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La Paz, MARTES 9 de julio de 2019
Publicum et laboris
Los demandados en lo contencioso administrativo
L
a determinación de los demandados en lo contencioso administrativo requiere el previo análisis de la relación jurídica material o sustancial, esta es la relación que se da en la realidad previamente al inicio de un juicio contencioso administrativo. En esta relación jurídica sustancial encontramos como extremos a las situaciones jurídicas, donde alguien pide (demandante) algo a otro (demandado). ESTADO, ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y ENTIDADES PÚBLICAS El Estado es una abstracción que solo tiene existencia desde un punto de vista internacional por cuanto como sujeto de derecho internacional público es una persona jurídica. Desde el punto de vista interno, el Estado se manifiesta a través de la administración pública, sin embargo, esta, desde un punto de vista orgánico, es un concepto teórico que requiere de uso pragmático. Po lo anterior, se cae en la cuenta que no solo existe una administración pública sino varias administraciones pú blicas, sin embargo, estas son entendidas como entidades formantes del Poder Ejecutivo, por lo que al lado encontramos entidades denominadas organismos constitucionalmente autónomos que, sin ser administraciones públicas, realizan una función administrativa. Por ejemplo, una asamblea legislativa cumple una función administrativa en la contratación y adquisición de bienes y servicios, estando a esto resulta mejor referirnos a entidades públicas. Las entidades públicas son personas jurídicas de derecho nacional interno que son centro e imputación de deberes, obligaciones, potestades y facultades, son ejemplo de estas entidades las municipalidades o ministerios. Dentro de este término podemos incluir a las personas jurídicas de derecho privado que prestan un servicio público (por ejemplo, una universidad privada que presta el servicio público de educación superior) o que realizan una función pública (por ejemplo, cuando a una empresa estatal se le indica que la contratación de personal se realizará a través de procesos creados para las entidades del Estado). De esta manera, tenemos que, en primer lugar, serán demandadas en lo contencioso administrativo las entida-
…no solo existe una administración pública sino varias, sin embargo, estas son entendidas como entidades formantes del Poder Ejecutivo, por lo que al lado encontramos entidades denominadas organismos constitucionalmente autónomos que, sin ser administraciones públicas, realizan una función administrativa.
des públicas que implican las administraciones públicas, los organismos constitucionalmente autónomos, las empresas estatales y las personas jurídicas de derecho privado que prestan un servicio público o realizan una función pública; esto tiene sentido desde que las entidades públicas son personas jurídicas centro de imputación de deberes y potestades. En el ordenamiento panameño se indica que son demandados “la administración pública o cualquiera de los órganos o entidades del Estado, autoridades nacionales, provinciales, municipales, comarcales, entidades autónomas y empresas mixtas o de economía mixta en las cuales el Estado posea más del cincuenta por ciento (50%) de las acciones” (artículo 15, Anteproyecto de Código Procesal Contencioso Administrativo de la República de Panamá). ÓRGANOS COLECTIVOS, UNIPERSONALES Y SERVIDORES PÚBLICOS Por otro lado, las entidades públicas, en tanto personas jurídicas, en su interior cuentan con órganos colectivos y órganos individuales, ejemplo de los primeros serían los concejos municipales o comités de adquisición de bienes y servicios, ejemplo de los segundos son el alcalde o presidente de la república. La problemática en este punto gira en torno a determinar si pueden ser demandados los órganos de una entidad pública. En principio, podemos indicar que no sería correcto demandar a un órgano de una entidad pública por cuanto sería como demandar a un corazón, cerebro de una persona natural, por cuanto, generalmente, estos órganos no tienen personalidad jurídica no siendo sujetos de derecho. Conforme a esto, concluimos que solo se podrá demandar a un órgano que conforma una entidad pública si tiene personali-
dad jurídica reconocida por una norma administrativa. Ahora, los órganos a los que hacemos referencia también son abstracciones inanimadas pues carecen de movimiento sin la existencia de una persona natural que les dé vida, de tal manera que, para la conformación o ejercicio de un órgano colegiado o unipersonal, se requiere de personas naturales denominadas servidores públicos o funcionarios públicos que son personas naturales que coadyuvan en la prestación de servicios públicos a través del ejercicio de la función pública. Por ejemplo, el órgano “Presidente de la República” es ejercido por Evo Morales Ayma, por su parte el “órgano comité de adquisiciones” puede ser ejercido por un presidente, un secretario y demás miembros. Estas personas son servidores públicos, sin embargo, al estar a cargo de un órgano de la entidad pública tampoco se podría demandarlos. Adempero, especial consideración tiene el supuesto de indemnización por daños y perjuicios cuando la legislación indica que la entidad pública puede repetir del funcionario que le hizo pagar la indemnización, supuesto en el cual se hará necesario emplazar con la demanda al servidor o funcionario público afectado. En el ordenamiento panameño se indica que serán demandados “los servidores públicos y los particulares que sean responsables por los daños y perjuicios que causen por culpa grave o dolo, derivados del ejercicio de funciones administrativas” (artículo 15, Ante- proyecto de Código Procesal Conten- cioso Administrativo de la República de Panamá). PERSONAS DE DERECHO PRIVADO Y SOCIAL Estando al Derecho Administrativo Económico, se ha generado los procedimientos administrativos trilaterales donde encontramos a dos personas de derecho privado (por ejemplo, un con-
José María Pacori Cari*
sumidor de bienes y una empresa que vende productos) que ventilan su conflicto ante una entidad pública, esta emitirá un pronunciamiento sobre el referido conflicto, en caso de que el pronunciamiento fuere a favor de la empresa privada, entonces se podrá demandar a esta junto a la entidad pública en un contencioso administrativo. Esta situación no solo se restringirá a las empresas privadas, sino a todas las personas jurídicas de derecho privado con y sin fines de lucro. Ahora, en los procedimientos laborales es posible que se demande la nulidad de un acto administrativo que beneficia a un sindicato, situación que motivará que también se pueda demandar en un proceso contencioso administrativo de lesividad a las personas jurídicas de derecho social. PERSONAS NATURALES Y TERCEROS También tenemos el supuesto de que se puede demandar en un contencioso administrativo a las personas naturales, como sería el caso del contencioso administrativo de lesividad donde el Estado demanda la nulidad de sus propios actos que benefician a un administrado y los administrados demandados junto con la entidad pública en un contencioso administrativo derivado de un procedimiento administrativo trilateral. Por ejemplo, en el ordenamiento mexicano se indica como demandado a “el particular a quien favorezca la resolución cuya modificación o nulidad pida la autoridad administrativa” (artículo 3, Ley Federal del Procedimiento Contencioso Administrativo, México). Por último, tenemos a los terceros administrados, que serían las personas naturales o jurídicas a quienes, sin ser parte del procedimiento administrativo, se puede afectar en lo contencioso administrativo a sus derechos o intereses; esto resulta de importancia a fin de cumplir con la finalidad del contencioso administrativo de tutelar los derechos fundamentales de los ciudadanos. En el ordenamiento mexicano se indica como demandado a “el tercero que tenga un derecho incompatible con la pretensión del demandante” (artículo 3, Ley Federal del Procedimiento Contencioso Administrativo, México). *
Es miembro de la Asociación Argentina de Derecho Administrativo.