39-revista by Corecon Df

ANO X • Nº 39 • julho/setembro de 2009

Conjuntura Revista de

Publicação do Conselho Regional de Economia do Distrito Federal

ARTIGOS Sobre olimpíadas, pré-sal e cisnes negros: desafios e oportunidades para mudança das instituições orçamentárias Paulo Carlos Du Pin Calmon Carlos Leonardo Klein

Opção por crescer menos Raul Wagner dos Reis Velloso

Fundo soberano

Arthur Oscar Guimarães

Agenda pré-sal: roteiro de questões para equacionar o projeto brasileiro de longo prazo Sebastião Soares

Aspectos da evolução econômica da China e a integração com os Países de Língua Portuguesa no âmbito do Fórum de Macau Elder Linton Alves de Araujo

Análise econômica da crise financeira no Brasil: o caso da indústria automobilística

O pré-sal no ponto de vista econômico

Marcel Stanlei Monteiro Ronaldo Augusto da Silva Fernandes

ISSN 1677-0668

ENTREVISTA

Flávio Versiani fala sobre a economia brasileira, os impactos na industrialização e sobre o Brasil ser uma potência mundial em razão do seu potencial de produção de alimentos e bioenergia.

Graças às reservas descobertas no pré-sal, o Brasil é apontado como um dos grandes produtores mundiais de petróleo. Mas especialistas alertam sobre os impactos econômicos e sociais no País.

BRASÍLIA50ANOS Em 2010, Brasília completará 50 anos. Para homenagear a capital federal no seu cinqüentenário o Corecon/DF lançou três projetos: • O banco de artigos, monografias e teses sobre a economia do DF; • O fórum “Brasília 50 anos”; e • A coletânea “Brasília 50 anos”, a ser publicada em abril de 2010. Para a coletânea de artigos sobre a economia do DF, o Corecon/DF selecionará trabalhos que abordem temas como: história econômica do DF; estrutura econômica; indústria e agricultura; constituição e desenvolvimento dos segmentos do setor serviços (públicos e privados); infraestrutura econômica; Brasília como pólo de desenvolvimento regional; expansão do entorno e das áreas de influência do DF; dificuldades e potencialidades da economia do DF; problemas e soluções para o transporte; ordenamento territorial; entre outros temas relacionados à economia do DF. Os trabalhos poderão ser enviados até o dia 30 de novembro de 2009 para o e-mail: brasilia50anos@corecondf.org.br Todos os trabalhos recebidos estarão disponíveis na página do Corecon/DF, no “banco de artigos sobre a economia do DF”. Os melhores trabalhos serão publicados na coletânea “Brasília 50 anos”. A seleção dos trabalhos será realizada por comissões temáticas formada por professores, considerando a qualidade técnica do trabalho e a adequação e contribuição para a temática abordada.

Conselho Regional de Economia da 11ª Região-DF SCS Qd. 04, Ed. Embaixador, Sala 202 CEP 70300-907 - Brasília -DF Tels: (61) 3225-9242 / 3223-1429 3964-8366 / 3964-8368 Fax: (61) 3964-8364 E-mail: corecondf@corecondf.org.br Site: www.corecondf.org.br

ecidnÍ

Nesta edição

Conjuntura Revista de

Sobre olimpíadas, pré-sal e cisnes negros: desafios e oportunidades para mudança das instituições orçamentárias

Publicação do Conselho Regional de Economia do Distrito Federal

ANO X • Nº 39 • julho/setembro de 2009

Paulo Carlos Du Pin Calmon Carlos Leonardo Klein

Opção por crescer menos

Raul Wagner dos Reis Velloso

Fundo soberano

2 editorial 3 entrevista Flávio Versiani

Arthur Oscar Guimarães

28 capa

O pré-sal no ponto de vista econômico Agência Petrobras de Notícias

Agenda pré-sal: roteiro de questões para equacionar o projeto brasileiro de longo prazo

Sebastião Soares

Aspectos da evolução econômica da China e a integração com os Países de Língua Portuguesa no âmbito do Fórum de Macau

Elder Linton Alves de Araujo

Análise econômica da crise financeira no Brasil: o caso da indústria automobilística

Marcel Stanlei Monteiro Ronaldo Augusto da Silva Fernandes A assinatura da Revista de Conjuntura pode ser efetuada contactando o Corecon/DF. O valor da assinatura é de R$ 80,00 anual, o que equivale a quatro edições da revista.

Conjuntura

Revista de

Publicação do Conselho Regional de Economia do Distrito Federal

Editor responsável José Luiz Pagnussat Conselho editorial Humberto Vendelino Richter José Fernando Cosentino Tavares José Roberto Novaes de Almeida Júlio Flávio Gameiro Miragaya Mário Sérgio Fernandez Sallorenzo Maurício Barata de Paula Pinto Jornalista responsável Daniela Lima (Reg. DRT/DF: 4926) Redação Daniela Lima Revisão Marluce Moreira Salgado Editoração eletrônica www.arsventura.com.br CTP, impressão e acabamento Teixeira Gráfica e Editora Tiragem: 4.000 Periodicidade: trimestral As matérias assinadas por colaboradores não refletem, necessariamente, a posição da entidade. É permitida a reprodução total ou parcial dos artigos desta edição, desde que citada a fonte. CONSELHO REGIONAL DE ECONOMIA DA 11ª REGIÃO - DF Presidente José Luiz Pagnussat Vice-presidente Jusçanio Umbelino de Souza Conselheiros efetivos Mário Sérgio Fernandez Sallorenzo Roberto Bocaccio Piscitelli Max Leno de Almeida Mônica Beraldo Fabrício da Silva Maurício Barata de Paula Pinto Homero Gustavo Reginaldo Lima José Luiz Pagnussat Jusçanio Umbelino de Souza Humberto Vendelino Richter Conselheiros suplentes Paulo Luiz Figueiredo de Oliveira Miguel Rendy Andre Nunes Guilherme Costa Delgado Newton Ferreira da Silva Marques Victor José Hohl Érton Birk Teixeira Diones Alves Cerqueira Ronalde Silva Lins Conselheiro Federal pelo DF Júlio Miragaya Gerente Executivo Ismar Marques Teixeira Equipe do Corecon Angeilton Francisco Lima Faleiro Iraci da Costa Lopes Jamildo Cezário Gomes Maria Aparecida Carneiro Michele Cantuária Soares Estagiário Tyago Belarmino de Lira (ensino médio) End.: SCS Qd. 04, Ed. Embaixador, Sala 202 CEP 70300-907 – Brasília/DF Tel: (61) 3225-9242 / 3223-1429 3964-8366 / 3964-8368 Fax: (61) 3964-8364 E-mail: corecondf@corecondf.org.br Site: www.corecondf.org.br Horário de funcionamento: das 8h às 18h (sem intervalo)

lairotidE

Editorial

A exploração das reservas de petróleo da camada do pré-sal apresenta grandes oportunidades econômicas para o Brasil, mas os riscos econômicos não são desprezíveis. A experiência internacional mostra que os países grandes produtores de petróleo não transformaram os resultados do setor em desenvolvimento econômico, pelo contrário sucumbiram a maldição do petróleo e a chamada doença holandesa. O desafio do Brasil é evitar que as exportações do petróleo do pré-sal provoquem a desvalorização do dólar e inviabilizem os setores produtivos nacionais, tanto de exportação, pela perda de competitividade, como os voltados para o mercado interno, que passariam a enfrentar produtos importados baratos, em razão da defasagem cambial. A conseqüência é a desindustrialização e a inviabilização da agricultura comercial moderna. A economia voltaria ao período colonial quando o Brasil tinha apenas um setor moderno e rico, o exportador (exemplo da cana no século XVII e café no final do século XIX), e os demais setores pobres, de subsistência. Ou seja, teremos uma nova versão dos “dois Brasis”, o Brasil rico do petróleo e o Brasil pobre dos brasileiros, englobando todos os demais setores da economia. Felizmente, o debate tem alertado para os riscos econômicos da exploração do pré-sal e o governo tem reforçado a preocupação. Por outro lado, as oportunidades proporcionadas pelo pré-sal são muitas, com destaque para o desenvolvimento de toda a Cadeia Produtiva do Petróleo, que engloba, além da indústria do petróleo, os setores a montante, indústria nacional que fornece equipamentos e serviços, indústria naval, a área de pesquisa, de desenvolvimento de novas tecnologias, softwares etc.; e os setores a jusante, que inclui um enorme conjunto de atividades industriais e de prestação de serviços, como a indústria química e petroquímica e os setores industriais que utilizam insumos petroquímicos, tais como fertilizantes, plásticos e outros. Esta expansão setorial pode ser transformada em vetor de desenvolvimento para o país, se forem adotadas algumas diretrizes, entre elas: a proteção à industria nacional, com a maior parte das encomendas dos bens e serviços adquiridos das empresas brasileiras, de forma a fortalecer a indústria a montante; maximizar a agregação de valor ao produto, garantindo a geração de empregos e a expansão da indústria a jusante; uma política de desenvolvimento tecnológico nacional, que beneficie toda a grande cadeia produtiva do setor e as áreas prestadoras de serviços; a maximização das sinergias com os outros setores produtivos, como o caso do agronegócio etc. Enfim, ações do Estado que propiciem a ampliação das sinergias entre os setores produtivos, resultantes da expansão da produção do petróleo. O pré-sal representa ainda uma oportunidade para acelerar a redução da pobreza e das desigualdades regionais no Brasil. Fortalece, também, o papel econômico e geopolítico do Brasil no cenário internacional.

Um profissional experiente num mundo em transformação Flávio Versiani, o mais antigo professor de economia da Universidade de Brasília (UnB) conta, em entrevista para a Revista de Conjuntura do Corecon-DF, sobre a sua trajetória e experiência profissional. O economista fala também sobre o cenário econômico do País, os impactos na industrialização brasileira e sobre o Brasil ser uma potência mundial a médio prazo em razão do seu potencial de produção de alimentos e bioenergia. Conjuntura – Nos conte um pouco da sua trajetória como professor da UnB? Sua produção acadêmica? E outras experiências profissionais? Flávio Versiani – Nos anos setenta, um grupo de jovens economistas, com doutorado recém obtido no exterior, transferiu-se para Brasília e “ocupou” o Departamento de Economia da UnB. Fiz parte desse grupo, junto com Edmar Bacha, Charles Mueller, Francisco Lopes, Ricardo Lima e outros mais. Houve, nesse período, expansão significativa do ensino e da pesquisa em Economia, no País, e o Departamento esteve na vanguarda desse processo. Nosso mestrado foi dos primeiros a serem criados; formou-se aqui o primeiro programa “PET” de Economia do Brasil, no curso de graduação; e o Departamento participou ativamente da criação, então, da

Cláudio Reis/ UnB Agência

Flávio Versiani

Associação de Centros de Pós-Graduação em Economia - ANPEC, que tem tido papel central no intercâmbio entre pesquisadores da área. Foi uma fase movimentada, em que se procurava de certa forma compensar, com o desenvolvimento da análise da economia brasileira e do pensamento crítico na academia, o fechamento que o regime militar impunha à sociedade. Com um interregno de dois anos na direção do IPEA, em Brasília - uma experiência interessante e instrutiva -, e um período equivalente em universidades no exterior, permaneci deste então ligado ao Departamento de Economia da UnB, em tempo integral. Nessas três décadas, é claro, muitas coisas mudaram e evoluíram, na Universidade (outras involuíram). Destaco uma evolução positiva: o interesse crescente demonstrado por nossos estudantes de graduação em participar de atividades de pesquisa e de ensino. Em minha área de pesquisa, por exemplo, História Econômica, tem havido uma grande procura de estudantes em participar dos projetos que coordeno, não só como bolsistas do Programa de Iniciação à Pesquisa, patrocinado pelo CNPq, mas também como voluntários, sem qualquer remuneração, senão a que decorre do gosto da pesquisa e da descoberta. Outro exemplo gratificante é a disposição

julho / setembro / 2009

ENTREVISTA

Revista de

Conjuntura

Flávio Versiani

mostrada por alunos/as em participar do curso de Introdução à Economia, oferecido pelo Departamento, como monitores, assumindo, com entusiasmo e dedicação, várias tarefas auxiliares – e dessa forma contribuindo para aumentar, de forma muito significativa, a eficiência do ensino da disciplina. E contribuindo também, evidentemente, para o aperfeiçoamento de sua formação profissional. Penso, aliás, que a Universidade não responde de forma suficiente a esse interesse e disposição mostrados pelos alunos. Os estudantes frequentemente são vistos como simples objeto passivo do processo de aprendizagem, quando poderiam, com muita vantagem para si próprios e para a Universidade, ser mobilizados para uma participação mais ativa nas atividades de ensino e pesquisa. Seria muito desejável que a administração das áreas acadêmicas desenvolvesse mecanismos para facilitar essa participação. No que toca à administração universitária, tive uma experiência desafiadora: fui, durante quase 15 anos, membro do Conselho Diretor da Fundação Universidade de Brasília. O maior desafio desse colegiado, no período, foi o desenvolvimento de instrumentos de gestão financeira e planejamento apropriados a uma universidade, como a UnB, que cobre a maior parte de seus gastos de manutenção e custeio com recursos próprios, originários da venda de serviços à sociedade e de seu patrimônio imobiliário. Como único economista no Conselho, coube-me, ao longo desse período, colaborar na implantação de uma sistemática de relatórios trimestrais, orçamentário-financeiros e de planejamento,

além de analisar e relatar esses documentos para o Conselho. Foi, ao cabo, uma experiência compensadora, já que foi possível, ao longo desse período, aperfeiçoar um sistema eficaz de acompanhamento, tanto das receitas e gastos da Universidade, como das realizações resultantes desses gastos, em termos das atividadesfim da instituição. Uma importante ferramenta de planejamento e gestão. Conjuntura – A conjuntura atual é de crise. Na sua avaliação quais são os principais impactos na industrialização brasileira atual? Flávio Versiani – A indústria brasileira, depois de ter sido o carro-chefe da economia por um longo período, perdeu impulso nas últimas três décadas: o crescimento anual da indústria de transformação, que havia atingido a média impressionante de quase 9% ao ano, entre 1947 e 1980, caiu verticalmente, descendo abaixo de 1,5%, de 1980 a 2007. Não há consenso quanto à importância relativa dos fatores que contribuíram para provocar essa guinada, mas entre eles ressalta a baixa eficiência produtiva de setores que surgiram e se desenvolveram ao abrigo da concorrência internacional, devido a políticas governamentais protecionistas – como é o caso de grande parte de nossa indústria. Com o processo de abertura da economia, a partir do final dos anos oitenta, esses setores não puderam competir com a produção estrangeira, e perderam mercado. É verdade que, em contrapartida, outros ramos da indústria nacional já atingiram bons níveis de competitividade externa, de que é testemunho o crescimento

Cláudio Reis/ UnB Agência

‘‘

A retomada do crescimento na economia brasileira e mundial, que muitos prevêem para o próximo ano, deverá refletir-se favoravelmente em nossa indústria; mas dificilmente se atingirá um nível alto e sustentado de expansão da produção industrial sem que prossiga o processo de transformação estrutural dessa atividade.

– para importar máquinas e equipamentos, visando a modernização de suas fábricas, e o conseqüente aumento de produtividade e de competitividade. Esse é o melhor caminho: em lugar de seguir reclamando do baixo preço do dólar, e demandar uma improvável ação do governo para reverter tal tendência, como fazem alguns, é bem preferível valer-se do aspecto positivo dessa conjuntura para dar um salto à frente, um salto de produtividade. Na realidade, não há alternativa: é modernizar-se e tornar-se competitivo, ou perecer. Conjuntura – Quais os efeitos da escravidão contemporânea (por dívida) no Brasil na atual conjuntura econômica? A negação dos direitos trabalhistas e sociais interfere na competitividade dos mercados? Flávio Versiani – A escravidão deixou muitas marcas em nossa sociedade, e de certa maneira sobrevive em manifestações contemporâneas – e não apenas sob a forma de trabalhadores forçados a permanecer em propriedades rurais, presos por supostas dívidas com o patrão, como às vezes a imprensa noticia. Em certos casos, relações de trabalho envolvendo trabalhadores de baixa qualificação, e não organizados (como é o caso de empregadas domésticas), mostram aspectos que se aproximam da escravidão: não é raro, por exemplo, que, em regiões do País onde há muito desemprego, jovens empregadas domésticas recebam salário muito abaixo

julho / setembro / 2009

apreciável das exportações de produtos manufaturados, nos últimos anos. Mas a crise atingiu pesadamente esses setores mais competitivos, dada a queda brusca de demanda internacional (como foi o caso de automóveis e aviões), o que contribuiu para a violenta redução da atividade industrial observada em 2008: entre o primeiro trimestre de 2009 e o trimestre correspondente do ano anterior, a produção da indústria de transformação experimentou uma baixa real de quase 13%. A retomada do crescimento na economia brasileira e mundial, que muitos prevêem para o próximo ano, deverá refletir-se favoravelmente em nossa indústria; mas dificilmente se atingirá um nível alto e sustentado de expansão da produção industrial sem que prossiga o processo de transformação estrutural dessa atividade. Ou seja, sem que siga aumentando o peso relativo de empresas e setores que possam competir num mundo globalizado. Uma das chaves dessa competitividade, como vários estudos comprovam, é a capacidade de absorção de novas tecnologias de produção, visando maior produtividade, e de desenvolvimento de novas linhas de produção. Numa palavra, uma busca constante de inovações. Um cenário favorável pode desenhar-se, na situação atual, caso os industriais brasileiros aproveitem a tendência ora observada à valorização do real – que, por um lado, tem efeito negativo, reduzindo os preços da produção estrangeira que concorre com a nacional

do mínimo, ou mesmo não recebam salário algum de seus patrões. O autoritarismo excessivo no trato de empregados – a atitude de “senhor de engenho”, comum em certos meios - é também, pode-se supor, um resquício do tipo de relação prevalecente entre senhores e escravos. São traços culturais negativos, que cumpre extirpar de nossa sociedade. Quanto à relação entre observância de direitos trabalhistas e competitividade, é verdade que consumidores mais conscientizados, especialmente na Europa e na América do Norte, costumam resistir à compra de artigos cuja produção possa ter envolvido, de alguma forma, mau tratamento de trabalhadores, reduzindo a competitividade de tais artigos. Isso deu origem à idéia de uma certificação de origem, atestando que as relações de trabalho são corretas naquela produção, analogamente à certificação ambiental. O que pode, certamente, ter uma influência positiva, induzindo práticas trabalhistas mais justas. Mas é preciso

Revista de

Conjuntura

atentar, também, para o fato de que exigências trabalhistas são, muitas vezes, uma forma disfarçada de protecionismo; nesse caso, são inaceitáveis. Conjuntura – Alguns economistas internacionais projetam o Brasil como uma potência mundial a médio prazo em razão do seu potencial de produção de alimentos e bioenergia (além de petróleo com o présal), o senhor concorda com esse cenário? Flávio Versiani – Sem dúvida, o Brasil foi bem agraciado na “loteria” de distribuição de recursos naturais entre países, no que se refere a terras agricultáveis, o que faz do País um fornecedor importante de produtos alimentares e de álcool, no mercado internacional. E há perspectivas de expansão da produção, pois ainda há terras a serem incorporadas, e têm-se obtido ganhos expressivos de produtividade, inclusive pela atuação da EMBRAPA. Mas há obstáculos do lado da demanda, dados principalmente pelo protecionismo, muito arraigado em vários países que são grandes consumidores – e não apenas países mais desenvolvidos: a resistência da Índia, preocupada em resguardar sua agricultura de pequena escala da concorrência de produtores mais eficientes, foi um dos principais entraves a um acordo, nas últimas negociações da Rodada de Doha. Cabe à diplomacia um papel crucial, nesse aspecto. No caso do álcool, um crescimento expressivo do consumo, a ponto de transformar o produto em commodity de peso no comércio internacional, dependerá também da garantia de um suprimento regular para os consumidores, o que provavelmente demandaria maior difusão geográfica de sua produção. O pré-sal é ainda uma promessa, enquanto não se equacionam os problemas técnicos, e principalmente financeiros, de sua extração. Mas uma promessa plena de perspectivas favoráveis: pode ser um novo bilhete premiado, em nossa história econômica, como o foram o açúcar, no início da colonização, e mais tarde o café. Em suma, o País tem, certamente, grandes possibilidades econômicas, a médio e longo prazo. Mas – como mostra nossa história econômica – transformar bilhetes premiados em crescimento sustentado exige políticas corretas; e mais ainda se quer que os benefícios desse crescimento cheguem a toda a população, e não apenas a uma camada minoritária, como no passado. Também nesse ponto podemos aprender com a História.

Sobre olimpíadas, pré-sal e cisnes negros: desafios e oportunidades para mudança das instituições orçamentárias Paulo Carlos Du Pin Calmon Carlos Leonardo Klein

Possivelmente, o ano de 2009 será lembrado como um dos mais auspiciosos do século. Repleto de boas novas, o calendário deste ano confirmou a presença de vastas reservas de petróleo na camada do pré-sal da costa brasileira, apontou a retomada do nível da atividade econômica e, mais recentemente, registrou a escolha do Rio de Janeiro como a sede da olimpíada de 2016. Na mesma proporção da importância desses fatos, surge uma desconfiança a respeito dos seus reais desdobramentos. Mais especificamente, há dúvidas profundas sobre a capacidade do governo em capitalizar adequadamente esses ativos. Há incertezas quanto ao retorno dos investimentos necessários à exploração das novas riquezas, e quanto à trajetória futura das contas públicas, já estremecidas pela política fiscal anticíclica. Analogamente, há quem duvide da oportunidade e da conveniência de realizar um evento de porte global, como é o caso dos Jogos Olímpicos. Tal cepticismo, todavia, não se baseia apenas em agouro. De fato, boa parte dessas preocupações se justifica em algumas das páginas recentes da história do País, manchadas por diversos escândalos envolvendo incompetência, desperdícios e desvios na destinação dos recursos públicos.

No fundo, o que está sendo realmente questionado são as bases institucionais pelas quais se operam as políticas públicas no País. No âmago dessa questão, desafiase a capacidade de governança das finanças públicas. O problema é que, embora não seja novo esse debate continua a avançar de forma muito fragmentada, e em arenas quase desconexas. De um lado, prevalece a perspectiva que privilegia análises sobre o impacto das contas públicas na política macroeconômica. Em paralelo, discutem-se as condicionantes da produtividade do gasto público e os efeitos distributivos das finanças governamentais. Por fim, há ainda uma terceira vertente importante – e que tem crescido muito nos últimos anos – fundada na demanda por maior transparência e participação sistemática da sociedade nas escolhas orçamentárias. A conseqüência mais clara desse fracionamento equivocado da questão é o retardamento de sua compreensão. É embaraçoso perceber como dificuldades de consciêncitização dos problemas nacionais impedem o aproveitamento de oportunidades de transformação institucional, tão necessárias e raras em nações em desenvolvimento. Diante disso, o principal propósito deste texto é resgatar certas conexões inalienáveis a esse

julho / setembro / 2009

ARTIGO

debate. Em primeiro lugar, argumenta-se que essas três perspectivas precisam ser integradas para que se compreenda melhor seu objeto de análise. Por exemplo, não parece razoável estabelecer uma trajetória sustentável para a dívida pública sem que se considerem os aspectos relacionados ao impacto do gasto público ou à governança democrática. Na verdade, o eixo estruturador do debate sobre gasto público deveria ser a adequação das instituições orçamentárias existentes e não as dimensões específicas da gestão das finanças públicas. Um segundo ponto, talvez mais importante, diz respeito à inadequação das instituições orçamentárias brasileiras e sobre as dificuldades de modificá-las. Como conseqüência, diante da necessidade de mudanças, a

‘‘

O conjunto de instituições que regem as decisões sobre finanças públicas contituem as ‘regras do jogo orçamentário’. Ela orienta a interação estratégica entre inúmeros atores, dentro e fora do governo, da qual resulta um determinado nível e perfil das receitas e despesas do governo. Nesse sentido, ela condiciona as relações econômicas, sociais e políticas entre atores envolvidos nas políticas públicas.

‘‘

Revista de

Conjuntura

tendência natural é a realização de ajustes meramente pontuais, mantendo-se estáveis as bases institucionais existentes. A continuidade dessa estratégia de ajuste se constitui em grave erro. É necessário e urgente, apesar de todos os obstáculos, repensar e transformar as instituições que moldam a infraestrutura orçamentária do País. Avaliando as instituições orçamentárias Ao longo da história, cidades, feudos, impérios e democracias estabeleceram instituições para lidarem com questões relacionadas às finanças públicas. Essas instituições têm um papel importante na história desses estados. Como bem afirmou Joseph Schumpeter, O espírito de um povo, seu nível cultural, sua estrutura social, o resultado das suas políticas – tudo isso e muito mais está refletido em sua história fiscal, desnudada de todas as frases. Aquele que consegue ouvir sua mensagem é também capaz de discernir, com maior clareza, os trovões da história.1 O conjunto de instituições que regem as decisões sobre finanças públicas contituem as “regras do jogo orçamentário”. Ela orienta a interação estratégica entre inúmeros atores, dentro e fora do governo, da qual resulta um determinado nível e perfil das receitas e despesas do governo. Nesse sentido, ela condiciona as relações econômicas, sociais e políticas entre atores envolvidos nas políticas públicas. As regras do jogo orçamentário podem ter tanto um caráter formal, como leis, decretos e outras normas expressamente estabelecidas, como podem ser também de natureza informal, estabelecendo crenças, valores e prinícipios para interpretar e implementar as regras formais.2 Essa densa rede de normas formais e informais estabelece a infraestrutura institucional subjacente ao processo decisório que determina a alocação de recursos públicos no País. Vale destacar que ela envolve e influencia cada uma das fases do ciclo de alocação de recursos: a formulação, a implementação, a avaliação e o controle do orçamento.

SCHUMPETER, J.A. 1918. The crisis of the tax state. In: SWEDBERG R.A. (Ed.) Joseph A. Schumpeter: the economics and sociology of capitalism. Princeton, NJ: Princeton University Press. 1991.

NORTH, D.C at alli. Violence and social orders: a conceptual framework for interpreting recorded human history. Cambridge: Cambridge University Press, 2009.

Um dos mais interessantes aspectos do campo de estudos orçamentários e da história fiscal situa-se em 3

‘‘

As transformações no setor público e nas políticas públicas

‘‘

Há uma rápida expansão do setor público, com um aumento considerável do número de organizações e de pessoas. Esse ponto é importante e gera alguma confusão. Embora a parcela do setor público no PIB possa oscilar, em termos absolutos, o setor público cresce de forma consistente ao longo das últimas décadas.

analisar como um país acomoda os conflitos existentes entre esses critérios, adaptando-os às transformações políticas e sociais. Ao longo das últimas décadas, essas transformações vêm se acelerando, especialmente no contexto brasileiro. Três mudanças importantes merecem ser destacadas. Primeiramente, há uma rápida expansão do setor público, com um aumento considerável do número de organizações e de pessoas. Esse ponto é importante e gera alguma confusão. Embora a parcela do setor público no PIB possa oscilar, em termos absolutos, o setor público cresce de forma consistente ao longo das últimas décadas. Além de maior, o setor público se tornou mais complexo. O equilíbrio vertical (entre os três poderes) e horizontal (entre diferentes unidades da federação) se tornou consideravelmente instável. Há hoje fronteiras difusas delimitando competências e autoridade. Além disso, novos atores passaram a ter grande influência nas

MUSGRAVE, R.A. Teoria das finanças públicas. São Paulo: Editora Atlas, 1973.

julho / setembro / 2009

A infraestrutura orçamentária pode ser avaliada de diferentes formas. Talvez a maneira mais simples e didática seja uma analogia com as “três funções” propostas por Richard Musgrave3: a função alocativa, a função estabilizadora e a função distributiva. A essas três funções podemos acrescentar mais duas: a função regulatória e a função legitimadora. A existência de 3+2 critérios avaliativos permite formular uma série de questões interessantes como, por exemplo: • Em que medida as instituições orçamentárias existentes promovem uma melhor seleção e análise de programas e projetos, fomentando a eficiência alocativa, o crescimento e o aumento da produtividade? • Até que ponto a infraestrutura orçamentária estimula a efetividade e sustentação das iniciativas voltadas para redução das disparidades de riqueza, renda e oportunidades e a promoção da justiça distributiva no País? • Em que medida o processo orçamentário contribui para uma política fiscal consistente com o objetivo de estabilidade macroeconômica? • Em que proporção as regras do jogo orçamentário regulam e fomentam a comunicação, a coordenação e a cooperação necessárias à sinergia entre agentes econômicos, públicos e privados? • Até onde o processo decisório sobre as fontes de financiamento e destinação dos gastos públicos contribui para a governança democrática do País? Não raro, propostas de mudanças geram intensos conflitos entre esses cinco critérios. Por exemplo, mudanças nas metas fiscais com o fito de assegurar a estabilidade macroeconômica podem impactar negativamente nas políticas voltadas para promoção da justiça distributiva, como da mesma forma que o afã de reduzir o oportunismo e regular as relações econômicas entre diferentes atores, dentro e fora do governo, pode criar distorções alocativas importantes.

‘‘

A inadequação da infraestrutura institucional existente

Em relação à sustentação de uma trajetória consistente da dívida pública, há um sistema de metas fiscais razoavelmente funcional, mas que carece de credibilidade em função da ausência de instrumentos que permitam firmar acordos intertemporais críveis e estabelecer uma programação orçamentária de médio prazo que seja consistente.

‘‘

Revista de

Conjuntura

decisões de políticas públicas, muitas vezes com poder de veto. Considere, por exemplo, a crescente influência de grupos sociais organizados e de entidades internacionais nas decisões sobre políticas públicas no País. Uma terceira mudança importante ocorre no âmbito das políticas públicas. Além de grande e complexo, o governo passou a formular políticas públicas que possuem um alto grau de complexidade. As políticas passaram a ser gerenciadas de forma transversal, envolvendo um grande número de atores dentro e fora do governo, e multifuncionais, ou seja, a buscar vários objetivos simultaneamente. Formular, gerir e avaliar políticas públicas tem se tornado tarefa muito mais complexa. Nesse novo contexto, cabe indagar: como as regras do jogo orçamentário se adéquam a essa nova situação? Seriam elas apropriadas ao enfrentamento dos desafios decorrentes das boas notícias surgidas ao longo desses últimos meses?

No caso brasileiro, o equilíbrio do jogo orçamentário é estabelecido a partir de regras fundamentadas em quatro pilares: (i) A Lei 4.320, de 1964, que estabeleceu normas gerais para o orçamento e controle da União, Estados e Municípios; (ii) a Constituição de 1988 que estabeleceu a tríade da programação orçamentária LDO, LOA e PPA e as bases do controle interno e, (iii) a Lei Complementar nº 101 (LRF) de 2000 e (iv) um conjunto de normas, orientações e interpretações estabelecidas pelas organizações inseridas na “função controle” do governo (TCU, CGU, MP etc). Como se percebe, a infraestrutura orçamentária do País é estabelecida de maneira fragmentada, através de diferentes marcos legais que foram sendo concebidos ao longo dos últimos 50 anos. É interessante notar que esse processo de mudança institucional vai ocorrendo “em camadas”, ou seja, novas regras e normas vão se sobrepondo ao longo do tempo, mas as normas antigas são mantidas. O resultado é um conjunto de normas e princípios diversos e, muitas vezes, incompatíveis entre si. Embora essa não seja a ocasião para realizar uma avaliação das instituições orçamentárias, com base nos critérios avaliativos propostos anteriormente, verificase que há espaço considerável para aperfeiçoamentos. Do ponto de vista da promoção da eficiência alocativa e da efetividade distributiva, há lacunas importantes, como por exemplo, a ausência de práticas avaliativas institucionalizadas, que permitam aferir adequadamente a gestão e o impacto dos programas governamentais, estimulando o aprendizado. Em relação à sustentação de uma trajetória consistente da dívida pública, há um sistema de metas fiscais razoavelmente funcional, mas que carece de credibilidade em função da ausência de instrumentos que permitam firmar acordos intertemporais críveis e estabelecer uma programação orçamentária de médio prazo que seja consistente. Já o marco regulatório hoje existente, é impreciso, instável e, muitas vezes, predatório. Há uma superdosagem de controle em determinadas áreas, submetendo programas e projetos a um sistema de múltiplas chibatas, onde diferentes reguladores atuam

Se há consenso sobre a inadequação da infraestrutura orçamentária existente, porque não se estabelece um novo marco institucional para o processo orçamentário brasileiro? Se o país teve relativo sucesso na instalação de um novo regime monetário no país, inclusive com a instalação do regime de metas inflacionárias, por que não estrutura um novo conjunto de instituições para lidar com o regime orçamentário? O que está faltando? Essas perguntas são importantes. Há vários fatores que obstacularizam essas mudanças. a) O efeito “Torre de Babel” ou a ausência de uma comunidade epistêmica homogênea. Ao contrário do que ocorre com a política monetária, participam dos debates sobre política orçamentária profissionais com diferentes formações, diferentes retóricas e diferentes referenciais teóricos. Economistas que trabalham com questões fiscais e instituições têm que compartilhar suas idéias com contadores, administradores, especialistas em direito público e cientistas políticos de diferentes orientações conceituais e filosóficas. As propostas sobre orçamento acabam formando um mosaico disforme de

Em função de tais dificuldades e diante dos novos desafios que surgem, a tendência é a manutenção da

‘‘

As dificuldades de mudança

idéias, quase sempre incompatíveis entre si e dificultam a formação de consenso sobre o tema. b) As dificuldades na percepção dos benefícios das mudanças. Os efeitos de alterações nas instituições orçamentárias podem gerar ganhos de produtividade no setor público, maior transparência, marcos regulatórios claros e redução de incerteza na relação entre atores dentro e fora do governo. Esses efeitos têm o potencial de gerar ganhadores e perdedores e, se são difíceis de serem mensurados, podem resultar na falta de apoio ou mesmo em resistências às mudanças. c) Os altos custos transacionais das mudanças nas regras do jogo orçamentário. A área orçamentária é marcada por regras de “alta densidade” e grande interrelação técnica com outras normas e princípios. Há também altos custos de instalação e sérios problemas de ação coletiva, visto que essas mudanças afetam diferentes entidades dentro e fora do setor público.

julho / setembro / 2009

simultaneamente sobre as mesmas dimensões operacionais do programa. Por outor lado, há pouca ênfase na avaliação da performace ou na análise de resultados e impactos. Esse modelo regulatório gera custos transacionais altíssimos e obstaculariza a inovação e o empreendedorismo nas políticas públicas. Finalmente, quanto à governança democrática, é notória a escassez de mecanismos que permitam o controle social, bem como é inegável a carência de arenas decisórias estruturadas para permitir a efetiva participação popular. É importante ressaltar que ao apontar espaços de aperfeiçoamento não significa negar a importância dos avanços ocorridos no passado. Muito pelo contrário. Desde a Lei nº 4.320 foram feitos avanços importantes, os quais devem ser valorizados e reconhecidos. A crítica aqui formulada se origina da percepção de que as regras do jogo orçamentário hoje existente não atendem adequadamente aos cinco critérios acima mencionados. Esse parece ser hoje o consenso entre especialistas, analistas e gestores.

infraestrutura orçamentária básica inalterada e realizar mudanças localizadas e específicas, perpetuando um processo de transformação em camadas. Grande parte das iniciativas hoje em discussão aponta nessa direção. Em um primeiro momento, essa parece ser uma solução cômoda: emendar pontualmente o modelo atual e manter a essência da infraestrutura orçamentária existente. Não obstante, essa estratégia incremental poderá se constituir em grave erro, na medida em que adia reformas promissoras ao desenvolvimento nacional. O ataque dos cisnes negros Robert Skidelsky, o mais famoso biógrafo de Keynes, em debate promovido pelo jornal inglês “The Guardian” procurou responder a pergunta da rainha Elizabeth sobre o recente colapso do sistema financeiro

‘‘

Os investimentos requeridos serão grandes, complexos e envolverão políticas públicas a serem formuladas e implementadas transversalmente e com foco multidimensional. Há problemas de ação coletiva importantes a serem superados que demandarão grande esforço para gerar cooperação, coordenação e comunicação entre os atores envolvidos.

Conjuntura Revista de

‘‘

internacional: “Como ninguém previu o surgimento dessa crise?”. Com bom humor e um certo tom de picardia, Skidelsky propõe um diálogo fictício entre a rainha e seu conselheiro para assunto econômicos. Nesse diálogo, o conselheiro econômico afirmava que “não havia espaço para tais eventos em nossos modelos econômicos e, consequentemente, o que não podemos modelar, não irá acontecer”. Diante dessa resposta a rainha indaga: “Mas como isso veio a ocorrer?“. O conselheiro respondeu, um tanto envergonhado, que “cisnes negros, sempre em formação, têm a péssima prática de atacar sistematicamente nossos modelos e crenças sobre o funcionamento da economia.”4 Obviamente, Skidelsky se referia ao argumento apresentado no livro de Nassim Taleb,“A lógica do cisne negro: o impacto do altamente improvável”5, e a análise sobre os princípios de causalidade e inferência feita por Hume, Mill e Popper. Há semelhanças entre a análise de Taleb e de Keynes, e Skidelsky percebeu isso com clareza. Em função disso, Skidelsky desafia os economistas a “construir modelos que sejam robustos o suficiente para resistir ataques dos cisnes negros”. A olimpíada e as descobertas no pré-sal são excelentes notícias para o País. Mas embora os nossos modelos de gestão macroeconômica e de investimentos, assim como o conjunto de instituições orçamentárias hoje existentes não tenham espaço para previsão desses riscos, eles são reais e importantes. Os investimentos requeridos serão grandes, complexos e envolverão políticas públicas a serem formuladas e implementadas transversalmente e com foco multidimensional. Há problemas de ação coletiva importantes a serem superados que demandarão grande esforço para gerar cooperação, coordenação e comunicação entre os atores envolvidos. Há riscos externos também, em função de mudanças no cenário econômico e político internacional. O desafio agora é estabelecer modelos de análise e gestão de políticas e programas que sejam, entre

O vídeo da apresentação de Robert Skidelsky está disponível no site http://www.guardian.co.uk/commentisfree/video/2009/feb/26/robertskidelsky-capitalism-crisis em 01/10/2009

TALEB, N.N. A lógica do cisne negro: o impacto do altamente improvável. Rio de janeiro: Editora Best Seller, 2009.

e municipal, e estabelecimento de “regimes simplificados” de execução e prestação de contas. • Integração dos instrumentos de acompanhamento e gestão de informação, classificações, sistemas e procedimentos técnicos. A divisão entre planejamento, orçamento, contabilidade e controle é um obstáculo importante para a programação orçamentária. A heterogeneidade das práticas entre entes federativos precisa ser reduzida. • Mudança no modelo regulatório das finanças públicas com melhor coordenação entre as agências envolvidas e consolidação das ações fiscalizatórias. A presença de multiprincipais e múltiplas chibatas da forma como se apresenta no País viola grande parte das lições sobre incentivos e efetividade da regulação. • Estabelecimento de uma agência independente para fixação de normas orçamentárias e de certificação de pessoas e de sistemas no setor público, especialmente no âmbito dos investimentos públicos. Nesse sentido, há muito a ser aprendido com os sistemas de certificação já existentes na área de investimentos privados. • Apoiar iniciativas para o estabelecimento do mercado de títulos públicos estaduais e municipais para financiamento de investimentos de infraestrutura, com normas que privilegiem a transparência e a aprovação da emissão de títulos a partir de plebiscitos. • Estabelecer normas de conduta precisas para todas as entidades prestadoras de serviço aos governos, estabelecendo isonomia com as entidades públicas no que se refere à transparência, prestação de contas e compromisso com o interesse público. • Fortalecer a transparência das contas públicas, determinando a divulgação imediata e detalhada pela Internet de todos os gastos acima de R$ 25 mil reais. • Dar ampla transparência, inclusive disponibilizando pela Internet, de todos os convênios, contratos e outros arranjos que impliquem em venda de patrimônio ou transferência de recursos entre entidades federativas e em pagamentos para o setor privado.

Carlos Leonardo Klein Paulo Carlos Du Pin Calmon Economista pela Universidade de Brasília, mestre em Economia - Vanderbilt University e doutor em Políticas Públicas - University of Texas at Austin.

julho / setembro / 2009

outras coisas, capazes de resistir aos inevitáveis ataques dos cisnes negros. Assim como os investimentos preconizados na olimpíada e no pré-sal poderão gerar benefícios duradouros para a infraestrutura física do País, metamorfoses na infraestrutura institucional e, mais especificamente, nas instituições orçamentárias,tendem a ser o mais importante dos legados a ser deixado para as gerações futuras. Portanto, a medida do sucesso da olimpíada de 2016 talvez não seja o número de medalhas conquistadas pela delegação brasileira, e nem mesmo a quantidade de turistas visitando nosso País, mas sim as transformações duradouras e necessárias às instituições que regem o jogo orçamentário. Essa pode ser a “janela de oportunidade” para que essas mudanças, tão difíceis de ocorrer, possam ser finalmente implementadas. Embora o objetivo desse artigo seja tão somente refletir sobre a necessidade e a urgência de mudanças nas instituições orçamentárias, e se creia que essas sugestões devam ser construídas a partir de um processo de reflexão coletiva, cabe apontar, mesmo correndo o risco da superficialidade, algumas medidas e caminhos como sugestão: • Promover, de forma integrada, o debate sobre aspectos macroeconômicos e microeconômicos do setor público. • Incentivar a simplificação de normas e procedimentos orçamentários. • Implementar instrumentos que permitam a contratação de resultados e a flexibilização do controle dos gastos. • Incentivar o desenvolvimento de instrumentos que favoreçam a aferição de desempenho e não o controle administrativo ou de insumos. Há iniciativas já em andamento no setor público brasileiro nessa direção que precisam ser sustentadas e disseminadas. • Incentivar a implementação de sistemas avaliativos que gerem informações úteis e que possam subsidiar o processo decisório referente às políticas públicas, especialmente o processo orçamentário. • Estabelecer um novo quadro de referência para a programação de médio prazo, melhor integrado ao orçamento e que dê credibilidade e transparência aos acordos intertemporais, especialmente na área de investimentos estratégicos. • Reconhecimento da heterogeneidade das organizações no setor público, inclusive no âmbito estadual

ARTIGO Opção por crescer menos Raul Wagner dos Reis Velloso

Desde a promulgação da Constituição de 1988 o Brasil vem pondo em prática um modelo fiscal que visa à expansão e sustentação da demanda agregada oriunda de certos segmentos, com base em gastos diretos de pessoal e transferências do orçamento da União. Trata-se dos segmentos contemplados exatamente pelos itens de maior peso no gasto: previdência, pessoal e assistência social, e correspondendo basicamente a funcionários públicos, aposentados e pensionistas, além de beneficiários de programas de transferências de renda, onde os gastos se destinam basicamente a

consumo. Juntando a esses os gastos com assistência médica e saúde pública, além das demais despesas correntes, onde os gastos têm crescido um pouco menos, chega-se à parcela majoritária de 95% do orçamento público ou 16,3% do PIB (2008). Com exceção de anos de crise aguda, e conforme atesta o gráfico 1, essa parcela vem crescendo sistematicamente acima do PIB há vários anos, cabendo notar que há bem pouco tempo, em dezembro de 2003, ela representava bem menos – 14,8% do PIB, ou seja, cerca de 1,5 ponto percentual do PIB (ou R$ 43 bilhões) a menos do que atualmente.

Gráfico 1 Tx.Cresc.% Real da Desp.Não Fin.Corrente da União e do PIB (ult.12 meses), dez03 a ago09

Revista de

Conjuntura

‘‘

Diante de juros reais tão altos, a economia crescia pouco. Os superávits fiscais primários aumentavam pelo esforço de aumento da arrecadação e pela forte contenção dos investimentos, mas eram insuficientes para contrabalançar o efeito expansionista sobre a razão dívida/PIB de juros reais altos, câmbio alto e crescimento baixo do PIB. Isso tudo contribuía, além do mais, para reduzir os investimentos privados e a capacidade de crescimento da economia brasileira.

‘‘

subia mais que o PIB) e pela forte contenção dos investimentos, mas eram insuficientes para contrabalançar o efeito expansionista sobre a razão dívida/PIB de juros reais altos, câmbio alto e crescimento baixo do PIB (cerca de 2,3% ao ano, em média). Isso tudo contribuía, além do mais, para reduzir os investimentos privados e a capacidade de crescimento da economia brasileira. Mantidas essas condições, a principal saída imaginável era “dobrar a aposta” na mesma política de aumento de superávits, mas agora revertendo a velha política de aumento dos gastos correntes, em face do virtual esgotamento das vias tradicionais do esforço de ajuste – aumento da arrecadação e corte de investimentos. Só que o esforço de ajuste teria de ser de tal ordem, que logo passasse a viabilizar a redução da razão dívida/PIB, quebrando o círculo vicioso em vigor, antes que uma nova crise se abatesse sobre o País e pusesse tudo por terra.

julho / setembro / 2009

A outra preocupação relevante das autoridades federais tem sido o combate à inflação. Investimento e crescimento da economia passaram a ser variáveis que se determinam endogenamente. Resumidamente, com o advento do bem sucedido Plano Real (1994-1995), o Brasil se livrou da inflação crônica, e, em 1999, a taxa de câmbio passou a flutuar sem repique da inflação endêmica. Por essa altura, o País começava a gerar superávits fiscais elevados, inclusive nas administrações estaduais e municipais, mediante a aplicação, pelo Tesouro Nacional, de uma pesada camisa-de-força financeira sobre esses entes. Na União, com exceção dos momentos de crise aguda, a geração desses superávits se deu sem prejudicar a implementação do modelo acima descrito. Nessas crises (como em 1998-1999 e 2002-2003), o governo não apenas buscava aumentar a arrecadação, mas também fazia uma contenção especial dos gastos em geral. Fora desses momentos, contudo, o ajuste fiscal vem sendo feito basicamente pelo aumento da arrecadação, em primeiro lugar, e pela contenção dos investimentos, em segundo. Em que pese os resultados favoráveis associados à primeira fase pós Plano Real, por volta de 2002 a política macroeconômica se situava diante de um impasse complicado, pois a combinação de um mundo cheio de crises (especialmente nos países emergentes) com certas condições macroeconômicas ainda precárias faziam com que a razão dívida/PIB viesse subindo sistematicamente desde 1996, mesmo na presença de superávits fiscais relativamente elevados. Que condições eram essas? Por um lado, as reservas internacionais eram baixas e era alto o peso da parcela externa na dívida pública. Diante de crises, havia fuga de capitais, aumento das taxas de risco (Risco-Brasil) e da taxa de câmbio, e finalmente subida da taxa Selic para combater a inflação resultante. Em conseqüência, subia a dívida pública. Isso ocorria tanto pelo aumento da taxa de câmbio como da taxa Selic, já que esta era o principal componente do custo real implícito da dívida pública líquida global, custo esse que, por volta de 2000, se situava ao redor de 11% ao ano acima do IPCA, um dos maiores do mundo. Diante de juros reais tão altos, a economia crescia pouco. Os superávits fiscais primários aumentavam pelo esforço de aumento da arrecadação (que inclusive

Lidar com esses problemas na transição entre o segundo governo FHC e o primeiro governo Lula (20022003) era algo obviamente muito complexo, pois, dado o impasse, o temor era de que o novo governo preferisse tratar do assunto por caminhos heterodoxos. Nessas condições, acabou estourando nova crise, com fuga de capitais e a repetição de todos os efeitos nocivos à economia das crises anteriores. Diante de mais uma crise aguda, o novo governo seguiu estratégia semelhante à de 1998-1999 num primeiro momento, sem mexer no sistema de metas de inflação. Nesse ano, enquanto a receita líquida da União crescia 12,3%, em termos nominais, os gastos com outros custeios e capital caíram 13,3%, enquanto os com pessoal cresciam à taxa de 6,7%, bem abaixo da receita. Já o item mais rígido, benefícios do INSS, cresceu nada menos do que 21,7%. Ao final, o total dos gastos cresceu 10,8%, taxa essa que, de

‘‘ Conjuntura Revista de

‘‘

A liquidez mundial passou a se expandir consideravelmente, aumentando fortemente os movimentos de capitais, sob várias modalidades, particularmente para o Brasil. Em conseqüência, as taxas de risco passaram a cair, o mesmo sucedendo com as taxas de câmbio e as taxas de juros, expandindo-se o crédito interno e os prazos de financiamento.

qualquer forma, se situava ainda abaixo do crescimento da receita. Mas como o impasse macroeconômico continuava vivo, surgiu a dúvida sobre o passo seguinte a ser dado pelo governo: adotar-se-ia finalmente uma política de contenção dos gastos correntes? Na prática, o governo Lula acabou não precisando enfrentar essa difícil questão do ponto de vista político, porque o cenário externo passou a melhorar consideravelmente, diante da exacerbação da curiosa sinergia sino-americana, em que os chineses (sem falar nos habitantes de outros países asiáticos, como o Japão, ou da Europa, como a Alemanha) poupavam muito, enquanto os americanos consumiam ao máximo. Isso levou a um maior crescimento do comércio mundial e a um forte choque externo favorável para o Brasil, mediante a disparada dos preços de nossas commodities de exportação, que, em várias seqüências de subidas, alcançaram níveis historicamente muito elevados até um pouco antes da crise de 2008. A liquidez mundial passou a se expandir consideravelmente, aumentando fortemente os movimentos de capitais, sob várias modalidades, particularmente para o Brasil. Em conseqüência, as taxas de risco passaram a cair, o mesmo sucedendo com as taxas de câmbio e as taxas de juros, expandindo-se o crédito interno e os prazos de financiamento. Subiram aceleradamente as reservas internacionais, e a dívida externa pública não apenas zerou, como hoje se transformou em crédito líquido. Ao lado disso, as importações de bens de capital e os investimentos privados subiram bastante. Os investimentos públicos também subiram porque, mesmo se mantendo a política de geração de altos superávits fiscais, a arrecadação de tributos passou, sob a influência do boom mundial, a crescer até acima do próprio crescimento da economia (veja gráfico 2). Ao final, a fase 2002-2008 acabou testemunhando uma expressiva redução da razão dívida/PIB, graças, ainda, a maiores taxas de crescimento da economia, quebrando-se o círculo vicioso sem mudar a política de gastos. Do pico observado pela razão dívida/PIB em setembro de 2002 (52,9% do PIB) ao nível mais baixo observado recentemente, em novembro de 2008, quando chegou a 37,7% do PIB, após vários meses de queda contínua, o indicador básico do grau de solvência pública do País caiu sistematicamente na recente fase de bonança externa.

‘‘

Antes de a crise atual estourar por aqui, em decorrência da chamada bolha imobiliária, o Brasil parecia ter encaminhado, num grau bastante satisfatório, o equacionamento do problema macroeconômico básico dos anos precedentes, o de insolvência pública, e sem precisar abrir mão do modelo de expansão dos gastos correntes

‘‘

que cresciam em conjunto), produzir um excesso de demanda sobre a produção doméstica em montante capaz de gerar pressões inflacionárias acima do tolerável pela política de metas de inflação, além de uma piora nas contas externas. No tocante aos gastos da União, quando medidos, por exemplo, para os últimos dozes meses, no período de dezembro de 2003 a outubro de 2007, as despesas correntes totais (que representavam cerca de 95% do gasto total no final do ano passado) subiram à taxa média anualizada de 14,4%, o que revela expressivo crescimento real (já que a variação média anual do IPCA, medido nos últimos doze meses, entre esses mesmos meses, se situou em 5,5%). Subindo a Selic, cairiam, em seguida, tanto a taxa de crescimento do consumo como, e especialmente, dos investimentos privados, demonstrando que um teto de crescimento da economia havia sido atingido naquela altura, mesmo sem os efeitos da crise do mercado

julho / setembro / 2009

Em resumo, antes de a crise atual estourar por aqui, em decorrência da chamada bolha imobiliária, o Brasil parecia ter encaminhado, num grau bastante satisfatório, o equacionamento do problema macroeconômico básico dos anos precedentes, o de insolvência pública, e sem precisar abrir mão do modelo de expansão dos gastos correntes acima referido. Por trás, o PIB potencial crescia a taxa entre 4,5 e 5% ao ano, mesmo sem existir um esforço maior direcionado para a remoção de entraves que impediam uma retomada mais firme dos investimentos. Só que, em contraste com o que se passava à época em que abundavam crises oriundas de países emergentes (quando a Selic subia para fazer face a pressões inflacionárias oriundas de choques cambiais, mas não por excesso de demanda), o Banco Central acabou tendo, entre 2007 e 2008, de subir a taxa básica de juros, por conta da constatação de excesso de demanda agregada sobre a produção doméstica, brecando a escalada ascendente da economia. Isso se deu mesmo com a razão dívida/PIB em processo de declínio (o que reduz o risco-Brasil e aumenta o ingresso de dólares no País, levando à apreciação da taxa de câmbio), e mesmo com a taxa de câmbio em forte queda, por esse e por outros motivos (o que ameniza as pressões inflacionárias). E foi exatamente o que sucedeu a partir da reunião do COPOM de 17.10.07, quando, interrompendo longo período de queda contínua da Selic, o BC, diante de expectativas inflacionárias desfavoráveis, resolveu mantê-la constante em 11,25%, situação que não se alterou até a reunião de 5.03.08. A partir daí, a Selic aumentou em todas as reuniões que se seguiram, até a de 10.09.08, quando chegou à marca de 13,75%, e ficou constante nesse nível até a reunião de 10.12.08. Enquanto isso, a taxa de câmbio se reduzia de R$ 1,81 (17.10.07) para o ponto mínimo de R$ 1,56, em 30.07.08. A Selic teve de subir porque, diante de uma capacidade de produção agregada que tem crescido relativamente pouco desde os anos setenta (em vista de baixas e declinantes taxas de investimento), os gastos públicos não financeiros vinham subindo a taxas excessivas há muito tempo, como se exemplificou para o período contido no gráfico 1. E esse tempo era suficientemente longo para, em conjunto com a expansão dos gastos privados (tanto de consumo como de investimento,

imobiliário americano, e a despeito de se saber que a trajetória da razão dívida/PIB tenderia a continuar declinante (ou seja, que a estratégia de equacionamento progressivo do risco de insolvência pública poderia seguir inalterada). Claro estava, então, que a taxa de crescimento do PIB no terceiro trimestre de 2008 não se repetiria nos trimestres seguintes, mesmo sem a crise. Essa taxa era de 1,3% ante o trimestre precedente ou 5,4% em termos anualizados. O PIB do terceiro trimestre de 2008 registrava, em adição, crescimento real de 6,7% em relação ao do terceiro trimestre de 2007, taxas essas todas acima da média mundial, de 4,5% ao ano, observada em 2008. Por trás de tudo, mais uma vez o governo havia deixado de emitir qualquer sinal de que mudaria a política de expansão de gastos correntes que, com exceção

de momentos de crise aguda, vigorava há muitos anos. Nesses termos, fazia-se a opção por o PIB crescer menos, em vez de pagar o preço político de mudar o modelo de expansão dos gastos públicos correntes. A partir de novembro de 2008 fizeram-se sentir os efeitos da crise internacional sobre o Brasil, crise essa de natureza completamente diversa em relação às anteriores. Em vez de enfrentar pressões inflacionárias decorrentes de um novo choque cambial, mas diante da queda da demanda externa e da contração do crédito tanto externo como interno que se seguiu, e a exemplo do que sucedeu em outros países, houve drástica desabada da produção industrial, tendo o valor absoluto das taxas negativas, nas comparações mês contra o mesmo mês do ano precedente, se situado nos maiores níveis observados desde os anos noventa.1 Dessa forma, mesmo tendo a taxa de câmbio subido de forma

Gráfico 2 Tx.Cresc.% Real da Rec. Liq. da União, do Ind.de Prod. Indl. e do PIB (ult.12 meses), dez03 a ago09

Revista de

Conjuntura

(Obs. A série relativa à produção industrial termina em julho de 2009).

Confronte-se, a propósito, a queda de 15,8% do índice de produção industrial do IBGE, em dezembro de 2008, contra idêntico mesmo do ano precedente, com a segunda maior queda na série contemplando o período de 1992 a 2009, de 11,9%, em agosto de 1992.

julho / setembro / 2009

Gráfico 3 Tx.Cresc.% Real da Rec. Liq. da União e da Desp. Não Financ. Corrente da União (ult.12 meses), dez03 a ago09

significativa logo no início da crise, eventuais pressões inflacionárias se dissiparam rapidamente dentro do quadro recessivo que se formou. Em conseqüência, e também sob o impacto das desonerações fiscais aprovadas pelo governo para o setor automobilístico e outros, houve forte queda também da arrecadação de impostos (ver gráfico 2). Como se vê, para os últimos doze meses terminados em julho último e a partir do final do ano passado, a taxa de crescimento da receita líquida real da União (com base no deflator implícito do PIB), que, desde dezembro de 2003, crescia sistematicamente tanto acima do índice de produção industrial como do PIB, passa, então, a cair. Até julho último, essa queda fica abaixo da queda do índice de produção industrial (-2,8 contra -8,0% deste), mas é bem mais forte do que a queda da taxa de crescimento do PIB real (taxa essa que ficou em 0,5% nos últimos doze meses terminados em julho). Registra-se que, em agosto, a taxa de crescimento da arrecadação cai mais um pouco (de -2,8 para -3,1%), na esteira da nova queda da taxa relativa ao PIB real (estimada de 0,5 para 0,0%). Em síntese, depois de vários anos se situando tanto acima da taxa de crescimento da produção industrial como da taxa relativa ao PIB, a

taxa de crescimento da receita líquida real da União passou, após a crise, a se situar entre aquelas duas. Na reação à crise, além de o BC ativar a política monetária, seja pela redução da taxa Selic (que caiu de 13,75 para 12,75% na reunião de 21.01.09, e continuou caindo até atingir 8,75% na reunião de 22.07.09), seja pela liberação de depósitos compulsórios, entre outras medidas de alívio monetário, o governo resolveu determinar aos bancos oficiais que expandissem suas operações de crédito, para tentar compensar o encolhimento que vinha ocorrendo no âmbito das instituições financeiras privadas. Além disso, decidiu também atuar no lado fiscal, aumentando especialmente os gastos correntes. Isso pode ser discutido com a ajuda do gráfico3. Como se vê, em agosto último os gastos correntes subiam 6,3%, para os últimos doze meses terminados nesse mês, enquanto a receita caía 3,1%, no mesmo tipo de comparação. A maior subida dos gastos correntes da União pode também ser ilustrada pelo exame das taxas de crescimento nominal de itens de peso nessa categoria, e também pela comparação dessas taxas com a evolução da receita e dos investimentos. Para valores acumulados nos doze meses precedentes, verificam-se as seguintes

taxas entre novembro de 2008 e agosto de 2009: receita líquida (-0,4%); despesa de pessoal (14,4%); benefícios do INSS (6,6%); benefícios assistenciais LOAS/RMV (9,0%); investimentos (1,6%). Em conseqüência, e conforme dados divulgados recentemente pelo BC, o superávit primário da União vem caindo de forma expressiva de novembro de 2008 para cá, de 2,9% para 0,7% do PIB, em agosto último, uma queda inédita para os últimos anos. E a razão dívida/PIB global acabou subindo de 37,7% para 44% do PIB, nesse mesmo interregno. Outra informação importante é que, graças aos estímulos fiscais e monetários, e ao fato de o setor industrial, que emprega apenas 25% do contingente empregado pelo setor de serviços, ter sido o mais afetado pela crise, a economia como um todo reagiu rápida e em intensidade surpreendente. Com efeito, o emprego na

‘‘

Graças aos estímulos fiscais e monetários, e ao fato de o setor industrial, que emprega apenas 25% do contingente empregado pelo setor de serviços, ter sido o mais afetado pela crise, a economia como um todo reagiu rápida e em intensidade surpreendente. Com efeito, o emprego na área de serviços até se expandiu, diante do desempenho favorável desse setor, e, assim, não houve a queda da massa salarial que se temia.

Conjuntura Revista de

‘‘

área de serviços até se expandiu, diante do desempenho favorável desse setor, e, assim, não houve a queda da massa salarial que se temia. Nesses termos, a recessão acabou durando apenas dois trimestres, conforme acaba de divulgar o IBGE. Segundo esse órgão, e com base em dados dessazonalizados, depois de cair, em termos reais, 3,4% no último trimestre de 2008, em relação ao trimestre precedente, e cair 1,0% no primeiro trimestre de 2009, nesse mesmo tipo de comparação, o PIB trimestral brasileiro subiu 1,9% no segundo trimestre deste ano. Assim, se o PIB crescer, a partir do terceiro trimestre de 2009, 1,1% ao trimestre até o final de 2010 (que implica taxa anualizada de 4,5%), projeção essa de difícil contestação entre especialistas no assunto, a taxa de crescimento média anual do PIB será de -0,3% este ano e 4,7% no ano de 2010.2 Em resumo, depois de longo período em que o atual governo parecia ter como objetivo uma drástica redução da inserção do setor público no financiamento da economia brasileira (a julgar pela intenção, aparente nos procedimentos anteriores, de continuar reduzindo progressivamente a razão dívida/PIB sem nenhuma meta explícita à frente), embora não parecesse decidido a mudar o modelo de crescimento dos gastos correntes (o que limitava as possibilidades de crescimento do País), duas decisões parecem ter sido tomadas diante da crise internacional. A primeira foi a de fazer com que os gastos públicos correntes crescessem até mais do que estava anteriormente programado, para tentar reativar a economia da forma mais rápida possível, deixando de lado qualquer preocupação com pressão inflacionária futura. Nesse sentido, fez-se uma reafirmação do modelo de expansão dos gastos correntes. Já a segunda foi a de abandonar momentaneamente qualquer preocupação com insolvência pública, argumentando, em várias ocasiões, que, mesmo a relação dívida/PIB voltando a se mostrar crescente por algum tempo, terminaria havendo reversão da nova trajetória ascendente dessa razão mais à frente, quando a arrecadação voltasse aos níveis anteriores à crise e sua progressão, a partir daí, voltasse à normalidade. Afinal de contas, o mundo todo não

Confrontem-se essas taxas com a mediana das expectativas de mercado coletadas em 25/09/09 pelo BC: 0% e 4,5%, respectivamente.

‘‘

nos a média observada nos países emergentes. Nesse contexto, admitindo que os investimentos respondessem muito lentamente em vista de vários entraves hoje existentes, qualquer aumento de gasto corrente teria de ser feito sob a forma de abono, de forma que esse dispêndio extra pudesse ser retirado mais adiante à medida que se acumulassem novas pressões inflacionárias. Nesse caso, os mercados não apenas louvariam a

‘‘

quanto mais crescerem os gastos públicos correntes rígidos na resposta à crise, maior a probabilidade de o BC rapidamente voltar a aumentar a Selic, para combater pressões inflacionárias que certamente aparecerão até meados do ano que vem, quando se der mais um congestionamento de gastos públicos e privados frente à limitada capacidade de produção interna.

rapidez da resposta à crise no caso brasileiro, como enxergariam na ação governamental um maior comprometimento com o objetivo de crescimento econômico mais rápido. Segundo declarações oficiais mais recentes, as isenções tributárias deverão ser eventualmente removidas, mas a meta de superávit primário global de 2009 acaba, uma vez mais, de ser reduzida (desta feita para 1,5% do PIB), a fim de conciliar a manutenção do modelo de expansão dos gastos com um desempenho da arrecadação menos favorável em face do desaquecimento da economia. Reafirmou-se, assim, o compromisso com o modelo de gastos e explicitou-se a falta

Registre-se que a taxa de crescimento média do PIB brasileiro que, nos anos setenta, era mais do dobro da média mundial, passou a se situar em apenas metade daquela nos anos oitenta, e, apesar de vir subindo gradativamente desde os anos noventa relativamente à média global, não chegou a superá-la nem na fase de bonança de 2002 a 2008.

julho / setembro / 2009

estava fazendo o mesmo com suas respectivas razões dívidas/PIB (ou seja, deixando-as subirem à vontade)? Na verdade, o procedimento mais adequado teria sido, primeiro, conferir primazia total à política monetária na ação anticíclica, principalmente no caso brasileiro, em que as taxas básicas de juros estavam entre as mais altas do mundo. Nada obstante, tomada a decisão de ativar a política fiscal do lado do gasto, dever-se-iam aumentar gastos apenas de forma temporária, pois, mais adiante, tanto a demanda externa, como o consumo e os investimentos privados internos, se expandirão naturalmente. Ou seja, quanto mais crescerem os gastos públicos correntes rígidos na resposta à crise, maior a probabilidade de o BC rapidamente voltar a aumentar a Selic, para combater pressões inflacionárias que certamente aparecerão até meados do ano que vem, quando se der mais um congestionamento de gastos públicos e privados frente à limitada capacidade de produção interna. O próprio BC acaba de anunciar que parou de reduzir a taxa Selic, porque espera pressões inflacionárias decorrentes de gastos públicos excessivos logo à frente. O governo poderia ter aproveitado a ocasião propícia, conferida pelo ambiente de crise, para fazer ajustes no modelo de expansão dos gastos correntes, levando em conta que sua manutenção, mesmo sem a crise, e devido às pressões inflacionárias decorrentes de excesso de demanda, estava levando à obtenção de taxas de crescimento do PIB relativamente baixas, conforme se viu anteriormente nesta nota. Nesses termos, ao sair da crise, dificilmente as taxas de crescimento da economia brasileira ultrapassarão a média mundial,3 e muito me-

‘‘

O Brasil vem tentando, desde 1988, implementar um modelo de sustentação e expansão dos gastos (basicamente de consumo) de certos segmentos, ao mesmo tempo em que procura manter a inflação dentro de um certo “intervalo de metas”. Nesse último contexto, tem havido uma batalha tenaz contra o problema da insolvência pública (ou da tendência ascendente da razão dívida pública/PIB).

‘‘

Revista de

Conjuntura

de compromisso com metas de superávit primário e, portanto, com a evolução descendente da razão dívida pública/PIB. Em adição, conforme também afirmou o ministro do Planejamento à imprensa, a meta fixada anteriormente para o superávit de 2010 (3,3% do PIB) não será atingida a qualquer custo, mas apenas se as condições econômicas permitirem (ou seja, se a economia – e, portanto, a arrecadação de impostos – se recuperarem rapidamente). Em resumo, o Brasil vem tentando, desde 1988, implementar um modelo de sustentação e expansão dos gastos (basicamente de consumo) de certos segmentos, ao mesmo tempo em que procura manter a inflação dentro de um certo “intervalo de metas”. Nesse último contexto, tem havido uma batalha tenaz contra o problema da insolvência pública (ou da tendência ascendente da razão dívida pública/PIB). Contudo, à exceção dos momentos de crise aguda originadas em países emergentes, e apenas por períodos bem curtos, a prioridade à implementação do citado modelo tem-se

feito sentir com maior força em todos os anos recentes, em relação a tudo o mais. Faz parte também do discurso oficial a busca de taxas de crescimento do PIB (e, portanto, do emprego) cada vez maiores, embora, na prática, as variáveis investimento e crescimento do PIB venham sendo determinadas endogenamente. Em conseqüência disso tudo, ficou claro que, mesmo sob condições externas altamente favoráveis, como em 2002-2008, e diante dos gargalos setoriais existentes e da própria capacidade de produção que se erigiu com taxas de investimento baixas e declinantes desde os anos setenta, é impossível conciliar taxas de crescimento acima da média mundial com uma forte expansão dos gastos públicos correntes, como se vem tentando no Brasil. Em relativamente pouco tempo, os gastos agregados passam a superar a produção doméstica numa intensidade excessiva, levando a pressões inflacionárias indevidas e a déficits externos de peso, só restando ao Banco Central subir as taxas de juros. Diante da crise do mercado imobiliário americano, que diferiu das anteriores pelo forte impacto recessivo que trouxe consigo, o governo basicamente dobrou a aposta na implementação do modelo de expansão dos gastos correntes rígidos, em vez de esperar uma maior flexibilização da política monetária ou de fazer apenas aumentos temporários de despesas. Além disso, está fazendo vista grossa à retomada do problema de insolvência pública, que resulta da queda da arrecadação. Nesse sentido, ao colocar “o carro adiante dos bois”, o País está optando por crescer mais a curtíssimo prazo, mas certamente menos a médio e longo.

Raul Wagner dos Reis Velloso Economista formado pela Faculdade de Ciências Econômicas da Universidade do Estado do Rio de Janeiro. Master of Arts e PhD em economia pela Yale University –EUA. Mestre pela Escola de Pós-Graduação em Economia da Fundação Getúlio Vargas, RJ. Ex-secretário para assuntos econômicos do Ministério do Planejamento.

Fundo soberano1

julho / setembro / 2009

ARTIGO Arthur Oscar Guimarães

Em 2008, um interessante debate foi travado por diversos economistas e especialistas que se dividiram em relação à validade e importância da constituição ou não de um fundo soberano pelo Brasil. Parte deste debate encerrou-se com a promulgação da lei Nº 11.887, de 24 de dezembro de 2008, que Cria o Fundo Soberano do Brasil - FSB, dispõe sobre sua estrutura, fontes de recursos e aplicações. Como pressuposto básico para o que se pretende aqui explicitar, leva-se em consideração o teor do Art. 1º da referida lei, que define o FSB como um fundo especial de natureza contábil e financeira, vinculado ao Ministério da Fazenda, com as finalidades de promover investimentos em ativos no Brasil e no exterior, formar poupança pública, mitigar os efeitos dos ciclos econômicos e fomentar projetos de interesse estratégico do País localizados no exterior. A conceituação prévia do que é fundo soberano é básico neste debate. Considerando que um fundo é um conjunto de recursos com a finalidade de desenvolver ou consolidar, através de financiamento ou negociação, uma atividade pública específica (Fonte: Banco Central e Tesouro Nacional), os fundos soberanos são aqueles em que se administram as imensas reservas de divisas dos países exportadores de bens manufaturados, particularmente daqueles que tiveram suas receitas multiplicadas de maneira formidável nos últimos anos. É inegável, então, que o debate vincula-se umbilicalmente à

descoberta do pré-sal, mesmo não sendo este o escopo deste artigo. Entre os mais importantes fundos soberanos existentes figuram os de Dubai, Noruega, Qatar, Cingapura e China, este último criado em 2007 com aporte de 200 bilhões de dólares. Essa modalidade de investimento estatal está crescendo de forma assustadora e vem sendo utilizada, na maioria das vezes, para adquirir participações em empresas estrangeiras, com objetivos financeiros e estratégicos. Os países mais industrializados (Alemanha, Canadá, Estados Unidos, França, Grã-Bretanha, Itália e Japão), reunidos no G7, pediram o estabelecimento de um código de boas práticas para estes fundos, a fim de fortalecer principalmente sua “transparência e previsibilidade”. Para o Fundo Monetário Internacional, o aumento em tamanho e em número desses fundos merece atenção reforçada, diante das conseqüências potenciais que poderão ter sobre os mercados financeiros e os investimentos. Como já mencionado, no final de 2007 o debate sobre a constituição de um “fundo soberano” brasileiro se fazia presente na mídia (BNDES vai dispor de fundo soberano de US$ 10 bi, diz Mantega - 22/11/2007). Naquele momento a falta de consenso quanto ao papel destinado a um fundo desta natureza já se explicitava no seio do governo e mesmo entre outros especialistas. Para alguns membros do governo o acúmulo de reservas internacionais com tendência crescente seria

Fundo soberano ou Fundo de Riqueza Soberana (em inglês, Sovereign Wealth Funds - SWF) é um instrumento financeiro adotado por alguns países que utilizam parte de suas reservas internacionais. (Fonte: Wikipedia). 1

‘‘

Em maio de 2008, ganhava relevo a criação de um fundo de poupança fiscal, denominação então utilizada pelo ministro da Fazenda para o fundo soberano brasileiro, cujos recursos, aplicados em dólar, seriam usados para financiar, a taxas subsidiadas, empresas brasileiras com atuação no exterior.

‘‘

Revista de

Conjuntura

usado (essa era a expectativa de então) na criação de um fundo soberano, que serviria para o governo investir recursos na eventualidade de uma crise financeira de grandes proporções. Entretanto, a falta de consenso alcançava até mesmo o objetivo do fundo. O presidente do Banco Central, Henrique Meirelles, refutava a idéia de que o fundo poderia fazer um uso alternativo das reservas do país. Afirmava, então: “Em primeiro lugar, é importante mencionar que os conceitos são diferentes entre as reservas internacionais do Brasil que, por lei são gerenciadas pelo Banco Central, fazem parte dos ativos do banco e que visam oferecer uma proteção financeira ao país.” E mais: “Um outro conceito que começou a ser desenvolvido por outros países é o de

(US$ milhões) Ativos de Reserva Oficiais 1/

fundo soberano de investimentos. É uma entidade que visa fazer investimentos, mas investimentos de conteúdo estratégico, não apenas de liquidez.” (grifamos) Em maio de 2008, ganhava relevo a criação de um fundo de poupança fiscal, denominação então utilizada pelo ministro da Fazenda para o fundo soberano brasileiro, cujos recursos, aplicados em dólar, seriam usados para financiar, a taxas subsidiadas, empresas brasileiras com atuação no exterior. A proposta do ministro Guido Mantega estava praticamente formatada e aprovada, faltando fechar uma questão importante: quem iria administrar esse fundo, se a Fazenda ou o Banco Central. A mídia noticiava que o BC permanecia não muito entusiasmado com a proposta, particularmente porque temia influências indevidas na formação da taxa de câmbio. Por isso, no caso de criação do fundo, defendia que a administração ficasse com a diretoria da autoridade monetária. A decisão então tomada seria a de criação de um fundo soberano de US$ 10 bilhões para atender à demanda de financiamento do BNDES para 2008. Tratava-se, portanto, de um fundo que seria alimentado pela “aquisição de dólares que estão sobrando no mercado”. Afirmou-se, de pronto, que não seriam usadas as reservas internacionais. O BNDES tinha a intenção de captar pelo menos R$ 25 bilhões, metade dos recursos já disponíveis. A esse respeito afirmou o ministro Mantega: “Não precisamos usar as reservas existentes. Essas reservas serão mantidas e continuarão aumentando. Vamos criar um fundo de reservas. O BNDES poderá se beneficiar das aplicações que esse fundo de reserva fará, porque ele vai comprar títulos, fazer operações financeiras. E o BNDES é um forte candidato a apresentar os seus títulos externos para que sejam comprados desse fundo”. (grifamos) Nesse caso, o ministro da Fazenda parece ter acertado em sua previsão, segundo se pode verificar na tendência de formação de nossas reservas internacionais nos últimos anos. Os dados falam por si:

Dez/06

Dez/07

Dez/08

Out/092/

85.839

180.334

193.783

224.194

Fonte: BACEN (http://www.bcb.gov.br/pec/sdds/port/templ1p.shtm). Adaptado pelo autor. 1/ Valores marcados a mercado desde novembro de 2000. 2/ Posição em 01 de outubro de 2009.

interna. Em resumo, de alguma maneira seria o alinhamento da política fiscal com o esforço anti-inflacionário, na tentativa de evitar uma redução nos níveis da produção e do emprego em razão da elevação dos juros e de uma taxa de câmbio desfavorável ao setor exportador. Essa posição não é acompanhada, todavia, por outros economistas. Alexandre Schwartsman, economista-chefe para América Latina do ABN Amro e ex-diretor de Assuntos Internacionais do Banco Central, afirma que “a proposta não tem pé, não tem cabeça e não tem sentido”. Segundo ele, em face de o que foi adiantado até o momento pelo Ministério da Fazenda sobre as características do novo fundo, ele “certamente” não será um fundo soberano como o mundo já conhece. Nessa mesma linha, o economista Paulo Rabello de Castro, da RC Consultores, afirma que “o que o governo quer fazer para ajudar as empresas lá fora não precisa de fundo soberano”. Para ele o que se pretende fazer “fere o

‘‘

A conjuntura em que o fundo soberano estava sendo discutido (final de 2008), com uma possível elevação da taxa de superávit fiscal, de 3,8% para 4,5 ou mesmo 5,0%, somava-se aos receios do resultado de mais uma reunião do Banco Central (COPOM), que aconteceria na primeira semana de junho. A taxa básica, a Selic, estava em 11,75% e hoje é de 8,75%, ainda exageradamente alta, mas não impeditiva à criação do fundo.

julho / setembro / 2009

‘‘

O aspecto central de qualquer fundo são suas fontes. A mídia de 12.05.2008 trazia a notícia de que “uma parte do esforço fiscal adicional pretendido pela equipe econômica será utilizada para compor os recursos do fundo soberano. Segundo um assessor do presidente, o novo fundo será anunciado dentro de um mês - para ser criado, ele necessitará da aprovação do Congresso Nacional. O governo quer usar os recursos do fundo para financiar projetos de investimento de empresas brasileiras no exterior.” (Valor Econômico - 12/5/2008) No momento em que se falou na hipótese de criação de um fundo soberano, foi fundamental, para os que eram contra, assim como para os que se encontravam em posição favorável ao FSB, incorporar as reflexões presentes na experiência internacional. Mas neste debate cabia, de um lado, relacionar tais análises ao papel do Estado brasileiro como receptor de investimentos dos fundos soberanos e como protagonista de Investimento Estrangeiro Direto por meio de seu próprio fundo soberano, sem nos esquecermos dos problemas internos de nossa economia, mas de outro, era importante não desconsiderar a capacidade de intervenção do governo brasileiro na economia, o que ficou evidenciado na crise internacional cujos principais efeitos chegaram ao Brasil por volta de setembro de 2008, antes da criação do FSB. Assim, cumpre considerar que a conjuntura em que o fundo soberano estava sendo discutido (final de 2008), com uma possível elevação da taxa de superávit fiscal, de 3,8% para 4,5 ou mesmo 5,0%, somava-se aos receios do resultado de mais uma reunião do Banco Central (COPOM), que aconteceria na primeira semana de junho. A taxa básica, a Selic, estava em 11,75% e hoje é de 8,75%, ainda exageradamente alta, mas não impeditiva à criação do fundo. Segundo parte da mídia, a intenção do presidente Lula seria a de elevar o aperto fiscal para combater o risco de inflação, tentar amenizar a alta dos juros e financiar investimentos brasileiros no exterior. Os recursos que excederem os 3,8% do PIB seriam usados para financiar o fundo soberano (instrumento sob controle da Fazenda para comprar dólares e financiar projetos de investimento privado e público do Brasil no exterior). Esse formato poderia ser bem visto ao menos por parte do mercado, pois não aqueceria ainda mais a economia

Maiores fundos soberanos do mundo Ativos (em bilhões)

Data de fundação

Origem

Valor por cidadão

ADIA – Abu Dhabi Investment Authority

$875[1]

1976

Petróleo

$1,000,000

Noruega

GPF – The Government Pension Fund of Norway

$350[2]

1990

Petróleo

$74,500

Singapura (Cingapura)

GIC – Government of Singapore Investment Corporation

$330[3]

1981

Diversos

$100,000

Arábia Saudita

Diversos

$300

n/a

Petróleo

$15,000

Kuwait

KIA – Kuwait Investment Authority

$250

1953

Petróleo

$80,000

China

CIC – China Investment Corporation

$200

2007.09.28

Diversos

$151

$159.2[3]

1974

Diversos

$35,400

País

Nome

Abu Dhabi

Singapura (Cingapura) Temasek Holdings

Revista de

Conjuntura

Rússia

SFRF – Stabilization Fund of the Russian Federation

$158[4]

2004.01.01

Petróleo

$1,180

Canadá

CPP – CPP Investment Board

$119.4

1999

Petróleo

$12,800

Austrália

FFMA – Australian Government Future Fund

$61.3[5]

2004

Diversos

$2,900

Qatar

QIA – Qatar Investment Authority

$50[6]

2000

Petróleo

$250,000

Estados Unidos (Alaska)

APFC – Alaska Permanent Fund

$40.1

1976

Petróleo

$61,000

Líbia

$40

2007

Petróleo

$7,200

Brunei

BIA – Brunei Investment Agency

$30

1983

Petróleo

$90,100

Coréia do Sul

KIC – Korea Investment Corporation

$20

2005

Diversos

$417

Malásia

KN – Khazanah Nasional

$18.3

1993

Diversos

$658

Cazaquistão

KNF – Kazakhstan National Fund

$17.8

2000

Petróleo

$1170

República da China

NSF – National Stabilisation Fund

$15

2000

Diversos

$652

Irã

OSF – Petróleo Stabilisation Fund

$12.9

1999

Petróleo

$174

Dubai

Istithmar

n/a

2003

Petróleo

n/a

Fonte: http://pt.wikipedia.org/wiki/Fundo_Soberano

Entretanto, hoje, pouco tempo depois das afirmações e posicionamentos acima, parece mais adequado considerar neste debate o fato de o País ter enfrentado uma crise com demonstração inequívoca de grande capacidade de gestão, com o Brasil sendo apontado como um dos primeiros países a sair da crise,

experimentando níveis de inflação ainda mais baixos, particularmente para os segmentos de menor renda, tendo obtido de mais uma agência o chamado investment grade e passando à situação de credor do Fundo Monetário Internacional, permitindo inferir que as críticas à decisão governamental relativa ao FSB parecem cada vez mais distantes. Portanto, qualquer posicionamento definitivo sobre o erro ou acerto a respeito da criação do FSB, parece hoje precipitado, mas a título de conclusão ficamos com a afirmação do próprio Paulo Nogueira Batista: “Por que então o barulho na imprensa e a indignação da turma da bufunfa? Arrisco uma hipótese: a criação de um fundo soberano com parte das reservas, ou com reservas adicionais a serem adquiridas no mercado pelo Tesouro, resultaria em uma certa redistribuição de poder dentro do governo. Perderia o Banco Central, ganhariam o Tesouro e o BNDES.”

Arthur Oscar Guimarães Doutor em Sociologia, na Área de C&T e Sociedade, pelo Departamento de Sociologia da UnB. Pesquisador Associado do Centro de Desenvolvimento Sustentável (CDS/UnB). Mestrado em Engenharia de Produção, na Área de Política de C&T pela COPPE/ UFRJ. Graduado em Ciências Econômicas pela UnB. Atualmente é Consultor Legislativo concursado da Câmara Legislativa do DF (CLDF), cedido ao Senado Federal (SF) desde 1999, onde ocupa a função de Assessor Técnico.

julho / setembro / 2009

conceito de fundo soberano escolher áreas de incentivo e de estímulo”, lembrando que, em geral, o critério das aplicações dos fundos já existentes é a rentabilidade de longo prazo. O governo estaria prometendo adotar um instrumento típico de países que têm superávits fiscais elevados para financiar despesas que denunciam exatamente a falta de poupança fiscal do próprio governo. “É uma contradição.” Algumas das ponderações feitas por Paulo Nogueira Batista ao jornal O Globo (1/12/2007), em seu artigo “Pajelança financeira?”, que naquela data já afirmara sobre o fundo soberano: “Os fundos soberanos surgem quando um país começa a acumular reservas internacionais excedentes, isto é, superiores aos níveis considerados necessários para financiar eventuais emergências de balanço de pagamentos ou para administrar com segurança a taxa de câmbio. Nessa situação, existe a oportunidade de criar um fundo à parte, onde os ativos externos pertencentes ao governo possam ser aplicados com mais rentabilidade. As reservas tradicionais, administradas normalmente pelo Banco Central, são sempre aplicadas de forma muito conservadora, em papéis líquidos e sem risco (títulos governamentais de países desenvolvidos, por exemplo). Elas têm que estar prontamente disponíveis para cobrir desequilíbrios de balanço de pagamentos e intervir no mercado de câmbio. Em contrapartida, a sua rentabilidade é muito modesta. Já os fundos soberanos têm mais liberdade para aplicar. Podem fazer investimentos de prazo mais longo, comprar títulos privados, ações e até assumir o controle de empresas em outros países. No caso brasileiro, por exemplo, cogita-se financiar as atividades do BNDES no exterior, mediante a aquisição de papéis do banco. Em suma, são investimentos de maior risco e menos liquidez, mas com rentabilidade mais atraente. Administrados de forma profissional, esses fundos podem gerar rendimentos consideravelmente superiores às reservas tradicionais.” (grifamos)

O pré-sal no ponto de vista econômico por Daniela Lima

Intitular o Brasil como um dos grandes produtores de petróleo graças às reservas descobertas no pré-sal não deixa de ser considerada, principalmente por parte dos governistas, mais uma ascensão do País. Mas a grande preocupação de especialistas na área econômica é com relação aos efeitos do pré-sal na economia brasileira. O que inclui diversos aspectos, tais como o modelo empresarial de exploração a ser adotado, a doença holandesa; a redução do câmbio com a excessiva oferta de dólar; a conseqüente desestruturação do setor exportador; o crescimento das importação; a partilha dos royalties e a maneira como os recursos provenientes do petróleo podem afetar as questões sociais do País.

Revista de

Conjuntura

Localizado numa faixa situada entre os estados do Espírito Santo e Santa Catarina, os depósitos de petróleo ocupam uma área de 160 bilhões de m², em profundidades de até sete mil metros. As reservas dessa província estão estimadas entre 40 e 80 bilhões de barris. Se forem confirmadas, o Brasil vai fazer parte do seleto grupo dos maiores produtores mundiais do setor. A economista e conselheira do Conselho Regional do Espírito Santo, Martha Ferreira, acredita que se forem implementadas políticas bem feitas, esse petróleo vai trazer uma excelente oportunidade para a inserção da economia brasileira, em termos internacionais. Em seu ponto de vista, o Brasil possui uma estrutura industrial bastante diversificada e não gravita apenas em torno do setor de petróleo e gás. “A exploração desse setor abrirá novas oportunidades para o desenvolvimento

industrial e tecnológico brasileiro, agregando valor às outras cadeias produtivas já existentes. Portanto, se as ações de regulamentação e coordenação dos processos forem devidamente observadas, o Brasil terá motivos para comemorar, futuramente”, diz a economista. O pré-sal pode ser considerado mais uma riqueza ao patrimônio da Nação, uma vez conhecida a probabilidade de sucesso da exploração. Entretanto, existem incertezas geológicas, tecnológica e, principalmente, de custos, é o que pensa Felipe Ohana, economista e consultor sócio da OF Consultoria Econômica. Para ele, o novo estoque de riqueza – na forma de óleo e gás – deve assumir a forma de equipamentos e serviços públicos. “Uma simples troca, mas que gera efeitos reais sobre a produtividade dos fatores de produção. Ao conjunto dos efeitos decorrentes da troca de óleo

a sociedade brasileira (equipamentos, serviços públicos, pesquisas etc)”, afirma Ohana. Os efeitos negativos na economia Os prejuízos para a economia brasileira vêm por meio da valorização real do câmbio, por uma política fiscal excessivamente expansionista ou pela formação de expectativas negativas ao investimento (ameaçado pela importação competitiva), a economia pode entrar num ritmo de sucesso mercantilista, com reduzida perspectiva de desenvolvimento sustentado no tempo. Mas, considerando o conhecimento acumulado, a sofisticação do setor produtivo no País e o permanente debate que esse tema enseja, não se deve esperar desvios permanentes de rota, na administração do recursos do pré-sal. Felipe Ohana estranha o formato ideológico do debate sobre o modelo de negócio para explorar o présal. E acrescenta que essa escolha deve depender – desde a perspectiva do proprietário do óleo – dos riscos envolvidos na extração.“Na Arábia Saudita, a chance de sucesso de qualquer perfuração é quase de 100%, com

Agência Petrobras de Notícias / Juarez Cavalcanti

julho / setembro / 2009

por equipamento e serviço públicos denominamos rendimentos. Os rendimentos (capitalizados e trazidos a valor presente) são a medida do impacto econômico do pré-sal - aumento da competitividade do parque produtivo nacional. Desnecessário dizer, esses rendimentos dependem da gestão desse estoque de riqueza. Portanto, temos aí um significativo elemento para agravar a incerteza do pré-sal”. Preocupados em analisar os impactos ou não na economia brasileira, os especialistas acreditam tratar-se de um efeito permanente de riqueza e as consequências dependerão da forma como esse impacto vier a ser administrado. Felipe Ohana ressalva as possibilidades de complicações a partir de efeitos cambiais e da política fiscal, se o Estado julgar que pode “financiar”, com a totalidade dos recursos do óleo, a expansão da demanda agregada. “Uma boa administração implica adquirir ativos, mundo a fora, e internalizar parte dos rendimentos, a exemplo do que fazem os países com superávit crônico na balança de pagamentos. A partir daí, tem-se um financiamento consistente (não implica exigibilidades) e permanente das benfeitorias para a economia e

custos conhecidos. Por essa razão, o modelo é de contrato de serviço. No pré-sal, a ideologia pulou na frente e definiu que o modelo será de partilha, como, por exemplo, na Angola, Egito e Líbia”. Para a economista Martha Ferreira os estados e municípios produtores, e sua região de influência, sofrem muito mais com os impactos da exploração do petróleo, especialmente aqueles que não possuem economia diversificada ou base industrial consolidada. Nestes, existe o perigo real de se verificar o “efeito Macaé”. “É preciso uma atenção especial para evitar, também, a ‘doença holandesa’, que dizima a indústria local ou a ‘maldição do petróleo’, que aumenta o nível de desigualdades e pobreza”, ressalta.“Mas, o impacto mais negativo sobre a economia brasileira será o descaso se a aplicação dos recursos para desenvolvimento do setor, planejamento e execução das obras infraestruturantes e distribuição de royalties não forem seriamente fiscalizados e a corrupção punida, exemplarmente, quando acontecer. Os olhos do mundo estão voltados para o Brasil e um deslize, nesse sentido, terá resultados catastróficos sobre a credibilidade do País, com efeito direto sobre os investidores”, explica a economista. Etanol versus pré-sal

Revista de

Conjuntura

A descoberta das reservas do pré-sal traz dúvidas com relação ao etanol e a possível perda de espaço no mercado e visibilidade internacional, principalmente em um momento de luta para transformá-lo em um produto de exportação. Na análise de Ohana, os produtos são escolhidos pela sua eficiência relativa (menor custo para gerar o mesmo benefício), como em qualquer concorrência. “No caso do etanol, há o componente ecológico que ‘reduz’ o seu preço (custo para quem compra), na forma de honra ao mérito por poluir menos. Nada obstante, tenho dificuldade para acreditar em regimes sustentados de negócio em que a eficiência não seja o principal elemento de determinação. Se o pré-sal trouxer a justificativa para o governo federal diminuir qualquer eventual subsídio ao etanol, entendo que essa é uma consequência positiva. Seguindo essa suposição, o núcleo de negócios do etanol terá que investir em produtividade (tornar-se mais eficiente), o que viria a ser uma outra consequência positiva do pré-sal”.

A distribuição dos royalties do pré-sal De acordo com a Agência Nacional do Petróleo (ANP), royalties são uma compensação financeira devida ao Estado pelas empresas concessionárias produtoras de petróleo e gás natural no território brasileiro e são distribuídos aos estados, municípios, ao Comando da Marinha, ao Ministério da Ciência e Tecnologia e ao Fundo Especial administrado pelo Ministério da Fazenda, que repassa aos estados e municípios de acordo com os critérios definidos em legislação específica. A Constituição diz que os estados e municípios possuidores de áreas petrolíferas produtoras são beneficiados com os royalties por serem afetados pela exploração do petróleo. O atual modelo calcula que 50% dos royalties e as participações especiais sejam recolhidas para a União (40% para o Ministério de Minas e Energia e 10% para o do Meio Ambiente), 40% aos estados produtores e 10% aos municípios. Essa discussão não traz consenso entre as opiniões de especialistas e o governo. Para Martha Ferreira, os estados e municípios produtores, e sua região de influência, sofrem muito mais com os impactos da exploração do petróleo. Também demandam por muito mais recursos para investir em infraestrutura social e econômica, e para preservar o meio ambiente. Segundo ela, Espírito Santo, Rio de Janeiro e São Paulo são os principais críticos dos projetos.“Eles não abrem mão de continuar recebendo percentuais maiores de compensação financeira, os royalties; e nem aceitam que os projetos de regulamentação do pré-sal sejam votados às pressas. Então, o governo retrocedeu: manteve o modelo de concessão para os blocos já licitados e o atual sistema de distribuição de royalties; e mandou retirar a urgência na votação do pré-sal”, explica. As implicações de um novo marco regulatório O governo começou a discutir um novo marco regulatório, ou seja, um outro modelo de exploração, que será aplicado nessa área, e enviou quatro Projetos de Lei ao Congresso Nacional. O primeiro discute o regime de exploração, que passa do modelo de concessão para o de partilha da produção. No modelo de concessão, as empresas disputam em leilão público a compra do direito

que, parte das receitas desses investimentos, retornará à União, para serem aplicados em programas de combate à pobreza, em inovação científica e tecnológica e em educação; e o quarto trata da capitalização da Petrobras. Para Martha Ferreira a oposição e a iniciativa privada acreditam que haverá: desconfiança no mercado, se houver mudança no modelo de exploração e se ele for imposto aos blocos já licitados; aparelhamento político partidário, se implantada uma nova estatal; desvio de recursos e corrupção, facilitados pela criação do fundo social; e que a capitalização da Petrobras não vem num bom momento, em decorrência da crise financeira mundial. “Desde a abertura do setor petroleiro para o capital externo, em 1997, o Brasil tem gozado de boa reputação, como mercado estável e transparente, e os críticos da nova proposta apenas temem que a concentração estatal venha a reverter esse histórico. Todo brasileiro tem a obrigação de participar desse debate”, conclui a economista.

As tabelas 1 e 2 apresentam as alíquotas e os beneficiários da distribuição dos royalties, conforme estabelecido na legislação pertinente Tabela 1 Parcela de 5% – lei nº 7.990/89 e decreto nº 01/91 Lavra em terra

70% Estados produtores 20% Municípios produtores 10% Municípios com instalações de embarque e desembarque de petróleo e gás natural 30% Estados confrontantes com poços

Lavra na

30% Municípios confrontantes com poços e respectivas áreas geoeconômicas

plataforma

20% Comando da Marinha

continental

10% Fundo Especial (estados e municípios) 10% Municípios com instalações de embarque e desembarque de petróleo e gás natural

Tabela 2 Parcela acima de 5% – lei nº 9.478/97 e decreto nº 2.705/98 52,5% Estados produtores Lavra em terra

25% Ministério da Ciência e Tecnologia 15% Municípios Produtores 7,5% Municípios afetados por operações nas instalações de embarque e desembarque de petróleo e gás natural 25% Ministério da Ciência e Tecnologia

Lavra na plataforma continental

22,5% Estados confrontantes com campos 22,5% Municípios confrontantes com campos 15% Comando da Marinha 7,5% Fundo Especial (estados e municípios) 7,5% Municípios afetados por operações nas instalações de embarque e desembarque de petróleo e gás natural

Fonte: Agencia Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustiveis - ANP

julho / setembro / 2009

de explorar as áreas oferecidas pela Agência Nacional do Petróleo. A Petrobras concorre em pé de igualdade, com outras empresas do setor, e não há garantia de participação mínima para ela. É o modelo usado pelos EUA, Canadá, Inglaterra e Noruega. No contrato de partilha, o Estado e as empresas dividem entre si a produção do petróleo, permitindo à União capturar a maior parte da riqueza gerada. O governo poderá contratar a Petrobras para produzir no pré-sal e em áreas estratégicas ou contratar empresas privadas, por meio de licitação, mas assegurando à estatal uma fatia mínima de 30% em cada bloco. Além disso, a Petrobras será a operadora de todos os novos campos. Esse é o modelo usado pela China, Irã, Angola e Venezuela. O segundo projeto cria uma nova estatal, para gerenciar as atividades no pré-sal; o terceiro destina os recursos obtidos com a renda do petróleo a um fundo social, que realizará investimentos no Brasil e no exterior, sendo

Estimativa de Produção no Pré-sal concedido (Mil barris por dia) Nos próximos anos o Brasil produzirá, somente no pré-sal já concedido, quase o mesmo volume produzido atualmente no país.

Revista de

Conjuntura

1997

2009

PAÍS • Instabilidade macroeconômica; • Blocos exploratórios de baixa rentabilidade e risco elevado; • Importador de Petróleo; • Escassez de recursos para investimentos.

PAÍS • Estabilidade macroeconômica; • Descoberta de uma províncias petrolíferas do mundo; • Parque industrial diversificado; • Perspectiva de aumento da capacidade de exportação.

PETROBRAS • Insuficiência de capital para realizar investimentos; • Dificuldade de captação externa; • Elevados custos de capital.

PETROBRAS • Elevada capacidade tecnológica; • Maior capacidade de captação de recursos; • Robusta carteira de investimento.

PREÇO DO PETRÓLEO • US$ 19/barril.

PREÇO DO PETRÓ • Preço oscilando em torno de US$ 65/barril.

Fonte: governo federal

Produção total média no 1º semestre de 2009: 1.936.000 barris/dia

Agenda pré-sal

Roteiro de questões para equacionar o projeto brasileiro de longo prazo Sebastião Soares

Visão de longo prazo Um país democrático e coeso, no qual a iniquidade foi superada, todas as brasileiras e todos os brasileiros têm plena capacidade de exercer sua cidadania, a paz social e a segurança pública foram alcançadas, o desenvolvimento sustentado e sustentável encontrou o seu curso, a diversidade, em particular a cultural, é valorizada. Uma nação respeitada e que se insere soberanamente no cenário internacional, comprometida com a paz mundial e a união entre os povos. (Agenda Nacional de Desenvolvimento – CDES)

demonstra a impossibilidade de que isso possa ocorrer exclusivamente por meio dos mecanismos usuais de mercado. São também imprescindíveis órgãos e instituições de Estado, políticas públicas e instrumentos peculiares e adequados ao enfrentamento desse desafio. Alem desses atores relevantes no equacionamento dessas questões, a sociedade civil e seus movimentos e organizações, são também indispensáveis, participando dessas discussões e da formulação das soluções, bem como no acompanhamento e no controle social das respectivas implementações. Pré-sal e cenários de desenvolvimento com redistribuição de renda

A exploração das reservas de petróleo do pré–sal apresenta muitas oportunidades que, adequadamente aproveitadas, podem conformar e viabilizar durante a primeira metade do Século XXI, o mais importante projeto para o Brasil. É a construção de uma grande Nação que seja democrática, justa e soberana, bem como social, ambiental e economicamente desenvolvida. O território brasileiro constituindo um espaço que acolha, abrigue e integre uma sociedade aberta e plural, diversificada e pacífica, sem desequilíbrios, exclusões e discriminações de quaisquer naturezas. No entanto, a implementação desse projeto, em suas vertentes econômica e social, mediante o aproveitamento da abundância petroleira implica, essencialmente, promover uma ampla realocação distributiva de encargos e benefícios. E nossa experiência histórica

A dinâmica do crescimento por consumo de massa tem sido bem sucedida em países com mercado de grande dimensão, tanto pelo contingente populacional quanto pela propensão ao consumo da população. Como se sabe, tal estratégia motiva o aparecimento no tecido econômico e social do País, de um círculo virtuoso que pode ser, de modo expedito, assim enunciado: a ampliação da demanda popular a setores modernos engendra a realização de investimentos em bens de capital e em inovação, que propiciam ganhos de produtividade e de competitividade na economia, os quais, sendo apropriados por toda a população, na forma de aumento do rendimento das famílias trabalhadoras, resultam em renovado estímulo ao consumo popular de bens modernos, e assim por diante.

julho / setembro / 2009

ARTIGO

‘‘

A retomada do desenvolvimento apoiou-se inicialmente na expansão do consumo das famílias, especialmente o Bolsa Família e os aumentos reais do salário mínimo. No período 2004-2007, alem da geração de empregos formais na economia, houve também aumento real do salário dos trabalhadores, o que se sobrepõe ao efeito das políticas sociais e também amplia o consumo das famílias e sustenta o crescimento.

‘‘

Revista de

Conjuntura

Obviamente, não constitui uma questão trivial o estabelecimento e a sustentação dessa dinâmica, mas, entre nós, esse modelo é conhecido e vem sendo implementado de forma crescentemente ordenada e articulada. Suas bases conceituais podem ser encontradas em trabalhos de importantes economistas e professores cabendo mencionar, dentre outros, Celso Furtado e Maria da Conceição Tavares em estudos e publicações das décadas de 1950/1960 e, mais recentemente, Antonio Barros de Castro e Ricardo Bielschowisky. Na realidade, sem muito alarde e de modo pouco sistemático e ainda não totalmente consistente, desde 2003 o governo do presidente Lula vem promovendo o desenvolvimento por consumo de massa. A estratégia do modelo, de forma explícita e integral, orienta e conforma os dois Planos Plurianuais brasileiros elaborados desde então (PPAs 2004-2007 e 2008-2011), e os resultados obtidos têm sido muito satisfatórios. Vencido o primeiro momento, de controle da inflação, de reequilíbrio das contas públicas, de equacionamentos para a superação da vulnerabilidade externa da economia brasileira, consolidaram-se as condições

macroeconômicas para o desenvolvimento nacional, em bases sustentadas. Assim, no período 2004-2007 ocorreu a retomada do crescimento econômico, associado à redução da desigualdade de renda entre os brasileiros (PPA 2004/2007). Os dados a seguir ilustram esses fatos. Entre 2004 e 2007 o PIB cresceu em média 4,5% ao ano, o que corresponde, praticamente, ao dobro da média observada nos 20 anos anteriores – média de 2,3% ao ano entre 1982 e 2003. Tal resultado, embora ainda inferior àquele alcançado em período anterior (média de 7,7% ao ano entre 1966 e 1981), já configura um novo padrão de crescimento, em patamar mais elevado. Essa assertiva fica tão mais clara quanto se considerarmos que no último trimestre de 2007 e até que a crise econômico-financeira mundial alcançasse e repercutisse na economia brasileira. No segundo semestre de 2008, a taxa de crescimento já se situava acima de 6% ao ano. Nesse período houve uma geração líquida de 5,6 milhões de empregos formais e a inflação que em 2003 havia sido de 9,3%, recuou gradativamente (PPA 2004/2007), alcançando 5,2% na média de 2004 a 2007 e, hoje, se encontra praticamente no centro da faixa definida para a meta da inflação (4,5%). O desempenho exportador reduziu a vulnerabilidade externa e permitiu superar o déficit estrutural, há muito observado nas transações correntes, e acumular reservas internacionais, que alcançaram mais de US$ 200 bilhões em 2008. A retomada do desenvolvimento apoiou-se inicialmente na expansão do consumo das famílias, graças às políticas sociais adotadas a partir de 2003, especialmente o Bolsa Família e os aumentos reais do salário mínimo. No período 2004-2007, alem da geração de empregos formais na economia, houve também aumento real do salário dos trabalhadores, o que se sobrepõe ao efeito das políticas sociais e também amplia o consumo das famílias e sustenta o crescimento. No final do primeiro semestre de 2008 já se observava que, há cerca de um ano, os investimentos vinham crescendo 2,5 vezes mais rápido que o PIB, e a taxa de investimento alcançava cerca de 18% dessa referência (TORRES, 2008). Todos esses fatos são evidências que o processo de crescimento com redistribuição de renda ocorre no Brasil e o círculo virtuoso, inicialmente referido, do modelo de consumo de massa, instalou-se na economia

A pesquisa, exploração, produção e transporte de petróleo bruto; o refino, a produção e distribuição de derivados; bem como todos os segmentos a jusante, no campo da indústria química e petroquímica, compõem um enorme conjunto de atividades industriais e de prestação de serviços, interdependentes, que atualmente já têm significativa presença na economia brasileira. O aproveitamento das reservas de petróleo e gás do pré-sal, se adequadamente equacionado e implementado, poderá induzir uma vigorosa expansão dessas atividades, e assim, converter a cadeia produtiva de petróleo no poderoso vetor que irá estimular, orientar e suportar o processo de desenvolvimento sustentável econômico, social e ambiental -, em benefício da Nação brasileira, durante as próximas décadas. Nessa ordem de idéias, e em primeiro lugar, o aproveitamento do pré-sal não pode converter o Brasil em um grande exportador de petróleo bruto. É preciso agregar valor ao produto extraído mediante o refino e a produção de derivados e produtos de segunda

‘‘

O aproveitamento das reservas de petróleo e gás do pré-sal, se adequadamente equacionado e implementado, poderá induzir uma vigorosa expansão dessas atividades, e assim, converter a cadeia produtiva de petróleo no poderoso vetor que irá estimular, orientar e suportar o processo de desenvolvimento sustentável – econômico, social e ambiental –, em benefício da Nação brasileira, durante as próximas décadas.

‘‘

Fortalecimento da cadeia produtiva do petróleo e desenvolvimento sustentável

e terceira gerações. A partir daí o amplo espectro de setores industriais que utilizam insumos petroquímicos, tais como fertilizantes, plásticos e outros, também agregam valor ao produto. Desta forma, a diretriz básica a ser adotada é o suprimento do mercado interno, exportando apenas produtos de maior valor agregado. A comercialização externa de petróleo bruto seria tolerada apenas em quantidades marginais e/ou em situações ou condições excepcionais, em que o interesse nacional, especialmente de caráter geopolítico, as justificasse. Em segundo lugar, é indispensável maximizar as encomendas dos bens e serviços às empresas brasileiras, aqui instaladas. Desde a construção naval, passando pelas indústrias fabricantes de equipamentos para apoio e realização de pesquisas, extração, armazenamento, bem como para o refino e todos os segmentos down stream, e até segmentos mais sofisticados como a robótica, deverão ser majoritariamente adquiridos no parque nacional. Deverá haver estímulo e apoio tecnológico, fiscal

julho / setembro / 2009

brasileira. A crise econômico-financeira internacional, que aqui chegou no segundo semestre de 2008, afetou perversamente essa dinâmica, mas tudo indica que seus efeitos são exclusivamente conjunturais. De fato, a pronta e efetiva ação do Banco Central e do Ministério da Fazenda restaurando o crédito, incentivando o consumo de bens duráveis mediante renúncia fiscal, mantendo os gastos públicos nos programas sociais e, especialmente, sustentando os investimentos (PAC), e até os ampliando (Habitação), dentre outras, apresentaram notável eficácia contracíclica, atenuando a magnitude e reduzindo a duração da crise em nossa economia. A continuidade dessa dinâmica do consumo de massa está consagrada no Plano Plurianual até 2011, e a economia brasileira apresenta condições objetivas para que isso, de fato, se efetive. E as oportunidades abertas pela descoberta do pré-sal, e o seu aproveitamento de forma adequada pode assegurar, a longo prazo, a evolução positiva e sustentada dessa dinâmica, em dimensões compatíveis com as necessárias à construção de uma grande Nação.

e financeiro para que as indústrias já existentes se ampliem, e também, para que novas se instalem. Igualmente, no setor de prestação de serviços deverão ser priorizadas as encomendas no Brasil abrangendo todos os ramos da engenharia, nas atividades de desenvolvimento, projeto básico e detalhamento de processos, equipamentos e instalações, passando por logística e transporte e alcançando segmentos específicos, tais como desenvolvimento de sistemas de informática (soft e hardwares), treinamento e capacitação de recursos humanos, e outros. A partir de um patamar mínimo inicial, por exemplo de 65/70%, é conveniente se estabelecerem metas crescentes para os índices de nacionalização, a serem alcançados em determinado prazo. Adicionalmente ao que se expôs nos parágrafos anteriores, é preciso realizar um significativo esforço de desenvolvimento tecnológico interno. Temos as condições básicas necessárias para isso, no âmbito do denominado Sistema Nacional de Ciência e Tecnologia,

‘‘ Conjuntura Revista de

‘‘

no setor de prestação de serviços deverão ser priorizadas as encomendas no Brasil abrangendo todos os ramos da engenharia, nas atividades de desenvolvimento, projeto básico e detalhamento de processos, equipamentos e instalações, passando por logística e transporte e alcançando segmentos específicos, tais como desenvolvimento de sistemas de informática (soft e hardwares), treinamento e capacitação de recursos humanos, e outros.

com nossas Universalidades e Centros de Pesquisas, os órgãos de Estado voltados a essa temática e um valioso contingente de pesquisadores, em todas as regiões do País. Dispomos também de alguns paradigmas exitosos, nos contextos nacional e internacional, que cabe expandir/multiplicar ou “aclimatar”. Como exemplos são citados: (i) o desenvolvimento tecnológico para pesquisa e exploração de petróleo em águas profundas, da plataforma marítima, resultado esse que, em grande parte, deve ser creditado à parceria COPPE/CENPES; (ii) as novas tecnologias para processamento de petróleo pesado e a produção de insumos e produtos petroquímicos de primeira e segunda gerações que viabilizaram o Projeto COMPERJ, no estado do Rio de Janeiro; e (iii) a indústria de construção naval asiática, especialmente na Coréia do Sul e em Cingapura, que mediante um amplo e diversificado esforço de pesquisa e inovação tecnológica, colocou seus produtos em patamar elevado de competitividade. Como dissemos, temos as condições necessárias; precisamos, no entanto, realizar uma grande articulação de atores, com interesses e inserções diversas, em torno da questão para a concretização desse objetivo; são eles, sem pretender esgotar a lista: Petrobras, BNDES, Universidades e Centros de Pesquisas de todo o País, empresas nacionais e suas organizações, FINEP, MCT, MDIC. Um quarto aspecto muito importante consiste na absoluta necessidade de que o aproveitamento do présal ocorra sem agressões ao meio ambiente. A realização deste objetivo apresenta uma extensa intersecção com o tema do desenvolvimento tecnológico endógeno. Trata-se de buscar soluções tecnológicas, em todas as situações, que sejam “limpas”, isto é, isentas de efeitos danosos ao meio ambiente, ou, quando existentes, que sejam devidamente mitigados. O leito do mar, e todo o bioma marinho da plataforma continental brasileira, apresentam uma enorme biodiversidade. Em especial, as algas marinhas são consideradas muito importantes na geração do oxigênio da atmosfera. Esse nosso patrimônio é muito valioso e não pode ser destruído ou malbaratado. É a Amazônia Azul e precisamos cuidar dela. A geração de CO2 decorrente do uso do gás natural ou de combustível derivado do petróleo como fonte energética nas instalações marítimas e nas instalações de terra, bem como nas unidades industriais da cadeia

‘‘

Em níveis atuais dos preços internacionais do petróleo – aproximadamente US$ 70,00 por barril – o aproveitamento dos hidrocarbonetos do présal apresenta excelente rentabilidade. Isso decorre basicamente das elevadas dimensões das reservas e de não existir, praticamente, risco geológico de pesquisa e de exploração.

‘‘

Destinação dos recursos decorrentes da exploração do pré-sal

Em níveis atuais dos preços internacionais do petróleo – aproximadamente US$ 70,00 por barril – o aproveitamento dos hidrocarbonetos do pré-sal apresenta excelente rentabilidade. Isso decorre basicamente das elevadas dimensões das reservas e de não existir, praticamente, risco geológico de pesquisa e de exploração. Considerando a agregação de valor ao petróleo extraído, que se pretende seja uma diretriz fundamental do empreendimento, com a experiência do operador que se espera venha a ser Petrobras, e com os incrementos naturais de produtividade que sempre ocorrem nos projetos na medida em que amadurecem, aquela rentabilidade confortável, obtida desde o início, será ainda significativamente ampliada. Assim sendo, mesmo que se transfira parcela importante dessa rentabilidade aos rendimentos dos trabalhadores, mediante aumentos reais dos salários, e ainda que se assegure o devido retorno aos investimentos feitos, bem como todos os encargos tributários devidos aos entes federativos, o que sobra corresponde a um

julho / setembro / 2009

produtiva, pode ser resolvida ou mitigada com o desenvolvimento de tecnologia economicamente viável, para captura e armazenamento de carbono (CCS – Carbon Capture and Storage). As pesquisas estão em fase inicial, e ainda não são conhecidas as condições nas quais essa solução poderia ser adotada. A propósito, seria muito conveniente e desejável estabelecer, em todas as iniciativas e projetos de desenvolvimento tecnológico, referentes ou não à cadeia produtiva do petróleo, no âmbito do Sistema Nacional da Ciência e Tecnologia, a diretriz de colocar, sempre um foco especial na busca de tecnologias ambientalmente sustentáveis. O quinto ponto que desejamos abordar diz respeito ao ritmo que deve ser aplicado na implementação do projeto pré-sal. Neste tema penso ser mandatório que a aceleração aplicada à implantação do empreendimento seja aquela compatível com a plena realização dos quatro objetivos delineados acima. Mais que isso, ao longo do tempo, o ritmo deve ser marcado pela velocidade com que se poderá alcançar o objetivo mais difícil, ou de implementação mais lenta, dos quatro acima apresentados. Em hipótese alguma devemos nos pautar pela lógica, e o desejo, dos grandes consumidores de petróleo. São economias desenvolvidas e dependentes do petróleo, cujas reservas são hoje muito escassas em seus territórios, e por isso, são obrigadas a buscar o seu abastecimento em geografias distantes, que estão crescentemente conturbadas por razões políticas. Para esses consumidores as reservas do pré-sal constituem alternativa de suprimento fortemente atrativa. Contemplados os aspectos substantivos dos cinco temas tratados neste artigo quais seriam as conseqüências para o Brasil? Estaremos, durante as próximas décadas, gerando milhões de empregos de qualidade distribuídos por todo o território nacional; realizando investimentos estratégicos, especialmente nos setores fabricantes de equipamentos, com desenvolvimento e incorporação de modernas tecnologias sustentáveis, com os correspondentes ganhos de produtividade; e alcançando um novo patamar de crescimento do PIB. Na realidade, estará sendo fortalecida, ampliada e consolidada a dinâmica do consumo de massa, realizandose assim, o desenvolvimento sustentado com distribuição de renda. E, isso estará ocorrendo com plena autonomia e irreversibilidade.

‘‘

Na vertente dos benefícios para as gerações futuras alinham-se, de um lado, as alocações de caráter social, para a universalização da previdência social para todos os brasileiros, com níveis satisfatórios para o valor dos benefícios previdenciais, ao longo do tempo.

‘‘

Revista de

Conjuntura

montante muito elevado, e será apropriado pelo dono do petróleo bruto produzido. Se for instituído um sistema de partilha da produção pelo novo marco regulatório, e dependendo da participação que for destinada a União Federal (por exemplo 80%), esta disporá anualmente, de um montante elevado de recursos líquidos e absolutamente disponíveis, medido na escala de dezenas de bilhões de dólares. Cabe destacar que tais recursos são adicionais à atual tributação incidente nessas atividades, e destinada às fazendas municipais, estaduais e federal. A sua totalidade estará disponível para a União, em consequência de disposição constitucional (Art. 20, da Constituição Federal), e será parte em moeda nacional e parte em divisas. Assim sendo, é oportuno constituir com eles um ou mais Fundo(s) Soberano(s), em regime de capitalização, com criação e operação adequadamente reguladas. Na sua constituição seria definida a forma e o ritmo da capitalização e da respectiva utilização. Nessa etapa caberá também definir sua destinação e neste caso, propõe-se a sua aplicação em três vertentes assim denominadas: (i) Investimentos sociais; (ii) Benefícios para gerações

futuras; e (iii) Busca de sustentabilidade ambiental. A primeira vertente, dos investimentos sociais, corresponde a acréscimos às usuais dotações orçamentárias da União à Educação e à Saúde. No primeiro caso reforçando e ampliando os projetos e ações que compõem o Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE), com ênfase na universalização da educação infantil, na ampliação dos cursos técnicos e profissionalizantes e do terceiro grau, em todo o território nacional, bem como, melhorando significativamente a qualidade do ensino em todos os níveis. No campo da Saúde, consolidando a prestação dos serviços no âmbito do SUS e estendendo sua cobertura, ampliando o número de equipes de saúde da família, de saúde bucal e de agentes comunitários de saúde, de modo a universalizar a prestação desses serviços a todos os brasileiros. E, aqui também, com o objetivo de melhorar significativamente a qualidade do atendimento, em todas as situações e em todo o País. Na vertente dos benefícios para as gerações futuras alinham-se, de um lado, as alocações de caráter social, para a universalização da previdência social para todos os brasileiros, com níveis satisfatórios para o valor dos benefícios previdenciais, ao longo do tempo. E, também, para ampliar a cobertura e o nível dos recursos alocados no âmbito da Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS). Neste último caso, o objetivo é a consolidação de um conjunto de políticas públicas e de uma rede de órgãos e entidades capazes de prover a proteção social, de efetividade compatível com a extensão do território nacional e com as necessidades da população brasileira. De outro lado, ainda nesta vertente seriam alocados recursos em projetos e ações de caráter estratégico, para defesa da soberania brasileira em todo o território nacional, e no mar, até as 350 milhas de distância do litoral, área que o Brasil considera sob seu domínio, e que está em fase de reconhecimento pela Organização das Nações Unidas. Nas zonas fronteiriças em terra, especialmente na região amazônica, e também no mar, onde estão as reservas do pré-sal, é necessário que o Exército, a Marinha e a Aeronáutica tenham recursos para assegurar, hoje e para as futuras gerações de brasileiros, a nossa plena e inconteste soberania sobre essas áreas. A questão da sustentabilidade ambiental seria destinada a terceira parcela da macro alocação dos

da África e da Ásia, especialmente Angola, África do Sul, Índia e China. Também com os países desenvolvidos, no âmbito do G-20 e com organismos multilaterais, da Organização das Nações Unidas. No campo interno são necessárias, amplas e extensas negociações com o Congresso Nacional e articulações com o Poder Judiciário e os entes federativos (Estados e Municípios), os meios de comunicação, os empresários e suas organizações, os sindicatos de trabalhadores, as organizações e os movimentos da sociedade civil. A situação atual Os quatro Projetos de Lei recentemente encaminhados ao Congresso Nacional constituem propostas do Executivo que, certamente, poderão ser aperfeiçoadas pelo Legislativo. Em síntese, consideramos positivos os seguintes pontos: • o novo marco regulatório consagra o modelo de partilha como aquele que será adotado. É uma sábia

‘‘

Para concretizar essa sgenda pré-sal há a necessidade de o Poder Executivo desenvolver um amplo espectro de articulações políticas e institucionais. No plano externo é preciso articular com os países da América do Sul, especialmente no âmbito do MERCOSUL e da UNASUL (Conselho de Defesa Sul Americano), com países da África e da Ásia, especialmente Angola, África do Sul, Índia e China.

julho / setembro / 2009

‘‘

recursos provenientes do(s) Fundo(s) Soberano(s). Como exemplos de programas e empreendimentos nesse campo podem ser relacionados, sem pretender esgotar tais possibilidades: • investimentos, e aplicações de custeio, para detectar, monitorar e reduzir drasticamente o desmatamento na Amazônia; • investimentos no âmbito do Sistema Nacional de Ciência e Tecnologia em parceria com os setores produtivos, para o desenvolvimento de tecnologias “limpas”, citando como exemplo: (i) o aproveitamento da biodiversidade existente no bioma amazônico e do centenário conhecimento e cultura dos povos da floresta, no campo da “medicina popular” da região, visando à utilização de produtos fitoterápicos, bem como o desenvolvimento de novos princípios ativos para a indústria químico-farmacêutica; (ii) captura de carbono na atmosfera (CCS), junto aos grandes consumidores de energia oriunda de combustíveis fósseis; (iii) pesquisa e desenvolvimento, junto com a indústria automobilística brasileira e suas associações, do carro elétrico brasileiro; • investimentos para desenvolvimento tecnológico e inovação – e também na produção, distribuição e utilização do álcool combustível e do biodiesel. Desenvolvimento de uma nova alcoolquímica, como alternativa à produção de insumos e produtos derivados dos combustíveis fósseis. Além dos ganhos diretos para a economia brasileira decorrentes desses aportes provenientes do(s) Fundo(s) Soberano(s), sua mera existência constituirá instrumento valioso na viabilização de ações e políticas contracíclicas. Ademais, o fortalecimento de toda a cadeia produtiva do petróleo, como se tratou anteriormente, e a continuidade dos investimentos que hoje vêm sendo realizados em setores da infraestrutura, principalmente energia elétrica e transportes; em saneamento básico; em habitação; e outros, constituirão um conjunto de circunstâncias e situações favoráveis que certamente sustentarão o desenvolvimento brasileiro nas próximas décadas. Para concretizar essa sgenda pré-sal há a necessidade de o Poder Executivo desenvolver um amplo espectro de articulações políticas e institucionais. No plano externo é preciso articular com os países da América do Sul, especialmente no âmbito do MERCOSUL e da UNASUL (Conselho de Defesa Sul Americano), com países

decisão dadas as características das reservas do pré-sal e o uso que dela pretendemos fazer; • a criação da Petro-Sal, que assumirá em nome da União a parcela que lhe couber na partilha do petróleo extraído e, como agente do Estado, exercerá na exploração do pré-sal, um importante monitoramento de aspectos relevantes para assegurar a plena realização dos objetivos nacionais; • o papel da Petrobras, será bastante relevante, a saber (i) será a operadora de todos os blocos explorados, devendo ter uma participação acionária expressiva em todos eles, para bem desempenhar essa missão; (ii) poderá ela própria participar dos leilões, só ou em parceria com outros investidores; (iii) poderá ser contratada diretamente pela União, para explorar os blocos que apresentem grande reserva estimada. • o BNDES está capacitado e preparado para ser o agente financeiro principal no financiamento do projeto. Suas equipes técnicas, seus recursos financeiros, sua forte experiência aportam segurança na execução dessa função.

Revista de

Conjuntura

Estão ainda imprecisos e obscuros os equacionamentos propostos em relação a outras questões, tais como: • a própria taxa que caberá à União na partilha; em cada situação será estabelecida uma referência mínima, sendo vencedor o licitante que oferecer a maior taxa, obviamente acima do mínimo estabelecido. Pelo exemplo internacional, em situações semelhantes ao pré-sal (magnitude das reservas e inexistência ou baixo risco geológico), essa taxa mínima deveria situar-se próximo de oitenta por cento; • a utilização do petróleo destinado à União – há indicações que a Petrobras será a encarregada da sua comercialização, mas nada se anuncia no que concerne à agregação de valor ao petróleo produzido, como amplamente abordado neste trabalho; • quanto à destinação dos recursos do Fundo Social a ser criado, os objetivos são muito genéricos, nada havendo em relação a importantes finalidades, especialmente as que aqui denominamos como vertente dos benefícios para gerações futuras; • como será tratada a unitização das reservas quando ocorrer interseção entre blocos já concedidos e blocos do pré-sal;

• o aumento do capital social da Petrobras a ser promovido pela União, embora meritório e necessário, é operação complexa que ainda não está claramente encaminhada. Finalmente, como dificuldades que, desde já, são esperadas na definição dos meios e modos de explorar as reservas do pré-sal, podem ser relacionadas: • a tramitação dos Projetos de Lei do Executivo no Congresso Nacional; • os poderosos interesses nacionais, e internacionais, contrariados pelo que se delineia na equação que está sendo estruturada; • a posição da maioria dos grupos que detém o controle da grande mídia no Brasil; • o longo prazo e a complexidade de equacionamento de alguns aspectos indispensáveis ao sucesso do aproveitamento do pré-sal com apropriação pelo País e o seu povo, dos resultados desse empreendimento. Para concluir, apenas mais uma reflexão. Face à importância do projeto pré-sal e às oportunidades que ele oferece, bem como frente aos riscos existentes, de uma inadequada exploração, há um desafio para todos nós: devemos nos mobilizar – os trabalhadores e os empresários; os jovens e os mais velhos; o campo e as cidades; os profissionais liberais; os formadores de opinião; enfim a sociedade civil organizada, ou não – para que seja adequadamente equacionada a exploração das reservas do pré-sal, em benefício do Brasil e de sua população. Referências Bibliográficas: Plano Plurianual 2004-2007. Relatório de Avaliação. Caderno 1, Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos. Brasília: MP, 2008. Torres , Ernani. A Crise Financeira Internacional e a Economia Brasileira. APE / BNDES – Palestra no 29º Congresso da ABRAPP. Rio de Janeiro, nov/2008, mimeo.

Sebastião Soares Engenheiro aposentado do BNDES. Colaborador do IBASE desde sua fundação, hoje está na Presidência do Conselho Curador da Entidade. Ex-secretário de Planejamento e Investimentos Estratégicosdo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.

Aspectos da evolução econômica da China e a integração com os Países de Língua Portuguesa no âmbito do Fórum de Macau Elder Linton Alves de Araujo

Introdução O forte crescimento econômico da China e seu crescente protagonismo nas decisões de comércio e investimento têm ensejado reflexões sobre o novo papel das economias emergentes na globalização. Isso porque a China tem demandado insumos de vários países, entre eles o Brasil, e procurado diversificar mercados fornecedores e consumidores. Nesse aspecto, vêm ganhando relevância o comércio e o investimento com os Países de Língua Portuguesa, a partir da plataforma de Macau. Este artigo tem como objetivo apresentar aspectos da evolução econômica da China e do processo de integração com os Países de Língua Portuguesa no âmbito do Fórum de Macau. Além desta introdução, o texto aborda aspectos gerais da China, do seu processo de abertura e reforma, do seu crescimento econômico e da criação e desenvolvimento do Fórum de Macau. O governo chinês tem incentivado maior intercâmbio e promovido ações conjuntas com os Países de Língua Portuguesa. Dentre elas, o “Colóquio para Autoridades da Área de Administração Econômica

dos Países de Língua Portuguesa – Fórum de Macau”, consistiu em uma visita à China, em maio de 2009, de 26 pessoas representes da delegação de seis Países de Língua Portuguesa - PLP: Brasil (cinco convidados), Cabo Verde (dois), Guiné Bissau (cinco), Moçambique (cinco), Portugal (quatro) e Timor Leste (cinco). A delegação dos Países de Língua Portuguesa participou de eventos (cursos, palestras, visitas técnicas) nas cidades de: Beijing (Pequim), especialmente no Centro de Treinamento do Ministério do Comércio MofCom; Shanghai (Xangai), considerada como centro financeiro da China; e Zhuhai, pólo de integração comercial (via acordos da província de Guangdong e Macau); além de Macau e Hong Kong, Regiões Administrativas Especiais, que têm certa autonomia em relação à China Continental e se constituem como plataformas de integração entre a China e seus parceiros comerciais. Aspectos gerais da China Consistiu em um dos principais objetivos da visita da delegação dos Países de Língua Portuguesa a

julho / setembro / 2009

ARTIGO

apresentação de maiores informações sobre a China, sua história, cultura e desenvolvimento econômico. Em termos gerais, a República Popular da China, com seus 60 anos de história recente, além de sua cultura milenar, e cujo atual presidente é Hu Jintao e o primeiro-ministro, Wen Jiabao, localiza-se no Sudeste Asiático, tem área territorial de 9.596.960 Km² e possui divisão administrativa constituída de 23 províncias (sheng); cinco regiões autônomas (zizhiqu); e quatro municipalidades (shi). As províncias são: Anhui, Fujian, Gansu, Guangdong, Guizhou, Hainan, Hebei, Heilongjiang, Henan, Hubei, Hunan, Jiangsu, Jiangxi, Jilin, Liaoning, Qinghai, Shaanxi, Shandong, Shanxi, Sichuan, Yunnan, Zhejiang; e Taiwan (a China Continental considera Taiwan como sua 23ª província). Há ainda as Regiões autônomas: Guangxi, Nei Mongol, Ningxia, Xinjiang e Xizang (Tibet); as Municipalidades: Beijing (Pequim, a Capital do País), Chongqing, Shanghai (Xangai) e Tianjin, ligadas diretamente ao governo central; e as regiões administrativas especiais, Hong Kong (desde 1997) e Macau (desde 1999).

‘‘ Conjuntura Revista de

‘‘

As importações chinesas foram da ordem de US$ 960 bilhões, em 2007. Os principais produtos foram: máquinas e equipamentos, óleo e minerais combustíveis, plásticos, equipamentos óticos e médicos, químicos orgânicos, ferro e aço. Dados de 2008 apontam importações totais de US$ 1,15 trilhão. A redução do ritmo de atividade em 2009 tem resultado em menor nível de importação.

O idioma oficial é o Chinês ou Mandarin. As religiões predominantes são o Taoísmo e a Budismo. A população é de mais de 1,3 bilhão de habitantes. A expectativa de vida é de 73,5 anos (média geral), sendo 71,6 anos para os homens e 75,5 para as mulheres. A taxa de crescimento da população é de 0,7% ao ano. A moeda chinesa é o Yuan-Renminbi, cuja cotação média, em 2009, em relação ao dólar é de RMB / US$ = 6,85. Segundo o FMI, o PIB (pela paridade com poder de compra) equivale a cerca de US$ 7,9 trilhões (2008) e a Renda per capita, US$ 6 mil. Em termo de composição do valor adicionado por setor na economia da China, a Agricultura responde por 10,6%, os Serviços por 40,2% e a Indústria por 49,2% (2008). As exportações chinesas foram da ordem de US$ 1,2 trilhão em 2007, tendo como principais produtos: máquinas e equipamentos, ferro e aço, telefone celulares, produtos elétricos, equipamentos de processamento de dados, têxtil e vestuário; e como principais compradores: Estados Unidos (19,1% do total), Hong Kong (15,1%), Japão (8,4%), Coréia do Sul (4,6%) e Alemanha (4,0%). Dados ainda não definitivos apontam exportações de US$ 1,5 trilhão para 2008. Os efeitos da crise financeira internacional têm provocado redução do volume de exportações chinesas em 2009. Ainda assim, a China, atualmente, já é o 2º exportador mundial e o 3° importador mundial. Quanto às importações chinesas, foram da ordem de US$ 960 bilhões, em 2007. Os principais produtos foram: máquinas e equipamentos, óleo e minerais combustíveis, plásticos, equipamentos óticos e médicos, químicos orgânicos, ferro e aço; e os principais fornecedores: Japão (14,0%), Coréia do Sul (10,9%), Estados Unidos (7,3%), Alemanha (4,7%), Malásia (3,0%) e Austrália (2,7%). Dados de 2008 apontam importações totais de US$ 1,15 trilhão. A redução do ritmo de atividade em 2009 tem resultado em menor nível de importação. Abertura e reforma da China Em 1949, a China adotou o regime Socialista, na revolução de Mao Tse-tung que instalou a República Popular e o sistema de planificação econômica. A partir do governo de Deng Xiaoping, a China vem passando por grandes transformações. Desde 1978, vem sendo

‘‘

Na estratégia de abertura para o exterior, fez-se grande uso das chamadas Regiões Administrativas Especiais, Hong Kong e Macau. Essas duas regiões eram ex-colônias da Inglaterra e de Portugal, que foram devolvidas à China em 1997 e 1999, respectivamente. Dada a estrutura comercial e financeira, passaram a ser utilizadas como plataformas de integração.

‘‘

Hong Kong e de Macau para desenvolver as vizinhanças, Guangdong e Fujian, que eram regiões pobres e atrasadas. Nessas províncias e outras regiões da costa leste, aplicaram-se políticas especiais e flexíveis em relação ao restante da China Continental (onde permaneceu predomínio da economia planificada, especialmente no lado oeste), com atração de capitais estrangeiros, desenvolvimento industrial e comercial e do sistema financeiro e imobiliário. Ou seja, nas ZEE se adota o livre mercado e fora delas continua a economia planificada, o que justifica a explicação de “Um país, dois sistemas”. Após 30 anos de transição gradual, os chineses acreditam na obtenção de êxitos das ZEE, em quatro aspectos: i) função econômica – adoção das regras da OMC para comércio exterior; vocação exportadora; ii) certa autonomia administrativa, de acordo com regulamento especial do governo central; iii) ambiente de negócios – melhorias na infraestrutura, facilidades

julho / setembro / 2009

implementada a Reforma Econômica, com flexibilização do regime Socialista, com avanço gradual da planificação total (modelo socialista similar ao da antiga União Soviética) para uma estrutura mista, denominada pelos chineses como “socialismo de mercado” ou ainda “economia de mercado socialista”. Logo, o atual sistema econômico chinês tem características peculiares: “Um país, dois sistemas”, como costumam apresentar. O processo de reforma também abrange aspectos de abertura econômica, com graduais avanços internos e nas relações exteriores. Destacando alguns fatos, no ano de 1980, abertura do setor rural, com migração das propriedades comunais para sistema de pequenas propriedades cooperativas. Em 1984 foi a vez do setor urbano, com estratégia de industrialização e infraestrutura de transportes. Em seguida de1985 a 1988, reforma do sistema financeiro, com ajuste nos bancos e reforma do sistema cambial. No ano de 1992, houve a implantação do sistema de mercado socialista. Em 2001, houve a entrada da China na Organização Mundial do Comércio – OMC. Na estratégia de abertura para o exterior, fez-se grande uso das chamadas Regiões Administrativas Especiais, Hong Kong e Macau. Essas duas regiões eram ex-colônias da Inglaterra e de Portugal, que foram devolvidas à China em 1997 e 1999, respectivamente. Dada a estrutura comercial e financeira, passaram a ser utilizadas como plataformas de integração. A estratégia de abertura concretizou-se por meio das Zonas Econômicas Especiais (ZEE). Depois de 1978, buscou-se um novo caminho de desenvolvimento: a “China se abriu ao mundo” por meio das Zonas Econômicas Especiais. Os chineses criaram as Zonas Econômicas e de Desenvolvimento, especializadas por função: i) ZEE – Zonas Econômicas Especiais; e ii) ZD – Zonas de Desenvolvimento, em cinco níveis: ZDET – Zonas de Desenvolvimento Econômico e Tecnológico; ZDIAT – Zonas de Desenvolvimento da Indústria de Alta Tecnologia; ZF – Zonas Francas; ZPE – Zonas de Processamento de Exportações; e ZCEF – Zonas de Cooperação Econômica Fronteiriça. As ZEE e ZDET são as mais complexas, pois envolve maior cadeia produtiva e científica. Na província de Guandong, onde está Zhuhai (cidade vizinha de Macau), foi criada a primeira ZEE. Na transição do sistema planificado para o sistema misto de mercado, utilizou-se como “ponte” as cidades de

político-administrativas; e iv) mudanças gradativas a cada ano; grandes mudanças a cada três anos. Reconhecem as necessidades de aperfeiçoamento no sistema financeiro, na estrutura industrial e na administração social. Para contínua internacionalização das ZEE, o Fórum de Macau reforça essa estratégia. Crescimento econômico da China A China tem apresentado fortes taxas de crescimento, cerca de 10% aa em média, nos últimos dez anos. Mesmo com os efeitos da crise financeira mundial, o PIB chinês teve elevação real de 9% em 2008. Para 2009, com as medidas de combate a crise, o governo chinês espera crescimento da ordem de 8%. Projeções do FMI apontam crescimento de 7,5%, em 2009 e de 8,5% em 2010, na China. O governo chinês associa o forte ritmo de crescimento econômico à adoção do chamado “Socialismo de mercado” ou “economia de mercado socialista”, e declaram que se leva em conta a busca da igualdade entre regiões e entre indivíduos. Dos cerca de 1,3 bilhão de habitantes da China, apenas 45% vive na área urbana. Ou seja, a maior parte da população (55%) ainda é

rural. Com isso, a renda per capita urbana é de RMB 13,8 mil (ou cerca de US$ 2 mil), enquanto a renda per capita rural é de RMB 4,1 mil (cerca de US$ 600) e ambas ainda refletindo forte desigualdade. A China utiliza a competição de mercado, para qual consideram grande papel na distribuição, combinada com a função de macrocontrole do Estado sobre o mercado. O governo central é quem estabelece os objetivos e metas do macrocontrole. Por exemplo, em 2020, o PIB da China deve ser quatro vezes maior do que o de 2001. Em cinco anos, a meta é manter a taxa anual de crescimento de pelo menos 8%. Anualmente, faz-se os ajustamentos do plano de longo prazo. Com a crise financeira, desde o final de 2008, foi reduzido o crescimento do PIB e retraiu-se o comércio. O sistema financeiro da China quase não foi afetado em função de ser fortemente estatizado e contar com suporte especial. Além disso, a adoção de medidas de apoio ao setor real da economia manteve aquecida a demanda interna (pacote de RMB 4 trilhões, ou cerca de US$ 600 bilhões; para obras de infraestrutura). As diretrizes governamentais apontam para: industrialização e urbanização; investimentos em infraestrutura; inovação tecnológica e capital humano; aumento da renda

China – Produto Interno Bruto (Variação Real % aa)

Revista de

Conjuntura

Fonte: National Bureau of Statistics of China. *2009 e 2010 = projeções FMI.

O Fórum para a Cooperação Econômica e Comercial entre a China e os Países de Língua Portuguesa - Fórum de Macau – existe desde 2003 e abrange Angola, Brasil, Cabo Verde, China, Guiné Bissau, Moçambique, Portugal e Timor Leste. Tem como principal objetivo ampliar os fluxos de Investimentos, notadamente em infraestrutura, construção civil e terceirizações, e promover maior corrente de comércio (ampliar exportação e importação) entre os países membros. Desde 1999 existe a RAEM – Região Administrativa Especial de Macau. Anteriormente, por 50 anos, Macau foi administrada por Portugal. Atualmente, a RAEM faz parte da China, mas tem relativa autonomia ao governo central, exceto em

‘‘

Em termos de iniciativas de investimentos, os chineses destacam dois grandes ciclos: o primeiro, que teve início em 1992, com a visita de Xiao Ping ao Sul da China; e o segundo, que foi iniciado em 2002, após entrada da China na OMC em 2001. Quanto os investimentos diretos estrangeiros (IDE), vinham aumentando nos últimos anos, mas verificou-se queda em 2008 devido aos efeitos da crise internacional.

‘‘

Integração da China com os Países de Língua Portuguesa no âmbito do Fórum de Macau

questões de relações exteriores. O chinês e o português são línguas oficiais. As principais atividades econômicas de Macau são: construção, indústria do jogo (cassinos) e turismo. Macau é considerada como ligação e porta de entrada para o interior da China, com condições especiais para os Países de Língua Portuguesa. Macau está diversificando suas plataformas, sobretudo serviços, turismo e indústria de cosméticos e de roupas. Os esforços se realizam em três frentes: i) ligação com o interior da China via CEPA – o Acordo de Estreitamento das Relações Econômicas e Comerciais entre o Continente Chinês e Macau; ii) comércio da China com Países de Língua Portuguesa; e iii) apoio a investimentos e empresas de chineses espalhados pelo mundo. A idéia do Fórum de Macau foi posta em prática a partir da 1a Conferência Internacional, realizada na China em 2003, com a presença dos ministros do comércio dos países membros. Na ocasião, foi formalizada a

julho / setembro / 2009

per capita; e desenvolvimento do sistema financeiro. Os chineses consideram como principais desafios: conservação do meio-ambiente e melhoria das condições de vida (melhores sistemas de saúde e previdência). Em termos de iniciativas de investimentos, os chineses destacam dois grandes ciclos: o primeiro, que teve início em 1992, com a visita de Xiao Ping ao Sul da China; e o segundo, que foi iniciado em 2002, após entrada da China na OMC em 2001. Os Investimentos Diretos Estrangeiros (IDE), vinham aumentando nos últimos anos, mas verificou-se queda em 2008 devido aos efeitos da crise internacional (foram cinco meses seguidos de redução do IDE desde out/2008). Ainda assim, em 2008, foram cerca de US$ 93 bilhões de IDE para a China. No acumulado de 1979 a 2008, entraram US$ 860 bilhões de IDE na China. Os principais investidores tem sido: EUA, Japão, Coréia do Sul, Cingapura, Hong Kong e Portos Livres. A maior parte dos investimentos tem sido direcionada para províncias do Leste (85%); em seguida para as províncias Centrais (8%) e para as do Oeste (7%). Destaca-se ainda o aumento do IDE da China em outros países. A China está presente com investimentos em 173 países, com ênfase nos setores: indústria, comércio (atacado e varejo), construção civil, mineração. Em 2008, o investimento da China em outros países chegou a US$ 52,2 bilhões. A China também atua na terceirização de mão-de-obra e financiamento de projetos e investimento.

‘‘

Em 2009, completam-se 35 anos de relações diplomáticas entre Brasil e China e que tem potencial de ampliação no futuro, dados os resultados do maior intercâmbio com os Países de Língua Portuguesa no âmbito do Fórum de Macau e de outras iniciativas de integração da China com os países da América Latina.

‘‘

criação do Fórum e houve definição de estratégias de atuação, especialmente para promoção do comércio e investimentos entre os países. A 2a Conferência Internacional foi realizada em 2006, onde se buscou o aprofundamento da cooperação e elaboração de plano de ação. A próxima Conferência deverá ocorrer em 2010,

quando haverá avaliação dos resultados até então alcançados e definição de novas metas de cooperação. Para operacionalização do Fórum, foi criada a secretaria executiva em Macau, a cargo do IPIM – Instituto de Promoção do Comércio e do Investimento de Macau, que organiza grupos de trabalho e reuniões temáticas. Cabe destacar também que têm sido organizados encontros anuais dos empresários da China e dos Países de Língua Portuguesa para viabilização dos negócios a partir dos acordos institucionais; Angola (2005), Portugal (2006), Moçambique (2007), Cabo Verde (2008); e o mais recente, no Brasil, no Rio de Janeiro (ago/2009). Por meio do Fórum de Macau também são promovidos diversos seminários, debates e cursos de formação, tais como o “Colóquio para Autoridades da Área de Administração Econômica dos Países de Língua Portuguesa – Fórum de Macau”, em maio de 2009. Há ainda a Feira Internacional de Macau, cuja 14ª edição foi de 22 a 25 de outubro de 2009. Há diversos incentivos do governo chinês (tributários, creditícios etc) para investimentos e comércios dos Países de Língua Portuguesa via Macau (RAEM). Utiliza-se a RAEM como plataforma de integração com a China Continental (via Guangdong – Zhuhai), sob o guarda-chuva do Acordo CEPA. Isso tem tornado Macau como porta de entrada na Região do Grande Delta do Rio das Pérolas (GDRP), considerada a mais extensa aliança econômica regional da China, além de permitir acesso a outras áreas da China Continental. A tabela 1 ilustra a ampliação da corrente de comércio após a implantação do Fórum de Macau.

Tabela 1: Corrente de Comércio entre China e Países de Língua Portuguesa - US$ Milhões FOB

Revista de

Conjuntura

Corrente de Comércio

Var.% ante ano anterior

2004

18.770

65,0

2005

23.190

30,0

2006

34.080

47,0

2007

46.350

36,0

2008*

77.022

66,2

Fonte: IPIM. * Dados preliminares.

Considerações finais Em outubro de 2009, o povo chinês está comemorando os 60 anos da proclamação da República Popular da China, mostrando ao mundo grande progresso econômico e científico e com nova visão de busca de sustentabilidade ambiental e de maior justiça social. Os resultados alcançados são reflexos de 30 anos da reforma e abertura. Afirmam que se vive o “socialismo ao modo chinês”, em que também se utilizam as ferramentas de mercado para acelerar os ganhos em prol do povo. A

pujança da economia chinesa aumenta a importância das economias emergentes nas decisões globais e potencializa a organização dos países do chamado BRIC (Brasil, Rússia, Índia e China) a mais a África do Sul. Tanto que se ampliaram as discussões das medidas de combate à crise global do G-8 para o G-20. Cabe ainda notar o avanço da integração dos chineses, especialmente com o Brasil, com a intensificação das negociações comerciais e dos investimentos recíprocos. Em 2009, completam-se 35 anos de relações diplomáticas entre Brasil e China e que tem potencial de ampliação no futuro, dados os resultados do maior intercâmbio com os Países de Língua Portuguesa no âmbito do Fórum de Macau e de outras iniciativas de integração da China com os países da América Latina. Referências bibliográficas Banco Central do Brasil – BCB. Indicadores Econômicos. Brasília, 2009. Fundo Monetário Internacional - FMI. World Economic Outlook. Washington, 2009. Instituto de Promoção do Comércio e do Investimento de Macau – IPIM. Relatórios Diversos. Macau, 2009. Ministério do Comércio da China – MofCom. Relatórios Diversos. Pequim, 2009. Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior – MDIC. Relatórios Diversos. Brasília, 2009.

Elder Linton Alves de Araujo Economista. Mestre em Economia pela Unicamp. Coordenador do Curso de Ciências Econômicas do UniDF. Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.

julho / setembro / 2009

Entre os Países de Língua Portuguesa, o Brasil é o principal parceiro econômico e comercial da China (62,5% da corrente de comércio), seguido por Angola (33,7%); Portugal (3,3%); e Moçambique (0,5%). A importação brasileira de produtos chineses cresceu 56,9% em 2008, em comparação com 2007, e atingiu US$ 20 bilhões. A exportação de produtos brasileiros para a China também cresceu quase na mesma proporção (50,8%), atingindo US$ 16,4 bilhões. A China passou, em 2008, a ocupar a 3ª posição entre os principais países de destino das exportações brasileiras, e a 2ª posição entre os países fornecedores do Brasil. A China superou os Estados Unidos e tornou-se, em março/2009, o principal destino das exportações do Brasil, com importações de US$ 1,7 bilhão em mercadorias brasileiras, principalmente minério de ferro, soja, aeronaves e açúcar. Para ilustrar a ampliação dos negócios do Brasil com os chineses, na recente visita do presidente Lula à China, em maio de 2009, o Banco de Desenvolvimento da China (BDC) assinou acordo de crédito de US$ 10 bilhões com a Petrobras e de US$ 800 milhões com o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). A Petrobras e a China Petroleum & Chemical (Sinopec), assinaram acordo de comércio e cooperação. Parte dos recursos levantado nos acordos será utilizada no plano de investimento da Petrobras, que inclui a aquisição de bens e serviços da China. Pelos acordos, procura-se aumentar as exportações de petróleo bruto do Brasil à China, sendo que a Petrobras exportará 150 mil barris de petróleo por dia à China em 2009; e 200 mil barris por dia de 2010 a 2019. Para o futuro, os chineses vêm demonstrando interesse em investimentos do pré-sal.

ARTIGO Análise econômica da crise financeira no Brasil: o caso da indústria automobilística Marcel Stanlei Monteiro Ronaldo Augusto da Silva Fernandes

Introdução

Revista de

Conjuntura

O mercado automobilístico no Brasil cresceu consideravelmente nos últimos anos. Esse cenário de prosperidade vem passando, de forma mais evidente, a partir de setembro de 2008, por diversas dificuldades em decorrência da crise financeira internacional. O presente estudo tem por objetivo analisar a crise internacional, sua origem, suas causas e seus reflexos no mercado brasileiro, destacando a indústria automobilística sob uma perspectiva teórica, embasada pelo estudo da literatura referente ao mercado financeiro, e também de artigos técnicos referente à crise internacional. Em seguida, apresenta-se uma contextualização da crise, especialmente quanto as suas origens, e também seus reflexos nos mais diversos segmentos da economia mundial, seguido da formulação do problema proposto nesta pesquisa, na qual se destaca a indústria automobilística. A metodologia adotada baseia-se na teoria econômica, evidenciando o mercado de consumo e a teoria econômica, destacando o modelo econométrico. O tema foi escolhido por sua relevância e visibilidade atual na mídia e pelo fato de seus reflexos alcançarem a

vida de todos os brasileiros – famílias, empresas e governo – sobretudo por interferir de forma negativa no crescimento do país. Referencial teórico Mercado financeiro – aspectos históricos Nas últimas décadas, pode-se dizer que o mercado financeiro teve um grande desenvolvimento no Brasil. Mecanismos e instituições públicas e privadas foram criados com o objetivo de ampliar a poupança nacional e transformar esses recursos de poupança em investimento, até atingirmos a situação atual, que se caracteriza pela relativa variedade de instrumentos e serviços financeiros, de modo a procurar atender as diferentes necessidades de tomadores e poupadores de recursos. Percebe-se também que a economia está sempre em constante mutação e as leis tentam acompanhar esse processo. Segundo Gremaud, Júnior e Vasconcellos (2005) uma característica marcante destas últimas décadas é a crescente integração econômica mundial em diversos aspectos: comercial, produtivo e financeiro. Essa

Segundo Andrezzo (1999), o mercado financeiro é composto pelo conjunto de instituições e instrumentos financeiros destinados a possibilitar a transferência de recursos dos ofertadores para os tomadores e, assim, criar condições de liquidez no mercado. Podemos dizer ainda, que o mercado financeiro é o local onde o dinheiro é gerido, intermediado, oferecido e procurado. O mercado financeiro encontra-se, sob um ponto de vista financeiro, dividido em duas categorias, levando em conta, principalmente, os prazos das operações: Mercado de crédito: composto pelo conjunto de instituições e instrumentos financeiros destinados a possibilitar operações de prazo curto, médio ou aleatório. Um exemplo de operações cujo prazo é aleatório são os depósitos à vista, pois há possibilidade de resgate a qualquer momento, sem exigências. Mercado de capitais: composto por um conjunto de instituições e instrumentos financeiros destinados a possibilitar operações de médio ou longo prazo ou de prazo indefinido, como no caso das ações, por exemplo. Destina-se principalmente, ao financiamento de capital fixo, capital de giro e especiais, como habitação.

‘‘

Características

‘‘

Assim, a autora diz que o mercado financeiro nada mais é do que um grande fundo, do qual, se pode sacar ou depositar recursos. É nele que se determina uma das variáveis cruciais da economia – a taxa de juros – que representa os termos em que se podem realizar transferências intertemporais de recursos. Mercado financeiro brasileiro

Segundo Gremaud, Júnior e Vasconcellos (2005), no final de 1993, começou a ser implementado o plano mais engenhoso de combate à inflação já utilizado no País. Após uma série de tentativas fracassadas de planos heterodoxos na Nova República, o Plano Real conseguiu, de forma duradoura, reduzir a inflação. Porém, de forma geral, a nova moeda trouxe uma série de diferenças em relação à condução da política macroeconômica. Para garantir a estabilização da economia, centrou-se na valorização cambial, que acabou provocando profunda deterioração das contas públicas. A manutenção da

julho / setembro / 2009

questão ganhou mais destaque no período recente sendo chamada de globalização. Fortuna (1999) explica que a partir dos anos 50, solidificaram-se as posições brasileiras, explodindo aos poucos seu potencial econômico. Propagaram-se bancos e, com eles, os primeiros sintomas de uma debilitada capacidade empresarial para administrá-los. Em 1945, através do decreto-lei n° 7.293, foi criada a Sumoc (Superintendência da Moeda e do Crédito), com o objetivo de exercer o controle do mercado monetário. Fortuna (1999) conclui que o processo de globalização, a abertura econômica e o Plano Real provocaram, em seu conjunto, e com apoio do Proer (Programa de Estímulo à Reestruturação e ao Sistema Financeiro Nacional), do Proes (Programa de Incentivo à Redução do Setor Público Estadual na Atividade Bancária) e da adesão Brasil ao Acordo de Basiléa, um processo de sanea mento, privatização e fusão de instituições bancárias que, no limiar de 1998, iniciou uma revolução nos métodos e práticas de nossa atividade bancária.

‘‘

Crise econômica internacional

O sistema financeiro brasileiro teve um crescimento significativo com as reformas políticas, mas principalmente a partir do final dos anos 80, em razão do contexto de inflação elevada. Os ganhos do sistema financeiro não decorriam das operações de crédito, mas basicamente do Floating de recursos – apropriação do imposto inflacionário.

‘‘

Revista de

Conjuntura

valorização cambial acabou levando a baixas taxas de crescimento econômico, pela necessidade de se manterem elevadas taxas de juros para atrair o capital estrangeiro. Já destacado anteriormente, o sistema financeiro brasileiro teve um crescimento significativo com as reformas políticas, mas principalmente a partir do final dos anos 80, em razão do contexto de inflação elevada. Os ganhos do sistema financeiro não decorriam das operações de crédito, mas basicamente do Floating de recursos – apropriação do imposto inflacionário. E a questão que se colocava, no momento do Plano Real, era quais seriam os impactos da estabilização sobre o sistema financeiro e como este se adequaria. Segundo os autores, a resposta dos bancos à perda da receita inflacionária foi a expansão das operações de crédito logo após a implementação do plano e a elevação nas tarifas cobradas sobre serviços bancários.

Para Freitas (2008), vários são os pontos sob os quais se pode analisar a crise na economia mundial. Baseado na perspectiva brasileira, o autor comenta que o Brasil, assim como os demais paises, esta diminuindo os juros e aumentando as despesas do governo, e que apenas a intensidade das medidas é que é menor. E que o fio condutor da crise entre nós foi a contração do crédito externo de todos os tipos e prazos, com dois efeitos imediatos: de um lado a forte desvalorização do real diante do dólar, e, de outro, uma grave contração reflexa do crédito bancário doméstico. O governo respondeu nas duas frentes. No mercado de câmbio usou as reservas internacionais do Banco Central para irrigar o mercado de câmbio via crédito comercial de curto prazo aos exportadores, além de vender dólares à vista e a futuro para suavizar a trajetória de desvalorização cambial decorrente do impacto da crise. No mercado interno, liberou recolhimentos compulsórios dos bancos, vinculando parcialmente tais liberações ao destravamento e desempoçamento do crédito. Todas elas, medidas de recomposição da liquidez do sistema econômico. Quanto à duração da crise, o autor diz que vai demorar o tempo necessário para que as famílias, indivíduos e empresas alcançados pelo empobrecimento restabeleçam seu equilíbrio patrimonial e voltem a gastar normalmente. Alguns economistas prognosticam que a presente recessão americana poderia durar algo como 18 meses. Efeitos da crise financeira internacional sobre o mercado de crédito no Brasil Araújo (2008) afirma que os dados do mercado de crédito no Brasil revelam expansão vigorosa quando se comparam os dados anuais. No entanto, esse movimento vem perdendo força desde setembro de 2008, refletindo as dificuldades decorrentes do acirramento da crise financeira internacional ao final de 2008. Os efeitos no Brasil são atenuados pelas medidas governamentais adotadas para aumento da liquidez, que contrabalançam as restrições e ampliam o crédito diretamente por meio dos bancos públicos e também por incentivos aos bancos privados e aos tomadores finais. A maior

Teoria econômica – princípios do mercado de consumo Segundo Varian (2006), para que o comportamento dos seres humanos seja explicado, é necessário termos uma estrutura para basear a análise. Em economia, é utilizada com freqüência uma estrutura baseada nos dois princípios que seguem: O principio de otimização: onde as pessoas tentam escolher o melhor padrão de consumo ao seu alcance. O princípio de equilíbrio: onde os preços ajustamse até que o total que as pessoas demandam seja igual ao total ofertado. A respeito destes princípios, o autor comenta que considerando o primeiro, se as pessoas são livres para escolher, é razoável supor que elas tentam escolher as coisas que desejam em vez das que não querem. Quanto ao segundo, o autor explica que sua noção é um pouco mais problemática. O autor explana ainda, que vale a pena observar que a definição utilizada para equilíbrio pode ser diferente em modelos diferentes, mas no caso do mercado simples, o conceito de equilíbrio de oferta e demanda será adequada à nossa necessidade. Demanda Varian (2006) explica que as funções de demanda do consumidor dão as quantidades ótimas de cada um dos bens, como uma função dos preços e da renda com os quais o consumidor se defronta. O autor escreve estas funções da seguinte forma: x1 = x1 (P1, P2, m) e x2 = x2 (P1, P2, m).

Bens normais e inferiores Varian (2006) diz que é razoável pensar que, normalmente, a demanda por cada bem aumente quando a renda aumentar. Os economistas chamam esses bens de bens normais. Se o bem um é um bem normal, então, a sua demanda aumentará quando a renda aumentar e diminuirá quando a renda diminuir. Para um bem normal, a quantidade demandada variará sempre no mesmo sentido da renda, conforme modelo descrito pelo autor: ∆x1/ ∆m >0.

‘‘

Varian (2006) diz que é razoável pensar que, normalmente, a demanda por cada bem aumente quando a renda aumentar. Os economistas chamam esses bens de bens normais. Se o bem um é um bem normal, então, a sua demanda aumentará quando a renda aumentar e diminuirá quando a renda diminuir. Para um bem normal, a quantidade demandada variará sempre no mesmo sentido da renda.

‘‘

Metodologia

O autor explica que o lado esquerdo de cada equação representa a quantidade demandada. O lado direito, a função que relaciona os preços e a renda com essa quantidade. Considerando a forma da demanda por um bem, ela varia à medida que a renda do consumidor e os preços variam, assim, o autor diz que sua intenção é comparar a escolha ótima para um dado nível de renda.

julho / setembro / 2009

preocupação passa a ser a extensão dos impactos da crise financeira sobre o setor real da economia, que foram muito abruptos no último trimestre de 2008. A recessão nas principais economias e a desaceleração do mercado interno têm como conseqüências a redução do ritmo esperado para crescimento do crédito no Brasil e geram a necessidade de medidas adicionais para sustentação da dinâmica do sistema financeiro, especialmente no mercado de crédito, que depende da reativação da atividade econômica e manutenção do emprego e da renda.

Oferta

Equilíbrios de mercado

Segundo Varian (2006), para entender o comportamento da oferta, é preciso pensar sobre a natureza do mercado em que estamos examinando. O autor cita como exemplo, o mercado de aluguel de apartamentos, se referindo a este como mercado competitivo. Dentro deste contexto, o autor explica que na hipótese de que se cobrem pelos apartamentos um alto preço, pa, e um baixo, pb, as pessoas que estão alugando seus apartamentos por um preço alto, poderiam procurar um proprietário que cobrasse menos e oferecer-se para pagar um aluguel entre pa e pb.Tal transação favoreceria tanto o proprietário quanto o locatário. Segundo o autor, até aqui, a oferta simplesmente mede o quanto o consumidor está disposto a ofertar de um bem a cada possível preço do mercado. Com efeito, isso é a própria definição da curva de oferta: para cada preço p, determinamos que quantidade do bem será ofertada, S(p).

‘‘ Conjuntura Revista de

‘‘

Uma das variáveis – produção física industrial (variável dependente da equação econométrica) utilizada para a estimação do modelo da crise financeira no Brasil consiste da nova série de índices mensais da produção industrial, elaborados com base na Pesquisa Industrial Mensal de Produção Física (PIM-PF) reformulada. A fonte dos dados para as variáveis independentes.

Para Varian (2006), o equilíbrio de mercado é representado pela oferta, pela demanda e pelo preço. O autor explica que ao se traçarem as curvas de oferta e demanda no mesmo gráfico, utilizaremos p* para representar o preço. Sendo, o ponto onde a quantidade demandada se iguala a quantidade ofertada, o preço de equilíbrio. Em outras palavras, o autor diz que no equilíbrio de mercado, se os preços estiverem acima de p* haverá mais oferta em relação a demanda; se estiver abaixo, haverá demanda demais em relação a oferta; e ao preço p* os comportamentos serão compatíveis, haverá equilíbrio entre demanda e oferta. Modelo econômico – descrição das varáveis utilizadas Uma das variáveis – produção física industrial (variável dependente da equação econométrica) utilizada para a estimação do modelo da crise financeira no Brasil consiste da nova série de índices mensais da produção industrial, elaborados com base na Pesquisa Industrial Mensal de Produção Física (PIM-PF) reformulada. A fonte dos dados para as variáveis independentes. Taxa de câmbio efetiva real: Medida da competitividade das exportações brasileiras calculada pela média ponderada do índice de paridade do poder de compra dos 16 maiores parceiros comerciais do Brasil. Taxa de juros over/selic: Dados mais recentes atualizados pela Sinopse da Andima. Obs.: A taxa Overnight / Selic é a média dos juros que o governo paga aos bancos que lhe emprestaram dinheiro. Créditos concedidos ao setor privado: Banco Central do Brasil (BACEN). Operações de crédito do sistema financeiro ao setor privado. Modelo explicativo

Y = f (TxJ , C r, TxCB)

(1)(∂Y ∂TxJ ) < 0 Esta hipótese diz que o produto mantém uma relação inversa com a taxa de juros, ou seja, quando aumenta a taxa de juros reduz o produto.

(2)(∂Y ∂C r ) > 0

b2= representa o coeficiente de elasticidade do crédito da economia com relação ao produto. b3= representa o coeficiente de elasticidade da taxa de câmbio real com relação ao produto. µ=termo aleatório da economia. Análise dos resultados

Modelo econométrico

Pelos resultados reportados na tabela I, pode-se concluir que o modelo apresenta indícios de equação espúria. O valor do R2 (0,71) apresenta-se próximo ao teste dw (0,84). Portanto, devemos desconfiar dessa regressão, pois ela presume que há uma tendência determinística quando sabemos que a série temporal produto tem tendência estocástica. Neste caso, devemos fazer os testes de raízes unitárias. O Dickey-Fuller (DF) é um teste estatístico que pode ser empregado para determinar se uma série temporal é estacionária. Se os termos de erro no modelo apresentar correlação serial, então o teste DFA é o mais adequado (tabela II). As estatísticas τ para os coeficientes

Logaritmizando:

apropriados nas três séries são, pelas regressões DFA, as seguintes:

Esta hipótese diz que o produto mantém uma relação direta com o volume de crédito na economia, ou seja, quando aumenta a taxa de juros aumenta o produto.

(3) ∂Y ∂TxCB > 0 Esta hipótese diz que o produto mantém uma relação direta com a taxa de câmbio real, ou seja, quando aumenta a taxa de câmbio aumenta o produto.

log Y = β 0 + β1 log TxJ i + β 2 log C ri + β 3 log TxCBi + µ i

logY=logaritmo do produto da economia. TxJ= logaritmo da taxa de juros. Cr= logaritmo do crédito da economia. TxCB = logaritmo da taxa de câmbio. b0=intercepto da equação econométrica. b1= representa o coeficiente de elasticidade da taxa de juros com relação ao produto.

Tabela I - Estimação da equação básica produção

crédito

txcâmbio

txjuros

_cons

Coef.

4.25E-05

0.05

-2.54

82.73

14.61

1.75

-2.34

140.6

0.84

0.71

Tabela II - Teste de raiz unitária com tendência (estatística τ –ADF) Séries

Produto

Taxa de juros

Crédito

Taxa de câmbio

Valor crítico a 1%

Valor crítico a 5%

Nível

-3.221

-2.837

1.968

-1.742

-4.006

-3.436

Diferença

-15.280

-14.034

-6.117

-9.872

-4.006

-3.436

julho / setembro / 2009

Hipóteses:

‘‘

O presente artigo estudou os aspectos gerais da crise financeira internacional, destacando seus pontos relevantes, sua origem e seus reflexos na economia mundial. Contextualizou o mercado brasileiro e a evolução de suas operações junto ao sistema bancário.

‘‘

Diz-se que duas variáveis são co-integradas se existir entre elas uma relação estável no longo prazo, mesmo que ambas sejam individualmente não-estacionárias. Nesse caso, a regressão de uma dessas variáveis contra a outra não é espúria. Ambas as estatísticas do teste de Johansen (traço e máximo autovalor) não rejeitam a hipótese do número de vetores ser menor ou igual a 1, mas rejeitam a hipótese do número de vetores ser menor ou igual a 1. Este fato implica a presença de uma tendência linear no modelo, quando descrito com as variáveis em nível. Tabela III – Determinação do número de vetores de cointegração

Revista de

Conjuntura

Número de vetores

Traço

Valor crítico

117.67

39.89

21.81*

24.31

5.11

12.53

0.09

3.84

Cabe ressaltar que no caso de um vetor de cointegração, indica-se um significado de relação de longo prazo compartilhada pelas variáveis, como se interpreta no caso de apenas um vetor de cointegração. A cointegração implica uma relação de longo prazo, ou equilíbrio, entre duas (ou mais) variáveis. No curto prazo pode, no entanto, haver um equilíbrio entre elas. Os resultados reportados na tabela nº IV diz respeito, as elasticidades de curto prazo que foram obtidas com base na estimação do modelo vetor de correção de erro (VECM), o qual inclui os vetores de cointegração estimados no anexo. A elasticidade da taxa de câmbio de curto prazo foi estimada em 0,01, o que é bastante baixa, mas estatisticamente não nula, de acordo com a hipótese esperada. A elasticidade de crédito de curto prazo, por outro lado, foi de 1.48, também é estatisticamente não nula, ou seja, diferente de zero. O sinal obtido é o esperado pela teoria. A elasticidade da taxa de juros foi -0,45, também, estatisticamente significativa em nível de significância de 1%, como em todas as variáveis. O sinal esperado esta de acordo com a hipótese do modelo. Tabela IV - Modelo Vetor de Correção de Erro (VECM) D.lnprodução

Coef.

Dlnproduçãot-1

-0.29

-6.41

Dtxcâmbiot-1

0.01

-5.48

Dlncréditot-1

1.48

2.98

Dtxjurost-1

-0.45

-6.45

vetor cointegração 1

-0.14

-5.21

_cons

-1.33

-6.4

Conclusão O presente artigo estudou os aspectos gerais da crise financeira internacional, destacando seus pontos relevantes, sua origem e seus reflexos na economia mundial. Contextualizou o mercado brasileiro e a evolução de suas operações junto ao sistema bancário. Dentre a análise, utilizando-se da metodologia da teoria econômica e do modelo econométrico foi possível entender

Referências bibliográficas ANDREZZO, Andrea Fernandes; LIMA, Iran Siqueira. Mercado financeiro: aspectos históricos e conceituais. São Paulo: Pioneira, 1999. ARAÚJO, Elder Linton Alves de. A crise econômica internacional e os impactos no Brasil. Revista de Conjuntura. Brasília/DF, n. 36, p. 3-8, outubro/dezembro de 2008. ASSAF NETO, Alexandre. Mercado Financeiro. 5 Ed. São Paulo. FORTUNA, Eduardo. Mercado financeiro: produtos e serviços. 13. ed. Rio de Janeiro: Qualitymark, 1999. FREITAS, Carlos Eduardo. A crise econômica internacional

e os impactos no Brasil. Revista de Conjuntura. Brasília/ DF, n. 36, p. 9-15, outubro/dezembro de 2008. GREMAUD, Amaury Patrick; VASCONCELOS, Marco Antonio Sandoval de; TONETO JÚNIOR, Rudinei. Economia Brasileira contemporânea. 6. ed. São Paulo: Atlas, 2005. VARIAN, Hal R. Microeconomia. Princípios básicos: uma abordagem moderna. 7ª ed. Rio de Janeiro: Campus, 2006. VERGARA, Sylvia Constant. Projetos e relatórios de pesquisa em administração. 6. ed. São Paulo: Atlas, 2005.

Marcel Stanlei Monteiro Administrador e Especialista em Controladoria e Finanças

Ronaldo Augusto da Silva Fernandes Economista, mestre em Economia de Empresas. Empresário e professor de Graduação e Pós Graduação.

julho / setembro / 2009

o drama da indústria automobilística no Brasil, que teve sua trajetória de crescimento interrompida no último trimestre de 2008. Segundo a análise, os fatores que contribuíram negativamente com este cenário foram as taxas de juros, que subiram consideravelmente e que durante o trimestre em referência, ficaram instáveis, sofrendo várias alterações em um único dia. Outro fator de extrema importância, foi a escassez do crédito no País e por fim, a brutal desvalorização do câmbio – real frente ao dólar. A mola mestra da venda de carros sempre foi o crédito, e uma vez que este desapareceu do mercado com o advento da crise financeira internacional, o mercado brasileiro, em especial, o da indústria automobilística sofreu duramente as conseqüências em forma de perda nas vendas de veículos, demissões e inadimplência. O governo tentou através de medidas e de outras tentativas estimular, por parte das pessoas, a compra de automóveis, dentre elas, a redução do IPI. De forma geral a saída da crise depende da recuperação da economia mundial, e esta, é uma função da recuperação da economia americana. Precisa-se de crédito e dos mercados em expansão. Logo, a recuperação no Brasil também será reflexa. Espera-se que antes eles se recuperem para só então pensarmos em retomar nosso brilhante desempenho do qüinqüênio 2004-2008, quando o PIB cresceu 26,5%.

Não quebre a corrente!

O Corecon/DF defende os interesses da categoria e trabalha pela valorização dos economistas. Mas, para que esta luta seja bem-sucedida, é importante a participação de todos. Visite o seu Conselho. Critique. Dê sugestões.

Participe!

A conquista é de todos.