31-revista by Corecon Df

ANO VII • Nº 31 • julho/setembro de 2007

Conjuntura

Revista de

Publicação do Conselho Regional de Economia do Distrito Federal

ArtigoS Negociações comerciais e relações econômicas internacionais: o impasse da Rodada de Doha Luiz Carlos Delorme Prado

O futuro da Rodada de Doha

O parlamento e a construção da cidadania Dr. Rosinha

Renegociação das dívidas estaduais refinanciadas pela União José Fernando Cosentino Tavares

Agroenergia – nova dinâmica do agronegócio brasileiro Elisio Contini

Brasil 2007 – ciclo de crescimento ou bolha? Carlos Eduardo de Freitas

Reforma tributária José Luiz Pagnussat

ISSN 1677-0668

ENTREVISTA O advogado e ex-secretário da Receita Federal, Osiris Lopes Filho, fala à Revista de Conjuntura do Corecon-DF sobre a prorrogação da CPMF

As idas e vindas das reuniões deixaram muitos analistas pessimistas com o provável futuro da Rodada de Doha. De um lado, os Estados Unidos negam-se a reduzir os subsídos agrícolas entre os países, e de outro, o Brasil exige a redução desses subsídios. O protecionismo agrícola dos EUA pode não ser o principal motivo das seqüentes negociações mal sucedidas da Rodada de Doha.

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Nesta edição

Conjuntura Revista de

Negociações comerciais e relações econômicas internacionais: o impasse da Rodada de Doha

Publicação do Conselho Regional de Economia do Distrito Federal

ANO VII • Nº 31 • julho/setembro de 2007

Luiz Carlos Delorme Prado

O parlamento e a construção da cidadania

4 editorial 5 entrevista

Dr. Rosinha

Osiris Lopes Filho

Renegociação das dívidas estaduais refinanciadas pela União

26 capa

O futuro da Rodada de Doha

José Fernando Cosentino Tavares

Agroenergia – nova dinâmica do agronegócio brasileiro

Elisio Contini

Brasil 2007 – ciclo de crescimento ou bolha?

Carlos Eduardo de Freitas

Reforma tributária

José Luiz Pagnussat A assinatura da Revista de Conjuntura pode ser efetuada contactando o Corecon/DF. O valor da assinatura é de R$ 70,00 anuais, o que equivale a quatro edições da revista.

Conjuntura

Revista de

Publicação do Conselho Regional de Economia do Distrito Federal

Editor Responsável Mário Sérgio Fernandez Sallorenzo, Conselho Editorial Humberto Vendelino Richter, José Aroudo Mota, José Fernando Cosentino Tavares, José Luiz Pagnussat, Júlio Miragaya, Maurício Barata de Paula Pinto e Mônica Beraldo Fabrício da Silva. Jornalista Responsável Daniela Lima – Reg. DRT/DF: 4926 Redação Daniela Lima Editoração Eletrônica www.arsventura.com.br Tiragem: 4.000 Periodicidade: Trimestral As matérias assinadas por colaboradores não refletem, necessariamente, a posição das entidades. É permitida a reprodução total ou parcial dos artigos desta edição, desde que citada a fonte. CONSELHO REGIONAL DE ECONOMIA DA 11ª REGIÃO - DF Presidente Mário Sérgio Fernandez Sallorenzo Vice-Presidente Roberto Bocaccio Piscitelli Conselheiros Efetivos Evilásio da Silva Salvador, José Aroudo Mota, José Luiz Pagnussat, Júlio Flávio Gameiro Miragaya, Maria Cristina de Araújo, Mário Sérgio Fernandez Sallorenzo, Max Leno de Almeida, Mônica Beraldo Fabrício da Silva e Roberto Bocaccio Piscitelli. Conselheiros Suplentes André Nunes, Gilson Duarte dos Santos, Homero Gustavo Reginaldo Lima, Junia Rodrigues de Alencar, Jusçanio Umbelino de Souza, Maurício Barata de Paula Pinto, Paulo Luiz Figueiredo de Oliveira e Ronalde Silva Lins. Equipe do Corecon Angeilton Francisco Lima Faleiro, Iraci da Costa Lopes, Ismar Marques Teixeira, Jamildo Cezário Gomes e Michele Cantuária Soares. Estagiários Géssika de Freitas Souza (ensino médio) e Rafael Amaral Dornelles (economia). End.: SCS Qd. 04, Ed. Embaixador, Sala 202 CEP 70300-907 – Brasília/DF Tels: (61) 3225-9242 / 3223-1429 3964-8366 / 3964-8368 Fax: (61) 3964-8364 E-mail: corecondf@corecondf.org.br Site: www.corecondf.org.br Horário de Funcionamento: das 8 às 18 horas (sem intervalo)

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Editorial

Esta edição da Revista de Conjuntura traz alguns temas importantes da agenda atual, com destaque para a Rodada de Doha, que se encaminha para o desfecho com possibilidades de avanços importantes na redução das restrições impostas pelos países desenvolvidos às exportações agrícolas dos países em desenvolvimento. O excelente artigo do professor Luiz Carlos Prado, ex-presidente do Conselho Federal de Economia, faz um panorama dos principais avanços da Rodada de Doha e a matéria da jornalista Daniela Lima faz um relato das controvérsias e dos riscos de fracasso e sintetiza os principais mandatos da Rodada de Doha. O tema da entrevista é a prorrogação da CPMF. O ex-secretário da Receita Federal Osires Lopes Filho se mostrou contrário à prorrogação, considerando a CPMF um mau tributo, tecnicamente, por ser invasora de todas as áreas de incidência tributária e por ser cumulativa, onerando mais os produtos com cadeia produtiva longa. Cabe destacar que o debate sobre a CPMF, tanto no Congresso Nacional como nas entidades organizadas da sociedade, tem apontado vantagens e desvantagens desse tributo. Em relação às vantagens, destaca-se o baixo custo de arrecadação e a dificuldade de sonegação. A CPMF alcançou a atividade informal e foi importante para a identificação dos sonegadores. Todos, em algum momento, movimentam seus recursos no sistema financeiro e pagam CPMF revelando, portanto, incompatibilidades de algumas fortunas com o pagamento de tributos. A questão tributária foi o tema do artigo do ex-presidente do Conselho Federal de Economia, José Luiz Pagnussat, que analisa a proposta de reforma tributária do governo e apresenta alguns pontos que indicam a urgência da reforma e da modernização do sistema tributário, no sentido de reduzir a excessiva burocracia tributária, ampliar a base de arrecadação, diminuir a carga tributária dos setores estratégicos e desonerar a folha de pagamento e os produtos essenciais. O artigo “Agroenergia – nova dinâmica do agronegócio brasileiro”, do Professor Elísio Contini, mostra a viabilidade e a competitividade brasileira indicando a perspectiva positiva de desenvolvimento desse setor. Recomenda-se, ainda, a leitura dos excelentes artigos do professor José Fernando Cosentino Tavares, que faz um panorama atual das dívidas dos Estados, renegociadas com a União; e do professor Carlos Eduardo de Freitas, que analisa se o Brasil está num novo ciclo de crescimento ou bolha, apresentando as diferentes visões dos economistas ortodoxos e heterodoxos.

Errata A Revista de Conjuntura do Corecon-DF retifica a sua última edição, de janeiro/junho de 2007, referente ao artigo de autoria dos economistas Bolívar Pêgo e Carlos Campos Neto, em que o símbolo de percentagem (%) foi inserido indevidamente aos valores de elasticidade-renda do consumo de energia elétrica, como pode ser visto na página 19, item 3.1. Ressalvamos que todos os números referentes a elasticidade que constam no texto, a unidade referente não cabe a percentagem. Retificamos também na tabela 2 da página 20, onde consta a taxa de crescimento da oferta e demanda de energia elétrica, o índice correto é 1000 mw.

CPMF:

extinta ou prorrogada? O advogado e ex-secretário da Receita Federal, Osiris Lopes Filho, fala sobre a prorrogação da CPMF – Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira – aprovada em segundo turno, na Câmara dos Deputados, e que, agora, seguirá para o Senado Federal. O prazo para definir se o tributo será prorrogado ou extinto é até o dia 31 de dezembro de 2007.

Revista de Conjuntura

out/dez de 2006

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Entrevista

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“O problema da nossa Constituição é que a competência em matéria de impostos é muito rígida, mas, com relação às contribuições, ela é bastante fluídica. ” Osiris Lopes Filho

Conjuntura – Qual é a história da CPMF, para que esse tributo, desde 1997, venha sendo prorrogado? Osiris Lopes Filho – Em 1996, o ministro Adib Jatene resolveu fazer uma campanha nacional para obter recursos para a saúde. Ele, então, concebeu a transformação do que tinha sido o Imposto Provisório sobre Movimentação Financeira (IPMF), criado em 13 de julho de 1993 – em Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira (CPMF), com complacência do Supremo Tribunal Federal (STF) que considerou a ação absolutamente legal. O problema da nossa Constituição é que a competência em matéria de impostos é muito rígida, mas, com relação às contribuições, ela é bastante fluídica. A partir da CPMF, o STF considerou que poderia haver contribuição com a mesma base econômica de imposto, e, portanto, considerou super taxadas algumas operações, surgindo a guerra fiscal da união contra os Estados, tributando por meio de PIS e Cofins também a área de incidência do ISS dos municípios e ICMS dos Estados.

Revista de

Conjuntura

Conjuntura – Qual é a importância da CPMF no financiamento da Saúde, tendo em vista que o tributo foi criado para financiar a Saúde pública? Osiris Lopes Filho – Na divisão da CPMF, 0,20% vai para a Saúde, 0,08% vai para o Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza e 0,10% vai para a Previdência, mas um de seus destinos é sustentar o superávit primário do governo. Conjuntura – Qual é a importância da CPMF na identificação de sonegadores? É fato que o cruzamento de da-

dos por parte da Receita Federal pode examinar a veracidade de tributos que a elite deveria pagar, e possibilita assim a identificação de alguns grandes sonegadores e a descoberta de imensas fortunas inexplicadas? Osiris Lopes Filho – Isso é muito alardeado, mas, ocorre que o simples fato da identificação de uma movimentação financeira não significa uma prova incontestável da evasão tributária. É um indício a movimentação financeira enorme e não declarada, mas existe a lei que estabelece uma presunção legal pelos depósitos bancários em que não são comprovados os documentos hábeis e idôneos de que aquele depósito corresponde a uma renda. O Fisco tem que provar também que aquele depósito corresponde ao conceito de renda existente no quadro tributário nacional. Conjuntura – É verdade que a CPMF onera as camadas mais ricas da população, proporcionando maior distribuição de renda? Osiris Lopes Filho – Onera toda a população. A virtude que se alardeia desse tributo é que pega a economia informal, criminosa. Mas, o fundamental é que a economia real sofre os seus efeitos, elevando os custos produtivos do país, tirando poder de concorrência, no mercado internacional, às nossas exportações, e sacrifica o povo brasileiro, pois lhe retira poder aquisitivo, e repercute sobre os preços dos bens e serviços, aumentando-os. Conjuntura – A CPMF é um bom tributo do ponto de vista técnico? Quais as qualidades e problemas atribuídos à CPMF?

Conjuntura - Quais as possíveis alternativas do governo para manter a arrecadação federal, caso a prorrogação da CPMF venha a ser rejeitada. Haveria, por exemplo, aumentos nas alíquotas do Imposto de Renda? Isto não significaria tornar permanente uma receita que ora é “provisória”? Osiris Lopes Filho – Se no dia 31 de dezembro deste ano a CPMF for extinta, como prevê a Constituição, o tributo não poderia configurar como previsão de arrecadação no orçamento de 2008, suportando a série de gastos públicos. Só pode ser cobrado imposto ou contribuição vigente, cuja força e validade decorram da lei. E contrariando toda a construção de constitucionalidade, criou-se o terrorismo humanitário. Previu-se uma receita tributária baseada num tributo morto, e se atribuiu a essa fonte de recursos inexistentes, no plano da realidade jurídica, suporte para despesas a serem realizadas nas áreas de Saúde, Previdência e Assistência Social, em torno de R$ 38 bilhões. Durante quatro anos, o Executivo teve tempo de sobra para buscar fonte de recursos alternativos à extinção da CPMF. E elas existem. Há na previsão orçamentária um acréscimo de R$ 50 bilhões na receita a ser arrecadada decorrente do crescimento da economia brasileira. É elementar a classificação das receitas entre ordinárias e extraordinárias. As ordinárias são as permanentes, as extraordinárias, as de natureza temporária. A CPMF, o próprio nome indica, é provisória. Produz efeitos enquanto vigente; morta, já era.

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Osiris Lopes Filho – É um mau tributo, pois, tecnicamente, a CPMF é a mais invasora das formas de tributação do país. Invade todas as áreas de incidência tributária. E, ao fazê-lo, agride acentuadamente as bases tributárias dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios. A CPMF prejudica muito o nosso país e ao povo brasileiro, porque tem o efeito gilete – onera tanto o processo produtivo, quanto o consumo. Prejudica a industrialização, pois pressupõe várias aquisições de insumos, compras de matérias primas, pagamento de mão-de-obra, e toda vez que isso ocorre se tem incidência de CPMF. Então quanto mais operações a empresa tiver na sua cadeia produtiva, mais fica onerada cumulativamente. E também dificulta a nossa concorrência internacional, e de outro lado, favorece a importação de bens estrangeiros que não tem incidência do tributo. A vantagem é que o tributo é altamente rentável, e quem arrecada são as instituições financeiras. Mas a repercussão que ela tem na economia é altamente negativa, porque ainda que pareça pequena a alíquota de 0,38%, se for considerada a arrecadação prevista para este ano que supera R$ 35 bilhões, se vê que é uma arrecadação expressiva, que supera o somatório de impostos tradicionais como o IPI – Imposto sobre Produtos Industrializados, imposto de importação, o IOF – Imposto sobre Operação Financeira, o imposto de exportação, o ITR – Imposto sobre Propriedade Territorial Rural. A CPMF é um tributo adequado para um governo que pretende arrecadar a qualquer custo.

Artigo Negociações comerciais e relações econômicas internacionais:

o impasse da Rodada de Doha Luiz Carlos Delorme Prado

1. Introdução

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Conjuntura

A Rodada Uruguai foi um momento em que o poder de barganha dos países em desenvolvimento estava particularmente reduzido. Em parte, isto pode ser explicado pelo fato de que muitos desses países estavam, ainda, enfrentando duros problemas com a negociação de uma saída para a crise da dívida externa na década de 1980. Por outro lado, o avanço do liberalismo ideológico foi reforçado pela vitória ocidental na Guerra Fria, e pela vinculação que seus defensores fizeram entre o fracasso do socialismo real no leste europeu e uma suposta vitória do modelo norte-americano de capitalismo. Embora a agenda de negociações da Rodada Uruguai não tivesse necessariamente nenhuma vinculação com a construção de uma ordem liberal, a posição negociadora norte-americana ficou reforçada1 e a polarização das discussões entre os interesses dos EUA e da Europa Ocidental, em processo de construção da União Européia, reduziu expressivamente a capacidade negociadora dos países em desenvolvimento. Com a criação da OMC postergou-se para cinco anos depois, quando deveria ser iniciada uma nova rodada de negociação, o tratamento de questões de interesse desses países, tais como, a redução das tarifas e dos subsídios praticados pelos países desenvolvidos na área agrícola.

Este artigo discute as negociações comerciais na OMC, em especial o impasse nas negociações na Rodada de Doha, desde a Reunião Ministerial de Cancún. O trabalho usa como fonte os copiosos registros dessas negociações disponíveis no sítio da OMC, e fontes do Ministério de Relações Exteriores, em especial a Carta de Genebra, editada pela Missão do Brasil em Genebra. 2. Negociações comerciais da Rodada Uruguai ao impasse de Cancún Na Rodada Uruguai, a agenda negociadora privilegiou temas de interesse de países desenvolvidos, tais como o TRIPS, TRIMS e o GATS. Foram mínimas as concessões para os países em desenvolvimento. As exceções foram poucas, como a tarifação na agricultura – ou seja, a substituição das cotas em quantidades por cotas tarifárias – e a definitiva incorporação da agricultura nas negociações comerciais. Por outro lado, muitos dos parcos compromissos assumidos naquela ocasião pelos países industriais avançados, particularmente em industrias de baixa tecnologia, como têxteis e vestuários, não foram cumpridos. Nas Reuniões Ministeriais que foram realizadas após a criação da OMC, esperava-se que, em contrapartida à aceitação de novos temas na agenda negociadora, fossem efetivamente liberalizadas áreas como agricultura,

As negociações comerciais no pós-guerra tinham por objetivo construir um sistema de comércio internacional administrado, e não liberal. As negociações na Rodada Uruguai seguiram nessa linha. Trata-se, principalmente, de garantir acesso a mercados domésticos, vistos como ativos estratégicos – e não simples liberalização comercial. 1

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O clima político criado com os ataques terroristas aos EUA em setembro de 2001, teve grande influência para a criação de uma nova Rodada Multilateral de Negociação em Doha.

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têxteis, produtos de baixa tecnologia ou intensivos em energia e recursos naturais.2 No entanto, isto não ocorreu, como, ainda, na Reunião Ministerial de Singapura pretendeu-se aprofundar, ainda mais, os chamados novos temas. A Reunião Ministerial de Seattle marcou o processo de resistência a essa agenda, que era percebida como injusta, por muitos países em desenvolvimento, e como perigosa, por setores mais frágeis dos países desenvolvidos. Os chamados movimentos anti-globalização abrangiam setores que pouco tinham em comum, a não ser a rejeição de uma ordem econômica internacional que vinha sendo implementada desde o final da década de 1980. O clima político criado com os ataques terroristas aos EUA em setembro de 2001, teve grande influência para a criação de uma nova Rodada Multilateral de Negociação em Doha. A Reunião Ministerial de Doha, em dezembro de 2001, foi realizada em uma atmosfera emocional que parecia levar a um clima de cooperação das forças da racionalidade contra a barbárie – e, nesse contexto, surgia uma maior preocupação com a criação de uma ordem internacional mais justa. Os países desenvolvidos participaram da reunião de forma mais construtiva. O lançamento da Rodada de Desenvolvimento de Doha sinalizava com a retomada da discussão de temas de interesse dos países em desenvolvimento, como contrapartida às concessões feitas por eles na Rodada Uruguai. Na ocasião, os países industriais avançados acenavam que poderiam vir a atender as demandas de implementação das políticas de interesse dos países em desenvolvimento, que tinham sido acordadas na Rodada Uruguai e que vinham sendo proteladas pelos países desenvolvidos, em especial no setor agrícola. Esse clima, no entanto, não foi mantido em Cancún. Naquela ocasião ficou claro que os países desenvolvidos, liderados por uma administração norte-americana particularmente ideológica e pouco sensível à complexidade dos problemas mundiais, não tinha interesse em fazer concessões significativas, e, ao contrário,

pressionava para a discussão dos chamados temas de Singapura, que, em alguns casos, pareciam ser inaceitáveis para países que prezavam sua autonomia, como os controversos acordos de proteção de investimento. Esse impasse ficou claro quando, em Cancún, no grupo dos Temas de Singapura, o facilitador Pierre Pettigrew (Canadá), apresentou duas opções para o texto ministerial: lançar negociações em Cancún ou remeter os temas para Genebra para esclarecimentos adicionais. Na ocasião, vários países em desenvolvimento, entre eles Brasil e Índia, afirmaram que era evidente que não havia consenso para iniciar negociações nos termos da Declaração de Doha. Também não houve consenso no grupo de Desenvolvimento, sob a coordenação de Mukhisa Kituyi (Quênia): os temas de Tratamento Especial e Diferenciado e o de Implementação foram considerados propostas de pouco ou nenhum valor para os países em desenvolvimento. Finalmente, no Grupo de Agricultura, sob a coordenação de George Yeo Yong-Bom (Singapura), apesar de ter havido vários

As conferências ministeriais da OMC foram as seguintes: Singapura, 9-13 de dezembro de 1996; Genebra, 18-20 de maio de 1998; Seattle, 30 novembro a 3 de dezembro de 1999; Doha, 9-13 dezembro de 2001; Cancun, 10-14 setembro de 2003; Hong-Kong, 13-18 de dezembro de 2005. 2

encontros entre o Grupo dos 21 e os EUA, entre o Grupo dos 21 e a União Européia, e dos EUA e da União Européia, não foi possível chegar a qualquer consenso. O impasse em Cancún não foi surpresa. Ele vinha sendo anunciado desde de Seattle. A reunião em Doha foi apenas um interregno, em função de circunstâncias políticas, do impasse que se anunciava nas negociações comerciais. Para os países em desenvolvimento não era politicamente possível fazer concessões adicionais, sem uma clara disposição dos países desenvolvidos de re-equilibrar os ganhos do comércio internacional. Por outro lado, há precedentes históricos em que a pressão dos países em desenvolvimento foi bem sucedida em reestabelecer o equilíbrio das negociações – os chefes da delegação de alguns países em desenvolvimento, como Brasil e Índia, avaliaram que, nessa ocasião, talvez fosse possível obter uma vitória, mesmo que parcial. Ao ficar claro que os países desenvolvidos não estavam dispostos a fazer concessões substantivas em questões de interesse dos países em desenvolvimento, o impasse foi inevitável.

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Um resultado importante a partir das dificuldades de negociação na Rodada de Doha foi a criação do G20, que tinha por objetivos: a eliminação de práticas que distorcem o comércio e a produção agrícola; busca de aumento substancial de acesso a mercado; desenvolvimento rural, segurança alimentar.

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Comunicado da Reunião Ministerial do G20 em Brasília, 12/12/2003.

3. Além de Cancun: do pacote de julho às suspensões das negociações Depois do impasse de Cancun, as delegações continuaram as negociações em Genebra. Um resultado importante da diplomacia brasileira, a partir das dificuldades de negociação na Rodada de Doha, foi a criação do G20, uma coalizão de países em desenvolvimento que tinha por objetivo: (i) eliminação de práticas que distorcem o comércio e a produção agrícola; (ii) busca de aumento substancial de acesso a mercado; (iii) desenvolvimento rural, segurança alimentar e/ou necessidades de subsistência dos agricultores desses países.3 A partir dessa coalizão, esses países pressionavam para que as negociações agrícolas resultassem em reduções substanciais no apoio interno, incremento substancial no acesso a mercados, eliminação gradual de todas as formas de subsídio à exportação e tratamento especial e diferenciado que levasse em conta as preocupações de desenvolvimento rural e segurança alimentar dos países em desenvolvimento. Entre junho e julho de 2004, as intensas negociações que se seguiram ao fracasso de Cancún pareciam ter chegado a algum resultado. Uma proposta foi apresentada, em 16 de julho, pelo diretor-geral, Supanchai Panitchpakdi, e pelo presidente do Conselho Geral, Shortaro Oshima, aos países membros. Vários encontros envolvendo as delegações passaram a discutir a proposta, sendo que as posições cristalizaram-se em duas direções contraditórias no tema que parecia a essência do impasse, as questões agrícolas. Por um lado, um grupo de países reclamava que a proposta era excessivamente específica, e, por outro, que não era o suficiente específica. Países importadores tinham objeções contra os tetos propostos para as tarifas, contra o corte em todas as tarifas e das cotas tarifárias. Dessa forma, consideravam que tinham pouca flexibilidade para defender seus mercados domésticos. Os países em desenvolvimento, ao contrário, reclamavam que o conforto garantido aos

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Apesar das dificuldades, esse debate acabou por um acordo expresso no texto que ficou conhecido como “Pacote de Julho”, assinado em 1º de agosto de 2004, que estabelecia as bases para a continuidade e aprofundamento das negociações da Rodada de Doha. Em dezembro de 2005 deu-se a sexta Conferência Ministerial da OMC, em Hong Kong. O núcleo da negociação seria a disputa entre os países industrializados, com destaque para os EUA e a União Européia – e os países em desenvolvimento, em especial o G20, liderado pelo Brasil, na questão agrícola. Mas, também, seriam questões importantes o “Acesso a Mercado de Produtos Não-Agrícolas”, “Serviços” e os “Temas de Singapura”.4 Um papel-chave foi exercido por Pascal Lamy, que como novo diretor-geral da OMC, assumiu uma posição conciliadora, depois de ter sido um duro negociador dos interesses comerciais da União Européia, principalmente da Política Agrícola Comum. A questão agrícola tinha três pilares: (i) acesso a mercado – isto é, redução de tarifas, cotas tarifárias e sua flexibilização; (ii) subsídios às exportações – que tratava da eliminação desses subsídios e do disciplinamento do crédito às exportações, ajuda alimentar e comércio estatal, para eliminar subsídios ocultos; e (iii) apoio doméstico – que discutia os cortes nos apoios que distorciam o comércio (pelo estímulo à superprodução e pelo

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Em Dezembro de 2005 deu-se a sexta Conferência Ministerial da OMC, em Hong Kong. O núcleo da negociação seria a disputa entre os países industrializados, em especial os EUA e a União Européia e os países em desenvolvimento, em especial o G20, liderado pelo Brasil, na questão agrícola.

aumento ou redução artificial dos preços). Mas, as negociações agrícolas discutiam também questões como o tratamento especial para países em desenvolvimento e preocupações multifuncionais, tais como: segurança alimentar, desenvolvimento rural, proteção ambiental etc. O objetivo não-oficial das negociações agrícolas em Hong-Kong era chegar a estabelecer “modalidades”, que é uma expressão usada no jargão das negociações comerciais para o estabelecimento de diretrizes gerais, tais como fórmulas ou mecanismos de redução de tarifas, para a formatação dos acordos finais. A situação das negociações agrícolas era delicada. Por ocasião da Rodada Uruguai, a conclusão das negociações agrícolas foi insatisfatória para os países em desenvolvimento. O artigo 20 daquele acordo refletia essa situação quando afirmava que as reformas acordadas eram “um processo em andamento” e recomendava a continuação das negociações a partir de 2000. O artigo citado apontava a direção das negociações, mas de forma genérica “substancial e progressiva redução em apoio e proteção resultando em uma ampla reforma”.

Temas de Singapura são proteção de investimentos, política de concorrência, compras governamentais e a chamada trade facilitation, ou seja, medidas para reduzir burocracia, aumentar a transparência das regras e redução de outras dificuldades impostas ao comercio internacional. 4

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produtos sensíveis dos países desenvolvidos não eram compatíveis com a pequena flexibilidade permitida aos países do Sul que, supostamente, deveriam ser os beneficiários de tratamento desigual e privilegiado. Uma outra questão que surgiu nos debates foi a preocupação das representações latino-americanas e asiáticas de que fosse dado tratamento diferenciado apenas aos países menos desenvolvidos, opondo-se firmemente a concessões que se aplicavam apenas a uma lista de países pré-estabelecidos. Em contrapartida, os países desenvolvidos afirmavam que se eles fizessem concessões importantes em agricultura, esperavam dos países em desenvolvimento concessões igualmente importantes na redução de tarifa de produtos não agrícolas e na liberação do comércio de serviços.

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Na Reunião Ministerial, como esperado, as negociações foram difíceis. Em agricultura não foi possível se obter um acordo para as “modalidades”, mas foram obtidos alguns compromissos importantes, como o fim de todos os subsídios às exportações em 2013.

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Antes da Rodada de Doha ser lançada, negociações foram realizadas a partir do início de 2000 nas “Sessões Especiais” do Comitê de Agricultura. Apesar da ampla participação – mais de 45 propostas e três documentos técnicos foram submetidos por 126 países membros – as posições apresentadas eram muito divergentes e pouco se avançou para convergir as posições. Depois de Doha, as negociações se intensificaram, mas até março de 2003 não havia sido obtido qualquer acordo sobre as “modalidades”. Nessa última data, Stuart Harbinson, que presidia as negociações, apresentou uma proposta. No entanto, o que se conseguiu foi em-

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Conjuntura

preender negociações em torno de um conjunto mais limitados de pontos, chamado de “frameworks”, como um primeiro passo para um acordo que deveria ser alcançado em Cancún. Em julho de 2003 foi produzido um rascunho de “frameworks”, que serviu de base para as negociações em Cancún, mas, com o fracasso na Reunião Ministerial, elas foram suspensas até o fim de 2003. A partir de 2004,

as negociações foram retomadas através de várias iniciativas políticas. Ainda em dezembro de 2003, o G20 reuniu-se em Brasília, convidando o diretor-geral da OMC, no que era entendido como uma demonstração do interesse desse grupo em continuar negociando. Em janeiro de 2004, os EUA encaminharam uma proposta de retomada das negociações. Em maio, a União Européia anunciou algumas concessões, inclusive aceitando uma data para o fim de todos os subsídios às exportações. Foram realizadas, no período, várias reuniões, e, em uma delas, aconteceu uma tentativa de acordo entre os negociadores do Brasil, Austrália, União Européia, Índia e Estados Unidos.5 O resultado foi um “framework”, com os princípios para a negociação das modalidades, que foi acordado em Genebra em 1º de agosto de 2004, conhecido como “Pacote de Julho”. As negociações comerciais prosseguiram em 2005, então sob um novo presidente, Tim Groser, da Nova Zelândia, que tentou concentrar-se em aspectos que poderiam levar a algum acordo sobre “modalidades” em dezembro, na Reunião Ministerial de Hong Kong. Na Reunião Ministerial, como esperado, as negociações foram difíceis. Em agricultura não foi possível obter um acordo para as “modalidades”, mas definiram-se alguns compromissos importantes, como o fim de todos os subsídios às exportações em 2013.6 Chegou-se, no entanto, a um acordo em um tema de interesse dos países africanos: o comércio de algodão. Os 32 países menos desenvolvidos foram beneficiados com acesso livre sem cotas ou tarifas para suas exportações. No conjunto, embora com muitas dificuldades, a declaração de Hong Kong abria espaço para a retomada das negociações da Agenda de Doha, e estabelecia um novo prazo para os acordos em agricultura e em acesso a mercado para produtos não-agrícolas: 30 de abril de 2006. Em 28 de junho de 2006 iniciou-se um novo encontro do Comitê de Negociação Comercial, que foi organizado em forma similar à Reunião Ministerial de Hong Kong. Esse encontro deveria enfrentar os itens que estavam paralisando as negociações, tanto no tema de agricultura como no de acesso a mercados de produtos não

Esse grupo passou a ser conhecido como FIPs, sigla em inglês de “Cinco Partes Interessadas” (Five Interested Parties).

Observe-se que, no entanto, os países em desenvolvimento consideravam que a data acordada, 2013, mantinha por um tempo muito longo os subsídios agrícolas e, ainda, lamentavam o fato dessa meta não ser um compromisso incondicional. 6

Missão do Brasil em Genebra, Carta de Genebra, Ano VI, março de 2007.

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No tema agricultura, as principais questões eram o acesso a mercados, as fórmulas para cortes de tarifas e o tratamento de produtos sensíveis e especiais, para os quais seriam concedido tratamento diferente das fórmulas.

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tomada suave (soft resumption) da Rodada, como uma forma de tentar alcançar novos acordos para as negociações de “modalidades”. Em janeiro de 2007, Lamy afirmou que a OMC já estava em “full negotiating mode”.7 As negociações em agricultura foram retomadas depois dos encontros informais durante o Fórum Econômico Mundial de Davos, em janeiro de 2007. Havia consenso sobre o papel fundamental desse tema para a Rodada de Doha. Nessa ocasião, a posição negociadora do G20 tinha se reforçado. Esse grupo, coordenado pelo Brasil, recebera a adesão de outros 22 países, que representavam cerca de 60% da população mundial, 70% da população rural e 26% das exportações agrícolas mundiais.8 O impasse nas negociações foi marcado por dois momentos distintos: (i) a impossibilidade de cumprir o prazo fixado na Conferência Ministerial de Hong Kong para o acordo de “modalidades”, que era o dia 30/4/2006; (ii) o fracasso da Reunião Ministerial informal, convocada

Da África adeririam ao G20: África do Sul, Egito, Nigéria, Tanzânia e Zimbábue; da Ásia: China, Filipinas, Índia, Indonésia, Paquistão e Tailândia; e da América Latina: Argentina, Bolívia, Chile, Cuba, Equador, Guatemala, México, Paraguai, Peru, Uruguai e Venezuela. Ver Carta de Genebra, março de 2007.

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agrícolas (chamado de NAMA – Non-Agricultural Market Access). Os dois principais temas seriam discutidos, cada um, em duas rodadas. No tema agricultura, as principais questões eram o acesso a mercados, as fórmulas para cortes de tarifas e o tratamento de produtos sensíveis e especiais, para os quais seriam concedido tratamento diferente das fórmulas. Nas negociações do NAMA, as principais questões eram a fórmula e os coeficientes de redução de tarifas, ou seja, a forma como os cortes tarifários seriam feitos, a velocidade desses cortes e a tarifa final máxima. Uma outra questão importante era o tratamento dos produtos que não estavam submetidos aos limites de tarifa na OMC e a flexibilidade permitida aos países em desenvolvimento. Mas as negociações não conseguiram avançar. Em 1º de julho de 2006, um encontro formal do Comitê de Negociações Comerciais, que envolvia todos os membros da OMC, encerrou os três dias de discussões dos ministros dos Estados membros. Não houve progresso nas discussões, e não havia acordo sobre as fórmulas para reduzir tarifas e subsídios. Em uma declaração, os membros anunciaram que permaneciam comprometidos a terminar as negociações até o final de 2006. Com o fracasso, o diretor geral da OMC, Lamy, foi incumbido de conduzir consultas “intensivas e abrangentes” em que exerceria o papel de facilitar negociações. No centro das discussões estava o chamado G6, que incluía os componentes do FIPs e o Japão. Embora as negociações tenham sido formalmente interrompidas e o próprio ministro de Relações Exteriores brasileiro, Celso Amorin, em entrevista coletiva em Genebra, depois do impasse da reunião ministerial do G6, tivesse afirmado que as negociações demorariam meses para serem retomadas, as consultas informais continuaram intensas. Em 16 de novembro de 2006, Pascal Lamy, em reunião do TNC, informou que tinha recebido apoio amplo para a retomada dos contatos multilaterais em todas as áreas de negociação da Rodada. Em sua proposta, os presidentes dos grupos negociadores e as delegações ditariam a velocidade do processo de retomada. Na reunião ficou claro que os países defendiam uma re-

por Pascal Lamy para junho de 2006, buscando concluir a negociação das “modalidades” e da própria rodada de Doha, a tempo de evitar o término da Lei de Fast Track dos EUA em que o Congresso dava autoridade negociadora ao executivo (Trade Promotion Authority – TPA). Apesar do impasse, desde setembro de 2006, o G20 procurou atuar no sentido de buscar aproximar as posições e dar continuidade às negociações. Nesse mês, o Brasil convocou reunião de alto nível dos países do G20, em conjunto com outros grupos de países em desenvolvimento, que foi realizada no Rio de Janeiro.

O quadro abaixo mostra o avanço das negociações agrícolas entre 2003 (Cancún) e 2007. Em final de março de 2007, o presidente da Sessão Especial de Agricultura, embaixador Crawfor Falconer, realizou reunião informal onde comunicou que passaria a elaborar uma nova geração de papéis de referência, por ele chamada de Hardtalk Papers. Esses papéis deveriam ser curtos, com perguntas específicas aos membros, com prazo para respostas e discussões multilaterais. Em 19 de junho de 2007, Susan Schwab, do USTR, Peter Mandelson, da Comissão Comercial da União Européia,

Quadro comparativo do avanço das negociações agrícolas Temas

Fórmula e cortes

Flexibilidades Acesso a mercados

Apoio interno

Revista de

Conjuntura

Competição à exportação

Tratamento especial e diferenciado (S&D) para os PEDs

Quadro Cancún (2003)

Quadro Atual (2007)

Blended Formula (escolha das linhas tarifárias entre duty-free, fórmula suíça e fórmula da Rodada Uruguai). Oferta de compensações para produtos sensíveis (expansão de TRQs).

Tiered Formula, com cortes lineares. Foram definidos os patamares de cortes: proposta do G20 como ponto de equilíbrio.

Não especificado.

Possibilidade de tariff caps. Produtos sensíveis: desvio da fórmula com compensação em quotas tarifárias. PEDs: 2/3 do corte da fórmula, com overall proportionality.

Blended Formula levaria à desarmonização das tarifas dos PEDs. Menção a produtos especiais.

Designação de produtos especiais, segundo critérios de segurança alimentar, desenvolvimento rural e segurança dos meios de subsistência. Liberalização plena dos produtos tropicais. Eliminação da SSG.

Salvaguardas

Manutenção da SSG.

Corte global

Não havia corte global.

Caixa amarela (AMS)

Cortes e disciplinas não especificados.

Caixa azul

Teto de 5% do VOP sem disciplinas adicionais

De minimis

Cortes não especificados.

Corte mínimo de 50%.

Caixa verde

Não tratava.

Revisão e esclarecimento, levando em conta programas de interesse dos PEDs.

Monitoramento e supervisão

Não tratava.

Mecanismos efetivos.

S&D

PEDs com cortes menores, período de implementação mais longo e isentos de cortes no de minimis.

PEDs coeficientes de redução, níveis mais altos de de minimis e maior período de Implementação.

Subsídios à exportação

Lista de produtos a serem eliminados em data não especificada

Todos 5 produtos: eliminados até 2013 com parcela substancial até 2010.

Crédito à exportação, ajuda alimentar e empresas estatais exportadoras.

Não previa eliminação: disciplinas pouco desenvolvidas.

Paralelismo completo na eliminação e disciplinas efetivas.

Criação da SSM para PEDs. Corte global especificado, com cortes efetivos para CE (80%) e EUA (75%). Maiores cortes para os PDs que mais subsidiam. Cortes significativos, por meio de Tiered Formula: EU (80%) EUA (70%). Cap para o AMS por produto específico.

Fonte: Missão do Brasil em Genebra, Carta de Genebra, janeiro de 2007.

Teto de 2,5% e disciplinas adicionais anti-concentracão.

4. Conclusão Apesar da tentativa de Pascal Lamy de apresentar otimismo, dificilmente a Rodada de Doha terminará este ano. As dificuldades ficaram ainda maiores, porque em

setembro a Lei Agrícola (Farm Bill) dos EUA deverá ser renovada. Enquanto de meados de 1980 até a década de 1990, os EUA empreenderam uma política de reforma na agricultura e de liberalização no comércio agrícola, essa política foi alterada a partir da virada do século. A Farm Bill de 2002 aumentou os gastos governamentais e os subsídios agrícolas, dificultando um papel de liderança dos EUA nas negociações comerciais. A lei atual expira em 30 de setembro, e, dependendo da nova lei, as negociações comerciais dos EUA podem ficar definitivamente emperradas. A política de apoio doméstico norte-americana tem distorções profundas. Cerca de 90% dos subsídios vão para cinco produtos: trigo, algodão, milho, soja e arroz. Não são as fazendas familiares que recebem os subsídios, mas grandes negócios agro-industriais. Cerca de 2/3 dos subsídios estão destinados a entre os fazendeiros que estão entre os 10% mais ricos. Até mesmo pessoas famosas, como Ted Turner and David Rockefeller, foram beneficiados por subsídios.10 Portanto, a posição norte-americana é frágil, e tem sofrido a influência do unilateralismo que caracterizou as políticas externas do governo Bush.11 Desta forma, a Rodada Doha provavelmente continuará encontrando grandes dificuldades para avançar nos próximos meses. Não é claro se, na situação atual, alcançariam uma vitória os países em desenvolvimento como no passado – isto é, como a do mais eloqüente exemplo de negociação bem-sucedida, quando o tema de Comércio e Desenvolvimento foi incorporado ao GATT na década de 1960. Mas, de qualquer forma, havia uma percepção de que não era mais possível acumular derrotas sucessivas, aceitando passivamente um falso discurso de que a liberalização do comércio internacional tem beneficiado de forma eqüitativa todos os países.

Luiz Carlos Delorme Prado Professor do Instituto de Economia da UFRJ e Conselheiro do CADE-MJ.

REUTERS, Farm , Manufacturing Clash Causes G4 Trade Collapse, 21/jun, 2007.

Ver o artigo de Daniela Markheim e Brian Rield,“Farm Subsidies, Free Trade and the Doha Round”, em The Heritage Fundation, 5 de fevereiro de 2007. Disponível em: <http://www.heritage.org/Research/Budget/wm1337.cfm>. 11

No momento em que estou terminando este artigo, foi anunciada a disposição dos EUA em aumentar sua oferta nas negociações em Doha, reduzindo seus subsídios para níveis próximos dos desejados pelos países em desenvolvimento, em troca de reduções substanciais na área industrial por países como o Brasil e Índia. No entanto, ainda, é prematura qualquer análise dos efeitos dessa proposta, que ainda não está disponível para os pesquisadores da área, para o avanço das negociações em Doha.

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amal Nath, ministro de Comércio da Índia, e Celso AmoK rim, ministro de Relações Exteriores do Brasil, reuniram-se em Postdam, Alemanha, para tentar chegar a um acordo sobre as negociações da Rodada de Doha. Em 21 de junho, as negociações foram suspensas pela impossibilidade de obter dos EUA concessões substanciais sobre subsídios agrícolas. Por outro lado, a União Européia exigia mais concessões em acesso a mercado de produtos industriais. Celso Amorim declarou, na ocasião, que a taxa de câmbio exigida era muito elevada. Os EUA e a União Européia exigiam dos países em desenvolvimento 58% de corte nos limites tarifários, porém, segundo Kamal Nath, os EUA ofereciam um corte em seus subsídios domésticos para 17 bilhões de dólares, enquanto seu dispêndio atual era de 12 bilhões de dólares. Segundo o ministro brasileiro, a oferta norte-americana não correspondia a um corte real nos subsídios.9 As negociações, no entanto, continuavam na OMC, apesar do fracasso das negociações em Postdam, mas já então havia grande ceticismo quanto seu sucesso. Em 26 de julho de 2007, Pascal Lamy anunciava que as negociações continuavam avançando e que estavam circulando uma minuta das “modalidades” em agricultura e em NAMA. Na ocasião, lembrava que essas negociações eram um Single Undertaking, ou seja, todos os compromissos iriam iniciar-se conjuntamente, que englobava vários temas relacionados com o desenvolvimento, que precisavam também ser tratados. Em agosto de 2007, em prefácio do Relatório Anual de 2007 da OMC, publicado em agosto de 2007, Lamy declarava sua confiança no término da rodada de Doha, ainda, esse ano.

Artigo O parlamento e a construção da cidadania Dr. Rosinha

Conjuntura Os Blocos são formados por razões conjunturais e com o Mercosul não foi diferente. No final dos anos 1970 e início dos 1980, a economia brasileira sinalizava o esgotamento de dois modelos: o de desenvolvimento construído a partir dos anos 30 (era Vargas) e o executado pela ditadura militar (levado por Geisel). Esse período também marcava o início do modelo neoliberal. Nessa conjuntura econômica, iniciava-se o processo de redemocratização dos países do Cone Sul. Isto levou os governos desses países, na época, a buscarem alternativas para a integração regional, surgindo assim a proposta do Mercosul. O Mercosul é constituído pelo Tratado de Assunção, assinado em 26 de março de 1991 na capital paraguaia pelos presidentes e ministros das Relações Exteriores da Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai1. O Mercosul, como o próprio nome diz, surgiu com o

Revista de

Conjuntura

objetivo de construir um mercado comum e também o de superar uma grave crise econômica vivida naquele momento na América do Sul, tanto que a década de 80 do século passado foi considerada perdida (baixo crescimento e alto desemprego). Também vivia-se naquele momento o fim das ditaduras militares do Cone Sul (Argentina, Brasil, Chile, Paraguai e Uruguai) e era importante uma reaproximação desses países, sendo significativa a aproximação do

Brasil e Argentina, devido às rivalidades históricas que precisavem superar, por isso a importância do Tratado de Integração, Cooperação e Desenvolvimento assinado em 19882 entre Brasil e Argentina, que antecede ao Tratado de Assunção. No final dos anos 80 e início dos 90, estava em ascensão um novo modelo econômico, cujo receituário era preconizado pelo Consenso de Washington (neoliberalismo). Foi sob a égide deste modelo que os quatro países vieram a formar o Mercosul. Assim, decidiram priorizar uma área de livre comércio e uma união aduaneira em um prazo de cinco anos, objetivando a abertura dos mercados a todo e qualquer custo e não tendo o Mercosul como um bloco estratégico de inserção na economia mundial. Essa política deu resposta de imediato: o comércio intrabloco aumentou de forma contínua até 1998, chegando a 20 bilhões de dólares, quando em 1990 havia sido de 2 bilhões. Porém, logo mostrou-se prejudicial na construção do Mercosul, pois não limitava as especulações financeiras e econômicas e não reconhecia as desigualdades dentro do Bloco. Com a quebra da Argentina em 2001 e as crises de 1998 e 2002 do Brasil, o Mercosul passou por grandes dificuldades tendo quem rezasse seu fim. Início do século XXI “Nunca na sua história a América Latina esteve tão povoada por regimes políticos democráticos – confor-

Presidentes da época: Argentina, Carlos Saul Menem; Brasil, Fernando Collor de Mello; Paraguai, Andres Rodrigues; e, Uruguai, Luiz Alberto Lacalle Hererra. 1

Assinado por José Sarney e Raúl Alfonsín.

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A importância do Mercosul, mais que inexorável, é primordial. É hoje o principal instrumento de resistência à satelitização da América do Sul.

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internacionais – não conseguiram iniciar um processo de crescimento e distribuição de renda. Essa profunda crise econômica, social e política levou a população a duas posições: descrédito para com os políticos e a política, e contraposição ao modelo neoliberal, manifestando-se nas ruas e no voto (os resultados eleitorais da América Latina e Central mostram isso). As necessidades eram tantas e a incapacidade do Estado era tamanha que levaram parte da opinião pública a não acreditar nos processos “democráticos” e isso pode ser constatado na pesquisa realizada pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) intitulada “Democracia na América Latina: em Direção a uma Democracia do Cidadão”.6 De acordo com essa pesquisa, que entrevistou 20 mil pessoas em 18 países da América Latina, 43% dos entrevistados apoiavam o sistema democrático; 55% disseram preferir regimes autoritários, caso resolvessem os problemas econômicos. Essa mesma pesquisa mostrou o nível de miséria da região: em 15 dos 18 países estudados mais de 25% da população vivem abaixo da linha de pobreza, sendo que em sete deles esse percentual sobe para 50%.

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me os conceitos liberais – como neste momento (entrada do século XXI)”3. Nas últimas duas décadas a América Latina viveu as maiores transformações de sua história: fim das ditaduras militares; sua pior crise econômica e social desde a década de 30; aumento da dependência econômica dos grandes centros financeiros; maior submissão política às grandes potências.4 Todos esses anos de programas de estabilização monetária, de hegemonia neoliberal, de predomínio da acumulação financeira, não levaram os países a retomar o desenvolvimento, a recuperar seu atraso tecnológico, a avançar no processo democrático, a diminuir os problemas sociais, a projetar o futuro cientificamente, tecnologicamente e culturalmente.5 Ao contrário, levaram o continente a uma profunda crise, pois os Estados – incapazes de colocarem em prática uma política econômica diferente das ditadas pelas instituições financeiras

Nesse contexto, a importância do Mercosul, mais que inexorável, é primordial. É, hoje, o principal instrumento de resistência à satelitização da América do Sul, particularmente a partir da proposta dos Estados Unidos da conformação de uma Área de Livre Comércio das Américas (ALCA) e das posteriores propostas de acordos bilaterais de livre comércio História Em 1960 foi criada a Associação Latino-Americana de Livre Comércio (ALALC), sendo substituída em 1980 pela Associação Latino-Americana de Integração (ALADI). Acredita-se que alguns fatores obstacularizaram a construçào da ALALC, tais como: “a rigidez dos mecanismos estabelecidos para a liberalização comercial; a instabilidade política vivida pela região sul-americana (...) e, ao fato que todos os associados queriam abrir o mercado dos demais países para seus produtos, mas nenhum queria abrir o seu próprio mercado”.7

Sader, E. A vingança da História Ed. Boitempo, São Paulo, 2003.

Idem.

Unews Brasil n. 21, maio/jun. 2004, p.12.

Disponível em: <http://www2.camara.gov.br/comissoes/cpcms/oqueeomercosul.html>. Acessado em 27 dez. 2006.

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Mesmo que politicamente necessária e importante, a integração não é fácil, pois os vínculos que nos unem (Brasil e demais países da América do Sul) no passado são poucos e fomos colonizados como povos em atritos ou em permanente competição.

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A ALADI, criada em 1980 pelos ventos neoliberais que começavam a soprar, tinha um objetivo ainda mais ambicioso: “a total liberalização do comércio entre os onze países membros”8 (Argentina, Bolívia, Brasil, Colômbia, Chile, Equador, México, Paraguai, Peru, Uruguai e Venezuela). Apesar de pouco operante, a ALADI permanece em vigor. É importante ressaltar que a base jurídica do Mercosul tem como patamar a ALADI, e sua base política sustenta-se na cláusula democrática do Tratado de Assunção e do Protocolo de Ushuaia. Também está na raiz de formação do Mercosul o Tratado de Integração, Cooperação e Desenvolvimento, assinado em 29 de novembro de 1988 em Buenos Aires (itálico meu). A importância deste Tratado está em que a idéia de integração estava atrelada à Cooperação e ao Desenvolvimento. Nessa ocasião foram firmados 24

(vinte e quatro) acordos setoriais, entre os quais um de cooperação nuclear, de grande simbologia, pois naquele momento Argentina e Brasil tinham atritos e disputas políticas de caráter estratégico, como, por exemplo, a Argentina era contra a construção da hidroelétrica de Itaipu e se contrapôs propondo a construção da hidroelétrica de Corpus. O Tratado de Integração, Cooperação e Desenvolvimento era algo maior que uma mera integração entre Argentina e Brasil, “previa a integração por setores, como fora o da União Européia”.9 Pensava-se “não somente em uma união aduaneira, mas em um verdadeiro mercado comum, que corrigiria as assimetrias entre os países e dentro deles; e muito mais do que isso, serviria de mecanismo para impulsionar o desenvolvimento da região”.10 Outro fato importante que contribuiu para a formação do Mercosul foi a assinatura da Ata de Buenos Aires, em 6 de julho de 199011, antecipando para o final de 1994 o prazo para a formação do mercado comum entre os dois países, que era de 10 anos12. Mercosul A constatação da importância estratégica da união dos países do Cone Sul vem, como dizemos, de muitos anos e, uma das propostas aconteceu em 1950, quando Perón propôs ao presidente Getúlio Vargas que Argentina, Brasil e Chile se constituíssem em uma união aduaneira, à qual os demais países da América Latina viriam aderir. Em outros períodos outras propostas, às vezes muito distintas, também foram feitas, principalmente de união entre o Brasil e a Argentina.13 Mesmo que politicamente necessária e importante a integração não é fácil, pois os vínculos que nos uniram (Brasil e demais países da América do Sul) no

Revista de

Conjuntura

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Idem.

Drummonde, M. C. “Mercosul: uma visão de esquerda” (documento).

Idem.

Assinada por Fernando Collor e Carlos Menem.

O Tratado de Integração, Cooperação e Desenvolvimento assinado em 1988 por Sarney e Alfonsín previa 10 anos.

Moniz Bandeira, L. A. in “História do Cone Sul”, Eds. UnB e Revan, Brasília

Há muitos anos os membros das respectivas Comissões Parlamentares Conjuntas do Mercosul (CPC) propunham e debatiam a constituição de um Parlamento do Mercosul. Faziam o debate e aprovavam Resoluções que eram enviadas ao Conselho do Mercado Comum

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A mudança de governos e a nova estratégia para o bloco levou à definição de outras prioridades, como o reconhecimento das assimetrias e a necessidade de nova institucionalidade.

“Encontro com o Mercosul”, coordenação da Secretaria-Geral da Presidência da República do Brasil, 2. ed., maio 2005.

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Parlamento do Mercosul

(CMC), mas sem nenhuma conseqüência maior, pois a CPC não insistia e o CMC não encaminhava por não ser prioridade dos governantes dos quatro países que compõem o Mercosul. A mudança de governos e da nova estratégia para o bloco levou à definição de outras prioridades, como o reconhecimento das assimetrias e a necessidade de nova institucionalidade. Essa mudança de postura obrigou a CMC a tomar decisões de alteração de rumo. A primeira foi em 2003 com a Decisão nº 26/03, que aprovava o “Programa de Trabalho do Mercosul 2004-2006”, tinha como um dos objetivos a constituição de um Parlamento do Mercosul. A segunda foi a Decisão nº 49/04, de 16/12/2004, para “Dar continuidade15 à criação do Parlamento do Mercosul, como órgão representativo dos povos dos Estados Partes do Mercosul”.16 Nesta mesma decisão define que o “Parlamento do Mercosul reger-seá pela normativa vigente do Mercosul e as disposições de seu Protocolo Constitutivo e integrará a estrutura institucional do Mercosul”.17

Quando da Decisão 26/03 a CPC começou a trabalhar, a partir da iniciativa brasileira, um projeto de Protocolo Constitutivo do Parlamento do Mercosul. A Decisão n.º 49/04 decide dar continuidade e a responsabilidade ao que a CPC vinha fazendo. 15

Artigo 1º da Decisão n.º 49/04 do CMC.

Idem.

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assado são poucos e fomos colonizados como povos p em atritos (Guerra Cisplatina e a da Tríplice Aliança) ou em permanente competição. Sequer temos afinidades culturais na área de literatura, cinema, teatro, etc. Porém, a conjuntura mundial inexoravelmente nos conduz à formação de blocos. Essa “inexorabilidade” mundial fez com que fossem incorporados ao processo de integração o Paraguai e o Uruguai, levando, em 1991, à criação do Mercosul com a assinatura do Tratado de Assunção. No seu Artigo 1°, o Tratado definiu alguns objetivos a serem atingidos até 31 de dezembro de 1994:“livre circulação de bens, serviços e fatores produtivos entre os países, através, entre outros, da eliminação dos direitos alfandegários, restrições não tarifárias à circulação de mercadorias e de qualquer outra medida de efeito equivalente”; “O estabelecimento de uma tarifa externa comum e a adoção de uma política comercial comum em relação a terceiros Estados ou agrupamentos de Estados e a coordenação de posições em foros econômico-comerciais regionais e internacionais”; “O compromisso dos Estados Partes de harmonizar suas legislações, nas áreas pertinentes, para lograr o fortalecimento do processo de integração”. O Artigo 2 explicita um único princípio: o da reciprocidade, que “estabelece igualdade de condições entre os países do Mercosul em relação aos compromissos assumidos, independente de seu grau de desenvolvimento relativo”. 14

A Decisão nº 49/04, no artigo 2, investe a “Comissão Parlamentar Conjunta na qualidade de comissão preparatória, para realizar todas as ações que sejam necessárias para a instalação do Parlamento do Mercosul”. Decide, ainda, que a sua instalação deverá efetivar-se antes de 31 de dezembro de 2006 e dá à CPC a responsabilidade de elaborar o Protocolo Constitutivo do Parlamento do Mercosul que deverá ser submetido à consideração do Conselho do Mercado Comum. Também estabelece que, após a instalação do Parlamento do Mercosul, a CPC deixará de existir.18 Do segundo semestre de 2003 até o mesmo período de 2005, a CPC trabalhou numa proposta de Protocolo Constitutivo do Parlamento do Mercosul que foi entregue ao CMC em 8 de novembro de 2005, na cidade de

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O cidadão comum vê-se distante dos processos decisórios, impotente para neles intervir e se fazer representar. Dessa forma, as normas produzidas pelos órgãos da integração carecem de legitimidade, uma vez que não são suficientemente debatidas pela sociedade e, tampouco, pelos Parlamentos Nacionais.

Conjuntura Revista de

Artigo 3 da Decisão n.º 49/04 do CMC.

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Montevidéu,19 após debates na CMC, foi assinado20 no dia 8 de dezembro de 2005, na cidade de Montevidéu. O Parlamento foi instalado em 14 dezembro de 2006 em um ato no Congresso Nacional do Brasil, com a presença do Presidente Lula. E, efetivamente, os Parlamentares tomaram posse em 7 de maio de 2007, na cidade de Montevidéu, por ocasião da primeira sessão. Importante ressaltar que o Protocolo Constitutivo do Parlamento do Mercosul é o primeiro acordo internacional na história do Brasil que foi elaborado por membros do Congresso Nacional. Importância do Parlamento A globalização vem acarretando a conformação de blocos econômicos, alguns deles com institucionalidade própria, como é o caso do Mercosul. Nesses casos os processos decisórios sobre os temas integracionistas do Bloco são transferidos da esfera do Estado Nacional para o âmbito das instituições da integração, que, no caso do Mercosul, é o Conselho do Mercado Comum, onde estão representados, exclusivamente, os governos dos Estados Partes, e não o conjunto das forças políticas presentes e atuantes na sub-região. Por esse mecanismo, o cidadão comum vê-se distante dos processos decisórios, impotente para neles intervir e se fazer representar. Dessa forma, as normas produzidas pelos órgãos da integração carecem de legitimidade, uma vez que não são suficientemente debatidas pela sociedade e, tampouco, pelos Parlamentos Nacionais. Aos Parlamentos Nacionais cabe a aprovação dos tratados, porém isto não sana a deficiência do processo. Não corrige a deficiência, porque, de um lado, nem todos os tratados internacionais devem ser submetidos ao crivo parlamentar; por outro, porque mesmo quando o são, não é doutrina pacífica a possibilidade de sua alteração pelo parlamento. Cria-se, assim, a necessidade de uma esfera regional, de um espaço destinado ao debate, pelos cidadãos, das

A proposta de Protocolo Constitutivo do Parlamento do Mercosul foi entregue ao Ministro das Relações Exteriores da República Oriental do Uruguai, Reinaldo Gargano. 19

Decisão nº 23/05.

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O Parlamento do Mercosul será, assim, o “espaço da cidadania” no processo de integração, onde estarão representados os interesses dos cidadãos da sub-região. É preciso ressaltar que não se tratará de um parlamento com competência para sobrepor as suas decisões àquelas dos parlamentos nacionais.

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ercosul, por meio do sufrágio universal direto dos ciM dadãos dos Estados Partes (Artigo 6), consagra o princípio da legitimidade democrática e contribui para a criação de uma identidade regional. Nas palavras do Presidente do Uruguai, Tabaré Vasquez: “Solo se conformará una identidad regional, coexistente con las identidades nacionales que hay que preservar y fortalecer, por cierto, si nuestros pueblos comienzan a reconocerse como partes diversas de una única y dinámica unidad. Si empiezan a asumir que no solo comparten el pasado y los vincula el presente, sino también que los convoca un futuro que será más venturoso cuanto sepan compartirlo.” O critério da “representação cidadã”, contemplado no Artigo 5, garante a efetiva representação dos cidadãos da região, no Parlamento. Distingue-se, portanto, da representação paritária dos Estados Partes, conforme esta se apresenta nos demais órgãos do Mercosul. Esse regime de representação será objeto de proposta do Parlamento ao Conselho do Mercado Comum, a ser aprovada no decorrer da Primeira Etapa de Transição

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normas em negociação nos órgãos do Mercosul. Criase, também, a necessidade de sanar o déficit democrático. Essa necessidade foi constatada pelos governos atuais dos Estados Partes do Mercosul, tanto assim que, no Programa de Trabalho do Mercosul 2004-2006, foi aprovada a constituição do Parlamento do Mercosul. O Parlamento do Mercosul será, assim, o “espaço da cidadania” no processo de integração, onde estarão representados os interesses dos cidadãos da sub-região. É preciso ressaltar que não se tratará de um parlamento com competência para sobrepor as suas decisões àquelas dos parlamentos nacionais. Tampouco será um órgão desprovido de significado na construção do Mercosul. Por meio de sua competência consultiva (Artigo 4, inciso 12), ele emitirá parecer sobre as normas aprovadas pelo Conselho do Mercado Comum. Para tanto, debaterá os temas em questão por meio da realização de seminários e audiências públicas com as entidades da sociedade civil, permitindo-lhes, em primeiro lugar, tomar conhecimento das normas em negociação, e assim, expressar as suas opiniões e inquietudes. Dessa maneira contribuirá, decisivamente, para a transparência e para a legitimidade social do processo de integração, fomentando ainda a construção de uma consciência de cidadania no Mercosul. Aquelas normas adotadas pelo Conselho, em conformidade com o parecer do Parlamento, receberão tratamento específico e mais ágil dos Parlamentos Nacionais, contribuindo para a segurança jurídica do bloco. O Parlamento permitirá às forças políticas da região a discussão e incorporação, como diretrizes para o processo de integração, dos grandes valores da cidadania, como a justiça social, o respeito aos direitos humanos, a priorização da educação e do avanço tecnológico para o benefício dos povos do Mercosul. O Parlamento do Mercosul estimulará, ainda, a conformação de grupos políticos – propiciando aos parlamentares uma visão de conjunto da região, mais além do enfoque meramente nacional. O Parlamento será, assim, o órgão da estrutura institucional do Mercosul dotado de visão comunitária, servindo de contrapeso à abordagem intergovernamental adotada pelos demais órgãos do bloco. O mecanismo de eleição dos parlamentares do

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O Parlamento do Mercosul ensejará discussões e debates parlamentares que construirão a transparência e a legitimidade democrática destinadas a sedimentar as relações de confiança fundamentais no processo de consolidação do Mercado Comum do Sul, não apenas entre governos, mas com a própria sociedade em geral.

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Revista de

Conjuntura

(31 de dezembro de 2006 a 31 de dezembro de 2010) e entrará em vigor no início da Segunda Etapa de Transição (1º de janeiro de 2011 a 31 de dezembro de 2014). Por razões distintas, a França e a Holanda disseram “não” à proposta de um Tratado Constitucional (Constituição da União Européia). Essas negativas foram a gota d’água (há outras razões) para levar a União Européia a uma grave e profunda crise política. Uma das razões do “não” é o fato de jamais ter sido construída uma cidadania dentro do bloco europeu. E os eventos da França do final de 2005, não pelo todo, mas em parte, também são resultado desse processo. Apesar de altos investimentos econômicos, financeiros e sociais, além da criação de símbolos (por exemplo, a sua bandeira está presente em todos os edifícios públicos da Europa), a União Européia (UE) não conseguiu criar uma cidadania de bloco e uma identidade

comum, ao contrário a identidade nacional de cada país se fortaleceu em nacionalismos de direita. No Mercosul também inexiste a identidade de cidadão do bloco. Mas este fato ainda não é preocupante para o Bloco, uma vez que ele é incipiente se comparado com a União Européia e é diferente no processo de construção. O tempo de formação, por exemplo, é uma das razões de ser, ainda incipiente. Enquanto a União Européia tem mais de meio século de criação21, o Mercosul, oficialmente criado em 1991, acaba de entrar na adolescência. “Portanto, a criação do Parlamento do Mercosul, necessária caixa de ressonância das demandas das populações da região, ensejará discussões e debates parlamentares que construirão a transparência e a legitimidade democrática destinadas a sedimentar as relações de confiança fundamentais no processo de consolidação do Mercado Comum do Sul, não apenas entre governos, mas com a própria sociedade em geral”22. O Parlamento do Mercosul não é a única instituição e em si não será suficiente, mas depende de seu desempenho o papel que terá na construção da cidadania e na correção do déficit democrático.

Dr. Rosinha Deputado Federal pelo PT-PR, médico pediatra e sanitarista, vice-presidente do Parlamento do Mercosul

A integração européia teve inicio com o Tratado de Paris em 1951 e os Tratados de Roma em 1957.

Dr. Rosinha, Introdução, in “Hacia el Parlamento Del Mercosur”. Ed. CPCM e Konrad Adenaur, p.16.

Renegociação das dívidas estaduais refinanciadas pela União José Fernando Cosentino Tavares

Introdução A dívida dos Estados, refinanciada pela União dez anos atrás, vem à baila a cada troca de governo e foi tema de reunião recente de conjuntura do CoreconDF. Mais do que discutir números, queremos chamar a atenção nestes comentários para a falta de transparência com que o assunto vem sendo tratado. A participação de órgãos de representação nas decisões tomadas é praticamente nula. Desde o refinanciamento, foram variadas as reivindicações de governadores, com o propósito de ampliar o espaço fiscal dos Estados para investimentos. Todas, até então, pareciam implicar a revisão dos contratos, seja pela substituição do indexador do saldo devedor, pelo repasse a bancos da dívida junto à União, ou pela diminuição da relação dívida/receita, que tem que ser perseguida no processo de ajuste fiscal. Outro caso foi a postergação, conseguida junto ao Senado em 2005, do prazo para enquadramento da dívida ao limite. Nesse contexto de queixas, destaca-se o fato de que, apesar de serviços da dívida pesados, os Estados não têm conseguido amortizá-la. Resíduos decorrentes de correção e juros somam-se à dívida, que vem crescendo. Dados do Banco Central mostram que, para um montante de R$ 105 bilhões, em valores correntes, refinanciado em 1997 e 1998, os Estados deviam em fim de agosto deste ano ao Tesouro, por conta da Lei 9.496/97 e PROES, R$ 315 bilhões. No período 1997 a 2006, o PIB cresceu 2 vezes e meia; a dívida, 3. A solução anunciada em junho deste ano para aumentar o endividamento estadual, que até agora fa-

voreceu São Paulo e Minas, suscita algumas questões pouco exploradas, com implicações para as finanças públicas e para o modelo brasileiro de gestão fiscal. Supostamente para evitar mudanças que corrompam a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a opção foi por equacionar administrativa e burocraticamente a questão no campo restrito de especialistas do Tesouro Nacional e do Ministério da Fazenda. Para preservar o sigilo dos contratos, não se deu publicidade aos fatores que propiciaram a reavaliação da capacidade de endividamento desses Estados. A notícia é de que, pela primeira vez, a margem foi ampliada para Estados com relação entre dívida e receita superior a um. Além disso, o Congresso esteve e continuará ausente desses entendimentos, porque delegou o controle e administração dos contratos: cada um deles foi originalmente apreciado pelo Senado, e Resoluções posteriores ao refinanciamento e à LRF contêm expressa referência à Lei 9.496/97, recepcionando seus termos nas condições para o endividamento. Contudo, se antes era impedimento, pois os governadores pleiteavam a alteração dos contratos, e passou a ser em parte possível, o aumento da margem de endividamento é, na prática, mudança importante, ainda que decorrente de nova interpretação dos contratos ou da lei, reavaliação dos números e de novas projeções econômico-fiscais. Ao largo da intermediação parlamentar, abre-se a possibilidade de troca de favores entre governos federal e estaduais, e aumenta o risco moral e a possibilidade de descumprimento de metas, já que se pode supor que exigências podem ser abrandadas sempre

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Artigo

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A transparência fiscal tornou-se imperativa, com a crescente movimentação de capitais globais guiados pelo grau de risco. O principal problema de uma federação, nesse quesito, é a dificuldade de, sendo as jurisdições independentes, se produzirem informações que permitam avaliar a condução da política fiscal.

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que estiverem em jogo matérias de importância, como a prorrogação de tributos ou a participação dos governos regionais em investimentos prioritários. O custo da formação de superávit adicional para reduzir a dívida pública consolidada a patamares previamente estabelecidos transfere-se à União. Para que eventualmente prevaleçam regras do mercado nesse campo, analistas privados terão que dispor de ampla informação sobre o endividamento público e sobre a capacidade de pagamento dos Estados devedores. Renegociação da dívida e federalismo

Revista de

Conjuntura

Nos anos 90, reavivou-se o debate em torno do tema do federalismo. No mundo, os destaques foram a criação das federações pós-soviéticas, que optaram por esse tipo de arranjo político e fiscal, e a concretização da União Européia. No Brasil, sucediam-se as tentativas de

reforma tributária, e a partir de 1995 (Plano Real) ficou clara a urgência na regulamentação do endividamento estadual, possibilitando a coordenação e gestão macroeconômica e transparência fiscal, para o que os Estados estavam menos aptos. Só mais tarde viria a LRF. As normas subnacionais eram relativamente frouxas, seus orçamentos idem, minando a capacidade do governo central de executar políticas de estabilização. Em particular, o governo central não conseguia impor seus limites ao endividamento, antes da Lei 9.496/97. Os Estados possuíam bancos, que financiavam seus governos-controladores, que não honravam os juros devidos a esses bancos e ao Banco Central. A transparência fiscal tornou-se imperativa, com a crescente movimentação de capitais globais guiados pelo grau de risco. O principal problema de uma federação, nesse quesito, é a dificuldade de, sendo as jurisdições independentes, se produzirem informações que permitam avaliar a condução da política fiscal. A LRF abordou em parte essa preocupação, obrigando uma quantidade de demonstrativos referentes ao passado, incluindo a agregação desses dados nacionalmente. Sugere mais o Código do Fundo Monetário Internacional1: pretende-se, com transparência, dar pronto acesso a informação confiável, abrangente e passível de ser comparada internacionalmente, a respeito da atividade pública, de forma a que não só os mercados, mas também o eleitorado, possa avaliar a posição financeira do governo e os custos e benefícios de sua atuação. Ambicioso, não? A renegociação Houve iniciativas em socorro de Estados que antecederam a última renegociação. As negociações anteriores foram em condições mais favoráveis, como, por exemplo, taxa de juros fixa ou a de longo prazo e indexador, em certos casos, a TR. Na Lei 9.496/97, a taxa de juros mínima foi de 6% a.a. e o indexador, IGP-DI. O aumento das taxas reais de juros que se seguiu ao Plano Real agravou a crise do endividamento estadual e engendrou esse último refinanciamento. A ameaça

Ver sua versão revista de maio de 2007, disponível em: <http://www.imf.org/external/np/pp/2007/eng/051507c.pdf>.

Em comparação com os volumosos resultados fiscais deficitários dos Estados até 1997, a melhoria posterior foi impressionante. Ao se destinarem 13% da arrecadação estadual para o pagamento dos serviços da dívida, ficou garantido que os governos subnacionais

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O governo federal controla a dívida estadual não só assegurando superávit primário elevado, como limitando o crédito bancário oficial aos Estados. Propostas de reduzir o percentual de vinculação de receitas dos Estados ao pagamento da dívida, por exemplo, comprometeriam o superávit primário do setor público consolidado, ou obrigariam a União a compensar a diferença.

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Resultados do refinanciamento e da aprovação da LRF

passariam a gerar superávits primários crescentes (já praticamente nulo em 1999), que, na média 2003-2006, foram equivalentes a 0,94% do PIB. O governo federal controla a dívida estadual não só assegurando superávit primário elevado, como limitando o crédito bancário oficial aos Estados. Propostas de reduzir o percentual de vinculação de receitas dos Estados ao pagamento da dívida, por exemplo, comprometeriam o superávit primário do setor público consolidado, ou obrigariam a União a compensar a diferença. Propostas para aumentar a capacidade de endividamento afetam diretamente a dívida pública, principal indicador fiscal, ou obrigam a União a poupar mais, para assegurar mesma trajetória de queda em relação ao PIB.

“...a receita realizada nos doze meses anteriores no mês imediatamente anterior àquele em que se estiver apurando, excluídas as receitas provenientes de operações de crédito, de alienação de bens, de transferências voluntárias ou de doações recebidas com o fim específico de atender despesas de capital e, no caso dos Estados, as transferências aos municípios por participações constitucionais e legais”. A RLR é maior que a Receita Corrente Líquida. 2

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de insolvência de alguma unidade da Federação estava impondo ao setor público como um todo maiores custos financeiros. Em 1997, a União assumiu e refinanciou a dívida de 26 Estados, com prestações mensais limitadas a percentagem da receita líquida real (RLR)2 entre 11,5% e 15% (maior parte, 13%) das unidades credoras. O programa de ajuste fiscal (PAF) subjacente, monitorado pelo Tesouro, inspirado na forma de atuar do FMI, contemplava como meta a relação dívida financeira (DFin)/RLR menor que 1 e buscava promover esse ajuste mediante controle das despesas com os servidores públicos e aumento do investimento, a melhoria da arrecadação de receitas próprias, a privatização, permissão ou concessão de direitos estaduais e as reformas administrativa e patrimonial. Antes de atingida a meta para DFin, o Estado não poderia emitir novos títulos, e só poderia contratar novas dívidas, inclusive empréstimos junto a organismos financeiros internacionais, se estivesse cumprindo as metas relativas à DFin na trajetória (decrescente) estabelecida no programa. A Constituição atribui tarefas variadas ao Senado, no controle do endividamento público, inclusive a de “dispor sobre limites globais e condições para as operações de crédito externo e interno da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, de suas autarquias e demais entidades controladas pelo Poder Público federal”, confirmou, na Resolução 43, de 2001, que “É vedado aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios” ... “realizar operação de crédito que represente violação dos acordos de refinanciamento firmados com a União”.

O aumento da autorização para endividamento A postura do governo federal em relação a quaisquer pleitos dos Estados tem sido no sentido de preservar a LRF, relativamente a seu art. 35, talvez o mais importante. Ele diz ser vedada “a realização de operação de crédito entre um ente da Federação, diretamente ou por intermédio de fundo, autarquia, fundação ou empresa estatal dependente, e outro, inclusive suas entidades da administração indireta, ainda que sob a forma de novação, refinanciamento ou postergação de dívida contraída anteriormente”. A referência é, portanto, aos contratos assinados pela União com os Estados, ao amparo da Lei 9.496/97. Por essa lei, os Estados estão sujeitos à regra pela qual a dívida não pode ser maior do que um ano de arrecadação. Esse limite tem como origem os contratos efetivamente firmados no âmbito do PAF do fim dos anos 90. Já pela LRF (2000) e pela Resolução do Senado (2001) que regulou esse limite da LRF, a dívida pode ser de até dois anos de arrecadação.

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No PAF, os Estados se comprometem a cumprir seis metas fiscais a cada três anos. As metas, negociadas com os governadores, dizem respeito à relação DFin/RLR, despesas com pessoal/receita corrente líquida e investimento/ receita líquida real, e ao desempenho das receitas próprias e resultado primário.

O pleito dos governadores ao governo federal era aumentar essa relação para o previsto na LRF e em Resolução do Senado. O atendimento do pedido implicaria aumento, mas não exatamente dobrar o limite, pois os contratos de refinanciamento e a LRF lidam com conceitos diferentes de receita. Paralelamente seriam mantidos outros controles. O montante das operações de crédito realizadas em um exercício pelo Estado não pode exceder 16% da RCL, e os pagamentos à União continuariam equivalentes aos mesmos percentuais da RLR: pela Resolução 43/01, o serviço da dívida, para cada Estado, tem que ser igual ou menor que 11,5% da receita. No PAF, os Estados se comprometem a cumprir seis metas fiscais a cada três anos. As metas, negociadas com os governadores, dizem respeito à relação DFin/ RLR, despesas com pessoal/receita corrente líquida e investimento/receita líquida real, e ao desempenho das receitas próprias e resultado primário. Cumpridas as metas que foram negociadas, o Tesouro autoriza a contratação de novos empréstimos. Embora São Paulo ainda tenha uma relação dívida/receita muito grande – superior à média nacional, que é 1,43 –, a informação oficial é que o governo vem melhorando sua situação fiscal e poderia convergir para a meta unitária no mesmo prazo antes previsto, mesmo com a ampliação do seu saldo devedor. O governo de São Paulo pretendeu aumento do seu limite de endividamento em R$ 6,7 bilhões, baseandose no limite previsto na LRF, usando a dívida consolidada e a receita corrente líquida como referências. O governo do Estado argumentou, por sua vez, para obter eventualmente a diferença, que sua dívida se situa hoje abaixo da relação 2 para 1 com a receita, e que caminha para ser menor que 1/1 em 2020. Segundo a Imprensa, o Ministério da Fazenda autorizou contratação de novas operações de crédito em até R$ 4 bilhões, a partir da constatação da melhora das contas do Estado. São Paulo seria o primeiro Estado com dívida corrente líquida hoje superior à receita corrente líquida (atualmente é quase o dobro), que teve autorização para tomar novos empréstimos. O ministro teria reiterado que todos os Estados terão benefício

José Fernando Cosentino Tavares Economista do Corecon-DF e consultor de orçamento da Câmara dos Deputados

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equivalente, depois da avaliação de cada orçamento por uma comissão do Tesouro. O Ministério da Fazenda fechou também acordo com o governo de Minas Gerais, tendo em conta seu bom desempenho fiscal, autorizando o Estado a obter mais R$ 2,45 bilhões de empréstimos internacionais nos próximos quatro anos. Os termos dos novos acordos não são públicos. O fato de o aumento concedido a Minas Gerais representar, em proporção das respectivas receitas, quase o dobro do de São Paulo, estimulou especulações sobre outras motivações políticas para tratamentos diferentes.

O futuro da Ro por Daniela Lima

Revista de

Conjuntura

As idas e vindas das reuniões deixaram muitos analistas pessimistas com o provável futuro da Rodada de Doha. Em pauta, coloca-se que o fracasso da Rodada deve-se ao fato de que os interesses dos principais atores não foram realizados. De um lado, os Estados Unidos negam-se a reduzir os subsídos agrícolas entre os países, e de outro, o Brasil exige a redução desses subsídios. O individualismo dos países, principalmente dos desenvolvidos – mais preocupados com sua própria expansão do que com negociações multilaterais – marca o fracasso da Rodada. Lançada na capital do Catar em dezembro de 2001, a Rodada de Doha foi inicialmente programada para terminar em janeiro de 2005. Em 2003 quase entrou em colapso e a partir daí vem-se arrastando de crise em crise. O protecionismo agrícola dos EUA pode não ser o principal motivo das seqüentes negociações mal sucedidas nas reuniões da Rodada de Doha, é o que diz o economista e professor da Universidade de Brasília (UnB), Mauricio Barata. “Ao longo de décadas de substituição de importações, o sistema protecionista brasileiro onerou a produção agrícola, tributando os insumos industriais usados por ela, importados ou não, e induzindo a supervalorização cambial da moeda nacional, diminuindo assim o preço em reais que os agricultores recebem por suas vendas em dólares. Isso significa que o protecionismo industrial brasileiro diminuiu os estímulos dados à agricultura. Por isso não cabe acreditar que é apenas a proteção que os países desenvolvidos dedicam à sua agricultura que impede que nossos produtos entrem nos mercados da Europa e da América do Norte; os efeitos negativos sobre a rentabilidade da agricultura brasileira, advindos de nosso próprio protecionismo, talvez sejam até piores. Concluindo, se organizarmos uma agenda para a racionalização do sistema de incentivos à eficiência econômica no Brasil, a Rodada de Doha e outras negociações

internacionais ficarão em uma posição bem secundária”, explica o economista. Entretanto as crises podem não ser motivo de descrença para alguns, mas as dificuldades baseadas na prevalência de interesses de uns em detrimento de outros pode ser o motivo do conflito. Mauricio Barata é um dos que não acreditam no fracasso da Rodada de Doha, mas explica que, por outro lado, é possível que não se alcance tudo que se esperava dela. Para ele, as dificuldades encontradas não são surpreendentes, pois desde o início das negociações no âmbito do Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio (Gatt), há muitas décadas, elas se mostraram extremamente difíceis, porque abrangem mais de cem países e milhares de mercadorias diferentes. “Além dos interesses conflitantes entre os países participando das negociações, há interesses opostos dentro de cada país, pois a proteção alfandegária sempre favorece os produtores de alguns bens em detrimento dos consumidores dos mesmos bens. Esses conflitos internos são a verdadeira razão das dificuldades das negociações para a liberalização do comércio. E não podemos esquecer que há formas alternativas de abrir o comércio, e estas formas devem ser exploradas. Mas qual direção seguir? Análises das mais diferenciadas são realizadas dentro do que diz respeito à política econômica. Como se pode constatar, o coordenador-geral de Assuntos Multilaterais (CGAM/DAC), Luiz Cláudio Carmona, considerando o momento atual, disse que o fracasso de Doha é uma possibilidade real e provável. Porém, ressalta a sua importância principalmente para que temas sistêmicos sejam tratados. “A redução substancial das medidas de apoio doméstico distorcivas, o fim dos subsídios à exportação e a melhoria do acesso aos mercados são elementos essenciais para a contínua dinamização do comércio mundial e a redução das suas distorções. Não só o Brasil

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odada de Doha

27 – por ser um grande exportador agrícola –, mas todos demais membros da Organização Mundial do Comercio (OMC) seriam beneficiários de um eventual acordo”, afirma. Carmona alerta ainda que o impasse atual não deve ser analisado de maneira simplista como uma guerra entre ricos e pobres ou entre o Brasil e os EUA. “Se tomarmos apenas a questão das medidas de apoio doméstico distorcivas, que são os subsídios mais danosos e combatidos em relação ao comércio agrícola, podemos dizer, sim, que se trata de um embate principalmente entre ricos e pobres, sendo o Brasil talvez o maior demandante da redução destes subsídios. Entretanto, o acordo na OMC envolve outros temas onde muitos outros membros se mostram sensíveis, inclusi-

ve o Brasil, no caso específico das reduções das tarifas de bens industriais”, explica. Para alguns, o impasse das negociações comerciais da Rodada de Doha reflete o desinteresse dos países desenvolvidos com relação ao acesso dos países emergentes ao mercado mundial, o que contradiz a principal missão da OMC: favorecer a expansão comercial, e promover alguns objetivos como a redução da pobreza, o crescimento econômico e o desenvolvimento. Diante deste cenário é conveniente questionar qual o papel que a OMC terá no futuro? Para Mauricio Barata, o principal papel da OMC continuará sendo o de implementar as regras do Gatt. Afirma ainda que as rodadas de liberalização do comércio também con-

Resumo das Rodadas de Negociação na história do sistema multilateral de comércio Rodada

Período

Países participantes

Temas cobertos

Genebra

1947

Tarifas

Annecy

1949

Tarifas

Torquay

1950 - 1951

Tarifas

Genebra

1955 - 1956

Tarifas

Dillon

1960 -1961

Tarifas

Kennedy

1964 - 1967

Tarifas e antidumping.

Tóquio

1973 - 1979

102

Tarifas, Medidas não tarifárias, Cláusula de Habilitação.

Uruguai

1986 - 1993

123

Tarifas, Agricultura, Serviços, Propriedade Intelectual, Medidas de Investimento, novo marco jurídico, OMC.

Doha

2001 - ?

149

Tarifas, Agricultura, Serviços, Facilitação de Comércio, Solução de Controvérsias, “Regras”.

Fonte: http://www.desenvolvimento.gov.br

tinuarão sendo realizadas e os resultados continuarão fluindo lentamente. “Sejamos pacientes e continuemos trabalhando; se tivermos pressa, recorramos a outros caminhos, como de fato já fizemos no Brasil”. Da mesma opinião compartilha Luiz Carmona ao afirmar que mesmo com um eventual fracasso, a OMC continuará tendo a importância do seu papel preservado. “As regras para o comércio internacional da OMC que hoje vigoram podem não ser o ideal, mas impedem que estejamos sujeitos à “lei da selva”. As regras atuais já trazem certa previsibilidade e estabilidade ao comércio mundial. Isso não deve ser desprezado”. Recorrer a outros caminhos pode ser uma saída para a um provável fracasso da Rodada de Doha ou até mesmo para uma demora demasiada das negociações. O professor Mauricio Barata conta que o Brasil tomou duas grandes iniciativas no sentido de dar ao país maior participação no comércio internacional:“A primeira delas foi a liberalização unilateral, iniciada em 1988 e prosseguindo com firmeza até 1993. Nesse período, a alíquota média do imposto de importação caiu de 57,5% em 1997 para 11,2% em 1994, e apesar de ligeiro retrocesso havido na gestão FHC, chegamos a 2002 com a alíquota média de 13,5%. Essa experiência mostra como se pode ir longe com o processo de liberalização do comércio, sem depender de negociações internacionais complicadas e demoradas, desde que o país reconheça as vantagens do

Revista de

Conjuntura

comércio mais livre e se disponha a adotá-lo sem esperar compensações provenientes de outros países. A outra grande iniciativa de que o Brasil participou foi a criação e implementação do Mercosul, a partir de negociações relativamente simples entre Brasil, Argentina, Uruguai e Paraguai. Essa é a chamada forma preferencial de liberalização, na qual um grupo relativamente pequeno de países recebe um tratamento especial”. Para o professor, as experiências brasileiras de liberalização unilateral e multilateral mostram que o potencial dessas alternativas de liberalização é grande, e, de acordo com ele, estamos perdendo tempo ao não impulsioná-las com mais força. Do futuro não se sabe o que esperar. Mas teme-se o que poderá acontecer. E previsões do cenário econômico enchem as páginas dos grandes jornais do país. O futuro do setor agrícola brasileiro é uma das grandes preocupações de muitos analistas no contexto de negociações bilaterais, por exemplo. Mas para o coordenador geral de Assuntos Multilaterais, Luiz Carmona, o setor agrícola brasileiro é muito competitivo e consegue acessar os principais mercados importadores mundiais. Sendo assim, acordos bilaterais também são desejáveis porque iriam aumentar a nossa vantagem nesses mercados. Só que essa competitividade acentuada também vem acompanhada do temor apresentado pelos nossos parceiros em relação à nossa agricultura exportadora. Na área agrícola somos temidos tanto quanto tememos a China na área industrial. A análise colocada por Mauricio Barata diz que agricultura brasileira depende de insumos intermediários modernos e de bens de capital fornecidos pela indústria e agricultura, e competem no mercado de fatores primários, isto é, de capital e trabalho: “Isso significa que ao encarecer os insumos agrícolas, o protecionismo penaliza a agricultura. Portanto, qualquer forma de negociação visando a aumentar o comércio internacional de produtos industriais irá beneficiar também a agricultura”. Um dos objetivos da OMC é o desenvolvimento dos países pobres e emergentes focado na expansão comercial, tanto em escala multilateral como bilateral. Partindo deste principio e, diante do cenário atual, espera-se que o êxito da Rodada de Doha além de promover o desenvolvimento e reduzir a pobreza, promova também um crescimento econômico que integre países de maneira mais igualitária.

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Mandatos de Doha Acesso a Mercado em Bens Não Agrícolas: o mandato estabelece que as negociações de acesso a mercados se concentrarão no tratamento dos picos tarifários, altas tarifas, escalada tarifária e barreiras não tarifárias. O mandato diz que a cobertura das negociações será ampla sem exclusões, a priori, e que as necessidades e interesses especiais dos países em desenvolvimento e dos menos desenvolvidos (LDCs) serão levados em consideração. Agricultura: o mandato de Agricultura é fruto de um árduo exercício de compromise solution, mesclando termos amplos, genéricos e ambíguos para conciliar os diversos interesses antagônicos. Todos os pontos de interesse do Brasil, como subsídios agrícolas, apoio interno, redução de tarifas e crédito à exportação, estão contidos no documento, o que, se não garante que eles terão solução favorável, ao menos garante que eles serão discutidos. Serviços: preservou-se a filosofia que norteia as negociações em andamento no Acordo Geral sobre o Comércio de Serviços (GATS), afirmando que as negociações deverão ser conduzidas com base na liberalização progressiva, com especial ênfase nos setores de interesse dos países em desenvolvimento, aos quais será conferida a flexibilidade para liberalizar menos setores e tipos de transações. Comércio e Investimento: o mandato jogou para somente após a V Conferência Ministerial da OMC o início das negociações sobre este tema, caso haja consenso explícito para isso. Por hora, o Grupo de Trabalho sobre o Relacionamento entre Comércio e Investimento analisará os temas de escopo e definição, transparência, não-discriminação, modalidades de compromissos de pré-estabelecimento GATS-like, disposições sobre desenvolvimento, exceções e salvaguardas de balança de pagamentos , mecanismos de consultas e solução de controvérsias entre os Membros. Estas discussões embasarão um futuro marco normativo sobre o tema de investimentos que deverá superar o Acordo de TRIMS, cujo alcance só abarca os investimentos relacionados a bens. Política da Concorrência: também só haverá negociações após a V Conferência Ministerial da OMC se os membros assim acordarem por consenso explícito. Enquanto isso, o Grupo de Trabalho sobre a Interação entre Comér-

29 cio e Política de Concorrência deverá discutir: a clarificação dos princípios gerais de concorrência, incluindo os de transparência, não-discriminação, devido processo e formação de cartéis; modalidades de cooperação voluntária; apoio ao maior e progressivo enforcement de instituições de concorrência para os países em desenvolvimento. Compras Governamentais: o mandato estabelece negociações sobre Transparência em Compras Governamentais, não tendo o mesmo escopo do Government Procurement Agreement, que traz obrigações de acesso para as partes. Comércio Eletrônico: a Declaração referenda o Programa de Trabalho sobre Comércio Eletrônico da OMC, desenvolvido nos últimos dois anos, e pede que seja discutido o melhor arranjo institucional para dar prosseguimento às discussões do tema na OMC. Além disso, a Declaração mantém a moratória de tarifas sobre transmissões eletrônicas até a próxima Conferência Ministerial, o que já era esperado. Facilitação de Comércio: acordou-se que, se houver consenso explícito, após a V Conferência Ministerial, haverá negociações para aumentar a transparência e eficiência no movimento de bens nas fronteiras dos países. Solução de Controvérsias: acordou-se melhorar e clarificar as disposições do Acordo de Solução de Controvérsias, levando-se em consideração os interesses e necessidades especiais dos países em desenvolvimento. “Regras”: os Ministros acordaram conduzir negociações com o objetivo de clarificar e melhorar as disciplinas dos Acordos sobre antidumping, subsídios e medidas compensatórias, preservando os conceitos básicos destes Acordos e levando em consideração os interesses dos países em desenvolvimento. Fonte: http://www.desenvolvimento.gov.br

Artigo Agroenergia – nova dinâmica do agronegócio brasileiro1 Elisio Contini

1. Introdução A sociedade do bem-estar depende cada vez mais de suprimento regular de energia, tanto para a comodidade do lar, da produção de bens e serviços e para a locomoção. O Instituto Internacional de Economia (MUSSA, 2003) estima que a demanda projetada mundial de energia crescerá 1,7% ao ano, de 2000 a 2030. Mantido o atual nível de consumo, as reservas comprovadas de petróleo (1,137 trilhões de barris) permitiriam suprir a demanda mundial por 40 anos. Cenário de crescimento da demanda com reservas em queda elevam os preços do petróleo (em 2007 acima dos US$ 70), com poucas possibilidade de redução. Governos e sociedades, preocupados com o suprimento futuro, buscam fontes alternativas e preferentemente renováveis. O Brasil partiu na frente, há mais de 30 anos, com a criação do Proálcool, produzindo etanol a partir da cana-de-açúcar, utilizado como combustível

Revista de

Conjuntura

para carros. Com o desenvolvimento tecnológico, os custos de produção do etanol baixaram significativamente. Hoje, estima-se que o break even entre o preço do álcool e da gasolina (tributação exclusa) oscila entre US$30 e US$35,00. Por ser uma tecnologia ainda imatura, a mesma relação é estimada em torno de US$60,00 para biocombustíveis derivados de óleo vegetal. O Brasil possui vantagens comparativas para liderar

a agricultura de energia. Há terras disponíveis para serem incorporadas, sem competição com a agricultura de alimentos, e com impactos ambientais circunscritos ao socialmente aceito. Por situar-se, predominantemente, na faixa tropical e subtropical do planeta, recebe intensa radiação solar, ao longo do ano. A produção da bioenergia e a densidade desta, por unidade de área, depende, diretamente, da quantidade de radiação solar incidente. A produção de agroenergia, no caso brasileiro, abrange quatro vertentes principais: (a) álcool; (b) biodiesel;2 (c) florestas energéticas cultivadas; e, (d) resíduos agroflorestais. É bom notar que existem interrelações entre esses segmentos, como o uso do etanol para a produção de biodiesel, a co-geração de energia elétrica com resíduos da produção de álcool, ou o aproveitamento de resíduos de biomassa florestal. Neste trabalho, apresentam-se as diretrizes de política para a agroenergia, desenvolvimento recente na produção de álcool e os principais desafios para o biodiesel. 2. Diretrizes de política para a agroenergia As diretrizes gerais da política governamental para a agroenergia no Brasil são: Incentivo à produção – pela expansão do setor de etanol, implantação da cadeia produtiva do biodiesel, aproveitamento de resíduos e expansão de florestas

Baseado nos documentos Diretrizes de Política de Agroenergia e Plano Nacional de Agroenergia, do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento. 1

O Programa Brasileiro de Biodiesel conceitua Biodiesel como “combustível obtido da mistura, em diferentes proporções, de diesel e éster de óleos vegetais”. 2

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energéticas serão produzidas respeitando a sustentabilidade dos sistemas produtivos e desestimulando a expansão injustificada da fronteira agrícola ou o avanço rumo a sistemas sensíveis ou protegidos, como a floresta amazônica, a região do Pantanal, entre outras. Propõe a recuperação de áreas degradadas, associando-as ao seqüestro de carbono. Otimização das vocações regionais – Incentivo à instalação de projetos de agroenergia em regiões com oferta abundante de solo, radiação solar e mão-de-obra, propiciando vantagens para o trabalho e para o capital, do ponto de vista privado e social, a partir de culturas agrícolas com maior potencialidade.

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O Brasil reúne vantagens comparativas que lhe permitem liderar o mercado internacional de biocombustíveis e implementar ações de promoção dos produtos agroenergéticos. A ampliação das exportações, além da geração de divisas, consolidarão o setor e impulsionarão o desenvolvimento do País.

Liderança no comércio internacional de biocombus tíveis – O Brasil reúne vantagens comparativas que lhe permitem liderar o mercado internacional de biocombustíveis e implementar ações de promoção dos produtos agroenergéticos. A ampliação das exportações, além da geração de divisas, consolidarão o setor e impulsionarão o desenvolvimento do país. Aderência à política ambiental – Os programas de agroenergia estarão em consonância com a política ambiental

brasileira e integrados com as disposições do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) do Protocolo de Quioto, aumentando a utilização de fontes renováveis, com menor emissão de gases de efeito estufa e contribuindo com a mitigação deste efeito por meio do seqüestro de carbono. 3. Produção brasileira de etanol A produção de etanol no Brasil tem como fonte a cana-de-açúcar e é produzido nas regiões Centro-Sul, Norte e Nordeste. O Brasil e os Estados Unidos são atualmente os maiores produtores de etanol; os Estados Unidos extraem esse produto do milho.

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energéticas cultivadas, com abrangência nacional, objetivando a eficiência e produtividade e privilegiando regiões menos desenvolvidas. Agroenergia sem comprometer a produção de alimentos – A expansão da agroenergia não afetará a produção de alimentos para o consumo interno, principalmente os da cesta básica. Pelo contrário, co-produtos do biodiesel, por exemplo, torta de soja e de girassol, tendem a complementar a oferta de produtos para a alimentação humana e animal. Desenvolvimento tecnológico – Pesquisa e desenvolvimento de tecnologias agropecuárias e industriais adequadas às cadeias produtivas da agroenergia, que proporcionem maior competitividade, agregação de valor aos produtos e redução de impactos ambientais. Concomitantemente, deverá contribuir para a inserção econômica e social, inclusive com o desenvolvimento de tecnologias apropriadas ao aproveitamento da biomassa energética em pequena escala. Autonomia energética comunitária – Propiciar às comunidades isoladas, aos agricultores individualmente, cooperativados ou associados, e aos assentamentos de reforma agrária, meios para gerar sua própria energia, em especial nas regiões remotas do território nacional. Geração de emprego e renda – A política de agroenergia deve constituir-se em um vetor da interiorização do desenvolvimento, da inclusão social, da redução das disparidades regionais e da fixação das populações ao seu habitat, em especial pela agregação de valor na cadeia produtiva e integração às diferentes dimensões do agronegócio. Aproveitamento de áreas já Ocupadas – As culturas

Tabela 1: Produção de Cana-de-açúcar, de Álcool e Açúcar – Brasil ANOS

ÁLCOOL ANIDRO (m ³)

ÁLCOOL HIDRATADO (m ³)

ÁLCOOL TOTAL (m ³)

AÇÚCAR (ton.)

CANA-DE-AÇÚCAR (ton.)

96/97

4.629.340

9.801.109

14.430.449

13.631.888

289.520.522

97/98

5.699.719

9.722.534

15.422.253

14.847.044

302.198.516

98/99

5.679.998

8.246.821

13.926.819

17.960.587

315.640.797

99/00

6.140.769

6.936.996

13.077.765

19.380.197

310.122.784

00/01

5.584.730

4.932.805

10.517.535

16.020.340

254.921.721

01/02

6.479.187

4.988.608

11.467.795

18.994.363

292.329.141

02/03

7.009.063

5.476.363

12.485.426

22.381.336

316.121.750

03/04

8.767.898

5.872.025

14.639.923

24.944.434

357.110.883

04/05

8.172.488

7.035.421

15.207.909

26.632.074

381.447.102

05/06

7.662.622

8.144.308

15.806.930

26.214.391

382.482.002

06/07

8.081.661

9.805.255

17.886.916

30.624.898

427.225.737

Fonte: MAPA

O Brasil já possui uma matriz energética com significativa participação de energias renováveis, tendo acumulado importante experiência na produção de álcool como combustível, tanto anidro como hidratado. A ampliação dessa participação na matriz, a partir do desenvolvimento da agroenergia, propicia a oportunidade de executar políticas, de cunho social, ambiental e econômico, além de alinhar-se com ações de caráter estratégico no âmbito internacional.

‘‘ Conjuntura Revista de

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A expansão da agroenergia no Brasil, nos últimos anos, é um dos pontos mais relevantes da dinâmica do agronegócio no País. A produção de álcool total (anidro e hidratado) passou de 14,43 milhões de metros cúbicos na safra 1996/1997, para 17,89 milhões de metros cúbicos em 2006/2007. A produção de açúcar teve, nesse período, um aumento de 124,65% , passando de 13,63 milhões de toneladas para 30,62 milhões. A produção de cana-de-açúcar também se expandiu, entre 1997 e 2007, passando de 289,52 milhões de toneladas para 427,22 milhões (Tabela 1). Em 2003, o mercado de veículos leves no Brasil apresentou uma novidade cujo sucesso comercial está criando um horizonte de uso do etanol carburante que deve alterar o modelo tradicional de mercado: o veículo do tipo ‘combustível flexível’. Este novo veículo (popularizado como ‘flex-fuel’) tem a capacidade técnica de utilizar 100% de álcool etílico hidratado como combustível, 100% de gasolina convencional ou a mistura de ambos em qualquer proporção. A participação dos veículos “flex-fuel” já representa 70% das vendas de automóveis novos no País. A flexibilidade oferecida pela tecnologia, que funciona como uma demanda cruzada, traz duas conse qüências imediatas: 1) incorpora um sistema automático de prevenção de crise de abastecimento (na suposição de que a oferta de gasolina será sempre regular); e 2) o volume do consumo de álcool estará diretamente vinculado à capacidade dos industriais em oferecer o produto demandado, a preços competitivos.

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A produção de etanol projetada para 2017 é de 38,6 bilhões de litros, mais que o dobro da produção de 2005. O consumo interno para 2017 está projetado em 28,4 bilhões de litros e as exportações em 10,3 bilhões.

Fig. 1 - Produção, Consumo e Exportação Brasileira de Etanol

Fonte: AGE/MAPA

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mento do consumo interno e às exportações de etanol. A produção de etanol projetada para 2017 é de 38,6 bilhões de litros, mais que o dobro da produção de 2005. O consumo interno para 2017 está projetado em 28,4 bilhões de litros e as exportações, em 10,3 bilhões ( Fig. 1). A Secretaria de Produção e Agroenergia do MAPA projeta, para 2010, vendas de automóveis Flex de 1,0 milhão de veículos, quase o dobro a mais que os automóveis a gasolina, cujas vendas projetadas são de 467 mil unidades. Essa expansão do setor automobilístico e

julho / setembro / 2007

Uma outra dimensão que permeia o futuro do álcool etílico como combustível é a sua aplicação em células a combustível, tanto diretamente em célula a etanol, como através do processo de reforma deste para a produção de hidrogênio. As tecnologias de célula a combustível estão, atualmente, em desenvolvimento em diversos países e particularmente o Brasil já definiu a rota da obtenção do hidrogênio por meio do etanol como prioritária. No mercado interno, o Governo dispõe de outros dois instrumentos de intervenção no mercado de álcool combustível. O primeiro é a fixação dos níveis de mistura do álcool anidro à gasolina. A mistura pode variar entre 20 e 25%, conforme a disponibilidade do produto. O segundo, de natureza mais estrutural, diz respeito à carga tributária sobre os veículos automotores, onde são fixadas alíquotas menores do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) para os veículos movidos a álcool, exceto para aqueles de até 1000 cilindradas. Outro aspecto institucional relevante para o setor é o Programa Nacional de Incentivo às Fontes Alternativas de Energia Elétrica (Proinfa). O programa tem por objetivo a diversificação da nossa matriz energética, a partir do aumento da participação das fontes renováveis de energia. É conferido enfoque na co-geração a partir de resíduos de biomassa, nas Pequenas Centrais Hidrelétricas e na Energia Eólica. Quanto ao futuro, as projeções do etanol referentes a produção, consumo e exportação refletem grande dinamismo desse produto devido, especialmente, ao cresci-

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A dinâmica futura da agroenergia está associada ao desenvolvimento de um mercado internacional que venha a funcionar como regulador dos suprimentos domésticos. Embora ainda não seja possível estimar suas dimensões, os fluxos regulares de comércio já começam a existir.

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o uso crescente dos carros flex é atualmente o principal fator responsável pelo crescimento da produção de etanol no Brasil. A dinâmica futura da agroenergia está associada ao desenvolvimento de um mercado internacional que venha a funcionar como regulador dos suprimentos domésticos. Embora ainda não seja possível estimar suas dimensões, os fluxos regulares de comércio já começam a existir, inclusive baseados em contratos de longo prazo. No caso brasileiro, cabe mencionar o destacado papel da Petrobrás, como intermediária de

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Conjuntura

transações junto a importantes países produtores de petróleo, como a Nigéria e a Venezuela, e de importadores, como o Japão e os Estados Unidos. Entretanto, há importantes questões a serem equacionadas: 1) os países interessados na aquisição de etanol carburante precisam definir sua utilização para permitir que os países produtores possam se programar; 2) o comércio regular deve basear-se em contratos de longo prazo, o que reduz o risco comercial para ambos os lados; e, 3) definir uma regra de formação de preços, baseada em parâmetros previamente definidos. Esta regra deve incorporar uma engenharia de cálculo que atenda aos interesses do importador, interessado em vincular

o preço do biocombustível ao preço da gasolina, e do exportador, para quem o preço do álcool tem um custo de oportunidade dos usos alternativos para a matériaprima, em especial para a fabricação do açúcar. No curto e médio prazo, a função da agroenergia será a de propiciar uma transição mais tranqüila rumo a uma matriz energética com maior participação da energia renovável, inclusive ampliando o horizonte de uso das atuais fontes de carbono fóssil. Subsidiariamente, o desenvolvimento da agroenergia, no Brasil, promoverá importante aumento de investimentos, empregos, renda e desenvolvimento tecnológico e será uma oportunidade para atender parte da crescente demanda mundial por combustíveis de reduzido impacto ambiental. Essa visão de futuro é plenamente aplicável ao Brasil, que poderá se constituir no maior provedor individual de energia renovável no mercado internacional de bioenergia. 4. O desafio do biodiesel Biodiesel é um combustível líquido derivado de biomassa renovável, que substitui total ou parcialmente o óleo diesel de petróleo em motores de ignição por compressão, automotivos (caminhões, tratores, camionetas, automóveis etc.), transportes (aquaviários e ferroviários) e estacionários (geradores de eletricidade etc.). O biodiesel pode ainda substituir outros tipos de combustíveis fósseis na geração de energia, a exemplo do uso em caldeiras ou em geração de calor em processos industriais. O biodiesel é produzido a partir de diferentes matérias-primas, tais como óleos vegetais diversos (mamona, dendê, soja, girassol, amendoim, algodão etc.), gorduras animais, óleos e gorduras residuais, por meio de diversos processos. A evolução tecnológica evidencia a adoção da transesterificação como principal processo de produção. Consiste numa reação química em meio alcalino, onde reagem óleos vegetais (ou gorduras animais) e um álcool (etanol ou metanol), na proporção aproximada de 10 para 1, respectivamente. Essa reação tem como produto preponderante o biodiesel (éster de ácidos graxos). Como subproduto, tem-se a glicerina, com aplicações diversas na indústria química. Além da glicerina, a cadeia produtiva do biodiesel gera ainda uma série de outros co-produtos (torta, farelo etc.), que podem agregar valor e se cons-

tendo em vista a potencialidade brasileira na produção do etanol, a partir da cana-de-açúcar. No âmbito internacional, barreiras tecnológicas e comercias podem dificultar a colocação do biodiesel nos mercados externos, em especial dos Estados Unidos e da União Européia, onde predomina a transesterificação metílica a partir de um seleto conjunto de oloeaginosas (soja e canola). Isso é relevante para o aproveitamento do diferencial positivo do Brasil no segmento agrícola, que dispõe de uma grande diversidade de matérias-primas, com diferentes potencialidades regionais. Engloba tanto culturas já tradicionais, como a soja, o amendoim, o girassol, a mamona e o dendê, quanto alternativas novas, como o pinhão manso, o nabo forrageiro e uma grande variedade de oleaginosas a serem exploradas. O cultivo de matérias-primas e a produção industrial têm grande potencial de geração de empregos, promovendo, dessa forma, a inclusão social. Para estimular ainda mais esse processo, o Governo Federal institui um modelo tributário específico, com a criação do selo “Combustível Social” e a instituição de níveis diferenciados de desoneração tributária em função do

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No âmbito internacional, barreiras tecnológicas e comercias podem dificultar a colocação do biodiesel nos mercados externos, em especial dos Estados Unidos e da União Européia, onde predomina a transesterificação metílica a partir de um seleto conjunto de oloeaginosas.

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tituir em outras fontes de renda importantes para os produtores agrícolas e industriais. Entretanto, deve ser observado que a magnitude do mercado de combustíveis introduz o desafio de se buscar novos mercados e aplicações para o uso da glicerina e da torta de mamona, entre outros, haja vista que a produção desses subprodutos aumentará significativamente com o desenvolvimento da produção do biodiesel. O biodiesel pode ser usado puro ou misturado ao diesel em diversas proporções. A mistura de 2% de biodiesel ao diesel de petróleo é chamada de B2, e assim sucessivamente, até o biodiesel puro (B1000). A Lei n° 11.097/05 estabeleceu que, a partir de janeiro de 2008, a mistura B2 passa a ser obrigatória no território nacional. Assim, todo o óleo diesel comercializado no País deverá conter, necessariamente, 2% de biodiesel. Em janeiro de 2013, este percentual passará para 5%. Vale aqui ressaltar que, a depender da evolução da capacidade produtiva e da disponibilidade de matéria-prima, entre outros fatores, esses prazos podem ser antecipados, mediante Resolução do Conselho Nacional de Política Energética (CNPE), conforme estabelecido pela Lei. Em sua Resolução nº 03, de 23 de setembro de 2005, o CNPE antecipou para janeiro de 2006 o B2, cuja obrigatoriedade se restringirá ao volume do biodiesel produzido por detentores do selo “Combustível Social”. Como um substituto direto para o óleo diesel, o mercado potencial para o biodiesel é determinado essencialmente pelo mercado do derivado de petróleo. Atualmente, a demanda total de óleo diesel no Brasil é cerca de 40 bilhões de litros anuais, sendo 94% produzido no próprio país e 6% importada, com dispêndio de quase US$ 1 bilhão por ano com a importação. O uso da mistura B2, representa um volume de, aproximadamente, 840 milhões de litros anuais de biodiesel, e contribui para a redução das importações de diesel. Para a mistura B5, obrigatória a partir de 2013, estima-se o volume de 2,6 bilhões de litros de biodiesel por ano. Com vistas à redução dos custos de produção, há de se buscar no segmento industrial o desenvolvimento e a adequação da produção desse combustível renovável em regime contínuo, sem no entanto invalidar as experiências de produção pelo regime de bateladas, inicialmente desenvolvidas. Também se faz necessário consolidar da tecnologia da transesterificação etílica,

aproveitamento combinado da agricultura familiar e do agronegócio na cadeia produtiva. O desenvolvimento do biodiesel continua um desafio. Nos aspectos tecnológicos da produção agrícola, são prioridades a identificação e seleção de oleaginosas, o aumento de sua produtividade em óleos, hoje muito baixo, e o desenvolvimento de sistemas de produção rentáveis com preservação dos recursos naturais. Na área industrial, a transformação de óleos vegetais em biodiesel ainda necessita de aprimoramentos, como o aumento da eficiência extrativa, a desintoxicação de tortas, como a da mamona, e uma melhor utilização de subprodutos, como a glicerina. 5. Considerações finais

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Conjuntura

A longa tradição brasileira na produção e uso de combustíveis derivados da biomassa, particularmente do etanol, tornou nosso País uma referência mundial nesta matéria. Esta posição está associada aos seguintes fatores: • imenso potencial de produção que inclui a disponibilidade de novas áreas ou aquelas com atividades agropecuárias de baixo rendimento econômico, clima adequado, disponibilidade mão-de-obra preparada e grupos empresariais capazes de realizar os investimentos necessários; • uso corrente e continuado de biocombustíveis ao longo de várias décadas: a participação da biomassa na matriz energética brasileira está situada em 29% enquanto que este percentual para o resto do mundo está em 11%; • domínio do processo de produção, armazenamento e distribuição de vários biocombustíveis (como o álcool etílico, a energia elétrica obtida através da queima de resíduos agrícolas e o carvão vegetal para uso siderúrgico). Particularmente quanto ao álcool, já é um produto consolidado para uso combustível, quer seja na mistura com a gasolina automotiva quer seja como combustível dedicado em motores de ignição por centelha. Por isso, é apontado como uma das opções mais viáveis como sucedâneo da gasolina. O álcool possui um conjunto de características que o habilitam a tornar-se um produto de amplo uso e de

aceitação geral. Os quatro aspectos mais relevantes são os seguintes: a) seguro e não traz qualquer risco para a integridade dos veículos que o utilizam ou para a saúde dos consumidores e dos agentes que cuidam de sua manipulação; b) eficiente, quando usado em mistura com a gasolina, praticamente mantém o mesmo rendimento do combustível principal no uso em veículos automotores; c) fácil de ser produzido em grandes volumes, a partir da cana-de-açúcar ; e, d) preço competitivo, consideradas as perspectivas em relação aos preços do petróleo. O seu uso em mistura com a gasolina (especialmente em proporções de até 10%) não requer alteração importante no sistema de armazenamento, transporte e uso do combustível principal, pois, com alguns cuidados simples, podem ser usados os mesmos equipamentos. Da mesma forma, não requer qualquer tipo de alteração na regulagem dos motores dos veículos que passam a utilizar a mescla. A adição de etanol na gasolina tem o efeito de oxigenar o combustível e melhorar sua combustão, levando à redução dos gases emitidos. Além disso, por ser de origem natural e renovável, ao substituir um combustível de origem fóssil evita a emissão do carbono adicional que seria trazido para a atmosfera e que poderá continuar repousando no subsolo. No caso particular do uso da cana-de-açúcar como matéria-prima, a energia produzida/energia utilizada é muito favorável ( 8,3/1), pois é necessário somente um litro de combustível de origem fóssil para a produção de oito litros de etanol. Bibliografia MAPA-EMBRAPA. Plano Nacional de Agroenergia – 20062011. 2. ed. Brasilia: Embrapa, 2006. 110 p. MAPA; MME; MDICT; MCT. Diretrizes de Política de Agroenergia. 2006. 30 p. MUSSA, M. A global growth rebound: how strong fro how long? Washington, DC. Institute for International Economics, 2003. Disponível em: <www.iie.com/public ations/papers/mussa03.pdf>.

Elisio Contini Pesquisador da Embrapa e Chefe da Assessoria de Relações Internacionais da Embrapa.

Ciclo de crescimento ou bolha? Carlos Eduardo de Freitas

Desde meados de 2006, o Brasil experimenta uma fase de prosperidade com inflação baixa e sob controle. Será durável, ou onda passageira? A economia brasileira está em condições de crescer na faixa de 5%a.a. sem inflação por um período mais longo? Ou a atual expansão é apenas fruto de circunstâncias internacionais favoráveis e se extinguirá assim que a conjuntura externa piorar?

Tabela 1: Crescimento do PIB

Taxas de crescimento do PIB

Trimestre

Trimestre contra Trimestre anterior Anualizada

Doze meses encadeados

2006. I

5,76%

3,23%

2006. II

-2,14%

2,91%

2006. III

11,66%

3,27%

2006. IV

4,30%

3,70%

2007. I

3,64%

3,78%

2007. II

3,30%

4,80%

Fonte: IBGE (Contas Nacionais Trimestrais).

Esta não é uma questão trivial. Os economistas da Escola Desenvolvimentista, heterodoxos, defendem a

tese de que se trata de um ciclo autêntico, que o PIB (Produto Interno Bruto) do Brasil tem condições de se expandir até a mais de 5%a.a. Pregam a redução da taxa de juros básica da economia – a taxa Selic – e do superávit primário. É difícil estabelecer fronteiras claras, na práxis brasileira, entre as idéias desenvolvimentistas e o seu contraponto – o pensamento neoliberal ou ortodoxo. As Escolas não são blocos monolíticos; ao contrário, cada uma delas ostenta uma gama própria de matizes com ênfases distintas,1 de tal sorte que a divisão arbitrária entre desenvolvimentistas heterodoxos e neoliberais ortodoxos é uma simplificação taxionômica de finalidades didáticas apenas. Por exemplo, a proposta de política econômica do professor Yoshiaki Nakano com foco na sustentação de uma taxa de câmbio desvalorizada2 e estável para estimular as exportações de produtos industrializados poderia ser classificada na Escola Desenvolvimentista dado seu conteúdo intervencionista. Contudo, a proposta é revestida de preocupações com o equilíbrio fiscal, característica própria da Escola Ortodoxa. O prof. Nakano deixa claro que seria necessária forte redução de despesas da União para abrir espaço à acumulação de reservas internacionais pelo Banco Central, conseqüência inevitável do subsídio às expor-

O ministro da Fazenda Guido Mantega, em seminário na Fundação Getúlio Vargas de São Paulo, realizado em setembro/2007, disse que o governo Lula adota o modelo do social-desenvolvimentismo, caracterizado pelo “crescimento econômico mais vigoroso e mais equilibrado e pela redução das desigualdades sociais e regionais”, cf. jornal Valor, 18 set. 07, p. A6. 1

O prof. Nakano sustenta a tese de que a combinação de juros altos e câmbio valorizado da receita neoliberal é a principal responsável pela armadilha de estagnação em que se encontraria o Brasil. 2

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Artigo Brasil 2007

tações, implícito na administração da taxa de câmbio desvalorizada. Feita a ressalva, e tendo presentes os riscos próprios das generalizações, na visão da Escola Desenvolvimentista, eventuais pressões inflacionárias decorrentes da expansão da demanda agregada – consumo, investimentos e exportações – seriam absorvidas pelos aumentos de produção. O investimento privado estimulado pelo avanço da demanda criaria a capacidade produtiva requerida para viabilizar crescimento do PIB até acima de 5%a.a. com estabilidade de preços. O investimento governamental deveria subir ocupando o espaço da poupança fiscal para pagamento de juros da dívida pública, isto é, do famigerado superávit primário. Insuficiência de poupança? Isto não é restrição. A poupança seria uma função crescente das oportunidades lucrativas de investimento. Em outras palavras, o investimento criaria sua própria poupança. Carga tributária excessiva? A carga tributária não atrapalha. Ela resulta de decisão tomada pela sociedade brasileira e consagrada na Constituição de 1988, de colocar em marcha um projeto de redistribuição de renda de longo prazo, representado pelo Sistema de

Seguridade Social – previdência e assistência misturadas – e pelo Sistema Único de Saúde (SUS). Os programas de assistência às pessoas mais pobres, tipo Bolsa Família, chegaram mais tarde, mas sob o mesmo enfoque de resgate da dívida social. Tudo isso atende aos valores morais de construção de uma sociedade mais igualitária e, portanto, mais justa, não se admitindo retrocessos. O que atrapalha é a despesa de juros sobre a dívida pública. Os juros elevados, além de desnecessários, seriam contraproducentes. O aumento da produção daria conta do crescimento da demanda sem tensões inflacionárias. Juros altos colocam a economia numa armadilha de equilíbrio perverso. Desestimulam o investimento e a exportação. Com a economia em marcha lenta, a arrecadação tributária não sobe e cortes de despesa são requeridos para pagar a elevada conta de juros. A renda se concentra nas mãos dos rentistas e a estagnação se instala. No Banco Central estaria o reduto da Escola Neoliberal Ortodoxa dentro do Governo Federal. Estes não têm tanta certeza de que se está num ciclo econômico expansionista. Talvez seja uma bolha e logo se tenha que

Gráfico 1: Taxas de inflação (IPCA) em 12 meses

Revista de

Conjuntura

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Gráfico 2: Taxa de crescimento potencial do PIB – 2,5%a.a. (série longa – 11 anos e 2 meses).

voltar à mediocridade das taxas de crescimento entre 3 e 4% a.a. E isso já será muito bom, considerando que a economia internacional pode se deteriorar. Olham com desconfiança a marcha ascendente dos índices de preços ao longo de 2007 e se preocupam com a inflação. Um conceito interessante de examinar é o de Produto Potencial, ou, mais precisamente, o da taxa potencial de crescimento do PIB. Trata-se daquela taxa de crescimento suportável pela economia sem pressões inflacionárias ou desequilíbrios externos. Há diferentes maneiras de estimar essa taxa potencial de crescimento. Algumas mais sofisticadas e outras mais simples. Uma forma prática consiste em levantar uma série temporal do valor ou índice do PIB a preços constantes. Tomam-se os logaritmos dos valores ou dos números-índice ajustando-se uma reta aos dados observados, que é a linha de tendência do PIB.3 Os altos e baixos ao redor da reta de tendência representam as variações cíclicas. O coeficiente da variável tempo dessa reta será a taxa

de crescimento de longo prazo da economia, ou seja, a taxa potencial de crescimento do PIB. Sendo x o índice do PIB e t o tempo, temos, conforme os Gráficos 1 e 2:

, mas como ,

vem:

Daí vem: É isso que está refletido nos gráficos. Os dados primários são do IBGE.4 A reta de tendência do Gráfico 2 é de médio prazo ,incorporando 46 trimestres ou 11 anos e meio. A taxa de crescimento de longo prazo do PIB encontrada foi de 0,62% ao trimestre, equivalente a 2,5%a.a.

A metodologia de estimação da taxa potencial de crescimento do PIB aqui apresentada segue estudo da OF Consultoria Econômica, conduzido pelo economista E. Felipe Ohana, de setembro de 2007, não publicado. 3

Série encadeada – Índice do PIB trimestral com ajuste sazonal – Base: média de 1995=100 (Tabela 6), disponível em: <http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/indicadores/pib/pib_vol_val_200702_6.shtm>. 4

Gráfico 3 Taxa potencial de crescimento do PIB (quebrando a série longa) 3,9%a.a. na série 2 e 1,85%a.a. na série 1

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Conjuntura

Entretanto, a série dos números-índice apresenta uma quebra de estrutura no Iº trimestre de 2003, visível no Gráfico 2. Até esse trimestre a tendência era nitidamente inferior à que se observa daí em diante, quando o PIB ganha mais dinamismo. Isto se explicita no Gráfico 3, onde se partem os dados em dois períodos: um que vai do Iº trimestre de 1996 até o Iº trimestre de 2003, e outro, do IIº trimestre de 2003 até o segundo de 2007. A taxa de crescimento potencial do primeiro período seria de 0,46% por trimestre ou 1,85%a.a. e corresponde ao governo Fernando Henrique Cardoso. O segundo que, coincidentemente, corresponde ao Governo Lula, apresenta taxa potencial de crescimento de 0,97% ao trimestre, ou 3,9%a.a.. Passemos em revista opiniões recentemente veiculadas na imprensa especializada sobre a questão do potencial de expansão do PIB brasileiro. O prof. Afonso Celso Pastore, em entrevista ao jornal Valor (31 ago. e 1º e 2 set. 2007, fl. A2) estimava que a taxa de crescimento potencial do PIB se situaria no máximo em 4%a.a. Na opinião do economista José Júlio Senna a taxa potencial estaria hoje entre 4 e 4,2%a.a. (Valor, 19 set. 2007, fl. A2).

Assim, a taxa de crescimento potencial sugerida pelos dados dos últimos quatro anos, de 3,9% (Gráfico 3), parece mais em linha com a opinião atual da profissão. Apesar de refletir período muito curto para definir tendência, é indiscutível que houve quebra de estrutura na série longa, muito embora este novo dinamismo esteja basicamente ligado às circunstâncias da conjuntura econômica internacional que favoreceram particularmente o Brasil.5 A Escola Neoliberal se preocupa em obedecer aos limites do possível. Tentar crescer acima do potencial gera desequilíbrios de balanço de pagamentos e inflação. O uso não controlado de poupança externa e o financiamento inflacionário possibilitam eventualmente um crescimento acima do potencial. Mas isto não se sustenta de acordo com o pensamento ortodoxo, requerendo políticas intermitentes de ajuste que deprimem o crescimento trazendo-o abaixo do potencial. Essa volatilidade da atividade econômica é prejudicial ao desenvolvimento de longo prazo introduzindo custos e viscosidades que anulariam os ganhos de curto prazo. No balanço final de lucros e perdas, o País ganharia com um crescimento menor, mas com baixa

Não se pode tirar o mérito das políticas fiscal e monetária austeras do primeiro mandato do presidente Lula, que têm muito a ver com o proveito que o Brasil tem podido tirar de uma situação internacional amigável. 5

tempo haveria inclusive espaço para endividamento externo novo e, portanto, para déficits do balanço de pagamentos em transações correntes. Isto permitiria crescimento mais acentuado, inclusive acima de 4%a. a., durante um período de 3 a 4 anos, ou até mais. O raciocínio aqui exposto mostra certo grau, até surpreendente, de concordância entre as duas Escolas, pelo menos no que concerne ao futuro imediato. Aparentemente ninguém acha que o crescimento atual reflita simples bolha. As divergências se situariam em torno da velocidade de expansão suportável e das políticas econômicas recomendáveis para maximizar o crescimento e prolongar o ciclo expansionista. Os ortodoxos temem que os heterodoxos comprometam o processo tentando puxar o crescimento aci-

gamentos de transferência7 e com despesas correntes, aumentando a poupança para bancar seus investimentos em formação de capital fixo ou para apoiar os investimentos privados. Em resumo, os economistas ortodoxos, mais preocupados com o equilíbrio interno e externo da economia, orientam suas proposições de políticas econômicas no sentido de desobstruir os gargalos ao desenvolvimento econômico de modo a aumentar a taxa potencial de crescimento do PIB. Ao contrário dos heterodoxos, que procuram contornar os entraves ao crescimento com intervenções diretas no domínio econômico, regulação e controles. Em resumo, um economista desenvolvimentista heterodoxo diria que o Brasil se encontra num ciclo de prosperidade, não se trata de bolha, e pode crescer a 5%a.a. e até mais, bastando basicamente soltar as amarras dos juros e dos superávits fiscais primários, além de corrigir o câmbio valorizado. Um neoliberal ortodoxo seria mais reservado no seu prognóstico. Respeitadas as limitações do potencial de crescimento do PIB, ao redor de 4%a.a. dada a atual conjuntura econômica internacional, o ciclo seria sustentável. Se a economia internacional se deteriorasse esse teto viria para baixo. Se se mantivesse por mais

ma do potencial com intensificação das políticas distributivas. Isso poderia determinar tensões inflacionárias e cambiais que requereriam um novo processo de ajuste, anulando os avanços que marcaram o segundo mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso e primeiro do presidente Lula, e que foram obtidos não sem sacrifícios. Já os heterodoxos temem que o Brasil não tire todo o proveito possível do bom momento da economia internacional em função dos temores infundados dos ortodoxos, com suas taxas de juros elevadas e preocupações exageradas com o equilíbrio fiscal intertemporal, exigindo nova rodada de reformas, por exemplo, com foco na área de seguridade social.

Carlos Eduardo de Freitas Ex-diretor do Banco Central

Taxa de juros compatível com o máximo crescimento econômico sem tensões inflacionárias.

Pagamentos de transferência: seguridade social, aposentadorias e pensões de servidores públicos e programas tipo Bolsa Família. Gastos correntes: despesas de funcionamento do SUS (Sistema Único de Saúde), da educação, justiça, polícia, administração geral, etc. Excluem-se evidentemente os gastos com prédios, instalações, máquinas e equipamentos, para quaisquer das funções governamentais, tratados como investimentos. 7

julho / setembro / 2007

volatilidade, evitando os espasmos de expansão seguidos de períodos de contração. Isto significa administração da taxa de juros compatível com estabilidade monetária. Superávit primário nos níveis requeridos para que a dívida pública convirja a patamares sustentáveis contribuindo para reduzir a taxa natural de juros.6 Aumentar a taxa de investimento requer, na visão ortodoxa, mais poupança. Embora reconheça que maiores oportunidades lucrativas de inversão estimulam a poupança, a Escola Neoliberal postula que esse estímulo não é suficiente para gerar todo o fluxo adicional de poupança exigido por aumentos significativos da taxa de investimento. Por isso o Governo deve reduzir os gastos com pa-

Artigo Reforma tributária José Luiz Pagnussat

Introdução

Revista de

Conjuntura

A reforma tributária está novamente na pauta de discussão. A nova proposta do governo inclui a modernização e a simplificação do sistema tributário brasileiro, mas não pretende reduzir a carga tributária. A proposta de simplificação prevê a redução do número de impostos com a agregação de alguns e contribuições num conjunto menor de tributos que passam a ser devido no local onde o produto ou o serviço é consumido (princípio do destino) e não onde é produzido (princípio da origem), como ocorre hoje. Há consenso sobre a necessidade de alterações profundas no sistema tributário brasileiro, em especial sobre os pontos destacados na proposta. O diagnóstico é que o sistema tributário é complexo, ineficiente e injusto, além de a carga tributária ser alta. Portanto, a reforma deve simplificá-lo, reduzir sua carga tributária e torná-lo menos regressivo. A dificuldade para avançar na reforma está em como os atores (governos, empresários e trabalhadores) vêem esses objetivos, além

ator: os empresários querem pagar menos impostos e querem que os sonegadores e informais passem a pagar imposto; os banqueiros não querem pagar imposto; os trabalhadores querem pagar menos impostos e defendem que a “elite” e os banqueiros paguem mais imposto; o governo federal, guardião da responsabilidade fiscal e do equilíbrio macroeconômico do país, não quer perder arrecadação e nem ampliar a carga tributária e, portanto, não pretende repartir com os Estados e Municípios uma fatia maior do bolo; os governos estaduais querem aumentar a arrecadação e têm como alvo principal a ampliação da fatia da arrecadação tributária, pressionando o governo federal com o poder das bancadas no Congresso; os Municípios querem uma fatia maior dos impostos, tem pouco poder de pressão direta, mas atraem muitos defensores. Em síntese, são objetivos quase inconciliáveis e se somam a muitos outros, como a preocupação dos Estados em não perder o poder de decisão sobre o ICMS, a guerra fiscal, a reivindicação de alguns governadores que querem reduzir despesas obrigatórias pela Constituição para a saúde e

das divergências sobre alguns pontos específicos. “Na prática, quando o Congresso começa a discutir os interesses em conflito, o que era originalmente simples se transforma num verdadeiro Frankenstein tributário – pleno de exceções para atender a todos os pleitos – e até a simplificação pretendida pode ir para o espaço”, conforme destaca o professor Amir Khair em artigo no Estadão.1 A mais importante controvérsia se refere à carga tributária: a sociedade quer pagar menos imposto e os governos querem ampliar sua arrecadação. Essa controvérsia se amplia se olharmos com mais detalhe cada

educação, reduzir os pagamentos de suas dívidas refinanciadas com a União, aumentar o limite de endividamento e apoio para aprovar a PEC 12/06 que representa o calote nos pagamentos de precatórios, etc. O problema da revisão na distribuição dos recursos entre os entes federados é que qualquer renúncia de receita do governo federal para os Estados, obriga-o, para manter o equilíbrio fiscal, a aumentar a receita de tributos no mesmo montante renunciado. Isso significa mais aumento da carga tributária. Esta foi uma das razões do crescimento extraordinário da arrecadação nos últimos anos. Em 1996, a carga tributária era de 24,5%

Jornal O Estado de São Paulo de 7 de maio de 2007.

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O primeiro ponto é que a carga tributária brasileira é elevada, penaliza o setor produtivo nacional e reduz a competitividade de setores estratégicos da economia; compromete o desenvolvimento do mercado de capitais, fundamental para a mobilização de recursos para financiar o desenvolvimento econômico; e gera distorções no setor produtivo, ampliando a informalidade. A redução da carga e a desburocratização são fundamentais para destravar uma das amarras do crescimento econômico. O governo chegou a estabelecer o compromisso de não elevar a carga tributária acima do nível de 2002, que foi de 31,86% do PIB. Em 2003, o governo cumpriu o teto, com a carga tributária de 31,46%, entretanto, nos anos seguintes foi superior e crescente: em 2004 foi de 32,22% do PIB; em 2005 foi de 33,38%; e em 2006 atingiu o pico de 34,23 % do PIB. Para 2007, estimativas que vêm sendo apresentadas por diversos autores e entidades que estudam o assunto projetam a carga tributária acima de 35% do PIB. O alargamento da base de contribuição, certamente, é uma das melhores alternativas para a redução dos impostos. Hoje, algumas atividades e uma parcela da população não paga imposto ou paga pouco, enquanto que outra parcela de trabalhadores e empresários paga muito imposto. A estimativa do Banco Mundial é que a economia informal representa 39,8% do PIB brasileiro,

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A carga tributária brasileira é elevada, penaliza o setor produtivo nacional e reduz a competitividade de setores estratégicos da economia; compromete o desenvolvimento do mercado de capitais, fundamental para a mobilização de recursos para financiar o desenvolvimento econômico.

ou seja, de cada 100 reais de produto ou renda gerada no país 40 é informal e quase não paga imposto. A carga tributária da parcela da população que paga os impostos se aproxima de 50% do PIB, considerando, além da elevada economia informal, as exportações e outras isenções e a grande massa de sonegadores. A voracidade arrecadadora do Estado é relativamente recente no Brasil. Nos últimos 10 anos, a carga tributária cresceu 10 pontos percentuais, em relação ao PIB. Se considerarmos todo o período pós-Constituição (1988 a 2006), a arrecadação cresceu em torno de 8% do PIB. Nos anos 80, a carga tributária se situou em torno de 22% do PIB; nos anos 90 subiu para 26%; e, nos primeiros sete anos da nova década, pulou para 32% do PIB, em média. O grande aumento da carga tributária ocorreu na vigência da atual política econômica. O esforço fiscal de superávit primário de 4,5% do PIB foi obtido com aumento de impostos. Cabe, ainda, observar que a elevação dos impostos acabou pressionando os gastos governamentais em razão das vinculações orçamentárias, exigindo mais aumento de impostos para garantir a meta de superávit primário. O perfil da carga tributária, considerando a média de 2005 e 2006, mostra que a tributação da mão-de-obra foi

julho / setembro / 2007

do PIB e em 2006 alcançou 34,23% do PIB, aumento de 39,7% acima do crescimento da economia. Esse aumento deu-se, basicamente, com as contribuições (PIS, Cofins, CSLL, CPMF, etc), que não eram repartidas com os Estados, gerando mais distorções no sistema tributário brasileiro. As várias tentativas anteriores de reforma tributária (pós-Constituição de 1988) fracassaram. Só foi aprovado parcialmente o que garantia aumento da carga tributária. A causa principal foi o conflito federativo. União, Estados e Municípios querendo aumentar sua participação no bolo tributário e não aceitando assumir nenhum risco de perda de arrecadação com as mudanças. Em síntese, houve uma piora significativa do sistema tributário, a despeito do aumento da sua capacidade arrecadadora. Este artigo pretende apresentar os principais aspectos da proposta do governo e indicar alguns pontos que mostram a urgência da reforma tributária. Carga tributária elevada

de 8,5% do PIB, superior à tributação sobre a renda de 7% do PIB e do patrimônio, de apenas 1,1% do PIB. A tributação sobre bens e serviços é de 17% do PIB, com crescimento acima de 60% em 10 anos, sendo que a grande parte desse crescimento ocorreu via tributos cumulativos, com multiincidência, sobre uma mesma operação, o chamado “efeito cascata”, implicando a incidência de um imposto sobre o outro. A tributação sobre bens e serviços no Brasil ultrapassou a arrecadação dos países ricos, revelando a sobrecarga tributária sobre a produção. A tributação sobre a renda, entretanto, tem espaço para aumentar, pois é bem inferior à dos países ricos. Na União Européia, a arrecadação média do Imposto de Renda é de 13,2% do PIB, sendo 9,8% IRPF e 3,4% IRPJ. As alíquotas máximas médias dos 19 países são de 40,9% no IRPF e 28,9% no IRPJ, indicando que os que ganham mais pagam alíquotas muito maiores do que as praticadas no Brasil. O problema do sistema tributário brasileiro está, ainda, na desigual distribuição dos tributos entre os diversos setores da sociedade, na elevada participação das contribuições na arrecadação tributária e no alto índice de evasão fiscal, confirmando a chamada “curva de Laffer”, que previa que as receitas tributárias reais

‘‘ Conjuntura Revista de

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A distribuição da carga tributária penaliza os trabalhadores, com a grande participação dos impostos indiretos e se concentra na atividade produtiva, tanto na tributação da produção como na tributação do trabalho.

inicialmente crescem à medida que a taxa marginal de tributação cresce, alcançam um ponto máximo e, subseqüentemente, declinam com outros incrementos na taxa marginal de tributação, além do suportável pela economia. A elevação da informalidade e o grande número de trabalhadores sem carteira assinada, são, também, uma conseqüência dessa carga tributária elevada. A distribuição da carga tributária penaliza os trabalhadores com a grande participação dos impostos indiretos e se concentra na atividade produtiva, tanto na tributação da produção como na tributação do trabalho. A propriedade, os bancos e os demais setores de serviços são privilegiados. Penaliza as famílias mais pobres. Em 2004, a carga tributária direta e indireta sobre a renda total das famílias representava 48,8% do orçamento das famílias com renda de até 2 salários mínimos e apenas 26,3% do orçamento das famílias com mais de 30 salários mínimos. A Tabela 1 apresenta os principais tributos por competência de arrecadação, com destaque para o grande número de tributos de competência da União, arrecadados pela Receita Federal. O principal tributo Federal é o Imposto de Renda, que, em 2006, arrecadou R$ 136,8 bilhões, o equivalente a 5,89% do PIB; seguido da Contribuição para a Previdência Social, com R$ 123,5 bilhões (5,32% do PIB); e da Cofins, com R$ 90,6 bilhões (3,90% do PIB). O imposto de maior arrecadação brasileira é o ICMS com R$ 171,7 bilhões (7,39% do PIB), de competência dos Estados. E o principal Imposto dos Municípios é o ISS com R$ 15,3 bilhões (0,66% do PIB). A arrecadação total de 2006 foi de R$ 795 bilhões. O aumento nominal da arrecadação em 2006 foi 10,88%, que representou R$ 78 bilhões a mais nos cofres públicos, em relação a 2005. O aumento verificado na carga tributária foi de 0,85 ponto percentual do PIB, ou 2,55% de crescimento acima do crescimento do PIB. A CT continua crescendo.... A previsão para este ano de 2007, mantidas as tendências de arrecadação até agosto para a União e até julho para Estados e Municípios, conforme simulação do professor Amir Khair, terá crescimento de 1,2 pontos percentuais, passaria de 34,2% do PIB em 2006, para 35,4% em 2007. A União é a principal responsável pelo crescimento da arrecadação deste ano (93,8%). Os destaques são para o Imposto de Renda e Previdência

2005

Tributo

2006

R$ milhões

% PIB

R$ milhões

% PIB

Total da Receita Tributária

716.972,73

33,38

100,00

795.011,09

34,23

100,00

Tributos do Governo Federal

499.401,21

23,25

69,65

551.619,68

23,75

69,39

Orçamento Fiscal

165.169,01

7,69

23,0

182.351,85

7,85

22,94

124.473,62

5,80

17,4

136.839,81

5,89

17,21

Pessoas Físicas

6.920,76

0,32

0,97

7.994,38

0,34

1,01

Pessoas Jurídicas

48.512,43

2,26

6,77

53.818,42

2,32

6,77

Retido na Fonte

69.040,42

3,21

9,63

75.027,00

3,23

9,44

Imposto sobre Produtos Industrializados

25.199,50

1,17

3,51

28.223,97

1,22

3,55

Imposto sobre Operações Financeiras

5.948,64

0,28

0,83

6.734,25

0,29

0,85

Impostos sobre o Comércio Exterior

8.936,37

0,42

1,25

9.934,65

0,43

1,25

287,59

0,01

0,04

302,44

0,01

0,04

Imposto de Renda

Imposto Territorial Rural Impostos Prov. sobre Mov. Financeira

0,00

323,30

0,02

0,05

316,74

0,01

0,04

282.622,83

13,16

9,42

310.462,20

13,37

39,05

Contribuição para a Previdência Social

108.089,06

5,03

15,08

123.520,20

5,32

15,54

Cofins

86.840,84

4,04

12,11

90.585,04

3,90

11,39

Contribuição Prov. sobre Mov. Financeira

29.147,72

1,36

4,07

32.057,93

1,38

4,03

Contribuição Social sobre o Lucro Líquido

23.874,43

1,11

3,33

25.840,51

1,11

3,25

Contribuição para o PIS

18.587,41

0,87

2,59

20.015,98

0,86

2,52

Contribuição para o Pasep

2.862,56

0,13

0,40

3.578,52

0,15

0,45

Contribuição do Servidor Público

10.433,40

0,49

1,46

11.996,84

0,52

1,51

Outras Contribuições Sociais

2.787,40

0,13

0,39

2.867,17

0,12

0,36

51.609,36

2,40

7,20

58.805,62

2,53

7,40

Contribuição para o FGTS

32.247,88

1,50

4,50

36.505,40

1,57

4,59

Cide Combustíveis

7.682,72

0,36

1,07

7.821,54

0,34

0,98

Outras Contribuições Econômicas

1.375,85

0,06

0,19

1.906,98

0,08

0,24

Salário Educação

5.906,35

0,27

0,82

6.965,41

0,30

0,88

Contribuições para o Sistema S

4.396,57

0,20

0,61

5.606,29

0,24

0,71

187.678,54

8,74

26,18

209.424,64

9,02

26,34

ICMS

154.818,41

7,21

21,59

171.668,62

7,39

21,59

IPVA

10.497,08

0,49

1,46

12.418,74

0,53

1,56

ITCD

794,55

0,04

0,11

940,74

0,04

0,12

Taxas Estaduais

3.458,45

0,16

0,48

3.855,90

0,17

0,49

Previdência Estadual

14.579,52

0,68

2,03

16.724,50

0,72

2,10

Outros

3.530,53

0,16

0,49

3.816,15

0,16

0,48

Taxas Federais Orçamento Seguridade Social

Demais

Tributos do Governo Estadual

Tributos do Governo Municipal

29.892,99

1,39

4,17

33.966,77

1,46

4,27

ISS

12.891,93

0,60

1,80

15.327,17

0,66

1,93

IPTU

9.248,27

0,43

1,29

9.943,15

0,43

1,25

ITBI

1.852,53

,09

0,26

2.134,20

0,09

0,27

Taxas Municipais

2.831,95

0,13

0,39

3.079,38

0,13

0,39

Previdência Municipal

2.970,28

0,14

0,41

3.407,28

0,15

0,43

98,02

0,00

0,01

75,59

0,00

0,01

Outros Tributos Fonte: Secretaria da Receita Federal.

julho / setembro / 2007

Tabela 1: Receita Tributária por Tributo e Competência – 2005 e 2006

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Burocracia fiscal

A forma complexa como os impostos são cobrados constitui restrição importante para a formalização das atividades informais. Certamente, a maioria dos pequenos e médios empresários e até alguns grandes empresários enfrentam dificuldades para saber quais impostos e como devem pagar.

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Social, que respondem por 56,1% do crescimento da carga tributária. A tendência para 2008 é de continuidade no crescimento da arrecadação, caso não se efetive a intenção do governo de desonerar a folha de pagamento, a implementação efetiva do Simples Nacional, correção da tabela do IRPF, desoneração de setores estratégicos e incentivos fiscais para os setores afetados pela defasagem cambial. O governo sinaliza, ainda, com a possibilidade de redução das alíquotas de tributos que sejam mais eficazes para estimular o crescimento e a geração de emprego.

Revista de

Conjuntura

O “conflito federativo”... A distribuição da carga tributária não favorece o pacto federativo, a União detém a maior fatia do bolo. Em 2006 ficou com 57,3% da arrecadação, os Estados com 25,3% e os Municípios com 17,4%, pelo conceito de receita disponível para cada nível de governo após as transferências correntes entre os três entes federados. O IBGE estima que a receita disponível para os Estados e Municípios é maior, considerando todas as transferências. A média dos cinco primeiros anos da década foi: União (50,5%), Estados (29,1%) e Municípios (20,4%). Em relação à competência de arrecadação, a concentração na União é maior: os tributos da União foram responsáveis, em 2006, por 69,39% da arrecadação; os Estados, 26,34%; e os Municípios, 4,27%.

O caos tributário, certamente, é o problema mais urgente para ser atacado, pois não se constrói um ambiente favorável para fazer negócios e desenvolver o país com o atual sistema fiscal, que está entre os mais complexos e onerosos do mundo. São dezenas de milha res de normas, algumas pouco claras, e grande número de impostos, taxas e contribuições. Não é fácil entender as regras e os impostos devidos. Um dos pontos fundamentais da proposta do governo se refere à simplificação da legislação tributária brasileira e a redução do número de impostos, taxas e contribuições. A forma complexa como os impostos são cobrados constitui restrição importante para a formalização de grande parte das atividades informais. Certamente, a maioria dos pequenos e médios empresários e até alguns grandes empresários enfrentam dificuldades para saber quais impostos e como devem pagar. O Brasil tem o mais elevado custo do mundo de administração tributária das empresas. Estudos indicam que o custo das empresas para gerenciar o pagamento de tributos no Brasil pode chegar a até 5% do faturamento. Os pequenos empresários são obrigados a contratar profissionais, escritórios especializados em administração tributária, contadores etc., para pagar os impostos. Os sonegadores encontram campo fértil para “burlar” as complexas normas e não pagar o imposto, enquanto, o “bom” contribuinte, dada a incerteza, paga indevidamente, além do necessário. E, mesmo assim, fica à mercê de cometer alguma irregularidade e, em conseqüência, sofrer multas, sem poder recorrer, pois tal iniciativa implica em duplicação ou triplicação da multa. A lógica da burocracia tributária brasileira não é aplicar corretamente a cobrança de impostos, mas sim arrecadar mais e mais, pois isso implica aumento de salário dos fiscais. Um dado sobre burocracia fiscal, apresentado pelo Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário (IBPT) impressiona: a cada 26 minutos surge uma nova norma tributária. O estudo contabilizou o total de normas criadas desde a promulgação da atual Constituição, em 1988, até outubro de 2004. Em média, a cada dia útil, surgem 56 novas regras de impostos no país. O estudo do IBPT ilustra ainda que, no âmbito federal, entre 1988 e 2004, nasceram 127.338 novas regras, o que corresponde a uma nova

cionários; o 110º no registro de propriedades; o 107º na negociação de licenças; 106º na execução de contratos; 93º em negociação entre fronteiras; 84º para obtenção de crédito; e 64º na proteção ao investidor. Em síntese, os empresários têm razão sobre a alta carga tributária e a excessiva burocracia. O problema é que os governos não querem abrir mão de arrecadação, nem há uma avaliação precisa do custo/benefício (tributário) da maioria dessas taxas e exigências burocráticas que constituem barreira quase intransponível para os pequenos empreendedores, que não têm condições de pagar todas essas taxas e impostos, permanecendo na informalidade. Este impasse teve um avanço importante com a aprovação, no final de 2006, da Lei Geral de Micro e Pequenas Empresas, que simplificou os trâmites burocráticos; unificou o registro (único local); reduziu as alíquotas de impostos e unificou a arrecadação com o “simples geral”, que engloba os impostos federais, estaduais e municipais; além de outras medidas que irão facilitar a operação das micro e pequenas empresas e atrair para a formalidade um grande número de pequenos empreendimentos. Este aumento da formalização dos negócios no Brasil vai ampliar a base de arrecadação e possibilitar a redução das alíquotas de impostos, sem que o governo tenha perda na arrecadação.

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O Brasil é o 137º na questão dos pagamentos de impostos; 131º para o encerramento de negócios; 122º em facilidade iniciar um negócio; 119º quando a questão é contratação de funcionários; 110º no registro de propriedades; 84º para obtenção de crédito; e 64º na proteção ao investidor.

julho / setembro / 2007

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norma tributária a cada 40 minutos. Esses dados mostram a urgência da necessidade de simplificação da legislação tributária brasileira. Segundo o Relatório do Banco Mundial de 2006: Doing Business, o Brasil é um dos piores países do mundo para se fazer negócio. Entre os diversos itens analisados, a pior classificação do Brasil está no pagamento de impostos (151ª), dada a pesada carga tributária e as complexidades administrativas envolvidas no pagamento dos impostos. Em 2007 melhorou um pouco esse quesito, passando para a posição 137. Isso de deve à queda do número de pagamentos de impostos por ano, que segundo o Banco caiu de 23 para 11. Segundo o Relatório, uma empresa pode chegar a pagar 72% de seus lucros em tributos e levar 2.600 horas por ano para atender às exigências burocráticas dos governos federal, estadual e municipal no Brasil. O Relatório de 2006 compara, para dez itens, o grau de facilidade para se realizar negócios e atividades empresariais em 175 países e o Brasil está na 121ª posição. Em 2007, com 178 países analisados o Brasil passou para a 122ª posição, ficando à frente de apenas 4 países da América Latina: Equador, Bolívia, Haiti e Venezuela. O estudo analisa o prazo, custo e facilidade para dez itens: além do pagamento de impostos, a abertura de empresas, o registro de propriedade, crédito, licenças, contratação de empregados, proteção do investidor, cumprimento de contratos e o fechamento do negócio. Para todos esses itens, o Brasil está entre os piores lugares para fazer negócio, muito distante dos países ricos e em desenvolvimento e atrás da maioria dos países da América Latina. Leva-se no Brasil 152 dias para abrir uma firma, enquanto na Argentina bastam 32 dias e nos EUA apenas 5 dias. Esse número só é melhor do que o de três países: Congo, Guiné-Bissau e Suriname. Para uma empresa fazer cumprir um contrato leva-se 1.473 dias. A conclusão do estudo é que os empreendedores passam mais tempo atendendo a burocracia dos governos do que administrando os seus negócios. No relatório de 2007, entre os aspectos negativos, o Brasil aparece como um dos países com custos trabalhistas não relacionados a salários mais altos – o porcentual é de 37%. Considerando cada critério, o Brasil tem as seguintes colocações: é o 137º na questão dos pagamentos de impostos; 131º para o encerramento de negócios; 122º em facilidade para se iniciar um negócio; o 119º quando a questão é contratação de fun-

A intenção do governo A proposta de reforma tributária preparada pelo governo parte de um diagnóstico que, em síntese, apontou que as principais distorções do sistema tributário brasileiro estão relacionadas aos tributos indiretos sobre bens e serviços e se referem à complexidade e à falta de neutralidade dos tributos, cuja principal conseqüência é o entrave ao desenvolvimento econômico. Em relação à complexidade do sistema tributário foram destacados dois aspectos: a multiplicidade de legislações e competências tributárias, no caso da União (PIS, Cofins, IPI, CIDE-combustíveis, etc.), Estados (ICMS) e Municípios (ISS); e a multiplicidade de alíquotas e bases de cálculo aplicáveis aos diversos tributos. Já em relação à inexistência de neutralidade, o diagnóstico apontou os problemas de incidências cumulativas, os defeitos das incidências sobre o comércio exterior e a guerra fiscal. Em relação aos tributos federais, as principais distorções destacadas foram: a multiplicidade de tributos e regimes de tributação sobre bens e serviços (PIS, Cofins, IPI, CIDE-combustíveis, etc.); a sobreposição dos regimes: cumulativo e não cumulativo (PIS/ Cofins), que prejudica a neutralidade e a alocação eficiente dos recursos; e o ônus nas cadeias produtivas, no caso da CIDE-combustíveis que não confere crédito à produção.

‘‘ Conjuntura Revista de

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As principais distorções do sistema tributário brasileiro estão relacionadas aos tributos indiretos sobre bens e serviços e se referem à complexidade e à falta de neutralidade dos tributos, cuja principal conseqüência é o entrave ao desenvolvimento econômico.

As distorções na tributação do comércio exterior se referem ao favorecimento das importações em detrimento da produção nacional, uma vez que os Estados têm concedido uma série de benefícios fiscais para importações, dado que, na importação, o ICMS pertence ao Estado destinatário da importação. Um exemplo, é a dificuldade que o vinho de grande parte das pequenas vinícolas do Rio Grande do Sul enfrenta para ingressar em alguns mercados (Brasília, Belo Horizonte etc.), mesmo sendo de melhor qualidade e mais baratos que os vinhos importados, que inundam esses mercados. Em Brasília, é mais fácil importar um produto do que comprar produto equivalente, e mais barato, no entorno do DF. O segundo ponto se refere às dificuldades para desonerar as exportações em função do acúmulo de créditos pelos exportadores. Isto porque, via de regra, parte dos créditos do ICMS dos insumos das exportações trata-se de imposto arrecadado a outros Estados e o Estado do exportador reluta em dar aproveitamento aos créditos acumulados. Outra distorção é a dificuldade de desoneração dos investimentos, em especial no caso do ICMS e PIS/Cofins, dado o longo prazo de apropriação dos créditos. No caso do ICMS, o que dificulta, também, a desoneração dos investimentos em máquinas e equipamentos é a incidência do ônus do ICMS no Estado que recebe os investimentos, sendo que, em geral, é pago a outro Estado. Na avaliação do governo, estas distorções nos tributos sobre bens e serviços têm como principais conseqüências: desestímulo aos investimentos produtivos; insegurança jurídica; inexistência de neutralidade no comércio exterior, em prejuízo da produção nacional; alto custo de cumprimento das obrigações tributárias; impacto negativo sobre a competitividade; e elevado nível de sonegação e elisão. A partir desse diagnóstico o governo estabeleceu como principais objetivos da reforma tributária: instituir um sistema de tributos indiretos neutro e simples, racionalizando o sistema tributário e elevando a eficiência econômica; desonerar os investimentos produtivos; eliminar as distorções do comércio exterior que prejudicam a produção nacional, desonerando as exportações e conferindo tratamento isonômico às importações; simplificar e desburocratizar, reduzindo os custos de cumprimento das obrigações tributárias; eliminar as distorções que prejudicam os investimentos; e ampliar

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A intenção do governo federal é transformar os atuais tributos federais (PIS, Cofins, IPI e CIDEcombustível) em apenas um Imposto sobre Valor Adicionado Federal (IVA-F), e os atuais impostos estaduais (ICMS) e, eventualmente, municipais (ISS) em um único Imposto sobre Valor Adicionado Estadual (IVA-E).

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pelos empresários e trabalhadores, entretanto, a CT poderá ser menor para esses segmentos da sociedade, dada a ampliação da base de arrecadação, redução da sonegação e a modernização do sistema. Distribuição das receitas ... Não haverá alteração na distribuição das receitas disponíveis entre a União, Estados e Municípios. Nesse aspecto, da distribuição da receita entre os entes fede-

rados, a proposta inclui, também, o Imposto de Renda (IR) e a Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL). Portanto, a reforma impacta em 62,87% da receita tributária (21,52% do PIB), considerando-se a arrecadação de 2006. Estes dois tributos deverão ser fundidos num só imposto. A Tabela 2 apresenta uma simulação da distribuição das receitas com base na previsão de arrecadação de 2007, que aponta para uma carga tributária acima de 35% do PIB. A simulação da distribuição pós-reforma tributária inclui, também, o ISS no IVA-E. A estimativa de distribuição desses tributos está em torno dos seguintes percentuais: União (46,77%), Estados (32,56), Municípios (19,61) e Fundos Constitucionais (1,06).

julho / setembro / 2007

a base de contribuintes, reduzindo a informalidade. Uma novidade da proposta de reforma tributária que o governo propõe é a implantação da nota fiscal eletrônica. A intenção é a integração dos fiscos com a nota fiscal eletrônica, cadastros sincronizados e Sistema Público de Escrituração Digital (SPED). Na avaliação do governo, a base de dados resultante da nota fiscal eletrônica cria condições para calibrar adequadamente as novas alíquotas e para estimar com precisão o impacto das mudanças para cada ente federado. Permite, ainda, equacionar os acúmulos de créditos, mediante a criação de uma “câmara de compensação” entre empresas. A expectativa é que com a nota fiscal eletrônica haja redução da sonegação fiscal e ampliação da receita, dada a ampliação da base e o fim da guerra fiscal entre os Estados, abrindo-se espaço para a racionalização da estrutura tributária e para a redução de alíquotas. A intenção do governo federal é transformar os atuais tributos federais (PIS, Cofins, IPI e CIDE-combustível) em apenas um Imposto sobre Valor Adicionado Federal (IVA-F), e os atuais impostos estaduais (ICMS) e, eventualmente, municipais (ISS) em um único Imposto sobre Valor Adicionado Estadual (IVA-E), que seria implantado gradativamente observando o princípio do destino. Esses impostos, em 2006, representaram 42,41% da arrecadação total ou 14,52% do PIB, para uma carga tributária total de 34,23% do PIB. A principal característica dos novos IVA é a uniformidade nacional. Está prevista uma lei complementar única e regulamentação nacional do IVA, a exemplo do Simples Nacional. O IVA-E terá como princípio a cobrança no Estado de destino. As alíquotas do IVA-F serão estabelecidas por lei federal e as do IVA-E por lei estadual. Os Estados teriam autonomia na fixação de alíquotas dentro de parâmetros definidos nacionalmente. Os avanços propostos são inquestionáveis e possíveis de se construir um consenso, mas há, ainda, pontos para avançar. As boas novidades incluem a modernização do Sistema Tributário Brasileiro; a busca de eficiência econômica, com a eliminação de distorções; redução do número de tributos e a simplificação, fundamental para mudar a caótica e dispendiosa estrutura tributária vigente; e a cobrança do ICMS no destino, com o IVA-E. Por outro lado, a proposta do governo não prevê redução da carga tributária, amplamente reivindicada

Tabela 2: Simulação da Distribuição da Arrecadação entre os Entes Federados (%) Tributos IR CSLL IPI

Situação Atual

Reforma Tributária

52,00

21,50

23,50

3,00

100

42,00

29,00

26,00

3,00

COFINS

100

PIS

100

CIDE- Combustíveis

75,00

18,75

6,25

ICMS

75,00

25,00

ISS

100

46,77

32,56

19,61

1,06

Total

Novos

IR+CSLL

59,78

18,02

19,69

2,51

IVA-F

87,65

6,47

5,30

0,58

IVA-E

68,66

31,34

46,77

32,56

19,61

1,06

Fonte: Secretaria da Receita Federal e Amir Khair (U=União; E=Estados; M=Municípios; F=Fundos).

Essa distribuição dos impostos poderá sofrer alteração significativa com base na consolidação dos dados da nota fiscal eletrônica, que permitirá avaliar melhor o potencial de arrecadação dos novos impostos e o impacto da desoneração tributária.

nota fiscal eletrônica, cadastros sincronizados e Sistema Público de Escrituração Digital (SPED) – tem grande probabilidade de sucesso na simplificação pretendida com a reforma. Tal medida será introduzida ainda no atual sistema tributário e possibilitará maior nitidez nas previsões de arrecadação.

Controvérsias

Revista de

Conjuntura

Um dos pontos controversos da proposta do IVA são as novas alíquotas, pois, para manter a arrecadação, deverão ser bem maiores que as atuais do ICMS, IPI, PIS, Cofins e CIDE. Alguns autores alertam para a necessidade de alíquota de 38% a 40%, o que pode aumentar a informalidade e a sonegação. Hoje, a alíquota mais comum do ICMS é entre 17% e 18%. O professor Amir Khair simulou as novas alíquotas, considerando a média de arrecadação do ICMS nos últimos três anos. O resultado indicou que a arrecadação do ICMS correspondeu a 52,7% do novo IVA, o que implicaria um acréscimo nas alíquotas atuais de 89,7%. Assim, a alíquota mais comum de 18% teria que passar para 34,2% e as alíquotas mais elevadas usadas nas contas telefônicas e de energia elétrica de 25% ou 30%, teriam que passar respectivamente para 47,4% e 56,9%. Na verdade, o que vai ocorrer é dar transparência para as reais alíquotas que estão sendo pagas na soma dos tributos atuais. O risco é o efeito psicológico e com ele a sonegação e inadimplência; entretanto, a modernização do sistema de arrecadação – com a adoção da

Vantagens e desvantagens ... Pode-se afirmar que todos os impostos possuem vantagens e desvantagens e que nenhum tributo é totalmente neutro, seja ele cumulativo ou sobre valor agregado. Qualquer tributo introduz distorções na economia. Entretanto, predominam os argumentos de que o IVA tem vantagens em relação aos impostos atualmente existentes no Brasil. Certamente, ele introduz menos alterações nos preços da economia, mas também está claro que nos setores oligopolizados tais vantagens tendem a não ser tão evidentes. Alguns pontos precisam ser melhor avaliados, considerando que sendo o IVA um imposto indireto que incidente sobre as etapas do processo produtivo, ele garante a progressividade desejada? Desonera a produção? Possibilita maior simplicidade? Reduz a evasão? etc. Estados produtores perdem ... No caso do ICMS, o tributo a sofrer a maior alteração e que responde por mais de 83% da arrecadação dos Estados, há uma preocupação sobre o impacto na arrecadação do IVA-E sobre os “Estados produtores”, dada a

julho / setembro / 2007

Gráfico 1: Distribuição do ICMS por Estado - 2006

Fonte: STN.

mudança na cobrança do imposto que passa a ser no destino, onde o produto é consumido, e não mais na origem, ou seja, onde o produto é produzido. Dados elaborados pelo Confaz mostram que os Estados do Sudeste foram responsáveis por 55,4% da arrecadação em 2006, entretanto, houve uma queda na participação da região nos últimos dez anos. Em 1997 a arrecadação da região era de 60,5% do total. A queda foi mais acentuada no Estado de São Paulo, passou de 39,5% para 33,8%. Os Estados do Nordeste tiveram crescimento na participação de 13,1 para 14,7%. A região Sul

teve a sua fatia ampliada no ICMS de 14,9% para 15,9%. A região Norte passou de 0,8 para 1,1%. Portanto, houve uma mudança na distribuição regional do ICMS, com destaque para a queda da participação de São Paulo, histórico adversário da mudança na cobrança do ICMS. Hoje, aparentemente o impacto da mudança não é significativo. O problema é que as estatísticas sobre as vendas entre Estados não são confiáveis e a incerteza produz adversários da alteração onde não deveria ocorrer. Certamente, será necessário criar um fundo de compensação na União, como ocorre com a Lei Kandir,

Gráfico 2: Arrecadação do ICMS de Comunicações, Energia Elétrica e Combustíveis % médio de 2000 a 2005

Fonte: STN

para garantir aos Estados a manutenção da receita real do ICMS, durante o período de transição do sistema atual para o novo. A experiência da União Européia mostrou na prática a dificuldade de implantação da idéia de mercado interno comunitário com a abolição de todo tipo de fronteira (física, técnica e fiscal). A discussão iniciou-se em 1982, para início do regime transitório em 1992 com a cobrança do IVA para, inicialmente, solucionar o problema da abolição das fronteiras fiscais e caminhar para formas superiores de integração. A dificuldade é encontrar mecanismos adequados que substituam os controles fronteiriços. Outro problema da União Européia é que persiste a diferença de alíquotas entre os Estados membros. Aliás esse é um ponto importante que precisa ser analisado com cuidado, pois certamente será justa a existências de tarifas diferenciadas, dadas as diferenças regionais e locais no país e a instabilidade na oferta e no abastecimento de determinados bens e serviços. Apesar das dificuldades e da longa fase transitória, a União Européia é hoje, do ponto de vista tributário, uma região sem fronteiras quando comparada com o Brasil. O comércio de bens entre os Estados brasileiros é mais restritivo do que entre os Estados europeus.

Revista de

Conjuntura

Blue-chips tributários ... A arrecadação de ICMS sobre energia, comunicações e combustíveis teve participação média de 41% sobre o total, no período 2000 a 2005. Para a maioria dos Estados, a participação destes produtos e serviços tem peso importante na arrecadação. Aparentemente, a dependência dessas bases de arrecadação não tem uma razão clara que possa se aplicar para todos os estados. Tanto os mais pobres como os mais ricos, em sua maioria, têm participação na arrecadação do ICMS. Entretanto, para quatro Estados essa participação é bem menor (AM, SE, RN e AL), outros quatro estão numa posição intermediária (ES, PB, SP e MS) e dois tem nesse três itens mais de 50% da arrecadação de ICMS (MA e PR). Considerações finais Este artigo teve uma pretensão tímida de mostrar as principais medidas do projeto de reforma tributária em discussão e algum indicadores que são importantes

para o avanço do projeto. São muitas as dificuldades a serem enfrentadas num processo de reforma tributária, mesmo quando aparentemente há consenso sobre os pontos propostos. Neste sentido, é fundamental a mobilização da sociedade brasileira, em especial dos acadêmicos, das entidades organizadas representativas de segmentos da sociedade e a mídia, para influenciar na agenda e na definição dos pontos que representam avanços importantes na solução do caos tributário que vive o país. O Congresso Nacional e os governos Federal, Estaduais e Municipais precisam, com urgência, construir consensos que permitam aprovar um novo sistema tributário e fiscal para o País, menos complexo e mais justo. O diagnóstico foi o primeiro passo dado que aponta os principais problemas, e, em síntese, indica que o sistema é injusto, complexo, há excessiva quantidade de tributos e alíquotas, onera a produção, dificulta a vida das empresas, etc. O passo difícil é construir o consenso para a reforma necessária, dado o conflito federativo e dada a dificuldade de aceitação dos governos para a redução da carga tributária, em razão da necessidade do ajuste fiscal e dos investimentos em infra-estrutura e em programas sociais demandados pela população.

José Luiz Pagnussat Conselheiro do Corecon-DF e ex-presidente do Conselho Federal de Economia e da ANGE

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