ISSN 1677-0668 Revista Editada pelo Corecon/DF ANO VII - Nº 28 - OUT/DEZ de 2006
ARTIGOS Superávit primário brasileiro: uma análise de consistência
Alexandre Manoel Angelo da Silva e José Oswaldo Cândido Júnior
PÁGINA: 9
Como retomar o desenvolvimento econômico do Brasil?
Os rumos da política industrial brasileira
Diones Cerqueira
PÁGINA: 15 Dilemas do desenvolvimento de regiões de base mineral no Brasil quanto ao uso das rendas provenientes da mineração – o caso da Cfem Maria Amélia Rodrigues da Silva Enriquez
PÁGINA: 22 Contribuições para o entendimento dos aspectos operacionais do sistema de metas de inflação Newton Ferreira da Silva Marques
PÁGINA: 31
O economista João Paulo de Almeida Magalhães disse, em entrevista à Revista de Conjuntura do Corecon/DF, que, para retomar o crescimento acelerado da economia, é necessária a eliminação de duas distorções fundamentais: a elevadíssima taxa de juros e a sobrevalorização do real.
PÁGINAS: 5 a 8
Revista Editada pelo Corecon/DF - ANO VII - nº 28 - OUT/DEZ DE 2006
...........................................................................................................................................4 Editorial entrevista João Paulo de Almeida Magalhães Como retomar o desenvolvimento econômico do Brasil?......................................................5 ARTIGOS Alexandre Manoel Angelo da Silva José Oswaldo Cândido Júnior Superávit primário brasileiro: uma análise de consistência........................................................9 Diones Cerqueira Os rumos da política industrial brasileira ......................................................................................15 Maria Amélia Rodrigues da Silva Enriquez Dilemas do desenvolvimento de regiões de base mineral no Brasil quanto ao uso das rendas provenientes da mineração – o caso da Cfem............................22 Newton Ferreira da Silva Marques Contribuições para o entendimento dos aspectos operacionais do sistema de metas de inflação............................................................................................31 Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) PIB acumulou crescimento de 2,9% em 2006.......................................................................46
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EXPEDIENTE
Editorial
Órgão Oficial do Corecon-DF Editor Responsável: José Luiz Pagnussat Conselho Editorial: Mônica Beraldo Fabrício da Silva, Evilásio da Silva Salvador, Humberto Vendelino Richter, Maurício Barata de Paula Pinto, Mário Sérgio Fernandez Sallorenzo, Victor José Hohl, Júlio Miragaya e Aroudo Mota. Jornalista Responsável: Daniela Lima - Reg. DRT/DF: 4926 Redação: Daniela Lima Editoração Eletrônica: www.arsventura.com.br Tiragem: 4.000 Periodicidade: Trimestral As matérias assinadas por colaboradores não refletem, necessariamente, a posição das entidades. É permitida a reprodução total ou parcial dos artigos desta edição, desde que citada a fonte. CONSELHO REGIONAL DE ECONOMIA DA 11ª REGIÃO – DF Presidente: Mônica Beraldo Fabrício da Silva Vice-Presidente: Evilásio da Silva Salvador Conselheiros Efetivos: Mônica Beraldo Fabrício da Silva, José Aroudo Mota, Victor José Hohl, Paulo Luiz Figueiredo de Oliveira, Maria Cristina de Araújo, Evilásio da Silva Salvador, José Luiz Pagnussat e Júlio Flávio Gameiro Miragaya. Conselheiros Suplentes: André Nunes, Homero Gustavo Reginaldo Lima, José Luiz Xavier, Jusçanio Umbelino de Souza, Gilson Duarte dos Santos, Mario Sérgio Fernandez Sallorenzo, Junia Rodrigues de Alencar e Ronalde Silva Lins. Equipe do Corecon: Ismar Marques Teixeira, Michele Cantuária Soares, Jamildo Cezário Gomes, Angeilton Francisco Lima Faleiro e Iraci da Costa Lopes. Estagiários: Rafael Amaral Dornelles (economia) Géssika de Freitas Souza (ensino médio) End.: SCS Qd. 04, Ed. Embaixador, Sala 202 CEP 70300-907 – Brasília –DF Tels: (61) 3225-9242 / 3223-1429 3964-8366 / 3964-8368 Fax: (61) 3964-8364 E-mail: corecondf@corecondf.org.br Site: www.corecondf.org.br Horário de Funcionamento: das 8 às 18 horas (sem intervalo)
O primeiro mandato do Governo Lula se encerrou com bons resultados no que se refere à estabilização da economia – inflação baixa, equilíbrio fiscal e contas externas superavitárias. O resultado negativo foi o baixo crescimento econômico, que fecha o ano de 2006 em 2,9%. O resultado mais expressivo do Governo Lula foi o desempenho externo da economia, nos últimos anos, o Brasil apresentou crescimento excepcional do seu comércio exterior. As contas externas continuaram batendo recordes mesmo com a apreciação cambial. O saldo comercial, em 2006, foi de 46,1 bilhões de dólares, acumulando, em quatro anos, 149,2 bilhões de superávit. O ano fechou, também, com saldo positivo na conta corrente de US$ 13,5 bilhões e o acumulado foi de 43,4 bilhões. Os investimentos estrangeiros diretos foram de US$ 18,8 bilhões de dólares, acumulando, nos quatro anos 62,2 bilhões. As reservas internacionais fecharam 2006 em US$ 86 bilhões; o risco país caiu abaixo de 200 pontos; e a dívida externa total caiu para 192 bilhões, sendo que a dívida externa líquida, em novembro de 2006, era de apenas US$ 64 bilhões. O equilíbrio das contas públicas foi obtido com os elevados superávits primários, que, na média anual do período, foi de 4,5% do PIB e, em 2006, foi de 4,32% do PIB. A dívida líquida do setor público manteve uma tendência de redução gradual na relação dívida/PIB, fechando 2006 em 50% do PIB, enquanto que o valor nominal da dívida subiu para 1,067 trilhões de reais. O equilíbrio fiscal teve pouca ajuda do governo, que continuou aumentando o gasto público. O contribuinte foi quem pagou a conta, com sucessivos recordes na carga tributária. Em 2006, a carga tributária brasileira atingiu o nível recorde de 38,8% do PIB. O controle da inflação foi outro resultado positivo do Governo Lula. O Brasil fechou o ano de 2006 com a inflação de 3,3%, abaixo da meta estabelecida e entre as menores inflações de países emergentes. O sistema de metas de inflação adotado pela maioria dos países e pelo Brasil, a partir de 1999, foi, sem dúvida, um importante instrumento de controle da inflação, conforme mostra didaticamente o artigo do professor Newton Marques. A crítica é o excesso de conservadorismo do Banco Central brasileiro, que vem mantendo as taxas de juros reais muito acima da praticada pelos países emergentes, com inflação semelhante à nossa. A conseqüência foi o baixo crescimento brasileiro frente ao bom desempenho econômico dos demais países, além do elevado impacto fiscal dessa política, nos últimos dez anos, o gasto médio com juros foi de R$ 176 bilhões, ou 8,8% do PIB por ano, ou seja, é a maior despesa do setor público. O desafio do segundo mandato do Governo Lula é criar as condições para retomar o crescimento econômico de forma sustentada. A inflação e a dependência externa não constituem mais obstáculos ao desenvolvimento. As travas são os juros altos e a excessiva carga tributária. O primeiro passo é acelerar a redução das taxas de juros e da carga tributária, corrigir a defasagem cambial, e criar as condições para a ampliação dos investimentos. O professor João Paulo de Almeida Magalhães, em entrevista publicada nesta revista, aponta os caminhos para a retomada do desenvolvimento.
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ENTREVISTA
Como retomar o desenvolvimento econômico do Brasil? Entrevista: Daniela Lima
A Revista de Conjuntura Econômica do Conselho Regional de Economia do Distrito Federal (Corecon/DF) entrevistou o economista João Paulo de Almeida Magalhães, que falou, em linhas gerais, a respeito do desenvolvimento econômico do Pais no Governo Lula, e afirmou que o importante é voltar o crescimento acelerado da economia, mas que, para isso acontecer, é necessária prévia eliminação de duas distorções fundamentais: a elevadíssima taxa de juros e a sobrevalorização do real.
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“Contrariamente à proposta neoliberal de uma integração passiva no mercado mundial, o que se propunha era uma integração ativa em que não só o Poder Público, mas também a empresa de capital nacional, teriam papéis decisivos” Conjuntura - Na sua visão, qual seria o projeto e qual a estratégia de desenvolvimento econômico ideais para o Brasil? João Paulo de Almeida Magalhães - Existem hoje duas estratégias propostas para relançar o Brasil no caminho do desenvolvimento. Uma delas, do Instituto de Cidadania do PT, defende um modelo de crescimento para dentro, ou voltado para o mercado interno. A idéia é transformar o Brasil em sociedade de consumo de massa através de política de redistribuição de renda de largo alcance. Como os grupos de maior renda têm elevado conteúdo importado no seu consumo, a redistribuição de renda orientaria para o mercado interno demanda atendida atualmente pelas importações. Dessa forma, viabilizaria desenvolvimento baseado no mercado interno, do tipo bem sucedido no modelo de substituição de importações. A segunda proposta é de estratégia de crescimento para fora, ou baseada no mercado externo. Ela
foi defendida por economistas brasileiros da área acadêmica entre os quais eu me incluiria, assim como também o ex-ministro Reis Velloso. O importante, no caso, é que, contrariamente à proposta neoliberal de uma integração passiva no mercado mundial (isto é, sem intervenção do Estado), o que se propunha era uma integração ativa em que não só o Poder Público, mas também a empresa de capital nacional, teriam papéis decisivos. No trabalho Nova Estratégia de Crescimento para o Brasil, do Centro de Estudos para o Desenvolvimento do Corecon/RJ, se mostrou que, isoladamente, nenhuma das duas seria suficiente para relançar o desenvolvimento econômico brasileiro. Implementadas concomitantemente, elas se reforçariam mutuamente, proporcionando o resultado desejado Conjuntura - O senhor acredita que o presidente Lula vem adotando uma estratégia de desenvolvimento econômica adequada para o país?
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João Paulo de Almeida Magalhães - O Governo Lula lançou recentemente o Programa para Aceleração do Crescimento (PAC). Com isso, modificou radicalmente a posição adotada em seu primeiro mandato. Neste, dentro da visão neoliberal, preocupou-se apenas em garantir os equilíbrios fundamentais, cambial, monetário e fiscal. A idéia era que, feito isso, o simples funcionamento das forças do mercado levaria ao crescimento acelerado. O que não aconteceu. Com o PAC, o governo se comprometeu a comandar o retorno do país ao desenvolvimento econômico, arrancando-o de duas décadas e meia de semi-estagnação. O problema é que o presidente ainda não se liberou da preocupação excessiva dos neoliberais com a aceleração de preços. A experiência dos bem-sucedidos países asiáticos mostra, sem dúvida, que o crescimento acelerado é perfeitamente compatível com inflação anual média de 5%. Mas mostra também que, em períodos críticos, moderado surto inflacionário constitui a forma de preservar o desenvolvimento. O Presidente da República, que ainda não se liberou inteiramente do receituário neoliberal, insiste em manter no Banco Central equipe de visão estritamente conservadora. Imobilizado por esta, o PAC não pôde ir além de medidas pontuais, sem chegar à proposição de nova estratégia econômica para o Brasil. Ou seria necessário lembrar que o crescimento acelerado da Argentina nos últimos cinco anos obrigou o país a aceitar inflação anual de 11%?
Em suma, o presidente Lula, em termos de desenvolvimento, deu um passo além do dado em seu primeiro mandato. Não chegando, todavia, ao que o país espera e urgentemente necessita. Conjuntura - Quais são os principais pontos positivos e negativos do Governo Lula com relação ao desenvolvimento econômico? João Paulo de Almeida Magalhães - No mandato anterior, o principal ponto positivo do Governo Lula esteve nas relações econômicas externas do país. Bloqueou a Alca. Área de Livre Comércio das Américas que, se implementada da forma proposta pelos Estados Unidos, levaria o Brasil a se especializar em commodities agrícolas e industriais. Esse é um segmento da economia de baixo valor adicionado por trabalhador e lento crescimento, incapaz, portanto, de nos proporcionar mais que o semidesenvolvimento. Da mesma forma, foi positiva a ação do governo na preservação e ampliação do Mercosul e na liderança, juntamente com a Índia, dos países subdesenvolvidos nas reuniões da Organização Mundial de Comércio. No que se refere à economia interna, conseguiu manter a inflação sob controle, conduziu o país a grandes superávits comerciais e manteve a dívida pública sob controle. Isso foi, todavia, conseguido através de medidas discutíveis, como a manutenção dos juros elevados, que desencorajavam os investimentos privados e oneravam seriamente o orçamento público, e a dos grandes supe-
ravits primários, que reduziam os investimentos do governo, e assim por diante. Ou seja, no que se refere à economia interna, o primeiro Governo Lula foi bom, do ponto de vista do curto prazo, ou seja, no que concerne à manutenção dos equilíbrios fundamentais, cambial fiscal e monetário. Da perspectiva de longo prazo, foi mal, porque proporcionou ao país, em termos de incremento do PIB, um dos piores resultados entre as economias emergentes. Conjuntura - A elevada taxa de juros pode ser considerada um entrave ao desenvolvimento econômico? João Paulo de Almeida Magalhães - A elevada taxa de juros é unanimemente considerada um dos dois maiores entraves à evolução adequada da economia
brasileira (o outro é a sobrevalorização do real). O efeito negativo dos altíssimos juros sobre os investimentos privados dispensa comentários. Menos percebido é seu impacto sobre o setor público, que dispende anualmente entre 150 e 180 bilhões de reais no pagamento de juros da dívida pública. Se, em termos reais, a Selic fosse reduzida de 9% para 3% (e ainda assim seu nível continuaria entre os mais altos do mundo), o governo teria anualmente mais 100 bilhões de dólares para recuperar e aumentar a infra-estrutura econômica e social do país. O Banco Central alega que essa taxa elevada é necessária para impedir a volta da hiperinflação. Contra isso, lembraria apenas que a Conferência das Nações Unidas para o Comércio e Desenvolvimento, no seu relatório de 2006, sustenta que a inflação pode ser controlada através de
“No que se refere à economia interna, o governo conseguiu manter a inflação sob controle, conduziu o país a grandes superávits comerciais e manteve a dívida pública sob controle. Isso foi, todavia, conseguido através de medidas discutíveis, como a manutenção dos juros elevados, que desencorajavam os investimentos privados e oneravam seriamente o orçamento público”
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“A volta do desenvolvimento depende da prévia eliminação de duas distorções fundamentais: a elevadíssima taxa de juros e a sobrevalorização do real. Feito isso, o governo poderá escolher a estratégia a ser implementada, indo além das medidas contidas no PAC para a área urbana, em que quase todas as inversões se marcam por baixa relação capital/ mão-de-obra”
políticas de rendimentos e de uma ação direta sobre preços críticos. É o que fazem a China e outros países asiáticos e, perto de nós, a Argentina. Todos esses países registram juros baixos, crescimento acelerado e inflação sob controle. Por que o Banco Central persiste no uso de instrumentos que vêm paralisando a economia nacional? Conjuntura - Quais são os setores estratégicos para o desenvolvimento econômico? João Paulo de Almeida Magalhães - Esta pergunta é importante porque se generalizou no país (e inclusive foi incorporada ao PAC) a idéia de que o desenvolvimento deve ser retomado através de grandes investimentos em infra-estrutura. Ora, conforme mostram os especialistas e a experiência concreta, investimentos em infra-estrututa permitem, mas não determinam o desenvolvimento. Este é determinado por atividades diretamente produtivas, que serão particularmente eficientes se pertencerem a segmentos de alto valor adicionado por trabalhador e tecnologia avançada. Atividades desse tipo são exemplificadas pela Embraer. Os setores de informática, telecomunicações, veículos automotores se acham também nesse caso. Recentemente, o governo brasileiro assinalou a necessidade e urgência da criação no Brasil de unidade produtiva de chips de computador. Incentivos para tanto têm sido oferecidos à iniciativa privada sem quaisquer resultados. Por que o Poder Público não assume, ele mesmo, a tarefa, a exemplo do
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que sucedeu com a Embraer? Um dos mercados mais dinâmicos do mundo é o automobilístico. Por que o Brasil não tem, como a Coréia do Sul e, mais recentemente, a China, produção de veículos em empresa de capital nacional que possa competir nos mercados dos Estados Unidos, Japão e União Européia? Para concluir, é importante sublinhar que hoje está acontecendo na indústria brasileira exatamente o contrário do desejável. Ou seja, como conseqüência da sobrevalorização do real, estamos exportando cada vez menos e importando cada vez mais produtos de alta tecnologia e elevado valor adicionado por trabalhador, num processo que o Instituto de Estudos para o Desenvolvimento Industrial (IEDI), chamou de desindustrialização relativa. Conjuntura - E quais as medidas de política econômica necessárias para dinamizar esses setores estratégicos? João Paulo de Almeida Magalhães - Essas medidas são complexas e múltiplas, variando conforme o setor. Em linhas gerais, o que me parece importante é voltar ao crescimento acelerado da economia. Fora deste, qualquer estímulo ou medida de apoio terá poucos resultados. E a volta do desenvolvimento depende da prévia eliminação de duas distorções fundamentais: a elevadíssima taxa de juros e a sobrevalorização do real. Feito isso, o governo poderá escolher a estratégia a ser implementada, indo além das medidas contidas no PAC.
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Superávit primário brasileiro: uma análise de consistência Alexandre Manoel Angelo da Silva * José Oswaldo Cândido Júnior ** Ao avaliar a credibilidade da política fiscal brasileira, nota-se que os dados de expectativas divulgados pelo Banco Central do Brasil por meio de Relatório Focus prevêem um maior nível de superávit primário e um menor nível de dívida pública. Assim, de acordo com a teoria das expectativas racionais, a política fiscal adotada a partir de 1999 pode ser considerada crível, pois o governo tem obtido sucesso na convergência das expectativas dos agentes em relação à manutenção de um regime de política fiscal austero. De fato, no Brasil, a partir de 1999 a política fiscal tem se caracterizado pela construção de um regime de política econômica que visa a consistência intertemporal. O governo anuncia uma política de geração de superávits primários (regra fiscal) e o que se tem observado ao longo dos últimos anos é que os resultados obtidos estão sendo cumpridos e, em alguns casos, acima da meta fixada, de forma que, na área fiscal brasileira, pelo menos no curto prazo, parece não haver dúvidas do quão crível tem sido essa política. Apesar da idéia de política baseada em regras, defendida pela teoria das expectativas racionais e incorporada pelos policy-makers brasileiros desde 1999, há de se
mencionar que existe a possibilidade de assimetria de informações na execução da política fiscal, o que pode, ao menos no curto prazo, privilegiar os policy-makers diante dos agentes de mercado, tornando possível, por exemplo, o usufruto dos benefícios de uma política fiscal sustentável que pode passar a não ser sustentável quando as assimetrias de informação foram eliminadas. Por exemplo, no Brasil, um superávit primário de 4,25% do PIB não necessariamente significa uma economia orçamentária primária de 4,25% do PIB, em sentido diferente ao que alguns agentes presentes no mercado financeiro podem inferir. A título de ilustração, é possível que esses 4,25% do PIB signifiquem uma economia orçamentária primária de 3% do PIB. Neste artigo, quando a economia orçamentária primária realizada é menor que o número de superávit primário divulgado, diz-se que há inconsistência desse número. Nesse sentido, a fim de avaliar a sustentabilidade da política fiscal, sobretudo no médio e longo prazo, cresce a necessidade de observarem-se indicadores alternativos que não se resumem apenas ao fluxo de receitas e despesas e à relação dívida pública-PIB.
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Caso contrário, os agentes correm o risco de avaliar a política fiscal de forma míope. Assim, em texto para discussão a ser publicado pelo Ipea, avaliamos a estimativa do float, que é a diferença entre o valor das despesas primárias inscritas em restos a pagar (despesas realizadas em determinado ano, com pagamentos postergados para o ano seguinte) no final do ano e o valor dos restos a pagar que são pagos no exercício financeiro. Ao considerar o float, nota-se que existe uma diferença entre o resultado primário no conceito de caixa e a economia orçamentária efetiva do governo, i.e, o resultado primário que utiliza a despesa no conceito de competência. Quando se exclui o float do resultado primário no conceito de caixa, tem-se uma proxy do resultado primário que utiliza a despesa no conceito de competência. Neste artigo, chama-se essa proxy de resultado primário ajustado. Desde que maior float necessariamente signifique maior esforço fiscal no futuro, do ponto de vista do gestor público, quais seriam os benefícios de aumentar de forma persistente o float? Visto que a despesa, se efetuada, terá de ser paga em algum momento, seja no ano seguinte ou em qualquer outro ano, quais são os benefícios para o
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gestor público incrementar o float? Este artigo advoga a tese de que há incentivos contábeis e econômicos em elevar persistentemente o float1. Em virtude de o Brasil adotar o regime de caixa, de modo que as despesas só afetam o resultado primário quando são efetivamente pagas, o governo costuma segurar o pagamento de um ano para o outro para gerar, temporariamente, um superávit primário mais elevado. Em outras palavras, o ganho contábil em aumentar os restos a pagar é conseguir elevar o superávit primário em um determinado ano. Isso permite mostrar que está sendo feito um esforço fiscal maior, quando o que de fato ocorreu foi a postergação de pagamentos de despesas que já foram realizadas. Com isso, no governo federal, são cumpridas as metas estabelecidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias, na Lei Orçamentária Anual e nos outros instrumentos legalmente estabelecidos passíveis de fiscalização pelo Tribunal de Contas da União. É válido também mencionar que os restos a pagar são contabilizados como dívida flutuante,
a qual não entra na contabilidade da dívida líquida do setor público consolidado (DLSP). Todavia, no futuro, os restos a pagar podem se transformar em DLSP, o que torna possível gerar um superávit primário maior no ano que termina, por aumentar a DLSP do ano seguinte. Destaque-se que existem duas formas de pagar os restos a pagar. Uma forma é utilizar receita corrente primária, o que significa que esse pagamento é contabilizado como uma despesa, pressionando o resultado primário e, conseqüentemente, comprometendo despesas que haviam sido autorizadas para o ano corrente, que devem ser postergadas, gerando novamente restos a pagar, caso não haja um aumento substancial da receita. A outra forma é por meio da diminuição do superávit primário. Nesse caso, aumentam-se as necessidades de financiamento (endividamento) e o governo é obrigado a lançar títulos no mercado para pagar os restos a pagar. Essa última operação transforma uma dívida flutuante em dívida fundada e, em conseqüência disso, aumenta a DLSP. É por isso que se denota
“O ganho contábil em aumentar os restos a pagar é conseguir elevar o superávit primário em um determinado ano. Isso permite mostrar que está sendo feito um esforço fiscal maior, quando o que de fato ocorreu foi a postergação de pagamentos de despesas que já foram realizadas” Revista de Conjuntura
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o aumento do superávit primário via incremento de float como algo inconsistente, pois ou se tem um impacto negativo na execução da programação financeira do ano seguinte ou se aumenta a DLSP. Quais seriam, pois, os incentivos econômicos em aumentar de forma persistente o float? Em muitos casos, governos ganham com a postura de serem fiscalmente mais responsáveis do que realmente são, auferindo, portanto, credibilidade e reputação que podem não ser sustentadas ao longo do tempo. No curto prazo, como corolário dessa política, torna-se possível obter maiores reduções no custo de financiamento da dívida pública, com impacto positivo na trajetória dessa divida, mesmo que o superávit primário maior seja feito por meio de mecanismos espúrios, como o aumento do float. Em 2003, os analistas econômicos foram surpreendidos com o anúncio de uma meta de superávit primário de 4,25% do PIB, ante a meta de 3,75% do PIB até então vigente. Nos anos 2003, 2004, 2005 e 2006, a meta de resultado primário do setor público consolidado foi alcançada com êxito, destacando-se que, com exceção de 2006, a meta de superávit primário do governo central (governo federal e Banco Central do Brasil), que é de 2,45% do PIB, também foi alcançada com êxito. Será que esse êxito significa maior consistência? De acordo com a Tabela 1, com exceção de 2000, desde 1999 o float persistentemente ajuda o governo central a obter maiores metas de superávit primário, de modo que, em todos esses anos, a economia orçamentária auferida (resultado primário ajustado) foi menor do que o resultado primário alcançado
Tabela 1 – Execução da Programação Financeira do Governo Central (R$ milhões)
Fonte: Relatórios Resumidos da Execução Orçamentária do Governo Federal divulgados pela STN/MF e Sistema SIGA BRASIL (Senado Federal).
(divulgado), o que indica que as metas de superávit primário foram alcançadas de forma inconsistente. Ainda em relação à Tabela 1, no período 2003-2006, ao descontar-se o float e obter-se o resultado primário ajustado, percebe-se que em nenhum ano obteve-se a economia orçamentária de 2,45% do PIB, que, desde 2003, é a meta oficial de superávit primário do governo central estabelecida na Lei de Diretrizes Orçamentárias. Portanto, pode-se afirmar que, no período 2003 a 2006, apesar da maior meta de superávit primário estabelecida, não houve alteração na consistência da política de geração de superávit primário em relação ao período 1999 a 2002. Além disso, de acordo com a discussão anterior, é possível afirmar que houve benefícios contábeis e econômicos para os gestores federais se mostrarem condescendentes com a tendência de crescimento do float no período 1999 a 2006. Assim, conforme a definição utilizada, não há dúvidas de que
o superávit primário do governo central tem sido obtido de forma inconsistente. Em nossa pesquisa, investigamos se a inconsistência desse superávit afeta a Expectativa do superávit primário do setor público consolidado e/ou a expectativa da DLSP. Os resultados empíricos de nossos modelos indicam que, na formação de suas expectativas, o mercado observa apenas o número do superávit primário e o nível da dívida pública, desconsiderando a consistência do superávit primário, o que sugere certo grau de miopia em relação à política fiscal brasileira. Uma forma de prover maior consistência à regra de superávit primário e eliminar ou diminuir possíveis assimetrias de informação existentes entre o mercado e o governo é adotar o regime de com-
petência nas despesas. Países como a Austrália, França, Nova Zelândia e o Reino Unido adotam esse regime, com isso se obtém maior transparência e credibilidade não somente na geração dos resultados fiscais, mas também no planejamento, na execução orçamentária e na alocação eficiente dos gastos públicos (TOYE, 2006). Portanto, em virtude da centralidade da política fiscal no gerenciamento da política econômica brasileira, espera-se que, nos próximos anos, o governo caminhe na direção da implementação de um regime de competência para as despesas e/ou apareçam novos indicadores que diminuam possíveis assimetrias de informação entre o governo e o mercado, de forma a prover maior consistência ao superávit primário brasileiro.
Alexandre Manoel Angelo da Silva * José Oswaldo Cândido Júnior ** Economistas do Ipea
Nota 1
Lima & Miranda (2006) chamam ainda atenção para os incentivos políticos do float, haja visto que, segundo esses autores, o efetivo pagamento dos restos a pagar é um instrumento de barganha política do Executivo junto ao Legislativo.
Referências Bibliográficas Lima, E. C. P.; Miranda, R. B. (2006). O processo orçamentário federal brasileiro. In: MENDES, M. (org). Gasto público eficiente. Rio de Janeiro: Editora Topbooks. Toye, J. (2006) O Papel da política fiscal para a estabilização e crescimento econômico: o exemplo do sistema de controle dos gastos públicos na Grã-Bretanha. Boletim de Desenvolvimento Fiscal. Ipea, 1: 12-17.
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ARTIGO
Os rumos da política industrial brasileira Diones Cerqueira*
O Brasil passou as duas últimas décadas elaborando e desenvolvendo políticas de estabilização econômica, focalizadas em variáveis exógenas como, por exemplo, a oferta de moeda, deixando de lado uma importante variável endógena, isto é, a produção física. Ocorre que, tão importante quanto o controle da oferta de moedas, o incentivo à produção também representa um precioso ingrediente da fórmula que alimenta o desenvolvimento econômico sustentado. Nesse processo, a indústria representa o carro-chefe, ao promover a elevação do valor agregado da produção, por meio da difusão e aperfeiçoamento de novas tecnologias. Este artigo tem como principal objetivo descrever as principais iniciativas públicas no campo da política industrial brasileira e suas implicações na economia, apontando, ainda, os possíveis rumos que tais ações podem tomar nos próximos anos. A experiência brasileira na área da política industrial teve, no início dos anos 30, com a adoção de um conjunto de
ações que tinham como principal objetivo estimular o início de um processo de produção interna, baseado na substituição de bens importados, sobretudo, na área de bens não-duráveis e de consumo (ex.: têxtil e de bebidas etc.). Esse mecanismo se intensificou nas décadas de 50 e 60 com a inclusão dos bens duráveis (ex.: produção de veículos automotores), o que estimulou o aumento da demanda interna e criou reservas de mercado que permitiram o “crescimento significativo do setor industrial até o final dos anos 70” (Passos, 1990). Nas décadas seguintes, 1970 e 1980, o processo seguiu com o fomento à produção de bens intermediários (ex.: siderúrgicas) e a parte da indústria de bens de capital (ex.: máquinas e equipamentos). O Estado foi o principal indutor da implantação da indústria de base e da expansão de setores dinâmicos da economia e da telecomunicações, por meio da realização de investimentos em infra-estrutura. O resultado desse processo, destaca Rego e Marques
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(2002), proporcionou uma rápida ascensão da indústria brasileira, que passou a ser o fator dinâmico da criação de renda interna. No entanto, apesar da dinâmica da economia brasileira ter passado, a partir dos anos 30, a ser determinada internamente, tratava-se de um processo de industrialização ainda incompleto, uma vez que os setores produtores de bens de capital e de bens intermediários eram pouco desenvolvidos. Na década de 40, logo após o fim da Guerra, a política nacional foi reorientada com base nos princípios liberais do acordo de Bretton Woods. Acreditava-se que uma política liberal de câmbio seria capaz de atrair investimentos diretos estrangeiros, com a finalidade de reequilibrar estruturalmente o balanço de pagamentos brasileiro, principal problema macroeconômico enfrentado pelo país no período. A conjugação de uma taxa de câmbio sobrevalorizada com controle cambial, a partir de 1947, produziu um efeito benéfico no processo de industrialização, baseado na substituição de im-
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portações, que funcionou como um subsídio às importações de bens de capital e de bens intermediários; protencionismo contra a importação de bens competitivos, e aumento da rentabilidade da produção para o mercado interno. Apesar da pequena preocupação do Governo Dutra com o crescimento industrial, a política de crédito à indústria do Banco do Brasil foi muito importante, conforme enfatiza Abreu (1990). O crédito destinado à indústria cresceu 38%, 19%, 28% e 5% nos anos de 1947, 1948, 1949 e 1950, respectivamente.
As décadas que se seguiram até 1980 foram caracterizadas pela adoção de uma política industrial baseada na substituição das importações, especialmente no setor de bens de consumo duráveis e em importantes áreas do setor de bens de capital, como nos ramos de máquinasferramentas e de equipamentos sob encomenda, particularmente no setor elétrico. A partir dos anos 80, a política industrial passou a ceder espaço para a elaboração de ações de manutenção da estabilidade macroeconômica e da liberalização dos mercados. Esse movi-
Quadro 3 – O Consenso de Washington 1. Disciplina fiscal, caracterizada por um expressivo superávit primário e por déficits operacionais de não mais de 2% do PIB. 2. Priorização dos gastos públicos, mediante o redirecionamento de verbas de áreas politicamente sensíveis, que recebem mais recursos do que seria economicamente justificável – como a manutenção da máquina administrativa, a defesa ou os gastos com subsídio indiscriminados –, para setores com maior retorno econômico e/ou com potencial para melhorar a distribuição de renda, tais como saúde, educação e infra-estrutura. 3. Reforma fiscal, baseada na ampliação da base tributária e na redução de alíquotas marginais consideradas excessivamente elevadas. 4. Liberalização do financiamento, com vistas à determinação da taxa de juros pelo mercado, ou como objetivo intermediário mais realista e até mesmo mais conveniente no curto e médio prazo – para evitar taxas elevadas –, procurando o fim de juros privilegiados e visando à obtenção de uma taxa de juros real positiva e moderada. 5. Unificação da taxa de câmbio em níveis competitivos, com o fim de eliminar sistemas de taxas de câmbio múltiplos e assegurar o rápido crescimento das exportações. 6. Liberalização comercial, através da substituição de restrições quantitativas por tarifas de importação que, por sua vez, deveriam ser reduzidas para um nível baixo, “...de 10% ou, no máximo, perto de 20%”. 7. Abolição de barreiras ao investimento externo direto. 8. Privatização. 9. Desregulamentação. 10. Garantia do direito de propriedade, através da melhoria do sistema judiciário. Fonte: Kupfer e Hasenclever (2002).
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mento, que segue orientação das políticas associadas ao “Consenso de Washington”, passa a ser seguido por praticamente todos os países capitalistas, inclusive o Brasil. (ver Quadro 3). Todavia, as práticas exercidas por países em desenvolvimento, como no caso dos asiáticos nos anos 80, suscitaram o debate sobre as relações entre Estado e mercado, fortalecendo a visão de cientistas políticos que enfatizam a responsabilidade histórica das instituições estatais no processo de transformação econômica das sociedades. No Brasil, os debates envolvendo o tema “política industrial como uma ação estatal” têm ganhando um número cada vez maior de adeptos que vão de partidos políticos a especialistas e estudiosos sobre o assunto. Observando-se os principais fatos políticos e econômicos ocorridos a partir da segunda metade da década de 80, verifica-se o início de um período de intensas mudanças no ambiente de atuação da indústria no país. O acelerado processo de abertura comercial começado em 1990 e a estabilização monetária iniciada a partir de 1994 – com todo seu complexo conjunto de desafios e com as medidas efetivadas no âmbito institucional, ou seja, com as reformulações do processo de desestatização (e a conseqüente construção progressiva do arcabouço regulatório a ele vinculado) – foi o carro-chefe desse processo de transformações (Robson, 1998). Naquele ambiente, o
chamado Programa de Competitividade Industrial, peçachave da “política industrial” do início da década de 90, “enfatizava a primazia da abertura econômica e da desestatização como elementos vitais para a geração das condições adequadas de concorrência e competitividade, sempre nesta ordem [ver Erber e Vermulm, 1993]. A lógica subjacente era a de que a intensificação dos níveis de concorrência, obtida tanto pela redução da presença direta do Estado na economia quanto pela abertura comercial, teria o duplo efeito de explicitar as vantagens/desvantagens comparativas de nosso segmento produtivo e de viabilizar a ampliação de seus níveis de competitividade, por maior acesso a bens, serviços, capitais e tecnologia importado”, (Robson R., 1998). O Governo Collor, iniciado em 1990, começou imediatamente uma luta contra a crise econômica, por intermédio do Plano Brasil Novo. Extinguiu o cruzado, restabeleceu o cruzeiro, congelou preços e salários e bloqueou ativos financeiros. Nos meses que se seguiram, o governo reduziu alíquotas sobre a importação, dando início à abertura para o mercado externo e ao incentivo às importações. Esse conjunto de medidas provocaria um “choque” na indústria nacional, levando-a a uma crescente automação dos setores industriais. Quatro anos mais tarde, começaria o Governo Fernando Henrique Cardoso (FHC).
“O Governo FHC submeteu ao Congresso Nacional uma série de medidas, objetivando alterar alguns dispositivos da Constituição Federal de 1988, bem como promover uma mudança no Estado, visando a adaptá-lo às novas realidades da economia mundial globalizada” O Governo FHC submeteu ao Congresso Nacional uma série de medidas, objetivando alterar alguns dispositivos da Constituição Federal de 1988, bem como promover uma mudança no Estado, visando a adaptá-lo às novas realidades da economia mundial globalizada. Em face disso, determinados temas passaram a fazer parte da realidade política nacional, como, por exemplo, as reformas administrativa e previdenciária, a desregulamentação de mercados, a flexibilização das regras de contratação de mão-de-obra e o fim do monopólio estatal nas áreas de energia, petróleo, siderurgia e telecomunicações. Nesse ambiente, a política industrial de FHC passou a ser definida em um contexto marcado por um novo padrão de relacionamento Estado-sociedade, caracterizado pela criação de
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um ambiente favorável ao investimento público pelo agente público, cabendo ao setor privado identificar oportunidades e realizar investimentos. Dentre as principais ações do Estado que alimentaram esse período, destacaram-se o regime de benefícios concedidos ao setor automobilístico para a instalação de novas montadoras, visando, dessa maneira, o aumento da capacidade instalada do país em uma plataforma de exportação de veículos. Em 2003, assume o comando do país o presidente Luiz Inácio Lula da Silva. No final de março de 2004 foi anunciado um pacote de medidas na área de política industrial, tendo como principal objetivo aumentar a eficiência produtiva, diminuir a vulnerabilidade externa e estimular o investimento e a poupança no setor privado. As medidas foram centralizadas
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“Para que o objetivo proposto pelo Governo Lula – na área da política industrial – fosse alcançado, a linha de ação das medidas contemplou três planos” no aumento da eficiência da estrutura produtiva, no aumento da capacidade de inovação das empresas e na expansão das exportações. Para que o objetivo proposto pelo Governo Lula – na área da política industrial – fosse alcançado, a linha de ação das medidas contemplou três planos. O primeiro plano reuniu políticas horizontais (políticas industriais pautadas em medidas de alcance global, procurando melhorar o desempenho da economia como um todo) voltadas para a inovação e desenvolvimento tecnológico, inserção externa, modernização industrial e aumento da capacidade produtiva. O segundo plano estabeleceu as áreas estratégicas de atuação da política industrial: semicondutores, softwares, bens de capital e fármacos e medicamentos. O terceiro plano apontou as atividades potenciais a serem desenvolvidas no Brasil. Foram elas: biotecnologia, nanotecnologia e a biomassa (energias renováveis). Ao todo foram implementa-
das 15 medidas de estímulo ao crescimento do setor industrial brasileiro, dentre as quais cabe destacar: Incentivos creditícios • Programa de Modernização do Parque Industrial Nacional (Modermaq): financiar a aquisição de máquinas e equipamentos nacionais novos. As condições de financiamento são as seguintes: taxa de juros fixa de até 14,95% ao ano (TJLP – 8,15%/abril/2006; BNDES e 3,95% agente financeiro), prazo de 60 meses, com carência de seis meses. Financia até 90% do bem a ser adquirido. • Programa de Apoio ao Fortalecimento da Capacidade de Geração de Emprego e Renda (Progeren): financiar capital de giro, para aumento da produção de micro, pequena, média, instaladas em APLs, bem com grandes empresas. Os prazos são de até dois anos, com 12 meses de carência. • Programa para o Desenvolvimento da Indústria Na-
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cional de Software e Serviços Correlatos: financiar investimentos e planos de negócios de empresas sediadas no Brasil, bem como a comercialização no mercado interno e as exportações de softwares e serviços correlatos, através de três subprogramas: Prosoft-Empresa, Prosoft-Comercialização e Prosoft-Exportação. O programa é operacionalizado pelo BNDES. • Programa de Apoio ao Desenvolvimento da Cadeia Produtiva Farmacêutica - Profarma: financiar a produção de insumos e atividades de pesquisa nas atividades de fármacos. Os recursos são provenientes do BNDES. Incentivos fiscais/tributários • Redução de 5,0% para 2,0% da alíquota de IPI incidente sobre a aquisição de bens de capital, ou seja, máquinas e equipamentos utilizados pelas empresas no processo produtivo. • Aproveitamento de crédito do PIS e da Cofins: redução de dez anos para dois anos do prazo para aproveitamento do crédito do PIS/Cofins decorrente de aquisições de máquinas, aparelhos e instrumentos novos. • Ampliação do período de apuração do IPI: o prazo de apuração do IPI passou, a partir de 1º de janeiro de 2004, de decenal para mensal. Incentivos setoriais • Semicondutores: implantação de um regime aduaneiro
especial. O programa está em estudo na Receita Federal. Fortalecimento das micro e pequenas empresas • Simples: concessão de parcelamento em até 60 meses para débitos de empresas optantes pelo Simples. Esta medida vigorou até 30 de setembro de 2004. • Tratamento tributário diferenciado: refere-se a um Projeto de Lei Complementar que tem por finalidade a inclusão social do empreendedor de baixa renda, com receita anual de até R$ 36.000,00. O elenco das ações propostas pelo governo em 2004 ressuscitou as discussões em torno do tema política industrial. O alvo das principais críticas foi a seleção dos setores a serem estimulados. De acordo com o estudo “O Brasil precisa de uma política industrial?”, elaborado pelo professor José Cruz (2004), teriam ficado de fora importantes cadeias produtivas da economia brasileira como, por exemplo, a de calçados e as têxteis, sobretudo, no que diz respeito à inserção no mercado internacional de tais segmentos. Outro ponto destacado, diz respeito à falta de clareza da identificação das fontes de financiamento da política. Em síntese, Cruz (2004) concluiu que a política industrial anunciada pelo Governo Lula apresentava riscos inerentes à sua implementação. Segundo ele, tais riscos decor-
reriam da falha de coordenação de três pontos: a) ausência ou distanciamento gradual entre as políticas estritamente de cunho comercial e as de ciência e tecnologia, que é ocasionada pela divergência entre os agentes privados e a sociedade quanto às preferências; b) restrição de recursos públicos para aplicação na área de P&D, pois, uma vez que a pesquisa apresenta uma taxa de retorno muito demorada, investimentos nesse campo, embora de interesse para a sociedade como um todo, tendem a ser sublocados; e c) ausência de aderência entre as políticas horizontais, ou de alcance global, que sensibilize a alocação de recursos produtivos (ex. infra-estrutura, ciência e tecnologia, qualificação de mão-de-obra etc.), e de políticas verticais, que afetam setores, cadeias produtivas ou grupos específicos de empresas (ex. estímulo fiscal/financeiro, restrições comerciais tarifárias/não-
tarifárias etc.). Adotando-se como parâmetro os pressupostos da análise econômica no campo da política industrial, tal política pode ser avaliada em diferentes países de acordo com a natureza do instrumento e o alvo pretendido. E, nesse caso, dois aspectos auxiliares são utilizados no processo de avaliação. São eles: as políticas “horizontais” (ex. infra-estrutura, ciência e tecnologia, qualificação de mão-deobra etc.), pautadas em medidas de alcance global, procurando melhorar o desempenho da economia como um todo, e as políticas “verticais” (ex. estímulo fiscal/financeiro, restrições comerciais, tarifárias/não-tarifárias etc.), desenhadas para fomentar indústrias, cadeias produtivas ou grupos específicos de empresas. Essas ações podem ser agrupadas de acordo com os regimes de regulação e de incentivos, conforme pode ser observado no quadro a seguir.
“O elenco das ações propostas pelo governo em 2004 ressuscitou as discussões em torno do tema política industrial. O alvo das principais críticas foi a seleção dos setores a serem estimulados”
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Quadro 1. Principais instrumentos de política horizontal, segundo a sua natureza
Regime de regulação
Regime de incentivos
1) Concorrência: repressão de condutas anticompetitivas (vendas casadas, acordos para fixação de preços, discriminação de preços etc.) e controle dos atos de concentração (fusões, aquisições e joint-ventures).
1) Inovação: incentivos ao gasto com pesquisa e desenvolvimento, fomento à difusão de tecnologias e informações.
2) Infra-estrutura: políticas de concessões (privatizações) e controle administrativo de preços (mecanismos de reajuste de tarifas de serviços, como energia elétrica e telecomunicações).
2) Capital: crédito e financiamento a longo prazo, estímulos às exportações (crédito e seguro de crédito), financiamento às importações.
3) Comércio exterior: política tarifária e não-tarifária, prevenção de concorrência desleal (anti-dumping, direitos compensatórios e salvaguardas).
3) Incentivos fiscais: deduções fiscais em âmbito nacional, estadual ou municipal para a promoção de atividades industriais. 4) Compras do governo: mecanismos preferenciais para produtores locais.
4) Propriedade intelectual: patentes, marcas e transferência de tecnologia.
Fonte: Kupfer e Hasenclever (2002).
Considerando-se esses pressupostos, pode-se afirmar que o modelo adotado pelo Governo Lula se mostra viável, uma vez que foram seguidos praticamente todos os passos da cartilha de uma boa política. Ele tem tudo para dar certo, no entanto, aqui cabe destacar o ponto levantado pelo professor Cruz (2004), quanto à implementação. Importantes atividades, empregadoras de um contingente expressivo de mão-de-obra, foram deixadas de lado, como foi o caso da indústria têxtil, em detrimento do apoio a setores com maior potencial de crescimento como, por exemplo, semicondutores.
Nesse caso, observa-se que o modelo persegue o viés da inovação, descrita por Kupfer e Hasenclever (2002). Nesse modelo, inspirado por Schumpeter, a inovação é o motor do desenvolvimento econômico. A política industrial e a política tecnológica dão lugar à política da inovação. O Estado passa a ser o principal fomentador desse processo ao estimular empresas a desenvolverem novas capacitações, articulações e a formação de alianças estratégicas. Os principais instrumentos que envolvem a abordagem da inovação são: i) subvenção a projetos de alta densidade tecnológica; ii) incentivos
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fiscais à pesquisa e desenvolvimento; iii) financiamento em condições preferenciais para a inovação; iv) compras do setor público; e v) disponibilidade de capital de risco para novos empreendimentos, além de medidas orientadas a garantir a apropriabilidade privada de investimento tecnológico (patentes) e manter padrões técnicos (metrologia, padronização e qualidade). Todavia, tais políticas devem vir acompanhadas de ações orientadas ao fortalecimento das instituições que compõem um sistema de inovação local ou nacional, sobretudo, os institutos dedicados à investigação científica
Quadro 2. Premissas que justificariam o estímulo de uma atividade industrial em detrimento de outra
Premissas
1) Indústrias com maior valor agregado
2) Indústrias com grande poder de sinergia com outros segmentos
3) Indústrias de grande dinamismo potencial
4) Indústrias nascentes ou com retornos crescentes de escala
Justificativas Supondo tudo mais constante, uma maior proporção de trabalhadores localizados em indústrias com maior valor agregado resultaria em maior renda per capita. Esses setores apresentariam grande efeito multiplicador ao longo da cadeia produtiva como, por exemplo, uma siderurgia, indústria produtora de insumos básicos ou, ainda, fábrica de automóveis, produtora de bens de consumo de alto valor agregado.
e tecnológica e à formação de recursos humanos de alto nível. No caso das políticas verticais, que privilegiam um aglomerado específico de empresas, quatro argumentos justificariam o tratamento diferenciado de algumas indústrias comparativamente a outras. O Quadro 2 resume tais condições. Assim sendo, pode-se concluir que está ocorrendo um aperfeiçoamento no campo da elaboração de política industrial no Brasil. O conservadorismo está dando lugar à modernização e o país tem tudo para não ficar fora do caminho trilhado por países denominados de “primeiro mundo”. A única pergunta que surge é: será que teremos fôlego para suportar a longa caminhada rumo ao desenvolvimento sustentado?
Considerando-se que o crescimento da renda agregada seria maior, haveria um incremento da renda per capita. O Estado deveria estimular o desenvolvimento de novas indústrias, que, inicialmente, apresentariam custos mais elevados do que os verificados em paí ses já produtores. *Diones Cerqueira
Fonte: Economia Industrial: Fundamentos Teóricos e Práticas no Brasil. Editora Campus Ltda. 2002, Rio de Janeiro (RJ).
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Pós-graduado em Economia e Ciência Política pela UPIS
ARTIGO
Dilemas do desenvolvimento de regiões de base mineral no Brasil quanto ao uso das rendas provenientes da mineração – o caso da Cfem Maria Amélia Rodrigues da Silva Enriquez *
Resumo: O estudo parte da premissa de que a crescente preocupação com o meio ambiente tem favorecido no Brasil o surgimento de uma mineração de larga escala razoavelmente comprometida com a dimensão ecológica do desenvolvimento, isso é particularmente válido para as novas minas da Amazônia, mas que o mesmo não ocorre com a dimensão socioeconômica, em função de problemas que limitam a capacidade da região produtora captar e bem utilizar as rendas da mineração. O estudo avaliou uma amostra de 15 maiores municípios mineradores em oito estados brasileiros (Minas Gerais, Pará, Goiás, Bahia, Sergipe, Santa Catarina, Mato Grosso e Amapá). A pesquisa enfoca a Compensação Financeira pela Exploração Mineral (Cfem), royalty instituído pela Constituição de 1988, paga pela companhia mineradora pela efetiva explotação mineral, cujo principal beneficiário é o município produtor. A partir de indicadores selecionados com o propósito de identificar o estágio de desenvolvimento dos municípios mineradores, procurou-se verificar a existência ou não de padrões
vinculados ao uso dessas rendas minerais. Os resultados preliminares revelam que os recursos provenientes da Cfem são mal distribuídos e inadequadamente utilizados, o que aponta para a necessidade de uma urgente reforma na legislação com o propósito de vincular sua partilha e uso a uma estratégia de desenvolvimento local sustentável. 1) Introdução Para ser considerada sustentável, a atividade de mineração deve atender a dois critérios: 1) o compromisso com a geração atual, critério “intrageração”, visando à minimização dos danos ambientais e ampliação do bem-estar socioeconômico às populações da região mineradora e, 2) o compromisso com as futuras gerações, critério “intergeração”, objetivando a criação de novas oportunidades produtivas na região mineradora com o fim de garantir o nível de bem-estar social, mesmo após a exaustão ou o fechamento da mina (AUTY, 1993; AUTY; WARHURST, 1993). Por meio desse escopo conceitual, este estudo se propõe a discutir a Compensação Financeira
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pela Exploração Mineral (Cfem), como um instrumento econômico que possui amplas potencialidades para auxiliar no segundo critério e, dessa forma, contribuir para o desenvolvimento sustentável de regiões mineradoras. A Cfem é uma compensação financeira criada pela Constituição Brasileira de 1988 para beneficiar regiões produtoras de recursos minerais. Sua taxa varia entre 0,2% (pedras preciosas), 1% (ouro), 2% (ferro, carvão, fertilizantes e outras substâncias minerais) e 3% (bauxita, manganês e potássio) da receita líquida das vendas minerais (obtida a partir da receita bruta das vendas menos as despesas com transporte, seguro e outras taxas e impostos incidentes sobre a produção). O montante arrecadado é distribuído entre as três esferas de governo: federal (12%), estadual (23%) e municipal (65%). Não há regras fixas quanto ao uso da Cfem, a lei apenas não permite que os recursos sejam usados para pagamento de dívidas e contratação de pessoal permanente (Lei 8.001/90). Assim, a principal pergunta que norteou o estudo foi: além de uma medida compensatória, a Cfem pode ser utilizada como um instrumento indutor do desenvolvimen-
to local em regiões mineradoras? A metodologia adotada se baseou na elaboração e análise de indicadores, obtidos a partir de informações secundárias (disponíveis no IBGE, no site do IpeaData, no Tesouro Nacional e no Atlas do Desenvolvimento Humano do Brasil) e primárias (entrevistas e aplicação de questionários com atores sociais chaves, tais como: representantes das empresas mineradoras, do governo local e da sociedade civil) coletadas nos municípios mineradores selecionados para a amostragem. A partir da confrontação dos indicadores com as informações qualitativas sobre o uso da Cfem, foi feito um cruzamento de informações visando avaliar a efetividade desse instrumento para o alcance dos
objetivos propostos. O Brasil possui 5.560 municípios (IBGE), destes, em torno de 1.600 apresentam atividade mineradora formalmente estabelecida, ou seja, recolhem a Cfem aos cofres públicos. No entanto, apenas 30 municípios respondem por 94% de toda a Cfem arrecadada no Brasil. Para a nossa pesquisa, escolhemos 15 desses municípios, que respondem por 54% da Cfem nacionalmente coletada. Os critérios para escolha dos municípios foram: 1) arrecadação anual superior a R$1 milhão (dados de 2004); 2) peso da Cfem na receita pública municipal (variação de 5% a 50%) e, 3) representatividade do território nacional. A Figura 1 exibe a distribuição espacial dos principais municípios e empreendimentos
mineradores visitados. A Tabela 1 apresenta, com maiores detalhes, a área de estudo, fornecendo informações adicionais sobre o ano de implantação do empreendimento minerador, o valor da Cfem arrecadada, a substância mineral explotada, a companhia mineradora, entre outros aspectos. Conhecer a data da implantação é importante para o estabelecimento de associação entre os indicadores ambientais das companhias mineradoras e o início da vigência da legislação ambiental no Brasil. É também importante conhecer o tipo de substância explotada, bem como a companhia mineradora a fim de verificar a existência ou não de padrões, conforme a área que está sendo explorada.
Figura 1: Localização dos municípios estudados
Fonte: Elaboração do autor
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Tabela 1 – Localização, substância explotada, ano de início da produção, companhia mineradora e valor da Cfem arrecadada em 2004 pelos 15 maiores municípios mineradores do Brasil
Fonte: DNPM e entrevistas com as empresas realizadas pelo autor
2) Principais indicadores dos 15 maiores municípios mineradores do Brasil A seguir, serão exibidos indicadores socioeconômicos dos municípios estudados. Eles se referem ao PIB, PIB per capita, índice de desenvolvimento humano municipal (IDHM), percentual de pobres, nível de concentração de renda, além do grau de dependência e de vulnerabilidade em relação à atividade mineral. O objetivo é traçar um quadro
de referência dos municípios analisados, bem como identificar padrões de desempenho para verificar a existência (ou não) de associação entre esses padrões e os indicadores de arrecadação e uso da Cfem. a) Indicadores de PIB e de PIB per capita A partir dos dados disponibilizados pelo IBGE (IpeaData, a Figura 2 exibe informações relativas ao PIB e PIB per capita
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dos 15 municípios mineradores selecionados. Apesar de todas as críticas feitas ao PIB e à sua variação enquanto medida de prosperidade (ALTVATER, 1995; SACHS, 2004; SEN, 2000), ele ainda é o indicador mais utilizado para mensurar o crescimento econômico. Portanto, o desempenho quanto ao crescimento econômico dos municípios mineradores durante o período de 1996 a 2003 (informações mais recentes disponibilizadas) foi o seguinte:
Figura 2: Variação do PIB e do PIB per capita dos 15 maiores municípios mineradores do Brasil – 1996/2003
Fonte: Elaboração da autora a partir de informações do IBGE (IpeaData)
• 2/3 dos municípios mineradores estudados tiveram desempenho acima da média nacional e apenas 1/3 apresentaram desempenho do PIB inferior à média nacional. Em termos de PIB per capita, em torno de 50% apresentaram desempenho inferior à média nacional (menos de 2%); • o PIB cresce mais nas fases de implantação e nas fases iniciais da mina e decresce nas fases de maturação e de esgotamento da mina. Dessa forma, há uma associação bem nítida entre crescimento econômico e a implantação de novas minas. Esse crescimento, todavia, é maior nas regiões mais pobres e com limitadas possibilidades econômicas, e menor nas regiões mais ricas e com diversificadas possibilidades econômicas; • Ipixuna do Pará e Canaã dos Carajás, ambos no estado do Pará, foram os municípios que registraram os maiores aumentos no PIB. Considerando-se que a principal atividade produtiva desses muni-
cípios é a mineração e que os empreendimentos mineradores foram implantados apenas recentemente, é provável que esse desempenho esteja fortemente relacionado ao impacto inicial dos projetos. O oposto ocorre nos municípios onde houve queda de PIB, ou seja, onde os empreendimentos mineradores foram instalados há décadas e que, portanto, perderam os efeitos propulsores dos primeiros anos; • o efeito expansivo do PIB pode ser neutralizado se a região atrair um grande contingente populacional, ou seja, se a taxa de crescimento da população superar a taxa de crescimento econômico. Portanto, o efeito expansivo sobre a economia dependerá da conjugação desses dois fatores. Ainda quanto ao PIB, convém observar que se trata de uma medida de “produção de valor e não de fixação de valor”, conforme muito bem ressaltado na Análise
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Especial do Boletim Petróleo, Royalties e Região (n.10, dezembro de 2005), ou seja, é uma medida de geração de riqueza, mas de forma nenhuma é uma medida da riqueza que é efetivamente incorporada na região produtora. Nesse sentido, para traçar um quadro mais fiel da realidade que envolve mineração e desenvolvimento regional, é necessário incluir outros indicadores. b) Indicadores de índice de desenvolvimento humano municipal (IDHM), de percentual de pobres e de nível de concentração de renda Os indicadores de desenvolvimento humano municipal (IDHM), de pobreza e de concentração de renda, disponibilizados no Atlas do Desenvolvimento Humano (Ipea/Pnud), permitem ampliar a perspectiva parcial oferecida pelo PIB e pelo PIB per capita. Eles incluem novas
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dimensões socioeconômicas para averiguação do nível de desenvolvimento, e não apenas de crescimento econômico dos municípios mineradores estudados. Os indicadores de desenvolvimento humano permitem verificar tanto a situação atual quanto a evolução recente dos municípios mineradores, a partir da comparação das informações para os anos de 1991 e 2000. I) Desempenho do IDHM A partir das informações da Figura 3 podemos verificar o desempenho do IDHM. Verifica-se que: • todos os municípios mineradores apresentam desempenho do IDHM superior à média de seus Estados; • esse desempenho nem sempre foi acompanhado por uma
melhora na posição do município em relação aos escores estaduais. Alguns municípios aumentaram seu IDHM, mas perderam posição em relação aos seus Estados. Isso significa que outros municípios, não mineradores, tiveram um desempenho bem melhor; • desdobrando-se o IDHM nos seus sub-índices observamos que a educação foi a principal responsável pelo maior desempenho do IDHM. Essa observação é surpreendente porque, à primeira vista, pensamos que, a partir da movimentação financeira que a mineração gera, seria o subíndice renda o principal fator de crescimento do IDHM. • Podemos especular duas possibilidades para o crescimento do subíndice educação nos municípios de base mineradora: 1)distintamente de projetos agropecu-
ários, os empreendimentos industriais requerem e, cada vez mais estão requerendo, capacitação formal e qualificação da mão-deobra, tanto de seus funcionários quanto das empresas prestadoras de serviços; 2)considerando-se, também, que os projetos mineradores não demandam grande contingente de mão-de-obra, será que as prefeituras estão utilizando os recursos da Cfem na área da educação? II) Pobreza e concentração de renda Quanto às variações da pobreza (percentual de pessoas com renda média mensal inferior a meio salário mínimo) e da concentração de renda (expressa pelo índice de Gini), nos anos 1990, ilustrados na Figura 4, podemos verificar que:
Figura 3. Municípios mineradores e Brasil: Variação do IDHM e dos subíndices de educação, longevidade e renda
Fonte: Atlas do Desenvolvimento Humano do Brasil (Ipea e Pnud)
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Figura 4. Municípios mineradores e Brasil: Variação da pobreza e da concentração de renda (1991/2000)
Fonte: Atlas do Desenvolvimento Humano do Brasil (Ipea e Pnud)
• há fortes indícios de que a existência da atividade mineradora contribui para a redução da pobreza nos municípios onde a atividade está instalada. Dos 15 municípios da amostragem 80% reduziram a pobreza; • no entanto, essa diminuição não é acompanhada por igual redução na desigualdade, uma vez que em 60% dos municípios houve redução de pobreza com aumento de desigualdade; • em apenas 20% dos casos houve redução de pobreza com redução de desigualdade; • há também casos de aumento de pobreza e aumento de desigualdade (13%); • observa-se que não há uma correlação direta entre a existência de um empreendimento minerador e alterações nas condições de pobreza e de concentração
de renda. Logo, se a mineração contribuirá ou não para a redução da pobreza e da concentração de renda dependerá de outras políticas públicas. c) Indicadores de receita e receita per capita da Cfem No período 1998 a 2003 (Tabela 2), os valores anuais da Cfem repassados para os municípios produtores cresceram significativamente, variando em termos nominais na faixa de 89% (Forquilinha) a 807% (Ipixuna do Pará). Esse incremento é resultado tanto da intensificação da atividade fiscalizadora do DNPM quanto da recente fase ascendente dos preços dos principais bens minerais. Para os maiores municípios mineradores, como Parauapebas e Itabira, a receita
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proveniente da Cfem, em 2003, foi de quase R$ 30 milhões, quantia nada desprezível, com a vantagem de ser um recurso que pode ser utilizado quase livremente pelo gestor público. Nos municípios com menor produção mineral, essa receita varia entre um a seis milhões de reais. Entre os anos de 1998 e 2003, os valores da Cfem per capita também registraram aumento muito expressivo, variando de 57% (Forquilhinha) a quase 496% (Ipixuna do Pará). Por tudo isso, muito importante conhecer como os governos municipais estão lidando com esta variação de receita. Relacionando os dados da Tabela 2 com dados sobre as receitas municipais, verificamos que os valores da Cfem per capita são tanto maiores quanto maior o peso da
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Tabela 2: 15 Maiores municípios mineradores do Brasil: Cfem e Cfem per capita – 1998 e 2003
* Canaã dos Carajás começou a receber recursos da Cfem após julho de 2004, com o primeiro embarque de cobre. Fonte: DNPM (Anuário Mineral Brasileiro, 1999 e Relatório Cfem 2003) (*) IBGE, projeção para 2003
Cfem no total das receitas. Rosário do Catete, Parauapebas, Vitória do Jarí e Itabira são os municípios que registram os maiores valores. No pólo oposto estão Corumbá (MS), Paracatu (MG), Forquilhinha (SC) e Jaguarari
(BA). Não encontrei tabela ou gráfico com dados que ilustrem esse ponto. d) Grau de dependência e vulnerabilidade associado à mineração
Consideramos que o grau de “dependência” de um município em relação à atividade mineradora é representado pelo montante das rendas provenientes da mineração em relação ao total da receita municipal. Assim, a
Figura 5: 14 Maiores municípios mineradores do Brasil: Cfem per capita 1998 e 2003 (em R$1,00)
Fonte: Elaborado a partir das informações do DNPM e IpeaData
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dependência é tanto maior quanto maiores forem as proporções dessa renda. O grau de “vulnerabilidade” de um município em relação à atividade mineradora é a iminência do esgotamento das fontes de renda proveniente da mineração, portanto, quanto mais próximo o esgotamento da mina ou fechamento da mina por quaisquer outros motivos, maior a vulnerabilidade do município em relação à mineração e vice versa (Figura 7). Com o cruzamento das informações da Figura 7, a seguir, observamos que os municípios da Região Norte do país são muito mais dependentes do que os municípios da Região Nordeste e Centro-Oeste. As informações de campo demonstraram que o grau de dependência dos municípios mineradores em relação à mineração é bem maior do que indicam os da-
dos secundários. Essa dependência vai muito além da receita da Cfem, pois abrange outras receitas provenientes do Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISSQN), das firmas prestadoras de serviço, do IPTU, do incremento do Valor Adicionado Fiscal (VAF) e conseqüente aumento de repasse do ICMS, do movimento econômico que acontece em torno da atividade pelas firmas contratadas (e por outras contratadas das contratadas), pela massa de salários que irriga o mercado local, dentre outras formas de geração de renda, resultantes de acordos e convênios de cooperação entre as companhias mineradoras, prefeituras e sociedades locais. Essa dependência pode alcançar até 70% das receitas municipais, como em Rosário do Catete (SE), ou 70% do emprego formal, como em Jaguarari (BA).
3) Uso da Cfem pelos municípios mineradores Foram identificados dois padrões de uso da Cfem,o que denominamos: 1. “Uso conseqüente” (padrão 1) e, 2. “Armadilha do caixa único” (padrão 2). A partir desses padrões observamos que : • 2/3 dos municípios estudados adotam o padrão 2; • os que adotaram o padrão 1 apresentaram os melhores indicadores, principalmente no que se refere à melhor distribuição da renda e à redução da pobreza (Figura 8); • a adoção do padrão 1 não se dá como uma decorrência natural. Em todos os casos houve elementos externos de pressão que o desencadearam. Esses elementos externos estão relacionados à expectativa de esgotamento, às pres-
Figura 6. Municípios mineradores: Grau de dependência e vulnerabilidade em relação à atividade mineral (2005)
Fonte: pesquisa de campo realizada pela autora
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Figura 7.:Municípios mineradores e Brasil: Síntese da variação dos indicadores de pobreza, concentração de renda, IDHM e Cfem (1991/2000)
Fonte: Elaborado com base no Atlas do Desenvolvimento Humano do Brasil (Ipea e Pnud)
sões ambientais pelo fechamento de atividades consideradas poluentes ou degradoras ou a uma interpretação equivocada da legislação (muitas vezes confundida com a legislação do petróleo, que indica de que forma os recursos dos royalties devem ser aplicados). 4) Conclusão A Cfem é um importante instrumento de desenvolvimento regional, já devidamente incorporado pelos principais atores sociais relevantes para a mineração. Esse ins-
trumento permite fomentar investimentos em regiões com escassas possibilidades de desenvolvimento, porém, é falho em não estipular critérios para o seu uso, além de não contribuir para a promoção de uma melhor distribuição dos benefícios, ao concentrar a maior parte
da renda no município produtor. Dessa forma, se perde a perspectiva de usar esse instrumento como uma estratégia macroregional que envolva, além do município diretamente afetado, outros municípios que fazem parte da zona de influência da mineração.
*Maria Amélia Rodrigues da Silva Enriquez
Professora e pesquisadora da UFA e Unama Economista, mestre em Economia Mineral (Unicamp), Doutoranda em Desenvolvimento Sustentável (CDS/UnB)
Referências Bibliográficas ALTVATER, Elmar. O Preço da Riqueza – Pilhagem ambiental e a nova (des)ordem mundial. Tradução de Wolfgang Leo Maar. São Paulo: Editora da Universidade Estadual Paulista, 1995 AUTY, Richard M. (1993). Sustaining development in mineral economies: the resource curse thesis. London: Routledge. AUTY, R; Warhurst (1993). A Sustainable Development in Mineral Exporting Economies in Resources Policy, march, (p.14-29). BOLETIM PETRÓLEO, ROYALTIES E REGIÃO (Análise Especial do n.10, dezembro de 2005) ENRIQUEZ, M. Amélia R. da Silva. Mining Share and Use of Mineral’s Exploitation Benefits: the case of Cfem in Brazil (Poster apresentado no Congresso da SEG Wealth Creation in the Minerals Industry - Integrating Science, Business, and Education, no período de 14- 16 de maio de 2006, no Estado do Colorado –USA). SACHS, Ignacy. Desenvolvimento – includente, sustentável, sustentado. Rio de Janeiro: Garamond, 2004. SEN, Amartya Kumar. Desenvolvimento Como Liberdade. São Paulo: Companhia da Letras, 2000.
Sites visitados: www.dnpm.gov.pa.br / www.ipea.org.br / www.ibge.gov.br Revista de Conjuntura
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Contribuições para o entendimento dos aspectos operacionais do sistema de metas de inflação Newton Ferreira da Silva Marques*
1.Introdução
ção da política MI.
Este texto tem como objetivo destacar didaticamente, para aqueles que são pouco familiarizados ou conhecem o não assunto, as principais características do sistema de metas de inflação. Também pretende contribuir com alguns elementos para discussão do caso brasileiro à luz da atual conjuntura. 2.O que é o Sistema de Metas de Inflação? O arcabouço teórico1 do modelo de Regime ou Metas de Inflação (MI) se apóia em quatro elementos principais: 1)mandato do banco central para o sistema de metas de inflação; 2)exigência de fortes pré-requisitos para a prestação de contas à sociedade (accountability) e à transparência do regime MI; 3)metas de inflação bem explícitas; e 4)abordagem forward-looking (medidas tomadas hoje olhando para suas repercussões no futuro) para a formulação e implementa-
Por sua vez, o mandato do banco central para o sistema de metas de inflação tem três aspectos principais: 1) arcabouço institucional2 que permita ao banco central autonomia suficiente para perseguir as metas; 2) mecanismos para assegurar ao banco central a eficácia da sua missão em controlar a inflação; e 3) arranjos para auxiliar a autonomia e accountability do banco central para as tomadas de decisão no âmbito do regime de metas de inflação. A questão da autonomia do banco central, segundo os teóricos, deve ser colocada como pré-requisito chave para a plena utilização dos instrumentos de política para atingir os objetivos do controle da inflação. Isto quer dizer, por exemplo, que não se deve tolerar a interferência do governo3 (aprovando ou vetando) as decisões de política do banco central. Segundo os especialistas
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no assunto, também é importante que não existam pressões ou coerções externas às tomadas de decisão4 do banco central, e nem preocupação com a conflitante questão fiscal5, que é outro instrumento sob “controle” do Tesouro. Coloca-se, também, como igualmente indispensável para a autonomia da autoridade monetária, que exista explícita delegação para as decisões dos instrumentos de política monetária pelo banco central, incluindo o manejo da taxa de câmbio. Sugere-se, ainda, que deve ser exigido ao corpo funcional (dirigentes e gerentes) do banco central que evitem os conflitos de interesse entre o setor público e o privado, limitando a participação dos funcionários do governo e excluindo os banqueiros. Para a proteção da autonomia do banco central, considera-se que a prestação de contas à sociedade (accountability) deve assumir um papel fundamental nesse processo, principalmente, na construção de uma política de
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credibilidade e disciplina de política. Como é o caso, por exemplo, de o banco central adotar uma política monetária tendo que preocupar e com as repercussões e os acontecimentos futuros (forwardlooking), buscando dar respostas à sociedade: “se está fazendo a coisa certa baseada na informação do dia-a-dia!” Existem diversas formas de oferecer a accountability. Uma delas é a exigência de criar regularmente os relatórios da política monetária, relatando especialmente se as metas foram perdidas ou desviadas e os porquês. Também devem ser publicadas atas (minutes) das reuniões periódicas de política monetária. É imprescindível que exista um monitoramento dessa política monetária, bem como que seja dada satisfação ao Congresso a respeito das medidas tomadas e, se for o caso, a respeito das falhas que eventualmente ocorreram no sentido de atingir as metas de inflação. Os objetivos-chaves do siste-
ma de metas de inflação são: a) oferecer uma âncora para as expectativas inflacionárias; b) estabelecer benchmark6 (pontos referenciais) para a accountability (prestação de contas à sociedade) da política monetária;e c) considerar a flexibilidade nas regras de implementação da política monetária, como, por exemplo, a escolha de medida para a meta, nível ou trajetória da meta e horizonte, pontos e bandas, medidas de core inflation7 e cláusulas de “fuga” ou alertas (caveats). Quase todos os países utilizam o índice de preços ao consumidor como base para a medida da meta de inflação. São considerados como a medida mais relevante para as expectativas. São prontamente colocados à disposição e demonstram boas qualidades na aferição da inflação. As metas sempre são especificadas em variações em 12 meses ou com base
“As medidas de core inflation em geral devem ser usadas para formulação de políticas macroeconômicas, análises e formas de comunicação ao público, mas não devem ser consideradas como metas oficiais de inflação, dado que as políticas macro somente têm eficácia sobre os índices de preços ao consumidor e não sobre o núcleo de inflação” Revista de Conjuntura
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trimestral. Uma questão que é considerada como fundamental no sistema de metas de inflação é o nível de inflação que se deseja. A maioria dos países procura fixar abaixo de 10% ao ano, nível considerado suficiente e em tempo para reverter expectativas inflacionárias. Outra questão que preocupa os países é o quanto é possível reduzir a inflação ano a ano. Os analistas têm observado que a maioria dos países tem optado pela redução inferior a um ponto percentual por ano. Segundo os teóricos, tudo vai depender da credibilidade, esforço fiscal e impacto de outras reformas estruturais. Segundo os analistas, as medidas de core inflation em geral devem ser usadas para formulação de políticas macroeconômicas, análises e formas de comunicação ao público, mas não devem ser consideradas como metas oficiais de inflação, dado que as políticas macro somente têm eficácia sobre os índices de preços ao consumidor e não sobre o núcleo de inflação. Em alguns países, para obter o core inflation são excluídos dos índices de preços ao consumidor os preços de energia, preços voláteis dos alimentos, tarifas públicas e impostos indiretos. 3. Mecanismos de transmissão da política monetária Se for admitido que existem apenas duas correntes de pensamento econômico principais, temos a seguinte situação teórica. Adotando-se a teoria tradicional liberal (mainstream), considera-se que a oferta monetária afeta apenas o produto nominal ou a inflação, admitindo-se aquela famosa equação quantitativa
monetária,sem que se tem que admitir que existe uma previsibilidade da velocidade-renda da moeda, para que seja defendida a estabilidade da função de demanda por moeda. Por outro lado, a taxa de juros de equilíbrio é formada pela interseção entre a oferta de poupança e a demanda por investimentos, à la Wicksell. Nesses modelos, os preços e salários são flexíveis. Isto quer dizer que, a demanda e oferta de trabalho é que determinam o salário de equilíbrio da economia, em que a demanda de mão-de-obra é dada pela produtividade da economia e a oferta de mão-de-obra está relacionada com os salários e o nível de desemprego. Como se sabe, o capitalismo tem um excesso de mão - de - obra ofertada que rebaixa o salário. Quanto maior o crescimento econômico, menor o desemprego, podendo acontecer maior pressão sobre os salários. Para que não seja inflacionário, seria preciso que houvesse aumento correspondente da produtividade da economia. Se fosse adotada a teoria keynesiana, a chave estaria na função consumo, preferência pela liquidez, e na eficiência marginal do capital. A defesa dessa linha teórica estaria na estabilidade da função consumo e no princípio da demanda efetiva. O multiplicador dos gastos do governo é que afeta o nível de renda da economia. [A oferta de moeda afeta a preferência pela liquidez e o investimento por meio da comparação dos empresários entre a eficiência marginal do capital (EMC) (taxa de juros de empréstimos) e do investimento (EMI) (taxa de retorno do investimento).] A poupança é função do nível de renda e o investimento é função das expectativas (que depende
“Na teoria (neo)clássica ou liberal, o segredo é defender a estabilidade da função demanda por moeda ou previsibilidade na velocidaderenda da moeda, para que seja obtido o equilíbrio”. do princípio da demanda efetiva provocada pelos gastos públicos) dos empresários combinada com a comparação entre EMC e EMI. Os salários e os preços não são flexíveis, mas tão-somente são influenciados pela perda de poder de compra, via inflação, por meio do excesso de demanda agregada em relação a uma dada oferta agregada da economia. A oferta de moeda é, portanto, neutra, mas não provoca diretamente pressões sobre a demanda agregada, mas sim por meio do princípio da demanda efetiva. Em resumo, na teoria (neo)clássica ou liberal, o segredo é defender a estabilidade da função demanda por moeda ou previsibilidade na velocidade-renda da moeda, para que seja obtido o equilíbrio. E no caso da teoria keynesiana ou intervencionista, o segredo é defender a estabilidade da função consumo, para que seja permitido que a propensão a consumir varie entre 0 e 1. Dessa teoria, surgiu a Curva de Philip, na qual existe uma relação inversa entre a taxa de inflação e a taxa de desemprego, também conhe-
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cida como um trade-off (dilema). Quanto menor (maior) a taxa de inflação, maior (menor) a taxa de desemprego. Sendo que a taxa de inflação seria o resultado natural do excesso de demanda por bens e serviços em relação à uma dada oferta de bens e serviços. Quanto maior (menor) o hiato do produto (crescimento do PIB além do produto potencial), menor (maior) seria a taxa de desemprego da economia, mas também maior seria a taxa de inflação. O segredo seria, portanto, o crescimento econômico auto-sustentado, ou seja, aquele que não provocaria pressões indesejáveis sobre a taxa de inflação, dado o aumento da produtividade média da economia (maior produto por pessoa). Temos assim, portanto, uma rápida idéia do que pode acontecer com o mecanismo de transmissão da política monetária. Ou seja, o banco central maneja a taxa básica de juros da economia com vistas a afetar as taxas de juros do mercado financeiro, os preços dos ativos, as expectativas e o nível de confiança dos agentes econômicos e a taxa de câmbio. Em seguida,
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esses efeitos são capturados pela demanda doméstica e pela demanda externa líquida (entradas de capitais deduzidas as saídas de capitais, por meio das contas do balanço de pagamentos), que afetam a demanda total, podendo provocar, domesticamente ou não, pressões inflacionárias, com as devidas contribuições das forças que atuam sobre os preços de importação. Por isso é que os bancos centrais procuram atuar sobre a base monetária (emissão primária de moeda), que é obtida por meio de uma combinação do balanceamento entre operações ativas e passivas da autoridade monetária, bem como sobre o multiplicador monetário, para que seja monitorado o conceito restrito de meios de pagamento ou M1, que afeta diretamente o poder de compra da sociedade. Também existe atuação sobre as políticas de crédito aos setores público e privado. Ora alguns bancos centrais administram os agregados
monetários, ora atuam diretamente na economia por meio do manejo das taxas de juros básicas da economia. Com isso, a política monetária tem que atuar em sintonia com as políticas fiscal e cambial. Se algum país utiliza o sistema de metas de inflação, isto quer dizer que a sua política monetária atua exclusivamente sobre produto e inflação, deixando o regime cambial flutuante para equilibrar o balanço de pagamentos. Significa também admitir que competirá ao Estado controlar as contas públicas. Outra forma de entender os mecanismos de transmissão da política monetária é admitir que a política de taxa de juros de curto prazo afeta as taxas de juros de longo prazo e a taxa de câmbio, provocando impacto no produto da economia. Se esse impacto no produto provocar impacto positivo (abaixo do produto potencial da economia) ou negativo (acima do produto potencial da economia) no
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hiato do produto, haverá diferentes formas de ação sobre as expectativas inflacionárias, provocando, assim, as distintas estratégias de combate à inflação. Também contribuirá para essas terapêuticas os choques existentes na economia como, por exemplo, o aumento das taxas de juros externas, as mudanças nas preferências dos portfolios, o aumento da demanda externa, o ajuste ou desajuste da política fiscal, os deslocamentos para cima ou para baixo da curva de oferta agregada, principalmente pela capacidade produtiva da economia, a elevação dos preços das commodities, o aumento da inflação externa e a credibilidade externa das políticas macroeconômicas ou dos seus fundamentos. A seguir são apresentados dois diagramas que mostram os diversos mecanismos de transmissão da política monetária, extraídos do trabalho de Juan-Ramón (2006).
4. Especificação de modelos usados no regime de metas de inflação Os bancos centrais usam modelos que variam em tamanho e especificação para avaliar políticas monetárias. Os modelos incluem ou não uma função objetivo (L) do banco central (BC) – preferências do BC entre os hiatos da inflação e do produto e entre o presente e o futuro. Os modelos que incluem L contêm: i) a forma explícita de L, com os parâmetros relevantes; ii) uma curva de Phillips de curto prazo; e iii) uma função de demanda agregada. A função de reação do banco central se obtém ao minimizar L. Os modelos que excluem L contêm: i) uma curva de Phillips de curto prazo; ii) uma função de demanda agregada; e iii) uma regra monetária (função de reação) empírica.
4.1. Modelo data-analítico ou estrutural Os modelos8 podem ser dataanalítico baseados em vetores autoregressivos ou estruturais apoiados no sistema de equações derivadas ou não de um processo de otimização. Algumas especificações e tema são: i) canais e mecanismos de transmissão da política monetária; ii) preferências do banco central; iii) estrutura de defasagens; iv) expectativas: elementos backward (passados) e forwardlooking (futuros); v) propostas de regra de taxa de juros: Wicksell e contemporâneos, com ou sem dinâmica de ajuste parcial, vi) o princípio de Taylor, que admite ou que a política monetária deve responder fortemente ao hiato do produto, ou que deve responder aos prognósticos da inflação ou à inflação que já tenha ocorrido, vii) regras das metas verso regras dos instrumentos (regras das metas verso metas dos instrumentos). Funções de reação endógenas
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e exógenas. A proposta do “critério das metas”; viii) implementação da meta da taxa de juros: via ajustes de quantidade (que é utilizado pelo USA Federal Reserve System ou FED), ou via o “sistema de canal” (Austrália, Canadá e Nova Zelândia); ix) o rol da demanda de moeda nos modelos standards de metas de inflação;e x) o rol do grau de desenvolvimento do sistema financeiro. O “canal de crédito” e o mecanismo do “acelerador financeiro”. As cautelas sugeridas pelos analistas para os modelos são: a) existem muitos links ainda a serem descobertos e feitos pelos modelos para que consigam serem verossímeis; b) quanto mais flexível for a economia, maior será a habilidade em conseguir modelo correto para ser utilizado em qualquer país; e c) o sistema de metas de inflação é uma recomendação dúbia para alguns países, principalmente naqueles onde os conselhos dos economistas para controlar a inflação tornam-se mais necessários.
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4.1.1 Equações de demanda e oferta agregada, função de reação exógena, função de reação endógena
4.2 Modelo estrutural para país pequeno e de economia fechada, sem e com defasagens9
Expectativas Exógenas
Onde, π , π T são, respectivamente, a inflação presente e a prevista; y representa o hiato do produto, isto é, y ≡ (Y –YT); e Y ae YT são os logaritmos naturais do produto presente e previsto, respectivamente. É assumido que o banco central escolhe o produto previsto para ser igual ao produto de equilíbrio, YT = Y*; contudo, o viés da inflação surge quando o banco central tenta conseguir o produto acima de seu valor de equilíbrio, YT > Y*. O parâmetro φ captura a importância relativa que o banco central tem com relação ao hiato da inflação vis-à-vis o hiato do produto e δ (fator de desconto em que 0 < δ < 1) captura a importância relativa que o banco central tem com relação aos hiatos presentes vis-à-vis os hiatos futuros. O valor mínimo que L poderia assumir é zero, quando os hiatos presentes e futuros são iguais a zero. As equações de demanda (IS) e de oferta (curva de Philip de curto prazo) do produto são:
(A) : O valor esperado é sempre igual à meta, aos valores do período anterior, ou à combinação dos dois.
Recomenda-se que o investigador deve decidir quais são as restrições motivadas pela teoria econômica, que se refletem no esquema de identificação e no ordenamento das variáveis do modelo, como por exemplo: i) deve incluir duas equações que indiquem que o produto e os preços respondem com defasagens a choques nas variáveis nominais; ii) uma equação de demanda por moeda no curto prazo que responde a choques no produto, preços e taxa de juros de curto prazo; iii) uma equação como uma função de reação que responde à demanda por moeda e à taxa de câmbio; iv) e, por último, uma equação que inclui a taxa de câmbio que responde a choques de todas as variáveis incluídas.
Alguns analistas, como McCallum (2001), caracterizam esses tipos de modelos como um marco geral que reflete uma acentuada convergência entre os acadêmicos e investigadores dos bancos centrais. Também é enfatizado que o aspecto crucial desse marco é que é bastante flexível para acomodar os pontos de vista divergentes no que diz respeito à relação de como funciona uma economia. Carlin e Soskice (2005)10 consideram, em uma abordagem para analisar a estratégia do sistema de metas de inflação, que a função objetivo do banco central é minimizar o valor presente da função de perda, Lt , que contém as preferências da autoridade monetária entre os hiatos do produto e da inflação, e entre os “hiatos presentes” verso “hiatos futuros”:
πet+1 = γ πT + (1 - γ) πt-1 e tyet+1 = σ (yT = 0) + (1 - σ) yt-1
t
(B) : O valor esperado é sempre igual aos resultados da pesquisa do setor privado. Pode ser um processo recursivo ou não. A recursividade implicaria em endogeneidade vista no setor privado. Todo o período revisa todas as expectativas quando se tornam possíveis novas informações (como os choques e reações às políticas macroeconômicas), ou seja: πet+1 = pesquisa em t sobre a inflação do período seguinte N; e, ye , quando há a pesquisa em t sobre o hiato do produto do t t+1 período seguinte N. t
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na qual A é a demanda exógena (na forma de logaritmo natural), r é a taxa de juros real, η e κ são parâmetros positivos, e os subscritos i e j definem a estrutura temporal do mecanismo de transmissão de política monetária, isto é, os efeitos da taxa de juros (política monetária) sobre o produto e inflação no modelo. A escolha da taxa de juros no período t afeta o hiato do produto no período t+i, que, por sua vez, afeta a inflação no período t+i+j.11 Considerando que i e j podem assumir os valores de 0 e 1, respectivamente, existem quatro
possíveis combinações de estrutura temporal: (i=0, j=0), (i=1, j=0), (i=1, j=0), (i=1, j=1). A análise do modelo e gráfica está baseada na combinação i = 1, j = 0. Na curva IS, a escolha da taxa de juros no período t somente afetará o produto no período seguinte, t+1, (i = 1). Na curva de Phillips, a inflação no período t+1 está afetada no período t+1 pelo hiato do produto (j = 0) e pelas expectativas de inflação, assumida ser totalmente com base nas observações do passado, ou inercial.12 . A taxa de juros “estabilizadora”, rS, (também chamada de taxa natural ou taxa de juros Wickselliana) é aquela que iguala a demanda agregada ao produto potencial. Então, é a taxa real que leva o produto ao seu nível potencial, Y = Y*. 4.3 Modelo estrutural para país pequeno e de economia aberta, sem e com defasagens Neste caso, poderíamos ter o seguinte modelo13.
Onde γ e σ são ponderações, e βs e ξs são parâmetros positivos. A variável i é a taxa de juros nominal; r, é a taxa de juros real; e, ρ é a taxa de juros real estabilizadora. O choque da inflação (choque cost-push) é capturado por eπ, que é modelado por processo estocástico autoregressivo. O choque de demanda, capturado por ey,, também é modelado por processo estocástico autoregressivo. O grau discricionário de política é medido por ei (ou desvio da taxa de juros pela regra tipoTaylor14). A variável π é a inflação corrente, e πT é a meta da inflação. Enquanto y é o hiato do produto e y* é o hiato do produto que está previsto. Convém realçar que o hiato do produto deve ser entendido como o desvio relativo do produto em relação ao produto potencial. O equilíbrio médio de longo prazo, que evita o viés da inflação ou a inconsistência temporal, desse sistema é caracterizado pela situação quando temos: r = ρ , y = 0 e πt = πt+1 = πT. Isto quer dizer que i = ρ + π T (conhecida como a equação de Fischer de longo prazo). Para o caso da economia aberta, deve-se incluir uma equação que contenha a demanda doméstica, exportações e importações de bens e serviços e a taxa de câmbio real.
Modelo estrutural (pequeno), exclui L, economia aberta
Onde yd é a demanda doméstica, x exportações, m importações (todos como desvios com relação a sua tendência). Temos então, yd + x - m = y (hiato do produto). q é o desvio do logaritmo da taxa de câmbio real, S+PUS-P, com relação a sua tendência (equilíbrio).
Alguns exercícios ou simulações15 podem ser feitos para que se tenha uma idéia das dinâmicas desses modelos. Por exemplo, considere-se abaixo o modelo:
Em que: επ, t :choques aleatórios sobre a inflação εy, t :choques aleatórios sobre o hiato do produto (choque de demanda) πet+1 1 :expectativas no tempo t da inflação em t+1 yet+1 :expectativas no tempo t do hiato do produto em t+1 d :parâmetro associado com a regra de política d = 0, e(i) ≠ 0 política discricionária pura
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d = 1, e(i) = 0 regra de política pura d = 1, e(i) ≠ 0 regra de política com componente discricionário c parâmetro para suavizar o impacto da taxa de juros; valores entre 0 e 1 e os seguintes parâmetros. Parâmetros β1 β2 β3 β4 ρ πt yT a b c σ γ ξy ξπ d
0,7 0,4 1,3 0,4 3,0 15,0 0,0 1,0 1,0 1,0 1,0 1,0 0,0 0,6 1,0
Se for especificado o modelo como totalmente forward looking (não haverá inércia, nem a curva de Phillips, e nem a demanda agregada, isto é, os parâmetros a e b assumem o valor de um). A função de reação do banco central não inclui a taxa de juros nominal defasada (não existe uma política de suavização da taxa de juros; o parâmetro c assume o valor de um). O resto dos parâmetros assume os seguintes valores: β1 = 0.7, β2 = 0.4, β3 = 1.3 , β4 = 0.4, ξπ = ξy = 0. Por exemplo, para y = 0; π = πe = πT = 15 %; ρ = 3 %; e i = 18 %; considerando todos os choques
iguais a zero, teremos diversas situações. Por exemplo: i) assumindo que exista um choque temporário de inflação (choque da Curva de Phillips ou da curva de oferta agregada) de 3%, ou menos, a convergência para a meta de inflação terá um dado comportamento de defasagem [quanto menor (maior) for esse %, mais (menos) rápido será o processo de convergência ao equilíbrio];e ii) assumindo que exista um choque temporário de demanda agregada de 1%, ou menos, também a convergência para a meta de inflação terá um dado comportamento de defasagem [quanto menor (maior) for esse %, mais (menos) rápido será o processo de convergência ao equilíbrio]. iii) Simulando situação em que o déficit fiscal permanente é totalmente monetizado, que alterações deveriam ser feitas no modelo? iv) Assumindo que as expectativas de inflação no período seguinte aumentem exogenamente, simule as seguintes situações: a) a autoridade acomoda as expectativas do público pelo aumento da meta de inflação para uma inflação esperada mais alta; b) a autoridade não acomoda e mantém suas regras de política; c) a autoridade não acomoda a mudança, em suas regras de política, dando maior peso para a inflação. 4.4 Regra ótima da taxa de juros A regra monetária pode ser expressa sob duas formas: (i) uma regra da taxa de juros ótima, que conduz o banco central a ajustar a taxa de juros básica quando a inflação se desvia da meta, e o produto do seu nível potencial (como na regra “empírica” de
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Taylor) (equação IR); e (ii) uma equação de demanda agregada e regra monetária (equação MRAD) que mostra o relacionamento de equilíbrio com a inflação e o produto. Essas duas regras são equivalentes. A equação MR-AD, que é derivada da minimização da função perda do banco central sujeita à curva de Phillips, torna claro o princípio que o banco central deve levar em conta nas conseqüências futuras de suas decisões tomadas na conjuntura. 5. Monitoramento, previsões e formulação de políticas Dado que é difícil projetar a inflação, que os bancos centrais, participantes do mercado, acadêmicos e o público em geral gastam recursos consideráveis com vistas a melhorar os modelos e suas projeções, e que os modelos bem elaborados simplificam e esclarecem os problemas econômicos, enfocando os fatores que se julgam como essenciais para entender a economia, está implícito que em qualquer ação de política existe uma expectativa de como o futuro tende a se desenvolver. Os objetivos dos modelos e projeções são: i) guiar as autoridades dos bancos centrais e o seu pessoal no processo de tomada de decisão para executar políticas apropriadas para obter o mandato de promover e manter a estabilidade dos preços; ii) servir como ferramenta quantitativa para os bancos centrais para projetar a inflação total e as medidas complementares a serem aplicados sobre a inflação; iii)produzir projeções consistentes com base no médio prazo; iv) avaliar risco e incertezas nas projeções;
v) manter um foro regular de discussões, que são necessárias para que o conselho do BC desenvolva as estratégias para implementar a política monetária; vi) analisar o impacto sobre os indicadores de inflação de trocas em outras variáveis macroeconômicas como a taxa de câmbio, preços externos (petróleo), taxas de juros, salários etc.; vii) determinar a efetividade de diferentes canais de transmissão e de instrumentos de política monetária, com especial atenção ao impacto das mudanças na política monetária sobre a inflação; viii) utilizar um sistema de projeção com base em tecnologias utilizadas nas projeções de inflação; ix) utilizar desde modelos complexos, que podem ser modelos parciais ou de uni-equações, até modelos de equilíbrio geral para simular suas políticas;e x) utilizar métodos de projeção suficientemente abertos para incluir informação e juízo em modelos estatisticamente rigorosos. As pesquisas que medem expectativas de inflação são importantes ferramentas para todos os bancos centrais com metas de inflação explícitas. As expectativas de inflação de longo prazo são usadas como indicadores de credibilidade dos bancos centrais com metas de inflação. Nas projeções de curto prazo para a inflação, sugere-se que sejam utilizados os modelos Arima, que é uma ferramenta econométrica mais simples nas projeções de curto prazo com modelos lineares univariados. As estratégias que contêm os modelos multivariados consideram que a variável taxa de juros
depende de seus valores passados e das outras variáveis do sistema. É importante distinguir entre as projeções as variáveis dependentes baseadas em outras variáveis endógenas e que requerem o uso de projeções de variáveis exógenas como variáveis explicativas. Os modelos VAR (autoregressivos), nos quais se tem uma série de variáveis que descrevem os relacionamentos econômicos, foram os primeiros a serem popularizados. A segunda abordagem envolve especificamente um modelo em que a projeção da variável dependente impacta as variáveis explicativas em vez de considerar o seu próprio passado, e utiliza as projeções exógenas como variáveis explicativas, que são calculadas fora do modelo. As projeções de curto prazo dos bancos centrais, além dos modelos macroeconométricos, utilizam modelos de hiato do produto da curva de Phillip. Esses modelos relacionam inflação de preços ou salários a alguma medida de excesso de demanda ou a alguma medida de custos (hiato do produto ou custos marginais). Esses modelos são simples, transparentes e com alguma estrutura. Entretanto, sua simplicidade permite que sejam omitidas outras variáveis que podem influenciar a inflação. As projeções de médio e longo prazos (conhecidas como modelo core) ajudam as autoridades monetárias tanto no processo de entendimento do funcionamento da economia, quanto na tomada de decisões de política. Os modelos core devem refletir a visão coletiva das autoridades e staff acerca da estrutura da economia e dos mecanismos de transmissão. Um modelo core é central para o sistema de projeção, porém não é o único elemento do processo.
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Utilizando-se desse gráfico, extraído das aulas do professor Scott Roger, economista sênior do Departamento de Mercados de Capitais do FMI, pode-se concluir que existem conflitos entre os diversos modelos. Em um extremo estão os modelos teóricos (projeções de médio e longo prazos utilizando os modelos core) que nunca foram expostos aos dados históricos, no outro, estão os modelos empíricos de curto prazo (modelos Arima e VARs), que se apresentam com muitos dados históricos; mas cuja dinâmica é impossível de interpretar. Localizar-se em um desses pontos não é particularmente atrativo para as autoridades que fazem política. Nos relatórios dos sistemas de projeções, assume-se que uma boa projeção não é produzida em uma etapa, porém requer muitas iterações. Cada iteração ou rodada deve servir para destacar inconsistências nas projeções e construir consenso acerca das ameaças sobre a economia e a conseqüente resposta de política. Os relatórios gerados, e que circulam internamente no banco central, devem ser transparentes acerca das hipóteses utilizadas para gerar os resultados. É importante destacar que, nas seguidas iterações, é necessário incorporar juízos de valor ao modelo. Existem alguns exemplos de experiências internacionais com
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relação aos modelos. O modelo inglês core (estrutural) conta com 20 equações estimadas econometricamente e contêm 150 variáveis no total. O modelo core chileno, conhecido como Modelo Estrutural de Projeção-MEP, conta com 23 equações estimadas econometricamente e contém 83 variáveis no total. Mercado Cambial Mercado Financeiro
Mercado de Trabalho Mercado de Bens
A seguir é mostrado um esquema analítico extraído dos apontamentos de aula do professor Eric Parrado, mostrando as diversas etapas do desenvolvimento de um sistema de projeção elaboradas por alguns países. Desenvolvendo um sistema de projeção
Outros componentes do IPCA Núcleo do IPCA
Esse é um esquema com fluxograma utilizado nos modelos internacionais, segundo apresentação feitas nas aulas do professor Eric Parrado, economista senior do Banco Central do Chile, que considera seis blocos e quatro mercados: mercados de bens, financeiro, cambial e de trabalho. A combinação e a interação desses mercados determinam a evolução dos preços. As equações que são utilizadas nesses modelos com experiência internacional são: a) Oferta agregada (curva de Phillips) b) Demanda agregada (curva IS) c) Regra de política monetária
d) curvas de rentabilidades e) paridade das taxas de juros
Conclusões Existem muitos benefícios que podem ser derivados de um sistema de projeção com êxitos, a saber: a) menor incerteza acerca do futuro com relação ao nível de preços e inflação; b) alocação mais eficiente de recursos por melhor sinalização dos diversos preços da economia; c) menor volatilidade na atividade econômica; e d) maior transparência e credibilidade política. 6. Formas de comunicação do sistema de metas de inflação Os objetivos das formas de comunicação no sistema de metas de inflação são: a) promover o apoio para o desenho da política desejada, como a prioridade da inflação baixa; contribuição para a inflação baixa para o bem-estar geral da sociedade; necessidade da autonomia operacional do banco central; e necessidade para a consistência de outras políticas;
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b) fornecer a prestação de contas da política, como a prestação de contas dos resultados da inflação; consistência das ações de políticas correntes com vistas a atingir a meta da política; c) maximizar a credibilidade da política, como os compromissos do banco central para os objetivos de política; e abordagem do banco central para manejar os dilemas da política. As diversas audiências do banco central para se comunicar visam: a) o público em geral e a mídia; b) os poderes Executivo e Legislativo; c) os participantes do mercado financeiro; e d) analistas e acadêmicos. Os diferentes modos de comunicação do banco central são: a) documentos publicados; b) apresentações, palestras e reuniões públicas; c) atividades educacionais; e d) website do banco central e formas de comunicação, como as notas de imprensa feitas diretamente ao público. Os pronunciamentos das decisões de política devem ser feitos com antecedência, em agendas pré-anunciadas, por pelo menos oito a 12 vezes por ano; no caso das reuniões para tomar decisões políticas, devem ser feitos quase que imediatamente por meio de serviços em tempo real, website, e-mail etc.; devem-se considerar precisamente as descrições das medidas de política; e, sempre que possível, deve-se procurar apresentar as decisões de política por meio de conferência de imprensa. A divulgação das atas das reuniões de política monetária também é imprescindível para o sistema de
metas de inflação. Os documentos que devem ser publicados pelo Banco Central devem considerar tanto retrospectivas quanto trabalhos prospectivos com projeções e estimativas sobre indicadores de política monetária. O ponto forte da comunicação das decisões de política monetária do Banco Central do Brasil por meio do Relatório Trimestral de Inflação é seu documento muito completo. Os pontos fracos16 do Relatório Trimestral de Inflação do Banco Central do Brasil são: a) informações e relatório excessivamente extensos; b) a página na Internet é pouco acessível a consultas externas em inglês. 7. O sistema de metas de inflação no Brasil 7.1. Introdução O Brasil adotou o sistema de metas de inflação (SMI) em 1999, após sofrer um ataque especulativo cambial, perdendo dezenas de bilhões de dólares de suas reservas internacionais, quando então adotava um regime de bandas cambiais. A principal medida que deu suporte à adoção do SMI foi implantar o regime cambial flexível ou flutuante. A partir de então o Banco Central do Brasil deixou de atuar no mercado cambial, comprando ou vendendo divisas. A formação da taxa de câmbio seria feita por meio do jogo entre oferta e demanda de divisas. Com essa medida, assegurava-se o autoajuste do setor externo e restava às demais políticas monetária e fiscal garantir o controle da inflação. Por meio do Decreto nº3.088, de 1999, ficou estabelecido a sistemática do sistema de metas de
Histórico do Sistema de Metas de Inflação no Brasil (%)
inflação como diretriz para fixação do regime de política monetária. As principais características do SMI foram: a) considerar as metas de inflação com base no IPCA17, calculado pelo IBGE, com intervalos de tolerância para as variações; b) determinar que as metas de inflação sejam fixadas pelo Conselho Monetário Nacional, mediante proposta do Ministro da Fazenda; c) determinar que o descumprimento das metas de inflação obrigará o envio, pelo presidente do Banco Central, de carta aberta ao ministro da Fazenda se justificando, e divulgá-la publicamente; d) determinar que o Banco Central elabore relatório de inflação trimestral, a ser divulgado até o último dia de cada trimestre civil, abordando o regime de metas de inflação com os resultados das decisões passadas de política monetária e a avaliação prospectiva da inflação; e e) determinar que sejam fixadas metas de inflação e intervalos de tolerância para os dois anos seguin-
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tes, até 30 de junho de cada segundo ano imediatamente anterior. O ano de 2003 foi fixado inicialmente em 3,25%, com intervalo de tolerância de +-2,0%, o que foi posteriormente alterado. O ano de 2004 foi fixado inicialmente em 3,75%, posteriormente alterado. Estimativas do Relatório de Mercado de 9/02/07: para 2007 é 3,97%, e para 2008 é 4,0%. Como se pode ver, somente durante os anos de 2001 a 2003, as metas de inflação não foram cumpridas, por isso é que o presidente do Banco Central divulgou cartas abertas em 16/01/02, 21/01/03 e 20/02/04, com as justificativas pelo não-cumprimento, alegando a ocorrência de choques internos e externos e aversão ao risco de países emergentes e à inflação inercial sofridos pela economia brasileira, respectivamente. A seguir, como ilustrativo e para efeitos de comparações entre os países, são apresentados níveis e bandas de metas de inflação (em %) de alguns países em 2006, extraídos
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“O Departamento de Estudos e Pesquisas (Depep) do Banco Central do Brasil possui um modelo estrutural macroeconômico, desconhecido do público em geral, que é a base das decisões de política monetária conduzidas pelo Copom” das aulas do professor Scott Roger. O Comitê de Política Monetária (Copom) do Banco Central do Brasil, criado pela Circular nº 2.698, de 2006, é constituído pela Diretoria Colegiada formada pelo presidente e pelos oito diretores (Administração, Política Monetária, Assuntos Internacionais, Fiscalização, Normas e Organização do Sistema Financeiro, Política Econômica, Assuntos de Reestruturação do Sistema Financeiro Estadual e das Dividas dos Estados, DF e Municípios e Estudos Especiais). O Copom reúne-se, ordinariamente, quase todo mês, conforme calendário das reuniões distribuído em ano anterior. O intervalo entre uma e outra reunião em geral, durante o ano18, é de 40 dias. Nessas reuniões, que acontecem durante dois dias, é decidido o nível da meta da taxa Selic, que é a taxa básica da economia brasileira, com ou sem viés de baixa ou de alta. Se for aprovado o viés de baixa (alta), significa que o Copom faculta ao presidente a decisão de reduzir (aumentar) a taxa Selic
sem que seja feita reunião. No primeiro dia de reunião, às terças-feira, são feitas apresentações técnicas reservadas de cinco Chefes de departamento do Banco Central [Departamento Econômico (Depec), Departamento de Operações Internacionais (Depin), Departamento de Operações Bancárias e de Sistema de Pagamentos (Deban), Departamento de Operações de Mercado Aberto (Demab), e Departamento de Estudos e Pesquisas Econômicas (Depep)] aos membros do Copom sobre a: evolução recente da economia, avaliação prospectiva das tendências da inflação, implementação da política monetária, inflação, atividade econômica, expectativas e sondagens, mercado de trabalho, crédito e inadimplência, ambiente externo, comércio exterior e reservas internacionais e mercado monetário e operações de mercado aberto. No segundo dia de reunião, às quartas-feira, é tomada a decisão das diretrizes de política monetária exclusivamente pelos membros do Copom, com a divulgação de co-
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municado do Banco Central, após as 18 horas, sem entrar em detalhes sobre os votantes a favor ou contra19 e as razões que levaram o Copom a tomar aquela decisão. Posteriormente, é divulgada a Ata da Reunião do Copom, explicando os motivos que levaram àquela decisão de política monetária. Os documentos de divulgação20 do Banco Central, relativos ao Sistema de Metas de Inflação, além das citadas atas do Copom, são: os relatórios de mercado (toda segunda-feira), rem que são reunidas as estimativas de empresas de consultoria e do mercado financeiro sobre os principais indicadores macroeconômicos, destacando-se o IPCA, taxa Selic e taxa de câmbio, entre outros; e o relatório de inflação trimestral, a ser divulgado até o último dia de cada trimestre civil, que aborda o regime de metas de inflação com os resultados de decisões passadas de política monetária e a avaliação prospectiva da inflação. 7.3 Quais são os motivos que levam o Copom a elevar ou reduzir a taxa Selic ? O Departamento de Estudos e Pesquisas (Depep) do Banco Central do Brasil possui um modelo estrutural macroeconômico, desconhecido do público em geral, que é a base das decisões de política monetária conduzidas pelo Copom. Esse modelo é alimentado com informações macroeconômicas sobre produção, consumo, investimento, poupança, demanda e oferta agregada, demanda de moeda, informações sobre as contas do setor público, taxa de câmbio, taxas de juros externas, preços de commodities, preços administrados, enfim, informa-
ções semelhantes àquelas que foram mostradas no início deste paper. Os cenários macroeconômicos de curto, médio e longo prazos – que servem de insumos para as decisões de política por parte do Banco Central, para fixar a meta da taxa Selic, em geral – consideram primordialmente a possibilidade de as projeções das taxas de inflação tenderem a convergir para o centro do intervalo de tolerância do IPCA naquele ano, e, no mesmo nível, acompanham as pressões da demanda por bens e serviços (principalmente, o resultado primário do governo e a oferta de crédito ao consumo) com relação a dado nível de oferta agregada, bem como os possíveis choques de oferta que podem pressionar os índices de inflação como preços internacionais das commodities, taxas de juros externas, impacto sobre a taxa de câmbio, safras agrícolas, entre outros. Tem-se, assim, informações sobre o passado, presente e futuro dos principais agregados macroeconômicos. Entretanto, deve ser ressaltado que a formalização desses modelos e a tecnologia empregada nem sempre têm sua eficácia, pois a economia funciona dinamicamente e existem inúmeras razões e motivos que levam a que os “fundamentos técnicos ou macroeconômicos” sejam necessários, mas não suficientes para que os resultados pretendidos sejam alcançados. 7.4 Vantagens e desvantagens do sistema de metas de inflação Conforme foi visto no início
deste paper não existe nenhuma dúvida, do ponto de vista acadêmico, de que o sistema de metas de inflação é muito “poderoso”, fazendo com que alguns países (principalmente, naqueles que têm forte presença da memória inflacionária) atinjam níveis tolerantes de inflação para que os agentes econômicos possam criar condições em ambiente apropriado para o crescimento econômico. Por outro lado, vimos também que esse “modelo” procura resolver tudo sozinho, e que, quando não existe a devida “colaboração” das políticas de renda e fiscal, uma vez que a política cambial está intimamente associada à política monetária, tudo se torna difícil e o “custo” passa ser elevado. Essa é aquela antiga discussão ou batalha que sempre é travada entre os economistas ortodoxos e heterodoxos. Enquanto os ortodoxos querem resolver todas as questões na economia com os “modelos” ahistóricos, os heterodoxos procuram caminhar pela longa, tortuosa e difícil via
da economia política, tentando resolver por meio de proposições de soluções ressaltando a discussão sobre os conflitos existentes sobre a renda do país. Neste caso, surgem inúmeros elementos e ingredientes para os diversos gostos e matizes que procuram destruir a base teórica, como, por exemplo, se existe a estabilidade ou previsibilidade da demanda por moeda para que sejam validados todos os “modelos” que dependam dessa afirmação. Alguns economistas, que antes eram considerados ortodoxos – como expõe Joseph Stiglitz no livro Rumo a um Novo Paradigma em Economia Monetária, escrito juntament com Bruce Greenwald –, admitiram que a teoria econômica tem privilegiado somente a moeda quando a questão do crédito com a compreensão das imperfeições das informações, inovações financeiras e papel dos bancos, também é igualmente importante e não são considerados na elaboração desses “modelos”. Quando se discute também
“O sistema de metas de inflação é muito ‘poderoso’ para que se consiga em alguns países atingir níveis tolerantes de inflação para que os agentes econômicos possam criar condições em ambiente apropriado para o crescimento econômico”
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que o Estado tem que cortar gastos de custeio e não elevar a carga tributária, mas tem que manter elevadas taxas de juros reais para controlar a inflação e auxiliar a equilibrar as contas do setor externo, por exemplo, muitos se perguntam: Mas, se for feito isso, como as políticas públicas terão que ser feitas, com vistas a executar o seu papel em economias emergentes. É o típico caso do conflito existente entre o Estado do welfare-state e o da estabilização econômica! A mídia e a opinião pública (até mesmo os ministros governistas) querem constantemente saber do Copom o porquê de tão elevado nível da taxa de juros real.
Também cobram resultados mais rápidos com relação à redução da taxa Selic, a metas de inflação mais elevadas e maior crescimento econômico, enfim, inúmeros questionamentos são feitos, mas que não são tão fáceis e rápidos de serem respondidos21, nem mesmo por nós, economistas. Enfim, essas questões a serem discutidas, infelizmente, não cabem aqui, no momento, mas é
importante que nós, economistas, passemos a refletir sobre esses questionamentos, pois, quando a sociedade nos cobrar resultados sobre a economia, como, por exemplo, se devemos utilizar esse ou aquele “modelo”, teremos que responder que utilizaremos (ou deveremos utilizar) o que mais traduzir a realidade! Mas qual é o “modelo” da nossa realidade com que estamos lidando?
*Newton Ferreira da Silva Marques
Economista com Mestrado e Doutorado em Economia pela UFPE
Notas Segundo informações obtidas no Curso do FMI, Course on Implementing Inflation Targeting: Practical and Operacional Aspects, Esaf, 5 a 9 de fevereiro de 2007, Brasília, DF. 2 No caso brasileiro, é o Decreto 3.088, de 21.06.99, em que estão estabelecidas as regras de como fixar as metas de inflação e os intervalos de tolerância; índice de inflação a ser utilizado; competência do Banco Central para executar as políticas necessárias para o cumprimento das metas fixadas; regras, caso forem descumpridas as metas; e comunicação do Banco Central ao público sobre o desempenho, resultados das decisões e avaliação prospectiva do regime de metas de inflação. 3 Aqui é importante registrar que não se deve confundir o papel do banco central com o do governo, apesar de serem considerados como pertencentes ao “governo” ou Estado, Tesouro ou União. Enquanto compete ao banco central a condução da política monetária fixada pelo governo, compete ao Tesouro a condução da política fiscal. Por isso é que se costuma acompanhar na mídia essa “contradição”, pois enquanto o banco central critica as políticas fiscais passivas (ou frouxas ou descontroladas), por outro lado existe também a crítica para o excesso de conservadorismo do banco central ao manejar as taxas de juros para o controle da inflação, ora exagerando no aumento, ora agindo timidamente na redução dessas taxas de juros.. 4 Convém destacar que os teóricos, ao defenderem a autonomia do banco central, estão querendo dizer que a autoridade somente deve ter exclusiva preocupação com a condução da política monetária. Fato esse que nem sempre corresponde à realidade, pois alguns bancos centrais também têm a função de supervisor e regulador do sistema bancário, o que dificulta sobremaneira o controle social da autoridade quando se defende a sua autonomia com vistas ao papel de guardião da moeda. 5 No bojo dessa decisão é sugerido que exista legislação que proíba o Banco Central de financiar direta e indiretamente o Tesouro. 6 Às vezes pode parecer certo pedantismo ou arrogância dos economistas no uso (às vezes até de forma abusiva) de anglicismos. Entretanto, francamente, em algumas situações não se consegue evitar esses termos. Caso contrário, pode-se tornar enfadonha, ou até mesmo truncar, a leitura desses textos. 7 Núcleo da inflação, que é definido como a inflação pura, após expurgar os preços e tarifas públicas, e contratos (energia, combustível, água, luz, telefone e aluguéis, por exemplo). 8 Maiores e mais precisas informações podem ser encontradas em Juan-Ramón, Hugo. Inflation Targeting: A Pedagogical Note with a Companion Workshop, August 2006, IMF. 9 Para maiores detalhes e informações vide McCallum, Bennet T.Should Monetary Policy Respond Strongly to Output Gaps? AEA Papers and Proceedings, vol. 91, n. 2, pp. 258-262 (2001, may) 10 Wendy Carlin e David Soskice. Macroeconomics: Imperfections, Institutions e Policies, Oxford University Press, Oxford, 2006; e em The 3-equations new keynesian model – a graphical exposition, Contributions to Macroeconomics, vol.5, issue 1, Article 13, 2005. 11 Na prática, existem diversos outros links (taxa de câmbio, preços de ativos e preços de importações), cada qual deles com suas próprias estruturas temporais, na cadeia da causação do efeito da taxa de juros para a inflação. 12 A hipótese da persistência da inflação pode ser justificada em termos da defasagem no modelo preços-salários ou pelas expectativas acontecidas ou observadas no passado. Esta hipótese poderá ser relaxada em exercícios da planilha Excel. 13 Volto a repetir, a idéia aqui de apresentar esse modelo com essas equações é apenas didático, para aqueles que desconhecem ou têm curiosidade em conhecer os possíveis modelos e equações que existem nos diversos tipos de sistemas de metas de inflação. 1
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Vide Taylor, John B. (1993), Monetary Police Rules, National Bureau of Economic Research, NBER-Business Cycles Series, v.31. É a regra com a qual o banco central ajusta a taxa básica de juros como resposta aos desvios correntes ou conjunturais de produto e inflação em relação às suas metas. Estes desvios correntes não são metas (na realidade são predeterminados), porém predizem a inflação futura. 15 Que devem ser feitos pelas planilhas Excel, destacando-se a elaboração de gráficos que mostram as defasagens no equilíbrio de longo prazo. 16 Considera-se também como ponto fraco na comunicação do Banco Central do Brasil, a forma lacônica ou padronizada que é feita a comunicação sobre a decisão do Copom com relação à taxa Selic. 17 Apesar de ter que acompanhar o IPCA ou índice cheio, o Banco Central também acompanha o núcleo da inflação (core inflation), para efeito da suas decisões de política monetária, dado que o índice do núcleo exclui os preços públicos e tarifas de energia, derivados de petróleo, água, telefone, entre outros. 18 No ano passado, a reunião do Copom era mensal. 19 Existe reivindicação de alguns setores da sociedade para que o Banco Central do Brasil siga os exemplos do Banco Central da Inglaterra e do FED, para que sejam divulgados os votos dos membros. 20 Estão disponíveis no website www.bcb.gov.br. 21 É claro que não é bem assim, pois muitos economistas sabem que existe também a questão ideológica que está por trás de todas as decisões de política macroeconômica! 14
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PIB acumulou crescimento de 2,9% em 2006 Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE)
O PIB (Produto Interno Bruto) a preços de mercado acumulado no ano de 2006 teve crescimento de 2,9% em relação a 2005. Essa taxa resultou da elevação de 2,7% do valor adicionado a preços básicos e do aumento de 4,4% nos impostos sobre produtos. A elevação do valor adicionado decorreu do desempenho dos três setores que o compõem: agropecuária (3,2%), indústria (3,0%) e serviços (2,4%). Em conseqüência desses resultados, o PIB per capita1 teve crescimento real de 1,4% no ano passado. A taxa do PIB do quarto trimestre em relação ao terceiro trimestre de 2006, com ajuste sazonal, alcançou 1,1%, e, em relação ao mesmo trimestre do ano anterior, cresceu 3,8%. A agropecuária teve, em 2006, um crescimento de 3,2%, recuperando-se em relação ao ano anterior, quando havia crescido 0,8%. Dentre os subsetores da indústria (3,0%), a maior alta ocorreu na extrativa mineral (5,6%). Em seguida, contribuindo para o crescimento do setor industrial, vieram a construção civil (4,5%) e os serviços industriais de utilidade pública (3,3%). A indústria de transfor-
mação teve elevação de 1,9%. Entre os serviços (2,4%), as maiores elevações foram registradas nos subsetores comércio (4,0%), instituições financeiras (2,6%) e outros serviços (2,5%). Também apresentaram crescimento os subsetores transporte (2,2%), aluguéis (2,2%) e administração pública (2,1%). O subsetor de comunicações foi o único com variação negativa (-0,9%). Na análise da demanda, o consumo das famílias apresentou, em 2006, alta de 3,8%, crescendo pelo terceiro ano consecutivo. Tal comportamento foi favorecido pela elevação da massa salarial e pelo crescimento do saldo de operações de crédito do sistema financeiro. O consumo do governo teve crescimento de 2,1%, e a formação bruta de capital fixo cresceu 6,3% em relação a 2005. Já no âmbito do setor externo, as exportações de bens e serviços cresceram 5,0% em 2006, e as importações de bens e serviços tiveram elevação de 18,1%, apresentando uma forte aceleração em comparação com 2005, quando o crescimento das exportações (11,6%) havia sido superior ao das importações (9,5%).
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PIB variou 1,1% em relação ao 3º trimestre O PIB a preços de mercado apresentou crescimento de 1,1% entre o terceiro e o quarto trimestres de 2006, levando-se em consideração a série com ajuste sazonal. Na mesma comparação, a indústria e o setor de serviços apresentaram crescimentos de 1,6% e 0,8%, respectivamente, enquanto a agropecuária registrou variação de 0,2%. Em relação aos componentes da demanda, os destaques positivos foram o crescimento do consumo das famílias (1,5%) e a alta na formação bruta de capital fixo (2,0%). O consumo do governo registrou variação de 0,6%. As exportações de bens e serviços tiveram variação negativa de -0,6%; enquanto as importações de bens e serviços apresentaram elevação de 2,2%. Em relação ao 4º trimestre de 2005, PIB cresceu 3,8% No quarto trimestre de 2006, o PIB cresceu 3,8%, em relação a igual período de 2005. O valor adicionado a preços básicos teve aumento de 3,6%, e os impostos sobre produtos, uma elevação de 5,6%.