño del campo (1980-2013)

1.8

Fracción (1981=1)

1.6 1.4 1.2 1 0.8 0.6 0.4 0.2

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

Período 1980-2013

SUPLAB

INS

PRODOBS

POBNAL

IR significa índice de rendimiento, PO producción observada, SL superficie de labor, IC índice de cultivo, Pob es población nacional, todos expresados como fracción de sus valores absolutos del año 1981 (cuadro 2). FUENTE: (1) V y VII Censos Agrícola, Ganadero y Ejidal, Instituto Nacional de estadística, Geografía e Informática, México, D.F.; (2) Servicio de Información y Estadística Agroalimenta ria y Pesquera, Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación SAGARPA, Gobierno de México; (3) Consejo Nacional de Población, 2000, Proyecciones de la Población de México, 2000-2050, México, D.F.

296

ANTONIO TURRENT F., JOSÉ ISABEL CORTÉS F., ALEJANDRO ESPINOSA C.

Es útil dividir el periodo de estudio alrededor del año 1993, por la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN). En el cuadro 3 se presentan: a) las tasas anuales de evolución de las variables producción anual combinada de los 16 cultivos básicos; b) la superficie de labor dedicada a los cultivos de ciclo corto y su índice de cultivo, y c) el índice de rendimiento de los 16 cultivos básicos, en los tres casos, para cada periodo parcial. Para calcular las tasas anuales de crecimiento o decrecimiento se usaron como bases los trienios: 1980-1982, 1992-1994, 2000-2002 y 2011-2013. La producción nacional combinada de 16 cultivos básicos creció alrededor de 1% anual en ambos periodos parciales. En el periodo 1980-1993, el drás tico decrecimiento del índice de cultivo actuó como freno al crecimiento de la producción combinada de 16 cultivos básicos, mientras la superficie de labor y el índice de rendimiento crecían significativamente. En cambio, en el mismo periodo y hasta el año 2013, el crecimiento del índice de rendimiento fue el motor único del crecimiento de la producción combinada de 16 cultivos básicos, mientras la superficie de labor dedicada a los cultivos de ciclo corto y el índice de rendimiento permanecían prácticamente estancados. Como se aprecia en esta sección, la variable índice de cultivo funciona de manera complementaria a las variables superficie de labor e índice de rendimiento para explicar los cambios en la variable producción nacional. Es de notarse la sensibilidad de la variable índice de cultivo a las políticas agrícolas que regulan el desempeño del campo. En el periodo 19811993, prevalecieron políticas agrícolas restrictivas que buscaron reducir el subsidio al campo y que alcanzaron su punto culminante en el ciclo primave ra-verano de 1993. En respuesta, el índice de cultivo se derrumbó a razón de 2.6% anual (cuadro 3 y figura 1). A partir del ciclo otoño-invierno 1993/1994 aparece el subsidio Procampo, que sería formalmente creado por decreto presidencial en 1994. Precisamente desde entonces y hasta el año 1997, el índice de cultivo se repuso a razón de 1.1% anual, decreciendo a la tasa anual de -0.15% en el periodo 2001-2012 (figura 1, cuadro 2 y cuadro 3). Conviene resaltar otro rasgo de la misma variable, que tendría que ver con su refinamiento para lograr mayor impacto en la producción nacional. Añadi ría eficiencia, reforzar y dirigir la política Procampo para estimular más el incremento del índice de cultivo en las mejores tierras de labor, tanto bajo riego como de buen temporal, que en las tierras de menor calidad. En el INIFAP y el Colegio de Postgraduados se ha investigado y publicado sobre las provincias agronómicas de la tierra de labor, tema pertinente a este refi namiento (González et al., 1991). Este grupo de investigación analizó el índice de cultivo de la tierra de labor de México en otro documento y sugirió acciones concretas para incremen-

PLAN ESTRATÉGICO PARA EXPANDIR LA PRODUCCIÓN DE GRANOS

297

CUADRO 3

TASAS ANUALES DE CAMBIO DE LA PRODUCCIÓN COMBINADA DE 16 CULTIVOS BÁSICOS, DE LA SUPERFICIE DESTINADA A LOS CULTIVOS DE CICLO CORTO, DEL ÍNDICE DE CULTIVO Y DEL ÍNDICE DE RENDIMIENTO EN LOS PERIODOS 1980-1993, Y 1999-2001

Periodo

Tasas anuales de cambio (%) de cuatro variables en tres periodos1 Producción

Superficie de labor

Índice de cultivo

Índice de rendimiento

1981-1993

1.30

2.1

-2.60

1.9

1993-2001

2.00

-0.4

1.10

1.2

2001-2012

0.03

-0.3

-0.15

1.3

1 Las variables de referencia son: producción combinada anual de 16 cultivos básicos, en millones de toneladas; superficie de labor en cultivos dedicada a todos los cultivos de ciclo corto en millones de hectáreas; el índice de cultivo de todos los cultivos de ciclo corto y el índice de rendimiento de 16 cultivos básicos en ton/ha (cuadro 2). En todos los casos se usó promedios móviles de tres años.

tarlo hasta la unidad en el contexto nacional, según el régimen hídrico y la calidad de la tierra de labor (Turrent, 1993). Solamente se añadirá, en su re fuerzo, que estudios recientes del INIFAP muestran que es factible producir maíz de riego a razón de ocho t/ha durante el ciclo otoño-invierno en un millón de hectáreas de tierras de labor del sur-sureste del país (Turrent et al., 2004). Estas tierras permanecen ociosas en la actualidad en ese ciclo, por carecer de infraestructura de riego, aunque están cercanas a fuentes abundantes de agua dulce. En esa región, el país recibe anualmente 62% de su recurso total de agua dulce. El aprovechamiento futuro de este recurso in crementará de manera significativa los índices de cultivo y de rendimiento. En resumen, se puede asentar que la variable índice de cultivo responde a políticas de fomento y puede incrementarse en el campo mexicano, como lo demuestran el valor logrado en 1981 bajo la política del Sistema Alimentario Mexicano y los valores de la unidad y aún mayores que se observaron en Asia a finales del siglo pasado (FAO, 1993). El índice de rendimiento es una variable estructuralmente más compleja que el índice de cultivo, porque aquella añade variables como el clima, la disponibilidad de capital, de asistencia técnica y otras, a todo lo que afecte la decisión de sembrar. El índice de cultivo es una variable ex ante, en tanto que el índice de rendimiento es variable ex post, en relación con el ciclo de cultivo. Sin embargo, el índice de rendimiento potencial del campo mexicano responde al avance en investigación agrícola y a los programas públicos de fomento, en su tendencia de plazo largo. Turrent et al. (1997) muestran el cre

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ANTONIO TURRENT F., JOSÉ ISABEL CORTÉS F., ALEJANDRO ESPINOSA C.

cimiento en el rendimiento potencial nacional de maíz y en el coeficiente de aprovechamiento tecnológico, que definen como la relación entre el rendimiento de maíz promedio nacional observado y el potencial. En el periodo entre 1978 y 1995, el rendimiento potencial nacional de maíz creció a la tasa anual de 1.8%, el coeficiente de aprovechamiento tecnológico a 1.3% y el rendimiento promedio observado al 3.4%. En su plan de investigación sobre maíz, el INIFAP adopta los supuestos de que el rendimiento potencial nacional de maíz crecerá a la tasa de 0.8% en el periodo 1995-2010, mientras que la tasa de crecimiento del coeficiente de aprovechamiento tecnológico crecerá a una tasa anual ubicada entre 0.8% y 1.3%. La variable “rendimiento potencial nacional de maíz” mide el progreso tecnológico, y el coeficiente de aprovechamiento tecnológico mide el progreso en la transferencia de tecnología. De la misma manera que lo hace con el maíz, el INIFAP desarrolla tecnología para los 16 cultivos básicos en consideración y para otros más, en cumplimiento de las políticas de fomento establecidas por la SAGARPA. El proceso de transferencia de tecnología responde a un complejo de factores también regulados por las políticas de la SAGARPA. En resumen, la variable índice de rendimiento tiene una tendencia al crecimiento en el plazo largo en México, como resultado de los programas de investigación y de transferencia de tecnología. Se ajustó un modelo Cobb-Douglas (Heady y Dillon, 1961) a la serie de datos del cuadro 2, según los procedimientos explicados en Turrent et al. (1999). La ecuación 4 resulta de este proceso: PC = (SL) 1.01794 (IC) 0.95368 (INS)0.22112 (IR) 0.74161 (4) PC significa producción anual calculada de los 16 cultivos, según la ecuación 4; SL es la superficie de labor dedicada a todos los cultivos de ciclo corto, IC es el índice de cultivo para los mismos cultivos de ciclo corto, INS es el índice no siniestro e IR es el índice de rendimiento de los 16 cultivos previamente enlistados. Las cinco variables de la ecuación 4 fueron transfor madas a su logaritmo de base 10, ajustándose una ecuación lineal sin intercepto. El modelo explica 99.9% de la variación observada de la variable dependiente (34 observaciones, error estimado con 30 gl); en la producción anual combinada de los 16 cultivos seleccionados; la F calculada es 101.906, significativa al 1/10000; los límites de los números condicionantes de la ecuación de regresión son 65.35 y 542.81, lo cual sugiere una casi-multico linealidad moderada. A continuación se hará un ejercicio exploratorio sobre la carrera de los alimentos y de la población durante la primera mitad de este siglo, a partir de lo hasta aquí examinado. El Consejo Nacional de Población proyecta que

PLAN ESTRATÉGICO PARA EXPANDIR LA PRODUCCIÓN DE GRANOS

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la población nacional será de 137 millones en el 2030 y de 150 millones en el 2050 (CONAPO, 2017). Se hizo el cálculo de las producciones nacionales de 16 granos básicos requeridos por las poblaciones nacionales, según CONAPO, y para varios niveles de dependencia de importaciones (cuadro 4). Se adoptó el supuesto de que el nivel de importación relativo al consumo aparente en el quinquenio 1995-1999, de los diez granos básicos conside rados por el Centro de Estudios de Finanzas Públicas (CEFP, 2001), sería una razonable aproximación para los 16 granos básicos del presente estudio. En el cuadro 5 se presenta el ejercicio de predicción de la producción de 16 cultivos básicos bajo varios escenarios, a partir de las ecuación 4. Este ejercicio presupone lo necesario, pero principalmente lo referente a dos factores: 1. El clima: no habrá cambio significativo entre los parámetros de la va riación del clima prevaleciente en el periodo 1980 a 2004, id est medias, varianzas y valores extremos de esos parámetros con respecto a los próximos 15 a 20 años. 2. El uso de semillas: no habrá cambio significativo en cuanto al desarrollo, uso de variedades mejoradas y uso de razas nativas, particularmente en maíz y frijol, dentro de los límites históricos, i.e. las razas nativas de maíz y frijol seguirán siendo sembradas en los agroecosistemas de maíz y frijol limitativos (Turrent et al., 2010), y serán protegidos de la contaminación con transgénicos como lo especifica la Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados. En la última columna del cuadro 5 se muestra la población equivalente del país que correspondería al nivel de producción, según la ecuación 4, bajo el supuesto de que el consumo aparente se alcanza con 10% de importa ción y usando al quinquenio 1995-1999 como base. El primer escenario corresponde a lo observado en el quinquenio 1980-1984 y el escenario 2 a lo observado en el quinquenio 2009-2013. La producción promedio de los 16 granos básicos alcanzada en este segundo periodo: 33.5720 millones de toneladas anuales, alcanzaría para alimentar una población nacional igual a 82.75 millones de habitantes, suponiendo un 10% de dependencia alimen taria del exterior (cuadro 4); en tanto que la población nacional fue de 114.228 millones de habitantes en 2010. El escenario 3 presupone la mismas SL, IR e INS que el escenario 2, explorando el efecto del máximo valor del IC que fue alcanzado en 1981 bajo el Sistema Alimentario Mexicano. La producción calculada es de 44.424 millones de toneladas anuales de los 16 cultivos básicos, que alimentarían una población igual a 109.498 millones de habitantes, ligeramente inferior a la observada en 2010 (bajo el supuesto

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ANTONIO TURRENT F., JOSÉ ISABEL CORTÉS F., ALEJANDRO ESPINOSA C.

CUADRO 4

PRODUCCIÓN NACIONAL AGREGADA DE 16 GRANOS BÁSICOS REQUERIDA SEGÚN SEIS NIVELES DE IMPORTACIÓN, PARA IGUALAR LOS CONSUMOS APARENTES ASOCIADOS A LA POBLACIÓN NACIONAL

Año

Población nacional1 (millones)

Producción nacional de 16 granos (millones de ton)2 según seis niveles de importación (porcentaje del consumo aparente) 0

2010

114.228

51.492

46.343

38.619

36.044

33.470

30.895

2015

121.006

54.548

49.093

40.911

38.184

35.456

32.729

2020

127.092

57.291

51.562

42.968

40.104

37.239

32.629

2025

132.584

59.767

53.790

44.825

41.837

38.849

35.860

2030

137.481

61.974

55.777

46.481

43.381

40.283

37.184

2040

145.416

65.551

58.996

49.163

45.886

42.608

39.331

2050

150.838

67.996

61.192

50.997

47.597

44.197

40.798

Fuente: Consejo Nacional de Población. 2017, Proyecciones de la población de México al 2050. Se usa como referencia el consumo aparente y el nivel de importaciones del quinquenio 19951999 (CEFP, 2001) bajo el supuesto, de dependencia lineal simple entre el consumo y la población nacional.

1 2

de 10% de dependencia del exterior). El escenario 4 explora la combinación de los máximos valores de SL, IC e IR observados en diferentes años de la serie de tiempo evaluada. Esta combinación sería suficiente para alimentar a la población actual hasta el año 2020 (cuadros 4 y 5). El escenario 5 añade el incremento del IC hasta la unidad alcanzable en México, según Turrent (1993). Con este escenario se satisfaría el 90% de la demanda de alimentos de una población nacional del orden de 150 millones de habitantes. Los es cenarios 6 y 7 exploran valores de SL y de IR no observados, pero que corresponden al ámbito de lo factible en el campo mexicano. En el ejercicio de predicción (cuadros 4 y cuadro 5) se da por factible el incremento en la superficie de labor hacia los finales del primer cuarto del siglo. Lo que aquí se presupone es que la sociedad demandará que se dé por concluida la separación entre los usos agrícola y pecuario del agroecosistema (campo mexicano), por ser técnicamente más eficiente. La “reserva de tierras de labor” (nueve millones de hectáreas), que en su mayoría está bajo uso ganadero extensivo, podrá ser usada según lo supuesto, preferentemente en sistemas agropecuarios en los que el cultivo de especies de ciclo corto (forrajeras o de uso alimenticio) y la disponibilidad de riego sean la regla. Es-

PLAN ESTRATÉGICO PARA EXPANDIR LA PRODUCCIÓN DE GRANOS

301

CUADRO 5

PROYECCIONES DE LA PRODUCCIÓN COMBINADA DE 16 CULTIVOS BÁSICOS1 EN FUNCIÓN DE LA SUPERFICIE DESTINADA A LOS CULTIVOS DE CICLO CORTO Y LOS ÍNDICES DE CULTIVO Y DE RENDIMIENTO

Superficie de labor2 Escenario (millones de ha)

Índice de cultivo3 (fracción)

Producción Índice Índice de Población calculada4 de no rendimiento equivalente5 (millones (millones) siniestro ton/ha de ton)

TLCCC

INS

21.223

0.7754

0.852

1.657

24.799

64.126

24.990

0.6271

0.879

2.608

33.572

82.750

24.990

0.8412

0.879

2.608

44.424

109.498

27.165

0.8412

0.879

2.873

51.957

128.066

27.165

1.0000

0.879

2.873

61.273

151.027

27.165

1.0000

0.879

3.000

63.272

155.956

30.000

1.0000

0.879

3.000

70.000

172.536

1 Se incluye a seis cereales: maíz, sorgo, trigo, arroz, cebada y avena; seis leguminosas comestibles: frijol, haba, cacahuate, lenteja, garbanzo blanco y arvejón; y cuatro oleaginosas: soya, ajonjolí, cártamo y girasol. 2 Superficie de labor destinada a todos los cultivos de ciclo corto (TLCCC) aunque no necesariamente sembrada. 3 Índice de cultivo de todos los cultivos de ciclo corto (IC). 4 Se usa la ecuación 4. 5 La población equivalente presupone un nivel de importación del 10% del consumo aparente (cuadro 4).

te uso agropecuario podría incrementar la carga animal por hectárea y a la vez liberar alimentos de origen vegetal y animal para el consumo nacional directo. CONCLUSIONES 1. Bajo los supuestos 1 y 2, previamente examinados, el campo mexicano tiene los recursos de tierra de labor, clima, agua y tecnología para producir los 16 granos básicos que demanda el incremento previsible en la población nacional durante la primera mitad del siglo XXI. Sin embargo, será necesario realizar cambios en: a) la intensidad con la que

302

ANTONIO TURRENT F., JOSÉ ISABEL CORTÉS F., ALEJANDRO ESPINOSA C.

se aprovecha la tierra de labor, b) llevar el manejo de la tierra a un nivel más cercano a su potencial de producción, y c) realizar cambios del marco jurídico para fomentar la explotación integral agropecuaria. 2. La producción del campo puede representarse como un sistema con componentes de capacidad (cantidad de tierra de labor, índice de cul tivo) y de intensidad (índice de rendimiento). El índice de cultivos de ciclo corto fue 0.6273 en el periodo 2009-2013, lo que indica que por lo menos 37.27 hectáreas de cada cien dedicadas a los cultivos de ciclo corto, se mantuvieron ociosas. 3. La experiencia reciente (1980-2013) del campo mexicano, muestra que la variable índice de cultivo responde fuertemente a las políticas de incentivo y desincentivo. Durante 1981 se alcanzó 0.8412, valor má ximo del periodo de estudio, mientras que el valor mínimo absoluto 0.5524 se alcanzó en 1993. El incentivo PROCAMPO impulsó la recu peración parcial de este índice en el periodo 1993-2001. 4. Con la combinación de (a) el incremento en la tierra de labor dedicada a los cultivos de ciclo corto hasta 27 millones de hectáreas, (b) un índice de cultivo igual a la unidad y (c) un índice de rendimiento igual al máximo observado de 2.87285, se podrá lograr la producción del orden de 61.27 millones de toneladas de 16 granos básicos. Esta producción más la importación del 10% del consumo aparente, igualaría a la demanda de una población nacional de 151 millones de habitantes, suponiéndose lo necesario. 5. Es necesario prohibir la siembra de maíz transgénico en México porque no añade al potencial productivo de maíz del país, y porque amenaza la integridad genética de las razas nativas de maíz y sus parientes silvestres. BIBLIOGRAFÍA Benbrook, C. 2001), “When does it Pay to Plant Bt Corn? Farm-Level Econo mical Impacts of Bt corn, 1196-2001”, en Institute for Agricultural and Trade Policy, disponible en <http://www.iatp.org>, consultado en abril de 2011. Benbrook, C. (2009), “Impacts of Genetically Engineered Crops on Pesticide Use in the United States, the First Thirteen Years”, en Critical Issue Report, The First Thirteen Years, disponible en <http://www.organic-centerorg>, consultado en abril de 2011. Calva, J.L., L.R. Carrasco, S. Díaz, E. Escamilla, L.R. García,, M.A. Gómez, G. Gómez, A. Jiménez, A. Merino, M. Muñoz, P. Odermatt, F.J. Ramírez,

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PROPUESTA DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA EL APOYO Y FOMENTO DE LA AGRICULTURA ORGÁNICA Y ECOLÓGICA MANUEL ÁNGEL GÓMEZ CRUZ* LAURA GÓMEZ TOVAR**

INTRODUCCIÓN La agricultura convencional presenta severos problemas ambientales, entre los que se pueden citar: a) erosión y pérdida de la fertilidad del suelo; b) agotamiento de las reservas de nutrientes; c) contaminación de los mantos acuíferos (principalmente con nitratos); d) contaminación de aguas superficiales con residuos de plaguicidas y fertilizantes; e) eutroficación de los cuerpos de agua; f) acidificación y salinización de los suelos; g) mayor inci dencia de plagas y enfermedades atribuibles a que se utilizan cada vez más mayor cantidad de plaguicidas y se elimina a los enemigos naturales, por lo que las plagas adquieren mayor resistencia; h) pérdida de la biodiversidad; i) destrucción de la capa de ozono, y j) contribución al calentamiento del planeta y al cambio climático (Altieri y Nicholls, 2006). La agricultura con vencional es insostenible a largo plazo, no tiene el potencial para producir alimentos en el futuro, pues está erosionando las condiciones y recursos que la hacen posible (Gliessman, 2002). A nivel mundial la agricultura es responsable por el 13% de los gases de efecto invernadero, consume el 70% del agua dulce disponible y anualmente se le atribuyen de tres a cinco millones de envenenamientos por pesticidas, con un total de 40 mil muertes al año (UNEP, 2011). La Evaluación Internacional del Conocimiento, la Ciencia y Tecnología Agrícolas para el Desarrollo (IAASTD) —realizada por 400 expertos internacionales con el consenso de 58 países (México no participó) en 2008— concluyó que el énfasis * Director del Centro de Investigaciones Interdisciplinarias para el Desarrollo Rural Integral (CIIDRI) de la Universidad Autónoma Chapingo. ** Profesora-investigadora del Departamento de Agroecología, Universidad Autónoma Chapingo e investigadora del CIIDRI. [307]

308

MANUEL ÁNGEL GÓMEZ CRUZ, LAURA GÓMEZ TOVAR

en el aumento de los rendimientos y un mayor uso de energía fósil en la agricultura ha traído consecuencias graves para el ambiente, cada año dos mil millones de hectáreas y 1 600 millones de personas son afectadas por la degradación de suelos en el planeta; la agricultura es responsable del 60% de las emisiones de metano y 50% de óxido nitroso (gases de invernadero), y se tiene eutroficación como consecuencia del uso indiscriminado de fertili zantes nitrogenados en más de 140 zonas marinas, lo que ya no permite el crecimiento de vida acuática, por lo tanto se ha afectado substancialmente la actividad de la pesca. Adicionalmente, la agricultura es la causa más im portante de pérdida de biodiversidad en el planeta. Ante estos hechos, este grupo de expertos recomendó aprovechar el aspecto multifuncional de la agricultura, producir alimentos con sustentabilidad ambiental, social y económica; por lo que los retos actuales y futuros requieren de aplicaciones integradoras e innovadoras del conocimiento agrícola (formal, tradicional y comunitario) y de nuevos enfoques para el manejo de los recursos naturales (McIntyre et al., 2009). La agricultura orgánica, también denominada ecológica, biológica, entre otros calificativos, es un sistema de producción que mantiene y mejora la salud de los suelos, los ecosistemas y las personas. Se basa fundamentalmente en los procesos ecológicos, la biodiversidad y los ciclos adaptados a las condiciones locales, sin usar insumos que tengan efectos adversos. La agricultura orgánica combina tradición, innovación y ciencia para favorecer el medio ambiente, promueve relaciones justas y una buena calidad de vida para todos los que participan en ella (IFOAM, 2016). Para que un sistema de producción se considere como orgánico, debería cumplir con los cuatro principios que la Federación Internacional de Movi mientos en Agricultura Orgánica (IFOAM) ha definidos como básicos: 1) ecología, es decir, basarse en principios ecológicos; 2) salud, sano para el suelo, las plantas y las personas; 3) justicia, busca que se instrumenten sis temas que sean socialmente justos, y 4) precaución, al no utilizar tecnologías y materiales que no hayan demostrado ser seguros para la humanidad (IFOAM, 2016). Sin embargo, algunas personas han mal interpretado el con cepto de orgánico, haciendo una substitución de insumos convencionales por naturales. De acuerdo a los principios de IFOAM, estos sistemas de producción no debieran denominarse orgánicos. En la academia se contrapone erróneamente la agricultura orgánica y la agroecología, cuando no debería de ser si se aspira y se ponen en práctica los principios de la agricultura or gánica. No se puede concebir a la agricultura orgánica sin agroecología, es una de las formas de agricultura ecológica que esta ciencia integra. Si existen practicantes que con la lógica de exportar y búsqueda de precios premium dicen hacer agricultura orgánica, ello es erróneo.

EL APOYO Y FOMENTO DE LA AGRICULTURA ORGÁNICA Y ECOLÓGICA

309

Para México, la agricultura orgánica es una opción viable dadas las bondades que ofrece al país, pues está vinculada con la geografía de la pobreza, principalmente con pequeños productores con una superficie menor de tres hectáreas, 22 grupos indígenas y 35% de mujeres, quienes son responsables de la producción, además de que está ligada a una forma de producción que protege y conserva a los recursos naturales. En el país, los apoyos al agro benefician principalmente a: a) aquellos agricultores que tienen más tierra (p.e. Proagro, antes Procampo); b) a los que comercializan mayores volúmenes de producción (p.e. los programas de ASERCA); c) a los que utilizan una mayor cantidad de agrotóxicos y maquinaria, por ejemplo, programa de equipamiento rural (Fox y Height, 2010). En general son subsidios y apoyos ambientalmente dañinos, mientras que los productores orgánicos no pueden competir en dichas categorías. No existe una política integral que apoye en forma específica el desarrollo de la agricultura orgánica y permita que sus beneficios se catalicen, tanto para los productores como para el resto de la sociedad. En el presente capítulo se abordan: a) situación mundial y políticas exteriores en fomento a la agricultura orgánica; b) situación de la agricultura orgánica en México; c) cambios en el sector orgánico mexicano; d) problemática, y e) se aborda una propuesta de política pública para la agricultura orgánica mexicana. SITUACIÓN MUNDIAL Y POLÍTICAS EXTERIOR EN FOMENTO A LA AGRICULTURA ORGÁNICA

La superficie orgánica mundial reportada por el FIbL-IFOAM-Organics (2017) agrupa 50.9 millones de hectáreas (ha) de cultivos y 39.7 millones de ha en áreas no agrícolas (p.e. ganadería) y de recolección silvestre. Entre los países con mayor desarrollo en superficie destacan: Australia con 22.2 millones de ha (crecimiento de cinco millones de ha desde 2015), Argentina con 3.1 millones de ha y Estados Unidos con dos millones de ha. México ocu pa el doceavo lugar con 600 mil hectáreas (FiBL-IFOAM, 2016, citado por Gómez y Gómez, 2017). Entre los países que han convertido una mayor proporción de su tierra agrícola a la producción orgánica sobresalen 11 que ya superan el 10% del total de su superficie; estando en los primeros lugares: 1) Liechtenstein con 30.2%; 2) Austria con 21.3%, y 3) Suecia con 16.9% (figura 2). En America Latina destaca recientemente Uruguay con 1.3 millones de hectáreas orgánicas y 9% de su tierra agricola convertida a orgánica (FiBL-IFOAM-Organics International, 2017).

310

MANUEL ÁNGEL GÓMEZ CRUZ, LAURA GÓMEZ TOVAR

FIGURA 1

PAÍSES CON MAYOR PORCENTAJE DE ÁREA ORGÁNICA CON RESPECTO A SU SUPERFICIE CONVENCIONAL, 2017 (%) 35.00 30.00

30.20

Porcentaje

25.00

21.30

20.00

16.90 16.50 13.80 13.10 12.80 12.50

15.00

11.30 11.70

10.00

5.00

Finlandia

Italia

República Checa

Malvinas

Latvia

Suiza

Santo Tomé y Príncipe

Estonia

Suecia

Austria

Liechtenstein

0.00

FUENTE: FiBL-IFOAM-Organics International, 2017.

En términos del número de productores, a nivel mundial hay más de 2.4 millones. El 89% se ubica en los países en desarrollo con 12.8 millones de hectáreas cultivadas. México ocupa el cuarto lugar con más de 169 mil agricultores que practican la agricultura orgánica (figura 2), después de la India que cuenta con más de 585 mil productores, Etiopía con 203 mil y Uganda con más de 190 mil (FiBL-IFOAM-Organics International, 2017). El valor del mercado mundial de la agricultura orgánica en 2015 alcanzó los 81.6 mil millones de dólares, mostrando un crecimiento considerable, pues en el año 2000 las ventas abarcaron 17.9 billones de dólares. Los Estados Unidos ocupan el primer lugar con 35.8 miles de millones de dólares; en segundo lugar Alemania con 8.6 y en tercer lugar Francia con 5.5 (FiBLIFOAM-Organics International, 2017). En Europa central se encuentran los países que tienen un mayor gasto per cápita en alimentos orgánicos, varios de estos países superan ya 170 euros per cápita, como son los casos de Suiza, Dinamarca, Luxemburgo y Suecia. El promedio a nivel mundial en gasto per cápita es de 11.1 dólares (FiBLIFOAM-Organics International, 2017). La experiencia internacional demuestra que cuando existe una política adecuada para la agricultura orgánica, se obtienen resultados exitosos. En los

EL APOYO Y FOMENTO DE LA AGRICULTURA ORGÁNICA Y ECOLÓGICA

311

FIGURA 2

PRINCIPALES PAÍSES POR NÚMERO DE PRODUCTORES ORGÁNICOS EN EL MUNDO, 2017 600 000 500 000 400 000 300 000 200 000 100 000 0

India

Etiopía

Uganda

México

Filipinas

FUENTE: FiBL-IFOAM-Organics International, 2017.

últimos años, diversas razones de carácter ambiental, social, económico y político han generado, obligado y motivado a reorientar esfuerzos públicos para el desarrollo de la agricultura orgánica en el mundo (Ortigoza, 2010). Dinamarca, en 1987, fue el primer país en desarrollar una política activa para el fomento de la agricultura orgánica, que junto a Finlandia, Países Bajos y Francia, formularon políticas de apoyo con metas específicas de crecimiento del sector y propuestas dirigidas a resolver los problemas y a potenciar las iniciativas. Posteriormente, Alemania utilizó este esquema, y actualmente la Unión Europea y países vecinos cuentan con políticas de apoyo al sector en el marco de su Plan de Actuación Europeo sobre la Alimentación y la Agricultura Ecológica (op. cit.). Algunos países de Latinoamérica y el Caribe han venido definiendo políticas y estrategias para el fomento del sector orgánico. En 2001, Costa Rica estableció el Programa Nacional de Agricultura Orgánica (PNAO), Ar gentina decretó el Programa Nacional de Producción Orgánica (PRONAO); Perú, en 2003, puso en marcha el Plan Nacional de Fomento de la Agricultura Ecológica/Orgánica; en 2005, Brasil creó el Programa de Desarrollo de la Agricultura Orgánica (Pro-Orgánico), Nicaragua propuso la Estrategia Na cional para el Fomento de la Producción Orgánica; Paraguay, en 2008, estableció la Estrategia Nacional para el Fomento de la Producción Orgánica Agroecológica. Actualmente, en 19 países más de la región de América La tina y el Caribe existe algún tipo de instrumento jurídico con mayor o menor desarrollo para el fomento de la actividad (Ortigoza, 2010). Véase el cuadro 1.

312

MANUEL ÁNGEL GÓMEZ CRUZ, LAURA GÓMEZ TOVAR

CUADRO 1

PRINCIPALES POLÍTICAS EN FOMENTO DE LA AGRICULTURA ORGÁNICA EN EL MUNDO Año

País

1987

Dinamarca. Política de Fomento. Programa de certificación gratuito por el Estado, Sello Nacional, Iniciativa Dinamarca orgánica.

80 y 90’s

Finlandia, Holanda, Francia. Políticas de apoyo con metas específicas de crecimiento del sector.

1997

Austria. Fondo para la investigación en Agricultura Orgánica. En el 2000, el 97% de las granjas orgánicas recibieron incentivos gubernamentales (de US$139-695 /ha).

1999

Regulación para toda la Unión Europea (EU 2092/91). Actualmente en vigor los reglamentos EU 834/2007 y EU 889/2008.

2001

Costa Rica y Argentina establecieron el Programa Nacional de Agricultura Orgánica, Programa Nacional de Producción Orgánica (PNAO y PRONAO, respectivamente).

2002

Estados Unidos establece su marco normativo con el Programa Nacional Orgánico (NOP).

2005

Brasil. Programa de Desarrollo de la Agricultura Orgánica (Pro-Orgánico) y Nicaragua propuso la Estrategia Nacional para el Fomento de la Producción Orgánica.

2008

Unión Europea, 2008. Plan de Actuación Europeo sobre la Alimentación y la Agricultura Ecológica. Actualmente 27 países con planes de acción.

Actualmente

Estados Unidos. A través de la Farm Bill canaliza recursos hacia el sector (crédito, comercio, seguros agrícolas y para la transición).

Actualmente

19 países en América Latina y el Caribe tienen algún instrumento jurídico para el fomento de la actividad orgánica.

Actualmente

México. Apoyos aislados a través de FIRCO. Marco normativo completo.

FUENTE: Ortigoza, 2010.

En Estados Unidos, desde el 2002, se estableció el Programa Nacional Orgánico (NOP, por sus siglas en inglés), a través de la Farm Bill en 2008 (Ley Alimentaria, de Conservación y Energía); se incluye un incremento de cinco veces los recursos presupuestarios necesarios para los programas orgánicos, principalmente para apoyar la investigación y la certificación orgánica. La legislación incluye también nuevas disposiciones orgánicas sobre crédito,

EL APOYO Y FOMENTO DE LA AGRICULTURA ORGÁNICA Y ECOLÓGICA

313

comercio y seguros agrícolas. Otras disposiciones orgánicas son incluidas en el Título de Conservación y tienen por objeto ayudar a los productores con la transición a este sistema de producción (Ortigoza, 2010). En el cuadro 1 se resumen algunas políticas a nivel mundial. SITUACIÓN DE LA AGRICULTURA ORGÁNICA EN MÉXICO A diferencia de los otros sectores agropecuarios del país, el sector orgánico ha crecido en medio de la crisis agroalimentaria. La superficie orgánica, el número de productores, las divisas generadas y el número de empleos presentan un dinamismo anual cercano al 15% en su tasa de crecimiento a partir de 1996 (véase el cuadro 2). La superficie orgánica nacional ha crecido 17% anual desde 1996, por lo que cubre 600 mil ha para 2017. Adicionalmente se tiene más de un millón de hectáreas de recolección, por ejemplo en la Península de Yucatán para la producción de chicle, en otros casos productos como tomillo, damiana, jio tilla y áreas de pecoreo para la producción de miel orgánica. La producción de este tipo de agricultura integra casi 170 mil productores. La agricultura orgánica constituye una actividad económica importante en la generación de empleos y divisas. Su adopción requiere en promedio 30% más de mano de obra por hectárea con respecto a la producción convencional, contribuyendo de esta forma a la creación de alrededor de 245 mil empleos directos. Sin embargo, los costos totales en promedio se reducen en 20%. México es reco nocido a nivel mundial por la producción de café orgánico; y sus características agroecológicas le dan ventaja comparativa también en la producción de hortalizas de invierno, berries, aguacate, mango, cítricos y otras frutas tropicales, cuyo mercado se ha orientado fundamentalmente al comercio internacional, creando 600 millones de dólares en divisas. Con respecto al número de operadores certificados por las agencias de certificación, se pueden estimar más de 4 mil. Una operación certificada pue de ser una organización de pequeños productores (integra grupos desde 30 miembros hasta más de dos mil socios), una empresa privada individual o un rancho, o bien una empresa que tramita la certificación de pequeños productores y medianos con hasta 300 productores cada una (p.e. Citrex en Veracruz, La Huerta en Aguascalientes, Desamex en varios estados del país), y productores familiares que producen para autoconsumo y venden sobretodo en mercados locales y tianguis (al menos hay mil en el país). Entre las agencias de certificación Certimex, Agricert y Mayacert, en 2015 certificaban 1 800 operadores orgánicos (Blas, 2017). Certimex, la primer agencia de certificación mexicana (creada principalmente por organizacio-

13 176 13 785 34 293

Número de productores

Empleos directos

Divisas (US$1 000)

72 000

32 270

27 914

54 457

1998

139 404

60 918

33 587

102 802

2000

*Estimación. Nota: se tiene adicionalmente un millón de ha de áreas de recolección. FUENTE: elaboración propia.

21 265

Superficie (ha)

1996

270 503

150 914

83 174

307 692

2004/2005

394 149

172 293

128 862

378 693

2007/2008

EVOLUCIÓN DE LA AGRICULTURA ORGÁNICA EN MÉXICO, 1996-2017

CUADRO 2

600 000

245 000

169 570

600 000

2017*

14.60

14.68

12.93

17.23

Tasa de crecimiento anual

314 MANUEL ÁNGEL GÓMEZ CRUZ, LAURA GÓMEZ TOVAR

EL APOYO Y FOMENTO DE LA AGRICULTURA ORGÁNICA Y ECOLÓGICA

315

nes de pequeños productores) reporta para el año 2017, 193 operaciones certificadas con una superficie de 213 mil ha, 63 mil productores y 213 mil ha. Certifican 78 organizaciones de pequeños productores, 57 ranchos y 59 empresas privadas (Reyes, 2017, información directa). Por otro lado, Green Corner, en su rancho produce cerca del 1% de lo que se vende en sus seis tiendas en la Ciudad de México, por lo que su abastecimiento se obtiene de más de 500 productores pequeños, medianos y algunos grandes. En México se estima que se cultivan más de 100 cultivos orgánicos, habiendo presencia en todos los estados de la República. De acuerdo a las características agroecológicas del territorio nacional, se distribuye de forma diferencial la producción: Chiapas, Oaxaca y Veracruz concentran la mayor parte de la producción de café orgánico en sistemas de policultivo bajo som bra y cafetales tipo “rusticanos”, con una producción organizada en diferentes figuras jurídicas (Sociedades de Producción Rural, Uniones de Productores, S.S.S., Cooperativas, etc.); Michoacán presenta la mayor producción de aguacate (siendo México el primer país a nivel mundial), berries (fresa, zar zamora, frambuesa y otras) y mango orgánico; Veracruz repunta ampliamente en la producción de cítricos orgánicos; Sinaloa, Baja California, Baja California Sur y Guanajuato destacan en la producción de hortalizas y hierbas orgánicas; Chihuahua en manzana orgánica; y recientemente se reporta el cultivo de nuez pecanera en Coahuila, etcétera. Para 2010, la mayor parte de la superficie orgánica nacional se concentraba en sólo algunos cultivos, habiendo más de 170 mil ha de café orgánico, 35 mil ha de hortalizas y hierbas, 31 mil ha de aguacate, 12 mil ha de mango. Para 2017 se perciben cambios importantes en la producción, por ejemplo, en la de mango se amplió a varios estados del país: Sinaloa, Michoa cán, Guerrero, Nayarit y Chiapas. La producción de cítricos se ha incrementado a partir de los problemas de producción de los cítricos orgánicos en Brasil con HLB (Huanglongbing), y varios estados del país se han insertado en esta forma de producción: Veracruz, Oaxaca, Nuevo León, Puebla, entre otros. La gran demanda a nivel mundial, en particular de los Estados Unidos y los altos precios de los frutos rojos (berries, frutillas), han estimulado la reconversión orgánica en Michoacán, Jalisco, Nayarit, Morelos, Guanajuato, Estado de México y otros estados del país. La producción de aguacate sigue presentando precios favorables (los más altos en su historia) y buena demanda, continuándose el establecimiento de huertas orgánicas en Michoacán, Jalisco y otros estados. Cada vez más empresas comercializadoras muestran interés en producción de hortalizas orgánicas (hay más de 40 especies distintas, aunque lo que más producen son jitomate, chile y pepino), incluso con el uso de sustratos orgánicos en invernaderos en los estados de Nayarit, Guanajuato, Jalisco, Hidalgo, Morelos y la Península de

316

MANUEL ÁNGEL GÓMEZ CRUZ, LAURA GÓMEZ TOVAR

Yucatán. La demanda de hortalizas frescas para el mercado interno cerca del centro del país ha favorecido a que un mayor número de unidades de producción familiar produzca este tipo de productos para los tianguis orgánicos, alternativos y naturales, así como para surtir la demanda de miles de tiendas orgánicas que se han establecido recientemente. Para 2010, existían 47 unidades de producción pecuarias en todo el país (véase el cuadro 3). Veracruz y Tabasco son los principales estados productores, principalmente con carne de res, mientras que en menor cantidad aparece la producción de leche y otros tipos de ganado (borregos, pollo, etc.). Recientemente se ubican un mayor número de productores produciendo huevo y carne de pollo en los estados del centro del país: Estado de México, Querétaro, Guanajuato, Morelos. También se suman 43 mil ha de pastoreo para producción de carne en los estados del norte, principalmente en Nuevo León. La apicultura continúa como actividad importante, para 2010 había 23 unidades de producción, en su mayoría organizaciones sociales de productores en Quintana Roo, Campeche, Yucatán y Oaxaca, sumando más de 3 700 productores y más de 37 mil colmenas, con una producción de 1 326 toneladas, donde cerca del 60% se exporta principalmente al mercado europeo con un valor de 3.5 millones de dólares. Los apicultores orgánicos han sido importantes promotores junto con otras organizaciones de la sociedad civil, CUADRO 3

SUPERFICIE DE PRODUCCIÓN PECUARIA ORGÁNICA POR ESPECIE, 2004-2010 (HA Y %) Superficie Especie

2004/2005

2010

Hectáreas

(%)

Hectáreas

(%)

9 122.20

60.00

5 796.80

95.83

Bovinos de carne y leche

771.60

5.10

128.00

2.12

Bovinos de leche

482.00

3.20

n.d.

Ovinos

353.00

2.30

60.00 64.20

1.06

10 728.80

100.00

6 049.00

100.00

Bovinos de carne

Otros Total Nacional

FUENTE: Gómez Cruz et al., 2010.

n.d. 0.99

EL APOYO Y FOMENTO DE LA AGRICULTURA ORGÁNICA Y ECOLÓGICA

317

de impedir la siembra de soya transgénica en la Península de Yucatán para evitar el peligro que esto tendría para su actividad económica, pues una miel contaminada con polen transgénico no podría ser comercializada como orgánica. CAMBIOS EN EL SECTOR ORGÁNICO MEXICANO Composición del sector En la década de los noventa y al inicio del siglo XXI, cerca de la mitad de la superficie orgánica nacional estaba concentrada en la producción de café orgánico (176 mil ha, más del 25% del total de la superficie de café nacional se trabajaba con métodos orgánicos); los estados de Chiapas y Oaxaca concentraban el 50% de la superficie nacional. La cafeticultura orgánica era de las pocas opciones viables para los productores indígenas y campesinos organizados en distintas figuras jurídicas, certificando y comercializando en conjunto (uso de los sistemas internos de control para la certificación).1 La presencia indígena en el sector orgánico ha sido algo que caracteriza la agricultura orgánica nacional. Para 2008 el 83% del total de los productores eran indígenas, concentrando 22 etnias a nivel nacional, muchas de ellas incorporadas en el subsector de la cafeticultura orgánica (véase el cuadro 4). A partir de 2012, la cafeticultura nacional comenzó a tener problemas importantes con una raza muy severa de roya del café (Hemileia vastatrix), lo que también afectó a los productores orgánicos, pues no se usaban métodos preventivos para esta enfermedad; los equipos técnicos de las organi zaciones estaban poco capacitados al respecto y los centros de investigación del país tampoco les apoyaron de forma inmediata para brindar opciones para el manejo de dicha enfermedad, menos aún el gobierno. Posteriormente comenzaron con la instrumentación de estrategias de manejo de la enfermedad, con el uso de caldos minerales (caldo bordeles y caldo sulfocálcico, principalmente), poda, regulación de la sombra y mejoramiento de las estrategias de abonado para fortalecer el sistema de defensa de las plantas. En algunas zonas, por ejemplo en el estado de Oaxaca, muchos cafeti1 Certificación de agencia que se opera en organizaciones de pequeños productores. Los productores instrumentan con inspectores campesinos y un comité de aprobación una certificación previa a que revise la agencia, al llevarse a cabo la inspección externa por parte de ésta se evalúe sólo un porcentaje de productores (10% en promedio dependiendo de la agencia) y se compara con la documentación para ver si el sistema interno es capaz de detectar a los productores que no cumplen con las normas y emiten las sanciones respectivas.

318

MANUEL ÁNGEL GÓMEZ CRUZ, LAURA GÓMEZ TOVAR

CUADRO 4

NÚMERO Y GRUPOS ÉTNICOS DE PRODUCTORES AGRÍCOLAS ORGÁNICOS INDÍGENAS, POR ENTIDAD FEDERATIVA SELECCIONADA, 2007-2008 (NÚMERO Y %) Estado

Productores

Productores indígenas Número

(%)

Grupos étnicos

Chiapas

67 756

63 582

93.82

Tobilja, Zoque, Tzeltal, Tzotzil, Chol, Tojolobal, Maya, Chatino

Oaxaca

36 219

33 600

91.10

Zapoteco, Mixteco, Mixe, Chontal, Chatino, Cinanteco, Triqui, Mazateco, Cuicateo

Tabasco

5 432

2 173

40.00

Nahua

Veracruz

3 587

774

21.60

Nahua y Totonaca

Guerrero

1 747

646

37.00

Nahua y Mixteca

Puebla

2 283

2 208

96.70

Nahua y Totonaca

Otros

8 007

504

6.30

Total

125 031

103 487

82.77

Mazahua, Popoloca y Maya

FUENTE: Gómez Cruz et al., 2010.

cultores no habían abonado sus parcelas en los últimos años, por lo que las plantas literalmente quedaron devastadas después del ataque de la roya, disminuyéndose los rendimientos a una cuarta parte de lo que se cosechaba anteriormente, cuestionando la viabilidad económica de esta forma de producción. En algunas organizaciones, la roya vino a revolucionar y a mejorar los métodos de cultivo (más prácticas y de mejor calidad) y los servicios de las cooperativas brindados a sus socios, mejorando la capacitación, traba jando en la instalación de viveros con variedades resistentes a la roya, talle res de concientización, etc., todo ello financiado por dichas asociaciones; en otras organizaciones esto ha provocado la salida de los socios menos convencidos de los métodos orgánicos. Producto de lo anterior, algunas organizaciones se han declarado en quiebra (p.e. Federación Indígena Ecológica de Chiapas, FIECH, que aglutinaba 3 500 productores) o se han dividido en varias organizaciones. Es importante que el Estado vea cómo impulsar a los productores indígenas y campesinos que producen café orgánico, con una alta diversidad de especies, bajo sombra y con un vasto conocimiento ancestral. De lo contrario, estos cafetales y zonas de megadiversidad se perderán y se convertirán en tierras poco productivas de maíz y en potreros para ganado. Entre los cultivos nuevos que se han venido incorporando al sector orgánico y son practicados tanto por pequeños y medianos productores, se

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tiene al mango en diferentes partes del norte y sur del país. Otros productos con entrada continua de productores son las frutillas, incluso la empresa Driscolls incorporó en los últimos años 30 mil ha de fresa, frambuesas y zarzamoras, principalmente en el estado de Michoacán, pero al haber una extraordinaria demanda, otros estados del país se están sumando a la producción; se tiene todo tipo de productores involucrados, grandes empresas, productores chicos y medianos. La producción de aguacate orgánico se sigue consolidando a partir de la alta demanda del producto, tanto en modalidad convencional como en modalidad orgánica. Se trata de un cultivo de alta rentabilidad que en los años pasados recibía de los empaques certificados al menos 20 pesos por kilogramo de producto, lo que le asegura a los productores altos ingresos. Las jugueras y empresas comercializadoras de cítricos (Citrex-grupo Bimbo, IQC, Star Juices–Cadereyta, Nuevo León) que operan en el país han visto incrementada la demanda de diferentes partes del mundo (Europa, Estados Unidos, Japón, etc.), lo que les ha llevado a fomentar la producción de orgánicos con pequeños productores a través de la certificación de agencia (con Sistemas Internos de Control que operan las mismas empresas), pagando estas compañías la certificación. Desafortunadamente, algunas empresas están vendiéndoles insumos orgánicos comerciales a los productores con altos precios y ofreciendo muy poca capacitación a los productores, lo que hace que el sistema orgánico no se difunda y aplique correctamente. En la ganadería se han ido instrumentando distintos proyectos productivos, algunos asesorados por los mismos ganaderos orgánicos. Lo anterior responde a la alta demandad de tiendas, pequeños supermercados orgánicos para carne y huevo. Por ejemplo, Vía Orgánica en San Miguel de Allende, con su proyecto de granja regenerativa (sistema de producción que va más allá de lo orgánico, que pone énfasis en la captura de carbono y prácticas ecológicas, bienestar animal y trato justo a trabajadores), ha surtido a Green Corner con siete-ocho mil huevos por semana en algunos momentos. Otros han incorporado a la producción orgánica con el concepto de agroturismo, p.e. el Rancho Santa Marina en El Marqués, Querétaro, ofrece visitas guiadas a sus instalaciones y degustación de sus quesos y vinos orgánicos. Cambios técnicos Hasta el inicio del nuevo milenio, la mayor parte de la tecnología orgánica se concentraba en el uso de aboneras o compostas, asociaciones y rotaciones de cultivos, algunos preparados vegetales para el manejo de plagas, y algunas prácticas de conservación de suelos (terrazas, barreras vivas y barre

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ras muertas); sin embargo, a partir de la difusión de un mayor número de actores en el sector orgánico, cursos de capacitación en diferentes instancias, capacitadores como Jairo Restrepo (Colombia), Sebastián Pihneiro (Brasil) y muchos otros, la gama de prácticas agroecológicas en la producción orgánica se ha incrementado. En la producción de café orgánico se ha aumentado el número de prácti cas, incluyendo en los últimos cinco años un mayor uso de caldos minerales, los cuales representan costos muy bajos (p.e. un litro de caldo sulfocálcico que lleva cal y azufre cuesta en promedio tres pesos por litro). Entre los cal dos más populares se tiene el caldo bordelés, el caldo ceniza y el caldo sufocálcico. Las bondades de estas tecnologías radican en que permiten manejar muy bien hongos y bacterias, pero al mismo tiempo, al contener minerales requeridos por las plantas, permiten fortalecer su nutrición. En la producción hortícola se denota una importante presencia de la agricultura protegida con el uso de malla sombra, invernaderos y microtúneles. Varias de estas empresas elaboran una menor parte de sus insumos, p.e. compostas, vermicompostas, tés de compostas, otros foliares orgánicos como el biofish o hidrolizado de pescado; pero compran el resto de los insumos como cepas de control biológico (hongos y bacterias), insectos benéficos, preparados de vegetales para el manejo de plagas, foliares a base de algas marinas, harinas de pescado, sangre y huesos, aminoácidos y ácidos húmicos. Incluso, varias empresas están ya trabajando con sustratos y no sobre suelo con mezclas de composta, fibra de coco, peat moss, agrolita, microorga nismos benéficos, y buscan que esto se acepte en la normatividad orgánica (el Programa Orgánico de Estados Unidos-NOP aún no ha tomado una decisión final al respecto). Ante lo anterior y la gran demanda por insumos orgánicos, actualmente el Instituto de Revisión de Insumos Orgánicos de los Estados Unidos (OMRI, por sus siglas en inglés) certifica cerca de 500 insumos que se comercializan en dicho país y en México. En este caso, la mayoría de las agencias que ope ran en México aceptan el uso de estos insumos certificados por OMRI. En cítricos y mango orgánico, la tecnología orgánica empleada es aún muy básica, sobre todo con el uso de compostas, algunos foliares como el supermagro sencillo y algunos caldo minerales, como el caldo sulfocálcico y cal do bordelés. Productores mas avanzados tecnológicamente están usando harinas de roca, reproducción de microorganismos de montaña (MM), leguminosas para enriquecer el suelo (crotalaria, mucuna, canavalia, soya forrajera, entre otras), agua de vidrio, hidrolizado de pescado, entre otros (véase Gómez Cruz et. al., 2017). Desde principios del siglo XXI, en la producción de aguacate orgánico se emplean bioles, como el supermagro, compostas, caldos minerales, agua de

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vidrio y otras técnicas como el uso de microorganismos de montaña, cepas de control biológico para el manejo de plagas y enfermedades (Beauveria bassiana, Metarhizium anisopliae, Lecanicillium lecani, Trichoderma harzia num, Bacillus thuringiensis, entre otros). En la ganadería se está iniciando el uso de los microorganismos de montaña y el uso de microorganismos efectivos (EM) para el manejo de la garrapata con experiencias exitosas. Los costos de producción de los productores que elaboran sus propios insumos y aquellos que dependen de las empresas de insumos son marcadamente diferentes. En el cuadro 6 se presenta una serie de insumos locales que elaboran los productores en diferentes partes del país con su respectivo costo. Si se compara dicho costo con lo que cobran algunas empresas por el manejo fitosanitario de los cultivos orgánicos en algunas regiones, se verá que marcadamente el uso de insumos locales representa enormes ventajas. La empresa Kopper (origen holandés) cobra un dólar por metro cuadrado en invernadero, incluyendo el monitoreo de plagas y enfermedades y el uso de insectos benéficos, hongos y bacterias entomopatógenas. Esto representa un costo de diez mil dólares por una hectárea, cuando varios preparados locales no rebasan el costo por hectárea en 200 pesos (véase el cuadro 5). CUADRO 5

COSTOS DE INSUMOS ORGÁNICOS LOCALES POR UNIDAD Y POR HA EN PESOS Insumo Caldo sulfocálcico Caldo bordelés Caldo ceniza Agua de vidrio Composta Microorganismos de montaña Supermagro sencillo

Costo por lt o kg (Pesos) 3.00 10.00 3.00 1.00 0.40 1-2.00 1.00

Núm. de aplicaciones por ha 2 2 5 3 3 ton 10 5

Costo por ha (Pesos) 24.00 120.00 20.00 20.00 1 200.00 200.00 100.00

FUENTE: elaboración propia, 2017.

Mercado nacional Se estima que el 80% de la producción orgánica mexicana se exporta (véase cuadro 6), quedando el 20% para el mercado nacional. Realmente se denota un cambio en el crecimiento del mercado interno. En 2003 existían sólo

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cuatro mercados orgánicos locales (Chapingo, Ocelotl-Xalapa, Pochote-Oa xaca y el Tianguis del Círculo-Guadalajara), hoy en día con denominación de tianguis o mercado orgánico se tienen más de 30 (<www.toch.com.mx>); adicionalmente se tienen más de 200 mercados alternativos, agroecológicos, naturales y solidarios. Se tienen más de dos mil tiendas especializadas y la mayor parte de los supermercados ofrecen productos en la categoría de orgánicos. Entre las más importantes están la tiendas de Green Corner en la Ciudad de México, y marcas como Aires de Campo (que pertenece a Grupo Herdez, a partir de hace tres años) y Campo Vivo que distribuye 130 productos en 450 supermercados y alrededor de 350 cafeterías (<https://www.forbes.com.mx/ mateo-dornier-un-empresario-muy-verde/>). CUADRO 6

MÉXICO: DESTINO DE LA PRODUCCIÓN ORGÁNICA EXPORTADA, 2017 Producto

País de destino

Aguacate

Canadá, Estados Unidos, Inglaterra, Suiza, Japón, China, Corea y otros países de Asia

Café

Estados Unidos, Alemania, Dinamarca, Francia, Holanda, Inglaterra, Italia, Suiza, Canadá, Japón, entre otros

Frutillas

Estados Unidos, Canadá, China y otros países de Asia

Frutas

Alemania, Francia, Holanda, Inglaterra, Suiza, Estados Unidos y Canadá

Hortalizas

Alemania, Francia y Estados Unidos

Jugo de naranja

Suiza, Estados Unidos, Canadá, Alemania

Hierbas

Estados Unidos y Canadá

FUENTE: elaboración propia, 2017.

Otro cambio sustancial lo vemos en la disposición de productos orgánicos importados, principalmente en supermercados, donde no se cumple la le gislación mexicana. La mayoría de los productos no están siendo verificados por agencias acreditadas por el gobierno mexicano, no portan el distintivo nacional orgánico; algunos tienen el sello orgánico de otros países (principal mente sello NOP) y otros no cuentan con ninguna información que permita reconocer que efectivamente se trata de un producto orgánico. Lo anterior está fuera de la ley y representa una competencia desleal para los productores mexicanos. Un dato de la Organic Trade Association de Estados Unidos, indica que a México se exportan 134 millones de dólares de productos

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orgánicos de dicho país (Blas, 2017). Si aclaramos que se exporta 600 millones de dólares de productos orgánicos, ubicamos que las importaciones representan ya más del 22% del valor de lo exportado, siendo necesario reconocer la importancia de un mercado interno creciente, así como la importancia de su regulación por autoridades como la Procuraduría Federal del Consumidor (PROFECO). PROBLEMÁTICA DE LA AGRICULTURA ORGÁNICA EN MÉXICO Existen problemas de diversa índole a lo largo de la cadena de produccióncomercialización-consumo de los cultivos orgánicos, que además de frenar su dinamismo y generar cambios significativos en su estructura, están limi tando potenciar sus resultados e impactos. En el carácter técnico sobresale que la mayor parte de los encuestados refiere la necesidad de la formación de cuadros técnicos especializados para los procesos y técnicas orgánicas (proceso de trabajo de los cultivos, cría de animales, transformación y comercialización orgánica); y una baja transfe rencia de tecnología desde los centros de investigación y universidades hacia el sector (47% de los encuestados). Estos elementos, junto con otros de relevancia técnica, pueden llevar a una eventual disminución de la productividad y calidad orgánica nacional, lo que impacta no sólo en la disminución de los ingresos por parte de los productores, sino en el desánimo de muchos productores hacia esta bondadosa forma de producción. En el aspecto económico destaca la insistencia por parte de los productores individuales y también de los organizados (64% de los encuestados), que el país no cuenta con mecanismos de financiamiento para esta agricultura, en particular cuando en la transición debe esperarse de dos a tres años antes de poder comercializar un producto como orgánico, además se re quiere de cambios en la infraestructura de las unidades de producción, pago anual de la certificación, acceso a información, asesoría técnica especializada, búsqueda de mercados, entre otros. Un fenómeno que se está presentando es que a pesar de que las organizaciones sociales están logrando certificar su producción, instrumentar estruc turas de control interno para inspeccionar a sus socios (Sistema Interno de Control para la certificación de agencia) y establecer convenios con comercializadoras, no pueden acopiar el 100% de la producción orgánica de sus socios, dado que las organizaciones difícilmente acceden a financiamientos con montos que permitan acopiar la totalidad de su producción y pagar precios altos de mercado a sus miembros en esta primer instancia (posteriormente se realiza un ajuste al pago con base al precio de venta que logra

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la organización); ello hace que se desperdicien parte de los recursos invertidos en la producción, capacitación, inspección y certificación. A su vez, las empresas transnacionales están aprovechando esta situación y están comprando dicha producción desestabilizando a las organizaciones (Perea, 2011), a manera de ejemplo, en el café orgánico esta situación se presenta continuamente. Otro aspecto medular se refiere a la carencia de organización en el sector. Si bien es cierto que los productores están organizados de forma local en sus respectivas estructuras jurídicas, a la fecha no se cuenta con una estructura nacional que permita la discusión de los aspectos prioritarios y medulares que atañen al sector, por ejemplo: qué elementos deberían apoyarse en mayor grado, qué propuestas requerían formar parte de una estrategia nacio nal de investigación en agricultura orgánica, la gestión de apoyos al Estado, cabildeo con las Cámaras de Senadores y de Diputados, entre muchos otros. En el marco institucional, estas instancias conocen poco sobre este tipo de agricultura, lo que limita que se le apoye y se reconozcan todas sus bon dades; en algunas zonas de producción orgánica son las instituciones las que desmotivan la producción al ofrecer apoyos a los productos o subsidios de insumos de síntesis química. Durante la Quinta Reunión Ordinaria del Consejo Nacional de Producción Orgánica (CNPO) en octubre de 2010, el Fideicomiso de Riesgo Compartido (FIRCO) rindió un informe sobre la inversión inducida hacia el sector de orgánicos que ascendió a 65.6 millones de pesos, misma que benefició a 11 719 productores; estos recursos públicos estimularon a los productores a invertir casi 86 millones de pesos en sus agronegocios, logrando detonar en conjunto una producción con valor superior a 158.9 millones de pesos. Para 2017, a través de FIRCO, se generaron algunos apoyos a productores orgánicos, sobre todo en las áreas de capacitación, elaboración de planes de manejo, instrumentación de Sistemas Internos de Control, apoyo para insumos orgánicos, certificación, impresión del Distintivo Nacional, entre otros (Blas, 2017). Sin embargo, muy poca gente conoce esta información, son principalmente organizaciones muy grandes y grandes productores quienes acceden a estos apoyos, a pesar de que obtenerlos implica también una burocracia, que a su vez desanima a muchos productores. A la fecha ya se tiene establecido el marco regulatorio de la Ley de Productos Orgánicos (2006), incluyendo su reglamento, los lineamientos específicos y las regulaciones necesarias para el distintivo nacional. Hay una oficina que además de otros temas en SENASICA lleva lo relacionado a la producción orgánica, incluyendo la acreditación de las agencias de certifica ción, 14 hasta 2017; sin embargo, para el caso de la certificación participativa (entendida como un proceso colectivo entre productores, consumidores y

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otros actores, que garantiza la calidad orgánica y sana de productos locales, generados a pequeña escala, basado en relaciones de confianza y que promue ven los compromisos de salud, ecología, equidad y precaución —REDAC, 2017—; y respaldada por el artículo 24 de la Ley de Productos Orgánicos) no se ve mucho interés por parte de la dependencia en acreditar a los comités de certificación participativa de los mercados y tianguis orgánicos. Tampoco se ha visto el interés por parte de PROFECO en sancionar aquellos establecimientos y productores que no están cumpliendo con la regulación nacional y etiquetado, incluso los supermercados nacionales están importando productos que no se sabe si están cumpliendo con las regulacio nes nacionales. PROPUESTA DE POLÍTICA PÚBLICA PARA LA AGRICULTURA ORGÁNICA NACIONAL

Se requiere una política que reconozca las ventajas de la producción orgánica y ecológica. A continuación se presentan algunas acciones estratégicas que pudiese apoyar el desarrollo de esta forma de producción, catalizando lo que los productores han logrado avanzar en las últimas tres décadas. Apoyar a los productores en el proceso de transición Se requiere apoyar la conversión de los sistemas de producción convencionales y naturales (tradicionales) hacia la agricultura orgánica-ecológica. Normalmente se necesitan tres años para que un productor pueda lograr su certificación como productor orgánico, por lo que en ese periodo tampoco tiene acceso a los precios premium, puede existir una disminución de la productividad por la poca experiencia en el cambio de insumos, además de que se requieren diversas inversiones durante este periodo, por lo que si el Estado apoyase en esta etapa que se presenta como una barrera, entonces un mayor número de productores incursionaría hacia la producción orgánica. El Estado debería apoyar con un porcentaje (se propone el 50%) para el pago de la certificación, tal como se hace en otros países. Programa de créditos para el acopio, la comercialización y otras actividades Se debe forzosamente incluir el componente de créditos para apoyar los procesos de acopio y de comercialización, principalmente de las organizaciones sociales, de tal forma que sean recursos que se tengan en tiempo y les

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permitan acopiar la totalidad de la producción orgánica y no se desperdicien los esfuerzos realizados anteriormente en promoción de esta agricultura, infraestructura, capacitación, certificación, etcétera. Es de vital importancia darle atención a instrumentar esquemas de apoyo, crédito y financiamiento para: (a) el acceso a las nuevas tecnologías para enfrentar el proceso de transición; (b) para adquirir maquinaria adaptada a los procesos de producción orgánica, y (c) para fomentar que se agregue mayor valor agregado a los productos y no se comercialicen como materias primas. Programa de compras institucionales Las compras institucionales son un segmento que podría denotar el esfuerzo por parte del Estado en la promoción de alimentos sanos, además de un compromiso con una agricultura que trae diversas ventajas al país. Las cantidades de alimentos que se mueven a través de este tipo de compras no son nada despreciables, aquí se incluye todo el consumo en las dependencias gubernamentales, hospitales, reclusorios, estancias infantiles, desayunos escolares, ejército, entre otros. Esta iniciativa permitiría que los alimentos orgánicos sean más conocidos y se consolide un mercado interno más fuerte. Se trata de recursos públicos que pueden usarse con el propósito de difundir los métodos orgánicos de producción, además de que priorizan la salud de los consumidores y con ello se disminuya lo que se paga a empresas trasnaciona les en compras de este tipo. Campañas publicitarias sobre los beneficios de la producción y consumo de productos orgánicos Se requieren instrumentar actividades de información a los consumidores y a los productores sobre el significado y los beneficios de la agricultura orgánica a través de estrategias publicitarias y para el reconocimiento del sello nacional. No se debe despreciar el papel del internet, así como el uso de medios tradicionales de promoción como la radio y la televisión. Centro Nacional de Tecnología e Innovación en la Agricultura Orgánica Este centro tendría como objetivos centrales la investigación, validación y generación de tecnologías vinculadas con la agricultura orgánica. Una representación permanente de la Organización Nacional del Movimiento Orgánico debería formar parte de este centro, de tal manera que se tenga como prioridad la atención de los actuales problemas que tienen los

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productores orgánicos, permitiendo que los avances en la materia puedan verse plasmados rápidamente. Lo anterior puede lograrse a través de una Estrate gia Nacional de Investigación validada y consensada con los productores. Otro aspecto de vital importancia sería la generación y aplicación de tecnologías orgánicas dirigidas a incrementar la productividad de los cultivos orgánicos, destacando aspectos de manejo de la fertilidad, incluyendo la fertilización foliar. Se requiere resolver carencias técnicas que a la fecha tienen poco avance, p.e. producción de semillas orgánicas; uso validado de plantas para la reducción de las poblaciones de insectos plaga; prácticas económicas y eficientes para disminuir los problemas de malezas; almacena miento de granos; diseño de maquinaria agrícola apropiada, entre otros. Este Centro Nacional deberá incidir en los programas de educación agríco la nacional, de tal forma que se incluya la temática en el plan curricular de un mayor número de universidades y escuelas técnicas. A su vez, los conoci mientos y nuevas tecnologías generadas a través del Centro Nacional se deben integrar en las estrategias de capacitación y formación de cuadros técnicos, de tal forma que exista una retroalimentación en estas etapas y la gente que se forme ya reciba una capacitación/formación actualizada. Se debe buscar que la mayor parte de las tecnologías sean generadas en el Esquema de Investigación-Acción-Participativa, es decir, con la participa ción de los productores, en sus campos de cultivos y en cada una de las bioregiones, incorporando a los productores en todo el proceso de investigación, generación de las preguntas, aplicación de las metodologías y en la evaluación de los resultados. Esto se debe hacer junto con las organizaciones de pequeños productores, para orientar la formación de sus promotores campesinos. En la actualidad es posible detectar una carencia de más de dos mil téc nicos especializados en el sector, los cuales deben ser capacitados y entre nados con el apoyo directo de los investigadores en el área, quienes les transmitirán las nuevas tecnologías generadas, que a su vez diseminarán entre los promotores y productores orgánicos. Adicionalmente se requiere que la preparación incluya no sólo aspectos de mejora de las técnicas orgánicas de producción, sino también sobre los procesos de transición, aspectos para acceder a la certificación y el mercado, entre otros. Crear un Sistema Nacional de Acreditación y Certificación (de agencia y participativa) La conformación de este sistema posibilitaría la reducción de los costos de certificación que se tienen y eliminarían muchos de los problemas que tienen los productores a este respecto. Ello permitirá que todas las zonas

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de producción sean evaluadas con base en los mismos estándares. La acredi tación nacional permitiría que todas las agencias estén reguladas por el Estado, y si alguna de ellas no lleva a cabo correctamente su trabajo, se san cione y se evite la competencia desleal entre productores. El siguiente paso, después de que este sistema de acreditación y certificación funcione, sería el gestionar el acceso de México como país tercero a la Unión Europea para que sea más sencilla la comercialización de los productos orgánicos a este grupo de países. Se requiere facilitar los procesos de reconocimiento por parte de SENASICA, de los comités de certificación participativa en los mercados locales, como una certificación que es equivalente a la de agencia, pero que opera de diferente manera ajustándose a las condiciones agroecológicas locales; así como aceptar el uso del distintivo nacional por parte de este tipo de cer tificación en los productos aprobados. Fortalecimiento de las organizaciones campesinas con la base de una agricultura orgánica integral El fortalecimiento de estructuras organizativas que han logrado mantenerse juntas en los últimos años, algunas que ya han sido parte del sector y otras nuevas, es de relevancia para el campo mexicano, pues implica que es posi ble difundir los métodos orgánicos a un mayor número de productores (con trario a ir capacitando productor por productor). Estas organizaciones tienen las estrategias para poder llegar a más gente en la capacitación, p.e. a través de sus promotores campesinos o comunitarios. Aquí es vital que se trabaje en el uso de recursos locales y la elaboración de insumos por los mismos productores para favorecer una producción orgánica accesible a los pequeños productores. Se trata de promover lo ecológico por sus beneficios, con un enfoque social. CONSIDERACIONES FINALES • El sector orgánico mexicano presenta cambios fundamentales en el siglo XXI en los aspectos técnico-productivos, económicos y sociales; por un lado la roya del café afectó substancialmente la producción de café orgánico producido fundamentalmente por pequeños produc tores indígenas y campesinos de escasos recursos; mientras que, por otro lado, se presenta un importante incremento de productores individuales y empresas en distintas regiones del país, principalmente Occidente y Norte del país en distintos productos como berries, agua cate, cítricos, mango, hortalizas, entre otros.

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• Se incrementa el mercado interno de productos orgánicos fuertemente, a través de mercados y tianguis locales orgánicos, tiendas especializadas y supermercados, incluyendo las importaciones de los Estados Unidos, las cuales alcanzan el 22% del valor de la producción de exportación (134 millones de dólares). • La mayoría de las universidades y centros de investigación se encuentran rezagadas ante la problemática que enfrenta el sector, existiendo una fuerte desvinculación y una limitada formación de recursos humanos que apoye verdaderamente a los productores orgánicos. • Los productores orgánicos muestran avances tecnológicos, a partir del uso de variadas técnicas agroecológicas de producción, sin embargo, algunos productores están haciendo una sustitución de insumos (lo cual no debería denominarse agricultura orgánica) a partir de lo atractivo que resultan los precios premium de algunos productos orgá nicos. • El Estado mexicano no ha reaccionado ante los cambios del sector, por ejemplo para regular la entrada de productos del extranjero y que se comercializan de forma irregular en el país, asimismo no se tiene una estrategia para fomentar la cafeticultura orgánica y resolver los proble mas en los cuales se encuentra inmersa, así como otras limitantes que el sector tiene. El rezago del gobierno mexicano es enorme: está 30 años atrás comparado con otras naciones, donde el Estado juega un rol fun damental como promotor, otorga apoyos directos a los productores, financiamiento, hace compras masivas institucionales de este tipo de productos, etc. Hoy en México es necesaria una visión de largo plazo, un compromiso con la agricultura del futuro, la producción orgánica, de tipo agroecológica e integral como una posibilidad de desarrollo para el sector agropecuario, y una alternativa para el mejoramiento de la salud de los mexicanos. BIBLIOGRAFÍA Altieri, Miguel y Clara I. Nicholls (2006), Agroecología, teoría y práctica para una agricultura sustentable, México/Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, Serie de Textos básicos para la formación integral. Blas Bustamante H. (2017), “Desarrollo de la producción orgánica y expor tación en México”, ponencia presentada en el Foro Campesino de la Feria Rural de Chapingo, Chapingo, Estado de México.

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SOBERANÍA ALIMENTARIA: CONDICIÓN para un proyecto de nación viable CÉSAR ADRIÁN RAMÍREZ MIRANDA* ENNA PALOMA AYALA SIERRA**

INTRODUCCIÓN En este capítulo se destaca la importancia estratégica de fortalecer la agri cultura campesina productora de granos básicos como componente central de una estrategia para recuperar la soberanía alimentaria y tecnológica, con ceptualizada como una condición para la búsqueda de vías alternativas de desarrollo con paz, justicia, democracia y soberanía. Se destacan las transformaciones más relevantes que vive la agricultura mexicana como producto de las políticas neoliberales impuestas a inicio de la década de los ochenta, y se pone de relieve su relación con la crisis del régimen agroalimentario corporativo global, que a su vez corresponde con el proceso de reestructuración neoliberal del capitalismo a escala mundial. El impostergable viraje hacia un estilo de desarrollo sustentado en una perspectiva centrada en la soberanía nacional, enfrenta desafíos mayúscu los que se derivan del grado de integración respecto al capitalismo esta dounidense; no obstante, existen elementos promisorios en la coyuntura política actual y en las experiencias históricas relativamente recientes para emprender una estrategia centrada en las sociedades campesinas y respal dada por un activismo estatal de nuevo cuño. LOS SALDOS DEL NEOLIBERALISMO EN EL CAMPO MEXICANO Tres décadas y media después de su implantación, las políticas neoliberales en el campo mexicano han dejado como saldos principales una elevada ** Universidad Autónoma Chapingo. Coordinador de Posgrado de los Centros Regionales. ** Universidad Autónoma Chapingo. Estudiante del Doctorado en Ciencias en Desarrollo Rural Regional. [331]

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dependencia alimentaria, el empobrecimiento de amplios sectores de la población y el desperdicio del bono demográfico con el que contaba el país. El superávit de la balanza comercial alimentaria, logrado treinta años des pués del ingreso al GATT, ha tenido ese elevado costo que refleja la existen cia de un reducido y especializado sector agroexportador que concentra la infraestructura productiva y las mejores tierras, en contraste con una agri cultura campesina que ve erosionadas sus condiciones reproductivas. El giro neoliberal profundizó la dependencia de México frente a una nue va división agrícola internacional del trabajo (Landa, 2008; Rubio, 2001), y se tradujo en subordinación estructural toda vez que el objetivo fundamen tal de la apertura comercial fue la integración del sector agropecuario y forestal al mercado estadounidense. La apuesta de la tecnocracia salinista por una modernización centrada en el aumento de las economías de esca la para superar la ineficiencia del minifundio, era sobre todo una apuesta por el imperio de las grandes corporaciones alimentarias transnacionales, para conferir a la agricultura mexicana un perfil exportador sostenido en un paradigma tecnológico sumamente excluyente. Las tribulaciones del gobierno de Peña Nieto frente a la renegociación del Tratado de Libre Comercio para América del Norte (TLCAN), son con secuencia del grado de integración a la economía estadounidense y del he cho de que ésta se encuentra inserta en un proceso de reestructuración en el cual nuestro país ocupa un lugar subordinado (Ramírez et al., 2017). El costo del superávit de la balanza comercial alimentaria resulta también demasiado alto debido a la vulnerabilidad del comercio de bienes agroali mentarios; en efecto, conforme a datos de la CEPAL (2018), sólo el 9% de las importaciones de productos agropecuarios que realiza México provienen de América Latina y el Caribe, mientras que el 70% proceden de Estados Uni dos. De manera correspondiente, cerca del 80% de las exportaciones agro pecuarias de México tienen como destino a ese vecino país.1 La dependencia alimentaria de nuestro país alcanza el 40% en granos básicos (SAGARPA, 2018); configurando una situación de máxima vulne rabilidad para el país, en tanto la pérdida de la soberanía alimentaria se traduce en un debilitamiento de la soberanía política. En esta circunstancia, los consumidores están expuestos al aumento de los precios de los alimentos por efecto de los eventuales cambios arancelarios. Al debilitamiento generalizado de la rentabilidad agropecuaria sólo esca pa un reducido grupo de empresarios exportadores de cerveza, tomate fres 1 En cambio, los países que han fortalecido su producción alimentaria interna tienden a señalar la diversificación de sus exportaciones hacia el polo emergente de China, India y Rusia (Rubio, 2013).

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co, aguacate, tequila, azúcar de caña y frutillas, principalmente, gracias a la escala de sus operaciones, al control oligopólico de los mercados y al con trol sobre paquetes tecnológicos altamente especializados que constituyen la clave de la agricultura de contrato. En cambio, el grueso de los produc tores se muestra afectados por el alza en el precio de los insumos, especial mente los fertilizantes, vinculados a los precios del petróleo. En efecto, en los últimos meses, los fertilizantes nitrogenados han aumentado en un 19%, mientras que el cloruro de potasio ha pasado de un precio promedio nacio nal de 18 120.84 pesos por tonelada en febrero del 2016 a los 19 733.38 pesos por tonelada en febrero de 2017; en cuanto a los fosfatados, los pre cios han experimentado un mayor incremento en el último año, el fosfato diamónico (DAP) pasó de un promedio nacional de 9 283.42 pesos por tonelada en febrero de 2016 a 11 413.61 por tonelada en febrero de 2017 (SNIIM, 2018). La liberación del precio del gas y las gasolinas, como resul tante de la reforma energética, ha contribuido a minar la rentabilidad agro pecuaria. La persistencia de la pobreza en el campo mexicano expresa el debilita miento de la agricultura campesina como consecuencia de una política de Estado dirigida a realizar una limpia de terreno a favor de las grandes corpo raciones agroexportadoras. Los campesinos, antes hijos predilectos del ré gimen, devinieron en pobres rurales objeto de las políticas asistenciales y clientelares del Estado mexicano, en congruencia con un régimen de acumu lación caracterizado por un proceso de precarización más crudo que en el resto de los países dependientes.2 La persistencia del hambre en el campo y en las ciudades se constituyó así en un elemento funcional a la reproducción del capitalismo en sus di mensiones económica y política. En México, tres de cada diez personas están en condiciones de inseguridad alimentaria moderada o severa. CONEVAL estima que la Línea Mínima de Bienestar para una sola persona debe ser de 95.24 pesos diarios para cubrir gastos de alimento, vivienda, transporte, vestido, educación y cultura; ello significa que una familia de cuatro perso nas (que es el tamaño promedio) requiere 381 pesos diarios para cubrir sus necesidades básicas mínimas; pero se estima que en cada familia solamen te uno o dos integrantes perciben algún ingreso.3 La Encuesta Nacional de 2 En 2016, según el Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social (CONEVAL), el 60% de la población mexicana sufrió algún tipo de pobreza y por ende alguna o varias carencias de tipo alimentaria, patrimonial, educativas, de salud o de vivienda. En un periodo de seis años, el nivel de pobreza no ha bajado del 54%. En 2016, el 23% de la población no tuvo acceso a servicios de salud. 3 Pese a esta realidad, el aumento al salario mínimo anunciado el 1º de diciembre de 2017 sólo fue de $8.03 pesos, dejándolo en un total de $88.36 pesos, por debajo de la llamada línea de bienestar mínima.

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Ingreso y Gasto de los Hogares (ENIGH), publicada en 2017, señala que en promedio una familia completa gasta 313 pesos diarios en todas sus nece sidades, lo que se ubica debajo de la línea mínima de bienestar referida. Y solamente en alimentos, las familias mexicanas gastan 110 pesos diarios, mientras que el salario mínimo es de 88 pesos. Todo lo anterior correspon de a un régimen de acumulación que permite obtener elevadas tasas de ex plotación basadas en el progresivo deterioro del salario real, el aumento del grado de monopolio y la existencia de una numerosa sobrepoblación rela tiva (Valenzuela, 2016). La pérdida del bono demográfico durante la última década del siglo pa sado y lo que va del presente, constituye uno de los saldos más graves de las políticas neoliberales. Esta peculiar forma del extractivismo y de la acumu lación por despojo arrancó a millones de mexicanos de su patria al erosio nar las bases de su reproducción social. Se trata de una verdadera diáspora, que en 2017 representó el flujo de remesas más alto de la historia, cercano a los 30 mil millones de dólares, la que da cuenta de la violencia económi ca que caracteriza al régimen neoliberal en nuestro país como uno de los más agresivos del orbe (Otero, 2011; Cypher y Delgado-Wise, 2010). La ecuación neoliberal para la modernización del campo mexicano se plan teó desplazar a los campesinos del escenario productivo y agrario mediante la apertura comercial brusca, el desmantelamiento del aparato de fomento productivo y la reforma del artículo 27 constitucional, a fin de conformar una agricultura exportadora comandada por las grandes corporaciones ali mentarias. Después de treinta años, los campesinos se mantienen en el escenario mediante una gran diversidad de estrategias de reproducción, en tre las que destaca paradójicamente la emigración. Las corporaciones trans nacionales lograron el control del sistema agroalimentario, sin embargo, a diferencia de lo sucedido en el ámbito sudamericano, no lograron hacerse de la propiedad de la tierra (De Ita, 2014). Si bien la propiedad social mostró cierta fortaleza en México para resistir los procesos de extranjerización en la escala que ocurrieron en países como Uruguay, Argentina, Brasil, Paraguay y Colombia, es un hecho que el sector social de la agricultura mexicana se encuentra sometido a grandes presiones, así queda de manifiesto en el hecho de que para el año 2012 aproximada mente 1 920 grupos productivos se habían desintegrado, y 6 295 núcleos agrarios se desincorporaron de las uniones de ejidos y/o comunidades, ade más de que 1 184 se desafiliaron de alguna asociación rural de interés co lectivo. A la par de este proceso de erosión organizativa, en 2014 se habían registrado 1 millón 165 mujeres como nuevas titulares de tierra, lo que da la dimensión del proceso de feminización del campo, asociado estrecha

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mente a la emigración varonil y el insuficiente relevo generacional (FAO, 2012; FAO, 2014; RAN, 2017). Las transformaciones agrarias que vive el campo mexicano se encuadran en un proceso de reestructuración derivado de la crisis del régimen agroali mentario corporativo global, a la cual nos referiremos en el siguiente apar tado. Cabe aquí destacar el sensible aumento de los tratos agrarios que ceden derechos indirectos sobre la tierra. Tan solo en el año 2016, los tratos respec to a renta, aparcería y prestamos sumaron más de 12 millones de hectáreas (INEGI, 2017). Resulta de gran interés observar el dinamismo diferenciado de estas transacciones, ya que mientras la cesión de derechos de usufructo por medio de la aparcería creció 11% entre 2007 y 2016; la renta de tierras se incrementó en 94% en el mismo periodo; en cambio, los préstamos de tierra se incrementaron cuatro veces respecto a 2007, pasando de 1.5 mi llones de hectáreas en préstamos bajo palabra a 6.2 millones en 2016. Este fenómeno de préstamos masivos de tierra obliga a realizar estudios regio nales para encontrar las causas que le dan origen; entre las hipótesis puede contarse todavía que se trate de una estrategias de los núcleos familiares ampliados para mantener la propiedad sobre la tierra en plena vorágine mi gratoria, pero no debe descartarse que dicho fenómeno sea un reflejo de los mecanismos de violencia e invasión territorial de la economía negra, seña lada como una de las tendencias conflictivas de los territorios latinoameri canos en la actualidad (Kay y Vergara, 2016). El urgente viraje de políticas públicas que demanda el campo mexicano, especialmente en lo relativo al fortalecimiento de la producción campesina de granos básicos, se sustenta en múltiples consideraciones de tipo social, económico, político y ambiental que están sobre la mesa desde inicios de la última década del siglo pasado. El escenario ahora resulta más complejo, pues dicho viraje deberá realizarse sobre los escombros de tres décadas de neoliberalismo: mercados domésticos desarticulados, infraestructura dete riorada y sobre-amortizada, sistema de crédito inoperante, extensionismo ineficaz y proliferación de las actividades delictivas.4 Aún más importante que ello, el viraje deberá darse en el contexto de la crisis del régimen agroa limentario global y un proceso de reestructuración del mismo que conlleva desafíos de gran complejidad.

Vale recuperar el apunte de Pechnaler y Otero (2010) en el sentido de que las políticas neoliberales son parte de un proceso de neo-regulación estatal y no de desregulación como gene ralmente se interpreta. Ello permite destacar el papel del Estado en la consolidación de la globa lización neoliberal. 4

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LA CRISIS DEL RÉGIMEN ALIMENTARIO CORPORATIVO GLOBAL “Las crisis no son crisis económicas, pero se presentan como tales” (Ho lloway, 1990:31). Esta noción nos permite una comprensión más amplia de las crisis en tanto procesos que de manera recurrente obligan a una reestructuración global del capitalismo y sientan las bases para un nuevo periodo de acumulación por medio de la destrucción de capitales ineficien tes y la recomposición del proceso de explotación; al constituirse en una fractura respecto al orden anterior, los reacomodos para superar las crisis conllevan modificaciones en el Estado y en el desempeño de las institucio nes de regulación social (Hirsch, 2001; Harvey, 2012). La complejidad de los desafíos que enfrenta el campo mexicano se deri va de que éstos se encuadran en la crisis del régimen alimentario corpora tivo global,5 misma que detonó a mediados de la década pasada bajo la forma de crisis alimentaria, como un componente central de la crisis de la globalización neoliberal comandada por el capital financiero.6 El régimen alimentario corporativo global, es decir, la forma histórica de producir y vender alimentos en la fase neoliberal del capitalismo, hizo crisis en 2008 mostrando la incapacidad de las grandes corporaciones para alimentar al mundo. En efecto, entre 2007 y 2008, treinta países vivieron reacciones populares violentas frente al aumento de los precios de los ali mentos, entre ellos Bangladesh, Burkina Faso, Camerún, Costa de Marfil, Egipto, Guinea, India, Indonesia, Mauritania, México, Marruecos, Mozam bique, Senegal, Somalia, Uzbekistán, Yemen y —de manera especialmente emblemática— Haití (Holt-Giménez y Patel, 2012). De la forma en que la crisis alimentaria se retroalimentó con la crisis fi nanciera y con la crisis energética, para dar lugar a las profundas repercu siones sobre los principales indicadores de la economía real, se desprendió la necesidad de una reestructuración profunda del sistema capitalista a escala mundial, misma que aún se encuentra en proceso y entre cuyas po sibilidades está desembocar en un capitalismo más excluyente y con tintes fascistoides (Valenzuela, 2016). La crisis de la globalización financista en 2008 puso de relieve los límites y riesgos a que conduce la primacía del capital especulativo sobre el pro ductivo, obligó al gobierno de Obama a intervenir sobre la economía para Friedmann y McMichael (1989) conceptualizaron al régimen alimentario como la unidad histórica conformada por los siguientes elementos que permiten determinar la economía políti ca de los alimentos a escala mundial: paradigma técnico-productivo, reglas e instituciones, articu laciones comerciales y actores dominantes. 6 Así para Rubio (2013:12): “La crisis alimentaria mundial expresará la fractura del orden agroalimentario global pero, a la vez, su gran contenido financiero la coloca en el corazón del de clive del modelo neoliberal”. 5

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rescatar al sistema financiero y abrió la puerta a importantes redefiniciones en el ámbito del comercio internacional y la conformación de bloques regio nales. A su vez, la crisis del régimen alimentario corporativo global, expresa da en la volatilidad y aumento del precio de los alimentos y materias primas, abrió paso a nuevos actores y a procesos tecnológicos más complejos, así como a nuevas estrategias de las grandes corporaciones transnacionales; especialmente la crisis del régimen alimentario trajo de regreso a los cam pesinos como productores y propietarios de la tierra, y a ésta nuevamente como un bien preciado para el agronegocio por efecto de la escasez de ali mentos, las disputas por la hegemonía mundial y la posibilidad de apro piarse de la renta. Es importante destacar que entre 2000 y 2016, los precios de los alimentos en todos los países se comportaron al alza; en conjunto los países centrales experimentaron en dicho periodo índices de inflación acumulada entre el 30% y el 35%; estos índices fueron menores en Francia y Alemania, cuyos índices se ubicaron en 18% y 23%, respectivamente; en cambio el Reino Uni do y Estados Unidos tuvieron índices inflacionarios acumulados del 35%. En América Latina, durante el periodo, los índices de inflación del renglón de alimentos se dispararon en el acumulado hasta 300%; Argentina alcanzó en 2010 el 300% y para 2016 tocaba el 350%; México, por su parte, experi mentó incrementos de 50% en 2007 y de 200% para 2017 (FAO-STATISTICS, 2017; Banco de México, 2018). Es en este contexto que la reconfiguración del régimen agroalimentario corporativo comporta desafíos puntuales para la agricultura mexicana y es pecialmente para los campesinos e indígenas, quienes representan su compo nente mayoritario. El desafío más general tiene que ver con el predominio del capital finan ciero y su capacidad de incursionar en el ámbito agrícola para capitalizar la renta diferencial (Rubio, 2013). Pero en realidad se trata de un contexto en el que se perfilan tres factores de cambio: una nueva geopolítica agroalimen taria; la reestructuración del capital agroalimentario y un vínculo inédito del dominio de la industria sobre la agricultura fuertemente intervenido por el capital financiero. En lo que se refiere a la geopolítica agroalimentaria, es visible que algunos países con insuficientes recursos para la producción agropecuaria advierten el proceso de incremento de los precios de los alimentos y articulan estrate gias para garantizar su abasto mediante la compra de tierras cultivables en otros países.7 De manera correspondiente, en la medida en que el mercado Este proceso conocido como dislocación se encuentra comandado por grandes empresas industriales, firmas financieras orientadas a las commodities, pero también gobiernos de países 7

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internacional se debilita como mecanismo principal para el abasto de ali mentos debido a la volatilidad de los precios, se refuerza la tendencia a re tomar políticas dirigidas a lograr la autosuficiencia y la soberanía alimentaria en un amplio grupo de países. En lo que toca a la reorganización de los capitales agroalimentarios, el or den neoliberal tradicional, que había sido comandado por empresas semi lleras y productoras de insumos y maquinarias, queda modificado debido al ascenso de los agrobiocombustibles, al tiempo que la financierización ha traído cambios medulares en la composición de las empresas agroalimen tarias de punta en el sector. De esta manera, el proceso de reestructuración del capitalismo se expre sa en el cambio del modelo técnico basado en los transgénicos a través de monocultivos de maíz, palma africana, caña y otros, cuyos patrones tecno lógicos amenazan la diversificación económica y la diversidad biológica. En algunas geografías este fenómeno se expresa ya como un sistema es pecífico de gestión agrícola“ los capitales agroindustriales y corporativos emplean una agricultura de altos insumos, semillas transgénicas, agroquí micos y técnicas de siembra directa; gestionan miles, decenas de miles e incluso cientos de miles de hectáreas de tierra, parcialmente en propiedad y parcialmente arrendadas, repartidas por diferentes zonas del país y más allá, reduciendo así los riesgos de inversión” (Kay, 2015:25). En suma, la crisis capitalista y alimentaria, el ascenso en la demanda de las materias primas por parte de las dinámicas economías asiáticas, el im pulso a la producción de agrocombustibles y la financierización de los ali mentos, generó un proceso de revalorización de los bienes agropecuarios que cambió por completo el panorama neoliberal en el cual el precio de mate rias primas y de la tierra se encontraba devaluado (Kay, 2015; Llambi, 2014). Se trata de una revalorización de los bienes agropecuarios por la cual la agri cultura pierde su carácter como factor contrarrestante del declive de la ga nancia y por la que, a su vez, los elevados precios hacer resurgir el fenómeno de la renta de la tierra (Rubio, 2013). Son procesos que al elevar el precio de la tierra se acompañan de cambios en el diseño y dirección de los subsidios y las políticas públicas de fomento, recreando los viejos fenómenos de ex clusión de campesinos e indígenas en toda la América Latina (Antal, 2012; Rubio, 2013; Gutiérrez, 2012). Las complejas relaciones de los capitales agroindustriales con los ámbi tos financiero y energético, las formas neo-regulacionistas del Estado y los como China, India, Arabia Saudita, Emiratos Árabes, quienes compran tierras en Sudán, Pakis tán, Birmania, Camboya, Indonesia, Laos, Filipinas, Tailandia, Vietnam, Turquía, Kazajstán, Ugan da, Ucrania y Georgia; en América Latina destacan Uruguay, Paraguay y Brasil (Grain, 2009, citado por Rubio, 2013).

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procesos de exclusión propios del modelo técnico-productivo, han fincado profundas contradicciones en las economías dependientes y acentuado el proceso de desagrarización que caracteriza a la ruralidad neoliberal. Emer gen así tres procesos simultáneos y contradictorios: la aparición de propues tas neo-campesinistas institucionales; la privatización de las tierras y los trazos de un nuevo modelo de relación entre la agricultura tradicional y la agroindustria que, acorde con la mencionada neocampesinización, apunta a la reconfiguración del campo como espacio biotecnológico para la pro ducción de alimentos y la conservación y renovación de los recursos natura les, aunque también comporta una transferencia tecnológica dependiente, del tipo revolución verde.8 Desde luego, el neocampesinismo institucional se topa con los procesos de apropiación de tierras por parte de las grandes multinacionales. La recon figuración del régimen agroalimentario adquiere características de despojo y concentración de tierras, ya que gobiernos e inversionistas privados han comprado o arrendado grandes extensiones, sobre todo en países periféricos; los máximos compradores son Corea del Sur, que adquirió 2.3 millones de hectáreas; y China, que se hizo de dos millones más por medio de la empresa Beidahuang Group; también son grandes compradoras de tierras las em presas Renaissance Capital, Daewo Logistics, Morgan Stanley, Landkom y Benetton (La Vía Campesina, 2012). La FAO estima que para satisfacer las necesidades alimenticias mundiales en los próximos 40 años es necesario incorporar alrededor de 120 millones de hectáreas de cultivo principalmente en Asía, África y América Latina; de acuerdo con La Vía Campesina (2012), tan sólo entre 2008 y 2009 fueron alquiladas o vendidas 56 millones de hec táreas y esta cifra alcanzó 80 millones considerando el periodo 2001-2011. Este es el tipo de apropiación de los recursos productivos en el capitalis mo actual, un proceso progresivamente rentista, donde la plusvalía generada por el trabajo no se distribuye tanto en función de la inversión productiva como de la privatización de recursos escasos y diferenciados con cuya propie dad se puede especular (Bartra, 2011); en este carácter especulativo radica también el corazón del capitalismo financiero reciente, y su ejemplo más claro es la producción de alimentos con organismos genéticamente modi ficados. En 2013 la FAO puso en circulación el documento Las biotecnologías al servicio de los peque ños productores: estudios de caso en agricultura, ganadería y pesca; en el que pide mayores esfuerzos a nivel nacional e internacional para poner las biotecnologías agrícolas en manos de los peque ños productores en los países en desarrollo, las cuales comprenden desde las tradicionales hasta técnicas de vanguardia basadas en el ADN; además, señala que la introducción de biotecnologías nuevas y tradicionales en las granjas familiares puede reducir los costos de producción y mejorar la gestión sostenible de los recursos naturales (Sin embargo, 2013). 8

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Toda vez que la renta se sustenta en la escasez, la obtenida por los gran des capitalistas financieros tomó impulso con la crisis afectando a otras ra mas de la producción capitalista. Es en este contexto que los organismos multilaterales llamaron la atención sobre la necesaria intervención del Es tado, principalmente en la producción alimentaria e insistieron en la ac tualización tecnológica de la producción campesina. El nuevo impulso se explica porque el campesino puede trabajar en tierras marginales y cultivos poco rentables, con pocas o nulas utilidades, y porque sus saberes agroeco lógicos le permiten manejar policultivos, además de sobreponerse a sinies tros naturales apoyándose en su infraestructura familiar, y absorber como costos propios los tiempos muertos inherentes a la producción agropecuaria (Bartra, 1982). La crisis del régimen alimentario corporativo global ha dado lugar al en frentamiento entre dos proyectos: uno centrado en el impulso a la produc ción campesina de alimentos y otro basado en las prácticas acaparadoras que obedecen a lógicas de renta, escasez y, por tanto, inaccesibilidad alimenta ria; son dos modelos diferenciados de por sí: uno que requiere de la peque ña y mediana producción, la comunidad agraria y las empresas asociativas y otro, un sistema predador de los recursos, basado en el monocultivo, los agroquímicos y las semillas transgénicas. La disputa entre ambos proyectos tiene, desde luego, horizontes más am plios que ponen en juego la capacidad de las clases populares para recobrar su protagonismo político; en efecto, desde inicios del siglo XXI varios paí ses latinoamericanos cuestionaron al régimen neoliberal y consiguieron establecer gobiernos progresistas para los que el objetivo de la soberanía alimentaria ocupa un lugar relevante. Este proceso evidencia que el Estado, pese a ser desplazado de la arena internacional por las formaciones oligopó licas y los grandes consorcios capitalistas, en la práctica puede resultar un factor crítico en la reconfiguración del régimen alimentario, pero no sólo a favor de los capitales; ello debido a que el Estado, en tanto relación social desprendida de la forma política del capitalismo, acusa contradicciones en ambos lados de dicha relación y por tanto no sólo responde a las exigencias del capitalismo (Jessop, 2007). Un caso emblemático de las tensiones propias de la reconfiguración del régimen agroalimentario que se refleja en el accionar del Estado se vivió en Brasil. Durante años esa nación había resistido a la imposición de la soya transgénica enfrentándose a Monsanto y a los grandes terratenientes del país; pero en 2006, el gobierno de Lula se rindió a las presiones políticas y legales del agronegocio y sus aliados; poco más tarde, los mismos terratenien tes protestaban por la dependencia tecnológica y la desventaja en la cadena de valor-precio frente a la megaempresa (Herring, 2010).

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Lo anterior permite destacar que la reconfiguración del régimen agroa limentario conlleva también un componente de conflictividad intercapitalis ta que hace irrenunciable la regulación del Estado. Baste resaltar que el alza de los precios del maíz pone en disputa intereses intracapitalistas al seno de la misma línea de cultivo, develando las contradicciones del régimen agroali mentario. En efecto, en torno al cultivo de maíz concurren finalidades de acaparamiento y especulación, otras alimenticias, para procesamiento agro industrial y para la producción de biocombustibles; ello significa que a cada tipo de capital dentro de este cultivo le beneficia o perjudica el alza de los precios internacionales, además de verse afectados de diferente forma por variables exógenas al mercado. Y de la misma forma se expresa este antagonismo por el lado del consu mo, dado que las empresas semilleras distribuidoras de maíz se enfrentan a las empresas que especulan con su escasez, mientras que las ramas energé ticas buscan desregular las legislaciones que resguardan proporciones es pecíficas del grano que se pueden dirigir hacia la alimentación y/o hacia otros usos no alimenticios. EL ESCENARIO TLCAN Y LA REESTRUCTURACIÓN CAPITALISTA EN ESTADOS UNIDOS México enfrenta un escenario sumamente complejo para reconfigurar su sistema agroalimentario, debido al elevado nivel de integración con la eco nomía estadounidense y al papel subordinado y dependiente de la agricultu ra mexicana. Esta dependencia hace a nuestro país sumamente vulnerable, toda vez que la reestructuración del proceso de acumulación en Estados Unidos está planteada como un proceso de reindustrialización y de recupe ración de su hegemonía mundial, empezando por su espacio geopolítico in mediato. Enfrascado en una pugna geopolítica con China y Rusia, Estados Unidos exhibe indicadores económicos similares a los de los países del llamado Ter cer Mundo, sobre todo en términos de desempleo y de crecimiento del PIB (Valenzuela, 2016). Casi cuarenta años de neoliberalismo han significado para Estados Unidos una caída constante del salario real y un elevado défi cit de la balanza comercial, dos elementos a remontar por el gobierno de Donald Trump mediante una reforma fiscal, políticas comerciales protec cionistas9 y la creación de infraestructura para impulsar la inversión y el empleo en la industria. En el marco del Foro Económico Mundial de Davos en enero de 2018, el secretario de Co mercio de Estados Unidos, Wilur Ross, ante un grupo importante de defensores del libre comercio, 9

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En 2017 el déficit comercial de la economía estadounidense aumentó en 49 100 millones de dólares con respecto a 2016, dado que sus importacio nes, principalmente procedentes de la Unión Europea, China y México se incrementaron en 97 500 millones (United States Census Bureau, 2018). La embestida contra el TLCAN se explica por los déficits en el sector industrial. Los datos del Buró de Censos de Estados Unidos revelan que el mayor déficit comercial de este país es generado por la exportación desde países como México de bienes terminados e intermedios para la industria automotriz, la eléctrica, la de maquinaria, la aeroespacial y la médica. La in versión extranjera directa (IED) de empresas estadounidenses en México concentra el 46% del total de la IED captada por México entre el año 2000 y el último trimestre de 2017. Sin embargo, el déficit más amplio lo tiene con China, el cual representa el 56% de su total deficitario (United States Census Bureau, 2018; Banco de Información Económica de INEGI, 2018). El propósito principal de la reestructuración estadounidense es la reac tivación del empleo y la inversión en sector secundario, donde Estados Unidos compite desfavorablemente con México debido a los bajos salarios manufactureros en nuestro país; así, el Economic Policy Institute (2014) es tima que entre 1997 y 2013 se perdieron en Estados Unidos alrededor de 800 mil empleos manufactureros debido a las diferencias salariales entre ambos países. Para contrarrestar las mencionadas diferencias de costos, Estados Unidos está recurriendo ya al proteccionismo; así el pasado 22 de enero anunció su primer cambio comercial en el marco de las negociaciones del TLCAN al aplicar un arancel del 30% promedio a lavadoras y paneles solares prove nientes de China, Corea del Sur y México. Como prerrogativa de adaptación señaló que las tarifas comenzarán en un 20% para las lavadoras residenciales de las empresas Samsung y LG, que después de tres meses subirán hasta el 50%; por su parte, la Secretaría de Economía en México manifestó que ape lará por el factor de compensación previsto en el artículo 802.6 del TLCAN. Cabe apuntar que hasta 2016, Estados Unidos importó desde México un equi valente de 278 millones de dólares en lavadoras y 1 127 millones de dólares en paneles solares; con tal arancel Estados Unidos busca equilibrar el ren glón comercial, pero sobre todo reactivar su industria (con información de la SE, 2018). restó importancia a las críticas de que Estados Unidos se está retirando del comercio mundial permitiendo que China aumente su influencia económica. Desafió a los otros panelistas, como el director general de la Organización Mundial del Comercio, Roberto Azevedo, y el máximo res ponsable de Cargill, David MacLennan, a nombrar rápidamente a un país menos proteccionista que Estados Unidos. No obtuvo ninguna respuesta. “Antes de criticarnos unos a otros por temas relacionados con el libre comercio, lo primero de lo que debemos hablar es lo siguiente: ¿realmen te hay libre comercio o es un unicornio en el jardín?” (El Financiero, enero de 2018).

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Lo anterior indica que el déficit de la balanza comercial agropecuaria con México no es un tema sustantivo para Estados Unidos, ya que este país —a pesar de la retórica— ha sido el gran ganador del TLCAN en lo que a la cues tión alimentaria se refiere. Baste señalar que como producto de este tratado comercial (desde 1993 a la fecha) sus exportaciones alimentarias a México aumentaron en 430% (SAGARPA, 2017). Nuestro país, junto con Canadá y China, concentra casi el 50% de las exportaciones agropecuarias de Es tados Unidos. Estados Unidos se mantiene como la principal potencia agroalimentaria mundial, con una balanza agroalimentaria global superavitaria en más de 20 mil millones de dólares anuales y una participación superior al 10% de las exportaciones mundiales (USDA, 2018). Todo ello gracias a condiciones na turales sumamente favorables, pero sobre todo a un soporte institucional y de políticas públicas que ha conferido a la agricultura un rol estratégico desde mediados del siglo XIX. Es conocido que en el marco del régimen alimentario corporativo global, Estados Unidos desplegó una estrategia de dominio consistente en canali zar cuantiosos subsidios10 para fijar los precios internos por debajo de los costos de producción e inundar las economías de otros países con alimen tos artificialmente baratos; como ejemplo, los precios del trigo están hasta 45% debajo de su costo de producción (Rubio, 2013). Como parte de esta estrategia de dominio fue clave la asociación entre las agroempresas, las universidades, los gobiernos estatales y el gobierno federal, además de pre sionar a otros países para reducir sus aranceles, cuotas de importación y regulaciones fitosanitarias, así como homogeneizando las leyes sobre propie dad intelectual; en este proceso los pequeños y medianos agricultores esta dounidenses adquirieron una gran dependencia tecnológica y de recursos públicos para responder a las lógicas de colocación de excedentes de las grandes empresas agroindustriales (Pechnaler y Otero, 2010). Desde 2014 Estados Unidos ha observado las mayores cosechas en 40 años para maíz, soya y trigo, pero se ha enfrentado a la caída de los precios in Los subsidios que Estados Unidos destina a la producción agropecuaria se ubican por encima de los 110 mil millones de dólares anuales desde la entrada en vigor de la Ley Agrícola 2014, vigente hasta diciembre de 2018; la Farm Bill incrementó su presupuesto en aproxima damente 60% respecto a la Ley anterior; contempla importantes programas de apoyo en produc tos básicos, innovadores esquemas de seguro agrícola, programas de conservación y un Programa de Asistencia Suplementaria de Nutrición (SNAP); amplía los programas hortofrutícolas, de cultivos orgánicos, de comercio y de desarrollo rural. En cuanto a la distribución del presupues to cuatrianual programado en esta ley, que asciende a los 489 mil millones de dólares, el gobier no destinará 80% a programas de nutrición a través de subsidios a la comercialización, el 8% a programas de seguro agrícola, 6% a programas de conservación, 5% a programas productores y 1% a extensionismo (con información de SAGARPA, USDA y Coordinación General de Asuntos Internacionales, Consejería Agropecuaria de México para Estados Unidos). 10

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dustriales domésticos y de los salarios reales principalmente del sector se cundario, lo que finalmente pone en riesgo el crecimiento doméstico del sector primario. En este contexto, el economista en jefe del Departamento de Agricultura de los Estados Unidos declaró que 2017 fue un año de débil crecimiento en los ingresos agropecuarios; y 2015 fue el año con más bajo registro de ingre so de las unidades de producción agropecuaria, incluso, en algunas regiones de Estados Unidos fue el menor registrado desde 1985 (USDA, 2018). Parece claro que la producción agropecuaria de Estados Unidos está cre ciendo actualmente con base en una estrategia interna de producción de bienes de capital (Valenzuela, 2016); pero este crecimiento conlleva la nece sidad de fortalecer los mercados de exportación para colocar sus exceden tes. Desde luego, ello le otorga un contexto desfavorable para México en las negociaciones bilaterales con Estados Unidos. Un elemento adicional a considerar en las tendencias de la agricultura estadounidense es el referente a la producción de etanol, mismo que, amén de demandar elevados subsidios, tiene una repercusión directa sobre los pre cios del maíz. Impulsada por el gobierno de Obama como una estrategia energética ante la pérdida de control petrolero y en el contexto de las alertas mundiales sobre el cambio climático, la producción de agrocombustibles estará a revisión debido al nuevo impulso de Trump a la producción de com bustibles fósiles. Actualmente la oferta de agrocombustibles que hace Estados Unidos con base en el maíz representa el 44% de la oferta global, con promedios que al canzan los 15 mil millones de galones por año desde el 2007 (USDA, 2017). En el ciclo 2016-2017, la cosecha de maíz en Estados Unidos alcanzó el récord histórico de 384 millones de toneladas; ello contribuyó a la dismi nución del precio del grano en un 40% en el mismo ciclo, aun cuando la demanda internacional del grano está creciendo en forma sostenida por en cima de la oferta mundial desde 2014 (SAGARPA, 2018). La explosión ener gética de Estados Unidos se observa en que en 2004 este país no producía gas shale, mientras que ahora tiene una capacidad de oferta de cinco millo nes de barriles anuales. Además cuenta ya con 198 refinerías para la pro ducción de etanol, con una capacidad de producción de 58 millones de metros cúbicos anuales. Considerando que en el ciclo 2016-2017 Estados Unidos utilizó cerca de 138 millones de toneladas de maíz para la producción de etanol, lo que re presenta el 36% de su cosecha actual, analizamos las proyecciones de ten dencia sobre las series históricas de producción, precio y volumen, mediante el método de mínimos cuadrados y encontramos que Estados Unidos puede incrementar el uso de sus cosechas de maíz para agrocombustibles entre el

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40% y el 50% para el ciclo 2018-2020; si consideramos además que Donald Trump acaba de autorizar la construcción de dos refinerías más en Iowa y en Dakota, podemos delinear un escenario de gran volatilidad para los precios internacionales del maíz (USDA, 2018; United States Census Bu reau, 2018). En suma, Estados Unidos está tomado acciones concretas para fortalecer su agricultura como un elemento de su estrategia geopolítica, tanto en la vertiente alimentaria como en la energética. En la disputa comercial con México que discurre por la primera de estas vertientes y que no resulta sus tantiva en el contexto de su déficit comercial global, Estados Unidos busca rá profundizar sus ventajas como exportador de granos básicos y cárnicos, al mismo tiempo que acentuar la especialización agroexportadora actual de México, presionando acaso por ventajas marginales en el comercio de aquellos productos en los que nuestro país mantiene ventajas comparativas. Sobre este particular debe tomarse en cuenta la elevada participación de las empresas estadounidenses en las exportaciones agroalimentarias mexica nas, por lo que no resulta plausible esperar restricciones de gran envergadu ra en el comercio de aguacate, cerveza, frutillas, hortalizas o tequila. En lo que corresponde al sector de granos básicos, la agricultura y agro industria mexicana cuentan con un margen de maniobra sumamente redu cido, mismo que el gobierno estadounidense utilizará como elemento de presión en las negociaciones para obtener beneficios en los sectores que verdaderamente le importan. Veinticinco años después de las negociaciones para poner en marcha el TLCAN, el capítulo agropecuario aparece nueva mente subordinado a los intereses del sector manufacturero, entonces sacri ficado por el gobierno mexicano y ahora utilizado por el gobierno de Donald Trump para amagar a una nación con elevada dependencia alimentaria. No obstante, la presión en torno al TLCAN no puede ir tan lejos que le sione los intereses de la base electoral del actual gobierno estadounidense, pues un porcentaje importante de los productores agrícolas de Estados Uni dos apoyaron la candidatura de Trump bajo la promesa de suprimir la mayor parte de las regulaciones ambientales y sin preocuparse ampliamente del comercio exterior. Por ello, la respuesta de los agricultores ante las amenazas de Trump de cancelar el TLCAN ha sido clara: en un comunicado de mayo de 2017, el presidente de la Asociación Nacional de Productores de Maíz, Wesley Spurlock, le señaló a Donald Trump: “Señor presidente, los produc tores de maíz de Estados Unidos ayudaron a que usted fuese elegido” y agregó que “salirse del NAFTA sería desastroso para la agricultura esta dounidense” (Associated Press News, 2017). En el mismo sentido se pronun ció Cargill, a través de su CEO, David McLennan, quien en agosto de 2017 advirtió a Trump que se arriesga a cometer un error “destructivo” para la

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economía de Estados Unidos si se retira del TLCAN (Financial Times, 17 de agosto de 2017). Un eventual sacrificio de los agricultores estadounidenses a favor de los intereses de la reindustrialización en ese país, obligaría a una renacionali zación de la producción de granos básicos en México, una forzada sustitu ción de importaciones alimentarias que en el contexto de nuestra elevada dependencia en granos básicos sería necesariamente traumática en el corto plazo, especialmente por el incremento de los precios y debido al elevado porcentaje del ingreso que la mayoría de las familias dedican a la compra de alimentos. Baste señalar que desde una perspectiva macroeconómica, tomando como base el año 2007, mientras el consumo de alimentos en los países desarrollados ha aumentado en un promedio de 10% y hasta el 20%, en los países dependientes el aumento ha sido del 35% y hasta el 40%; pero no sólo eso, según las proyecciones donde se comparan los índices de pre cios al consumidor (IPC) y al productor (IPP) de México y de Estados Uni dos, se observa que a partir de 2020 el IPC de México se comience a igualar con el IPP de Estados Unidos (OCDE-FAO, 2016; FAO, 2018). LOS DESAFÍOS PARA MÉXICO En México la crisis del régimen agroalimentario corporativo global se ex presa bajo la forma de crisis del neoliberalismo agrario, materializada en la fragilización extrema del sistema alimentario y traducido en los altos índi ces de dependencia alimentaria, pobreza rural, violencia y emigración, pero sobre todo en la elevada incertidumbre frente a los factores externos. México encara un escenario económico y político que le obliga a rees tructurar su sistema agroalimentario; sin embargo, enfrenta fuerzas que lo empujan a dar continuidad a las prescripciones neoliberales. Como se ha señalado en los dos apartados precedentes, la reestructuración del régimen alimentario corporativo global empuja a una mayor desagrarización y pre sión sobre las tierras de ejidos y comunidades, mientras que la reindustriali zación estadounidense abona a profundizar la dependencia alimentaria y la especialización agroexportadora como elemento de control geopolítico sobre nuestro país. No obstante lo anterior, la coyuntura política de cambio de gobierno fede ral, en un contexto internacional multipolar, abre posibilidades a un viraje en el estilo de desarrollo sobre el cual la academia y las organizaciones so ciales han estado formulando propuestas desde hace por lo menos 25 años. Aún más, las experiencias latinoamericanas de la primera década del pre sente siglo han mostrado la capacidad de las organizaciones sociales rurales e indígenas para dinamizar procesos de re-democratización y re-naciona

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lización del Estado; muy cerca del ámbito mexicano, la experiencia guate malteca reciente puso de relieve la posibilidad de establecer un sistema de control de la exacción de excedentes que hacen las multinacionales a par tir de la presión que los movimientos populares organizados han hecho sobre el Estado (Klepek, 2012). La crisis del régimen agroalimentario corporativo en México se mani fiesta también en el hecho de que incluso las burguesías agrarias de México están siendo arrasadas por el funcionamiento de las multinacionales y la inexistencia de un verdadero Estado de derecho que garantice plena seguri dad y libre concurrencia. Es en este contexto que cobra sentido la propuesta de sacar completa mente el capítulo agropecuario del TLCAN, lo que ante todo representa un pronunciamiento político a favor de poner al campesinado en el centro de la estrategia del desarrollo nacional.11 Sacar a la agricultura del TLCAN después de más de tres décadas de po líticas neoliberales, significa cuestionar de raíz al régimen agroalimentario corporativo global y apostar por la soberanía alimentaria y el fortalecimien to del mercado interno como ejes de una propuesta de desarrollo con sobe ranía, democracia, paz y justicia. Para hacer operativo este planteamiento existe una amplia batería de propuestas que atienden los diversos ámbitos de la producción agropecua ria, pesquera y forestal, desde la creación y recuperación de infraestructura y el financiamiento para el fomento productivo, hasta la transformación agroindustrial y el establecimiento de circuitos cortos de comercialización, pasando por la creación de una reserva nacional de granos, el establecimien to de un sistema de compras públicas y el fortalecimiento de los sistemas campesinos de producción, mediante la recuperación de la fertilidad de los suelos y la incorporación de mejoras tecnológicas compatibles con los mis mos. En lo que corresponde al centro de la cuestión alimentaria, debe su brayarse que México cuenta con las condiciones ecológicas para producir 57 millones de toneladas de maíz, de las cuales 28 millones se pueden lo grar en el corto plazo mediante la tecnología disponible, de manera susten table y sin ampliar la superficie sembrada (Turrent, 2012). La Ley de Planeación para la Seguridad y la Soberanía Alimentaria y Nu tricional (LPSSAN) aprobada en la Cámara de Diputados en 2006 como 11 Así se han manifestado la Universidad Autónoma Chapingo, la Central de Organizaciones Campesinas y Populares (COCyP) y la Asociación Nacional de Empresas Comercializadoras de Productores del Campo (ANEC), que han recibido el apoyo decidido de la Comisión Nacional de Organismos Rurales y Pesqueros (CONORP), Unidad de la Fuerza Indígena y Campesina (UFIC), la Central Campesina Cardenista (CCC), la Coordinadora Nacional Plan de Ayala (CNPA) y la Alianza Campesina del Noroeste (Alcano), entre otras organizaciones campesinas.

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producto de las aportaciones de un número importante de universitarios y organizaciones campesinas, plasmó en un conjunto coherente un proyecto nacional para una agricultura centrada en el mercado interno y en las nece sidades de la población mayoritaria, sin demérito de su capacidad agroex portadora. El hecho de que esta Ley haya quedado sin promulgarse, expresó en ese momento una correlación de fuerzas a escala nacional que abrió cau ces aún más amplios al imperio de las corporaciones (y a las corporaciones del imperio), así como a la profundización de las transformaciones agrarias referidas en el primer apartado de este capítulo. Hemos argumentado en los espacios legislativos que para recuperar la ca pacidad de producir alimentos en nuestro país resulta pertinente consensar y promulgar una Ley General de Soberanía Alimentaria (Ramírez y Flores, 2013). Pero sea bajo un ordenamiento jurídico de este tipo u otro arreglo institucional de largo aliento, lo importante es abrir los cauces para una po lítica de Estado orientada al logro de la autosuficiencia alimentaria. Vale por ello hacer una breve referencia al Sistema Alimentario Mexicano (SAM), un episodio digno de ser analizado por las condiciones en que surgió, en el trán sito de un régimen agroalimentario a otro, y por los desafíos a que trató de dar respuesta. El SAM fue diseñado en 1978 y puesto en marcha el 18 de marzo de 1980, señalando con esta fecha el objetivo de utilizar la renta petrolera de la na ción para impulsar la producción de alimentos básicos. Fue el resultado de un esfuerzo que reunió a 200 especialistas que trabajaron alrededor de cinco mil investigaciones sobre el potencial agrícola de México (CEPAL, 1981). En su momento de mayor gloria, durante el VI Congreso Mundial de So ciología Rural, el SAM se exaltó como un ejemplo a nivel internacional en términos de estrategias económicas y políticas para alcanzar la autosufi ciencia alimentaria y el desarrollo nacional. El SAM fue definido en 1980 por su coordinador nacional como “un esfuerzo global para reorientar la producción y el consumo masivo y popu lar de alimentos en favor de las mayorías empobrecidas por la crisis y la in flación” (Luiselli, 1980); constituyó un programa integral de fomento a la producción de alimentos que apostó por la producción campesina de tempo ral como una respuesta del Estado para resolver una crisis agrícola expresada en los siguientes elementos: 1) la concentración de la tierra; 2) la pauperi zación del campesinado; 3) la pérdida de la autosuficiencia alimentaria, y 4) la intensificación de las luchas agrarias (Lustig y Pérez, 1982).12 12 Decididamente se trataba de combatir el empobrecimiento rural mediante el aumento de la producción y los ingresos: “la mejor manera de combatirla [a la pobreza] consiste en la reactiva ción productiva y remuneradora de quienes la padecen” (Luiselli, 1980:21).

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Los nueve lineamientos de política económica del SAM daban cuenta del compromiso del Estado mexicano por ejercer la rectoría en la búsqueda del desarrollo nacional, haciendo uso de la renta petrolera para canalizar al campo montos importantes de gasto público y así conducir las demandas campesinas por cauces institucionales. Dichos lineamientos se referían a los siguientes ámbitos: 1) organización campesina; 2) riesgo compartido con los campesinos; 3) crédito; 4) precios de garantía; 5) investigación; 6) meca nización; 7) extensión; 8) frontera agrícola y 9) tenencia de la tierra (Lustig y Pérez, 1982). El hecho de que el SAM se hundiera sin dejar rastros a inicios de 1983 (Spalding, 1985) es explicable en sus formas por las características del sis tema político mexicano; pero en una perspectiva histórica aparece como la consecuencia del brusco viraje neoliberal derivado de la crisis de la deuda en 1982, especialmente porque los recursos para el SAM provenían de la ren ta petrolera y los empréstitos externos; pero también porque el régimen ali mentario corporativo global, así como el régimen de acumulación neoliberal ya en ascenso, restaba viabilidad a los proyectos de perfil nacionalista. Fi nalmente, al ser un proyecto reformista que no cuestionaba la estructura agraria (Spalding, 1985), el SAM tampoco logró anclarse con fuerza políti ca frente al proyecto neoliberal, de manera que fue patente “[…] la ausencia de poder de convocatoria del SAM [… y] al no haberse movilizado a las bases alrededor de las organizaciones campesinas, el SAM se quedó sin defensores” (Arteaga, 1982:311). Esta referencia a una coyuntura de crisis alimentaria y cambio del régi men alimentario, permite apuntar que un cambio en las prioridades nacio nales y en el estilo de desarrollo a escala nacional pasa necesariamente por la dimensión alimentaria. Dicho de otra manera, el régimen neoliberal en México se implantó no sólo sobre las ruinas del desarrollismo nacionalista después de la crisis de la deuda, sino también a costa del último intento se rio del Estado mexicano por fortalecer la producción interna de los alimen tos básicos. Ello nos permite entender que la soberanía alimentaria y la soberanía tecnológica y energética constituyen condiciones irrenunciables de un proyecto nacional que resulte viable en el escenario actual de rees tructuración capitalista a escala global que pone en la agenda la amenaza de gobiernos aún más represivos (Valenzuela, 2016). ELEMENTOS Y PRINCIPIOS DE UNA ESTRATEGIA ALIMENTARIA La creciente dependencia alimentaria que aumenta la vulnerabilidad de nuestro país hace imperativo recuperar la producción interna de los satisfac

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tores alimenticios y nutricionales para la mayoría de la población urbana y rural. La regeneración del sistema alimentario que demanda nuestro país debe reconocer en primer término la gran diversidad social, cultural, tecno lógica y ecológica que caracteriza a la agricultura mexicana. Ello implica colocar en primer término la importancia de un abordaje regional y territo rial del problema alimentario en México. El encuadre regional significa recuperar el compromiso del Estado por honrar el artículo 25 constitucional y poner en acción las herramientas de la planeación para reconstruir la infraestructura productiva, de acopio, al macenamiento y distribución; implica también establecer un arreglo insti tucional coherente direccionado al propósito de reconquistar la soberanía alimentaria con base en la agricultura campesina, identificando la diversi dad de condiciones y el potencial productivo en todo el país, sea a través de grandes cuencas hidrológicas o de una regionalización ex profeso. El enfoque territorial es fundamental en tanto pone el acento en la cons trucción de propuestas y la movilización de los actores locales a través de arreglos específicos congruentes con el diseño de políticas regionales. La construcción territorial hacia la soberanía alimentaria se traduce así en el reconocimiento de los puntos críticos que debilitan el potencial producti vo del territorio, pero también en la identificación de los recursos tecnoló gicos compatibles para atender dichos puntos críticos, lo que resulta de gran relevancia en tanto la agricultura campesina de temporal es rica en biodiversidad y saberes tradicionales. Planteada de esta manera, la regeneración del sistema agroalimentario mexicano obligadamente debe correr por dos vertientes complementarias: la de la reforma del Estado y su viraje hacia un proceso de redemocratiza ción y renacionalización, y la de la movilización de los actores sobre los territorios, en la cual el sujeto campesino está llamado a cobrar protagonismo. Apostar por la efectiva centralidad del sujeto campesino e indígena para desterrar la dependencia alimentaria y las cuantiosas importaciones de gra nos básicos, implica en primera instancia que los diseños generales de po lítica pública y los arreglos institucionales sobre el territorio deben ajustarse a la racionalidad socioeconómica de los campesinos, congruente con su cos movisión y aspiraciones. Significa construir sobre los territorios y desterrar todo propósito desarrollista que pase por encima de las expectativas locales; especialmente obliga a establecer un verdadero diálogo de saberes para en contrar los estilos tecnológicos pertinentes a cada región y territorio. Lo anterior no es sencillo después de tantas décadas de revolución verde y predominio de las grandes corporaciones en el campo. No obstante, la re cuperación de la soberanía tecnológica del productor es una asignatura de capital importancia, tan relevante como el control sobre sus elementos pro

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ductivos (la tierra el más importante de ellos) y la retención del excedente económico. Atendiendo a la racionalidad económica de los campesinos e indígenas de nuestro país, al debilitamiento de la producción de alimentos básicos y la creciente dependencia de las importaciones, a la persistencia de la po breza en el campo y la consecuente emigración debe subrayarse que la tarea central es incrementar la producción campesina de granos básicos en las áreas temporaleras del país, para de esta manera aumentar los ingresos de las familias campesinas y reducir la presión que obliga a sus miembros más jóvenes a emigrar. De manera general, el soporte tecnológico para impulsar este repunte de la producción de granos básicos puede abordarse a partir de los siguientes elementos, todos ellos contrapuestos al paquete tecnológico industrial del agronegocio monocultivador. Mejoramiento de los suelos y fertilización. Este es un punto central dado que el 70% de los suelos en México presentan un nivel de degradación (Cole gio de Postgraduados, 2013). México cuenta con una abundante disponibi lidad de biomasa para sustituir la fertilización nitrogenada y centrarse en el enriquecimiento de los suelos mediante la incorporación de carbono y consorcios bacterianos preparados ad hoc en cada región. Semillas. México cuenta con una gran diversidad de semillas criollas adap tadas a las condiciones de su muy diversa geografía; también con variedades mejoradas por las instituciones de investigación y educación agrícola supe rior, lo que le confiere un gran potencial para el repunte de la agricultura campesina. Sistemas de producción integrados. El patrón tecnológico de la revolución verde y más adelante de las grandes corporaciones agroalimentarias, se plan teó erradicar los sistemas de producción campesinos caracterizados por su diversidad e integralidad; la búsqueda de la mayor eficiencia económica a través de la especialización, además de sus graves consecuencias ambienta les, configuró una verdadera cárcel tecnológica para los campesinos, quienes en los últimos años —en un contexto de deterioro de sus condiciones pro ductivas— han encontrado grandes dificultades para desprenderse del uso de insumos químicos y semillas híbridas, tanto como para abandonar los monocultivos y regresar a la tradicional integración de la agricultura con la ganadería. Por fortuna existe un importante acervo tecnológico para im pulsar una ganadería campesina mediante sistemas agrosilvopastoriles, que hacen uso sustentable de los forrajes disponibles en las diferentes regiones del país. Justo en esta línea de los sistemas de producción integrados, el sistema tecnológico Milpa Intercalada en Árboles Frutales (MIAF), produc to de tres décadas de colaboración entre el Colegio de Postgraduados y el

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Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrícolas y Pecuarias, se ha mostrado ya sobre el terreno como una alternativa para: “(a) incrementar significativamente el ingreso, el empleo y la seguridad alimentaria familiar aprovechando los saberes campesinos y sus semillas nativas; (b) proteger y acrecentar la calidad de los recursos suelo, agua y biodiversidad; (c) incre mentar la eficiencia relativa de la tierra de labor” (Turrent et al., 2017:11831184). Estos recursos tecnológicos y otros disponibles en las instituciones pú blicas de enseñanza e investigación son fundamentales para contribuir a regenerar la capacidad de las unidades familiares campesinas de diversificar e incrementar su producción autoconsuntiva, buscando en todo momento afirmar la soberanía tecnológica de los campesinos y sus comunidades, a partir de procesos de transición agroecológica. Sistemas territoriales de gestión del desarrollo rural. La recuperación de la capacidad productiva de la agricultura campesina temporalera debe acompa ñarse obligadamente de la conformación de sistemas territoriales de gestión que permitan movilizar el financiamiento y la asistencia técnica de perfil agroecológico, así como establecer canales cortos de producción y comer cialización, impulsando la organización de productores y consumidores, y su articulación en los mercados locales junto con el fortalecimiento de las agroindustrias regionales. De aquí la importancia de esas “organizaciones genuinas, fundamentadas en el cabal control de su propio proceso producti vo-reproductivo y en las secuencias técnicas y financieras que ésta genere” (Luiselli, 1980:11-12). Para lo cual habrá que revertir los perjuicios causa dos por décadas de clientelismo político y asistencialismo sobre la dinámica organizativa en el campo, cuyos indicadores fueron referidos al inicio de este capítulo. CONCLUSIONES La nueva encrucijada que enfrenta la agricultura mexicana corresponde a una coyuntura de crisis en diferentes escalas: en primer lugar se inscribe en la crisis del capitalismo a escala global —léase la crisis de la globaliza ción neoliberal—, que implica nuevos arreglos geopolíticos y una fuerte presión de las grandes potencias imperialistas por sus áreas de influencia inmediatas, así como el ascenso de gobiernos autoritarios. Dada la premi nencia del capital financiero, los esfuerzos por restaurar la rentabilidad ca pitalista en la economía real discurren más por la precarización del trabajo, la expoliación de la naturaleza y el control sobre los mercados, que por la incorporación masiva de nuevos desarrollos tecnológicos a la producción

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industrial y agropecuaria. La posición que juega Estados Unidos en la rees tructuración capitalista global se manifiesta en su lucha por reposicionarse como potencia hegemónica mediante un proceso de reindustrialización y políticas proteccionistas que mejoren su posición en el comercio interna cional, pero también mediante su decisión por mantenerse como la primera potencia militar del orbe. En un segundo nivel de análisis, la crisis del régimen agroalimentario corporativo global se hizo evidente con la crisis alimentaria de 2008 y fue oficializada mediante la declaración del Año Internacional de la Agricultura Familiar y el consecuente neocampesinismo de los organismos de coope ración internacional; entre las manifestaciones de esta crisis se encuentran las crecientes contradicciones que enfrentan a las diferentes fracciones del capitalismo al seno del sistema agroalimentario. No obstante, la reestructuración del sistema agroalimentario global es un proceso conflictivo en el cual las grandes corporaciones agroalimentarias pre sionan por la generalización del uso de transgénicos, la implantación de paquetes tecnológicos altamente especializados y excluyentes, así como por la apropiación de las mejores tierras mediante agricultura de contrato y es quemas similares. La renovada importancia de la seguridad y la soberanía alimentaria a escala global, actualiza también el lugar de la renta de la tierra en la reproducción capitalista y con ello una mayor presión sobre la pro piedad social. La tercera escala de análisis, que tiene como telón de fondo las presiones del gobierno estadounidense en torno a la renegociación del TLCAN y la volatilidad política del tipo de cambio, muestra la crisis del neoliberalismo mexicano en tanto régimen de acumulación sostenido en una integración desastrosa a la economía estadounidense, cuyos saldos generales son la de pendencia y el estancamiento de la economía, la polarización social y la subordinación política; ello tiene su expresión en el ámbito rural en la cre ciente dependencia y vulnerabilidad alimentaria, la persistencia de la pobreza y la emigración. Las tres escalas de la crisis, que implican a su vez un conflictivo proceso de reestructuración, tienen en el centro una disputa por el poder del Estado. En los centros capitalistas ello está redefiniendo las características de un nue vo regulacionismo distinto al de la globalización neoliberal; las grandes cor poraciones alimentarias presionan a su vez sobre los Estados nacionales para mantener la hegemonía sobre la producción de alimentos, mientras que en nuestro país se disputa el poder del Estado como condición para profundi zar el despojo y la entrega del patrimonio nacional a los grandes capitales, o como espacio para plasmar nuevos equilibrios de poder en el marco de un proceso de redemocratización y renacionalización del Estado mexicano.

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En México, el proceso de renacionalización, al que empujan amplios contingentes sociales, tiene aún como soporte legal la Constitución promul gada en 1917 y específicamente el Artículo 27 Constitucional que consagra la legitimidad histórica de las formas de propiedad social: los ejidos, las comunidades y la propiedad nacional de los recursos del subsuelo. A la apuesta por la renacionalización y la redemocratización del Estado, en la cual la producción campesina de alimentos está llamada a jugar un papel protagónico, se busca contribuir con estas líneas. BIBLIOGRAFÍA Antal, E. (2012), “La gobernanza de la ciencia y la tecnología en México en la era del TLCAN, El caso de los biocombustibles”, en ¿Quién gobierna América del Norte?, Elites, redes y organizaciones, México, UNAM. Araghi, F. (2003), “Food Regimes and the Production of Value, some Methodological Issues”, en Journal of Peasant Studies, núm. 30. Arteaga, J. (1982), “El sistema alimentario mexicano, una perspectiva po lítica”, en Estudios Sociológicos, núm. 3. Banco Mundial/www/ Consulta 2018. Bartra, A. (1982), El comportamiento económico de la producción campesina, México, Universidad Autónoma Chapingo. Bartra, A. (2011), “Hambre, dimensión alimentaria de la gran crisis”, en Mundo Siglo XXI Revista del CIECAS-IPN, pp. 11-24. BIE-INEGI, Banco de Información económica BIE-INEGI/www/ Consulta 2018. CEPAL (1981), “El sistema alimentario mexicano ¿un nuevo estilo de de sarrollo social rural?”, documento de distribución interna, Chile, CEPAL. CEPAL (2017), Perspectivas del comercio internacional de América Latina y el Caribe, recuperación en un contexto de incertidumbre, Chile, CEPAL. Colegio de Postgraduados (2013), Suelos, México, Colegio de Postgaduados, Montecillo. Cypher, J. y R. Delgado-Wise (2010), Mexico’s Economic Dilemma, the Deve lopmental Failure of Neoliberalism Lanham, Littlefield Publifhers. De Ita, A. (2014), “México, economía campesina y agricultura empresarial, veinte años después”, en Revista ALASRU, núm. 9, octubre, Universidad Autónoma Chapingo, pp. 53-81. Departamento de Agricultura de los Estados Unidos USDA/www/ Consulta 2018. Economic Policy Institute (2014), Surging Stell Imports Put Up to Half a Mi llion US, Jobs at risk. /www/.

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QUINTA SECCIÓN

POLÍTICAS PARA EL FOMENTO DE LA PRODUCCIÓN PECUARIA

UN NUEVO ENFOQUE PARA LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN LA GANADERÍA BEATRIZ A. CAVALLOTTI V.*

INTRODUCCIÓN En este capítulo se plantea, como el título lo indica, que se debe trabajar en un nuevo enfoque para el diseño de políticas públicas para la ganadería. Las tendencias registradas en estudios previos acerca de los sistemas de produc ción ganaderos no sólo no se modificaron, sino que siguieron su curso. Por lo tanto, se puede observar una importante concentración del capital y la pro ducción en grandes empresas mexicanas y extranjeras, una presencia im portante de los productos de importación en el consumo nacional y también una creciente importación de insumos para la producción animal. Por otra parte, la producción primaria muestra un lento crecimiento con excepción de la producción avícola que evidencia un notable dinamismo. Si bien es necesario que las políticas públicas para la actividad se centren en revertir la mayor parte de estos procesos, se requiere a su vez analizar la producción ganadera bajo otra perspectiva. Es decir, si bien se deben aten der las problemáticas que se presentan en la producción desde el punto de vista tecnológico, económico y social, ponderar la cuestión ambiental es ineludible. En este capítulo se hace especial énfasis en la atención a la hue lla hídrica de los sistemas ganaderos. LOS SISTEMAS GANADEROS EN MÉXICO Los principales sistemas de producción ganaderos en México se caracterizan por presentar grandes asimetrías en las esferas económica, tecnológica y * Departamento de Enseñanza, Investigación y Servicio en Zootecnia de la Universidad Au tónoma Chapingo. La autora agradece la colaboración de Beatriz Nava Moreno, profesionista independiente. [361]

362

BEATRIZ A. CAVALLOTTI V.

productiva que se reflejan en el ámbito social, en el cual se manifiesta una creciente polarización de los diferentes actores que participan en la activi dad. De tal forma que al interior de estos sistemas coexisten grandes empre sas extranjeras dominantes en el mercado global, empresas nacionales con una creciente presencia internacional y pequeños productores de autoconsu mo u orientados a pequeños mercados locales. Los sistemas más importantes en cuanto a la producción, comercializa ción y consumo de sus productos son: los de producción de carne y leche de bovinos, de producción de carne de cerdo y aves, así como la producción de huevo, independientemente que existe una producción ovina, caprina y apícola con menor importancia relativa. Actualmente, éstos se desenvuel ven en un contexto cambiante, complejo y marcado por la incertidumbre en muchos aspectos que van desde las fluctuaciones de los precios de los in sumos en el mercado internacional, el futuro incierto del TLCAN, el impac to que pueden tener otros tratados comerciales, el auge de la delincuencia en los últimos años en sus múltiples manifestaciones y, en este contexto, el incremento del abigeato, por mencionar algunos. La política pública hacia este subsector en los últimos dos sexenios tuvo como eje central el incremento a la producción que benefició esencialmente a los grandes empresarios. Consecuentemente, la concentración de capital en la actividad avanzó de forma acelerada, básicamente en las empresas in tegradas. Los incentivos para incrementar la producción estuvieron dirigidos a abastecer demanda del mercado internacional y la de aquellos sectores de la población que tuvieron los ingresos suficientes como para adquirir los alimentos de origen pecuario. De esta forma, se procuró fortalecer a aque llas empresas capaces de colocar sus productos en el mercado internacional, mismos que debieron reunir los estándares de calidad requeridos bási camente en los países con los cuales México tenía tratados comerciales. Por otra parte, para atender la demanda de este mercado, las empresas debieron contar con volúmenes de producción que ameritaran el desarrollo de las transacciones comerciales. Así, sólo un puñado de éstas logró beneficiarse exportando sus productos. Mientras tanto, las importaciones mantuvieron una participación significativa en el consumo nacional.

LA PRODUCCIÓN DE ALIMENTOS DE ORIGEN PECUARIO EN MÉXICO La ganadería en México se orienta fundamentalmente a la producción de bo vinos para leche y carne, a la porcicultura y a la avicultura. Esta última es

UN NUEVO ENFOQUE PARA LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN LA GANADERÍA

363

la que presenta un mayor dinamismo en la producción de carne y huevo (cuadro 1). Los principales estados productores de carne de bovino son Veracruz y Jalisco, el primero generando 13% de la producción nacional y el segundo 12% (CNOG, 2017). Ambos estados reúnen 25% de la producción de car ne de bovino en México. En lo que respecta a la carne de porcino, destacan Jalisco con 21% de la producción nacional, Sonora con 17%, Puebla con 12% y Yucatán con 10%. (CNOG, 2017). Es decir, que en cuatro estados se concentra 60% de la producción de la carne de cerdo del país. En rela ción con la producción de carne de ave, los principales productores son Jalisco, Veracruz y Aguascalientes; el primero con 12% de la producción na cional, el segundo con 11% y el tercero también con 11%. En conjunto, los tres estados generan 34% de la producción de carne de esta especie. Mientras, 73% de la producción de huevo se origina en dos estados: Jalisco con 55% del total nacional y Puebla con 18% (CNOG, 2017). Los principa les productores de leche son Jalisco, Coahuila y Durango, con 19%, 12% y 10% de la producción, respectivamente. Por lo tanto, estos estados generan 41% de la leche de bovino que se produce en el país. Lo arriba expuesto exhibe una clara tendencia a la concentración de la producción en algunos estados del país. Esta suerte de especialización pro ductiva más temprano que tarde se traducirá en una mayor presión sobre los recursos naturales. Si bien la producción, el comercio y el procesamiento de los productos ganaderos se concentra en grandes empresas, la mayor parte de las unida des de producción son pequeñas, sin oportunidad de desarrollarse tecno lógicamente y sin posibilidades de acceder a los recursos financieros existentes en el mercado. Por lo anterior, la inequidad en el acceso a los recursos estimula una creciente polarización económica y social. Debido a la falta o poca organización de los productores primarios y la nula organiza ción de los consumidores, se fortalece cada vez más el poder de mercado de las grandes empresas. Entre ellas se pueden mencionar como las más importantes: el Grupo Viz (SUKARNE), Lala, Alpura, Nestlé, Bachoco, Tyson, Pilgrim’s Pride y Norson, entre otras. El modelo tecnológico dominante y la demanda en aumento de insumos para la producción fueron determinantes para que la actividad se caracte rizara por una creciente dependencia hacia el mercado internacional. En este contexto, por poner un ejemplo, las importaciones de maíz se dispa raron a partir del ciclo agrícola 2012/2013 de 5 676 millones de toneladas a 14 569 millones de toneladas en el ciclo agrícola 2016/2017 (USDA-FASS, 2016 y 2018). Es decir, que estas importaciones, que están constituidas en su

1 152

2 542

2 290

10 345

Porcino

Aves

Producciรณn de huevo

Producciรณn de leche (millones de litros)

FUENTE: CNOG, 2017.

1 635

2007

Bovino

Productos de carne

10 589

2 337

2 580

1 160

1 667

2008

10 549

2 360

2 636

1 162

1 704

2009

10 676

2 381

2 681

1 174

1 744

2010

10 724

2 458

2 765

1 202

1 803

2011

10 880

2 318

2 791

1 238

1 820

2012

10 965

2 516

2 808

1 283

1 806

2013

PRINCIPALES PRODUCTOS DE ORIGEN PECUARIO EN Mร XICO 2007-2016 (MILES DE TONELADAS).

CUADRO 1

11 129

2 567

2 879

1 290

1 827

2014

11 394

2 652

2 972

1 322

1 850

2015

11 607

2 720

3 077

1 376

1 879

2016

364 BEATRIZ A. CAVALLOTTI V.

UN NUEVO ENFOQUE PARA LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN LA GANADERÍA

365

mayor parte por maíz amarillo para la alimentación animal, aumentaron en más del 150% en el periodo señalado. En lo que se refiere al comercio exterior de alimentos de origen pecuario, a pesar de que la apertura comercial contribuyó a incrementar las exporta ciones de los principales productos, continuaron las importaciones e in cluso, en algunos casos, se incrementaron. Particularmente, aumentaron las importaciones porcícolas, avícolas y de productos lácteos. Los productos importados, dependiendo su nivel de procesamiento, impactaron a los dis tintos eslabones de las cadenas productivas, deterioraron particularmente la situación de los productores primarios y generaron una enorme transferen cia de recursos hacia otros países (cuadro 2), particularmente hacia Estados Unidos y Canadá, beneficiados con el TLCAN en el comercio de productos ganaderos. CUADRO 2

COMERCIO EXTERIOR PECUARIO (MILLONES DE DÓLARES) 2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

-4 068 -4 531 -3 394 -3 825 -3 881 -3 768 -4 686 -4 939 -3 417 -3 403 FUENTE: CNOG, 2017.

Sólo en los últimos diez años (arriba señalados) se transfirieron al ex tranjero más de 39 912 millones de dólares. Sin embargo, en la década 2007-2016, las importaciones de carne de res disminuyeron su importancia en el consumo nacional, siendo su participa ción en el último año de 13.1%, cuando en 2007 era de 23.2%, como se puede observar en la gráfica 1. Pero en lo que respecta a carne de cerdo, la participación de las importa ciones en el consumo nacional en el mismo periodo, si bien mostró un pequeño descenso de 2015 a 2016, continuó siendo alarmante con un 40.4% en 2016, cuando en 2007 era de 30.9% (gráfica 2). La participación de las importaciones en el consumo nacional de carne de ave tendió a incrementarse en el periodo de estudio y en 2016 fue de 23% (gráfica 3). En lo que respecta a la participación de las importaciones en el consumo nacional de productos lácteos, de igual manera que en el caso de la carne de cerdo, es notable con un 40.7% en el año 2016 (gráfica 4). Por otra parte, el consumo de alimentos de origen animal no presentó aumentos significativos y en el caso de la carne de res mostró una tenden cia decreciente como se puede apreciar en el cuadro 3.

366

BEATRIZ A. CAVALLOTTI V.

GRÁFICA 1

181.0

13.10%

1 198.0

2016

167.0 1 113.0

2015

13.50% 197.0

223.0

1 264.0

1 436.0

2013

Importación

2014

1 480.0

2012

207.0

13.50%

12.30%

14.10% 1 500.0

254.0

16.50% 286.0

2011

1 625.0

402.0 21.30%

Consumo

1 447.0

2007

0.0

2010

500.0

2009

1 000.0

1 484.0

1 500.0

1 317.0

Miles de toneladas

2 000.0

2008

398.0 23.20%

2 500.0

310.0 16.00%

DISPONIBILIDAD DE CARNE DE BOVINO EN MÉXICO: 2007-2016 (EN MILES DE TONELADAS)

% de imp/consumo

FUENTE: elaboración propia con datos de CNOG, 2017.

GRÁFICA 2

40.40% 600.5

43.90% 600.5

45.10% 600.5

41.40% 574.5

40.30% 516.2

36.80% 430.7

41.80% 499.9

496.2 704.4

2009

34.80% 392.0 734.9

2008

800.0

333.7

1 000.0

744.7

1 200.0

2007

Consumo

731.8

766.8

2014

2015

FUENTE: elaboración propia con datos de CNOG, 2017.

886.4

814.5

2013

Importación

2016

764.5

2012

0.0

739.4

200.0

2011

400.0

697.2

600.0

2010

Miles de toneladas

1 400.0

30.90%

1 600.0

41.30%

DISPONIBILIDAD DE CARNE DE PORCINO EN MÉXICO: 2007-2016 (EN MILES DE TONELADAS)

% de imp/consumo

UN NUEVO ENFOQUE PARA LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN LA GANADERÍA

367

GRÁFICA 3

23.40% 938.7

23.30% 904.4

23.10% 861.0

22.70% 822.5

21.50% 761.9

715.8

20.50% 687.6

624.5 2 630.9

2009

19.20%

615.6 2 579.1

2008

2 500.0

563.6

3 000.0

2 542.1

Consumo

2 872.2

2 970.8

3 075.9

2015

2016

2 804.1

2013

Importación

2014

2 787.3

0.0

2012

500.0

2 751.5

1 000.0

2011

1 500.0

2 670.5

2 000.0

2010

Miles de toneladas

3 500.0

2007

18.10%

4 000.0

19.30%

4 500.0

20.60%

DISPONIBILIDAD DE CARNE DE AVE EN MÉXICO: 2007-2016 (EN MILES DE TONELADAS)

% de imp/consumo

FUENTE: elaboración propia con datos de CNOG, 2017.

GRÁFICA 4

40.70% 7 180.5

37.50% 6 276.1

35.70% 5 648.2

37.00% 5 747.7

37.10% 5 761.0

36.20% 5 549.8

9 976.1

2009

12 000.0

34.30%

37.10% 5 872.1

9 991.6

2008

14 000.0

6 453.8

10 000.0 9 801.1

9 753.2

9 796.2

10 169.7

10 460.4

10 457.4

2012

2013

2014

2015

2016

4 000.0

2011

6 000.0

9 877.3

8 000.0

2010

Millones de litros

16 000.0

5 150.1

34.80% 5 325.3

9 748.6

18 000.0

2007

20 000.0

39.80%

DISPONIBILIDAD DE PRODUCTOS LÁCTEOS EN MÉXICO: 2007-2016 (MILLONES DE LITROS, EQUIV.)

2 000.0 0.0

Consumo

Importación

FUENTE: elaboración propia con datos de CNOG, 2017.

% de imp/consumo

28.3

20.9

148.0

Carne de ave (kgs)

Huevo (kgs)

Lácteos (lts.)

FUENTE: CNOG, 2017.

9.8

15.6

2007

Carne de cerdo (kgs)

Carne de res (kgs)

Alimento / Año

138.0

21.0

28.7

10.1

16.9

2008

140.0

20.9

28.8

10.6

17.1

2009

132.0

20.9

29.4

10.5

15.2

2010

133.0

21.3

30.0

10.1

15.2

2011

133.0

20.0

30.3

10.9

14.4

2012

131.0

21.7

30.6

11.7

14.0

2013

CONSUMO PER CÁPITA EN MÉXICO DE CARNE DE BOVINO, CERDO Y AVE, HUEVO Y PRODUCTOS LÁCTEOS: 2007-2016

CUADRO 3

132.0

21.8

31.2

11.1

12.2

2014

138.0

22.1

32.0

11.3

10.6

2015

144.0

22.5

32.8

12.2

11.3

2016

368 BEATRIZ A. CAVALLOTTI V.

UN NUEVO ENFOQUE PARA LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN LA GANADERÍA

369

Para estar en condiciones de incrementar el consumo de estos alimentos, la población debió de disponer de los ingresos suficientes para ello. Sin embargo, esto no ocurrió de acuerdo con el Consejo Nacional de Evalua ción de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL, 2017a), que reporta que desde 2006, el ingreso de los hogares fluctuó sin recuperarse en los últimos diez años. La misma institución reporta que en el último trimestre de 2016 el porcentaje de la población con ingreso laboral inferior al costo de la canas ta alimentaria era de 40.0%, llegando al 41% en 2017 (CONEVAL, 2018).

¿POR QUÉ UN NUEVO ENFOQUE EN LAS POLÍTICAS PARA LA GANADERÍA?

La ganadería, particularmente la ganadería bovina, deja una huella hídrica de dimensiones considerables, siendo la intensiva la que genera un mayor impacto. En un país como México, en el cual más de la mitad del territorio es árido o semiárido, con regiones sobrepobladas que provocan un enorme estrés hídrico, la producción ganadera tiene que asumir características diferentes a las actuales. Documentos recientes de la SEMARNAT (2014) indican que de 2012 a 2030 se estima una reducción en la disponibilidad de agua por habitante de 14.8%. Es así, como en algunas regiones del país, ésta transitará de ser baja a muy baja y en otras de muy baja a extremadamente baja. Básicamente, las regiones más afectadas serán las ubicadas en el norte y centro del país. Los estudios relativos a la huella hídrica que deja la producción pecuaria a nivel global revelan que 33% del total lo genera el ganado bovino para carne, seguida por el ganado bovino para leche, la producción porcina con 19% y la avicultura con 11% (Mekonnen y Hoekstra, 2010). En los estados ubicados en las zonas áridas del país (Baja California, Baja California Sur, Coahuila, Chihuahua, Durango, Nuevo León, Sonora, Zaca tecas), actualmente se produce 25% de la carne de bovino y 35% de la leche de esta misma especie. La escasez de agua en las regiones áridas y semiáridas forzosamente generará una crisis en la producción y de oferta de estos pro ductos. En otras regiones, con baja disponibilidad de agua por habitante, también existe una alta probabilidad de que se presente una crisis similar. Por lo anterior, debe planificarse la producción ganadera y desarrollar diversos proyectos que, al menos, mitiguen las condiciones que se presentarán en un futuro no muy lejano. Si bien es necesario incrementar la producción de alimentos de origen ani mal, la política pública dirigida a este subsector debe plantear dónde y

370

BEATRIZ A. CAVALLOTTI V.

cómo fomentar la actividad ganadera. Ello demandará un gran esfuerzo para un proceso de transformación de esta naturaleza. A continuación se esbozan una serie de propuestas de acuerdo con la problemática existente en los principales sistemas de producción pecuaria en el país. Algunas de ellas se presentaron anteriormente en otros trabajos (Cavallotti, 2012), pero permanecen siendo vigentes. PROPUESTAS Problemática

Acciones

Diversidad de regiones con características y problemáticas diferentes en los ámbitos económico, social ambiental.

• Instrumentar programas de desarrollo ganadero congruentes con las condiciones socioeconómicas y ambientales de cada una de las regiones y microrre giones del país, desde una perspectiva de desarrollo territorial, autosuficiencia alimentaria, combate a la pobreza y cuidado y preservación de los recursos na turales. • Para la elaboración de programas económicos, social y ambientalmente pertinentes se tendrán que realizar diagnósticos regionales a través de las instituciones de investigación especializadas. • A mediano plazo, determinar cuáles son los sistemas de producción que se pueden sostener en cada región.

Dependencia del mercado internacional en materia de insumos ganaderos. Importaciones de maíz.

• Para frenar las importaciones desmedidas de cerea les se requiere fomentar la investigación y revisar los datos disponibles con la finalidad de estudiar la viabi lidad de sustituir el empleo de maíz por otros cultivos existentes o que puedan cultivarse en el país, que ge neren buenos rendimientos y de buena digestibilidad para los animales. • Desarrollar un programa nacional en cada región que promueva la investigación, la difusión, capacita ción y asistencia técnica en producción, aprovecha miento de forrajes nativos, adaptados e inducidos, principalmente para el ganado mayor.

Dependencia del mercado internacional de alimentos de origen animal.

•Revisar los tratados comerciales y proteger aquellos alimentos de origen animal estratégicos para al país. • Incrementar y diversificar la producción de alimen tos de origen animal de calidad, inocuos a la salud hu mana.

UN NUEVO ENFOQUE PARA LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN LA GANADERÍA

371

PROPUESTAS (CONTINUACIÓN) Problemática

Acciones

Concentración de la producción ganadera en empresas y estados.

• Promover el desarrollo de los sistemas de produc ción pecuarios a nivel local. • Promover la asociación de los pequeños y medianos productores locales para la producción, procesamien to y comercialización de sus productos. • Rescatar y promover productos típicos locales y re gionales. • Establecer sistemas de control de calidad que permitan garantizar productos inocuos para el consumo humano. • Desarrollar programas para promover la producción natural u orgánica. • Desarrollar programas que promuevan la diversifi cación productiva en las pequeñas y medianas unida des de producción pecuarias. • Generar amplios programas para el desarrollo de infraestructura pecuaria. • Desarrollar estrategias que permitan el acceso al cré dito de los pequeños y medianos productores, con ta sas de interés preferenciales.

Insuficiente desarrollo de capacidades.

• Se deben impulsar amplios programas de capacita ción para los productores pecuarios en administración, planeación, manejo holístico de los recursos, trazabi lidad, manejo reproductivo, nutricional, sanitario, construcción adecuada de instalaciones pecuarias, procesamiento de la producción y en todos aquellos temas estratégicos para cada una de las regiones del país.

Impacto ambiental.

• Tomando en cuenta la inminente crisis hídrica en gran parte del territorio nacional, particularmente en las regiones áridas y semiáridas, es necesario mejorar la productividad del ganado a través de dos vertientes: mejoramiento genético y mejora en el manejo repro ductivo, sanitario y nutricional del ganado en instala ciones adecuadas. • En todo caso, en las regiones más vulnerables, se tendrá que fomentar la producción en pequeña escala alimentando el ganado en pastoreo y acompañada del

372

BEATRIZ A. CAVALLOTTI V.

PROPUESTAS (CONTINUACIÓN) Problemática

Acciones desarrollo de una infraestructura adecuada que per mita la recolección de agua de lluvia y recarga de los acuíferos. • Será necesario revisar las políticas de fomento a las exportaciones ganaderas toda vez que actualmente exis te la necesidad de contribuir a la alimentación del 41% de la población nacional. • Se requiere organizar y capacitar a los diferentes agentes que intervienen en los sistemas de producción pecuarios para prevenir la situación dramática que se puede presentar si no existen intervenciones oportu nas y pertinentes. • Los técnicos deben fomentar modelos tecnológicos alternativos, con menor impacto ambiental, que el ac tualmente dominante. Desarrollar proyectos de ganade ría en pastoreo, silvopastoriles con el empleo de cercos vivos, la producción natural u orgánica, e impulsar la producción integral y diversificada.

CONCLUSIÓN En este capítulo se esbozan apenas algunas propuestas para responder a los principales problemas que padecen los sistemas de producción pecuarios, pero el diseño de las políticas públicas correspondientes, actualmen te y en un futuro inmediato, será mucho más complejo de lo que fue en años recientes. BIBLIOGRAFÍA Bruckmann, Mónica (2012), “La centralidad del agua en la disputa global por recursos estratégicos”, en ALAI, América Latina en movimiento, disponi ble en <http://www.alainet.org/es/active/53385>, consultado en abril de 2015. Cavallotti, Beatriz A. (2012), “Políticas y acciones para rescatar la ganade ría y desarrollar la producción de carnes bovina y porcina”, en José Luis Calva (coord.), Políticas agropecuarias, forestales y pesqueras, México, Juan Pablos/Consejo Nacional de Universitarios.

UN NUEVO ENFOQUE PARA LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN LA GANADERÍA

373

Cavallotti, Beatriz A. (2017), “Soberanía alimentaria y huella ecológica de la ganadería en México, la huella hídrica”, en Cavallotti V., Ramírez V., Cesín V. y Ramírez J. (coords.), Globalización, seguridad alimentaria y ganadería familiar, México, Universidad Autónoma Chapingo/Colegio de Postgraduados/Juan Pablos. CNOG (2016), Boletín Económico Pecuario núm. 25, México, Confederación Nacional de Organizaciones Ganaderas. CONAGUA (2016), Estadísticas del Agua en México, México, Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales/CONAGUA. CONEVAL (2017a), La evolución del ingreso de los hogares mexicanos en los últimos 25 años, disponible en <http://coneval.org.mx/SalaPrensa/Comu nicadosprensa/Documents/Nota-ingresos-Mexico-25-anos.pdf>. CONEVAL (2017b), Medición de la pobreza en México y en las Entidades Federativas 2016, disponible en <http://coneval.org.mx/Medicion/MP/ Documents/Pobreza_16/Pobreza_2016_CONEVAL.pdf>. CONEVAL (2018), Comunicado de prensa núm. 02, disponible en <https:// www.coneval.org.mx/SalaPrensa/Comunicadosprensa/Documents/Co municado_02_ITLP_Cuarto_trim_2017.pdf>. Delgado Ramos, Gian C. (2017), “Objetivos de desarrollo sustentable, una propuesta para la ‘transformación’ ”, América Latina en Movimiento, dispo nible en <https://www.alainet.org/es/articulo/184969>. Mekonnen, M.M. and A.Y. Hoekstra (2010), “The Green, Blue and Grey Water Footprint of Farm Animals and Animal Products”, en Value of Wa ter Research Report Series núm. 48, UNESCO-IHE, Delft, the Netherlands SEMARNAT (2014), El Medio Ambiente en México 2013-2014, <http://apps1. semarnat.gob.mx/dgeia/informe_resumen14/00_mensajes/06_agua. html>.

CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA DE LÁCTEOS EN MÉXICO Y PROPUESTAS DE DESARROLLO ADOLFO ÁLVAREZ MACÍAS* JOSÉ ALFREDO CESÍN VARGAS** VÍCTOR MANUEL SANTOS CHÁVEZ***

INTRODUCCIÓN El análisis del sistema de productos lácteos permite captar en conjunto a diferentes eslabones productivos, desde la producción primaria (incluyendo el segmento de insumos y bienes de capital) hasta la fase de consumo, pasando por las fases de primera comercialización, procesamiento y distribución. Para el caso de México esta noción se asemeja más a un campo de observación, dado que las interacciones entre los eslabones son relativamente frágiles —y con frecuencia caracterizadas por acentuadas asimetrías—, con la excepción de los grandes conglomerados agroindustriales que han privilegiado las relaciones contractuales para asegurar tanto su abasto de materia prima —en cantidad y calidad—, como para mantener suministros estables hacia los consumidores. Bajo esta perspectiva de análisis, interesa caracterizar aspectos clave de la producción primaria en México para mostrar su baja productividad global, así como su carácter polarizado y, por ende, el desarrollo desigual entre los distintos estratos de productores y entre regiones. Es de destacar el selecto grupo de productores primarios que suelen ser socios de las em presas de tipo cooperativo, como el Grupo Lala y Alpura, que funcionan con rendimientos elevados y comparables a los de las grandes potencias le cheras en el mundo, pero con base en altos costos de producción y con alta dependencia de recursos naturales (agua, especialmente) y de insumos y equipos importados. * Profesor-investigador del Departamento de Producción Agrícola y Animal de la Univer sidad Autónoma Metropolitana-Xochimilco. ** Investigador de la Unidad Académica de Estudios Regionales, Coordinación de Humanidades de la Universidad Nacional Autónoma de México. *** Proyecto de Evaluación y Análisis de Políticas Públicas, Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura. [375]

376

ADOLFO ÁLVAREZ M., JOSÉ ALFREDO CESÍN V., VÍCTOR MANUEL SANTOS C.

En el sector agroindustrial destacan los grupos de tipo cooperativos antes señalados, que trabajan para los intereses de sus propios socios, así como de empresas transnacionales asentadas en el país como Nestlé, Dano ne, Yoplait y Yakult, entre otras, que se han especializado en productos lácteos de alto valor agregado dirigidos a la población urbana de ingresos medios y altos. Por otra parte, es de destacar la presencia de Liconsa, empresa estatal, que se ha enfocado, a través del programa de abasto social del Estado, a ofrecer leche de buena calidad a precios subsidiados a la población de bajos ingresos. El problema es que a la fecha, solamente se ha logrado elevar levemente el consumo promedio entre la población mexicana, principalmente mediante el incremento en las importaciones, y un segmento importante de ésta no tiene acceso a la leche y sus derivados, lo que al final pone de relieve la baja eficiencia del sistema de leche en su conjunto. Para el abordaje de este conglomerado productivo, a continuación se examinan datos relevantes del mercado internacional; después se aporta información para caracterizar el proceso de producción primaria en México; en tercer término se examinan algunos datos del segmento agroindustrial y de la acción institucional; el cuarto apartado contiene datos trascendentes del consumo de lácteos en México, para finalmente exponer datos sobre producción y consumo de derivados lácteos. Con esta información, al final del capítulo se presenta una serie de recomendaciones que apuntan a fomentar un modelo de producción primaria incluyente y sustentable, en el cual los pequeños productores puedan encontrar una vía de desarrollo y que el aprovechamiento de los recursos naturales se realice de manera racio nal. Del mismo modo, se requiere que a la par de Liconsa, se privilegie el acceso de leche y derivados a capas amplias de la población, especialmente al sector de infantes. También se incluyen propuestas de fomento que apuntan al desarrollo integral y sustentable del sistema lácteo nacional. DATOS RELEVANTES DEL MERCADO INTERNACIONAL En 2016 se produjeron 597.0 millones de toneladas de leche en el mundo. La Unión Europea, Estados Unidos y Nueva Zelanda se ubican entre los principales productores y exportadores de leche (FIRA, 2017), cabe mencionar que para que un país oferte grandes volúmenes requiere poseer un amplio inventario ganadero y razas mejoradas, que registre rendimientos unitarios medios (como Nueva Zelandia o Uruguay, entre otros) o francamente altos, como sucede en Estados Unidos. Este último país tradicionalmente se coloca en la primera posición con un rendimiento medio por vaca de 9.6

CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA DE LÁCTEOS EN MÉXICO

377

toneladas en 2011, el que ha continuado creciendo hasta alcanzar un estimado de 10.5 toneladas/cabeza en 2017; mientras que México apenas llega a las 2.4 toneladas, aunque el reporte del Servicio de Información Agroalimentaria y Pesquera (SIAP) para 2017 lo sitúa en un valor todavía más bajo de 1.9 toneladas (Secretaría de Economía, 2012; SIAP, 2017). Para Nueva Zelanda se reportan rendimientos medios, en comparación con las principales potencias mundiales en este sector, pero bajo un sistema de pastoreo que se rige por bajos costos de producción. Brasil, al igual que México, registra rendimientos modestos y sin que necesariamente crezcan, dada la predominancia de sistemas extensivos, muchos de ellos en condiciones de trópico (cuadro 1). Los datos antes expuestos denotan que el aumento en la productividad del hato nacional es factible y no necesariamente bajo un modelo intensivo. Además, es un reto de primer orden que en el país se eleve la productividad por animal y por unidad productiva, bajo condiciones que se examinan en el siguiente apartado. CUADRO 1

PRODUCTIVIDAD DE LECHE DE BOVINO EN PAÍSES SELECCIONADOS (TONELADAS/CABEZA/AÑO) Año

México

Estados Unidos

Brasil

Nueva Zelanda

2010

1.70

9.59

1.70

3.67

2011

1.73

9.68

1.39

3.94

2012

1.78

9.85

1.40

4.11

2013

1.79

9.89

1.46

4.04

2014

1.81

10.10

1.51

4.23

2015

1.83

10.16

1.42

4.37

2016

1.85

10.33

1.30

4.32

2017

1.86

10.51

1.36

4.41

FUENTE: SIAP-SAGARPA, 2017.

Por otro lado, en los últimos años el consumo per cápita de productos lácteos ha aumentado en los países en desarrollo, derivado principalmente del incremento en los ingresos de la población, provocando que países como China y Rusia se hayan transformado en el primer y segundo importador de este tipo de productos en el mundo. Por su parte, México sigue figurando en este grupo de importadores y la ligera mejora en el consumo per cápita de este grupo de productos en el país se explica más por las importa ciones que por el crecimiento de la producción nacional (FIRA, 2017).

378

ADOLFO ÁLVAREZ M., JOSÉ ALFREDO CESÍN V., VÍCTOR MANUEL SANTOS C.

Tanto los países exportadores como los importadores inciden en la dinámi ca del comercio internacional, provocando que la oferta mundial (alrededor del 8% de la mundial) y la demanda afecten, entre otras variables, el precio predominante en ese ámbito. En efecto, los precios internacionales de la leche y los productos lácteos registraron una pronunciada disminución entre 2014 y 2016, debido a la reducción en la demanda global y a un incremento en la producción mundial. En 2014 la tonelada de leche descremada en polvo1 costaba 4 600 dólares estadounidenses (USD), pasando a 1 600 USD en agosto de 2015; actualmente tiene un precio de alrededor de 1 900 USD por tonelada, aunque con presiones al alza. Un factor clave en la disminución de la demanda mundial de lácteos fue la reducción de importaciones de leche entera en polvo en China y la prohibición de Rusia para adquirir varios productos lácteos; simultáneamente se registró un crecimiento continuo en la producción de leche en los principales países exportadores de lácteos (FIRA, 2017). En este periodo de baja de precio de la leche, los países deficitarios en estos productos han relanzado su capacidad importadora, ya que los bajos precios les permiten disminuir los costos de transformación que llevan a cabo las principales agroindustrias. Sin embargo, este comportamiento tiene su contracara, ya que los productores del país importador con frecuencia registran condiciones contractuales restrictivas, particularmente con tendencias a la contracción del precio al productor primario para poder competir con los que predominan en el mercado internacional (FIRA, 2017). En la figura 1 se presenta la evolución reciente de los precios internacionales, apreciándose este descenso de las cotizaciones en los últimos años, incluido la del lactosuero, que es un producto que ha cobrado importancia en múltiples países, incluido México, para sustituir la leche en polvo en productos industrializados como galletas y pastas, entre otros. Cabe recordar que México, por múltiples razones, históricamente ha sido incapaz de producir la leche que ha necesitado para satisfacer el consumo interno. A partir del programa Bracero en la cuarta década del siglo XX, que se empezó a importar leche en polvo —principalmente descremada—, y al principio exclusivamente de Estados Unidos, se ha rehidratado y se ha incorporado a diferentes programas sociales del gobierno; posteriormente, con la liberalización de la economía, la leche en polvo y otros insumos importados, no necesariamente de origen lácteo, han mantenido su trascendencia en la producción de derivados lácteos. 1 En el mercado internacional la leche descremada en polvo es la que rige los intercambios y su precio es el que más influyente, en comparación con otros productos, como la leche entera en polvo y los quesos.

CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA DE LÁCTEOS EN MÉXICO

379

FIGURA 1

Leche descremada en polvo Lactosuero

2018 enero

2017 junio

2016 junio

2017 enero

2015 junio

2016 enero

2014 junio

2015 enero

2013 junio

2014 enero

2013 enero

2012 junio

2012 enero

2011 junio

2011 enero

2010 junio

2009 junio

2010 enero

2008 junio

2009 enero

4 800 4 300 3 800 3 300 2 800 2 300 1 800 1 300 800 300 2008 enero

USD/Tonelada

EVOLUCIÓN DE LOS PRECIOS INTERNACIONALES DE PRODUCTOS LÁCTEOS (2000-2018)

Leche entera en polvo Queso Cheddar

FUENTE: USDA, 2018.

A pesar de que en algún momento se buscó diversificar el origen de la leche en polvo importada, de acuerdo con datos del SIAP (2017), el 88% de las importaciones del primer semestre de 2017 provinieron de Estados Unidos, país con el que se tiene una dependencia no sólo en este rubro (figura 2), sino también en diversos insumos y tecnología para la producción de leche, los que incluyen: material genético (semen y embriones), vaquillas, granos (principalmente maíz amarillo y soya), así como equipo de ordeño, entre otros. Por ende, los riesgos que puedan derivar de la renegociación del Tratado de Libre Comercio con ese país están latentes. Aunque, en otro sentido, dada la importancia que tiene la relación comercial con México para la lechería estadunidense, los ganaderos lecheros de Estados Unidos y otros agentes involucrados con esa agroindustria, han solicitado a su gobierno que no cambie los términos de una relación que sin duda ha sido benéfica para ellos. El país, en leche como de otros alimentos básicos, ha incrementado de manera paulatina su dependencia del exterior. En el caso que nos ocupa, la tasa de crecimiento anual de las importaciones de leche en polvo descremada es mayor que la tasa de crecimiento de la producción nacional de leche fresca, lo que significa un aumento constante de la primera en su participación en la oferta láctea nacional.

380

ADOLFO ÁLVAREZ M., JOSÉ ALFREDO CESÍN V., VÍCTOR MANUEL SANTOS C.

FIGURA 2

ORIGEN DE LAS IMPORTACIONES MEXICANAS DE PRODUCTOS LÁCTEOS* (2000-2018)

España, 7% Estados Unidos, 88%

Alemania, 2% Polonia, 1% Resto del mundo, 2%

* Incluye leche y nata (crema) concentradas o con adición de azúcar u otro edulcorante; en polvo, gránulos o demás formas sólidas, con un contenido de materias grasas mayor, inferior o igual a 1.5% en peso, y leche en polvo o en pastillas. p/ Cifras preliminares a junio 2017. FUENTE: SIAP con información de SAT/Administración General de Aduanas.

Entre 2006 y 2013, México ha estado entre los cinco países que adquieren la mayor cantidad de leche en polvo en el mercado internacional, generalmente ocupando la tercera posición detrás de China y Argelia, aunque como se tratará en otro apartado, nuestro país —principalmente como consecuencia de la apertura comercial— también tiene un papel relevante en la importación de derivados lácteos, de insumos para la elaboración de los mismos y de sucedáneos lácteos. En el periodo comprendido entre 2012 y 2017, la producción nacional de leche tuvo un incremento de 8.7%, mientras que las importaciones de leche en polvo —considerada en litros equivalentes— aumentó en 68%; únicamente en 2014 la producción nacional creció a una tasa mayor que la de lácteos importados, 1.5% contra 1.1%, el mejor desempeño de la ganadería lechera, en el periodo señalado, lo tuvo en 2015 con un crecimiento de 2.4%; el peor en 2013 con un magro incremento de 0.78%, el resto de los años varió entre 1.5% y 1.9%. En contraste, las tasas de crecimiento de las importaciones de leche en polvo, salvo en el año mencionado, registró un aumento mínimo de 6.3% y tasas de crecimiento altas en los años 2015 y 2017, 22.4% y 15.3%, respectivamente. En el primer semestre de 2017, los requerimientos de leche en polvo del país fueron superiores en 11.2% a los del mismo periodo del año inmediato anterior, y 42% del total se cubrieron con producción nacional y el resto con producto importado.

CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA DE LÁCTEOS EN MÉXICO

381

Durante 2017, en México se consumieron 344 mil toneladas de leche en polvo y únicamente se produjeron 55 mil (SIAP, 2017), lo que implica un déficit de 84%; lo anterior se agrava si se considera que la producción na cional de leche en polvo pasó entre los años 2011 y 2012 de 26 mil a 55 mil toneladas, y desde ese año se ha mantenido constante. En cambio, las importaciones pasaron de 194 mil toneladas en 2011 a 290 mil toneladas en 2017. LA PRODUCCIÓN NACIONAL DE LECHE Debido al tamaño de su territorio y a su población, México es de los principales productores de leche del mundo, se estima que en el año 2017 se produjeron 12 100 000 toneladas de leche de bovino, cantidad superior a la de países con una arraigada tradición lechera como Argentina o Canadá, que produjeron, en miles de toneladas, 10 605 y 9 450, de forma respectiva. En la figura 3 se muestran las tasas históricas de crecimiento de la producción de leche nacional, coincidentes con periodos relevantes para la actividad. Como se puede observar, el mayor incremento se presentó impul sado por las altas tasas de crecimiento de la economía en su conjunto, entre 1970 y 1982 con una tasa anual promedio de 5.8%, y el menor coincide con la liberalización de la economía y la crisis que padeció el país en la octava década del siglo pasado. En el siguiente periodo, 1994-2007, coincidieron varios acontecimientos que incidieron de manera decisiva en el comportamiento de la lechería nacional: la firma del TLCAN, la liberación del precio de la leche y, al final del periodo, la completa liberalización del sector al mercado externo. Se ha escrito que la producción de leche en México reaccio nó positivamente a la liberalización del precio y debido a ello se incrementó la tasa de crecimiento, siendo de 2.7% anual promedio. La última etapa, la de completa liberalización con el exterior, se ha caracterizado por un crecimiento magro, 1.3%, muy similar al del crecimiento demográfico, que para el periodo se sitúa alrededor de 1.15%; de esta manera se explica que los aumentos en el consumo nacional se sustenten en el incremento en las im portaciones. Así, en el periodo en que ha predominado el neoliberalismo, la producción de leche en México cambió su patrón de comportamiento, por una parte, perdió importancia relativa la contribución a la oferta nacional de los sistemas familiar y de doble propósito, consolidándose el especializado, con mayores incrementos en el tamaño del hato y de productividad. Lo an terior es principalmente válido para el caso de las ganaderías integradas verticalmente a las grandes empresas agroindustriales, de las que general-

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ADOLFO ÁLVAREZ M., JOSÉ ALFREDO CESÍN V., VÍCTOR MANUEL SANTOS C.

FIGURA 3

TASA MEDIA DE CRECIMIENTO ANUAL DE LA PRODUCCIÓN NACIONAL DE LECHE (1960-2016) 2007-2016

1.3

Periodo

1994-2007 1982-1994

2.7 0.5 5.8

1970-1982 1960-1970 1950-1960

1.4 2.5

0 1 2 3 4 5 6 7

Porcentaje

FUENTE: elaboración propia con base en Lactodata, 2017.

mente son socios, lo que les asegura cierta tasa de rentabilidad. Además, de dichas empresas dominan el mercado nacional de leche fluida (y paulatinamente toman relevancia en el de derivados), debido —entre otras causas— a la relación comercial que mantienen con las grandes cadenas minoristas, que son las predominantes en la comercialización de alimentos en las ciudades medias y en las urbes del país. La figura 4 confirma lo referido, mostrándose tasas de crecimiento erráticas de la producción primaria de leche, sin periodos claros en que el crecimiento se experimente de mane ra durable, como lo muestra la línea de tendencia decreciente. Se ha considerado que en México la producción de leche se concentra en cuencas especializadas y desde ahí es distribuida a los grandes centros urbanos (Camacho et al., 2017); sin embargo, lo anterior ha representado un alto costo ambiental —tanto por las altas exigencias de agua y suelo, como por el elevado nivel de desechos y contaminantes que derivan de los establos intensivos—, a lo que se su suma el considerable gasto energético, dado que la producción primaria suele realizarse a distancias considerables respecto a los centros de transformación y, sobre todo, de consumo. En un análisis directo, sin considerar todos los factores, como la dependencia de otras regiones o del exterior, el transporte de insumos necesarios para la producción, las altas concentraciones de animales en cuencas, etc., se puede decir que proporcionalmente el impacto ambiental de un animal productivamente pobre es mayor que uno de productividad media y alta. Además, desde el punto de vista económico, un aumento en la producti

CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA DE LÁCTEOS EN MÉXICO

383

FIGURA 4

CAMBIO PORCENTUAL EN LA PRODUCCIÓN DE LECHE EN MÉXICO (1990-2016) 12 10

Porcentaje

8 6 4

0 -2

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Año

FUENTE: elaboración propia con base en SIAP, 2017.

vidad puede reducir el costo marginal, lo que incide en la rentabilidad de las unidades productivas, lo que mejoraría el nivel de vida de las familias ganaderas. Tendencias de los últimos años y distribución regional La producción de leche en México se caracteriza por desarrollarse en condiciones ambientales, socioeconómicas, tecnológicas y de gestión de las fincas ganaderas muy heterogéneas. En 2014, el subsector lechero participó con 18.8% del valor de la producción pecuaria primaria del país y para 2016 esa participación se redujo al 17.2%, es decir, ha perdido importancia en un periodo muy corto. Como se aprecia en la figura 5, el inventario de ganado lechero ha crecido a una tasa de 1.22%, es decir, a un ritmo modera do. El valor de la producción en el mismo lapso ha mostrado una tasa de crecimiento medio anual insignificante (0.09%), denotando cierto estanca miento, aunque esto es común para los principales sistemas de productos pecuarios del país, con la excepción de los ovinos. Entre 2006 y 2016, la producción nacional de leche creció a una tasa promedio anual de 1.4%, es decir, por debajo del crecimiento de la población de México, denotado problemas para abastecer el mercado nacional. Este último año se ubicó en 11 608 millones de litros, rompiendo las marcas precedentes. Para 2017 se estima que la producción de leche se incremen-

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tó a una tasa anual de alrededor de 1.1%, tasa muy similar al del crecimiento del hato nacional, para alcanzar un nuevo récord de 11 730 millones de litros (SIAP-SAGARPA, 2017). En el primer semestre de 2016, diez estados contribuyeron con 78.5% de la producción nacional de leche, siendo Jalisco el estado con mayor contribución a la oferta nacional y, simultáneamente, la entidad que tuvo el mayor crecimiento con respecto al mismo periodo del año 2016, con 6.1%; mientras que el cambio porcentual en el periodo para la producción nacional fue de 2.1% (SIAP, 2017). FIGURA 5

TASA DE CRECIMIENTO MEDIO ANUAL DEL VALOR DE LA PRODUCCIÓN Y DEL INVENTARIO GANADERO EN MÉXICO: 2000-2016 3.50

Ovinos

3.00 2.50 2.00

Bovinos Carne

1.50 1.00 0.50

Abejas

Bovinos leche

0.00 -0.50 -1.00 -1.50

Caprinos -0.50 0.00 0.50 1.00 1.50 2.00 2.50 3.00

FUENTE: elaboración propia con base en SIAP, 2018.

El comportamiento de los diez principales estados productores de leche en México, comparando el primer semestre de 2016 y de 2017, arroja datos relevantes: la mitad de los estados (Coahuila, Guanajuato, Veracruz, Puebla e Hidalgo) crecieron a tasas menores que el promedio nacional, y las veintidós entidades con menor contribución lo hicieron en 0.7%; lo anterior sugiere que el proceso de concentración regional de la lechería nacional continúa. El caso de Coahuila resulta paradójico, ya que mientras su producción se redujo en 3.2%, la de Durango se incrementó en 4.7%, como es bien sa bido, en la frontera entre estas dos entidades se forma la cuenca lechera más grande del país: La Laguna. Esta relocalización territorial entre estas dos entidades es muy posible que esté incentivada por la disponibilidad de recursos hídricos.

CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA DE LÁCTEOS EN MÉXICO

385

De la producción nacional de 2016, alrededor del 63.3% proviene de seis estados que históricamente han concentrado la producción nacional. Aparece en primer lugar Jalisco con poco más del 19%, seguido de lejos por Coahuila y Durango con 12% y casi 10%, Chihuahua 9%, Guanajuato 7% y Veracruz 6%. Es decir, entre estas seis entidades producen más de la mitad de la producción nacional y la región lagunera (conjuntando partes de Coahuila y Durango), produce un poco más del 20% de la producción, bajo un régimen intensivo, con alta producción de alfalfa como fuente de alimento del rebaño lechero. Sin embargo, en los últimos ciclos la producción creció a una tasa prome dio anual mayor que la media nacional: en Jalisco con cerca del 3%, Chihua hua 2.7% y Guanajuato 2%. En contraste, estados como Coahuila, Durango y Veracruz ha ralentizado su crecimiento y han evidenciado tasas inferiores a la media nacional, denotando en el primer caso los límites del sistema inten sivo y la dificultad de crecimiento en las cuencas que han mostrado acceso limitado —incluso decreciente— a los recursos hídricos. Características de los sistemas productivos Por otra parte, el promedio nacional de existencias de ganado en las unida des de producción (UP) con vientres sólo para producción de leche en 2007 fue de 19.3 cabezas/UP, es decir, 3.8 veces mayor que en 1991, de acuerdo a datos censales de esos dos años. En tanto, el número de UP especializadas en producción de leche se redujo de 189 496 en 1991 a 154 045 en 2007, con lo que se denotan dos fenómenos conexos: por un lado, unidades productivas más grandes en promedio y, a la par, un proceso de producción que se concentra en menos fincas. De hecho, en México se identifican cuatro sistemas de producción de leche, de acuerdo a lo presentado en el Atlas Agroalimentario (SIAP) 2016: • Especializado. Con base en animales de razas especializadas, principal mente Holstein en sus líneas estadounidense y canadiense; incorpora alto nivel de tecnología en el proceso productivo, manejo estabulado y triple ordeña en salas automatizas. La productividad cercana al de grandes productores mundiales (alrededor de ocho mil litros/vaca/ año) y la asociación con grandes empresas industrializadoras es una de sus principales ventajas, ya que les asegura precios al productor atractivos. Entre sus limitantes destacan sus altos costos de producción y su uso excesivo de recursos naturales, especialmente de agua. • Semiespecializado. Sistemas en los que predomina la raza Holstein y sus cruzas; los animales se mantienen de forma semiestabulada y la

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ordeña suele ser mecánica, generalmente con dos ordeñas. Con ren dimientos promedio de cuatro a cinco mil litros/vaca/año. Atiende básicamente a industrias transnacionales, queserías tradicionales y mercados locales. Aunque dependen de granos y alta demanda de agua, es menor que en el primer caso. • Familiar. Se trata de pequeñas unidades de producción semiestabuladas; las razas predominantes son Holstein, Suizo, Americano y cruzas; la ordeña puede ser manual o mecánica, con salas rústicas. Registra rendimientos de entre dos y tres mil litros/vaca/año. Contribuye en gran medida con leche para la elaboración de quesos artesanales. • Doble propósito. Sistemas basados en razas cebuínas con cruzamientos de Suizo y Holstein, ya que se orientan a la producción de carne y leche en forma simultánea, priorizando una u otra en función de las ventajas productivas y de mercado. El manejo del hato es extensivo, ba sando su alimentación en el pastoreo, aprovechando la productividad de los pastos tropicales. Registra bajos rendimientos por hembra; aunque su aportación es relevante para el país y, especialmente, para el abasto de las propias zonas tropicales (modificado de FIRA, 2017). De manera general, la producción intensiva se ubica fundamentalmente al norte del país (en la Comarca Lagunera, estados de Durango y Coahuila) y de manera reciente en el centro del país (Querétaro). Las de carácter semiespecializado y familiar en los estados de Jalisco, Aguascalientes y en el centro del país; y la de doble propósito en las regiones tropicales en las costas del Golfo y del Pacífico (García, 2001). Estos sistemas, por sus características y condiciones en las que se desarrollan, marcan la estacionalidad de la producción, siendo mayor en los meses intermedios del año y menor en los primeros y últimos. Lo anterior se debe —en el caso del sistema especializado, el menos estacional de los cuatro— a la mayor disponibilidad de forrajes y mejores condiciones climáticas, situación también válida para el sistema familiar que funciona principalmente en el centro del país. En el caso del sistema de doble propó sito, la mayor abundancia de forraje y la concentración de partos en los primeros meses del año, en que dominan las condiciones climáticas benévolas, son las que favorecen los rebrotes de pasto, y con ello se obtienen las mejores condiciones para el crecimiento de las crías durante sus primeros meses de vida. Lo anterior potencializado por los periodos cortos de lactancia propias de las razas cárnicas o de doble propósito, las que solamente como estrategia se ordeñan cuando la cantidad de leche ordeñada es alta para las condiciones imperantes en la región o cuando el precio de la leche lo hace rentable.

CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA DE LÁCTEOS EN MÉXICO

387

Por lo anterior, considerando la diferencia entre los cuatro meses de ma yor producción y los cuatro de menor producción, en los primeros años de la década de los noventa del siglo pasado era superior al 10%. Por ejemplo, en 1993 fue de 13.9%, y en la última década esa diferencia se ubica alrededor de 4% (Lactodata, 2017). En otro sentido, cabe destacar que los precios pagados al productor por cada litro de leche se han rezagado respecto a lo que paga el consumidor, lo que se ejemplifica con el caso de la leche pasteurizada, de acuerdo a lo cual, el primer precio representa menos del 50% del precio del producto industrializado, lo que genera un desincentivo creciente al ganadero, lo que ha originado quejas de los productores primarios en varias cuencas, como en La Laguna (figura 6). FIGURA 6

PRECIO PROMEDIO ANUAL DE LECHE AL PRODUCTOR Y DE LECHE PASTEURIZADA 2010-2016 16 14

Pesos/litro

12 10 8 6 4 2 0 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Precio productor

Precio consumidor

FUENTE: SAGARPA-SIAP, 2017.

EL PAPEL DE LICONSA EN EL SISTEMA LECHERO MEXICANO Dentro de las escasas instituciones que ha mantenido el gobierno mexicano en el sector lácteo destaca LICONSA, la cual figura como un poderoso mecanismo de regulación del sistema nacional lácteo, dado que incide en la compra de parte de producción nacional, en el procesamiento de la misma, así como de leche en polvo importada y en el abastecimiento de leche fluida y en polvo a amplios sectores sociales del medio urbano y rural. En el primer rubro destaca el marcado crecimiento tanto de la inversión como del número de productores primarios a los cuales les compra leche,

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que desde 2006 han aumentado paulatinamente y se ha mantenido en los últimos años (figura 7), lo cual resulta de una política de privilegiar la pro ducción nacional sobre la materia prima importada, definición en la cual la Cámara de Diputados ha incidido de manera relevante. Por tanto, el padrón de ganaderos ha aumentado de manera notable, representando un canal comercial relativamente seguro y que ofrece precios atractivos en el medio rural, con lo cual la influencia de LICONSA indirectamente ha contribuido a la regulación regional de los precios al productor, que no ha sido un efecto menor. FIGURA 7

2 000

Inversión (millones de pesos)

Productores

500

2016

4 000

2015

1 000

2014

6 000

2013

1 500

2012

8 000

2011

2 000

2010

10 000

2009

2 500

2008

12 000

2007

3 000

2006

Inversión

ACCIÓN DE LICONSA EN COMPRA DE LECHE FRESCA: 2006-2016

Productores beneficiados (miles)

FUENTE: LICONSA, 2017.

Por otro lado, LICONSA ha tenido un papel protagónico en el procesamiento y distribución de leche, de tal suerte que participa con alrededor del 10% del producto interno bruto de la agroindustria nacional de lácteos. Aunque el volumen de leche distribuida aumentó hasta su punto máximo en 2010, después ha tenido un comportamiento errático, pero claramente descendente, que requiere de una revisión de las estrategias de esta entidad. Sin embargo, es notable que suministre en los últimos años leche a más de seis millones de personas y las distribuya en más de 6 500 localidades (figura 8), con lo cual ha favorecido el consumo de leche de sectores de la población que de otra manera difícilmente tendrían acceso. Por tanto, el pa pel de LICONSA en las condiciones de pobreza que padecen una amplia franja de mexicanos resulta esencial, y todo sugiere que es necesario que se

CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA DE LÁCTEOS EN MÉXICO

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FIGURA 8 7 000

1 060

6 000

1 040 1 000

4 000

980

3 000

960 940

2 000

Leche distribuida

1 020

5 000

920

Miles de personas beneficiadas Leche distrisbuida (millones de litros)

2016

2015

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

880 2003

900

0 2002

1 000

2001

Personas y localidades beneficiadas

ACCIÓN DE LICONSA PARA EL CONSUMO DE LECHE EN MÉXICO: 2001-2016

Localidades atendidas

FUENTE: LICONSA, 2017.

consolide y aumente, pues tiene efectos variados, especialmente en el nivel de nutrición de infantes y adultos mayores. ASPECTOS RELEVANTES EN EL CONSUMO DE LECHE EN MÉXICO El consumo aparente de leche se ha incrementado en México con tasas re ducidas pero constantes (figura 9). Estimando el consumo per cápita se tenían registros de alrededor de 110 litros en 2010, que ha progresado a 118.1 en 2016 que, sin embargo, sigue siendo inferior a los 150 litros re comendados por la Organización de las Naciones Unidas para la Alimenta ción y la Agricultura. El consumo nacional aparente de leche pasó entre los años 2011 y una estimación para 2017, de 12 663 309 miles de litros a 15 089 000, lo que significó un aumento de 12.7 litros por año en el consumo per cápita, al pasar de 109.5 a 122.2 litros, mostrando solamente una caída en 2013, para retomar la progresión en los años subsecuentes. Es importante reiterar que las importaciones de leche han crecido a tasas mayores que la producción nacional, así mientras en el año 2011 del total consumido en el país, 16% correspondía a producto importado, la proporción aumentó a alrededor de 24% en 2016 (SIAP, 2017a), lo que ha implica do mayor dependencia exterior de lácteos en este sexenio.

390

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FIGURA 9

CONSUMO APARENTE DE LECHE EN MÉXICO: 2011-2016 16 000 14 000 12 000

1 939

2 058

2 280

2 336

10 724

10 881

10 966

11 130

2 850

3 076

11 395

11 608

10 000 8 000 6 000 4 000 2 000 0 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Producción nacional

Importaciones netas

FUENTE: FIRA, 2017.

Por otra parte, del gasto corriente monetario promedio trimestral por hogar en México, de acuerdo a la Encuesta Nacional de Ingreso Gasto de Hogares (ENIGH) 2016, fue de 28 143 pesos por hogar. El rubro de alimentos, bebidas y tabaco representó la categoría que implicó mayor gasto familiar, alcanzado los 9 906 pesos, dentro del cual el gasto de alimentos fuera del hogar, carnes y cereales representan los tres principales rubros de egreso. El gasto en leche y derivados representó el sexto concepto en relevancia dentro de las familias mexicanas, que gastan alrededor de 277 pesos/mes en este grupo de productos de alimentos (figura 10), que se puede conside rar reducido. FIGURA 10

GASTO PORCENTUAL TRIMESTRAL DE LOS HOGARES EN ALIMENTOS, BEBIDAS Y TABACO EN MÉXICO: 2016 Otros Alimentos fuera del hogar Carnes Cereales Verduras y legumbres Otros alimentos diversos Leche y derivados Bebidas alcohólicas y no alcohólicas Frutas Huevo 0

FUENTE: INEGI, ENIGH, 2017.

7.1 21.9 18.0 13.9 8.9 8.6 8.3 6.9 3.6 2.7

10 15 Porcentaje

20 25

CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA DE LÁCTEOS EN MÉXICO

391

Sin embargo, considerando el estancamiento de los salarios mínimos que se ha registrado en los últimos años, se advierte que la mayoría de la población, especialmente la que tiene bajos ingresos, muestra dificultades para adquirir leche comercial para asegurar su consumo. En efecto, con un sala rio mínimo diario de la zona A de México en 1980 se podían adquirir más de 15 litros, y a partir del año 2000 está capacidad se redujo a menos de seis litros e, inclusive, entre 2009 y 2014 estuvo por debajo de los cinco litros (figura 11), confirmando este difícil acceso que registran amplios sectores de la población, lo que sin duda contribuye a que se mantengan los niveles de desnutrición y subnutrición de la población. FIGURA 11

PODER DE COMPRA DE LECHE CON SALARIO MÍNIMO DIARIO, MÉXICO: 1980-2017 18 16

15.5

Porcentaje

14 12 10 8 6

5.6

5.3

4.8

4.9

5.6

5.7

4 2 0

1980 2000 2006 2009 2011 2014 2016 2017

Años NOTA: salario mínimo de la CDMX y litro de leche pasteurizada entera. FUENTE: STPS y Boletín de la leche, varios años.

PRODUCCIÓN, IMPORTACIÓN Y CONSUMO DE DERIVADOS LÁCTEOS La industria láctea que opera en el país, principalmente las de mayor tamaño y con capital transnacional a la cabeza, se ha orientado a los productos con mayor valor agregado, aunque no necesariamente hacia aquellos que demandarían una estrategia de seguridad alimentaria. Debido a lo anterior, productos como el yogur y el queso han tenido un dinamismo notable, en contraparte, la industria de leche fluida —pasteurizada y ultrapasteurizada— han perdido relevancia (Álvarez y Cárcamo, 2012). Además de la leche en polvo, el país es un importante importador de insumos y derivados lácteos; en el caso del yogur, a pesar de que las importaciones rondaron las tres mil toneladas anuales en 2017, no son tan relevantes debido a que el mercado lo tienen prácticamente saturado las empresas

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ADOLFO ÁLVAREZ M., JOSÉ ALFREDO CESÍN V., VÍCTOR MANUEL SANTOS C.

que operan en el país. Otro caso sugestivo es el lactosuero de importación, que las empresas usan como sucedáneo de la leche para proporcionar un sabor similar al de ésta en botanas y repostería, del cual las compras al ex terior crecieron a tasas aceleradas durante la primera década de este siglo para después decrecer; en el 2009 se importaron 90 073 toneladas de lacto suero, para decrecer paulatinamente durante esta década y situarse en 69 674 toneladas en 2016 (SIAP, 2017), lo anterior se debió a un encarecimiento del producto y menor disponibilidad en el mercado internacional de este sucedáneo destinado principalmente a la elaboración de fórmulas lácteas de bajo costo. El queso es el derivado lácteo más importante en el mercado internacional por el volumen que se comercializa, el valor del mismo y la cantidad de variedades del producto comercializadas, las que además cubren prácti camente todos los nichos de mercado en México, desde el popular hasta el gourmet. Como en el caso de la producción de leche en polvo, la elaboración de queso en el país ha crecido a tasas menores que las de importación del pro ducto. La producción nacional de queso pasó de 264 mil toneladas en el año 2010 a un estimado para 2017 de 285 mil toneladas, lo que significó un incremento de 7.9%; con respecto al consumo pasó, para el mismo periodo, de 338 mil toneladas a 418 mil toneladas (SIAP, 2017), implicando un au mento de 23.6%, la diferencia fue cubierta con las importaciones que se incrementaron de 80 mil a 130 mil toneladas, lo que confirma que las im portaciones aumentaron más que la producción en términos absolutos y relativos. MEDIDAS DE ESTÍMULO A LA PRODUCCIÓN Con base en la información analizada en los apartados precedentes, a continuación se presenta una serie de recomendaciones orientadas a fortalecer el sistema lácteo mexicano en su conjunto. Es de suma importancia que, en un entorno económico favorable, se implementen políticas públicas tendientes a aumentar la producción nacional de leche, lo anterior para disminuir las importaciones y la fuga de divisas que representan, buscado mediante el estímulo a la producción na cional de alimentos, una situación de creciente seguridad y soberanía alimentarias. Fomentar la producción primaria entre los pequeños productores que les ayude a estabilizar sus ingresos y con base en sistemas semi-intensivos que propicien un uso racional de recursos, especialmente de agua y recur-

CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA DE LÁCTEOS EN MÉXICO

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sos forrajeros, a los que se asocie incentivos en zonas con precipitación adecuada (al menos 800 milímetros) y temperaturas promedio entre 14 y 21° C, donde el costo energético de cada litro de leche resulta menor al de sistemas en zonas áridas y semiáridas. Es necesario implementar estrategias tendientes a incrementar la productividad del sistema familiar, para lo cual se deben establecer programas de extensionismo que contribuyan a mejorar la genética de los animales, estableciendo programas de alimentación que ayuden a optimizar el uso de granos, forrajes y desperdicios agroindustriales en las fincas y que se implementen, en general, los protocolos de buenas prácticas de manejo. Resulta vital que este esquema sea adaptado a las condiciones de cada estrato de productores y a cada región ecológica. Otro aspecto relevante se vincula al bienestar animal, el cual más allá del humanismo con el que es necesario que se traten a los animales, representa una oportunidad de comercializar productos sanos, que provengan de animales sin maltrato ni sometidos a ningún tipo de estrés. El consumo de agua para la producción de leche se debe regular desde cultivos altamente demandes de este líquido como la alfalfa, hasta la parte que absorben los establos, además se debe consolidar una regulación para que todas las fincas instauren sistemas de tratamiento de agua antes de desecharla. Es importante que se impulse la normatividad para el tratamiento de excretas y otros desechos de los establos, de tal suerte que sean reutilizables en la agricultura y no se generen contaminantes de suelo y atmosfera. El déficit que hembras de reemplazo para la producción y su continua importación hace necesario que se generen incentivos para que los productores retengan y mejoren paulatinamente la calidad de esta categoría de animales que a la fecha, además de divisas, implican riesgos de introducción de nuevas enfermedades al hato nacional. Fomentar la contractualización en la comercialización de leche y derivados, que sean definidos entre los representantes de los ganaderos y de las agroindustrias, de manera que sean convenios equitativos en cuanto a las reglas de funcionamiento y con precios acordados previamente, para que los productores tengas condiciones de certidumbre y expectativas de renta bilidad que les garantice procesos de subsistencia y de modernización progresiva. La medida anterior se puede situar en el fomento de la integración de cadenas de producción equitativas y sustentables, que garantice incentivos a todos los participantes y mejore la eficacia regional de cada tipo de cadena. Para incentivar la estabilidad de precios, LICONSA debe seguir priorizando las compras nacionales, especialmente a pequeños productores y, por

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ADOLFO ÁLVAREZ M., JOSÉ ALFREDO CESÍN V., VÍCTOR MANUEL SANTOS C.

otra parte, debe mantener los subsidios al consumo, pero con un esfuerzo para llegar a la población rural que tienen acceso limitado a la leche y sus derivados. Impulsar instancias como el Consejo para el Fomento de la Calidad de la Leche y sus Derivados, A.C., con la inclusión de representantes de peque ños productores y de agroindustrias tradicionales, para consolidar el proceso de normalización de la leche y derivados de acuerdo a estándares internacionales, privilegiando los intereses de los ganaderos y las características de productos que históricamente tienen relevancia en la dieta y en la cultura nacional. Para complementar la medida anterior y con la finalidad de que los consu midores diferencien la leche de los productos que no son lácteos y paguen un precio justo, el gobierno federal debe consolidar la elaboración de Normas Oficiales Mexicanas (NOM) existentes para ese fin. Endurecer la normatividad para las etiquetas de productos, que indiquen su composición de una manera clara y con un tamaño de letra que permita identificarla claramente, lo anterior debido a que se meten en el mismo nicho de mercado, incluso compartiendo estanterías, productos de origen lácteo y fórmulas lecheras y pseudoquesos, lo cual representa —además de un intento de engaño al consumidor— una competencia desleal, independientemente que se venden a precios similares, siendo que los costos de pro ducción son diferentes. Diversificar la compra de leche entre los diferentes exportadores de lácteos en el mundo, de tal manera que se eviten la dependencia de un solo proveedor, sobre todo si las ventajas comerciales tienden a desaparecer o se vuelven riesgosas, como se vislumbra con las tortuosas negociaciones del TLCAN en la actualidad. La promoción para el consumo de productos lácteos también es fundamental, pues está comprobado que es un alimento valioso desde el punto de vista nutritivo y a través de la leche fluida puede ser una de las proteínas de origen animal más baratas y accesibles para la población. BIBLIOGRAFÍA Álvarez, A. y Cárcamo, R. (2012), “Contexto internacional y dinámica dis torsionada del sistema de lácteos en México”, en B. Cavallotti, A. Cesín, B. Ramírez y C. Marcof (coords.), Ganadería y alimentación, alternativas frente a la crisis ambiental y el cambio social, SAGARPA/CONACYT/ UACH/Colegio de Postgraduados, Campus Puebla/UNAM/UAEM, pp. 3-18

CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA DE LÁCTEOS EN MÉXICO

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Camacho, J., F. Cervantes, M. Palacios, A. Cesín y J. Ocampo (2017), “Espe cialización de los sistemas productivos lecheros en México. La difusión del modelo tecnológico Holstein”, Rev Mex Cienc Pecu, 8(3), pp. 259268, Doi, <http://dx.doi.org/10.22319/rmcp.v8i3.4191>. FIRA (2017), “Panorama Agroalimentario. Reporte de Leche y lácteos”, México. García, L. (2001), “Estrategias de las agroindustrias lecheras latinoamericanas. Estudio comparativo ante el proceso de globalización económica”, Revista Mexicana de Agronegocios, 5(9), pp. 263-273. Instituto Nacional de Estadística y Geografía (2016), “Resultados de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH) 2016”, México. Lactodata (2017), “Informe sobre el sector lechero”, México, diciembre de 2017, disponible en <http://www.lactodata.info/estadisticas/>. Liconsa (2017), “Series históricas del Programa de Abasto Social de Leche y Compra de Leche Nacional”, diciembre 2017, disponible en <https:// www.gob.mx/liconsa/documentos/series-historicas-del-programa-deabasto-social-de-leche-y-compra-de-leche-nacional>. Secretaría de Economía (2012), “Análisis del Sector Lácteo en México”, México. Servicio de Información Agroalimentaria y Pesquera (2017), Atlas agroalimentario, Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, México. Servicio de Información Agroalimentaria y Pesquera (2017), Boletín de leche, enero-marzo 2017, Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, México. Servicio de Información Agroalimentaria y Pesquera, Pesquera-Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (2017a), “Boletín de leche”, julio-septiembre de 2017, México. Servicio de Información Agroalimentaria y Pesquera, Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (2017b), “Panorama de la leche en México”, junio de 2017, México.

LA INDUSTRIA AVÍCOLA: TENDENCIAS Y EXPECTATIVAS PARA LOS GRUPOS SOCIALES MÁS VULNERABLES

MARÍA DEL CARMEN HERNÁNDEZ MORENO* ARACELI DEL CARMEN ANDABLO REYES* ANTONIO ALBERTO ULLOA MÉNDEZ*

INTRODUCCIÓN Después de la crisis en la oferta de cereales, que desencadenara la última gran contingencia alimentaria de carácter global (2008-2009), hemos asisti do a una profunda reconfiguración del sistema agroalimentario globalizado (SAG), en parte impulsada por la inercia misma de las dinámicas de reproduc ción del sector (Rubio, 2015; McMichael, 2014), pero también por la emer gencia de elementos específicos de esta etapa de desarrollo capitalista, como la desterritorialización de los procesos productivos y la hipermovilidad de las corporaciones y los capitales. En el caso de la industria pecuaria se han su mado a estos procesos los temas sanitarios derivados del alto confinamiento de los animales y su mayor movilidad y, de manera destacada, la creciente presencia de un consumidor más crítico que, a través de organizaciones de la sociedad civil, está ganando protagonismo en la reestructuración de esta actividad. Desde los inicios del nuevo milenio, Bonano y Constance (2001:5) ya ad vertían sobre la apropiación de las grandes corporaciones agroalimentarias de algunos conceptos torales en el discurso de los activistas pro-ambientalistas y pro-culturalistas alimentarios, en su afán de ganar legitimidad y avanzar en su consolidación, a pesar de un escenario en el que ya se mostraba una resistencia emergente a sus prácticas intensivas de producción. Sin em bargo, aunque con énfasis regionales muy diferenciados, las acciones han debido trascender el discurso a raíz de la presión de los consumidores. El cambio más vertiginoso se está registrando en la Unión Europea, donde a partir de 2011 fueron prohibidas las jaulas convencionales para la producción de huevo, y de una infraestructura de 90% que se tenía en esta modalidad * Centro de Investigación en Alimentación y Desarrollo, A.C. [397]

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MA. DEL CARMEN HERNÁNDEZ, ARACELI ANDABLO Y ANTONIO ULLOA

productiva en el año 2000, se pasó a esquemas que permiten mayor libertad de movimiento a las aves, como la producción en jaulas “ampliadas” (que ahora ocupan 60% de la infraestructura); en graneros (20%); en corral (13%) y producción orgánica, 7%1 (Mulder, 2016:21). En esa región también se registran grandes avances en la disminución de antibióticos de alto impacto para la salud humana (Gutiérrez, 2017; Red Media, 2017c; Montoya, 2017). El caso de la producción de carne de pollo, el movimiento slow-growing ha inducido a las corporaciones avícolas francesas a transformar, hasta ahora, 15% de su infraestructura productiva para atender el reclamo de los consu midores frente al maltrato animal, que para las aves representan los métodos de producción y engorde intensivo aplicados (Thornton, 2016:22-27; Alonzo, 2017). Con esta información queremos destacar que si bien las tendencias macroeconómicas de la industria avícola internacional y nacional, como se verá más adelante, siguen, en general, la orientación de décadas pasadas en términos de su consolidación como la principal oferente de proteína animal en el mundo, el movimiento social globalizado impulsado por el “animal welfare” está representando ya un punto de inflexión para esta actividad. En términos analíticos, tales sucesos bien pueden ser interpretados en el marco de la teoría de los regímenes alimentarios como expresión de la tensión creciente entre el modelo de globalización agroalimentaria (procesos productivos estandarizados, desterritorializados y una agricultura sin agricultores) y la orientación al mercado local impulsada por los movimientos de resistencia de parte de los campesinos del mundo y la ciudadanización del consumo. En términos espaciales, esta tensión se presenta en última instancia entre las formas de integración transnacional de las regiones producto ras y consumidoras, cada vez más definidas por los alimentos estandarizados (monoculturales, provenientes de monocultivos e insumos de origen mundial, sin identidad territorial), y sistemas alimentarios biorregionales o locales que reducen la distancia entre productores y consumidores. En términos culturales, estamos hablando de la oposición entre “el alimento de ninguna parte” y “la comida de algún lugar” (McMichael, 2014; Campbell, 2009). El propósito de este capítulo es analizar, desde la perspectiva de la “desafección del sistema agroalimentario” (Calle et al., 2009), el mayor desafío enfrentado por la avicultura mundial, desde su configuración por empresas estadounidenses en los años cincuenta, no obstante, sus manifestaciones aún 1 Cada una de estas modalidades tiene como propósito mejorar el bienestar de los animales en producción, evitando el alto hacinamiento al que se había llegado en la industria avícola para acelerar el rendimiento de la engorda y disminuir sus tiempos.

LA INDUSTRIA AVÍCOLA: TENDENCIAS Y EXPECTATIVAS

399

no se reflejan, debido a su novedad como fenómeno socioeconómico y cultu ral, en incrementos generalizados de los precios, en las expectativas de crecimiento y, sobre todo, en la configuración de la base social de esta industria. Para desarrollar este planteamiento, este trabajo se ha dividido en las siguientes secciones: en la primera se expondrán brevemente los elementos constitutivos del marco analítico utilizado; en la segunda se mostrarán las tendencias del mercado avícola mundial en los siguientes rubros: estado y tendencias en la producción, consumo, insumos, sanidad, bioseguridad y bienestar animal; la tercera describe el escenario actual de la avicultura me xicana. En las conclusiones se contrastan las expectativas mundiales y na cionales, y se reflexiona sobre los retos de la avicultura mexicana frente a una demanda interna con una dinámica propia, peculiarmente apegada a sus tradiciones culinarias en el consumo de productos avícolas, pero también expuesta a los impactos de los movimientos sociales en pro de un consumo responsable, paradójicamente también promovidos por la globalización. EL MARCO ANALÍTICO La industria avícola de nuestro tiempo se esculpió en los años cincuenta en Estados Unidos como parte de un complejo científico-agroindustrial im pulsado por empresas —que ahora son grandes corporaciones trasnacionales—, como un todo integrado que transforma los cereales en proteína animal (Constance y Heferman, 1991), aprovechando la hegemonía cereale ra alcanzada por el vecino país luego de la Segunda Guerra Mundial (Rubio, 2015). En la actualidad, la avicultura constituye el mayor complejo agrope cuario e industrial del mundo y oferta la fuente de proteína animal más barata del sector (OCDE-FAO, 2016); todo ello como resultado de sofistica dos procesos de manipulación biológica para adelantar el desarrollo sexual de las aves y su eficiencia alimenticia,2 del diseño de raciones alimenticias ideales para cada etapa de desarrollo del animal y de un alto hacinamiento de las aves (Hernández, 2001; Hernández y Vázquez, 2010). En este proceso podemos identificar dos etapas: la primera, desarrollo y exportación de un modelo de producción/consumo de productos avícolas que incluía: desde el abastecimiento de líneas genéticas; modelos estandariza dos de gestión de la producción; equipos y raciones de alimentos balanceados y medicamentos (Hernández, 2001). En términos sociológicos, este modelo En este capítulo se utilizan como sinónimos los conceptos “eficiencia alimenticia”, “conversión de forraje” o índice de conversión, para referir a el número de kg o libras de alimento balanceado consumido por kilogramo o libra de ganancia de peso corporal, es decir “la proporción ganancia/alimento” (Mavromichalis, 2017:6-7). 2

400

MA. DEL CARMEN HERNÁNDEZ, ARACELI ANDABLO Y ANTONIO ULLOA

transformó un sistema de muchos productores independientes en un estilo de producción industrial totalmente integrado (Constance y Hefferman, 1991: 126) bajo el liderazgo de Estados Unidos (McMichael, 2014). La segunda etapa corresponde a la integración avícola bajo un modelo de abastecimiento global comandado por corporaciones trasnacionales —ya no necesariamente estadounidenses—3 que diversifican los países desde donde obtienen sus insumos, incidiendo en sus políticas agrícolas nacionales (Constance y Hefferman, 1991:127). Dicha integración se ha acentuado en los últimos años en la medida en la que también se consolidan las corporaciones líderes. En la perspectiva de Friedman y McMichael (1989), la primera etapa descrita correspondería al régimen alimentario centrado en Estados Unidos (1950-1970), donde los Estados de los países en desarrollo interiorizaron el modelo estadounidense de agroindustrialización nacional (McMichael, 2014); mientras, la segunda quedaría definida en el régimen alimentario corporativo (1980-2000), que ha profundizado el proceso anterior, incorporando nuevas regiones en las cadenas de proteína animal (por ejemplo, Brasil y China), consolidando cadenas de suministro diferenciadas a través de una verdadera revolución de hipermercados detallistas que controlan al sector a través de la imposición de sus normas de calidad y estandarización (Bush y Bain, 2004), en un contexto de liberalización del comercio y del des plazamiento de los agricultores “ineficientes”. Esta expansión de las corporaciones agroalimentarias y la subordinación de los espacios y de las formas de vida locales a su racionalidad e intereses, además de los impactos en la salud de ecosistemas y personas que sus mode los de producción cada vez más intensivos, extractivos y excluyentes generan, está promoviendo […] el divorcio entre la ciudadanía y el sistema agroalimentario, una desafección alimentaria, que tendría sus raíces en otros distanciamientos: entre ciudad y campo; entre productores y consumidores; entre la visión de la economía convencional y la realidad de la economía física o ecológica (deman das energéticas y materiales); entre la legitimidad social del consumo como elemento de “progreso” y nuevas redes críticas de protesta y de socialización que cuestionan el sistema agroalimentario, y el consumismo como fenómeno de realización personal y colectiva (Calle et al., 2009:3).

Estos movimientos en el fondo promueven una descentralización agroalimentaria como medida para recuperar y restaurar el suelo, la biomasa y la biodiversidad para sobrevivir en una era post-fósil. En el caso específico de la avicultura, estos movimientos sociales se han visto catapultados por la re 3

Cursivas nuestras.

LA INDUSTRIA AVÍCOLA: TENDENCIAS Y EXPECTATIVAS

401

acción de los consumidores ante el maltrato animal implícito en los modelos intensivos de producción pecuarios (Pellman-Rowland, 2017). EL PANORAMA INTERNACIONAL Tres factores han definido tradicionalmente las dinámicas y perspectivas de la industria avícola global: la relación producción-consumo de productos avícolas; el comportamiento del mercado de cereales y oleaginosas, fun damentalmente maíz, sorgo y trigo y —en menor medida la— soya por su peso en la estructura de costos; la geografía sanitaria y las medidas de bioseguridad. A continuación se destina un breve espacio al tratamiento de estos factores. Producción y consumo La industria avícola genera tres productos principales de consumo final: carne de pollo y carne de pavo, en diversas presentaciones, y huevo de pla to. Específicamente, la carne de pollo responde por 89% de la dinámica del mercado avícola de carne, debido a la expansión de la demanda, al ser una opción de proteína animal más accesible para gran parte de la población, sobre todo en países en desarrollo (OCDE-FAO, 2016:107). Según el USDA (Departamento de Agricultura de los Estados Unidos), de 2005 a 2017, la pro ducción mundial de carne de pollo ascendió de 63.1 millones de toneladas a un estimado de 87.9 millones, con una tasa de crecimiento de 3.4% anual (FIRA, 2016:4). Los precios favorables de los cereales, como se verá más adelante, y la me nor competencia de las otras carnes, por las razones arriba esgrimidas, incide en estos resultados y expectativas, a pesar de la preocupación por los brotes de influenza aviar. En la figura 1 se muestran las evidencias de este comportamiento global de la oferta pecuaria: Por el lado del consumo, la carne de pollo también destaca, como lo muestra el siguiente cuadro, donde se comparan los consumos per cápita de carne en diversas regiones del mundo. Este es un indicador relacionado con los precios más bajos de la carne de pollo en particular, en relación con la carne de res, a la que prácticamente dobla en todas las regiones. El cuadro 1 muestra grandes variaciones en los consumos per cápita de carne entre regiones desarrolladas y no desarrolladas, no obstante, los avances que se tienen en la capacidad adquisitiva de carne de pollo de los grupos so ciales con menores ingresos (OCDE, 2016), al ser esta industria la que ofrece la proteína animal más barata en el mercado (Constance y Hefferman,

402

MA. DEL CARMEN HERNÁNDEZ, ARACELI ANDABLO Y ANTONIO ULLOA

FIGURA 1

CRECIMIENTO GLOBAL DEL MERCADO DE PROTEÍNA ANIMAL, 2012-2016 1 000 toneladas 80 000 70 000 60 000 50 000 40 000 30 000 20 000 10 000 0 Mundial exceptuando China

2012

2013

2014

2015

2016f

FUENTE: tomado de Mulder, 2016:6.

CUADRO 1

CONSUMO PER CÁPITA DE CARNES (KG) Región Mundo

Periodo

Res

Cerdo

Pollo

2013-2015

6.5

12.5

13.3

2025

6.7

12.5

14.2

América del Norte

2013-2015

24.4

21.1

44.3

Unión Europea América Latina y el Caribe

2025 2013-2015 2025 2013-2015 2025

24.8 10.6 10.5 17.2 17.1

22.5 32.2 32.4 9.5 10.3

48.3 22.1 23.7 30.8 33.8

FUENTE: versión editada tomada de OCDE-FAO, 2016.

1991:127); estos productos todavía están asociados a los estratos sociales de altos ingresos. En la figura 2 se ofrece un comparativo de la demanda de proteína animal de 2015 y sus expectativas a 2035. Ahí se evidencia que también en el consumo los productos avícolas ofrecen perspectivas de crecimiento más posi tivas que sus competidores en el mercado pecuario.

LA INDUSTRIA AVÍCOLA: TENDENCIAS Y EXPECTATIVAS

403

FIGURA 2

DEMANDA GLOBAL DE PROTEÍNA ANIMAL, 2015-2035 1000 x Toneladas

Pescado

Huevo

Borrego

Pollo

Cerdo

Res

FUENTE: tomado de Mulder, 2017:5.

Este comportamiento se entiende mejor al contrastar las tendencias de los precios al consumidor de las principales carnes del mercado: FIGURA 3

EVOLUCIÓN DE LOS PRECIOS INTERNACIONALES DE CARNE DE ESPECIES SELECCIONADAS,

2000-2016 Miles dólares/toneladas

6.0 5.0 4.0 3.0 2.0 1.0 0.0 Bovino Cerdo Pollo

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016* 2.5 2.6 2.4 3.0 3.0 3.1 3.0 3.3 3.3 3.0 3.4 4.1 4.4 4.5 5.5 5.3 4.3 1.4 1.5 1.3 1.3 1.6 2.1 2.1 2.2 3.0 2.2 2.7 3.0 2.8 2.9 3.4 2.5 0.9 1.0 0.9 0.9 1.0 1.2 1.2 1.4 1.9 1.6 1.8 2.1 1.9 2.0 1.9 1.6

2.1 1.5

Año

Bovino

Cerdo

Pollo

* NOTA: 2016, valor estimado. FUENTE: elaboración con base en información OCDE-FAO Perspectivas Agrícolas, 2017. Stat, disponible en <http://stats.oecd.org>.

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MA. DEL CARMEN HERNÁNDEZ, ARACELI ANDABLO Y ANTONIO ULLOA

El comportamiento de los cereales Al ser concebida como un complejo agroindustrial integrado que transforma los cereales en proteína animal, la industria avícola es particularmente sensible a las variaciones en los precios de los cereales y oleaginosas, ya que representan poco más del 60% de sus costos de producción. Poco después de la crisis global de alimentos entre 2008-2009, los precios internacionales del alimento para la industria pecuaria llegaron a su punto cúspide en 2012, pero ahí han tendido a la baja hasta un 36% en 2016 (Mulder, 2016), por lo que desde entonces el mercado de cereales puede considerarse en un periodo estable, tendiente a la baja, tal cual se muestra en la figura 4. FIGURA 4

PRECIO SPOT Y FUTUROS DEL MAÍZ AMARILLO FOB EN EL GOLFO, 2012-2017 (DÓLARES POR TONELADA)

Precio promedio mensual Precio de los futuros 21/10/2016 FUENTE: tomado de FIRA, 2016:15.

Con la amplia disponibilidad de grano en el mundo (figura 5), se prevé que durante el ciclo comercial 2016-2017 se logre el nivel de producción mundial más alto de la historia: 1 025.6 millones de toneladas de maíz (FIRA, 2016:2); la expectativa es que los precios internacionales de referen cia se encuentren en niveles bajos. Durante octubre de 2016, el precio del maíz amarillo FOB en el Golfo promedió 151.4 dólares por tonelada, lo que representó un decremento de 11.1% a tasa anual (FIRA, 2016:3). En 2017,

LA INDUSTRIA AVÍCOLA: TENDENCIAS Y EXPECTATIVAS

405

los precios se están comportando por debajo del registro del año previo (FAO, 2017), y las expectativas para el 2025, de acuerdo con el informe de USDA, son de crecimiento a una tasa promedio anual del 1.0 (FIRA, 2016:3). FIGURA 5

PRODUCCIÓN, CONSUMO Y DISPONIBILIDAD DE MAÍZ Y TRIGO, 2008-2017

FUENTE: tomado de Mulder, 2016:13.

No obstante estas tendencias, excedentes en las existencias finales y disminución de precios, la OCDE-FAO, en su análisis “Perspectivas Agríco las 2014-2024”, constata que a pesar de la caída de los precios reales de cereales y oleaginosas, éstos aún se mantienen superiores a los niveles pre vios a 2007 (OCDE-FAO, 2015:21-22). En el caso del sorgo, el otro cereal demandado por la industria avícola, el comportamiento de los precios internacionales también ha tendido a la baja, como se observa en la figura 6. Si bien el descenso no es tan definido y pronunciado como en el caso del maíz, la sola tenencia decreciente, sumada a una mayor disponibilidad de grano en el mercado, constituyen alicientes para la industria que se suman a las expectativas de crecimiento de la demanda y a su consolidación en el mercado de la proteína animal. Un elemento más a considerar en el comportamiento de los cereales es que las aludidas proyecciones vaticinan una mayor integración de la producción de granos a la industria avícola, por lo que el complejo agroindus-

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MA. DEL CARMEN HERNÁNDEZ, ARACELI ANDABLO Y ANTONIO ULLOA

FIGURA 6

PRECIOS INTERNACIONALES DEL SORGO AMARILLO NÚM. 2 (ESTADOS UNIDOS) 2007-2017

Precios f.o.b. puertos del Golfo. FUENTE: tomado de IndexMundi, 2017, disponible en <http:www.indexmundi.com/commod ities/?commodity=sorghum&months=120>.

trial tenderá a fortalecerse no sólo por el acaparamiento del mercado de cereales, sino por una mayor incorporación de los países no desarrollados a sus ciclos de reproducción, a su entramado de suministros (Constance y Hefferman, 1991) como proveedores de cereales. En la figura 7 se observa cómo los países no desarrollados, según las expectativas de la OCDE-FAO (2015), están reorientando su mercado de cereales secundarios (maíz y sorgo, entre ellos) hacia la industria pecuaria. Sanidad, bioseguridad y bienestar animal Estas tendencias favorables de la avicultura enfrentan restricciones fundamentales derivadas en parte de las dinámicas del propio modelo de producción asumido por la industria avícola, como las epizootias provocadas por la producción intensiva y el hacinamiento de los animales, agravada por la alta movilidad que supone la globalización; pero, en parte también por el mayor escrutinio de los consumidores sobre los procesos implícitos en el modelo agroalimentario hegemónico y sus impactos en la salud humana, el bienestar animal y en el medio ambiente. La reciente propagación de epizootias, como la Influenza Aviar en 2012, ha orillado a la Organización Mundial de Salud Animal a coordinarse con la Organización Mundial de Comercio y la Organización de las Naciones Uni das para la Alimentación y la Agricultura, para formar un frente que se en cargue del tema sanitario en la globalización. En el caso de la industria avícola

LA INDUSTRIA AVÍCOLA: TENDENCIAS Y EXPECTATIVAS

407

FIGURA 7

PRINCIPALES USOS DE LOS CEREALES EN LOS PAÍSES

Cereales secundarios

Países no desarrollados

Consumo humano

Forraje

Trigo

2024

2012-2014

2002-2004

2024

2012-2014

2002-2004

2024

2012-2014

2024

2012-2014

2002-2004

Trigo

2002-2004

DESARROLLADOS Y EN DESARROLLO

M 900 800 700 600 500 400 300 200 100 0

Cereales secundarios

Países desarrollados

Biocombustibles

Otros usos

FUENTE: adaptación de OCDE-FAO, 2015:30.

son la enfermedad de Newcastle y la Influenza Aviar las principales amena zas sanitarias en la actualidad (UNA, 2017:120). En el caso de esta última, la Influenza Aviar (HPAI, por sus siglas en inglés), sus brotes siguen represen tando un problema de salud pública mundial, debido a la circulación de distintas cepas (H5N1, H5N2, H5N6, H5N8, H7N8, H7N9, etc.). Entre 2014 y 2016, esta enfermedad fue identificada en 77 países, causando la destrucción de cientos de millones de aves de corral. La Organización Mundial de Salud Animal entonces detectó 13 cepas del virus (OIE, 2016). En la figura 8 se muestran los países donde se ha registrado mayor incidencia. Por otra parte, se ha vinculado a la resistencia microbiana desarrollada recientemente en las personas, con el empleo de antibióticos en la industria pecuaria aplicados como parte de sus prácticas de manejo. Frente a esta situación, la Organización Mundial de la Salud (OMS) se dio a la tarea de identificar un conjunto de antimicrobianos críticamente importantes, de alta prioridad (HPCIA) para la medicina humana y ha recomendado su eliminación gradual de las terapias con antibióticos en animales destinados a la alimentación (Montoya, 2017). La presión de consumidores como Consumers Union, que aglutina a un conjunto de organizaciones de consumidores y ambientalistas de Estados Unidos, ya ha logrado que empresas de comidas

FUENTE: tomado de Mulder, 2016:6.

2016

DISTRIBUCIÓN DE LOS BROTES DE INFLUENZA AVIAR EN EL MUNDO,

FIGURA 8

408 MA. DEL CARMEN HERNÁNDEZ, ARACELI ANDABLO Y ANTONIO ULLOA

LA INDUSTRIA AVÍCOLA: TENDENCIAS Y EXPECTATIVAS

409

rápidas en aquel país exijan a sus proveedores la eliminación de los HPCIA (Gutiérrez, 2017), y obligado al Consejo Internacional de Avicultura (IPC) a promover el uso responsable y limitado de antibióticos en la granja, advirtiendo, no obstante, las potenciales repercusiones en los costos de producción. En esta organización participan las industrias avícolas de: Australia, Argentina, Brasil, Canadá, Chile, China, Colombia, Egipto, Francia, Alemania, Honduras, Italia, México, Nueva Zelanda, Nicaragua, Nigeria, Panamá, Sudáfrica, Tailandia, Turquía, Reino Unido y Estados Unidos (Gutiérrez, 2017b). Países como Gran Bretaña y Holanda exhiben los mayores avances en este proceso. El primero ha eliminado 71% de los HPCIA, a través de un pro grama impulsado por la misma industria avícola y el British Poultry Council desde 2012; el segundo, llevaba una disminución de 58% en el periodo de 2010 a 2014 (Red Media, 2017c). Los proveedores de McDonalds de Australia y Rusia dejarán de usarlos en 2019 (Gutiérrez, 2017). Los programas de eliminación de antibióticos contemplan tres acciones específicas: revisar y remplazar los antibióticos usados con las alternativas efectivas existentes; reducir el número de aves que reciben tratamiento mediante un sistema basado en los riesgos asumibles; redefinir continuamente las estrategias existentes, usando los datos obtenidos (Red Media, 2017c). El otro gran movimiento de los consumidores está orientado al bienestar animal. Humane Society International, Compassion in World Farming e Igualdad Animal, están entre las organizaciones más importantes en el mundo cuyo propósito es mejorar las formas en que los animales son tratados en la producción de alimentos, exigiendo la adopción de nuevas medidas, lo que desde hace al menos cinco años está generando una redefinición muy amplia de la industria alimentaria pecuaria. Alrededor del mundo, la presión de estas organizaciones se focaliza en los puntos de distribución como: consorcios detallistas como Walmart, Carrefur; cadenas de comidas rápidas, como McDonals, Subway, Burger King, la industria alimentaria que utiliza insumos de aves, cadenas de restaurantes y hoteles globales, etc. Quienes a su vez imponen a sus proveedores medidas tendientes a eliminar el maltrato a los animales en producción (Red Media, 2017a). Para la avicultura en particular, se trata de eliminar el uso de jaulas. Y la tendencia está presente en varios países de la Unión Europea, Estados Unidos, Australia y América Latina, aunque estos últimos avanzan a ritmo más lento y heterogéneo (Red Media, 2017b). Hasta ahora, según lo documentan las revistas de divulgación de la industria avícola, se carece de evidencias en uno u otro sentido respecto al impacto que uno u otro modelo de producción y hospedaje tiene en aspectos específicos del bienestar de las aves como la bioseguridad, salud de esqueleto y pie, carga de plagas y parásitos, el

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comportamiento, el estrés, los estados afectivos, la nutrición y la genética (Red Media 2017d). Para finalizar esta sección añadiremos, a manera de resumen, que la in dustria avícola mantiene su presencia hegemónica en el mercado de las carnes globalizado, pues ha sido la subrama pecuaria que ofrece mejor ca pacidad de respuesta, en virtud de sus ciclos biológicos más cortos, a los cambios en el mercado, tendencia que ha sido constante en las últimas cinco décadas. Las expectativas para el 2025 de OCDE y FAO así lo constatan: la industria avícola aportará las dos terceras partes de la carne adicional producida en el mundo y será la beneficiaria tanto de los mayores márgenes entre precios al consumidor y precios de los cereales, como de las mejores tasas de conversión de forraje que se alcanzarán en la siguiente década, condición sumada al impacto positivo de la caída de los precios del petróleo en los costos de producción (OCDE-FAO, 2016:25); sin embargo, aquí sostenemos, a manera de hipótesis, que la presión ejercida por los consumidores en contra de los métodos empleados en la intensificación de la producción avícola representará un obstáculo en el cumplimiento de tales expectativas. A continuación expondremos la situación para la industria avícola mexicana y el potencial de la avicultura rural como alternativa para mejorar la nutrición y los ingresos, en particular de la población ubicada en situación de pobreza alimentaria o pobreza extrema. EL PANORAMA INTERNO Producción y consumo Según el Servicio de Información Estadística Agrícola y Pecuaria (SIAP), el sector avícola mexicano, segundo en importancia en América Latina, contribuyó con 63% de la producción ganadera. La carne de pollo, incluyendo la de gallina de deshecho, aportó 33%, huevo 29% y pavo 1%. El mismo informe reconoce que estos datos se limitan a la producción comercial pues, aunque la producción de traspatio para autoconsumo se mantiene a lo largo y ancho del territorio, su pequeña escala dificulta su registro (Hernández y Parrish, 2017:1). No obstante estas cifras, en principio halagüeñas, el actual presidente de la Unión Nacional de Avicultores (UNA) afirma que de 2013 a 2017, la avicultura ha venido perdiendo dinamismo: mientras el crecimiento del sector agropecuario se ha mantenido en 6%, ésta lo está haciendo a 3% anual (Ruiz, 2017:10). Su aportación al PIB pecuario se redujo de 43% a casi 36% en el mismo periodo (UNA, 2017:18). Esta desace eración tiene sus raíces en los límites del mercado interno, en las restricciones

LA INDUSTRIA AVÍCOLA: TENDENCIAS Y EXPECTATIVAS

411

a la exportación, por problemas sanitarios, y en el encarecimiento de los insumos importados debido al alza del dólar (Ruiz, 2017:10). A pesar de esta situación, la Industria Avícola Mexicana (IAM) continúa aportando 54% de proteína animal consumida en nuestro país (UNA, 2017:20). Desde finales de la década de los ochenta, cuando México se abrió a la oferta de productos avícolas estadounidenses, la industria mexicana se configuró como un sector altamente dependiente de insumos y productos finales provenientes del vecino país (Hernández, 2001). Según datos del Servicio Agrícola Exterior (FAS) del Departamento de Agricultura de los Es tados Unidos, ese país nos ha comercializado casi 20% de su producción de carne de pollo (Red Media, 2017); sin embargo, la redefinición del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), promovida por el actual presidente estadounidense, Donald Trump, ha obligado al gobierno mexicano a iniciar negociaciones con otros países, entre ellos Brasil, para celebrar un Acuerdo de Complementación Económica (ACE 53) bilateral (Red Media, 2017). Un elemento destacable en este tema es que mientras Estados Unidos exporta casi 95% de pollo en partes y sólo 2% de ave entera, Brasil exporta 59% en cortes y casi 37% en ave entera (Red Media, 2017), por lo que es de esperarse que las exportaciones brasileñas se conviertan en una fuerte competencia para las empresas asentadas en México, que también han focalizado su producción en el pollo entero, por ser el segmen to de mayor demanda. Entre 1994-2017, la producción de carne de pollo ascendió de 1.5 millones de toneladas a casi cuatro millones anuales; la de huevo de plato pasó de 1.5 a 2.8 millones de toneladas (UNA, 2017:24-25). En el caso de la carne de pollo, el consumo per cápita aparente prácticamente se duplicó en el mis mo periodo, al pasar de 15 a 32 kilogramos (kg) por persona (SAGAR, 1998: 22; UNA, 2017:25). El peso de las importaciones también se multiplicó: de 9.7% de la oferta nacional que representó en 1994 a 21%4 en 2016 (SAGAR, 1998:22; UNA, 2017:25). Respecto al consumo per cápita de huevo de plato, México ocupa el primer lugar con 23 kg por persona, un incremento también marginal en relación a los 22.9 kg de 2016. En cuanto a la carne de pollo, somos el tercer consu midor a nivel internacional, después de Estados Unidos y Brasil. En particular, los productos avícolas se mantienen en el gusto de los consumidores de ingresos medios y bajos por sus precios más asequibles (Hernández y Parrish, 2017), como puede observarse en el cuadro 2. Además de la relación precio/salario mínimo, que favorece el consumo de huevo y pollo frente a otros productos del sector pecuario, la avicultura 4

Cálculos propios con base en las fuentes consultadas.

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CUADRO 2

EVOLUCIÓN BIANUAL DEL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO MÍNIMO RESPECTO A DIVERSOS PRODUCTOS PECUARIOS BÁSICOS, 2000-2017 (KG/SM) Año

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012

2014

2016

2017

Pollo

1.9

2.2

2.7

2.4

2.0

2.1

1.9

2.3

Bovino

1.2

0.9

1.0

0.9

0.8

0.7

0.8

Cerdo

1.1

1.2

0.9

1.1

1.2

1.0

0.9

1.0

1.1

Huevo

4.7

5.3

4.2

4.8

3.6

4.0

3.0

2.8

3.8

4.0

Precios del huevo fresco a granel, precios de la carne: pollo entero, res y puerco en canal. FUENTE: elaborado con base en Información del precio del pollo y huevo, del Sistema Nacional de Información e Integración Mercado; el salario mínimo de SAT en línea 2017, disponible en <http://www.sat.gob.mx>.

tiene tal versatilidad que se adapta muy bien a la idiosincrasia culinaria del mexicano. En efecto, el peso de la tradición en el consumo de carne de po llo y huevo sólo ha permitido un lento avance de los patrones de consumo propios de la industria avícola globalizada. En México, el huevo de plato se consume preponderantemente sin procesar y con yema color naranja, que se logra mediante una dieta alta de las gallinas ponedoras en carotenos; el huevo de yema amarilla, típico de la industria avícola estadounidense, es uti lizado generalmente en la industria de procesamiento, panadería y confite ría, o dirigido a centros turísticos de alta gama y restaurantes (Hernández y Parrish, 2017:9). En la carne de pollo prevalecen presentaciones muy rústicas del producto. Como evidencia, a continuación se ofrece un comparativo de la evolución de los segmentos del mercado de carne de pollo. Ahí llama la atención el repunte del pollo vivo en 2017 y la marginalidad de los productos con valor agregado y cortes tipo supermercado. Esta información, al cruzarse con la proporcionada en el cuadro 2, ofrece una clara imagen del perfil del consumidor de carne de pollo en México: bajos ingresos y fuerte apego a las tradiciones culinarias, ajeno a las tenden cias imperantes en el mercado de carnes mundial en términos de bioseguridad, inocuidad y bienestar animal. Esta peculiaridad del mercado avícola mexicano no ha sido obstáculo para que éste se desarrolle en medio de un fuerte proceso de oligopolización. En particular, el segmento de carne es do minado por dos gigantes: Bachoco y Pilgrims de México, que juntos acaparan 72% de la oferta nacional; y en huevo de plato, Proan y Bachoco lo hacen con 41% (Industria Avícola, 2017:22 y 28). Tyson de México, que era la terce

LA INDUSTRIA AVÍCOLA: TENDENCIAS Y EXPECTATIVAS

413

CUADRO 3

SEGMENTOS DE MERCADO DE LA CARNE DE POLLO EN MÉXICO, 1994-2017

Presentación

Participación % 1994

2000

2005

2017

Pollo vivo

49.0

31.0

28.0

37.0

Mercado público

34.0

28.0

25.0

11.0

Rosticero

10.0

26.0

32.0

Supermercado

5.0

7.0

5.0

Pasta

2.0

8.5

10.0

No disponible

Productos con valor agregado

0.0

1.5

4.0

5.0

No disponible

10.0

Pollo en cortes

FUENTE: 1994 a 2005: UNA (2006:46); 2017, Ruiz (2017:15).

ra empresa avícola más importante en el segmento de los pollos de engorda en nuestro país (Hernández y Vázquez, 2010) y continúa siendo líder en Estados Unidos, en 2015 fue adquirida por Pilgrims de México, misma que a su vez pasó a formar parte de la empresa brasileña JBS (Thornton, 2016b). La reconfiguración de las corporaciones líderes ha sido una constante en la industria avícola, por lo menos desde la globalización del régimen agroalimentario forma parte de un conjunto de estrategias que tiene como horizonte avanzar permanentemente hacia mejores esquemas de reproducción del capital en un contexto de retos emergentes y estructurales impuestos por el mercado y la propia lógica del sistema (Rubio, 2015). Actualmente, gran parte de las grandes corporaciones avícolas están integradas verticalmente, desde la producción de cereales y alimentos balanceados hasta el procesamiento, con la capacidad de innovar y agregar valor a los productos. El propósito es continuar bajando costos, disponer de cadenas de suministro confiables, para producir de manera más eficiente y sustentable. Las estrate gias incluyen la incorporación de nuevos canales de comercialización para subproductos que se consideraban de desecho, tal es el caso de las gallinas ponedoras, que dejaron de ser productivas y que ahora son comercializadas en nichos de mercado de “nostalgia”, que buscan recuperar tradiciones culina rias como el empleo de estas gallinas para hacer buen caldo o de los huevos duros para botana, la venta de gallinaza como fertilizante, entre muchas más (Hernández y Parrish, 2017:2).

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Insumos Los principales insumos de la IAM son cereales, pasta oleaginosa y el material genético utilizado para la reproducción de las parvadas de engorda y postura. Todos, en su mayor parte, son importados, condición que constituye una de las debilidades estructurales de la avicultura nacional, por su impacto en la balanza comercial del sector, pero también por la incertidumbre que se está generando en virtud de la renegociación del TLCAN. Según la UNA, entre 2002 y 2016 el déficit de la balanza comercial avícola pasó de 313 millones de dólares a 1 232 millones, siendo el 2014 el año más crítico con 1 603 millones de dólares (UNA, 2017:104). Las importaciones de huevo fértil pasaron de 4 700 toneladas en 2004 a 39 375 en 2016 (UNA, 2017:90). La vulnerabilidad avícola se recrudece si se considera además que 76% de la producción de pollo depende de una sola línea genética, Ross (UNA, 2017:51), y 61% de la producción de huevo proviene de la línea Bovans (UNA, 2017:47). Esta dependencia total de material ge nético, obliga al país a importar progenitores de unas cuantas empresas (Castañeda, 2017). Esta condición suma a la vulnerabilidad económica que representa la importación de material genético, vulnerabilidad sanitaria por la debilidad que supone la escasa diversidad genética para enfrentar las cada vez más recurrentes epizootias. Respecto a los cereales, al igual que ocurre en el plano internacional, la IAM es una de las principales consumidoras de forraje. Entre 1994 y 2016 su demanda se incrementó 84%, con una Tasa de Crecimiento Media Anual (TCMA) de 2.8% (UNA, 2017:29). Los principales granos son sorgo, maíz y trigo, y su abasto proviene del mercado internacional y de la producción nacional (FIRA, 2016:14); 48.5% de uso del maíz blanco está destinado a la alimentación animal; lo mismo que 75.7% del maíz amarillo consumido entre 2016-2017 (FIRA, 2016:24). De hecho, la proporción de maíz amarillo se ha incrementado de 6.9% en el año agrícola 2005 a 13.6% en 2015 (FIRA, 2016:14). Entre 2006 y 2015 las importaciones de maíz a México presentaron una TCMA de 7.8% (FIRA, 2016:26). En 2016 se importaron 14 millones de to neladas, una cifra récord que hizo de nuestro país el comprador número uno del cereal estadounidense (Ruiz, 2017b:12). Históricamente, el país vecino ha sido nuestro principal proveedor de maíz grano (FIRA, 2016:26), cubriendo 99% de la demanda, mientras el resto es abastecido por Brasil y Argentina (Hernández y Parrish, 2017:9). Las proyecciones sobre el maíz im portado estiman un crecimiento a una tasa promedio anual de 1.7% entre 2016 y 2025, de tal forma que, durante el período proyectado, representen el 32% del consumo nacional de este grano (FIRA, 2016:19). En años recien-

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tes se ha registrado la sustitución de sorgo por maíz amarillo en virtud del incremento de la demanda de milo por parte de China (Ruiz, 2017b:9). La fuerte depreciación del peso registrada desde el triunfo de Donald Trump en noviembre de 2016, ha sido mitigada en virtud de los bajos precios internacionales de los cereales, por lo que se considera que las expectativas de crecimiento de las importaciones se mantendrán estables (Hernández y Parrish, 2017:9; Ruiz, 2017b:11) Sanidad y bioseguridad En México, entre 2011-2015, se registraron siete contingencias sanitarias, dos relacionadas con la enfermedad de Newcastle y el resto con influenza aviar altamente patógena. Las más extendidas se presentaron entre 2012 y 2015 con un total de 225 focos de propagación identificados y atendidos (FIRA, 2016:12). Estas epizootias, en particular la influenza aviar en sus diferentes cepas, se han presentado de manera recurrente por lo menos desde 1994 (SAGARPA, 1998:11), impactando de manera decisiva la geografía productiva de la avicultura y modificando los criterios espaciales que definen las ventajas competitivas de la actividad. Ahora se trata de evitar la alta concentración de las parvadas como estrategias de control, por lo que se está promoviendo la redistribución de las granjas, desplazándolas de los tradicionales estados de Jalisco y Puebla, hacia aquellos que ofrezcan mejores condiciones de bioseguridad, posibilidades de menor densidad de población aviar, mitigando con ello la amenaza de la contaminación horizontal que en 2012 propiciara un brote de HPAI en el estado de Jalisco. Tales problemas sanitarios también están fomentando una mayor integración en la producción (Hernández y Parrish, 2017:7). Frente al problema de la sanidad animal, en un contexto de mayor vigilancia por parte de los consumidores y de las organizaciones encargadas de la salud humana, las estrategias de bioseguridad han emergido como una alternativa más económica e inocua. Este proceso será acompañado por el Centro Nacional de Investigación Avícola, que está por iniciar operaciones, y un fondo de aseguramiento que cubrirá afectaciones por Newcastle, Salmonela e Influenza Aviar (Ruiz, 2017:16-17). Entre los impactos de mayor calado para la IAM, además de las pérdidas económicas por la mortandad de las parvadas, los recientes brotes de HPAI afectaron las expectativas de exportación de productos avícolas que apenas inician. En efecto, aunque México se recupera de los brotes de HPAI, la re cuperación de los mercados avanza de manera más pausada. Por ejemplo, las

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exportaciones a Japón, principal comprador de huevo blanco deshidratado, comenzaron a recuperarse en 2016 y aún se está tratando de recuperar los mercados africanos. Durante el brote de HPAI en 2015 en Estados Unidos, México exportó al vecino país limitadas cantidades de huevo para procesamiento y huevo para incubación certificados libres de patógenos (Hernández y Parrish, 2017:9). Si bien en México no se han dejado sentir las presiones de los consu midores para incidir en mejores prácticas productivas desde la perspectiva del bienestar animal, la amenaza de nuevos brotes de HPAI, y su mayor agresividad, y las expectativas de acceder a los mercados internacionales, incidirán eventualmente en una reestructuración de las prácticas productivas. MODELOS AVÍCOLAS ALTERNATIVOS, POBREZA ALIMENTARIA Y EL POTENCIAL DE LA AVICULTURA RURAL EN MÉXICO Las contingencias sanitarias y los movimientos globales de consumidores preocupados por saber qué están comiendo, han puesto al descubierto los riesgos implícitos en el modelo de producción intensivo de la industria avícola: el empleo de antibióticos como ingredientes de las raciones alimenticias de los animales, el uso de cereales genéticamente modificados; la aplicación de hormonas para acelerar el crecimiento y la capacidad del ave para ganar peso; la falta de diversidad genética en las aves en producción, son todos atributos específicos de este modelo de producción que ahora se encuentra bajo escrutinio por su impacto nocivo en la salud humana, en el bienestar de los animales y en el equilibrio de los ecosistemas. Durante 70 años, la IAM se promovió como la industria capaz de ofertar la proteína animal más accesible para la población de bajos ingresos y lo logró aplicando el modelo tecnológico diseñado en Estados Unidos durante la posguerra, mismo que registró avances vertiginosos en la disminución de los costos de producción: acortando los ciclos de engorda, incrementando el peso del animal al finalizar y disminuyendo la relación entre los kilos de ali mento consumido y el peso del ganado, como se muestra en el cuadro 4. Ahora son justo estas prácticas las que están siendo fuertemente cuestio nadas por los consumidores a través de movimientos como el slow grow, en la engorda y el cage free, en la producción de huevo. En la Unión Europea, par ticularmente en la industria avícola francesa, una de las más importantes, se está introduciendo un sistema de certificación con tres tipos de producto: el etiquetado como “slow grow”, que cumple con un ciclo de engorda de 81

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CUADRO 4

EVOLUCIÓN DEL ÍNDICE DE CONVERSIÓN EN LA PRODUCCIÓN DE CARNE DE POLLO

Año

Edad (días de engorda antes de la venta)

Peso vivo (Kg.)

Índice de conversión*

1968

1.750

2.5

1980

1.810

2.2

2004

2.152 **

1.8

* Este indicador depende del manejo, bioseguridad y grado de tecnificación de la granja. ** El peso alcanzado, depende de las preferencias del mercado a donde se orientan tales productos, no obstante, se toma como dato de eficiencia productiva. Fuente: SAGARPA, 2005, tomado de Hernández y Vázquez, 2010:120. FUENTE: UNA, 2005:9, tomado de Hernández y Vázquez, 2010:120.

días; y los convencionales divididos en dos categorías: una “certificada” que aumentará el ciclo de engorda de 40 a 52 días y se mantendrá en ese nivel; y la otra, llamada “convencional”, que continuará con el paquete tecnológico intensivo a fin de reducir aún más el ciclo productivo de la engorda hasta 32 días, para el año 2020 (Bell, 2017:7). Pero ¿cuáles son los costos y los precios de estos productos? Un estudio comparativo entre producción orgánica y producción convencional de pollos de engorda realizado por Cobanoglu et al. (2014:89) en países miembros de la Unión Europea, demostró un incremento de 70% a 86% de los costos fijos y variables en contra de la producción orgánica; sin embargo, en la venta de los productos, éstos alcanzaron un precio 180% más elevado (€ 0.75 vrs € 0.27) por kilogramo que la producción convencional (Cobanoglu et al., 2014:89). ¿Cómo interpretar esta información? La producción con métodos alternativos es viable y rentable, y su crecimiento así lo testifica, pero no es ni será accesible para los consumidores de bajos ingresos y tampoco para aquellos productores que no tengan los recursos suficientes para obtener una certificación, ya que entre los factores que incrementan los costos de producción están: alimento, trabajo, mantenimiento de las áreas abiertas de producción y por supuesto la certificación (Cobanoglu et al., 2014). Frente a este panorama y en un país donde aún la mitad de la población está en situación de pobreza, insistimos en la pertinencia de promover programas de fomento de una avicultura rural saludable como opción asequible para asegurar a aquellos consumidores que no tendrán acceso a los alimentos sanos provistos por los esquemas de certificación de productos orgánicos.

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La FAO tiene por lo menos diez años apostándole a la avicultura rural o familiar como una alternativa para la población excluida de estos modelos de producción —convencional y orgánico— para acceder a una proteína animal de alta calidad (Hernández et al., 2016), pero mientras la IAM se transforma para dar respuesta o posicionarse frente a las nuevas tendencias del mercado mundial, en estos últimos seis años parece no haber un avance equivalente en materia de promoción de la avicultura rural. El Instituto Nacional de Geografía y Estadística (INEGI) no recoge información específica sobre esta actividad (utiliza indicadores que no distinguen entre la producción familiar y la industrial), y sobre ninguna otra relativa a la producción artesanal de alimentos, siendo que en algunas regiones del país son éstas las que sostienen a las familias rurales. La Secretaría de Agricultura, Ganade ría, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA) ha incluido dentro del programa Apoyo a Pequeños Productores, paquetes de módulos fami liares de gallinas y conejos para autoconsumo, dirigidos a mujeres de áreas rurales y periurbanas, para mejorar su disponibilidad de alimentos. Según las Reglas de Operación de dicho programa, las beneficiarias de los apoyos recibirán servicios técnicos proporcionados de manera directa a través de extensionistas, procurando un enfoque agroecológico y con perspectiva de género (DOF, 2016). Sin embargo, el paquete tecnológico incluye el uso de alimentos balanceados y aves proporcionados seguramente por la IAM (DOF, 2016:109), lo que hace suponer la subordinación de la avicultura familiar a los consorcios avícolas del país. REFLEXIONES FINALES A seis años de la colaboración intitulada “Los retos de la avicultura mexicana frente a la crisis del modelo agroalimentario contemporáneo”, constatamos la vertiginosa transformación de la industria avícola particularmente en los países desarrollados, con el fin de atender las demandas de las organizaciones de consumidores y las exigencias de los organismos internacionales encar gados de la salud humana. El modelo productivo acuñado en los años cincuenta ha llegado a su límite y se encuentra en un punto de inflexión. ¿Cuáles son las alternativas? A manera de hipótesis podemos adelantar una mayor segmentación del mercado con nichos de productos “sanos”, libres de estrés y antibióticos, alimentados con cultivos orgánicos, pero con precios más elevados, dirigidos a los estratos de mayores ingresos; y los segmentos de mercado más populares, atendidos con productos convencionales, menos inocuos. Así las cosas, tal parece que un abordaje más incluyente y

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saludable para esta problemática debería plantearse desde la perspectiva de la soberanía alimentaria, que reclama el derecho de la población no sólo a un acceso seguro a los alimentos, sino también a conocer de dónde vienen; cuáles son sus insumos, ingredientes y los posibles riesgos que entrañan. Una estrategia con tal orientación requiere de la movilización articulada de con sumidores y productores de los países no desarrollados, para crear modelos alimentarios alternativos adecuados a sus realidades. En esa encomienda, la recuperación del conocimiento tradicional, de las razas criollas y de las semillas nativas, conjugadas con nuevos conocimientos agroecológicos, en un marco de respeto, cooperación y de nuevas formas de articulación entre productores rurales y consumidores para el abasto de los alimentos, resultan las piezas clave para la construcción democrática de modelos de producción sustentables e incluyentes, que fortalezcan la gobernanza alimentaria de los grupos más vulnerables de México. BIBLIOGRAFÍA Alonzo, A. (2017), “Poultry Industry Can’t Ignore Slow-Growing Broiler Mo vement”, en WattAgNet.com, disponible en <http://www.wattagnet.com/ articles/31141-how-to-keep-slow-growing-from-becoming-an-industrystandard>, consultado el 5 de septiembre de 2017. Bell, H. (2017), Slower Growing Chickens. Challenges and Possibilities, Pikeville, Hubbard. Bonanno, A. y D. Constance (2001), “Corporate Strategies in the Global Era: The Case of Mega-hog Farms in the Texas Panhandle Region”, en International Journal of Sociology of Agriculture and Food, vol. 9, núm. 1. pp. 5-28. Busch, L. y C. Bain (2004), “New! Improved? The Transformation of the Global Agrifood System”, en Rural Sociology, vol. 69, núm. 3, pp. 321-346. Calle, A.; M. Soler e I. Vara (2009), “La desafección al sistema agroalimenta rio: ciudadanía y redes sociales”, ponencia presentada en I Congreso Español de Sociología de la Alimentación, Gijón 28, 29 de mayo. Campbell, H. (2009), “Breaking New Ground in Food Regime Theory: Corporate Environmentalism, Ecological Feedbacks and the ‘Food from Somewhere’ Regime?”, en Agriculture and Human Values, vol. 26, pp. 309- 319. Castañeda, M.P. (2017), “Carne de pollo y huevo mexicano, no tan mexica no”, en Red Midia, disponible en <http://redmidia.com/notas/3609/carnepollo-huevo-mexicano-tan-mexicano>, consultado el 3 de septiembre de 2017.

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SEXTA SECCIÓN

POLÍTICAS PARA EL DESARROLLO SUSTENTABLE DEL SECTOR FORESTAL

POLÍTICAS PÚBLICAS PARA EL DESARROLLO FORESTAL EN LA PERSPECTIVA DEL CAMBIO CLIMÁTICO Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA

ALEJANDRO S. SÁNCHEZ VÉLEZ* GEORGINA D. PÉREZ CAMARGO Y GALICIA** HERNÁN E. PÉREZ CAMARGO* INTRODUCCIÓN México es un país forestal, ya que el 71.2% de su territorio presenta ecosistemas forestales con 141.8 millones de hectáreas (SEMARNAT, 2001), y específicamente en las zonas de bosque con diversos problemas habitan 12 millones de mexicanos que son, en términos absolutos, los pobres más pobres del país (Alatorre, 2000). Hay diversas hipótesis que pretenden explicar por qué nuestro país, a pesar de esa riqueza forestal, tiene que importar productos de dicho subsector por un monto superior a los seis mil millones de dólares (MDD); así también existen diversos planteamientos que tratan de explicar por qué los dueños de esa riqueza forestal —que son en su mayoría descendientes de las etnias que representan la pluralidad de México— siguen estando en pobreza, pobreza alimentaria, desigualdad, marginación y un bajo nivel de desarrollo humano. Explicar estas dos realidades es una tarea compleja pues se interaccionan diversos factores, y tal pareciese que es un problema endémico, ya que quien es considerado el padre de la geografía moderna universal, Alexander von Humboldt von Hollwege, cuando visitó la Nueva España, llegó a expresar que no había conocido otro lugar donde tan pocos tuvieran tanto y donde tantos tuvieran tan poco. En este contexto histórico, México ha pasado de ser una de las economías más cerradas con un amplio control de empresas paraestatales, a ser una de las economías más abiertas, ya que es el país que ha suscrito más tratados de libre comercio y acuerdos de promoción y protección recíproca * Universidad Autónoma Chapingo. ** Consultor independiente. [427]

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ALEJANDRO S. SÁNCHEZ V., GEORGINA D. PÉREZ C. Y G., HERNÁN E. PÉREZ C.

de las inversiones: 11 tratados con 45 países, así como más de 40 acuerdos de complementación económica y de alcance parcial, pero en conjunto se tiene un déficit en la balanza comercial global de 14 609 millones de dólares (mdd) en 2015, y de 13 135 mdd en 2016, según datos del Instituto Nacio nal de Estadística y Geografía (INEGI), y de 2 793 mdd en el primer trimes tre de 2017 (El Economista, 2017), es decir, no se ha sabido aprovechar esta apertura y menos en lo que se refiere a la importación de productos forestales y alimentos donde, por ejemplo, en el cultivo de maíz se ha llegado a importar hasta 14 millones de toneladas y ante los impactos del cambio climático, tanto en Estados Unidos como en México, se requiere ahora —ante la nueva firma del Tratado de libre Comercio con Estados Unidos y Canadá— una posición más nacionalista. Los acuerdos comerciales han traído, como es obvio, beneficios y perjuicios, ya que se han aprovechado algunos nichos de mercado por las ventajas comparativas y competitivas de nuestra posición geoeconómica, pero en otros sectores como el forestal y el alimentario hemos resentido las desventajas. La comprensión de la dinámica del intercambio comercial puede explicarse en función de la Teoría Heckscher-Ohlin, también llamada de dotación de factores y expresada en los dos teoremas siguientes: el primero (Teorema H-O) expresa que “una nación exportará la mercancía inten siva en su factor relativamente abundante y barato e importará la mercancía intensiva en su factor relativamente escaso y caro” (Salvatore, 2005); y el segundo (Teorema H-O-S o Teorema de igualación de los rendimientos re lativos y absolutos de los factores homogéneos entre las naciones) dice que […] si algunos factores son específicos, el modelo postula que el comercio tendrá un efecto ambiguo sobre los factores móviles de la nación; beneficiará a los factores sin movilidad que son específicos a las mercancías de exportación o a los sectores exportadores de la nación, y dañará a los factores inmóviles que sean específicos de las mercancías o sectores que compitan con las importaciones.

Con base a lo anterior, para que México mejore las condiciones socioeconómicas de la población del sector primario, necesariamente debe mejorar las condiciones de competitividad de sus productos y procesos forestales sustentados en el desarrollo social, o sea que, debe darle prioridad al merca do interno considerando la gravedad de los impactos climáticos, la reducción en la deforestación y el incremento en la reforestación y compensación ambiental, como imperativos ante el inminente incremento en los gases de efecto invernadero (GEI) y el subsecuente calentamiento global (Sánchez, 1992), aspecto que ya se está evidenciando:

POLÍTICAS PÚBLICAS PARA EL DESARROLLO FORESTAL

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[…] en México la categoría de uso de suelo, cambio de uso de suelo y silvicultura (USCUSS) representa la cuarta fuente de emisión individual más importante de GEI, contribuyendo desde el 2006 con casi el 10% del total, después de vehículos automotores (transportes), la generación de electricidad y las emisiones formadas por deshecho (SEMARNAT, 2009).

Por lo tanto, hoy es necesario entender la problemática del subsector fo restal integrada al incremento de los incendios forestales tanto en México como en los países donde importamos productos maderables, como está sucediendo en Estados Unidos y específicamente en el estado de California; así también conocer los ciclos de vida de insectos forestales como está sucediendo con el escarabajo del pino (Dendroctomus ponderosae) en Estados Unidos y Canadá, donde éste ha destruido millones de hectáreas de bosque (Gómez, 2012). No considerar en las políticas públicas del subsector fores tal aspectos como los indicados, es no valorar en sus justos términos las estrategias a desarrollar. Dado que alrededor del 80% de los recursos forestales pertenecen a ejidos y comunidades (Muñoz, 2001), donde su población presenta altos índices de pobreza y marginación, es urgente y prioritario redireccionar las políticas forestales con un enfoque de desarrollo de cuencas para tratar un manejo integrado de los diversos recursos naturales, o al menos de mi crocuencas a nivel municipal. PROBLEMÁTICA, CAUSAS E IMPLICACIONES EN EL SUBSECTOR FORESTAL El subsector forestal de México tiene varios problemas que han impedido su desarrollo, lo cual ha incidido de manera negativa para que mejoren las condiciones económicas de la población que detenta los recursos forestales. Considerando como punto de partida la interdependencia socioeconómicoambiental, la problemática forestal es compleja e histórica, pero se puede sintetizar en dos causas principales: primero los factores estructurales, y lue go en la inadecuada aplicación de las políticas públicas en el subsector fo restal donde la corrupción, la impunidad y en algunos casos una aplicación inadecuada de la ley y normas relacionadas. Los aspectos más relevantes de esta problemática forestal de México son, por lo tanto, los siguientes: Factores estructurales 1. Continua pérdida de cobertura forestal. Esto sólo tiene parangón con la explotación y expoliación que hizo España de los recursos minerales de la

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Nueva España. Los datos de deforestación difieren por las tecnologías usadas, ya que varían de 370 mil a un millón y medio de hectáreas (cuadro 1), con esa indefinición se explica por qué México ocupa el 4to lugar a nivel mundial en deforestación y el 2do en Latinoamérica después de Brasil (Mittermeir, 1992). CUADRO 1

DEFORESTACIÓN SEGÚN DIVERSOS AUTORES Año

Bosques

Selvas

Zonas áridas

Total (miles de ha)

FAO

1985

678

FAO

1998

125

470

615

Toledo

1989

1 500

1989

700

Castillo et al.

1989

273

473

746

SARH

1990

127

202

370

SARH

1991

127

189

370

WRI

1992

615

WRI

1994

678

Masera et al.

1992

167

501

668

Repetto

1998

460

Autor

Myers a

NOTA: incluye deforestación en bosques abiertos. a Corresponder a promedios anuales para el periodo 1988-1994. b Ajustado para excluir bosques abiertos. nd: no disponible. FUENTE: SEMARNAT (2001:307).

2. Tenencia e inseguridad en los derechos de propiedad de la tierra. La superficie forestal de nuestro país y más concretamente las zonas arboladas de bosque y selva, pertenecen en su mayor parte a comunidades y a ejidos, sectores que históricamente han estado marginados y en muchos casos en conflicto por disputas en torno a sus límites territoriales. Esta indefinición en torno a sus derechos de propiedad también ha contribuido al hecho de que la deforestación, los incendios, el sobre pastoreo y las prácticas agrícolas inadecuadas, provoquen la pérdida de vegetación, facilitando el impacto directo de la lluvia y el arrastre de suelo. Por lo que 64% de los suelos del país presenten diferentes grados de degradación (SEMARNAT, 2006), y otros estudios cuantitativos indican que 47% tiene problemas de erosión hídrica (SEMARNAT-UACh, 2002).

POLÍTICAS PÚBLICAS PARA EL DESARROLLO FORESTAL

431

3. Pérdida de biodiversidad. La mayor parte de la superficie forestal que se explota no se hace con un manejo técnico adecuado, lo que está provocando una disminución importante de la gran biodiversidad que tiene nuestro país. La Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad (CONABIO, 2009) ubica a México en el 4º lugar mundial en biodiversidad, pero cada vez hay más disminución porque muchas especies ya desaparecieron o están en vías de hacerlo (cuadro 2). CUADRO 2

BIODIVERSIDAD EN MÉXICO Y ESPECIES EN RIESGO Especie

Conocidas en México

En riesgo

Estimadas en México

Conocidas en el mundo

Insectos

77 307

425 000

933 000

Plantas vasculares

23 522

31 100

270 000

Otros antrópodos

10 000

75 000

115 000

Otros invertebrados

15 000

23 846

100 000

Hongos

6 000

7 200

72 000

Algas

2 702

3 600

36 000

Peces

2 200

2 420

27 977

Musgos

1 480

2 000

12 800

Aves

1 107

1 167

9 721

Réptiles

804

812

8 240

Anfibios

361

371

6 055

Mamíferos

530

600

5 130

Total

229

FUENTE: Madrid (2008); Comisión para la Cooperación Ambiental (1997); Conabio, 2009.

Lo anterior confirma la pérdida del capital natural, ya que ecosistemas como los manglares o los bosques de montaña que tienen mayor contenido de especies, se afecta a sus cadenas tróficas y los servicios hidrológicoambientales que de ellos se tienen. Por lo tanto, ante la revisión del TLCAN que se está haciendo, México debe dar por sentado que los recursos natura les son una cuestión de seguridad nacional (cuadro 3). 4. Persistente financiamiento limitado para iniciativas forestales consuntivas y no consuntivas. La producción de madera y los productos derivados tienen una baja contribución en el PIB, por lo que históricamente dicho sector ha recibido escasos recursos desperdiciando su potencial. La centrali

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CUADRO 3

ESPECIES AMENAZADAS EN LOS PAÍSES DEL TLCAN Y EL MUNDO País

Mamíferos Aves Réptiles Anfibios Pesca Invertebrados Totales

% mundiales

Canadá

0.8

México

247

4.7

123

594

854

16.4

1 096

1 107

253

124

734

1 891

5 205

Mundo

NOTA: Hay tres categorías de amenaza: amenazados críticamente, amenazados y vulnerables. FUENTE: IUCN, 1996, Red List of Threatened Animals.

zación de las decisiones y la falta de personal para su supervisión, han sido la constante de las políticas forestales, incluso en algunos periodos ha dismi nuido el financiamiento (Greenpeace, 2006). Véase figura 1. FIGURA 1

FINANCIAMIENTO EN EL SECTOR FORESTAL, APOYOS AL SECTOR FORESTAL: 2005 Y 2006 (MILLONES DE PESOS) 800 600 400 200 0 Reforestación

Plantaciones forestales comerciales

Incendios

2005

Otros

MFS

2006

FUENTE: Greenpeace (2006).

La creación de los Servicios Profesionales Forestales, ha sido un avance para la gestión de algunos procedimientos forestales; sin embargo, contratar profesionales forestales no siempre está al alcance de las familias campesinas (Klooster, 1997). 5. Deforestación y aumento de la superficie arbolada perturbada y fragmentada. Esto, además de afectar los hábitats de la biodiversidad, reduce las opciones de cadenas productivas, disminuye el valor de los productos y ser

POLÍTICAS PÚBLICAS PARA EL DESARROLLO FORESTAL

433

vicios de los ecosistemas, provocando desempleo, marginación y migración. Galán (2002) indica que el perjuicio al eliminar aranceles provocó pérdidas hasta del 80% en el sector forestal, por lo que empresas madereras de Estados Unidos operan después de firmado el TLCAN con la finalidad de convertir en fibras, bosques primarios o reservas forestales sin los beneficios adecuados para las comunidades, ejemplos de ello son la International Paper y la Simpson Corporation en los estados de Chiapas y Chihuahua, o la Temple Inland Forest Products y Simpson con 70 mil hectáreas en Tabasco y Vera cruz, así como la Boise Cascade en Guerrero con 20 ejidos para explotar madera tropical (Menotti, 1998). 6. No reconocimiento del conocimiento ecológico tradicional y los derechos comunitarios. Esto no sólo se presenta en México sino en todo el mundo (Larson, 2010 y CIFOR, 2017). En México, alrededor de 2 300 eji dos y comunidades forestales gestionan permisos de aprovechamiento forestal (CCMSS-ACICAFOC, 2010), según la Asociación Coordinadora Indígena y Campesina de Agroforestería Comunitaria Centroamericana, donde a través de una alianza impulsan una estrategia REDD+ con participación comunitaria que les permita superar la baja calidad de materia prima maderable que limita el desarrollo de empresas sólidas. 7. Escaza capacitación de los productores y poca actualización de los prestadores de servicios forestales. Esto no propicia el desarrollo de plantaciones forestales comerciales, generando un rezago de la producción de madera en rollo, y se desaprovecha la diversidad de opciones (CONAFOR, 2010). 8. Balanza comercial forestal deficitaria. La tendencia indica que aumentará tal déficit, ya que los apoyos son insuficientes para establecer cadenas productivas diversificadas, y existe un alto costo en transportar madera, debido principalmente a la poca inversión en infraestructura como caminos, lo que genera una baja rentabilidad y productividad de la explotación forestal, además de que en algunos programas el 61% de los apoyos son para el sector privado, 34% al sector social y 5% a empresas privadas. 9. Escaso desarrollo tecnológico y pocas opciones de innovación. Esto se da en gran medida por persistir la idea de que los bosques son sólo de coní feras y que el aprovechamiento significa sólo madera, desaprovechándose las resinas, la mirra y otros subproductos como la goma de mezquite y huizache de las zonas áridas que puede competir con la arábiga. Por otro lado, no se han valorado adecuadamente los bosques pluviales, los manglares, los matorrales, y hay una visión reduccionista del mercado que considera al bosque como productor de madera, pero no valora adecuadamente los bienes ambientales como la “producción” de agua, la regulación del clima,

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la reducción de desastres por azolves e inundaciones y el enorme potencial ecoturístico sustentable como una forma no consuntiva del bosque. 10. Eslabones de cadenas no congruentes entre entidades forestales. No hay integración entre quienes tienen recursos forestales con los que explotan esta actividad y con la industria maderera o de celulosa-papel, com plicando la logística y encareciendo el transporte de productos directos y procesados. Políticas públicas aplicadas de manera inadecuada En general han prevalecido las políticas públicas coyunturales y de corto plazo, ocasiones para atraer votos y no a resolver los problemas. Considerando los puntos de vista de Merino (2004), se caracterizan cuatro etapas diferentes de políticas forestales en el siglo XX, y su explicación sucinta es la siguiente: La primera etapa vinculada con el Estado posrevolucionario, de declarar la propiedad de la nación sobre las tierras y aguas comprendidas dentro del territorio, como quedó fijado en la Constitución de 1917, y en 1926 se pro mulgó la Ley Forestal para regular la distribución y uso de tierras, aguas y bosques. En 1936 hubo una reforma agraria que permitió que 18% de la superficie forestal pasara a los ejidatarios con el régimen de propiedad social, por lo que el aprovechamiento forestal sólo podía hacerse con cooperativas ejidales; sin embargo carecieron de apoyos financieros y técnicos. La segunda etapa fue a partir de 1940 con la Ley Forestal, con orientación productivista, predominando concesiones forestales a grandes empresas privadas para hacer “productivos y rentables los bosques de propiedad social”, con duración de hasta 60 años. Estas empresas destruyeron la cobertura forestal de México por su visión lucrativa y expoliativa de las masas boscosas. La tercera etapa inició en la década de 1970 con la promulgación de vedas por la depredación de los bosques que se había hecho, pero estas medidas no protegieron a los bosques, ya que aumentó el contrabando de madera y la corrupción se hizo más notoria entre funcionarios y auto ridades ejidales. Posteriormente se crearon empresas paraestatales con la Ley Forestal de 1960. En 1976 había 26 empresas forestales de propiedad pública que al ﬁnal de la década aportaban 43% de la producción nacional de materias primas forestales, pero con externalidades muy costosas en el plano ambiental. Hubo el intento de que participaran los ejidos y comunidades en la producción forestal, por lo que se otorgaron apoyos ﬁnancieros, pero los resultados fueron magros y muy puntuales. A partir de 1982, la Dirección de Desarrollo Forestal impulsó la creación de empresas campesinas productoras de rollo o madera en tabla (Vázquez,

POLÍTICAS PÚBLICAS PARA EL DESARROLLO FORESTAL

435

1992; Chapela, 1998; Boﬁll, 2005; Garibay, 2008). En 1986 se promulgó la Ley Forestal, la cual canceló las concesiones forestales; prohibió la renta de tierras de uso forestal; reconoció el derecho comunitario de aprovechar sus bosques y estableció la obligación de trabajar con planes de aprovechamien to forestal integral. La cuarta etapa inició a principios de la década de 1990 con un ajuste estructural y apertura comercial, por lo que de 1989 a 1992, poco más de 750 de dichas empresas desaparecieron, se modificó el Artículo 27 de la Constitución y se firmó en 1994 el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos y Canadá en condiciones desventajosas para México (Calva, 1993). Lo anterior obligó a promulgar la Ley Forestal de 1992, que desreguló la actividad y se estableció el mercado de los servicios técnicos forestales, pasando la regulación forestal a la nueva Secretaría del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca. En 1997 hubo modificaciones a la Ley Forestal para regular las plantaciones forestales y, ante la presión de las organizaciones campesinas, la SEMARNAP diseñó dos programas de apoyo a las comu nidades forestales: el Programa de Desarrollo Forestal (PRODEFOR) y el Programa de Conservación y Manejo Forestal (PROCYMAF). En este contexto, los inventarios forestales realizados hasta los años noventa resultaron difíciles de relacionar, ya que los métodos de trabajo fueron diferentes y las categorías de vegetación se ampliaron conforme había mayor información de las mismas, y se tenía que ajustar a la estandarización planteada por la FAO para uniformizar criterios, de tal manera que, por ejemplo, el Inventario Forestal de 2000 ha quedado pendiente por los ajustes que se le estuvieron haciendo, lo cual generó cierta incertidumbre en la veracidad de la información forestal del país. Hay que decir que los datos y cifras en materia forestal hasta la fecha siguen en tela de duda respecto a su veracidad. Es importante resaltar, dado que deberá ser una estrategia que hay que consolidar en el futuro inmediato, el logro paulatino del control campesino de los bosques y el crecimiento de las empresas forestales comunitarias, proceso que se fue consolidando en el periodo de 1982-1992, como los casos de San Juan Nuevo en Michoacán y San Pedro el Alto en Oaxaca. En los años setenta, las empresas forestales paraestatales tenían desabasto de materia prima, y a pesar de estar subsidiadas, varias de ellas trabajaban con números rojos, por lo que se permitió entonces una mayor partici pación de los productores, donde las uniones regionales de comunidades forestales manifestaron su oposición a la renovación de las concesiones (Chapela, 1999; Alatorre-Frenk, 2000; Bray y Merino-Pérez, 2002). La política pública de que las comunidades tuvieran una mayor participación no derivó de una estrategia democrática o de una concepción ideoló

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gica, sino que fue la presión y organización de los productores forestales. Los primeros esfuerzos para crear empresas forestales campesinas autónomas fueron en las regiones que estaban en vedas forestales, como Chignahuapan, Puebla; Zacualtipan, Hidalgo; Hueyacocotla, Zongolica y el Cofre de Perote en Veracruz; Tlaxco, Tlaxcala; y Valle de Bravo en el Estado de México (Gon záles, 1992; Bray et al., 2003). En el periodo presidencial de 1988-1994 se amplió el ajuste estructural, y con las reformas a la legislación agraria se pretendía crear un mercado de tierras y atraer mayores inversiones para el sector primario, lo que permitió que terminara el control que históricamente había tenido la burocracia agraria sobre las comunidades campesinas (Gordillo et al., 1999). La apertura de la economía nacional con la firma del TLCAN en 1994, aceleró las medidas de desregulación que se habían estado dando, y el mercado nacional se vio invadido de madera barata de Estados Unidos, Canadá y Chile, ya que los costos de producción de los productos forestales de México resultan a menudo mayores que los de los productos forestales de importación (Merino-Pérez, 1992). Por su parte, El Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 modificó la política sectorial, dándole más atención y mayores recursos que los concedidos en las tres administraciones previas, reconociendo la existencia de “experiencias exitosas de manejo forestal que incluyen más de un millón de hectáreas con certificación de buen manejo forestal” (CONAFOR, 2002), por lo que se propuso su apoyo y desarrollo para combatir el deterioro de los bosques y establecer el mercado de servicios ambientales, creándose la Comisión Nacional Forestal, adscrita a la SEMARNAT. En los primeros años de esta gestión con la CONAFOR y Proárbol, continuaron los programas PRODEFOR, PROCYMAF y PRODEPLAN, con un incremento importan te de su presupuesto (aunque insuficiente en la opinión de los conocedores del tema), y se creó el Proyecto de Conservación de la Biodiversidad por Comunidades Indígenas de los estados de Oaxaca, Michoacán, y Guerrero. De tal manera que en las últimas décadas destacan las siguientes acciones de política pública relevante en el sector forestal: 1) Programa Estratégico Forestal para México 2025; 2) Programa Nacional Forestal 2001-2006 y 2007-2012; 3) creación de la Comisión Nacional Forestal; 4) creación de varios programas como: Programa Nacional de Reforestación, Programa de Desarrollo Forestal, Programa de Plantaciones Comerciales, Proyecto de Conservación y Manejo Sustentable de los Recursos Forestales en México, Cruzada por los Bosques y el Agua en el 2002; Programa de Servicios Ambientales en los rubros de captura de Carbono, Hidrológicos, Protección a la Biodiversidad y de Paisaje Escénico.

POLÍTICAS PÚBLICAS PARA EL DESARROLLO FORESTAL

437

A pesar de que hay algunos casos exitosos, persisten varios problemas que obligan a sugerir la redefinición de las políticas públicas, resaltando entre estos problemas los siguientes: 1) deficiente negociación en los trata dos comerciales por las asimetrías de México con otros socios comerciales, particularmente con Estados Unidos; 2) plantaciones comerciales establecidas sólo por empresas privadas con planeación deficiente y utilización casi exclusiva de especies exóticas, con serios riesgos para la biodiversidad local; 3) inexistencia de políticas diferenciadas según las características socioeconómicas y medioambientales de los diferentes ecosistemas foresta les y sus poseedores; 4) drástica disminución de los ecosistemas forestales con arbolado que cumpla con los requerimientos para una industria maderera competitiva; 5) información deficiente en cuanto al estado que guardan los ecosistemas forestales (poblaciones, especies, relación con los recursos hídricos; tasas de infiltración, recarga, intercepción, suelos, paisaje, clima); 6) elevados costos transaccionales para los productores y sus empresas; 7) exclusión de algunos usos en subproductos forestales, por ejemplo, en el apro vechamiento del carbón; 8) limitadas acciones para incentivar una inversión extranjera equilibrada y respetuosa de las regulaciones del país; 9) nula valoración económica de los aspectos ambientales en las negociaciones comerciales; 10) aumento del número de incendios por el incremento promedio de la temperatura global. Por lo tanto, mientras no existan políticas públicas con planeación holís tica entre lo social, lo ecológico, lo económico, lo climático, lo alimentario y lo técnico, seguirán implementándose programas y estrategias que no re solverán los problemas del subsector forestal, sino que simplemente seguirán asignándose recursos financieros que serán simples paliativos, aumentando los problemas de gobernabilidad por el agotamiento de los recurso y reducción de fuentes de empleo e ingreso, y elevándose el déficit de la balanza comercial por el incremento en las importaciones de productos forestales y, lo más grave, la población de estas regiones continuarán viviendo con los problemas casi endémicos de pobreza, marginación, analfabetismo, desnutrición y desempleo. Por ejemplo, Greenpeace México (2006) indica cómo la reforestación es quien recibe más inversión, pero se sigue deforestando más de lo que verdaderamente se reforesta, fundamentalmente porque la sobrevivencia es muy baja (figura 2). Las cifras de la superficie reforestada han sido muy variadas y no generan confianza, ya que al principio del sexenio de 2000-2006 se daba una cantidad de 1.2 millones de hectáreas deforestadas por año; la FAO reportó en el 2000 una cantidad de 630 mil, con base a información de SEMARNAT. El Programa Nacional Forestal 2001-2006 indicaba 600 mil hectáreas al

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FIGURA 2

DEFORESTACIÓN VERSUS REFORESTACIÓN EN MÉXICO 1 000 000

Supervivencia 25%

Supervivencia 50%

Reforestación

Deforestación

Superficie (ha) FUENTE: Greenpeace (2006).

año; el informe de la situación del medio ambiente en México en 2003 reportó 785 mil, y la SEMARNAT en diciembre de 2004 consideró que se deforestaban al año 314 mil hectáreas. Por lo tanto, cualquier política públi ca que se establezca en el subsector forestal debe sustentarse en cifras confiables, ya que ha existido una información no fidedigna de los resultados de la reforestación. Jardel (2006) indica más de 20 problemas actuales en el subsector forestal: 1. Deforestación. 2. Subutilización de recursos forestales y degradación de bosques. 3. Explotación clandestina de recursos forestales. 4. Contradicciones entre propiedad social de las tierras forestales y apropiación privada de los recursos forestales, bajo control gubernamental. 5. Conflictos e inseguridad en la tenencia de la tierra. 6. Rentismo y baja participación de los dueños y poseedores de tierras forestales en la producción. 7. Apoyo limitado al manejo forestal comunitario. 8. Baja contribución de la silvicultura al PNB. 9. Balanza comercial deficitaria. 10. Competencia con “socios” comerciales. 11. Pobre valoración de los servicios ambientales. 12. Falta de valoración de la contribución de los recursos forestales a la subsistencia rural. 13. Falta de integración en la cadena productiva forestal. 14. Deficiencias en las prácticas de manejo forestal. 15. Baja proporción de la superficie bajo aprovechamientos planificados y autorizados. 16. Tecnología de transformación obsoleta de los productos forestales. 17. Baja productividad (y tendencias descendentes en la actividad forestal). 18. Regulaciones y trámites que dificultan la obtención de permisos de aprovechamiento. 19. Sistemas de información deficientes, incom pletos, atrasados, o manipulados. 20. Limitaciones en la investigación y desarrollo tecnológico. 21. Limitaciones en capacidades técnicas y profesionales.

POLÍTICAS PÚBLICAS PARA EL DESARROLLO FORESTAL

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22. Monopolio profesional del manejo forestal, centrado en los aspectos técnicos y relegando los aspectos sociales y ecológicos. 23. Marginación del sector forestal en las políticas de apoyo e incentivos. 24. Políticas contradictorias, descoordinadas o contrapuestas de conservación y aprovechamiento. 25. Conflictos entre áreas protegidas y comunidades locales. 26. Conflictos entre áreas protegidas y grupos de interés económico. 27. Efectos perversos de vedas y otras medidas de conservación. 28. Política de desarrollo forestal orientada a producción de madera en plantaciones y bosques comerciales; 29. Marginación y rechazo a las formas tradicionales (campesinas, indígenas) de manejo de tierras forestales.

Además, dicho autor indica otros problemas que no han querido ser in cluidos o no se ha valorado en su justa importancia en las políticas públicas forestales, tales como: 1. Degradación de los bosques remanentes. 2. Secundarización y reducción de la cantidad y calidad de las existencias reales volumétricas de madera. 3. Efectos del cambio climático y la transformación del paisaje e incremento de perturbaciones (incendios, plagas y enfermedades). 4. Urbanización y desarro llo de infraestructura en áreas forestales. 5. Conflictos entre la conservación y aprovechamiento sustentable de ecosistemas forestales y la minería. 6. Nar coproducción y trasiego por áreas forestales. 7. Impactos potenciales de la biotecnología (particularmente organismos genéticamente modificados).

Impacto del cambio climático y la soberanía alimentaria El sector forestal tiene relevancia en la captura de CO2 para reducir el pro blema del calentamiento global del planeta. Las políticas públicas si se des contextualizan de la problemática climática carecen de viabilidad, y los escasos recursos y esfuerzos darán por resultado que la problemática fo restal no se resuelva, sino al contrario, se incremente y haga más difícil y costosa su solución. Esto es importante ya que la incidencia de los eventos climáticos cada vez está siendo mucho más costoso que lo previsto inicialmente y, al respecto, procede indicar el reciente estudio de la Administración Nacional Oceánica y Atmosférica (NOAA) de Estados Unidos, donde en 2017 los desastres meteorológicos y climáticos tuvieron un costo record de 306 mil MDD, y “todos los incendios forestales en California y el oeste como un solo evento, en 2017 le costaron a la nación USA$18 mil millones, tres veces más que cualquier temporada de incendios anterior” (figura 3). La problemática del impacto climático en el aumento de los incendios tiene para nuestro país una grave implicación, ya que los incendios en varios países como Indonesia, Portugal, España, Chile, Estados Unidos y

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FIGURA 3

COSTO DE DESASTRES CLIMÁTICOS E INCENDIOS FORESTALES ESTADOS UNIDOS 2017

Fuente: NOAA.

PAUL HORN/Inside Climate News

FUENTE: <http://futuroverde.org/2018/01/10/el-clima-extremo-le-costo-a-ee-uu-un-record-de306-mil-millones- en-2017/> (aparición original en Inside Climate News).

otros más, altera la oferta de productos forestales incrementando el precio de los mismos, por lo que el déficit en la balanza comercial de México en el sector forestal tendería a aumentar, siendo entonces urgente establecer políticas públicas en este sector que permitan en el corto plazo tender a dis minuir las importaciones forestales. La gravedad de los incendios de California se evidencia con los siguientes comentarios: “Los incendios forestales han causado que el 2017 sea el año más destructivo en la historia de California. Entre el primero de enero al 3 de diciembre 6 762 fuegos destruyeron 505 391 acres del Estado Dorado. Eso es un 43% más que en el mismo periodo del año pasado, cuando se des truyeron 244 297 acres, según el Departamento de Silvicultura y Protección contra Incendios de California (CAL FIRE)” (La Opinión, 2017). “El fuego Thomas, que ha quemado más de 280 mil acres en los condados de Ventu ra y Santa Bárbara se convirtió el 22 de diciembre en el más grande en la historia del estado”, según fue ilustrado de acuerdo a la siguiente imagen. Este ejemplo de lo que sucedió en 2017 en Estados Unidos y específicamente en cuanto a los incendios, puede trasladarse a otras varias regiones y

POLÍTICAS PÚBLICAS PARA EL DESARROLLO FORESTAL

441

FOTOGRAFÍA 1

INCENDIO: VECINDARIO DESTRUIDO. SANTA ROSA, CALIFORNIA

FUENTE: Isaías Alvarado. Publicado: 27 diciembre | 01:59 PM EST. Disponible en <https://www. univision.com/los-angeles/kmex/noticias/incendios/en-fotos-2017-deja-record-como-el-peorano-de-incendios-forestales-en-california-fotos>.

países con impactos climáticos cada vez de mayor envergadura, como las inundaciones en Filipinas, Bangladesh, Argentina, o las tormentas de neva das en el mismo Estados Unidos, todo lo cual explica de manera contunden te lo que Nichols Stern planteó en su libro Economía del cambio climático, de que de no corregir esta falla del mercado, el costo podría llegar hasta un 20% del Producto Interno Bruto Mundial, ya que cada vez hay más desastres y de mayor impacto, siendo en la mayoría de los casos por efecto directo del calentamiento global del planeta (figura 4). Es evidente que uno de los estados de Estados Unidos que está siendo más afectado por el cambio climático es California, que se le considerada como la octava economía del mundo. Además de los incendios, a dicho estado le está afectando la sequía, la cual se agrava porque los volúmenes de hielo en las montañas está disminuyendo y, por lo tanto, también el ni vel de las presas, y está corriendo el riesgo de insuficiencia hídrica para abas tecer a su población y a la amplia zona de riego.

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FIGURA 4

DESASTRES “NATURALES” EN EL PLANETA DESDE 1900 500

Desde 1990 han ocurrido en el mundo más de 13 mil desastres naturales, pero el 80% en los últimos 33 años.

400 300 200

1900 1904 1908 1912 1916 1920 1924 1928 1932 1936 1940 1944 1948 1952 1956 1960 1964 1968 1972 1976 1980 1984 1988 1992 1996 2000 2004 2008 2012

100

FUENTE: Construcción propia con datos del Centre For Research on the Epidemiologya Of Disasters, Universidad de Louvain, Bélgica.

Lo anterior tiene serias repercusiones en el tratado sobre distribución de aguas internacionales entre los Estados Unidos Mexicanos y los Estados Unidos de América firmado en 1944, ya que ahora la Comisión Internacional de Límites y Aguas entre México y los Estados Unidos ha firmado en septiembre de 2017, el Acta 323, con serias repercusiones políticas y de abasto de agua para el Distrito de Riego de Mexicali, como se observa en los párrafos siguientes: CTA 323. 2017. Ampliación de las medidas de cooperación y adopción de un plan binacional de contingencia ante la escasez de agua en la cuenca del Río Colorado. Ciudad Juárez, México. En aquellos años en los que se proyecte que al 1 de enero del siguiente año, la elevación en el Lago Mead estará en o por encima de las elevaciones que se indican en la tabla siguiente, México podrá incrementar su disposición de aguas del Sistema del Río Colorado como sigue:

Luego a continuación vienen los compromisos, destacando lo siguiente: Considerando lo anterior, así como las condiciones actuales, la disponibilidad proyectada de agua, la potencial escasez de agua en la cuenca del Río Colorado y el beneficio de un manejo preventivo y proactivo de la misma, el Comisionado mexicano manifestó la disposición del Gobierno de México de implementar las medidas que se detallan a continuación, y el Comisionado estadounidense estuvo de acuerdo con las mismas. Estas medidas operarán

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FOTOGRAFÍA 2

NIEVE DE LA SIERRA NEVADA: 2000 Y 2015

Sierra Nevada

Tuolumno San Francisco River Basin

Sierra Nevada

Tuolumno San Francisco River Basin

FUENTE: La sequía en California. Disponible en <https://earthjustice.org/features/espanol/cali fornia-drought>.

conforme a lo siguiente: Reducciones en las entregas de agua a México: 62 mm3 (50 mil acre pies) cuando al 1 de enero la elevación del Lago Mead se proyecte a un nivel de o por debajo de 1075 psnm y en o por encima de 1050 psnm; 86 mm3 (70 mil acre pies) cuando la elevación en el Lago Mead al 1 de enero se proyecte por debajo de 1050 psnm y en o por encima de 1025 psnm; y 154 mm3 (125 mil acre pies) cuando la elevación en el Lago Mead al 1de enero se proyecte por debajo de 1025 psnm.

O sea que, con el “apoyo” económico que da Estados Unidos para mejorar la infraestructura del Distrito de Riego de Mexicali, en la práctica se está haciendo de forma simulada una compra-venta de agua, aspecto que el Senado de la República de México debiera supervisar y en su caso autorizar. Esta situación se hace aún todavía más grave, ya que los estudios a futuro para América del Norte y específicamente para México, son de eminente preocupación, pero a pesar de ello, el Estado mexicano no hace lo necesario para instrumentar medidas preventiva, por lo que las políticas públicas en torno a los diversos aspectos del cambio climático deben ciudadanizarse con información detallada de la grave problemática que se avecina con una megasequía (figura 5). Pero además, la relación recursos forestales con cambio climático tiene muchas otras relaciones importantes, como la pérdida de biodiversidad que para México es un problema fundamental porque pierde parte de su capital natural, además de que se alteran las diferentes cadenas y redes tróficas afectando los ecosistemas por especies invasoras como está sucediendo con los bosques de pino de California y estados vecinos al norte; la relación con los recursos hídricos por la alteración del ciclo hidrológico y, por lo tanto, con

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FIGURA 5

MEGASEQUÍA QUE SE PRESENTARÁ EN NORTEAMÉRICA INCLUYENDO MÉXICO

“Business-as-usual” emissions scenario

1960

2000

Hace medio siglo, toda Norteamérica era catalogada Cuarenta años después, las manchas marrones cocomo de humedad media, con buena disponibilidad mienzan a hacerse presentes en el territorio, sobre de agua. todo del lado del Pacífico.

“Business-as-usual” emissions scenario

2020

2040

De seguir con el ritmo actual de emisiones conta- En 2040 se comienzan a ver las zonas de sequía minantes, la superficie de Estados Unidos y Méxi- excepcional, sobre todo en Sinaloa, Nayarit, Colima, co lucirá así en sólo cinco años. Jalisco, Michoacán y Guerrero.

“Business-as-usual” emissions scenario

2060

2090

Para 2060 prácticamente todo el terrotorio nacio- Para 2090 no habrá estado de la república donde nal tendrá problemas severos de disponibilidad de sea viable la agricultura, por lo que se preveé deslíquido. abasto de alimento.

FUENTE: NASA. Centro Espacial Goodar, 2015. Megasequía advierte la NASA. <http://almo mento.mx/la-nasa-advierte-sobre-catastrofe-climatica-en-mexico/>.

la producción de alimentos, y México es ya el tercer país a nivel mundial en importar lo que consume la población. Por lo tanto, es un error establecer políticas públicas forestales por sí y para sí, pues los ecosistemas forestales son sistemas abiertos que interaccionan con el suelo, el agua, el clima, la biodiversidad y con la población que en ellos habitan, lo cual implica diversas actividades productivas, siendo

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una de ellas de fundamental relevancia como es la producción de alimentos, cada vez se requiere mayor producción y productividad por el aumento de la población; sin embargo, hay un problema toral, pues el crecimiento de la población está siendo mayor que el incremento en productividad de los pro ductos básicos (cuadro 4). CUADRO 4

POBLACIÓN Y PRODUCTIVIDAD EN ALGUNOS CULTIVOS BÁSICOS Población 1994

1.35%

Población 2014

1.17%

Maíz

0.95%

Trigo

0.28%

Frijol

0.45%

Arroz

-3.60%

FUENTE: Universidad Autónoma Chapingo. Centro de Investigaciones Interdisciplinarias para el Desarrollo Rural Integral. Análisis de la Coyuntura y Políticas Agropecuarias para México 2018-2024, 2017, México.

En marzo de 2015, México presentó ante la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático sus compromisos 2020-2030 en materia climática. Los compromisos son reducir incondicionalmente para el año 2030, el 25% de sus emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI) y Contaminantes Climáticos de Vida Corta (CCVC). Esto implica disminuir 22% de GEI y una reducción de 51% del carbón negro; sin embargo, dichos compromisos no valoran el potencial de los recursos forestales, ya que las metas incluye a los sectores transporte, generación eléctrica, industria, petróleo y gas, agricultura y ganadería, residuos (líquidos y sólidos urbanos), residencial y comercial (Konrad-Adenauer-Stiftung). Por estas razones es importante que los tomadores de decisiones valoren la importancia de los recursos forestales en su contexto con las actividades productivas, y ello implica precisar las estrategias más viables técnica y socialmente. ESTRATEGIAS PARA UN DESARROLLO FORESTAL INTEGRAL Y SUSTENTABLE “En 1990, el mundo tenía 4 128 millones de hectáreas (ha) de bosque; en 2015 esa área había disminuido a 3 999 millones de ha (cuadro 5). Esto re presenta un cambio del 31.6% de la superficie mundial de tierras en 1990

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CUADRO 5

CAMBIO EN EL ÁREA DE BOSQUES MUNDIAL: 1990-2016 Cambio anual neto Año

Bosque (miles de ha)

1990

4 128 269

2000 2005

Periodo

Área (miles de ha)

Tasa (%)

4 055 602

1990-2000

-7 267

-0.18

4 032 743

2000-2005

-4 572

-0.11

2010

4 015 673

2005-2010

-4 414

-0.08

2015

3 999 134

2010-2015

- 3 308

-0.08

Calculado como tasa de crecimiento anual compuesto. FUENTE: FAO. 2015. Evaluación de los recursos forestales mundiales 2015. ¿Cómo están cambiando los bosques del mundo?. Roma, Italia.

al 30.6%”. “El área de bosque promedio per cápita pasó de 0.8 ha a 0.6 ha por persona entre 1990 y 2015” (FAO, 2016). Analistas e investigadores consideran que las políticas públicas aplicadas en el subsector forestal no han sido las adecuadas, ya que la problemática no sólo no se ha resuelto sino que en algunos aspectos incluso se han agravado, por lo que es urgente establecer un nuevo esquema de políticas públicas. Hay varios instrumentos regulatorios que para que sean realmente eficientes tendrán que reestructurarse o rediseñarse, siendo éstos los siguientes: 1) Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable y su Reglamento (en proceso de revisión y con un enorme debate respecto a sus reformas y ajustes); 2) Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012; 3) Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales; 4) Programas de la Comisión Nacional Forestal; 5) Programas estatales relacionados con el subsector forestal; 6) Propuesta de la Estrategia Nacional de REDD+ (ENREDD). Considerando lo anterior, se aborda a continuación el desarrollo de dichas estrategias, con base a lo que ya se había planteado en el documento presentado en el Seminario Nacional de Análisis Estratégico para el Desarro llo de nuestro Consejo Nacional de Universitarios (Sánchez y Pérez, 2012). Características generales de las políticas públicas para el subsector forestal Con los antecedentes de las políticas públicas aplicadas con sus escasos resultados, así como el análisis de experiencias de otros países y los avances logrados y, sobre todo, valorando las condiciones propias de nuestro

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país en cuanto a la relación comunidades-naturaleza, los casos exitosos desarrollados, y con la concepción holística y desarrollo sustentable, se propone que las políticas públicas en el subsector forestal deben tener las siguientes características: • Diferenciadas, porque es tan inadecuado apoyar igual a los desiguales, como apoyar desigual a los iguales. • Ciudadanizadas, porque los ciudadanos no desean sufrir más las consecuencias de políticas verticales e ineficientes, de tal suerte que la opinión y participación de los dueños y poseedores de los recursos forestales, como de los ciudadanos en general, deberán ser oídas y con sideradas. • Comunitarias, porque los dueños de los recursos forestales son los más interesados en manejar sustentablemente sus recursos y deben estar altamente preparados. • Interdisciplinarias, porque las acciones parciales sólo resuelven, si acaso, problemas puntuales agravando los problemas macro. • De largo plazo, porque está comprobado hasta la saciedad que las acciones de corto plazo sólo mediatizan las verdaderas soluciones. • Con inversiones múltiples, porque los problemas son de todos y todos tenemos que aportar algo. • Con seguimiento estructurado, porque los problemas se resuelven si hay seguimiento y corrección permanente. • Con evaluaciones realistas y honestas, porque las instancias evaluado ras lo han visto como un negocio que hay que mantener a los clientes en lugar de decir la verdad. • Holísticas, ya que las diferentes concepciones aportan lo mejor para lograr un manejo sustentable. • Transversales, ya que todas las dependencias federales, órdenes de gobierno y organizaciones de base tienen algo que aportar, y llegó el momento de una participación coordinada. La explicación de esta concepción de la ejecución de las políticas públicas tiene como idea central todas las opiniones para el crecimiento duradero de la economía para que tomen como base la sustentabilidad ambiental, lo cual es fundamental para promover primero que nada el desarrollo humano sustentable, es decir, que cubre de manera adecuada las necesidades primarias de la población, lo cual conlleva a condiciones de gobernabilidad y estabilidad política y crecimiento económico, puesto que el desarrollo humano también tiene como premisas el combate a la corrupción, la im-

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punidad ya que lleva implícitos valores éticos y una conciencia ecológica actuante, activa. En los últimos años, a pesar de que se incrementó el presupuesto y de haber reestructurado los programas de la CONAFOR en el programa Proárbol, no se lograron las metas de plantación, supervivencia, conservación y desarrollo social. Por lo que procede preguntarse: ¿qué es lo que no funcionó? Y en ese sentido no se pretende cuestionar por cuestionar una buena intención, pero la realidad es que fue una mala aplicación y una cuestionable evaluación. Debe quedar muy claro para los tomadores de decisiones y aplicadores de las políticas públicas, que en el caso de la problemática forestal se está tratando con seres biológicos y que los ciclos de éstos no corresponden a las frivolidades políticas o a los turnos burocráticos, y menos a los “ajustes técnicos” que hacen las instancias evaluadoras, por lo tanto, se requiere tener, entre otros aspectos, los siguientes: 1) adecuación a los artículos 26 y 28 para que el largo plazo no se circunscriba al Plan Nacional de Desarrollo correspondiente; 2) reglas de operación democráticamente acorda das, participativas, transparentes y multianuales; 3) apertura de ventanillas con varios meses de anticipación y conocimiento en tiempo real de quienes han aplicado, por nombre de proyecto, responsable, sitio de aplicación, etc.; 4) transparencia permanente en todos los procesos de evaluación para que todos los participantes sepan los procedimientos de evaluación, pre lación, selectividad, comparación, etc.; 5) publicación a tiempo de solicitu des, registro, folios, documentos y monto de apoyos otorgados; 6) precisar tiempos de asignación y verificación de seguimiento ante el arbitrio de la sociedad en general; 7) evaluaciones reales, basadas en criterios preestablecidos, claros, objetivos, equitativos y libres de todo sesgo político, con resul tados a tiempo para incorporar recomendaciones; 8) selección honesta de empresas e instituciones para el seguimiento y evaluación de los diversos programas, eliminando la infame práctica de los “moches”; 9) en suma, reescribir políticas públicas cada vez más claras, con transparencia y participación de todos los actores. Reiterando, Cabrero (2000:189) indica que las políticas públicas son, en esencia, uno de los principales mecanismos de acción del Estado en su sentido más amplio, o sea, que la expresión de cualquier Estado en su rela ción con la sociedad, se muestra a través de la instrumentación de tales po líticas públicas, definiendo las perspectivas de gobernabilidad en función de los resultados de dichas políticas públicas. Dado que las políticas públicas tienen que ver con los niveles de democracia, resulta evidente que en los Estados que tienen regímenes democráticos bien consolidados, la formulación y ejecución de políticas para la

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resolución adecuada de problemas públicos que demanda la sociedad, son un elemento central para que la clase política y los gobernantes adquieran legitimidad y legalidad ante los ciudadanos, lo cual prácticamente se expre sará en las urnas de manera civilizada y racional, generando condiciones de estabilidad económica, social y con un manejo sustentable de sus recursos. Por ello es válido la expresión de la teoría Parsoniana en el sentido de que “el término políticas (policy) se convierte en una expresión de racionalidad política”, es decir, las buenas políticas públicas racionalizan la democracia y la gobernabilidad de cualquier Estado. Sin embargo, en los países con una democracia casi consolidada pero con políticos deshonestos y corruptos, como pululan en México, las políticas públicas responden a situaciones de coyuntura y no de planeación y eficiencia de la instrumentación y aplicación de dichas políticas públicas, ya que la alternancia es un elemento importante de la democracia, pero no el único ni el fundamental, pues el aparato de gobierno en alternancia depende en gran medida de las inercias de la burocracia que opera en muchos de los procesos, trámites, decisiones y operación de las políticas públicas. Por lo tanto, la alternancia partidaria no ha significado seguridad de eficiencia en la aplicación de políticas públicas por muy buenas intenciones que tengan los intelectuales y gestores que las diseñaron como esquemas alternativos. Este es un problema toral para nuestro país, porque tiene que entenderse en qué situación se encuentra nuestra democracia federal y en las diferentes entidades, ya que querer aplicar una política pública nacional homogénea para condiciones de gobierno diferentes, implica resultados deficientes como evidentemente se ha comprobado, y que persistir en ello, seguirá dando resultados no sólo diferenciados sino insuficientes, ya que como se ha mencionado en líneas arriba, es tan inadecuado medir igual a los desiguales como medir desigual a los iguales, por lo que resulta un elemento fundamental el establecer mecanismos de políticas diferenciadas, y estas diferencias deberán ser entre márgenes que no propicien favoritismos ni exclusiones. Lo anterior implica que deben revalorarse los ecosistemas forestales como generador de bienes y servicios ambientales, para que incremente su valor y generación de mayor riqueza sustentable con un manejo holístico; también deben establecerse estrategias para la integración con la industria, la hidroenergía, el ecoturismo, la producción de materias primas como resina y su procesamiento, productos comestibles y medicinales, embotellamiento de agua y otros; así como relacionar el manejo de las explotaciones foresta les con la integración de los recursos hídricos, y atender la demanda de servicios ambientales participativos gestionando la integración de empresas diversas.

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Políticas públicas forestales de financiamiento múltiple Se requiere un diseño de apoyo financiero significativo e integrado con di versas fuentes, incluyendo organizaciones de la sociedad civil como en el Programa de Pago por Servicios Ambientales, impuestos verdes y Fondo Forestal Mexicano, de tal manera que se cubran técnicamente de forma adecuada todos los procesos de producción y de transformación. Así, por ejemplo, los productores podrían: desarrollar buenas prácticas forestales, aplicar prácticas de aclareos, diversificar la utilización sostenida de especies, mejorar los aspectos sanitarios de los bosques, selvas y otras especies, reducir a un mínimo los riesgos de incendios severos, mejorar la calidad de las maderas, establecer plantaciones forestales en sitios cuidadosamente seleccionados y otros aspectos más, con lo que se detonaría el mercado interno al abastecer de manera segura e inmediata los volúmenes que requiere la industria de celulósicos. Otro asunto tiene que ver con el tratamiento y control adecuado e integral de plagas y enfermedades en los bosques, selvas (incluyendo las que afectan a especies no maderables), pues desgraciadamente cada vez es más frecuente el ataque de patógenos exóticos invasores. Estos brotes pueden generarse por condiciones de bosques susceptibles como los bosques sobremaduros, el movimiento de insectos por el cambio climático o por la contaminación atmosférica de zonas urbanas e industriales, entre otros fac tores, siendo un problema importante en nuestro país el marchitamiento del encino, provocado por Phytophtora cinamomii, que no sólo afecta a los encinos, sino también a otras especies forestales. Políticas públicas forestales de conservación del material genético México tiene una gran diversidad de especies y por lo tanto un enorme ca pital natural, ya que se dispone, por ejemplo, del 42% de la diversidad de especies del género Pinus del mundo (47 de 111) y, además, el 74% de los pinos mexicanos son endémicos, es decir, un germoplasma que ningún otro país tiene. Sin embargo, la diversidad de especies de pinos mexicanos se encuentra en riesgos y con amenazas, tanto por los procesos de defores tación y degradación, como por prácticas silvícolas deficientes, y por problemas de contaminación, plagas y reforestaciones o plantaciones que no cuidan la procedencia de la planta, e introducen especies o variedades que no corresponden a las de una región determinada. Esto no niega el hecho de desarrollar plantaciones comerciales de una sola especie, pero como en el maíz, hay regiones propicias para cada tecnología, ya que el monocultivo tiene sus ventajas pero también desventajas que hay que ponderar.

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Políticas públicas forestales en los aspectos económico-financieros Los tratados comerciales, al no sustentarse en aranceles diferenciados o márgenes para ponderar según las asimetrías externas e internas, provocan que las externalidades en los procesos productivos más frágiles les impacten de manera más significativa, por lo que se hace obligado que las políticas públicas propicien condiciones para un desarrollo regional e intersectorial armónicos, porque de lo contrario, se agudizarán las contradicciones sociales y la gobernabilidad del país, y más aún con el estado de narcoviolencia que desestimula la inversión. Varias leyes deben ser actualizadas, no sólo para promover el desarrollo forestal sustentable, sino para inducir inversio nes y facilitar empresas comunitarias, así, por ejemplo, es conveniente revisar aspectos normativos en las siguientes leyes: • Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable. • Ley para el Desarrollo y la Competitividad de la Micro, Pequeña y Mediana Empresa. • Ley General de Equilibrio Ecológico y de Protección Ambiental. • Ley Orgánica de la Financiera Rural. • Ley General de Desarrollo Social. • Ley General de Vida Silvestre. • Ley Federal para el Fomento de la Microindustria y la Actividad Artesanal. • Ley Federal de Competencia Económica. • Ley de Promoción y Desarrollo de los Bioenergéticos. • Ley de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas. • Ley de Energía para el Campo. • Ley de Desarrollo Rural Sustentable De tal manera que las inversiones hacia el sector forestal sean transversales e integradas, y no sólo dependen de las coyunturas gubernamentales. La valoración de los recursos forestales, incluyendo los servicios que de ellos se obtienen, tienen que considerarse en las cuentas públicas como el producto interno neto ecológico, pero no sólo como un mecanismo de impacto ambiental, sino también los costos y recursos que implica su adecuación y reducción en términos económicos, es decir, como parte de un desarrollo integrado a largo plazo. La exención de aranceles debe estar relacionado con los niveles tecnológicos, el grado de deterioro de los recursos naturales y los niveles de

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marginación, de tal manera que permitan tasas diferenciadas para estimular un desarrollo equilibrado; por ejemplo, las empresas sociales deben tener las facilidades que tienen las micro y pequeñas empresas, sobre todo en su primeros años para que logren consolidarse. Aunque el aporte al PIB nacional es modesto con el 1.1% anual, el subsector forestal genera 203 mil empleos en forma directa y más o menos otro tanto en forma indirecta (FIRA, 2003); sin embargo, el potencial de actividades y la diversificación de procesos productivos son un factor importante para promover polos de desarrollo locales, reducir la migración y coadyuvar a activar los mercados regionales, ya que aún en el aspecto maderable hay un potencial de explotación importante, pues sólo se explota el 45% en forma legal y la capacidad de la industria forestal está subutilizada a pe sar de que en muchos casos tiene una grave condición de obsolescencia. Por esto, las políticas públicas en el subsector forestal deben plantear estrategias que consideren la relación armónica sociedad-ecología-economía, y en todos los proyectos debe incluirse las externalidades ambientales y la relación PIB/PINE, y siempre con suficientes recursos para el manejo sustentable de las áreas naturales protegidas. Políticas públicas forestales en sus aspectos de certificación y evaluación Promover y apoyar la certificación forestal y tecnológica debe ser uno de los ejes fundamentales en el subsector forestal, ya que actualmente y a pesar de su importancia, la certificación de superficies maderables es mínima, por lo que se requiere una mayor difusión para que con conocimiento de las ventajas que ello implica, las comunidades y ejidos accedan a estos procesos de buenas prácticas forestales que incluyan criterios sociales, econó micos y ambientales. Actualmente existe el Programa Nacional Forestal (PRONAFOR, antes llamado Proárbol) que incluye una serie de subprogramas como: el de Compensación Ambiental, Restauración Forestal, con tres modalidades; Restauración Integral, con tres actividades; conservación de suelos, reforestación y protección con cercados y brechas corta fuego y la restauración complementaria (sin cercado), y la focalizada. Además de los subprogramas de Pago por Servicios Ambientales Hidrológicos y para la Protección de la Biodiversidad, así como el de Silvicultura (Programas de Manejo, MIAs, Certificación Forestal, Caminos Forestales y Cultivo del Bosque), Capacitación, Forestación, Restauración de Cuencas Prioritarias, y Apoyo al Forta lecimiento de la Organización y Productividad Forestal. Estos programas representan erogaciones cuantiosas cuyas evaluaciones han sido amplia-

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mente criticadas, pues se considera que no dan datos veraces en cuanto a captura de carbono y a sobrevivencia, por lo que la CONAFOR y la Secretaría de la Función Pública y la Contraloría General de la República, por ser recursos aprobados por la H. Cámara de Diputados, deben fiscalizar con mayor minuciosidad y sancionar a empresas que realizan las evaluaciones sin ética, ya que al no ser reales los datos que presentan, hacen creer que están funcionando bien dichos programas, evidenciándose que salvo algunas excepciones en general los resultados son bajos, por lo que debe eliminarse el carácter mercantilista de hacer trabajos a modo para las instituciones públicas por despachos con técnicos sin escrúpulos con la idea de mantener a la CONAFOR como un cliente cautivo. Políticas públicas forestales en los aspectos de capacitación y educación Las instituciones de educación superior deben coadyuvar de manera más comprometida y efectiva al desarrollo tecnológico y sustentable de las zonas forestales, con capacitación, asistencia técnica y transferencia de tecnología, así como en patentar las técnicas y conocimientos comunales para que re ciban las comunidades indígenas las regalías correspondientes; también debe coadyuvarse en difundir los mecanismos de comercialización de bonos de carbono e incrementar la matrícula de predios en el programa de PSAH, siendo profesores y alumnos de las instituciones verdaderos aliados de las comunidades más humildes y nunca mercenarios de la ciencia. Además, las instituciones deben reconocer la tangible existencia del conocimiento ecológico tradicional para integrarlo con el desarrollo tecno lógico que permita cadenas productivas rentables y sustentables, sobre todo en entidades donde la población indígena es mayoritaria como en los estados de Oaxaca, Chiapas y Yucatán. Políticas públicas forestales en los aspectos técnicos Considerando las medidas precautorias correspondientes, deben eliminarse los atavismos para establecer plantaciones comerciales con especies introdu cidas de rápido crecimiento —melina y hule entre otras—, preferentemente multiespecíficas, que incluya la ocupación productiva del suelo en sitios previamente determinados; no en áreas declaradas como de reserva ecológica, pero en todos los casos debe incrementarse los bancos de germoplasma ante la importante diversidad ecológica del país. Es importante reiterar que para disminuir el déficit comercial forestal, estas plantaciones deben aplicar

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irrestrictamente criterios ecológicos, productivos y de rentabilidad social y económica. También debe considerarse una estrategia integral para la protección, conservación y actividad cinegética, particularmente regulada en el caso de aves migratorias, ya que ayudan en la dispersión de semillas, en la poli nización, en el control de insectos y roedores, así como en alimentación humana, ornamento y como símbolos espirituales en diversas etnias del país. Por lo tanto, es importante procurar que todos los proyectos de los recursos forestales incluyan un apartado específico para tender a su renovabilidad en el corto plazo, como el ejemplo de la protección de ecosistemas en la cuenca del río San Pedro en el estado de Sonora con sus bosques de galería. Políticas públicas forestales en relación a la REDD+ Ante los evidentes impactos del cambio climático, debe considerarse el esquema REDD+ (reducción de las emisiones de CO2 por deforestación y degradación de ecosistemas forestales) como un eje importante para el de sarrollo forestal, pero no sólo con especies de bosques y selvas, sino con diversas especies de matorrales y sistemas agrosilvopastoriles, con participación activa de las comunidades. Aplicar en México la Estrategia Nacional REDD+ es, sin duda alguna, una buena opción siempre y cuando sea participativa e incluyente con los diferentes factores de las cadenas forestales, especialmente los dueños de los ecosistemas forestales. Es válido el esfuerzos y los planteamientos iniciales en cuanto a una integralidad del marco jurídico, un nuevo arreglo ins titucional, la revisión de los programas actuales (que debiera hacerse con detalle), una nueva visión y participación de la PROFEPA y los nuevos es quemas de financiamiento. Pero para que esta estrategia no sea una más de las buenas intenciones, tiene que establecerse claramente en alguna de las leyes regulaciones actuales que se circunscriba sobre la integralidad, transversalidad, sustentabilidad y mejora de las condiciones socioeconómicas de los detentadores de los bosques y selvas. Políticas públicas forestales en relación a los acuerdos internacionales El país debe asumir con seriedad los compromisos signados en relación a los sistemas forestales como por ejemplo: los acuerdos de la Convención Ramsar para los manglares y ecosistemas acuáticos; los acuerdos de la

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Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Flora y Fauna Silvestre, tanto en especies completas como en sus partes, e incluyendo la cooperación entre la CITES y la Organización Internacional de Maderas Tropicales en relación con el comercio de madera tropical; la Convención de las especies maderables; el Convenio sobre la Diversidad Biológica, incluyendo los principios y directrices de Addis Abeba para la utilización sostenible de la diversidad biológica; los acuerdos de París y las ventajas de los bonos de carbono, entre otros. Lo anterior implica la difusión por todos los medios de los acuerdos y compromisos y las sanciones por su incumplimiento; también debe establecerse en el Acuerdo de Cooperación Ambiental de América del Norte (ACAAN), que el Comité Consultivo Público Conjunto supervise con mayor rigor el tráfico de especies animales y vegetales con una visión esperanzadora para el conjunto de comunidades de los tres países. Políticas públicas forestales en relación a las instituciones federales, estatales y municipales La aplicación de las diversas políticas requiere necesariamente de un trabajo conjunto entre dependencias federales, estatales y municipales, independientemente de posiciones ideológicas o de partido, ya que mientras esto no se dé con una cohesión real, los esfuerzos y responsabilidades se di luyen, requiriéndose, por lo tanto, la definición precisa y puntual de los compromisos y metas específicas de cada institución con plazos claros y revisiones imparciales, imponiendo en los casos que corresponda las sanciones a que haya lugar. Por tal razón es conveniente que la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente forme parte del Poder Judicial y no del Poder Ejecutivo, es decir, debe ser independiente de este último, así como en las entidades federativas, las instancias de vigilancia y sanción no deben formar parte del gobierno estatal o distrital, ya que es necesario que exista mayor transparencia de la PROFEPA en cuanto a sus actuaciones en emporios turísticos y explotación de recursos forestales, específicamente los manglares como ocurrió en Quintana Roo. Políticas públicas forestales en relación a la comercialización de productos y subproductos Es fundamental que se regulen las asociaciones entre las empresas que explotan recursos forestales y los dueños de dichos recursos, procurando un equilibrio tanto en su explotación como en la distribución de beneficios,

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ya que la apertura comercial no tiene por qué excluir a productos y subproductos forestales. Finalmente, debe atenderse la demanda nacional de madera para reducir las importaciones y mejorar la balanza comercial, lo cual implica regular la comercialización de productos y subproductos forestales, y estructurar las cadenas productivas forestales, es decir, los ecosistemas forestales tienen que valorarse como generadores de bienes y servicios, tanto en su producción directa como en la transformación forestal/industrial, incrementando en todos los procesos la productividad y rentabilidad de manera sustentable a través de esquemas donde la corrupción e impunidad de los delitos forestales se sancionen de manera efectiva, como es el contrabando de madera. Políticas públicas forestales con un enfoque nacionalista que coadyuve a reducir los niveles de pobreza y pobreza alimentaria A pesar de múltiples programas, incluyendo la Cruzada Nacional Contra el Hambre, debe entenderse que no es un problema de números o porcentajes, sino de seres humanos, de compatriotas que sobreviven en condiciones pauperizadas y de miseria permanente. Esto es importante porque actualmente los hogares en México gastan el 35.2% en alimentos, y en el caso de las comunidades de menos de 2 500 habitantes, el gasto representa casi el 50% (INEGI, 2017). La Auditoría Superior de la Federación indica respecto a este programa nacional, lo siguiente: De acuerdo con los resultados, la Auditoría Superior de la Federación concluye que si bien en 2013, mediante la CNcH, se realizaron acciones dirigidas a atender las seis carencias sociales y a mejorar el ingreso de la población en los 405 municipios donde tuvo cobertura la estrategia, debido a la inexistencia de información sobre la identificación de la población en situación de pobreza extrema y con carencia alimentaria en los municipios en donde operó, no es posible garantizar que las acciones realizadas se dirigieron exclusivamente a la población objetivo de dicha estrategia (ASF, 2014, Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2013, Ciudad de México, México, p. 21).

Por lo tanto, y al no existir todavía una evaluación real de dicha Cruzada Nacional, no son concluyentes los resultados que gubernamentalmente se plantean, mismos que asegura una reducción en la cantidad de mexicanos con carencia alimentaria, pero aun siendo ciertos dichos resultados, éstos han

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quedado muy debajo de la pretendida estrategia de hambre cero y del número que se pretendía mejorar en su status de desnutrición (figuras 6 y 7). FIGURA 6

POBREZA EN MÉXICO Y EN LAS ENTIDADES FEDERATIVAS 2016. NÚMERO DE PERSONAS EN SITUACIÓN DE POBREZA: 2010-2016

Millones de personas

55 341 556

54 53 349 902

53 418 151

58 813 020

2010 2012 2014 2016

FUENTE: CONEVAL. 2017. Medición de la pobreza en México y en las entidades federativas 2016.

FIGURA 7

MEXICANOS CON INSUFICIENCIA ALIMENTARIA. CARENCIA POR ACCESO A LA ALIMENTACIÓN: 2010-2016 35 28.4

30 25

24.8

23.3

27.4

28.0 24.6

23.4 20.1

20 15 10 5 0

Porcentaje

2010

Millones de personas

2012

2014

2016

FUENTE: estimaciones del CONEVAL con base en el MCS-ENIGH 2010, 2012, 2014, el MCS-ENIGH 2015 y el MEC del MCS-ENIGH 2016.

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CONCLUSIONES A continuación se presentan una serie de conclusiones por rubro, atendiendo los temas arriba abordados. Diagnóstico-problemática 1. Se consideraron para el análisis de las políticas públicas forestales cuatro etapas: concesiones a empresas privadas y vedas forestales (1940-1972); concesiones a empresas estatales (1972-1982); surgimiento de empresas forestales comunitarias (1982-1992); desregulación económica e incertidum bre de políticas (1992-2002). 2. Actualmente el subsector forestal presenta una problemática múltiple y compleja que cubre los aspectos sociales, medioambientales, técnicos, normativos, económicos y políticos, por lo que es una problemática multi factorial y diferenciada en sus diversos procesos, desde la exploración hasta el consumo de productos y subproductos forestales, requiriéndose la transversalidad y verticalidad de análisis en tiempo y región. 3. Algunos de estos problemas relevantes son: la deforestación creciente a pesar de múltiples programas y de las cifras dudosas de reforestación; la pobreza y marginación de la población que habita en las regiones forestales; la degradación de suelos y del ciclo hidrológico que afecta a los diversos procesos productivos del sector primario; la creciente pérdida del capital natu ral que aumenta el número de especies en riesgo o en vías de extinción; el avance lento de la participación de ejidos y comunidades en proyectos sustentables y rentables; la subutilización de los recursos forestales que son una opción para generar empleos e ingresos; el bajo nivel de inversión pú blica en los diferentes procesos que no permiten consolidar las cadenas forestales. 4. Las políticas públicas hacia el subsector forestal han sido deficientes e insuficientes para atender adecuadamente la compleja problemática de dicho subsector, y las evaluaciones externas de los programas de la CO NAFOR no han sido del todo veraces ni de gran utilidad para mejorar su aplicación. 5. Con las leyes forestales de 1948 y 1960 se otorgaron concesiones forestales a grandes empresas que sobreexplotaron los bosques sin ningún plan de ordenamiento, propiciando que el manejo de los bosques se concentrara sólo en 20 grandes empresas paraestatales y privadas que prác ticamente se repartieron los recursos forestales propiedad de ejidatarios y comuneros. Posteriormente se otorgaron alrededor de 2 400 permisos de aprovechamiento a ejidos y comunidades, pero sin financiamiento y tecno

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459

logía adecuada para su explotación. Actualmente se han creado más de 700 empresas comunitarias, varias de las cuales han logrado superar los niveles de producción del sistema de concesiones. Están certificadas más de 700 mil hectáreas con la finalidad de integrarse a los mercados especiales y tener un mayor precio en la madera, pero esto aún no se logra. 6. Las políticas públicas forestales deben considerar el calentamiento global y el cambio climático, ya que este problema afecta a todos los países, alterando no sólo a los ecosistemas forestales, sino tiene implicaciones en el comercio de los productos y subproductos derivados de dicha actividad. 7. En el subsector forestal, es decir, viviendo en las zonas altas serranas de muchos estados, donde se ubican los bosques, se encuentran los mexicanos en mayor pobreza y carencia alimentaria, por lo que atender el desarrollo de dicho sector debe necesariamente integrarse con las políticas que permitan reducir la pobreza endémica y mejorar su abasto de alimentos, con mejores ingresos en los productos que se obtienen de dichos ecosis temas. Propuestas y perspectivas 1. Es de esperarse que se inicie una nueva etapa con la aplicación de políticas forestales innovadoras en el contexto de la transición democrática libre de planteamientos demagógicos, la estrategia ENAREDD, el mercado de bonos de carbono y el uso múltiple de los recursos y servicios forestales pueden generar nuevos empleos, más estabilidad social y riqueza si se lucha simultáneamente en otros rubros contra la corrupción, la impunidad y el incumplimiento de las normas. 2. Debe hacerse efectivo el artículo 32 de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable para incorporar a los propietarios forestales sus organizaciones y empresas en los procesos de silvicultura, producción, industria y comercio de los productos forestales. Por lo tanto vale la pena expresar que las políticas públicas forestales deben: 3. Mantener e incrementar la producción y productividad sustentable de los diferentes ecosistemas forestales, con el objetivo de ampliar y fortalecer a dicho subsector en el crecimiento económico del país. 4. Procurar reducir la migración rural; mejorar los precios de los productos y subproductos forestales; reducir las importaciones de productos; superar las tecnologías atrasadas con innovación a partir del trabajo de investigación, vinculación y servicios de las universidades, mientras se au mentan los créditos bancarios y el acceso a la información de mercados.

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5. Procurar una mayor competitividad y rentabilidad de las actividades forestales; las autorizaciones de aprovechamiento forestal deben integrar superficies para un manejo más racional; tiene que actualizarse el Registro Nacional Forestal, así como los anuarios estadísticos correspondientes. 6. Procurar desarrollar viveros tecnificados con semilla y germoplasma local; reorientar los apoyos a la organización social, incluyendo criterios de sustentabilidad, rentabilidad y diversidad de actividades que generen fuentes de empleo para mejorar sus condiciones socioeconómicas. 7. Mejorar el enfoque asistencialista de los programas de Proárbol (PRONAFOR) con un enfoque sustentablemente productivo y participativo; modificar los procesos de gestión de permisos forestales con una visión holística y participación de diversos sectores de las cadenas productivas forestales. 8. Mejorar los servicios informativos en forma suficiente, actualizada y confiable, de permisos, superficies, calidades, volúmenes, padrones por sub sectores y tipología, entre otros. 9. Diseñar estrategias de manejo forestal sustentable y comunitario en las Áreas Naturales Protegidas. 10. Orientar la inversión según prioridades estratégicas que reactiven al subsector en su conjunto y a las diferentes ramas que lo constituyen. 11. Considerar el desarrollo de esquemas de promoción y seguimiento a las comunidades participantes en los programas gubernamentales en el uso y manejo de los bosques y en la transformación de subproductos; establecer mecanismos para aminorar la competencia de productos de importación, algunos de los cuales están subsidiados. 12. Procurar un permanente y accesible financiamiento con tasas preferenciales y diferenciadas que apoyen el desarrollo de las actividades forestales; implementar esquemas de compra-venta de servicios ambientales con beneficios directos a los detentadores de las áreas forestales que proveen dichos servicios, respetando sus derechos de gestión sobre sus recursos. 13. Revalorar los ecosistemas forestales, ya que generan diversos bienes y servicios ambientales que permiten mayor riqueza al tener un manejo holístico; también debe haber mayor integración con la industria, la hidro energía, el ecoturismo, la producción de materias primas como taninos y resinas y su procesamiento, productos comestibles y medicinales, dendroenergéticos, el ecoturismo, acuacultura y embotellamiento de agua desde nacimientos de manantiales en terrenos forestales, y otros. 14. Establecer mecanismos que desmotiven la emigración de regiones forestales para evitar la ancianización que priva en comunidades alejadas y mejorar las redes de capital social, preservando los valores culturales y las instituciones comunitarias en el manejo colectivo de sus recursos.

POLÍTICAS PÚBLICAS PARA EL DESARROLLO FORESTAL

461

15. Readecuar diversas leyes relacionadas con el subsector, pero integrando aspectos de los recursos naturales y el desarrollo socioeconómico, a través de esquemas productivos que generen empleo con una utilización múltiple y sustentable de los recursos forestales. 16. Procurar establecer estrategias integrales de manejo sustentable de los recursos forestales, al menos a nivel de microcuencas en el entorno municipal. Tales estrategias deben ser diferenciadas, ciudadanizadas, comu nitarias, integrales, a largo plazo, con inversiones múltiples, con seguimiento estructurado, con evaluaciones realistas y honestas, holísticas y transversales, manifestándose estos aspectos en la legislación, normatividad y presu puestos federal y estatales. 17. Las políticas públicas forestales del agua y el bosque tienen que integrarse a nivel de microcuencas para lograr un manejo integral y sustentable, considerando los impactos del cambio climático y sus repercusiones en el ciclo hidrológico en la producción de alimentos por los servicios am bientales hidrológicos que proveen. BIBLIOGRAFÍA Alatorre Frenk, G. (2000), La construcción de una cultura gerencial democrática en las empresas forestales comunitarias, México, Procuraduría Agraria/Juan Pablos. Auditoría Superior de la Federación, (2014), Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2013, Ciudad de México, México p. 21. Barton Bray, D.; Leticia Merino-Pérez y Deborah Barry (eds.) (2007), Los bosques comunitarios de México, Manejo sustentable de paisajes forestales, México, ine/Semarnat, disponible en <www.ine.gob.mx> y Consejo Civil Mexicano para la Siilvicultura Sostenible <www.ccmss.org.mx>. Bofill Poch, Silvia (2005), Bosque político, Los avatares en la construcción de una comunidad modelo, San Juan Nuevo, Michoacán, 1981-2001, México, El Colegio de Michoacán/Universitat de Barcelona. Bray, D.B.; L. Merino-Pérez, P. Negreros Castillo et al. (2003), “Mexico’s Community-Managed Forests as a Global Model for Sustainable Landscapes”, en Conservation Biology, vol. 17, pp. 672-677. Calva, José Luis (1993), La disputa por la tierra, La reforma al artículo 27 y la Nueva Ley Agraria, México, Fontamara. Consejo Civil Mexicano para la Silvicultura Sostenible, A.C. (CCMSS)Sergio Madrid (2008), Panorama general del sector forestal en México, La política forestal, clave en la historia del sector, México.

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POLÍTICAS PÚBLICAS PARA EL DESARROLLO FORESTAL

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SÉPTIMA SECCIÓN

POLÍTICAS PARA EL DESARROLLO SUSTENTABLE DEL SECTOR PESQUERO

CRÍTICA Y ALTERNATIVA A LA POLÍTICA PESQUERA ALEJANDRO VILLAMAR C.* ALEJANDRO QUIROZ SORIANO*

RESUMEN En este capítulo actualizamos la tendencia en la que se encuentran varios de los componentes que integran la actual política pesquera y caracterizan al fracasado modelo extractivo exportador, la lógica central que sigue domi nando la burocrática política pública neoliberal y su incapacidad para cumplir con los propósitos sociales; las contradicciones entre los enfoques discipli narios aislados y la necesidad de construir y arribar a una visión más inte gral, que reconozca los nuevos retos globales como los efectos del cambio climático y la contaminación global, la labor y derechos de las mujeres y que recupere los procesos democráticos en los cuales la comunidad sea actor decisivo central de la res publica. Intentamos desglosar varias alterna tivas de transición, que podrían integrar un nuevo enfoque para abordar una política pública para el complejo pesquero, ligada a la actual utopía po lítica de una nueva etapa de transición y reconstrucción del país. INTRODUCCIÓN En anteriores trabajos hemos desglosado la encrucijada crítica en que se en cuentra la actividad pesquera y la política dominante desde hace décadas, y hemos propuesto algunas alternativas fundamentales para construir una salida.1 En esta actualización hemos profundizado en los temas sociales, * Miembros de la Coalición México Mejor Sin TLCs/RMALC, investigadores titulares, jubi lados, del INAPESCA. 1 A. Villamar et al. (2006), Hacia una nueva política pesquera equitativa y sustentable, Instituto de Investigaciones Económicas, UNAM. A. Villamar (2012), Alternativa al modelo pesquero me xicano en la encrucijada, Seminario Nacional de análisis estratégico para el desarrollo, UNAM/ Porrúa. [469]

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ALEJANDRO VILLAMAR C., ALEJANDRO QUIROZ SORIANO

incluyendo a las mujeres, el cambio climático, la evaluación de la administra ción y la investigación pesquera y la política exterior pesquera. El modelo extractivo exportador dominante, bajo manejo burocrático cen tralizado y clientelar antidemocrático, se enfrenta a límites y contradicciones que le convierten en obstáculo para cumplir con los objetivos prioritarios de contribuir a la soberanía alimentaria, combatir la desigualdad y la pobreza de los productores, fomentar la gestión sustentable de los bienes pesqueros comunes2 por medio de la participación activa de los productores, y enfren tar los retos globales derivados del calentamiento y contaminación global. EL MODELO EXTRACTIVO EXPORTADOR EN LA FASE ACTUAL La lógica y dogma central de la política pesquera mexicana, acentuada a partir del TLCAN, ha sido el crecimiento ilimitado de la captura o de la acuicultura, hacia la exportación y la atención marginal al consumo interno. Esta lógica y dogma está en crisis y debacle. Pese al crecimiento nominal de la captura y la producción acuícola de algunas especies, y a su vez de las exportaciones, la tendencia real que año con año se acentúa es el creciente déficit de balanza comercial pesquera, resultado de la combinación de la caída de los precios reales (no nominales de los bienes exportados), como del aumento creciente, tanto en valor co mo en volumen de las importaciones de productos pesqueros. El resultado ha sido también un saldo negativo creciente, no únicamente en valor constante (dólares deflactados conforme el índice de precios de Es tados Unidos), sino un saldo en volumen, que en este caso de déficit de valor, resulta no en un indicador de ventaja, sino indicador del aumento de la oferta interna a base de las importaciones. Los esfuerzos de incrementar la oferta exportadora de los productos pes queros y acuícolas se han traducido en un aumento de la presión de pesca sobre los bienes pesqueros comunes, que en la mayoría de los casos sobrepasa ya los límites recomendables de extracción; en otros tienden a la sobreex plotación y a poner en riesgo el delicado equilibrio de otros componentes de los ecosistemas. Y en el caso de la expansión desequilibrada de la acuicul tura, sobre todo de exportación, v. gr. la camaronicultura, tiende a acentuar el impacto ambiental y la destrucción de la franja costera.3 2 Usamos el término de bienes comunes pesqueros y acuiculturales, en vez del término “recur sos pesqueros”, para denotar la propiedad y responsabilidad comunitaria de los componentes de la naturaleza, reconociéndoles su carácter de bienes de uso y no únicamente de cambio. 3 Por ejemplo: F. Paez-Osuna a Shrimp Aquaculture Development and the Environment in the Gulf of California Ecoregion,* A. Gracia b, F. Flores-Verdugo a, L.P. Lyle-Fritch (2003), Marine Pollution Bulletin 46, pp. 806-815, disponible en <http://citeseerx.ist.psu.edu/viewdoc/download?

CRÍTICA Y ALTERNATIVA A LA POLÍTICA PESQUERA

471

GRÁFICA 1

EXPORTACIONES PESQUERAS A VALOR CORRIENTE Y CONSTANTE (MILLONES DE DÓLARES) 900 800 700 600 500 400 300 200 0

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

100

Valor coriente Potencial (valor coriente)

Valor constante Potencial (valor constante)

FUENTE: original de A.Villamar, 2017, construida con datos oficiales mexicanos disponibles en el sitio de UNCTAD y datos oficiales del índice de precios de la Reserva Federal de los EEUU.

Si la exportación de productos pesqueros frescos, enhielados o congelados exhibe una caída real en el saldo de su balanza comercial, en los productos pesqueros procesados la situación ha sido aún peor y desde el año 2004 se ha vuelto negativo, como se ilustra en la gráfica anterior. Una particularidad del declive del saldo comercial de productos proce sados es que en los últimos años responde a las importaciones procedentes de China (Vietnam e Indonesia también contribuyen), mientras que con Estados Unidos —el principal destino del modelo exportador— se ha logra do detener la caída y existe un cierto superávit (véase la ilustración anterior). Crecimiento real o inventado de la producción y caída del valor de la producción pesquera y acuícola registrada Desde hace décadas, el dogma del crecimiento por el aumento de las cifras de captura y de la producción pesquera, llevaron al aparato burocrático administrativo a substituir sus limitaciones e ineficiencias con un proceso doi=10.1.1.467.7821&rep=rep1&type=pdf>. La Jornada (2017), “Denuncian saqueo de esteros y manglares en Tuxpan, Nayarit. Diputados exigen intervención federal para frenar el deterioro en 500 hectáreas de humedales”, 19 de noviembre, p. 27, disponible en <http://www.jornada. unam.mx/2017/11/19/estados/027n1est>.

472

ALEJANDRO VILLAMAR C., ALEJANDRO QUIROZ SORIANO

GRÁFICA 2

SALDO DE BALANZA COMERCIAL PESQUERA (MILLONES DE DÓLARES) 100 50 0 -50

-150

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

-100

Volumen miles Ton 80 60 40 20 0 -20 -40 -60 -80 -100 -120

Valor $ Millones

1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016

Volumen EEUU Volumen China

Valor EEUU Valor China

FUENTE: original de A.Villamar, 2017, construida con datos oficiales mexicanos disponibles en el sitio de UNCTAD.

contradictorio: estimar un creciente coeficiente de “captura no registrada”, que es agregada a la estadística oficial, evitando no tocar el lucrativo y polí ticamente delicado espacio de la captura real no registrada oficialmente, de autoconsumo o de la economía informal. La pesca no escapa con lo que ha estado sucediendo en la mayoría de la actividades económicas y políticas del país. La magnitud de la brecha promedio entre la captura oficial registrada y la captura real ha sido estimada en 50% para el periodo 1950-2010; la cap tura descartada y no registrada fue estimada en 27%, la no reportada 22% y el resto por pesca de subsistencia (o autoconsumo) y por pesca deportiva.4 4 A.M. Cisneros-Montemayor, M.A. Cisneros-Mata, S. Harper, D. Pauly, 2013, Extent and Implications of IUU Catch in México’s Marine Fisheries, Marine Policy 39:283-288, disponible en <http://www.seaaroundus.org/doc/publications/wp/2015/Cisneros-et-al-Mexico.pdf>.

CRÍTICA Y ALTERNATIVA A LA POLÍTICA PESQUERA

473

GRÁFICA 3

ESTIMACIÓN DE LA CAPTURA REAL PESQUERA 2 500

INCORPORANDO LA NO REGISTRADA

2 000 1 500 1 000 500 0

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Capturas FAO

Captura Estimada NR

Suma

FUENTE: original construida con datos originales de Cisneros Montemayor et al., 2013.

Y en términos de la participación porcentual al total de pesca no regis trada (NR) de los grupos bioecológicos, la estimación apunta a la llamada pesca de la flota industrial, destacadamente los descartes de la camaronera y a la pesquería artesanal con alto grado de informalidad. Esto refuta el reite rado argumento de armadores privados y de la cámara patronal pesquera, así como de organizaciones no gubernamentales de espíritu mercantilista y privatizador que han tratado de criminalizar la actividad de la pesca artesa nal y de subsistencia. El cuadro 1 muestra la estimación de la participación porcentual de gru pos capturados pero no registrados. CUADRO 1

ESTIMACIÓN DE LA PARTICIPACIÓN % DE LOS GRUPOS CAPTURADOS

Peces pelágicos pequeños

Crustáceos

Peces pelágicos grandes

Bivalvos

Cefalópodos

Otros

Promedio % 2000-2010

Peces bento pelágicos

Grupo capturado NR

PERO NO REGISTRADOS OFICIALMENTE

34.40

32.80

9.10

10.20

3.60

5.00

4.90

FUENTE: construida con los datos calculados a partir de las estimaciones de C. Mata et al., 2013.

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ALEJANDRO VILLAMAR C., ALEJANDRO QUIROZ SORIANO

Si los registros de captura y los de esfuerzo pesquero para obtenerla son elementos básicos e iniciales para el tradicional análisis de las pesquerías, para la sugerencia de manejo y la toma inicial de decisiones de gestión, co mo todos los investigadores pesqueros lo saben, el país se ha encontrado ante una inercia de deficiencia administrativa y una debilidad de manejo muy lejos del discurso de “eficiencia” o “sustentabilidad” que acostumbran usar los altos funcionarios. ¿Caída o estancamiento del valor agregado censal bruto (VACB) de la pesca? GRÁFICA 4

TENDENCIA DEL vALOR AGREGADO BRUTO (VAB) DE LA PESCA NOMINAL Y CONSTANTE (PESOS 1993) Y DISTRIBUCIÓN DEL VAB ENTRE LOS ACTORES, A VALORES CONSTANTES 14 000 12 000 10 000 8 000 6 000 4 000 2 000 2011

2013

2015r/

2013

2015r/

2009

2011

VAB

2007

2005

2003

2001

1999

1997

1995

1993

VAB-C-1993

2 500 2 000 1 500 1 000 500

VAB C 1993

Excedente C

2009

2007

2005

2003

2001

1999

1997

1995

1993

Remuneraciones C

FUENTE: original A. Villamar, 2017, construida con datos originales de INEGI-Cuentas Nacionales y el índice de precios de Banxico.

CRÍTICA Y ALTERNATIVA A LA POLÍTICA PESQUERA

475

Aunque los funcionarios también reiteran que el valor agregado bruto ha crecido a precios corrientes (como se ilustra en la figura), el valor real a pre cios constantes de 1993 muestra una tendencia de prolongado estancamien to con un ligero repunte en 2015, que no llega a alcanzar ¡el valor que tenía hace 22 años! En tanto que la distribución de ese valor (en pesos de 1993), entre los actores reconocidos, la participación de los trabajadores remunerados muestra un ligero repunte en 2015. Sin embargo, es importante señalar que en ese repunte cuentan sólo el 55% del personal ocupado y en la producción (34% menos trabajadores remunerados que en1999); mientras que el 44% de la fuerza laboral de personal no remunerado creció en 160% para el mismo periodo. Así que la magnitud del repunte en la parte correspondiente a los trabajadores, además de ser modesta, sería mucho menor si los datos incor poraran a los trabajadores terciarizados, pescadores no reconocidos como trabajadores y otras figuras de informalización. ¿Crisis en la fase de procesamiento? Desde 1999 se sigue manteniendo la caída de macro indicadores que seña lamos en nuestra pasada evaluación de 2012.5 La tendencia de reducción de unidades económicas ha alcanzado -59%, el personal dependiente di recto de las empresas -53%, lo mismo que el personal ocupado -23%. En contraste, se ha duplicado la cantidad de personal terciarizado “suministra do por otra empresa” (normalmente sin seguridad social ni prestaciones, ni contrato colectivo). Ha crecido el valor de la producción, del valor agregado bruto, lo mismo que el coeficiente de producción, inversión y el excedente de explotación; mientras la participación de las remuneraciones y los sala rios de los trabajadores en el valor agregado bruto se han reducido en cin co puntos porcentuales. En otros términos, la rentabilidad de las empresas procesadoras de pescados y mariscos ha crecido a costa de la sobre explo tación de los trabajadores. Las gráficas 5 ilustran las tendencias señaladas para las plantas procesadoras de pescados y mariscos. Sin embargo, a partir del 2002 se registra una caída seguida del estanca miento en las plantas enlatadoras de pescados y mariscos, y un repunte en 2013 (último año con información oficial) que no alcanza los niveles de 2002; a la vez se ha mantenido el crecimiento y participación porcentual dominan te en la producción de congelados y enhielados, aunque con una caída en el año 2013, como se ilustra en las gráficas 6. 5

A. Villamar (2012), Alternativa al modelo pesquero mexicano en la encrucijada, op. cit.

476

ALEJANDRO VILLAMAR C., ALEJANDRO QUIROZ SORIANO

GRAFICA 5

PLANTAS PROCESADORAS DE PESCADOS Y MARISCOS. PRODUCCIÓN VALOR AGREGADO BRUTO 12 000

3 500

10 000

3 000

8 000

2 500 2 000

6 000

1 500

4 000

1 000

2 000 0

500 1999 2004 2009 2014

1999 2004 2009 2014

Producción Inversión 60

100

1999 2004 2009 2014

% Remuneraciones VAB Excedente %VAB

FUENTE: original de A. Villamar, 2017, calculada a partir de datos de los Censos Económicos INEGI.

El resultado de esta tendencia es obviamente el estancamiento de la oferta de enlatados y la continuidad de la oferta de productos enhielados y con gelados. PESCA, SOBERANÍA ALIMENTARIA Y PODER DE COMPRA Oferta nacional de productos pesqueros alimenticios En México y muchos países, los pescados y mariscos, como elementos bási cos alimentarios, son considerados en el rubro de fuentes proteicas animales o en el de cárnicos. La oferta histórica alimentaria real de pescados y ma riscos de procedencia nacional se ha reducido ligeramente en los pasados 15 años, como se muestra en el cuadro 2.

CRÍTICA Y ALTERNATIVA A LA POLÍTICA PESQUERA

477

GRÁFICA 6

300 000 250 000 200 000 150 000 100 000 0

1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013

50 000

M.P.

450 000 400 000 350 000 300 000 250 000 200 000 150 000 100 000 50 000 0

M.O

Participación porcentual de los productos procesados

1983 1986 1989 1992 1995 1998 2001 2004 2007 2010 2013

PRODUCCIÓN DE CONGELADOS Y ENHIELADOS ENLATADO DE PESCADOS Y MARISCOS (IZQUIERDA) Y CONGELADOS (DERECHA). MATERIA PRIMA RECIBIDA (M.P.) MATERIA OBTENIDA (M.O.)

M.P.

M.O

Enlatado de sardina-macarela, túnidos y total 250 000

80.0 70.0 60.0 50.0 40.0 30.0 20.0 10.0 0.0

200 000 150 000 100 000 50 000

1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013

1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013

Enlatados

Congelados

Sardina-Macarela Túnidos Sardina-M-Túnidos

FUENTE: construida con datos originales de Anuario Estadístico de Pesca y de Acuacultura y Pes ca de varios años. Se Pesca, Dpto Pesca, SEMARNAT y SAGARPA sobre volumen de la produc ción pesquera, materia prima procesada y producción industrial pesquera por proceso.

A la oferta de pescados y mariscos le hemos quitado el burocrático y de magógico renglón de las harinas de pescado como elemento de consumo humano “indirecto”, como si el sector pecuario integrara a los pastos y fo rrajes como de consumo humano indirecto. Lo sustancial es que la oferta pesquera de origen interno (un promedio de 7.8% de la oferta nacional de cárnicos) es aún más reducida cuando le sus traemos el volumen exportado.6 Y aun así, esa oferta pesquera y acuícola al 6 El registro oficial de las 112 mil tonelada de volumen anual promedio exportado (periodo 2001-2014) es un indicador, pero no es exacto compararlas con el registro de captura nacional y de captura para consumo humanos, pues éstos son a peso vivo, no procesado.

478

ALEJANDRO VILLAMAR C., ALEJANDRO QUIROZ SORIANO

CUADRO 2

OFERTA ALIMENTARIA DE CÁRNICOS Y PESCADOS Y MARISCOS EN MÉXICO (MILES DE TONELADAS) 2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Cárnicos y huevo

7 157 7 580 7 674 7 836 8 419 8 882 9 012

Cárnicos, huevo y pescados

7 807 8 227 8 379 8 568 9 173 9 549 9 764

Pescados y mariscos

650

648

706

732

754

667

752

% de pescados

8.3

7.9

8.4

8.5

8.2

7.0

7.7

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Cárnicos y huevo

9 128 9 341 9 450 8 644 9 486 9 833 9 997

Cárnicos, huevo y pescados

9 868 10 107 10 253 9 478 10 207 10 556 10 842

Pescados y mariscos

740

766

803

835

721

723

845

% de pescados

7.5

7.6

7.8

8.8

7.1

6.8

7.8

FUENTE: construida con datos Oficiales del BIE-INEGI.

mercado interno forma parte del total nacional de cárnicos, en el que algu nos de ellos, como huevo y pollo —por diversos factores como accesibilidad, cultura y precio—, tienden a deprimir o substituir la demanda de pescado. Así, la oferta interna de pollo y el huevo es más de la mitad de la oferta nacional de cárnicos en el periodo 2001-2014 (2.8 y 2.2 millones de tonela das en comparación con el 0.73 millones de toneladas pescados y mariscos). A diferencia de la extendida creencia de que el crecimiento de precios de pescados y mariscos populares los hace inaccesibles al consumo popular, los datos oficiales de precios de pescados deflactados (a precios constantes, sea de pesos de 1993 o 2000) se han comportado con un muy ligero aumento, incluso menor a los principales productos cárnicos como huevo, pollo, cerdo o res. Excepción7 de esto han sido los precios de la triada GMR (guachinango, mero y robalo), como la del filete de res o el lomo de cerdo, mismos que fueron excluidos del cálculo que se muestra en el cuadro 3. El ligero aumento o estancamiento real de los precios deflactados del pescado fresco popular y los enlatados, como también a los productos sus titutos a los productos pesqueros ya citados, al provenir los datos de la centrales de la Ciudad de México o de los estados,8 es un indicador agrega do más a la interrogante de ¿cuál es el verdadero precio de primera mano En nuestro trabajo de 2012, habíamos incluido a las especies caras en el cálculo de precios nominales. 8 Información concentrada y registrados por el Sistema Nacional de Información de Merca dos (SNIM) y alimentada por dependencias como Conapesca y Sagarpa, y pese a la razonable 7

CRÍTICA Y ALTERNATIVA A LA POLÍTICA PESQUERA

479

CUADRO 3

PRECIOS PROMEDIO Y TMCA DE PESCADOS FRESCOS Y ENLATADOS (EN PESOS DE 2000: PERIODO 2008-2016) Escama Tilapia sin GMR mediana Precio promedio TMCA

Filete tilapia

Sardina tomate

Atún en aceite

Atún en agua

23.6

26.9

47.5

10.3

6.2

6.4

1.1

0.6

0.3

4.9

0.9

1.1

CUADRO 3.1

PRECIOS PROMEDIO Y TMCA DE PRODUCTOS CÁRNICOS (EN PESOS DE 2000: PERIODO 2008-2016) Huevo Huevo Pollo blanco rojo entero menudeo menudeo Precio promedio TMCA

Pollo Pollo pechuga Cerdo pierna con hueso

Res

11.9

12.4

19.0

26.2

37.8

37.2

56.9

2.3

2.1

0.7

1.9

1.5

2.3

5.6

Nota: son precios promedio de los llamados preferenciales y al menudeo. Los pescados son los precios de la Central La Vida (excluyendo el GMR el guachinango, mero y robalo), los enlatados son promedio de las centrales de abasto de todo el país, sardina en lata de 425 gramos, atún en lata de 170 gramos. Los precios de cárnicos don promedio de centrales del país (se excluyeron las vísceras y el filete de res). FUENTE: original A. Villamar, 2017, construido con datos oficiales del BIE-INEGI y el Sistema Nacional de Información de Mercados, Secretaria de Economía.

que recibe el productor o la planta procesadora? ¿Cuál es su impacto verda dero sobre la economía de los productores? Al respecto no hemos encon trado información oficial, ni no oficial. DETERIORO DEL PODER DE COMPRA Y LIMITANTE AL CONSUMO DE PRODUCTOS PESQUEROS El aporte marginal a la soberanía alimentaria del país y en especial hacia los estratos de menores ingresos se ha acentuado bajo la prioridad exportadora, pero también y sobre todo, por la contención política de los salarios y la pérdida del poder de compra que impide adquirir al menos la canasta alimen taria básica (CBA). Recordemos que la CBA es aproximadamente el 47% duda de su certeza o exactitud, el vacío de otras fuentes accesibles nos obliga a tomarlas como referencia comparativa.

480

ALEJANDRO VILLAMAR C., ALEJANDRO QUIROZ SORIANO

del costo de la canasta básica calculada por las líneas de bienestar mínimo del CONEVAL (Consejo Nacional de Evaluación de las Políticas de Desarrollo Social). GRÁFICA 7

BRECHA CRECIENTE ENTRE EL VALOR DEL SALARIO MÍNIMO GENERAL (SMG)

2016

2014

2012

2010

2008

2006

2004

2002

2000

1998

1996

1994

1992

Y LA CANASTA BÁSICA ALIMENTARIA DE CONEVAL 1 000 900 800 700 600 500 400 300 200 100 0

Índice de la canasta alimentaria de Ceneval Índice del salario mínimo ponderado 2.00 1.80 1.60 1.40 1.20 1.00 0.80 0.60 0.40 0.20 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

0.00

1 SMG 3 SMG

2 SMG CBA

Nota: la Canasta Alimentaria Urbana que tomamos como referencia, forma parte de la Canasta Básica calculada por CONEVAL, es un promedio de 46 % en el periodo 1993-2017 Coneval. Y el valor del salario mínimo es retomado de la CONSAMI. FUENTE: original A.Villamar, 2017, construida a partir de valores anuales de las dependencias citadas: <http://www.coneval.org.mx/Medicion/MP/Paginas/Lineasde-bienestar-y-canasta-basica.aspx>, <http://www.conasami.gob.mx/trans_foca lizada_series.html>.

CRÍTICA Y ALTERNATIVA A LA POLÍTICA PESQUERA

481

Es conveniente resaltar que el costo mensual de la CBA es calculada para una persona, así que la brecha es aún más grande para un hogar común de una pareja con dos hijos. La gráfica ilustra cómo en los últimos años ya ni dos SMG alcanzan para comprar la CBA, y tres SMG sólo cubren el costo de una canas ta básica. El discurso de combate a la pobreza de los productores pesqueros, pescadores, acuicultores y obreros de la transformación se contradice abiertamente o en extremo con los registros oficiales. Las condiciones de marginación, pobreza y desigualdad extrema de los productores pesqueros y acuícolas ha sido una constante histórica en México reconocida oficialmente, pero ha sido trans formada principalmente en retórica por el discurso, la política y las acciones oficiales. Es cierto que ha habido excepcionales momentos de acción acer tada, como por ejemplo, reconocerles a los pescadores su posición y papel estratégico para la defensa de la soberanía de la República en medio del clima que antecedió a la expropiación —o recuperación— petrolera y de la Segunda Guerra Mundial (mediante el decreto cardenista), de derecho exclusivo de extracción de siete especies valiosas hasta la actualidad y la creación de distintas instituciones relacionadas específicamente con la pesca en las décadas de los años sesenta a ochenta, para después —bajo la polí tica y estrategia neoliberal— debilitarlas, privatizarlas o desaparecerlas (véa se el apartado de recursos públicos pocos y mal gastados). Si desde la década de los años sesenta la investigación sobre los “recursos pesqueros” estuvo vinculada a la actividad extractiva de los pescadores y a la actividad acuícola de los campesinos, fue en la década de los años ochenta cuando se produjeron trabajos que dieron cuenta creativa de la vida y con diciones socio culturales de marginación y pobreza prevalecientes en la inmensa mayoría de las comunidades pesqueras del país.9 Sin embargo, los resultados de estas valiosas investigaciones quedaron en el olvido, y 30 años después poco ha cambiado.10 9 Un importante colectivo recorrió el país y lo reflejó en una histórica colección de trabajos. Por citar un ejemplo véase: Luis María Gatti (1986), Los pescadores de México: la vida en un lance, México, CIESAS (Cuadernos de la Casa Chata 110, serie Los pescadores de México, vol. 1), pp. 129. Otro muy destacable esfuerzo civil de la década de los noventa fue el inicio de la construcción de la Red Nacional de Pescadores Ribereños, al término del Primer Encuentro Nacional de Pes cadores Ribereños, realizado en Lázaro Cárdenas, Michoacán y en Petacalco, Guerrero, en enero de 1993. Un segundo encuentro nacional se realizó en abril de 1995 en Alvarado, Veracruz. Un testimonio documental se encuentra en: David Aburto y Cayetano Uscanga, El movimiento de pescadores ribereños y de aguas interiores en Veracruz, El Jarocho Verde 10, 01/03/1999, disponible en <http://www.lavida.org.mx/sites/default/files/201308/10.08%20EL%20MOVIMIENTO%20 DE%20PESCADORES%20RIBEREN%CC%83OS%20EN%20VERACRUZ.pdf>. 10 En los pasados 17 años se han documentado una gran diversidad de testimonios e inves tigaciones sobre las condiciones de vida marginal y los esfuerzos por visibilizar la discriminación de género, de las comunidades indígenas y locales ribereñas y pescadoras. Entre esos testimonios

482

ALEJANDRO VILLAMAR C., ALEJANDRO QUIROZ SORIANO

GRÁFICA 8

REMUNERACIONES POR MES POR PERSONA EN LA PESCA POR TAMAÑO DE UNIDAD ECONÓMICA Y POR REGIONES

Nacional Pacífico

501 a 1,000

251 a 500

101 a 250

501 a 1,000

251 a 500

101 a 250

51 a 100

31 a 50

21 a 30

16 a 20

Golfo y Caribe Interior

11 a 15

6 a 10

3a5

4 500 4 000 3 500 3 000 2 500 2 000 1 500 1 000 500 0

0a2

Nacional Pacífico

51 a 100

31 a 50

21 a 30

16 a 20

11 a 15

6 a 10

3a5

1 800 1 600 1 400 1 200 1 000 800 600 400 200 0

0a2

(1998 Y 2003)

Golfo y Caribe Interior

FUENTE: original A. Villamar, 2017, construida con datos de Censos Económicos 1999, INEGI. véase: Lourdes Godínez, María Montes, Margarita Montes y Verónica Vázquez García (2004), “La pesca indígena de autoconsumo en Veracruz. Papel en la dieta y división genérica del trabajo”, en Estudios Sociales: Revista de Investigación Científica, vol. 12, núm. 24, pp. 91-121, disponible en <https://www.researchgate.net/publication/28125949_La_pesca_indigena_de_autoconsu mo_en_Veracruz_Papel_en_la_dieta_y_division_generica_del_trabajo>.

CRÍTICA Y ALTERNATIVA A LA POLÍTICA PESQUERA

483

Así, la inercia y la lógica neoliberal de las administraciones nacionales y sectoriales de los pasados 30 años no son ninguna garantía de cambio, como se muestra a continuación. Desigualdad sistémica en la pesca y la acuicultura, a nivel nacional, regional, local y al interior de las mismas pes querías. La desigualdad de ingreso entre organizaciones de distinto tamaño y regiones del país en 1998 como en 2003, da un panorama de la enorme diversidad de carencias y marginaciones. GRÁFICA 9

REMUNERACIONES AL TRABAJADOR RESPECTO DEL SMG EN DIFERENTES PESQUERÍAS 5.0 4.5 4.0 3.5 3.0 2.5 2.0 1.5 1.0 0.5 0.0

Camcultura

Total 4.50 4.00 3.50 3.00 2.50 2.00 1.50 1.00 0.50 0.00

Piscicultura Camarón Escama y O. Túnidos

Micro

Nal.

1999

Micro

2004

Pequeña

2009

Sardina

Estrato agrupado

Mediana

Grande

2014

FUENTE: original A. Villamar, 2017, construida con datos de Censos Económicos 1999, INEGI.

Desigualdad y remuneración diaria al productor respecto del SMG y el ta maño de la unidad económica. Más del 90% de los trabajadores de la pesca, con un 1.5 salarios mínimo general, no pueden adquirir la Canasta Alimentaria

484

ALEJANDRO VILLAMAR C., ALEJANDRO QUIROZ SORIANO

CUADRO 4

REMUNERACIÓN RESPECTO DE SMG POR PESQUERÍA Y TAMAÑO DE LA UNIDAD ECONOMICA EN 2013

Escama CamPiscicultura Camarón y O. cultura

Túnidos

Sardina

Total

2.3

1.9

1.4

1.8

4.1

4.3

Micro

1.4

1.5

1.3

1.2

4.6

Pequeña

2.5

3.3

1.4

1.9

2.8

1.4

Estrato agrupado

2.7

1.5

4.4

FUENTE: original A. Villamar, 2017, construida con datos de Censos Económicos 1999, INEGI.

CUADRO 5

TRABAJADORES QUE RECIBIERON REMUNERACIÓN POR DEBAJO DE 2 SMAG EN 2013 Núm. de personas

% de trabajadores

Núm. SMG

Micro sin sardina

77,841

43.7

1.32

Pequeña

82,292

46.2

1.70

2,873

1.6

1.50

163,006

91.6

1.43

Estrato agrupado Total

FUENTE: original A. Villamar, 2017, construida con datos de Censos Económicos 2004, INEGI y CONESAMI.

GRÁFICA 10

PORCENTAJE DE LOS TRABAJADORES CON MENOS DE 2 SMG

1.6 43.7 46.2

Micro sin sardina

Pequeña

Estrato agrupado

FUENTE: original A. Villamar, 2017, construida con datos de Censos Económicos 2014, INEGI y CONESAMI.

CRÍTICA Y ALTERNATIVA A LA POLÍTICA PESQUERA

485

Mínima Rural, diseñada por el CONEVAL para un hogar de cuatro perso nas. La remuneración recibida en 2013 sólo alcanzaba para adquirir el 42% del costo de esa canasta, y mucho menos adquirir la canasta básica mínima (integrada por la Canasta Alimentaria y no Alimentaria), cuyo costo es lige ramente el doble del costo de la canasta alimentaria. La ONU ha definido a la pobreza como: [...] la condición caracterizada por una privación severa de necesidades hu manas básicas, incluyendo alimentos, agua potable, instalaciones sanitarias, salud, vivienda, educación e información.

¿A qué responde la pobreza y la desigualdad generalizada entre pescado res y acuicultores de México? A nivel internacional y nacional se ha llegado al consenso de que es un problema multidimensional, pero eso no es obs táculo para señalar que su erradicación sólo se puede alcanzar cambiando la actual política socioeconómica general y sectorial. A diferencia de opiniones interesadas y/o superficiales de que hay “baja rentabilidad en la mayoría de las pesquerías, conforme concluyen estudios del ITAM” (Canaipesca, 2013)11 y, por tanto, es causa de los bajos ingreso de los pescadores y acuicultores del país. He aquí cómo en los últimos 15 años se ha distribuido el valor agregado censal bruto y lo obtenido en la actividad entre los trabajadores y los dueños del capital, tanto a nivel nacional y por grandes pesquerías. El excedente de explotación (del trabajo) o “de operación”, como les gusta nombrarlo en el INEGI —por pesquerías y estratos—, así como en el proce samiento, se ha ubicado por encima del 70% del valor agregado bruto censal (uno de los niveles más altos de todos los sectores de la economía nacio nal). Mientras que la “rebanada del pastel” que han recibido los productores, además de ubicarse entre las más bajas del país, ha declinado en el periodo de 15 años que abarcan los datos de los censos económicos usados, o al me nos estancado en los pasados 23 años, conforme a la serie de INEGI ilus trada en la caída del valor agregado bruto de la pesca. La relación ingreso/gasto registrado por los censos económicos de INEGI demuestra que la pesca y las principales pesquerías siguen siendo altamen te rentables. Todas se ubican por encima del cociente 1, o sea que los ingresos han resultado mayores a los gastos. Y la pesquería de peces, crustáceos, mo luscos y “otros” son los que han tenido mayor magnitud. 11 CANAIPESCA, Diagnóstico en Ciencia,Tecnología e Innovación. Foro de Ciencia y Tec nología para el Desarrollo de una Pesca y Acuacultura Sustentable, 30 de octubre de 2013, disponible en <http://www.senado.gob.mx/comisiones/pesca/foros/docs/p2_1_301013.pdf>.

486

ALEJANDRO VILLAMAR C., ALEJANDRO QUIROZ SORIANO

GRÁFICA 11

PARTICIPACIÓN PORCENTUAL DEL EXCEDENTE Y REMUNERACIONES EN VAB, A NIVEL NACIONAL Y POR PESQUERÍAS, Y PARTICIPACIÓN PORCENTUAL DEL EXCEDENTE Y REMUNERACIONES EN VAB, A NIVEL NACIONAL Y EN LA PESQUERÍA DE ESCAMA Y OTROS 90.0 80.0 70.0 60.0 50.0 40.0 30.0 20.0 10.0 0.0

1999

2004

Pesca Exced

2009

2014

Pesca-Rem

90.0 80.0 70.0 60.0 50.0 40.0 30.0 20.0 10.0 0.0 Pesca Exced

Pesca-Rem

1999

2004

Escama y O. Exc

2009

Escama y O R

2014

FUENTE: original A. Villamar, 2017 cacluclada a partir de Censos Económicos, INEGI, varios años.

De manera similar al cociente ingreso/gasto, el indicador de la relación entre la inversión neta (inversión menos depreciación) y el valor de la pro ducción obtenida a nivel nacional y en acuicultura y pesquerías mayores,12 muestra niveles de alta rentabilidad y decreciente inversión neta para ob tener mayor valor de la producción; situación envidiable para la patronal de otros sectores económicos del país. 12 Según declaración oficial: “CANAINPESCA, op. cit. Sus socios representan el siguiente porcentaje de las flotas de: Camarón de altamar 60%, de Sardina 90%; de Atún 95%, de Pelágicos mayores 45%, de Escama 70%, y de Calamar 40%”.

CRÍTICA Y ALTERNATIVA A LA POLÍTICA PESQUERA

487

GRÁFICA 12

RELACIÓN INGRESO/GASTO CENSAL Y PROPORCIÓN % DE LA INVERSIÓN NETA RESPECTO AL VALOR DE LA PRODUCCIÓN 3.50 3.00 2.50 2.00 1.50 1.00 0.50 0.00

11411 Pesca Peces y Otros

2004 80 70 60 50 40 30 20 10 0 -10

Pesca

Túnidos

2009

Camarón Túnidos

1999

Camarón

Sardina y a.

2004

Sardina y a.

2014

Pesces y O.

2009

Camcultivo

Pisci cultura

2014

FUENTE: original A. Villamar, 2017 a partir datos de los Censos Económicos 2014, Resultados definitivos, Censos Económicos1999, INEGI.

AUNQUE NO SE LES VEA, LAS PESCADORAS EXISTEN Y SE EMPODERAN

En contraste con la alta rentabilidad para el capital en la pesca, la marginación, discriminación y pobreza que las mujeres padecen, sigue dominando en muchos espacios de la actividad pesquera y acuícola, incluyendo los valiosos censos económico donde el creciente trabajo y actividad de las mujeres en la pesca y la acuicultura (en la poscaptura, procesamiento, comercialización y la reproducción social) se invisibiliza o se registra de manera mínima. Se

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registra a grandes rasgos en el Censo Económico 2014, el número de mujeres dependientes de las unidades económicas (27% del total como la proporción más alta en las unidades micro de piscicultura; y 0.9% la cifra más baja en las unidades medianas de pesca de camarón); en contraste, resaltan las mayores cifras de participación de las mujeres en los trabajos no remunerados (67% en la unidades medianas de camarón, 50% en las unidades grandes de atún, y en muchas otras pesquería de las tres variantes de tamaño con niveles por encima de 25%). Consecuentemente, las cifras porcentuales de mujeres que son remuneradas son las más bajas (6% en la pesca y 12% en la acuicultura). Pero no se tiene acceso público al salario o remuneración que las mujeres reciben, ni a nivel nacional, mucho menos a nivel de pesquería o localidad. Así, el vacío de información también des valora el trabajo de las mujeres pescadoras y trabajadoras. Ha sido el creciente número de investigaciones civiles y académicas13 las que dan testimonio local detallado de la situación y papel que las mujeres pes 13 L.M. Bozadas Robles, “Mujeres pescadoras: La política de equidad de género a debate”, ponencia citada en la Relatoría de la reunión sobre Problemática que enfrentan los Pescadores, realizada en Veracruz. Hipólito Rodríguez, “Pesca”, en EL Jarocho Verde 2, Veracruz, 21/03/1993, disponible en <http://www.lavida.org.mx/sites/default/files/201308/5%2C6.08%20PESCA.pdf>. Graciela Pereira (2002), “Women in Fisheries in Latin America”, Global Symposium on Women in Fisheries at the Sixth Asian Fisheries Forum, Kaohsiung, INFOPESCA, Uruguay, disponible en <http://pubs.iclarm.net/resource_centre/WF_328.pdf>. Laura Vidal Fernández, Esperanza Tuñón Pablos, Martha Rojas Wiesner y Ramfis Ayús Reyes (2002), “De Paraíso a Carolina del Norte. Redes de apoyo y percepciones de la migración a Estados Unidos de mujeres tabasqueñas despulpadoras de jaiba”, en Migraciones Internaciona les, vol. 1, núm. 2, El Colegio de la Frontera Norte, disponible en <http://www.redalyc.org/ html/151/15101202/>. Ana Gavaldón (2004), “Género, pesquerías e instituciones: estudios de caso en un puerto de Yucatán”, tesis de maestría, Centro de Investigación y Estudios Avanzados IPN, Mérida Yucatán, disponible en <http://www.ecologiahumana.mda.cinvestav.mx/images/egresados/03Te sis AnaGavaldon.pdf>. Ana Gavaldón y Julia Fraga (2004), “Nuevos esquemas de uso y acceso a los recursos marinos: el enfoque de género”, en 1a Conferencia de Pesquerías Costeras en América Latina y el Caribe, Mérida, México, disponible en <http://www.mda.cinvestav.mx/eventos/Coastfish2007/Contribu ciones/CFE78_C_Gavaldon_&_J_Fraga_(Mexico).pdf>. Lisa Avigdor Liguori (2005), “The Role of Women in the Social and Ecological Resilience of San Felipe’s Fisheries”, tesis de maestría, Canada, University of British Columbia, disponible en <https://open.library.ubc.ca/cIRcle/collections/ubctheses/831/items/1.0092471>. Emilio Godoy (2011), “Pescadoras mexicanas a la captura del cambio climático”, informe, disponible en <http://www.ipsnoticias.net/2011/08/pescadoras-mexicanas-a-la-captura-delcambio-climatico/>. Ana Gavaldón y Julia Fraga (2011), “Rompiendo esquemas tradicionales en la pesca artesa nal: las mujeres trabajadoras del mar”, en Graciela Alcalá (coord.), Pescadores en América Latina y el Caribe: espacio, población, producción y política, San Felipe, Yucatán, Universidad Nacional Autónoma de México. pp. 15-47.

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cadoras y trabajadoras en la red de actividades pesqueras y acuícolas, de las transformaciones culturales que se suscitan en hombres y mujeres bajo pro cesos de empoderamiento, y de la necesidad de acabar con la política oficial y la cultura de invisibilizarlas, que le da continuidad al modelo de dominio y control que termina favoreciendo la reproducción del modelo prevaleciente, injusto, arcaico y violatorio de los derechos humanos. La fuerza de los hechos y los argumentos y propuestas surgidos de las mu jeres de las comunidades pesqueras son la antítesis del discurso oficial re tórico y falso de Conapes,14 y de las senadoras y senadores oficialistas,15 que en vez de apoyo a las mujeres pescadoras y a las trabajadoras del sector, son rémoras a su autonomía. Por todo lo anterior, hoy la retórica oficial se vuelve a confrontar con los compromisos adquiridos y ratificados en diversos acuerdos y recomenda ciones internacionales. Desde el capítulo 3 de la Agenda 21 de 1992 —de desarrollo sustentable y de lucha y erradicación de la pobreza—, los compro misos promovidos en la Declaración de Cancún surgida en la Conferencia Internacional sobre la Pesca Responsable, celebrada en 1992 en Cancún Alejandra Navarro Smith (2008), “Cucapás, derechos indígenas y pesca. Dilemas del sistema productivo pesquero vis a vis las políticas de conservación de las especies en el Golfo de Califor nia”, en Revista Chilena de Antropología Visual, pp. 171-196, disponible en <http://www.rchav. cl/imagenes12/imprimir/navarro_imp.pdf>. Práxedes Muñoz-Sánchez y Jorge Luis Cruz-Burguete (2013), “Identidades y tendencias migratorias desde la pesca en Chiapas y Tabasco”, en Convergencia, vol. 20, núm. 63, sep./dic., Toluca, disponible en <http://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1405-143 52013000300009>. Mariana Báez Ponce y Erin I.J. Estrada Lugo (2014), “Miradas desde el humedal. Fotografía participativa con pescadoras y pescadores del sistema lagunar de Alvarado”, en Culturales, vol. 2, núm. 1, pp. 9-48, disponible en <http://www.redalyc.org/pdf/694/69431483001.pdf>. Alejandra Perea-Blázquez, María Teresa Munguía-Gil y Fátima Flores-Palacios (2015), “Muje res pescadoras; empoderamiento y nuevas prácticas desde un análisis del ecosistema costero, disponible en <http://sociologia-alas.org/acta/2015/GT-14/Mujeres%20pescadoras;%20empodera miento%20y%20nuevas%20pr%C3%A1cticas%20desde%20un%20an%C3%A1lisis%20del%20 ecosistema%20costero.docx>. Alejandra Perea Blázquez y Fátima Flores Palacios (2016), “Participación de las mujeres en la pesca: nuevos roles de género, ingresos económicos y doble jornada”, en Sociedad y Ambiente, año 4, vol. 1, núm. 9, noviembre de 2015-febrero de 2016, disponible en <http://www.cobi.org. mx/wp-content/uploads/2016/03/2016-Perea-Bl%C3%A1zquez-Participaci%C3%B3n-de-lasmujeres-en-la-pesca.pdf>. 14 El Gobierno de la República ha invertido 880 millones de pesos en proyectos para mujeres, con un beneficio directo a más 11 mil involucradas en la pesca y la acuacultura. Inversión de 880 millones de pesos en proyectos pesqueros y acuícolas. Agencias - 24 Julio 2017, 02:28 pm, disponible en <http://www.uniradionoticias.com/noticias/mexico/487586/inversion-de880-millones-de-pesos-en-proyectos-pesqueros-y-acuicolas.html>. 15 La inclusión de las mujeres en el sector pesquero, Senadora Diva Hadamira Gastelum, 27 julio, 2017, disponible <https://www.inforural.com.mx/la-inclusion-de-las-mujeres-en-el-sectorpesque ro/>. Informe anual de actividades de la Comisión de Pesca y Acuacultura, noviembre 2017.

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(México), dio origen al Código de Conducta para la Pesca Responsable de 1995, de la FAO,16 donde el primer objetivo del Código es: a. establecer principios, de conformidad con las normas del derecho inter nacional pertinentes, para que la pesca y las actividades relacionadas con la pesca se lleven a cabo de forma responsable, teniendo en cuenta todos los aspectos biológicos, tecnológicos, económicos, sociales, ambientales y comer ciales pertinentes.

Hasta los recientes (2015) Objetivos de la Agenda 2030, cuyo primer objetivo de los 17 asumidos es: poner fin a la pobreza en todas sus formas y en todo el mundo.17 Aún más, estos compromisos se desarrollaron en 2015, de manera espe cífica para el espacio de la actividad pesquera y acuícola en las Directrices voluntarias para garantizar la pesca sostenible en pequeña escala en el contexto de la seguridad alimentaria y la erradicación de la pobreza (Directrices SSF).18 CRISIS EN EL MONTO Y MANEJO DE LOS RECURSOS PÚBLICOS DESTINADOS AL SECTOR PESQUERO Y A SU ADMINISTRACIÓN A inicio de la década de los sesenta y antes de la crisis del llamado modelo de substitución de importaciones, la política pesquera oficial reconoció la necesidad de establecer una planificación de crecimiento, creando una in fraestructura institucional que abarcó la institución científica, la educativa, la paraestatal productiva y comercializadora, y de financiamiento.19 Tal 16 FAO (1995), Código de conducta para la pesca responsable, disponible en <http://www.fao. org/docrep/005/V9878S/V9878S00.HTM>, <http://www.fao.org/tempref/docrep/fao/005/v9878s/ v9878s00.pdf>. 17 CEPAL, Resolución 70/1 “Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible”, en Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Una oportunidad para Amé rica Latina y el Caribe, disponible en <http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/ 40155/S1700334_es.pdf?sequence=10&isAllowed=y>. Foro de los Países de América Latina y el Caribe sobre el Desarrollo Sostenible (2017), “Con clusiones y Recomendaciones acordadas entre los gobiernos reunidos en la primera reunión del Foro de los países de América Latina sobre el Desarrollo Sostenible. Foro de los Países de Amé rica Latina y el Caribe sobre el Desarrollo Sostenible”. Primera Reunión - Ciudad de México, 26 a 28 de abril de 2017, disponible en <https://foroalc2030.cepal.org/2017/sites/default/files/ 1fororegional-conclusiones-recomendaciones_orig_3mayo.pdf>. 18 Food and Agriculture Organization of the United Nations Rome (2015), Voluntary Guide lines for Securing Sustainable Small-Scale Fisheries in the Context of Food Security and Poverty Eradication, disponible en <http://www.fao.org/3/a-i4356en.pdf>. 19 Secretaría de Pesca e IIJ-UNAM (1984), Ejemplos del testimonio documental del proceso son: Memoria de la Reunión Nacional sobre Legislación Pesquera, abril, 1983, disponible en <https:// archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/2/988/1.pdf>.

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GRÁFICAS 13

LOS RECURSOS PÚBLICOS DESTINADOS A LA ACTIVIDAD PESQUERA Y ACUÍCOLA EN MÉXICO (A PESOS CONSTANTES DE 2000) 7 000 000 6 000 000 5 000 000 4 000 000 3 000 000 2 000 000

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1 000 000

6 000 000 5 000 000 4 000 000 3 000 000 2 000 000 1 000 000

Financiamiento

2016

2014

2012

2010

2008

2006

2004

2002

2000

Gasto PEF

FUENTE: original A. Villamar y A. Quiroz, 2017, construida con datos oficiales en pesos corrientes de Datos Anuales del Presupuesto de Egresos de la Federación PEF-SHCPHCDD; Anuario Estadistica de Pesca de varios años, Bancomext y Fira; Y ; disponibles en <https://www.gob.mx/conapesca/documentos/anuario-estadistico-de-acuacultura-ypesca>. BANCOMEXT Informe de Rendición de Cuentas de la Administración Pœblica Federal 2006-2012, disponible en <http://www.bancomext.com/wp-content/uploads/2015/03/ IRC_BANCOMEXT_1.pdf>. Informes de Acuatividades Anuales FIRA, disponible en <https://www.fira.gob.mx/ http://www.pef.hacienda.gob.mx/es/PEF>. R. Arturo Román Alarcón (2013), La pesquería de camarón en el puerto de Mazatlán, 19361982, Universidad Autónoma de Sinaloa, La Empresa Pública Pesquera, disponible en <https:// archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/ 2/988/11.pdf>.

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política fue abandonada a finales de los ochenta de manera acentuada con la adopción de la política de ajuste estructural que recomendaron la dupla FMI-BM, y en los noventa con los compromisos derivados del TLCAN. A partir del sexenio de Felipe Calderón decreció el monto total de recur sos destinados al sector pesca, y aún con ligero aumento en los últimos años no ha recuperado su nivel máximo anterior. A la vez se dio un retroceso institucional y en el destino de los créditos: extinguieron el papel de Bancomext, y la cartera de Fira prácticamente desapareció transfiriendo la función al Fopesca;20 se castigó el financiamiento a la flota de altura y a la pesca ribereña, y se premiaron los cultivos de camarón y otros; en tanto que el monto a la administración (Conapesca e Inapesca) se mantuvo con altiba jos, pero en una proporción excesivamente alta (34% del total destinado al sector). Los montos destinado a Conapesca son similares a los destinados a finan ciar la acuicultura (destacadamente a la camaronicultura); en tanto que los montos destinados al Inapesca han sido similares a los bajos montos de crédito a la pesca ribereña, excepto en los tres últimos años cuando se ha dado un aumento a los recursos, y sólo por información verbal se sabe de la es cases tradicional de financiamiento oficial a la pesca ribereña. Recordemos que en la pesca ribereña se ubica casi la mitad del total de pescadores registrados del país, con mayor cantidad en los estados del SurSureste. La política de abandono crediticio a este segmento, donde se ubican los pescadores más marginados, acentúa la necesidad de usar una variedad de fuentes informales, como también sucede en la mayoría de las empresas del país cuando ni la banca comercial ni la del desarrollo cumplen con su papel, tal como lo registra el Banxico.21 Entre los pescadores, las fuentes co munes a las que se ven obligados a usar son desde los prestamos familiares o vecinos, los usureros,22 a los poderosos proveedores muchos de ellos coR. Arturo Román Alarcón, “El financiamiento de la banca de desarrollo en el traspaso de la flota camaronera de los armadores a las cooperativas de Mazatlán, 1981-1982”, disponible en <www.economia.unam.mx/cladhe/registro/ponencias/160_abstract.doc>. S.A. Guzmán del Proo (2012), “Origen y remembranza histórica del Instituto Nacional de Pesca”, en Ciencia Pesquera, vol. 20(2), pp. 3-7, disponible en <http://www.inapesca.gob.mx/ portal/documentos/publicaciones/REVISTA/Nov12/Prologo.pdf>. 20 Con la desaparición de la función de Bancomext y de Fira, la información desglosada para los últimos años no está disponible para el público, sólo se reportan montos totales de Fonpesca. 21 Como ejemplo véase el más reciente boletín: BANXICO (17 de noviembre de 2017), “Evo lución del Financiamiento a las Empresas durante el trimestre julio-septiembre de 2017”, disponi ble en <http://www.banxico.org.mx/informacion-para-la-prensa/comunicados/sector-finan ciero/financiamiento-empresas/%7B021FF28E-1398-7A0B-93EB-132392B276BF%7D.pdf>. 22 La diferencia entre los usureros locales y la usurera banca comercial es que mientras éstos tienen tasas de interés actuales cerca del 30% y comisiones y gastos cercanos al 40% (Banxico, op. cit.) los usureros los duplican o triplican.

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GRÁFICA 14

FINANCIAMIENTO AL SECTOR PESQUERO POR FIRA–FOPESCA Y BANCOMEXT Y GASTO PRESUPUESTAL A CONAPESCA E INAPESCA (MILES DE PESOS CONSTANTES DE 2000) 2 500 000 2 000 000 1 500 000 1 000 000

Captura */ Acuacultura

Pesca ribereña Conapesca

2017

2016

2015

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

500 000

Pesca de altura Inapesca

FUENTE: original A. Villamar y A. Quiroz, 2017, construida con datos oficiales en pesos corrientes de Anuario Estadistica de Pesca de varios años, Bancomext y Fira; Y Datos Anuales del Presupuesto de Egresos de la Federación PEF-SHCP-HCDD; dis ponibles en <https://www.gob.mx/conapesca/documentos/anuario-estadistico-deacuacultura-y-pes ca>. BANCOMEXT Informe de Rendición de Cuentas de la Administración Pública Federal 2006-2012, disponible en <http://www.bancomext.com/wp-content/uploads/2015/03/ IRC_BAN COMEXT_1.pdf>. Informes de Acuatividades Anuales FIRA, disponible en <https://www.fira.gob.mx/http://www.pef.ha cienda.gob.mx/es/PEF>.

merciantes que terminan siendo palanca de control del precio del producto “a primera mano” y determinantes económicos, financieros e incluso polí tico de los pescadores abandonados por la política “publica”. Véase el papel de la Central de Abasto Pesquero de la Viga en materia de precios de los productos pesqueros, mencionado anteriormente en la oferta de alimentos pesqueros al país. SOBRE LA INEFICIENCIA, BUROCRATIZACIÓN E INCAPACIDAD DEL APARATO ADMINISTRATIVO

Comisión Nacional de Pesca y Acuacultura La actual Comisión Nacional de Pesca y Acuacultura es lo que queda de lo que fue la administración pública creada entre los años setenta y ochenta para promover el desarrollo pesquero y acuícola. Las actividades de la CONA

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PESCA están sujetas a las políticas delegaciones de la SAGARPA, y ha perdido atribuciones y capacidades institucionales. Actualmente en la CONAPESCA laboran 1 098 empleados, de los cuales cerca de 670 son trabajadores de base, muchos de ellos sin capacitación e insuficientes si se les compara con los aproximadamente 4 800 trabajadores de base que laboraban en la Secre taría de Pesca hasta 1996. • Un abismo entre la retórica discursiva y la realidad

La CONAPESCA afirma que […] la política nacional de aprovechamiento y productividad sustentable pesquera y acuícola a fin de mejorar las condiciones e ingresos económicos de los pescadores y acuicultores del país, mediante el fomento y promoción, de la producción, industrialización y comercialización de los productos pesqueros.

Esto se basa en el Código de Conducta para la Pesca Responsable y un análisis serio permite ver que sus propósitos no son coherentes con el Código. Un elemento central de su programa sexenal es el ordenamiento pesque ro, con el cual se pretender integrar el conjunto de instrumentos y normas cuyo objeto es autorizar, regular y administrar el acceso a los recursos y el esfuer zo pesquero en las pesquerías y en la producción acuícola. Sin embargo, en sus programas anuales de ordenamiento entre 2011 y 2015, sólo avanzó en la transferencia de recursos para que centros de investigación como el INAPES CA realizaran estudios para la elaboración de planes de manejo, y en la in tegración vertical y clientelar de los representantes formales de productores en los órganos de consulta y control del ordenamiento. La Auditoría Superior de la Federación indicó en 2015 que, según la CO NAPESCA, […] el programa de Ordenamiento Pesquero de 2007 a 2014 atendió el 83.6% de unidades pesqueras y acuícolas en el país […] pero los sistemas de información de la SAGARPA y la CONAPESCA no permitieron identificar el costo de la implementación de sus acciones, y carecieron de información sistematizada del ordenamiento pesquero y acuícola.23

Es decir, persisten las deficiencias y la falta de confiabilidad de los siste mas de información y control de las metas programadas; el caso extremo es el registro de la producción pesquera, la CONAPESCA carece de perso 23 Informe de la Auditoria Superior de la Federación al Congreso de la Unión, Auditoría Comisión Nacional de Pesca y Acuacultura, Programa de Sustentabilidad de los Recursos Na turales, Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2013.

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nal e infraestructura informática para recabar la información en tiempo real, los pescadores llenan a discreción y entregan semanal o mensualmente sus guías y reportes de capturas, y la autoridad carece de instrumentos de veri ficación en puertos y costas. Otro rezago en el ordenamiento es la permanencia de procedimientos discrecionales para la autorización y asignación de permisos y concesiones de pesca y acuacultura, que aún después de las regulaciones establecidas en la nueva Ley de Pesca y Acuacultura Sustentable, mantiene vacíos legales que permiten la corrupción en la CONAPESCA-SAGARPA. Sobre el Programa de Fomento a la Productividad Pesquera y Acuícola (PFPPA) —cuyos fines formales son la capitalización pesquera y acuícola otorgando incentivos económicos para la renovación y reparación de artes de pesca y embarcaciones, subsidios en combustibles a la pesca y electri cidad a las granjas acuícolas, y apoyos para mejorar las prácticas pesqueras y la producción como PROPESCA—, según cifras de la CONAPESCA, entre 2001 y 2014 sólo atendió al 58.2% de la población objetivo, aunque un eva luador independiente señaló que los alcances fueron mucho menores, por ejemplo en recambio de motores fue cercano al 30%24 obviamente, la CO NAPESCA oculta que persisten los vicios clientelares y que los fondos gubernamentales terminan subsidiando a su clientela política y a los grupos empresariales más fuertes. Con relación al Programa de inspección y vigilancia pesquera y acuícola, la CONAPESCA presume contar con el Sistema de Monitoreo Satelital de Embarcaciones Pesqueras (SISMEP) —una herramienta informática de vanguardia— y haber consolidado la vigilancia con la Secretaría de Marina (SE MAR), pero es paradójico que la producción pesquera no regulada y no registrada sea cada año mayor. Según la ASF, ni la SEMAR ni la CONAPESCA: […] tienen información consolidada sobre sus acciones, ni cuentan con diagnósticos sobre esta la pesca ilegal, no regulada y no registrada, los siste mas de información, monitoreo y control de la SAGARPA, la SEMAR y la CONAPESCA no fueron confiables para determinar su contribución en el combate a la pesca ilegal.25 24 Francisco Javier Martínez Cordero (2012), Evaluación externa del componente de sustitu ción de motores marinos ecológicos, SAGARPA-CONAPESCA, Consultor evaluador principal, Miroslava Vivanco Aranda y Edgar Sánchez Zazueta, colaboradores, disponible en <http://www. sagarpa.gob.mx/programas2/evaluacionesExternas/Lists/Otras%20Evaluaciones/Attach ments/25/Evaluaci%C3%B3n%20Externa%20del%20Componente%20de%20Sustituci%C3 %B3n%20de%20Motores%20Marinos%20Ecol%C3%B3gicos.pdf>. 25 ASF Comisión Nacional de Acuacultura y Pesca, Programa de Apoyo a la Infraestructura Pes quera y Acuícola, Auditoría de Desempeño: 12-0-08I00-07-0197 DE-019, disponible en <http:// www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2012i/Documentos/Auditorias/2012_0197_a.pdf>.

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Sobre el Programa de sanidad, inocuidad y calidad de los productos pesqueros, el Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad de los Ali mentos de la SAGARPA, no ha desarrollado plenamente los instrumentos regulatorios para asegurar que los productos pesqueros sean inocuos y no dañen la salud. En este sentido, la ASF también mencionó: De 2001 a 2014, el SENASICA no dispuso de información respecto de la calidad de los productos pesqueros y acuícolas […] el SENASICA visitó para su verificación el 0.3% de las unidades acuícolas […] Durante el periodo 2001-2014, se registraron 36 enfermedades que afectaron a los productos pesqueros y acuícolas, —sobre todo a los cultivos industriales de camarón— de manera reiterada; no obstante, el SENASICA careció de estadísticas sobre el número de brotes que ocurrieron.

El diagnóstico general de la CONAPESCA indica graves deficiencias y fracasos en la labor de una institución gubernamental, y el incumplimiento de los programas y mandatos señalados en la ley. Instituto Nacional de Pesca La institución nacional base para establecer los fundamentos científico téc nicos para la gestión pesquera formal, el Instituto Nacional de Pesca (INA PESCA), ha sido debilitado por la pérdida de autonomía relativa para realizar su labor y actualizar su enfoque sobre la investigación científico-técnica sobre los bienes pesqueros y acuiculturales. La pérdida sensible de más de 60% de sus profesionales, de infraestructura y presupuesto en los pasados 16 años, han atentado contra el cumplimiento de sus atribuciones de Ley: […] encargado de dirigir, coordinar y orientar la investigación científica y tecnológica en materia de pesca y acuacultura […] Coordinar la formulación e integración del Programa Nacional de Investigación Científica Tecnológi ca en Pesca y Acuacultura […] de la integración y funcionamiento de la Red Nacional de Información e Investigación en Pesca y Acuacultura […] la expedición y actualización de la Carta Nacional Pesquera y la Carta Nacional Acuícola […] Su contenido será vinculante en la toma de decisiones de la autoridad pesquera en la adopción e implementación de instrumentos y Comisión Nacional de Acuacultura y Pesca, Programa de Sustentabilidad de los Recursos Naturales, Auditoría de Desempeño: 13-0-08I00-07-0317. DE-020. Comisión Nacional de Acuacultura y Pesca, Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamien to e Infraestructura, Auditoría Financiera y de Cumplimiento: 13-0-08I00-02-0293. DE-022, dis ponible en <http://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2013i/Documentos/Auditorias/2013_0 293_a.pdf>.

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medidas para el control del esfuerzo pesquero, en la resolución de solicitudes de concesiones y permisos de actividades pesqueras y acuícolas.

• Artículo 29 y relativos a la Ley de Pesca y Acuacultura Sustentables (LPAS)26 reformadas en 2012 y 2015.

Derivado del contexto antes indicado, la principal actividad del INAPESCA se orienta a la investigación y evaluación de los recursos pesqueros, pero en sus análisis predomina el estudio de la biología y captura por especie, sin avanzar hacia el análisis complejo y ecosistémico de las pesquerías y del proceso socioeconómico; son estudios en los cuales los pescadores —pese a ser los actores centrales— casi no son tomados en cuenta en las medidas de ordenamiento pesquero, un hecho que determina la separación entre la in vestigación y la realidad económica y social. En el INAPESCA se ha acen tuado la tendencia a subordinar los objetivos de la investigación para orientarla a solucionar las necesidades de las cámaras empresariales, las que han alcanzado una mayor influencia en la CONAPESCA. Entre los resultados de la labor del INAPESCA se ha publicado y actuali zado la Carta Nacional Pesquera, importante síntesis del estado que guardan las pesquerías e instrumento cuyas propuestas de carácter vinculante deben ser tomadas en cuenta para la gestión pesquera. Aunque, como se señaló ante riormente, la CONAPESCA y SAGARPA muy frecuentemente usan criterios discrecionales y clientelares para dictar sus medidas de gestión. El INAPESCA, en coordinación con otros colectivos de investigación pesquera del país, ha sugerido el número de pesquerías que en el país tie nen potencial de expansión, las que se encuentran en su aprovechamiento máximo, y las que están sobre-explotadas o en riesgo, tanto en aguas conti nentales como estuarinas y marinas. Un área donde el INAPESCA ha quedado rezagado es el de interacción de los componentes del ecosistema acuático y la dinámica oceánica y el cambio climático. Se han realizado algunas investigaciones en colaboración con otras instituciones, pero carece de la organización y medios adecuados para realizar la investigación requerida para el manejo y administración pesquera y acuícola de nuestro tiempo. En materia de investigación sobre acuicultura, sanidad y tecnología de alimentos, la prioridad se ha otorgado a los cultivos de alto precio y exporta ción de diversas especies, pero prácticamente se ha abandonado la estrategia de investigación para fortalecer, expandir y apoyar la acuicultura, incluyen La Ley de Pesca y Acuacultura Sustentables (LPAS) reformadas en 2012 y 2015, disponible en <http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LGPAS_190617.pdf>. 26

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do la piscicultura rural campesina orientada al autoconsumo, a los mercados locales y a la ampliación del abasto regional. El área de tecnología pesquera y de alimentos, con importantes frutos reconocidos a nivel nacional e internacional en el pasado, se ha debilitado tanto por la pérdida de los especialistas como de la infraestructura, pero so bre todo por el vacío de la política de las recientes administraciones. Respecto al área de los estudios socioeconómicos, uno de los flancos de mayor debilidad del INAPESCA, se ha perdido el análisis social iniciado y substituido por el convencionalismo. En sus estudios está ausente un en foque socioeconómico crítico en el que se considere a los pescadores como el elemento central de las políticas del Estado, por consiguiente hay un va cío de propuestas de reforma a la política actual. La Auditoría Superior de la Federación (ASF) señaló en 2016 algunas deficiencias del actual equipo de dirección del INAPESCA como: […] deficiencias en la capacidad operativa del instituto, el ejercicio y la gestión de los recursos […] que inciden en la escasa influencia de los pro yectos de investigación científica, desarrollo e innovación tecnológica en la productividad de las actividades pesqueras y acuícolas y su sustentabilidad […] el INAPESCA no dispuso de información para determinar en qué me dida contribuyeron al incremento de la productividad del sector pesquero […] los 26 proyectos de investigación desarrollados […] carece de un diag nóstico sobre las necesidades y problemas del sector pesquero y acuícola… y de planeación estratégica y metas anual.27

Cambiar la tendencia predominante en la investigación pesquera y pro mover un enfoque ecosistémico y social integral28 requiere, para el caso del INAPESCA, reconstruir órganos colegiados y sindicales de los investigado 27 Informe de la Auditoria Superior de la Federación al Congreso de la Unión, Auditoría INAPESCA 2016, Informe Individual del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2016, disponible en <http://informe.asf.gob.mx/Documentos/Fichas/Ficha_DE_a.pdf>. 28 A nivel internacional y nacional existe un creciente número de muy importantes experien cias teórico-prácticas del cambio y adopción de enfoque en el manejo de las pesquerías, centra das en el manejo comunitario, co-manejo, manejo integral, y más términos para designarlas. La tendencia de poner en el centro la realidad local, se contrapone al fracaso de los enfoque “de talla única” propiciados por la visión reduccionista y la globalización mercantilista. Ejemplos de esas múltiples experiencias se encuentran en: J.R. Nielsen and T. Vedsmand (1999), “User Participation and Institutional Change in Fishe ries Management: A Viable Alternative to the Failures of Top-Down Driven Control”, en Ocean and Coastal Management, vol. 42, núm. 1, pp. 19-37 Jesper Raakjær Nielsen, Poul Degnbol, K.Kuperan Viswanathanc and Mahfuzuddin Ahmedd (2002), “Fisheries Co-Management - An Institutional Innovation. Perspectives and Challenges Ahead”, en IIFET, paper no. 216, disponible en <http://citeseerx.ist.psu.edu/viewdoc/download? doi=10.1.1.196.6829&rep=rep1&type=pdf >.

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res para influir y participar en la reorientación de su materia de trabajo, me jorar la vinculación con los diferentes sectores de la actividad pesquera, impulsar la colaboración con otras instituciones de investigación y organis mos internacionales y regionales para integrar estudios y alternativas que apoyen a las estructuras comunitarias pesqueras y acuícolas. EL CONTEXTO INTERNACIONAL PESQUERO A lo largo del siglo XX, el Estado mexicano fue construyendo una política internacional que le permitió cierto margen de maniobra e independencia ante las potencias europeas y Estados Unidos. Los principios que rigieron la política internacional mexicana se fundamentaron en el respeto a la au todeterminación de los pueblos, la soberanía nacional y la no injerencia en los asuntos internos, le permitieron establecer alianzas con países que los compartían. Esta visión fue cambiando a partir del gobierno de Miguel de la Madrid (1982 a 1988) y hasta el de Enrique Peña Nieto, por la imposición del mode lo económico neoliberal y el libre comercio como un dogma económico y político que los consideró obsoletos. Desde entonces, las sucesivas admi nistraciones han perdido el proyecto nacional y optaron por supeditar nuestra política internacional a los intereses externos, predominantemente de los poderes estadounidenses. México ha perdido influencia internacional y en muchos de los foros internacionales, incluyendo los pesqueros, se le ve como un país funcional a la política exterior estadounidense, dispuesto a fracturar las alianzas de los países periféricos. El Estado ha confundido los intereses nacionales con los intereses de las empresas transnacionales y mexicanas, y la burocracia que dirige la cancillería mexicana ha cancelado o debilitado en extremo una política autónoma. E. Ostrom (2009), “A General Framework for Analyzing Sustainability of Social-Ecological Systems”, en Science, vol. 325, disponible en <http://science.sciencemag.org/content/325/5939/ 419.full>. José Alberto Zepeda Domínguez, Daniel Lluch Belda, Germán Ponce Díaz, Francisco Arre guín Sánchez, Salvador Lluch Cota, Silvia Salas Márquez y Alejandro Espinoza Tenorio (2013), “Capítulo VII, Rumbo a un co-manejo pleno y efectivo de los recursos pesqueros en México: fortalezas y debilidades del proceso”, en Opciones de Gestión para Recursos Naturales en Baja California Sur, Universidad Autónoma de Baja California Sur, pp. 117-144. A. Espinoza-Tenorio, M. Wolff, I. Espejel and G. Montaño-Moctezuma (2013), “Using Tra ditional Ecological Knowledge to Improve Holistic Fisheries Management: Transdisciplinary Modeling of a Lagoon Ecosystem of Southern Mexico”, en Ecology and Society, vol. 18, núm. 2, art. 6, disponible en <http://dx.doi.org/10.5751/ES-05369-180206>, <https://www.ecologyand society.org/vol18/iss2/art6/>.

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Un resultado evidente es que la retórica de la política pesquera interna cional mexicana ha incrementado su incongruencia con la realidad y las necesidades nacionales. El país promovió o participó en la construcción de la mayoría de leyes, convenios, códigos o lineamientos internacionales relacionados con el mar, las regulaciones pesqueras, acuícolas, sanitarias, etc. Pero han “firmado con la mano y borrado con el codo”, al no instrumentar o plasmar el contenido de la mayoría de ellas en las políticas, legislaciones y programas y, sobre todo, en las prácticas nacionales. Un ejemplo que no ha perdido actualidad fue promover y defender la Ley del Mar en la ONU,29 que dio pie al establecimiento de la Zona Económi ca Exclusiva de 200 millas y que traducido a las acciones (bajo una política nacional) permitió la creación de la flota atunera mexicana, el aprovecha miento nacional y el desplazamiento de las flotas extranjeras (sobre todo estadounidenses), y con procesadoras mexicanas aumentar al abasto nacio nal de atún de amplio consumo nacional. La reacción neoproteccionista de los intereses transnacionales estadounidenses fue cerrar su mercado con el argumento de salvar delfines (con etiqueta “Dolphin Safe”). Fue correcto denunciar la violación del derecho ante la OMC, y después de casi más de una década ganar una resolución; pero fue craso error “de buena fe” conce derle a Estados Unidos un plazo muy largo que aprovecharon para emitir otra maniobra de directriz nacional que facilitó que el panel de expertos de OMC usara para revertir el primer fallo. ¿“Buena fe” ante la tradicional po lítica proteccionista estadounidense?, ¿o error alimentado por la equivoca da estrategia de salvar las exportaciones y no confrontarlo?30 Fue correcto promover el Código de Conducta de Pesca Responsable de FAO (1995), como también las Directrices Voluntarias para la Pesca Arte sanal Sostenible (2015), pero ni para uno o el otro, los programas y accio nes gubernamentales mexicanas han sido congruentes con los objetivos de esos documentos internacionales. En Organizaciones Regionales de Ordenamiento Pesquero (OROP), que buscan regular la captura y evitar la sobre pesca de grandes especies pelági cas, sobre todo de túnidos y picudos, la posición mexicana ha sido irregular 29 Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, disponible en <http://www. un.org/depts/los/convention_agreements/texts/unclos/convemar_es.pdf> First global integrated assessment of the state of the marine environment, including socioeconomic aspects, <http://www.un.org/Depts/los/global_reporting/WOA_RegProcess.htm>, <https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N17/297/89/DOC/N1729789.DOC>. 30 Pareciera que no se aprendió de las malas experiencias dejadas con la pérdida de demandas internacionales iniciada con el tiradero contaminante de Guadalcázar, SLP, que por la suma de errores y corrupciones, pero sobre todo para no espantar a la IED bajo el TLCAN, el país termi nó pagando más de 16 millones de aquellos pesos a una empresa contaminadora estadounidense.

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y tímida, lo que se traduce en convalidar la política de las grandes flotas in dustriales. Destacan tres aspectos sustanciales que atentan contra una efec tiva regulación y administración sostenible y equitativa: 1) el monopolio de facto en el reparto monopólico de cuotas de captura que ejercen los países desarrollados o emergentes, como la de los países de la Unión Europea, Estados Unidos, Japón y China, que impide la entrada de verdaderas flotas de países en desarrollo; 2) las deficiencias de observadores llamados “neutra les”, que vigilen las operaciones de las flotas industriales en las OROP, co mo la Comisión Internacional para la Conservación del Atlántico (CICAA); 3) el continuado subsidio gubernamental a sus flotas que se traduce en un estímulo a la depredación oceánica, un obstáculo a la participación de otros países y un dumping al comercio pesquero. México debería revisar su posi ción y ser más activo, dando prioridad a las recomendaciones internacionales de sustentabilidad y comercio justo, y no al enfoque mercantil internacional. En los temas de contaminación y degradación de los sistemas marinos y costeros de México, las investigaciones nacionales han lanzado la voz de alerta desde hace al menos 40 años, y la han sustentado firmemente con diagnósticos y tendencias en ambos litorales.31 La FAO y el PNUMA tam bién han hecho el llamado y han hecho propuestas. No obstante, es una temática casi ausente en las políticas y acciones pesqueras y ambientales. El tema vuelve a emerger con los impactos del cambio climático en el medio marino, y que el Programa Mexicano de Cambio Climático retoma con bas tante detalle y propuestas. Es un componente estratégico para la salud y la sustentabilidad que el país cuente con un programa coordinado de moni toreo de la contaminación global, regional y local de mares, estuarios y aguas continentales. El actual sistema de Registro de Emisiones y Transfe rencia de Contaminantes industriales (RETC) para los países miembros del TLCAN (creado bajo demanda civil), promovido y compilado por los gobier nos y empresas, y regionalmente recabado por la Comisión de Cooperación Ambiental (CCA),32 es una buena experiencia que podría servir de ejemplo A.V. Botello et al. (1987), El problema crucial: la contaminación, Centro de Ecodesarrollo, disponible en <http://cdigital.uv.mx/bitstream/123456789/4965/2/mac01con.pdf>. A.V. Botello, J. Rendón von Osten, J.A. Benítez y G. Gold Bouchot (eds.) (2005), Golfo de Mé xico. Contaminación e impacto ambiental. Diagnóstico y tendencias, tercera edición, UAC-EPOMEX, disponible en <http://epomex.uacam.mx/?modulo_micrositio=paginas&acciones_micrositio= ver&id_pagina=ekc=>. A.V. Botello, F. Paéz-Osuna, L. Méndez-Rodríguez, M. Betancourt-Lozano, S. Álvarez-Borre go y R. Lara-Lara (eds.) (2014), Pacífico Mexicano. Contaminación e impacto ambiental. Diagnósti co y tendencias, UAC, UNAM-ICMYL, CIAD-Mazatlán, CIBNOR, CICESE, disponible en <http:// epomex.uacam.mx/?modulo_micrositio=paginas&acciones_micrositio=ver&id_pagina=ekc=>. 32 A.V. Botello et al. (1987), El problema crucial: la contaminación, Centro de Ecodesarrollo, disponible en <http://cdigital.uv.mx/bitstream/123456789/4965/2/mac01con.pdf>. 31

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para instrumentar algo similar para la contaminación marina, estuarina y aguas continentales. CAMBIO CLIMÁTICO, LA PESCA Y LA CRISIS DEL REDUCCIONISMO El Cambio Climático (CC), provocado físicamente por las descontroladas y más altas en la historia Emisiones de Gases de Efecto Invernadero (EGI), y resultado del uso y abuso de los combustibles fósiles del modelo de indus trialización, de la deforestación y de los agronegocios de mega escala —en los países desarrollados, principalmente—, han puesto en crisis los ecosis temas, las poblaciones humanas y a la misma sobrevivencia del planeta. Esta situación crítica, cada día más fundamentada y reconocida, ha lle vado al consenso internacional de adoptar políticas globales, regionales, nacionales y locales para reducir las emisiones fuente de GEI para detener el aumento de la temperatura planetaria y sus efectos. Se han aprobados convenios varios —con fracaso en su cumplimiento— y actualmente se ha arribado a la firma de los propósitos y compromisos voluntarios del Acuer do de París33 (2015). El actual gobierno de Estados Unidos es la notable excepción que se ha negado a suscribirlo. “El cambio climático es un problema ético y político, no sólo es un asun to ambiental y físico de la naturaleza”, advirtió Cecilia Conde Álvarez, in vestigadora del Centro de Ciencias de la Atmósfera (CCA) de la UNAM, y miembro del Panel Internacional de CC de la ONU,34 25 de abril de 2017. El Panel Internacional sobre CC (conocido por sus siglas en inglés IPCC) —integrado por relevantes equipos de científicos de nivel mundial, en los que participan mexicanos— ha producido cinco reportes35 de infor mación científica, técnica y socioeconómica relevante, y propuestas de estra tegia mundial y regional. Varios países, entre ellos México, han producido informes36 y programas multianuales37 con objetivos y metas encaminadas a reducir los GEI, transitar hacia fuentes alternas de energía y procesos pro 33 ONU (2015), “Convención Marco sobre el Cambio Climático. Aprobación del Acuerdo de París”, 12 de diciembre, FCCC/CP/2015/L.9 , disponible en <https://unfccc.int/resource/docs/ 2015/cop21/spa/l09s.pdf>. 34 25 de abril de 2017, disponible en <https://www.atmosfera.unam.mx/el-cambio-climaticoes-un-problema-etico-y-politico-especialistas-de-la-unam/>. 35 “Climate Change 2014 Synthesis Report. Summary for Policymakers”, disponible en <http://www.ipcc.ch/pdf/assessment-report/ar5/syr/AR5_SYR_FINAL_SPM.pdf>. 36 Carlos Gay García et al. (eds.) (2015), Reporte Mexicano de Cambio Climático. Impactos, vul nerabilidad y adaptación, GRUPO II, UNAM, disponible en <http://www.pincc.unam.mx/libro_ reportemex/Reporte_Mexicano_grupo2.pdf>. 37 SEMARNAT, Programa Especial de Cambio Climático PECC, disponible en <http://www.semar nat.gob.mx/sites/default/files/documentos/transparencia/programa_especial_de_cambio_clima tico_2014-2018.pdf>.

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ductivos más limpios, así como adoptar estrategias y acciones de adapta ción, aumento de los recursos financieros y las capacidades institucionales y civiles para afrontar los efectos del CC. Existen crecientes fundamentos científico-técnicos y socioeconómicos sobre los efectos del CC sobre muchos ecosistemas y poblaciones humanas, entre ellos el océano, las aguas interiores, la zona costera y las actividades socioeconómicas, incluyendo la pesca y la acuicultura. Hoy se reconoce que los efectos del CC son multidimensionales, dinámicos y con alto grado de incertidumbre; esto último debido (entre otras razones) a que el aparato conceptual, metodológico y accionar de científicos, sociedad civil e instituciones ha sido tradicionalmente compartimentado, fragmen tado, especializado y escasamente participativos; por consiguiente ha pre dominado el reduccionismo en la interpretación de procesos complejos como son los efectos del CC y los esquemas de adecuada gestión pública, global, nacional, local y sectorial. Así, podríamos decir que el incorporar el CC al análisis, la variación de los parámetros y sus efectos en el planeta im plica una ruptura epistemológica (en el sentido que le dio G. Bachelard): Si bien se da por hecho que a más y mejor conocimiento científico las decisio nes climáticas serán las correctas; esto no necesariamente es cierto sobre todo cuando se trata de decisiones orientadas a atender problemas complejos. La sugerencia para la toma de decisiones, es contar no solamente con informa ción sobre los riesgos climáticos a los cuales los sistemas o recursos están expuestos, sino también con información acerca de factores culturales, psico sociales, sociales y de las capacidades de las instituciones para enfrentar los impactos y reducir la vulnerabilidad. Esto último, tiene que ver con la buena gobernanza de la adaptación (Carlos Gay García, 2015).38

Así, para el espacio de las actividades socioeconómicas de la pesca y la acuicultura, el reconocimiento de la interacción de CC con atmosfera-océa no, ecosistemas marinos, estuarinos, continentales y cuencas hidrológicas o conceptos y políticas de gestión pública de los bienes pesqueros o acui culturales, y todo eso junto, nos evidencia la necesidad de superar el reduc cionismo teórico-práctico que ha predominado en el espacio académico y político después de la Segunda Guerra Mundial. Los informes académicos especializados en CC en México, nos ofrecen un panorama del estado actual de conocimiento y sugerencias de propues ta para afrontar los efectos del CC ante la reconocida vulnerabilidad que el país tiene. 38

Introducción del Informe Mexicano de Cambio Climático, op. cit.

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Por razones de espacio y congruencia con el tema de este trabajo, pone mos de relieve los efectos sobre la zona oceánica adyacente y la costera, la pesca y la acuicultura, sin dejar de advertir que las “otras partes” del eco sistema-socioeconómico y político también deben tomarse en cuenta (su gerimos ver los anteriormente citados Informe del Panel IPCC, 2014, y el Reporte Mexicano, 2015, que integran la información disponible). En México, desde la década de los años noventa, algunos investigado res39 abordaron de manera más sistemática y amplia el tema de la variabi lidad ambiental oceánica y su efecto sobre las poblaciones pesqueras en México, y la variabilidad oceánica a escala de décadas y la de poblaciones pelágicas. El 5º Informe del PICC, en su capítulo de Sistemas Oceánicos,40 integra las múltiples evidencias que se han alcanzado en los últimos años, y resul ta imposible para las administraciones pesqueras continuar con los caducos esquemas de gestión burocrática que han ignorado la realidad. El océano, las zona costeras o ribereñas, lo mismo que las aguas interio res están resintiendo el impacto del CC, y las actividades pesqueras y acui culturales se encuentran en situación de vulnerabilidad,41 por ende también las comunidades de pescadores y acuicultores, y en general la red de abasto alimentario pesquero. La Zona Costera y Zonas Inundables bajo el CC: Reconociendo la importancia multidimensional de la zona costera “[…] la destrucción de los ecosistemas costeros y la planeación territorial desarticu lada han generado una amplia vulnerabilidad de las costas mexicanas ante los diversos efectos del cambio climático (huracanes y tormentas tropicales, aumento del nivel del mar e inundaciones, cambios de salinidad e hipoxia, D. Lluch-Cota, D. Lluch-Belda, S. Lluch-Cota, J. López-Martínez et al. (1999), dos de esos trabajos pioneros son: “Las pesquerías y El Niño”, en Los impactos de El Niño en México, dispo nible en <https://www.researchgate.net/profile/Salvador_Lluch-Cota2/publication/235342342_ Las_pesquerias_y_El_Nino/links/0fcfd51117d7e4f652000000.pdf>, y Francisco P. Chávez, John Ryan (2003), “From Anchovies to Sardines and Back: Multidecadal Change in the Pacific Ocean”, Salvador E. Lluch-Cota, Miguel Ñiquen C., en Science, vol. 299, núm. 5604, 10 Jan, pp. 217-221, disponible en <https://www.academia.edu/2439085/From_anchovies_to_sardines_ and_back_multidecadal_change_in_the_Pacific_Ocean?auto=download>. 40 H.O. Pörtner, D.M. Karl, P.W. Boyd, W.W.L. Cheung, S.E. Lluch-Cota, Y. Nojiri (2014), Ocean Systems Climate Change, disponible en <https://www.ipcc.ch/pdf/assessment-report/ar5/ wg2/WGIIAR5-Chap6_FINAL.pdf>. 41 Rodríguez-Herrero, PH, Bozada-Robles, LM (2010) “Vulnerabilidad social al cambio climá tico en las costas del Golfo de Meéxico: Un estudio exploratorio”. Y “La vulnerabilidad de las entidades de Sinaloa y Nayarit del Pacífico mexicano ante los eventos extremos de cambio cli mático: un estudio exploratorio*. Ambos en: Botello, AV, Villanueva-Fragoso, S, Gutiérrez, J, Rojas-Galaviz, JL (eds) Vulnerabilidad de las Zonas Costeras Mexicanas Ante el Cambio Climático. Semarnat-INE, UNAM-ICMyL, Universidad Autonóma de Campeche, 583–623, y 645–654, disponible en <http://www.pincc.unam.mx/DOCUMENTOS/vulnerabilidad.pdf>. 39

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acidificación del océano, entre otros). Éstos afectan tanto a los ecosistemas costeros, destrucción de los arrecifes coralinos y manglares, reducción de la biodiversidad, expansión de especies invasoras, erosión de las dunas y demás), como a las actividades de las poblaciones locales e inversionistas (disminución del turismo, menor rentabilidad de las pesquerías y de la acuicultura, entre otros).42

Acerca de los efectos específicos del CC sobre los bienes pesqueros cos teros o próximos, los investigadores señalan: Se confirmaron también los efectos significativos de la temperatura sobre la abundancia relativa, expresada por los cambios en las capturas, para más de 40 especies de interés comercial de ambos litorales del país (datos no publi cados), habiéndose estimado para todas ellas su vulnerabilidad, mostrándose una clara tendencia a aumentar con el nivel trófico (depredadores tope). Por otro lado, para el Banco de Campeche se ha demostrado que el componente armónico de 67 años explica el 60% de la variación de la temperatura, en otras regiones del Golfo de México no explica más del 20% - 30% de dicha va riación (Del Monte et al., 2012); lo cual se debe a las características oceáni cas de la zona. En otras regiones del Golfo de México, otras son las variables que expresan los efectos del cambio climático; particularmente las lluvias y/o las descargas de ríos que aportan nutrientes, y otras sustancias a la plataforma continental. Estas experiencias sugieren que cada región pesquera de México puede tener una asociación y probablemente una respuesta diferencial a los efectos del cambio climático.

En paralelo, el aumento de huracanes, la acidificación del océano y su im pacto sobre los arrecifes de coral, lo mismo que el aumento creciente del nivel medio del mar, están impactando sobre la zona costera, estuarina-lagunar, las avenidas crecientes de los ríos y el aumento de inundaciones de los terri torios de asentamiento humano e industrial. Los investigadores le han puesto atención fundamental al aumento en el nivel medio del mar, como efecto del CC en nuestros litorales.43 En la zona 42 Norma Patricia Muñoz Sevilla et al. (2015), “Sistemas costeros y zonas inundables”, en Re porte Mexicano de Cambio Climático, op. cit., p. 73. 43 Mario Arturo Ortiz Pérez y Ana Patricia Méndez Linares (2000), “Repercusiones por ascen so del nivel del mar en el litoral del Golfo de México”, en Carlos Gay García (comp.) (2000), México, una visión hacia el siglo XXI. El cambio climático en México, CCA/UNAM/SEMARNAT, p. 83, disponible en <http://www.pincc.unam.mx/DOCUMENTOS/escena.pdf>. P.H. Rodríguez-Herrero y L.M. Bozada-Robles (2010), “Vulnerabilidad social al cambio cli mático en las costas del Golfo de México: un estudio exploratorio”, y P.H. Rodríguez Herrero y L.M. Bozada Robles (2010), “La vulnerabilidad de las entidades de Sinaloa y Nayarit del Pací fico mexicano ante los eventos extremos de cambio climático: un estudio exploratorio”, ambos documentos en: A.V. Botello, S. Villanueva-Fragoso, J. Gutierrezy J.L. Rojas-Galaviz (eds.),

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se ubica la inmensa mayoría de las comunidades pesqueras y actividades es tratégicas como la extracción petrolera o los puertos comerciales, y las consecuencias de inundación creciente son tema de seguridad nacional. La vulnerabilidad de las zonas costera ante eventos extremos de CC son evidentes: lo son sobre las poblaciones asentadas, y las pesquerías ribereñas y humedales o aguas continentales,44 los investigadores señalan enfática mente el impacto del CC sobre “las actividades de acuacultura efectuadas en los humedales localizados en Sinaloa y Nayarit”. Las numerosas evaluaciones de impacto creciente del aumento del nivel medio del mar sobre la costa del Golfo de México y Caribe,45 han demostrado la alta posibilidad de que en pocos años se inunden las partes bajas de todos los estados y se modifiquen los espacios estuarinos, de manglar, de humedales y lacunarios costeros; repetimos, donde viven y actúan la mayoría de los pescadores artesanales del país. El impacto del CC sobre las aguas continentales de México es uno de los temas menos abordado por la comunidad científica46 y, sin embargo, es un espacio clave ya no sólo para la piscicultura campesina o comercial, sino para el abasto de agua de calidad para los asentamientos humanos. Finalmente, como un ejemplo, si casi la mitad de la captura pesquera está constituida por especies pelágicas (sardina-anchoveta, atunes, y sierra), los impactos del CC sobre la variabilidad oceánica se agregan a los factores que Vulnerabilidad de las zonas costeras mexicanas ante el cambio climático, SEMARNAT-INE/ UNAMICMyL/Universidad Autónoma de Campeche, pp. 583-623, disponible en <http://www.pincc. unam.mx/DOCUMENTOS/vulnerabilidad.pdf>. J.A. Carbajal Domínguez (2010), “Zonas costeras bajas en el Golfo de México ante el incre mento del nivel del mar”, en A.V. Botello, S. Villanueva-Fragoso, J. Gutiérrez y J.L. Rojas-Galaviz (eds.), Vulnerabilidad de las zonas costeras mexicanas ante el cambio climático, SEMARNAT-INE/ UNAM-ICMyL/Universidad Autónoma de Campeche, pp. 371-392, disponible en <http://www. pincc.unam.mx/DOCUMENTOS/vulnerabilidad.pdf>. Gian Carlo Delgado Ramos (2010), “Ordenamiento territorial, bioeconomía urbana y pobre za frente al cambio climático”, en Gian Carlo Delgado, Carlos Gay, Mireya Imaz, María Amparo Martínez (coords.) (2010), México frente al cambio climático, Retos y oportunidades, CCA/CEIICHUNAM, pp. 111-137, disponible en <http://www.pincc.unam.mx/DOCUMENTOS/CambioClim. pdf>. A. Monterroso, A. Eguiarte, R. Trejo, C. Conde, J. Escandón y L. Villers (2013), Vulnerabilidad y adaptación a los efectos del cambio climático en México, Universidad Autónoma de Chapingo, Centro de Ciencias de la Atmósfera/ Instituto de Geografía/Programa de Investigación en Cam bio Climático-UNAM, disponible en <http://atlasclimatico.unam.mx/VyA/>. 44 Javier Alcocer Durand et al. (2015), “Aguas continentales”, en Carlos Gay García et al. (eds.), Reporte mexicano de cambio climático. Impactos, vulnerabilidad y adaptación, GRUPO II, UNAM, disponible en <http://www.pincc.unam.mx/libro_reportemex/Reporte_Mexicano_gru po2.pdf>. 45 “Zonas costeras bajas en el Golfo de México ante el incremento del nivel del mar”, op. cit. 46 “Aguas Continentales” (2015), op. cit.

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ponen en situación de incertidumbre los niveles de disponibilidad y captu ra de esas especies, de su cadena de procesamiento y de la oferta alimenticia y del abasto tradicional al mercado nacional. Pero sobre todo, visibilizan la necesidad de superar el enfoque reduccionista burocrático administrativo de la pesca y acuacultura, puesto en crisis por el CC y por el enfoque integral de la interacción y dinámica de los componentes del sistema complejo, y los numerosos ejemplos de fracasos de la gestión burocrática, centralista y vertical. En consecuencia, esto obligará a adoptar estrategias de adaptación y sostenibilidad,47 así como esquemas más preventivos y flexibles de ma nejo.48

ALTERNATIVAS De contexto y prioridad En la construcción de un modelo de desarrollo de la pesca y la acuacultura con sentido social y sostenibilidad, si no participan y la construyen los de abajo no es alternativa. Para superar la visión dogmática neoliberal de poner al mercado en el centro del modelo de gestión de la política pública, el cambio alternativo re quiere recuperar los principios básicos de la democracia y de exigirle al Es tado asumir: […] desde la perspectiva de la vida de todos y cada uno de sus individuos; que considera desde la colectividad y desde la autonomía de los pueblos, la complejidad de los contextos de cada espacio o región; y que aprovecha y conserva la diversidad y riqueza cultural y de conocimientos ahí existentes. Se trata de un esquema en el que fundamentalmente lo local se reposiciona a 47 Francisco Arreguín ha desarrollado y sustentado una muy importante propuesta de cambio de paradigma en el análisis de la variabilidad del ecosistema y su repercusión en el manejo: Fran cisco Arreguín-Sánchez (2014), “Adaptabilidad y sostenibilidad: un enfoque holístico hacia el manejo de ecosistemas acuáticos explotados”, en Ciencia Pesquera, vol. 22(1), pp. 89-101, dis ponible en <http://www.inapesca.gob.mx/portal/documentos/publicaciones/REVISTA/Mayo 2014/13-Arreguin-2014.pdf>. 48 Un ejemplo de los efectos de la variabilidad de la disponibilidad ha sido la medida adop tada por Consejo de Manejo Pesquero del Pacífico de EE.UU. que en abril pasado anunció el cierre continuo de la pesquería dirigida a la sardina del Pacífico hasta el 30 de junio de 2018. Éste es el tercer cierre anual consecutivo para esta pesquería. Council Votes to Close Pacific Sardine Fishery for Third Year in a Row, disponible en <https:// www.pcouncil.org/2017/04/47571/council-votes-to-close-pacific-sardine-fishery-for-third-yearin-a-row/>.

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contracorriente de la globalización del capital pues otros tipos de desarrollo no se pueden manifestar en lo concreto más que en tal dimensión. Las alternativas requieren de la iniciativa, el compromiso y la imaginación colectiva necesa ria para cubrir los objetivos sociales y para poner en evidencia las soluciones específicas susceptibles de realizarse en un contexto de justicia social (énfa sis nuestro).49

Esta posición estratégica ha sido retomada explícitamente en el acuerdo internacional de FAO sobre directrices para las pesquerías artesanales, en las que se establece claramente la necesidad de retomar la primacía de los derechos humanos sobre los intereses de las fuerzas del mercado: [...] la promoción de un enfoque basado en los derechos humanos, empode rando a las comunidades pesqueras en pequeña escala, incluidos hombres y mujeres, para que participen en los procesos de adopción de decisiones y asuman la responsabilidad del uso sostenible de los recursos pesqueros, y haciendo hincapié en las necesidades de los países en desarrollo y en benefi cio de los grupos vulnerables y marginados.50

Este enfoque, además de ser un compromiso tanto de la Carta de la ONU,51 o de los diversos convenios firmados y ratificados internacional mente,52 es principio básico de nuestra Constitución Política, consagrado en el Artículo 1º. Alternativa en materia legislativa Es necesario y conveniente promover una reforma a la Ley de Pesca y Acua cultura en la que se refuerce el federalismo y: a) se reconozca la figura de Con sejos Locales de Manejo Comunitario de Bienes Pesqueros y Acuaculturales (CMC); b) se les reconozca la primacía regulatoria local y c) la obligatoriedad Gian Carlo Delgado Ramos (2010), “Ordenamiento territorial, bioeconomía urbana y pobre za frente al cambio climático”, en Gian Carlo Delgado, Carlos Gay, Mireya Imaz, María Amparo Martínez (coords.), México frente al cambio climático. Retos y oportunidades, CCA/CEIICH-UNAM, pp. 111-137, disponible en <http://www.pincc.unam.mx/DOCUMENTOS/CambioClim.pdf>. 50 Food, “Voluntary Guidelines for Securing Sustainable Small-Scale Fisheries in the Context of Food Security and Poverty Eradication”, op. cit. 51 ONU Asamblea General A/71/286 (2016), “Informe del Experto Independiente sobre la pro moción de un orden internacional democrático y equitativo, (efectos de la tributación sobre los derechos humanos)”, 4 de agosto, disponible en <https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/ GEN/N16/248/85/PDF/N1624885.pdf?OpenElement>. 52 ONU (1976), “Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales”, dispo nible en <http://www.ohchr.org/SP/ProfessionalInterest/Pages/CESCR.aspx>. 49

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de la coordinación regional con otros Consejos; d) establecer con carácter vinculante la promoción, capacitación y apoyo técnico a los CMC, de parte de la Federación, gobiernos estatales y municipales; e) establecer la facultad vin culante para el Inapesca de apoyar técnicamente a los CMC en el proceso de construcción de estrategias locales de manejo sustentable, y de promo ver la cooperación con otras instituciones de educación e investigación y organizaciones no gubernamentales mexicanas en la investigación de en foque holístico que produzca elementos para la gestión comunitaria de los CMC, las acciones de carácter intersecretarial e internacional de la Federa ción; f) establecer con carácter vinculante para las instituciones y los CMC, reconocer e instrumentar el ejercicio de derechos de las mujeres en todas las fases de la actividad pesquera y acuacultural; g) establecer con carácter vinculante la función de promover acciones intersecretariales orientadas a dotar y aumentar la infraestructura de servicios sociales a las comunidades pesqueras, apoyar con recursos las iniciativas para desarrollar las redes de comercialización de productos pesqueros con carácter de economía solida ria; así como apoyar todas las acciones para fortalecer el poder de compra de los salarios y remuneraciones de los trabajadores asalariados o no asa lariados. Alternativa en materia de financiamiento • Redefinir y reorientar la política de financiamiento público hacia la pes ca ribereña y la piscicultura y acuicultura rural campesina, orientada al abasto al mercado nacional. • Recuperar el financiamiento a redes de comercialización alternativas que respondan a criterios de economía solidaria y consumo reorientado a grupos de consumidores comunitarios, y que paulatinamente vallan recuperando el terreno del mercado monopolizado por intermediarios, introductores y coyotes de las centrales de abasto. • Es clave fortalecer el crédito específico para innovación tecnológica de plantas de procesamiento y abasto de alimentos para el mercado interno. Crédito para la renovación tecnológica de las plantas de proce samiento de alimentos pesqueros de consumo humano “directo”, menos contaminantes y mayor eficiencia. • Promover con instituciones de innovación tecnológica convenios transparentes y bajo control de procesos de tecnología de alimentos, de presentación y de facilidad de transporte que enriquezcan la posibi lidad de que las plantas de procesamiento amplíen y rescaten su papel para el mercado interno.

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ALEJANDRO VILLAMAR C., ALEJANDRO QUIROZ SORIANO

Alternativa en materia de reforma administrativa Gastar no menos sino mejor, modificando el aparato administrativo y de inv estigación científico-tecnológica. Se requiere tanto un redimensionamiento y ajuste de las facultades de la actual Conapesca para transformarla en una institución transparente, eficaz, que rinda cuentas y sea capaz de evaluar el efecto real de su trabajo, con cuadros profesionales seleccionados bajo con curso, por méritos profesionales y no clientelares. Que sea ubicada plena mente en cada estado, y que junto a los gobiernos de los estados y municipios —bajo esquemas de cooperación transparentes y con rendición de cuentas a las instituciones educativas y de investigación, y sobre todo a las organiza ciones mexicanas verdaderamente de la sociedad civil— faciliten (sin en foque vertical, ni control gubernamental) la capacitación, organización y promoción de los consejos de manejo comunitario de los bienes pesqueros y acuícolas en los municipios. Es necesario promover y alcanzar una reorganización y reorientación del trabajo del Inapesca. Superar el reduccionismo que fue útil en el pasado, pero hoy se requiere un enfoque integral que junto con las comunidades pesque ras y la colaboración de instituciones educativas y verdaderas organizacio nes civiles no gubernamentales mexicanas, retomen el reto de crear equipos multi e interdisciplinarios de investigación e innovación tecnológica. A la vez se requiere una revisión crítica de la plantilla de investigadores y téc nicos, y el reforzamiento y ampliación con investigadores de diversas mate rias que integren los equipos capaces de abordar los sistemas complejos con sentido social. Alternativa en materia de acciones preventivas a efectos del CC De las recomendaciones generalizadas sobre vulnerabilidad y adaptación a los efectos del CC, particularmente para los municipios costeros, sugeridas por parte del Programa de Investigación en Cambio Climático (UNAM) e incorporadas al Atlas53 sobre el tema, retomamos las siguientes sugerencias: a) realizar los Atlas de Riesgo de cada municipios donde no existan, así como el Programa Municipal de Acción Climática; b) modificar el reglamento in terno de los consejos de cuenca para incorporar criterios de ordenamiento ecológico como instrumento de protección preventiva a escala municipal; A. Monterroso, A. Eguiarte, R. Trejo, C. Conde, J. Escandón, L. Villers (2013), Vulnerabi lidad y adaptación a los efectos del cambio climático en México, Universidad Autónoma de Cha pingo, Centro de Ciencias de la Atmósfera/ Instituto de Geografía/Programa de Investigación en Cambio Climático-UNAM, disponible en <http://atlasclimatico.unam.mx/VyA/>. 53

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c) es necesario incorporar planes de emergencia que consideren la reubica ción de los asentamientos humanos más vulnerables al incremento del nivel del mar; d) integrar criterios en las fases de diseño y planeación de políticas donde integrando en la planeación que los asentamientos humanos y el desarrollo de las actividades económicas se realice a 1 km de la costa; e) im plementación de un programa que reduzca la contaminación de cuerpos de agua superficiales en los municipios que corresponden a las cuencas de los ríos, orientado a su aprovechamiento cuando la intrusión salina inhabilite a los acuíferos costeros. Lo anterior debe ser respaldado por recursos presupuestales y acciones de cooperación internacional. Alternativa en materia de política exterior pesquera México debe recoger el reto y compromiso de instrumentar alternativas na cionales de carácter integral a la problemática pesquera y acuícola, a las cua les se ha comprometido y ratificado en diversos convenios y lineamientos internacionales relativos al sector. Con ellos fortalecerá y sustentará una congruencia entre su política exterior pesquera y su política interna. La política pesquera exterior debe tener como prioridad los intereses del proyecto nacional renovado y los principios constitucionales e históricos de la soberanía nacional, el respeto a la autodeterminación de los pueblos y la no injerencia en los asuntos internos. Por consiguiente, debe abandonar su actual subordinación a la estrategia mercantil y hacia las potencias económicas. Recuperar el papel proactivo, apoyado en la política interna, y que le corresponde en materia pesquera, México debe promover la superación de los obstáculos a la sustentabilidad de la pesca oceánica, entre ellos, adhe rirse con firmeza a la posición de la mayoría de acabar con los subsidios gubernamentales a las flotas industriales y con las falsas banderas conser vacionistas que utilizan las transnacionales para defender sus privilegios o mercantilizar los bienes pesqueros.

Soberania alimentaria y desarrollo del campo volumen 9 de la colección México: 2018-2024: Nueva estrategia de desarrollo, coordinada por José Luis Calva, se terminó en 2018 en Juan Pablos Editor, S.A. 2a. Cerrada de Belisario Domínguez 19 Col. del Carmen, Alcaldía de Coyoacán México, 04100, Ciudad de México <juanpabloseditor@gmail.com>

CNU

CONSEJO NACIONAL DE UNIVERSITARIOS POR UNA NUEVA ESTRATEGIA DE DESARROLLO OBJETIVOS

Primero: conjuntar nuestros esfuerzos para formular des de una perspectiva universitaria un sistema integral de pro puestas viables de políticas públicas capaces de superar el pobre y errático desempeño mostrado por la economía mexicana durante las últimas décadas, fortalecer la cohe sión social de nuestra nación y abrir los cauces de un desa rrollo sustentable, incluyente, equitativo y democrático. Segundo: contribuir de manera organizada a la formación de la conciencia ciudadana sobre la apremiante necesi dad de que nuestro país adopte una nueva estrategia de de sarrollo. Tercero: contribuir a enriquecer el contenido y a elevar la calidad del debate político y social sobre los grandes pro blemas nacionales. Estos objetivos los realizaremos con espíritu de servicio a la nación y visión de Estado, con plena independencia res pecto a los partidos políticos.