Destapando la olla: Informe sombra sobre la intervención en el Bronx by CPAT_ONG

DestapanDo

la olla: Informe sombra sobre la intervenciรณn en el Bronx

2017

Destapando

la olla: Informe Sombra sobre la intervenciรณn en el Bronx

2017

Destapando la olla: informe sombra sobre la intervención en el Bronx © Centro de Pensamiento y Acción para la Transición - CPAT © Pares en Acción Reacción Contra la Exclusión Social - Parces ONG

Autores y autoras CPAT Marcela Tovar Thomas, Carlos Eduardo Trejos Delgado, Yeimy Giraldo Torres y Gabriel Delgado Forero Autores y autoras Parces ONG Alejandro Lanz Sánchez, Sebastián Lanz Sánchez, Sebastián León Giraldo, Adriana Lloreda León, Luz Mary Pardo Rodríguez, Andres Felipe Morales y Juli Salamanca Cortés Dirección CPAT Marcela Tovar Thomas Dirección Parces ONG Alejandro Lanz Sánchez Universidad de los Andes Amy Ritterbusch, PhD, Profesora Asociada, Escuela de Gobierno Alberto Lleras Camargo. Con el apoyo de La Friederich-Ebert- Stiftung en Colombia - FESCOL Universidad de los Andes Diseño y diagramación: Alejandro Medina Impresol ediciones Impresión Impresol ediciones

ISBN 978-958-56308-0-2

Bogota, 2017

Las opiniones expresadas en esta publicación no representan necesariamente las de la Friedrich-Ebert-Stiftung o la Universidad de los Andes

Índice

9 Prólogo 10 Introducción 13 Antecedentes 22 La Intervención 32 Reflexiones en materia de seguridad 42 Derechos humanos: visiones

y voces desde el caño 59 Análisis de contexto: transformaciones en la política pública frente a los habitantes de la calle 80 Renovación urbana y derecho a la ciudad 93 Reflexiones Finales 97 Recomendaciones 103 Bibliografía 109 Anexos

Centro de Pensamiento y Acción para la Transición -CPAT es una organización sin ánimo de lucro, fundada por economistas y filósofos, que busca contribuir desde las prácticas de las diferentes comunidades y territorios, y con metodologías rigurosas la construcción de un país que tenga las condiciones necesarias para la materialización de la paz. El CPAT crea herramientas para enfrentar los siguientes retos para fortalecer la democracia, en un contexto de transición: 1) Acordar, impulsar y acompañar la implementación de planes y proyectos que contribuyan al desarrollo territorial y a la disminución de la segregación social y espacial a través de la línea de “desarrollo territorial” 2) Acordar e impulsar colectivamente procesos educativos que fortalezcan la cultura política, en especial la cultura de paz a través de la línea de “educación para la paz” 3) Acordar e impulsar colectivamente estrategias y políticas de drogas que garanticen el respeto a los Derechos Humanos y la participación real de las víctimas de la guerra contra las drogas a través de la línea “política de drogas con enfoque participativo y de DDHH”

La estrategia desde CPAT, pretende construir creativa y colectivamente los mensajes, pedagogías y herramientas que permiten poner en común la naturaleza, sentido y propuesta de la organización, así como el qué hacer de la misma, buscando con ello la dinamización de diálogos entre los actores estratégicos de los diferentes territorios. Las estrategias consisten en una escuela de ciudadanía para el desarrollo y la paz, laboratorios para construcción de metodologías, incidencia en política pública y una clara estrategia de comunicación con impacto político y pedagógico.

Parces ONG es una organización sin ánimo de lucro de derechos humanos que construye sus iniciativas desde la energía catalizadora de las personas que han sido históricamente marginalizadas y vulneradas en la sociedad. Su objetivo principal consiste en identificar y luchar en contra de la discriminación, la exclusión y las violaciones de los derechos humanos a poblaciones1 y personas que han sido históricamente vulneradas. Durante los últimos 3 años Parces ONG ha trabajado en conjunto con la comunidad LGBTI, mujeres y hombres trabajadores sexuales, usuarios de sustancias psicoactivas, vendedores informales, habitantes de calle y personas privadas de la libertad. Parces trabaja en el marco de la Investigación Acción Participativa (IAP) para crear contextos de auto-empoderamiento de las comunidades y personas con las que trabaja. A partir de una perspectiva basada en la comunidad y el trabajo colectivo, busca generar un impacto local, así como un impacto público a partir de las recomendaciones de política pública y la incidencia en la transformación estructural de la sociedad. La misión de Parces consiste en tener incidencia política, social 1 Cuando se habla de problemáticas y cultural en la protección y promoción de los derechos humanos de poblaciones o fenómenos en la sociedad, las personas generalmente son conque han sido históricamente vulneradas. Las líneas de acción de Parces se organiceptualizadas como ‘poblaciones’, zan en la siguiente estructura no jerárquica, es decir, en una estructura donde cada ‘comunidades’, ‘en situación de línea de trabajo tiene intersecciones con las otras, se complementan y se generan vulnerabilidad’, etc. por cierta característica de su identidad o de procesos de toma de decisión colectivos: 1) Observatorio de Trabajo Sexual, 2) Obsu contexto. Es importante aclarar servatorio de Violencia Policial, 3) Centro de Formación a Formadores, 4) Centro que, al utilizar estos términos, que de Salud Comunitaria y Reducción del Daño, 5) Comité Legal, 6) Comité de Comumuchas veces se vuelven vacíos o ambiguos, no pretendemos nicaciones y Asuntos Públicos, 7) Área de Relaciones Comunitarias, y 8) Área de reducir a las personas a su potenInvestigación Comunitaria y Ética Participativa. El objetivo de estas líneas de acción cial vulnerabilidad ni asumimos es crear contextos en las que cada individuo se auto-empodere y se impulse hacia que todas viven exactamente las mismas experiencias. Hemos una realidad más justa que vaya acorde a su visión de vida. Parces defiende y proobservado a través de los años de mueve la búsqueda de una justicia social colectiva que en su definición se construye nuestro trabajo en la calle que la desde abajo y desde las diferentes visiones de lo que es la justicia en cada lucha. creación de contextos de auto-empoderamiento, donde las personas se auto-empoderan con campañas de información, plantones, actos de denuncia jurídica y denuncia simbólica, talleres y espacio de discusión, que el empoderamiento surge desde el individuo, desde sus experiencias particulares, y desde el respeto a las posturas de cada persona que está vinculada con redes y contextos particulares en su vida, que van más allá de la problemática que se quiere abordar. El uso de estas categorías es inevitable por no contar con otra forma de nombrar a estos grupos de personas textualmente.

Dedicamos este informe a todos aquellos que están desaparecidos y a quienes fallecieron. Agradecemos en primera medida a los y a las habitantes de calle y comunidades afectadas que nos acompañaron durante el proceso. Ellas hacen posible nuestra labor en la búsqueda de la justicia social y la promoción de los derechos humanos. Gracias por creer que las cosas pueden cambiar y seguir resistentes a todas las injusticias que viven diariamente. Finalmente, queremos agradecer a quienes se fueron sumando a este proceso: primero, al programa de Salud Pública – Salud Comunitaria y Justicia Criminal – de Open Society Fondations por apoyar la investigación, especialmente a Marc Krupanski, a FESCOL, por apoyar la publicación, a Hernando Zuleta, director del Centro de Estudios de Seguridad y Drogas CESED de la Universidad de los Andes, a la Escuela de Gobierno de la Universidad de los Andes, a Raquel Peyraube, Pablo Zuleta, Alberto López de Mesa y el Doctor Rodrigo Meléndez y a todos esos seres anónimos que dieron sus testimonios –habitantes de calle y funcionarixs- y, a quienes a pesar de no hablar, nos permitieron acceder a información que facilitó la comprensión del contexto para presentarles a ustedes las dinámicas de lo que fue la intervención del pasado 28 de mayo de 2016 y de lo que se erige hoy como política de habitante de calle, estrategia de renovación urbana en Bogotá y de recuperación del espacio público.

PRÓLOGO

Después del 28 de mayo de 2016, día de la intervención en el sector del Bronx, pudimos presenciar por televisión cómo decenas de habitantes de la calle eran arrastrados por las corrientes de agua del caño de la carrera 30 con calle 6, en el centro de Bogotá. En este episodio, una mujer que intentaba escapar de la corriente fue atropellada por un carro, otra persona apareció ahogada y decenas de habitantes de la calle desaparecieron. Este hecho ilustra la realidad de cientos de habitantes de la calle que, tras los desalojos que trajo consigo la intervención del Bronx, se vieron expuestos a situaciones y escenarios de vulnerabilidad y violencia por parte del Estado y de la sociedad civil. La propuesta distrital de intervenir el Bronx, discursivamente, buscaba poner fin a las relaciones de criminalidad que tenían lugar en el sector. Como se evidenció, el Bronx albergaba establecimientos de explotación sexual de menores, venta de sustancias psicoactivas, así como redes de tráfico de armas y de drogas. Sin embargo, el Bronx, o la L, como es conocido por las personas que vivían en el lugar, también era el escenario de socialización y habitabilidad cotidianas de cientos de habitantes de la calle que, tras los desalojos, fueron violentamente desplazados, maltratados e invisibilizados por la fuerza pública y la institucionalidad.

La intervención del Bronx no solo evidenció la problemática existente en torno a la atención estatal a las personas que hacen uso de drogas y habitan en la calle, sino que también sugiere que la Alcaldía quiso solucionar el problema de los espacios de criminalidad en la ciudad haciendo uso de una intervención estatal sobre las vidas, los cuerpos y las prácticas de los habitantes de la calle y demás población que habitaba la zona, poniendo en marcha una política de recuperación del territorio con fines inmobiliarios. Dicha visión de ciudad se hizo evidente en el momento en el que el alcalde Enrique Peñalosa manifestó, en el Congreso de la República, que no había que hacerles la vida fácil en la calle a los habitantes de la calle. Y es que basta con detenerse a estudiar la manera como Bogotá ha implementado los planes de recuperación urbana para poder afirmar que éstos han legitimado prácticas de limpieza socio-espacial hacia las poblaciones que, a los ojos del de desarrollo urbano, son percibidas como peligrosas y que tienen un elemento en común de segregación socio espacial. Nos complace, pues, presentar Destapando la Olla: Informe sombra de seguimiento a la intervención del Bronx, como un esfuerzo político por producir literatura crítica sobre el impacto de las políticas públicas desde las calles, desde los caños y desde un ejercicio de remembranza de los lugares que han sido borrados por el desarrollo urbano. Destapando la Olla invita al lector a pensar en las dialécticas del uso cotidiano del espacio y las políticas de recuperación del espacio público y de la manera como el Estado elabora sus políticas, desde su visión de ciudad dictada por el proyecto político en el que se inscribe. Este es un trabajo elaborado desde el corazón de dos organizaciones que pretende poner sobre la mesa el debate inexistente entre lo técnico y lo político que se nos plantea desde la opinión pública. Esto, pues toda construcción de política pública obedece a una concepción de sociedad; la técnica sólo dota de herramientas al político para poder construir la hoja de ruta para implementarla. Destapamos, pues, con este informe, la olla de discriminación, violencia, y segregación socio-espacial que subyace a la intervención del Bronx el pasado 28 de mayo de 2016.

INTRODUCCIÓN

Venían repartiendo siempre palo, diez o doce motos, eh, sí, corriendo a la gente, sacándola de la cuadra y todo eso, entonces, así, pegándole arbitrariamente de una, no les decían “Levántense, bueno, váyanse”, nada, sino que venían repartiendo garrote, como se dice vulgarmente, al que sea. Aparte de eso, también los muchachos que estaban durmiendo les colocaban corriente (...) (entrevista semiestructurada, 8 de febrero de 2017).

E 10

n horas de la madrugada del 28 de mayo de 2016, con un equipo de cerca de dos mil agentes estatales, el alcalde mayor de Bogotá, Enrique Peñalosa, llevó a cabo una intervención de carácter represivo y policivo en la zona conocida en la capital de Colombia como el Bronx. Se trata de una zona deteriorada en la que confluían dinámicas ilegales asociadas con el tráfico y consumo de drogas: control territorial, tráfico de armas, explotación sexual de menores de edad, trata de personas, entre otras, que configuraban al Bronx o la L, como era conocida por sus ocupantes, como la principal olla del centro de Bogotá y, probablemente, de toda la ciudad. Paradójicamente, este espacio de pugna urbana se ubica a escasos metros de los principales centros de poder: a una cuadra del batallón XIII del Ejército, a pocas del comando central de la Policía Nacional y a menos de un kilómetro de la Casa de Nariño, las oficinas de la Alcaldía Mayor, el Palacio de Justicia y el Congreso de la República, entre otras instituciones del estado. La intervención fue coordinada por la Subsecretaría de Seguridad y Convivencia de la Secretaría de Gobierno de Bogotá (hoy Secretaría de Seguridad, Convivencia y Justicia), teniendo como propósito explícito la recuperación del control territorial y la desarticulación de las organizaciones criminales que allí operaban, de acuerdo con una concepción de ciudad para la cual “el orden y la belleza van de la mano y generan seguridad”. Sin embargo, la intervención tiene implicaciones en otros campos más allá de la política de seguridad: refleja la estrategia de esta administración frente a la política de drogas y habitantes de la calle, se funda esencialmente en una estrategia de renovación urbana, y además, tiene consecuencias en materia de derechos humanos, garantías y libertades democráticas y otros aspectos de tipo político y procedimental. Todos ellos constituyen el objeto principal de esta investigación. De acuerdo con lo anterior, el Centro de Pensamiento y Acción para la Transición (CPAT) y Pares en Acción Reacción contra la Exclusión Social (Parces ONG), decidieron aunar esfuerzos con el fin de hacer un diagnóstico de la intervención en el Bronx mediante una estrategia de dos vías para la recolección y el tratamiento de información primaria y secundaria de diversas fuentes, de acuerdo con la experiencia de cada organización: CPAT se ocupó de recoger información administrativa a partir de la sistematización y el análisis de respuestas entregadas por la administración a derechos de petición y cuestionarios de control político; y al análisis de documentos institucionales y lineamientos de política pública, así como de distintas normas distritales y nacionales relacionadas con los asuntos examinados. Lo cual se reforzó con el levantamiento de información institucional a partir de entrevistas a funcionarios y exfuncionarios del Distrito y de población habitante de la calle

Mapa 1 El Bronx y centros de poder público Fuente: imagen tomada de Semana online [2016/06/02]. “Increíble: 800 metros separan el Bronx del centro del poder en Colombia”.

“institucionalizada”, además de la contrastación en campo de la situación física de los predios que componen el sector del Bronx.

Por su parte, para contextualizar el análisis de la intervención desde los hechos de violencia y desplazamiento relatados por las voces de los habitantes de la calle y otras personas directamente afectadas, Parces lideró un proceso de seguimiento y acompañamiento en territorio durante ocho meses, incluyendo la presencia en las diferentes zonas de desplazamiento en momentos distintos para cubrir el rango de vulneraciones durante el día y la noche, cuando ocurren los operativos más violentos. Durante este proceso comunitario, el equipo de Parces siguió un proceso riguroso de recolección de datos cualitativos en los territorios afectados, incluyendo veinte entrevistas semiestructuradas con la comunidad afectada y tres ejercicios de recolección de datos grupales, con conversaciones sobre los hechos de violencia y actividades de cartografía social para visualizar las geografías del desplazamiento que vivieron las personas que ocupaban el espacio urbano que era el Bronx. Este no pretende ser un documento académico de análisis de política pública y menos una evaluación de impacto de la intervención en el Bronx. Es, más bien, un compilado de información que puesta en relación revela, para el debate público, implicaciones de fondo y de forma, más allá de los propósitos de seguridad que justifican una acción como ésta. En el fondo, la finalidad está anclada a la necesidad de recuperación del territorio para dar continuidad a una política de renovación urbana trazada hace décadas, para la cual, el territorio es ese lugar físico, suelo urbano objeto de renovación, y no el entramando de relaciones sociales que se desarrollan sobre el mismo, aun cuando tales relaciones involucran sujetos de especial protección por parte del estado, como los ciudadanos habitantes de la calle. En la forma se evidencia cómo una visión particular de ciudad y ciudadanía lleva a desconocer y vulnerar distintas libertades, a la violación de derechos humanos y a distintas formas de violencia física y simbólica.

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El documento está organizado en ocho partes además de esta introducción. Primero, se hace un recorrido histórico por lo que ha sido la zona, retomando el Cartucho y su intervención, así como el proyecto de renovación urbana que existe desde la primera alcaldía de Enrique Peñalosa (1998-2000). La segunda parte hace el relato de la intervención del 28 de mayo de 2016, elaborado por medio del discurso oficial, de los medios de comunicación y de testimonios de habitantes del Bronx, para contar aquello que no se ha dicho o, al menos, no se ha visibilizado. Hecho esto, comienza el análisis de las implicaciones de la intervención en cuatro partes: implicaciones en materia de seguridad, que no pretende en sí valorar el impacto en esta materia tras la intervención, sino, más bien, contextualizarla críticamente en la lógica de la teoría de las ventanas rotas que la subyace; un abordaje en perspectiva de derechos humanos con enfoque comunitario, desde las voces de los habitantes de la calle y la comunidad afectada, dando prioridad a las experiencias vividas y a los testimonios de violencia y desplazamiento urbano, contextualizando los hechos durante y después de la intervención y la espacialidad del desplazamiento forzoso visualizado mediante mapas elaborados por la gente. Aquí se incluyen estas narrativas y contra-mapeo de los habitantes de la calle de Bogotá, con el fin de romper un silencio en la ciudad que ha persistido por décadas. La quinta parte–tercera en materia de implicaciones– analiza cómo se construye y desarrolla la política de habitantes de la calle en Bogotá, tomando dos sectores: integración social y salud, en los que, entre otras cosas, se refleja la violencia institucional que encarnan los programas de atención a esta población. Finalmente, las implicaciones finalizan con un análisis en materia de renovación urbana y derecho a la ciudad que pone de manifiesto los intereses en la gestión de ese suelo, como prolongación de una estrategia diseñada hace más de diecisiete años, pero que en este caso se aborda como una intervención de emergencia en materia de seguridad. Para finalizar, se presentan unas reflexiones finales y recomendaciones de política pública, organizadas estas últimas por sector de acción.

ANTECEDENTES

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Del cartucho al Bronx ¿Cómo emergen/surgen las ollas?: el Cartucho

Escribir sobre el surgimiento de las ollas en Bogotá es escribir un acápite de la historia de la ciudad. El nombre de olla se utiliza fundamentalmente para designar lugares donde se distribuyen y consumen sustancias psicoactivas ilegales, en los cuales lo habitual es que, a la par con las actividades de tráfico, se desarrolle otro tipo de actividades ilícitas, como porte y tráfico de armas, trata de personas, explotación sexual e, incluso, haya lesiones personales y homicidios, entre otros. El barrio Santa Inés, un barrio bogotano que surgió desde la colonia, fue durante el siglo diecinueve y la primera mitad del veinte un barrio residencial que gozaba de alto prestigio, pues allí residían familias de clase media y alta e importantes personalidades de la vida política y social. Construido entre dos ríos, el San Francisco (avenida Jiménez) y el San Agustín (avenida calle Sexta), el barrio albergaba gran parte del patrimonio arquitectónico del centro de la ciudad, contaba entre otras edificaciones de importancia con la iglesia Santa Inés, el palacio de la Higiene, el colegio Santa Inés y la plaza de mercado. Además, su cercanía a la estación (de tren) de la Sabana, permitía al sector combinar su tradición residencial con una importante actividad comercial. A mitad del siglo veinte, con el estallido del Bogotazo, el barrio Santa Inés, como buena parte del centro de la ciudad, comenzó a sufrir un proceso de transformación debido a la migración de las familias de clase media y alta hacia el norte de la ciudad y su remplazo paulatino por parte de nuevos residentes, mayoritariamente migrantes desplazados de otros lugares del país, en un periodo de alta agitación política y social, pasando a predominar las ocupaciones en inquilinatos y hostales, a establecerse comercios de menor categoría y con ello, al surgimiento de chicherías1: sitios de diversión y encuentro, en donde el consumo de alcohol hacía parte de la dinámica comercial, barrial y lúdica del Santa Inés. Por otro lado, y como refuerzo de esta dinámica, durante los años cincuenta se construyeron dos importantes vías arteriales: la carrera 10 y la avenida Caracas, que pasan sobre el límite norte y sur del sector (Santa Inés), con lo cual el barrio sufrió un proceso de desconexión en su estructura urbana encerrada entre grandes vías y, en consecuencia, quedó aislado del resto del centro de la ciudad. De esta manera, el paisaje urbano empezó a estar dominado por la presencia de pequeños comerciantes independientes, desempleados, vendedores y mendigos.

1 Chicherías: casa o tiendas donde se

vende chicha. Chicha: bebida fermentada a base de maíz, endulzada con miel o panela. 2 Se le conoció como calle del Cartucho por ser durante el siglo diecinueve un jardín en donde se daban flores conocidas con este nombre.

En el mismo barrio, contigua a la plaza de mercado se encontraba una calle en la cual, ya desde el siglo diecinueve, se recolectaban y recuperaban “basuras” para ser utilizadas nuevamente, calle conocida como la calle del Cartucho2, que, con la transformación del sector, comenzó a ser cada vez más frecuentada por personas dedicadas a las actividades de reciclaje y lugar de acogida de “personas extrañas”, excombatientes y delincuentes migrantes de otras ciudades. Así, la calle del Cartucho se convirtió en refugio de pobres: recicladores y foráneos, y también de grupos de jóvenes y niños que para afrontar condiciones de hambre, frío y abandono recurrían al consumo de alcohol y vapores de gasolina. Tal situación de “degradación urbana” localizada en la calle del Cartucho se vio incluso reforzada por parte de la misma administración de la ciudad, que a mediados

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de los años setenta empezó una “campaña de higiene”, consistente en la prohibición de dormir en las calles, a la luz de la cual cualquier persona, joven, mendigo, borracho, etcétera, que se encontrara durmiendo en las calles del centro y sectores aledaños era trasladada a la calle del Cartucho. La marihuana se posicionó en el mercado ilegal bogotano y empezó, poco a poco, a tomarse la calle del Cartucho, donde los negocios asociados al reciclaje y el rebusque empezaron a “diversificarse”, mezclando actividades legales e ilegales, y en los cuales empezó a desarrollarse una modalidad de trueque pagando las actividades de reciclaje con dosis de marihuana para consumos personales y para venta al menudeo. Por otro lado, esta calle y las aledañas aún contaban con un importante número de hostales e inquilinatos en donde se alquilaban habitaciones a viajeros, comerciantes y familias recién llegadas a la ciudad. Por supuesto, no tardó en volverse común el alquiler de cuartos para consumir sustancias o para pasar borracheras. Ya entrados los años ochenta, el Cartucho, que ya albergaba un importante número de recicladores, personas que habitaban la calle y un activo comercio ilegal de marihuana, era un lugar privilegiado para el surgimiento del mercado de la cocaína y sus derivados, principalmente el basuco. Con un amplio mercado y una creciente demanda, la cocaína y su tráfico desplazó al de la marihuana y modificó las dinámicas del comercio ilegal y sus actividades asociadas, con lo que se iniciaron disputas sangrientas por el control del territorio y de la venta de sustancias ilegales, entre las cuales el basuco ya se comercializaba en grandes cantidades. Así, a sangre y fuego, se consolidó la primera y principal olla de la ciudad y el país; el Cartucho empezó a llamar la atención de las autoridades; era casi diaria la frecuencia con la que se encontraban cadáveres en los diferentes basureros del sector, especialmente en un contenedor ubicado en la calle 9 con avenida Caracas, en donde se dejaban muertos y descuartizados.

Para finales de los noventa las familias dedicadas al expendio de basuco y marihuana en el Cartucho eran historia. Poco a poco y de manera violenta, las estructuras del narcotráfico se fueron transformando en los llamados ganchos: estructuras delictivas armadas y atrincheradas en casas desde donde ejercían el control del tráfico y del territorio, para lo cual era ideal la condición de aislamiento de la estructura urbana propia del sector.

El programa distrital de renovación urbana y migración de población habitante de la calle

El sector del Cartucho alcanzó triste renombre internacional como uno de los lugares más peligrosos de Latinoamérica, de acuerdo con el informe de la Organización Mundial de la Salud de 1998 (Morris Rincón, 2011). Ese mismo año, la administración del alcalde Enrique Peñalosa expidió el decreto 880, por el cual se adopta el programa de renovación urbana para la recuperación del sector comprendido por los barrios San Bernardo y Santa Inés y su área de influencia y se establecen normas específicas para algunos de los sectores dentro del área de renovación urbana (mapa 2).

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Los objetivos del plan de renovación urbana están incluidos en el artículo 3° del decreto, así: Recuperación y mejoramiento del sector, mediante las acciones y proyectos que le devuelvan la vitalidad urbana, la habitabilidad social, el equilibrio de usos, la protección del espacio público y la arquitectura y el sentido simbólico del centro de la ciudad como patrimonio cultural, social y económico. Reorganización de la estructura urbana con la definición de espacio público, volumetría, usos y demás normas con el propósito de mejorar las condiciones actuales del sector. Creación de un elemento urbano importante –parque Tercer Milenio– que se constituya en un elemento representativo a nivel nacional, en la intersección de los ejes de articulación identificados en el artículo anterior, que consolida y estructura los espacios a nivel ciudad y que permite el soporte de las nuevas densidades y de los usos.

Como se observa, entre los objetivos del programa no está la reubicación de los residentes del sector ni la atención a la población vulnerable residente y flotante de la zona. Se trató, como lo plantea Morris Rincón (2011), de “una solución estrictamente estética (...) a un problema eminentemente social” (Morris Rincón, 2011). En principio, el Plan de renovación urbana iba más allá del sector conocido como el Cartucho, puesto que contemplaba el desarrollo de proyectos de renovación en siete sectores: San Bernardo, Santa Inés (el Cartucho), la Capuchina, Eduardo Santos, la Estanzuela, Voto Nacional y San Victorino. El ámbito de desarrollo del plan puede observarse en el plano oficial del decreto 880 de 1998 (mapa 2). Del contenido del decreto 880 y sus motivaciones se desprende un plan de renovación en varias etapas, en las cuales los primeros pasos consistirían en: 1. El sector más deteriorado, el Cartucho, se transformaría en un hito de espacio público, el parque Tercer Milenio. 2. La zona de comercio consolidada (correspondiente al cuadrante ubicado al norte del parque Tercer Milenio), que para entonces concentraba la mayor cantidad de vendedores informales de la ciudad, se “recuperaría” mediante el rescate del espacio público invadido por los vendedores informales y la organización de los usos comerciales. 3. Las necesidades de vivienda quedarían satisfechas con la renovación en usos residenciales del barrio San Bernardo y el sector 1 del Voto Nacional. 4. Los demás sectores quedarían sujetos a reglamentación posterior. La propuesta de renovación así planteada sigue una lógica de acuerdo con la cual el gobierno distrital, sector público, interviene y desarrolla los componentes urbanos correspondientes al espacio público, y así, crea las condiciones para el desarrollo de los espacios privados (comercio y vivienda) por parte del sector privado.

ANTECEDENTES

Mapa 2 Zonas de intervención urbanística, decreto 880 de 1998 Fuente: decreto distrital 880 de 1998, elaboración propia.

Para efectos del análisis en el mapa se han incluido colores, que muestran el caso particular del barrio Santa Inés (el Cartucho), sobre el cual se hizo una fuerte intervención urbanística de “recuperación del territorio” por medio de la fuerza pública, con el desalojo y la demolición del sector, el cual posteriormente pasó a llamarse parque Tercer Milenio, integrado por dos sectores uno público y uno privado: en el sector 1, público (color verde) la construcción de espacio público representado en un gran parque, y en el sector 2, privado (color rosa), el desarrollo de usos comerciales. Ambos se constituirían en la punta de lanza de la transformación inmobiliaria de toda el área, según las normas de usos y edificabilidades autorizadas por el mencionado decreto 880, transformación inmobiliaria que, salvo el componente público y una manzana del componente privado del parque Tercer Milenio, sigue pendiente de materializarse. Como resultado se produjo la demolición de cerca de seiscientos ochenta construcciones y, con ello, el desplazamiento por distintos medios, incluido el uso de la fuerza, de cerca de doce mil personas, que de acuerdo con datos de Morris Rincón (2011), obtenidos del entonces Departamento Administrativo de Bienestar Social (Dabs) habitaban en el Cartucho. Este desplazamiento produjo una especie de “diáspora” de esta población, en su mayoría habitantes de la calle, que por razones distintas a los primeros habitantes del barrio Santa Inés “migraron” a otros sectores de la ciudad, entre ellos al barrio San Bernardo y al sector hoy conocido como el Bronx (color rojo en el mapa 2). Sin embargo, aun cuando el plan de renovación se estancó dado que, entre otras razones no fluyó la inversión que se esperaba iba a desarrollar usos de comercio y vivienda, la intervención del Cartucho sí fue muy exitosa en materia de valorización del suelo, pues, de acuerdo con testimonios de pobladores del sector, la compra de

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Foto 1 Plaza san Victorino antes de la intervención

Foto 2: Plaza san Victorino después de la Intervención

Foto http://www.semana.com/nacion/ articulo/bogota-el-deplorable-estadode-la-plaza-de-san-victorino/429566-3

Foto tomada de http://www. rutasbogota.com/sitio/39

predios que se dio a partir del año 1998, necesaria para la intervención urbanística de la zona, se realizó a un valor de entre $120.000 y $150.000 por metro cuadrado de suelo (es decir, menos de $400.000 en pesos de hoy)3. Mientras que si se observan los valores de referencia del suelo, obtenidos de la base de datos de la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital (UAECD), el suelo que hace parte del componente privado del parque Tercer Milenio (sector 2) alcanzaba en 2016 un valor de $4’700.000 por metro cuadrado en la zona que aún está sin desarrollar4, y de $10’500.000 por metro cuadrado en la zona comercial construida sobre la carrera 105 (mapa 3).

De los objetivos implícitos en la política de renovación urbana del decreto 880 de 1998 se logró la recuperación del Cartucho y la construcción del parque Tercer Milenio, mientras que la transformación de la zona comercial se logró parcialmente con la “recuperación” de una importante zona de espacio público conocida como la plaza San Victorino (fotos 1 y 2).

3 Aproximadamente unos usd 140. 4 En 2015, Metrovivienda imple-

mentó un proyecto de vivienda de interés prioritario en una manzana de este sector, conocido como parque residencial Victoria. 5 Medido en dólares de estados unidos, equivaldría a un rango aproximado entre usd 1.500 y usd 3.700 Por metro cuadrado de suelo. 6 Aproximadamente usd 7.500 del año 1998.

La intervención para la recuperación de esa plaza significó el desalojo de cerca de mil quinientos vendedores estacionarios (informales), de los cuales ochocientos fueron reubicados y a los otros setecientos se les pagó una “indemnización por desalojo” de $10’000.0006(Martín y Ceballos, 2004). El desarrollo urbanístico del área determinada como ámbito del proyecto de renovación del decreto 880 de 1998 continuó estancado durante las administraciones posteriores a la primera administración del alcalde Enrique Peñalosa, quien para las elecciones del año 2015 fue elegido nuevamente acalde de la ciudad de Bogotá. Cuando tomó posesión de su segunda administración, se encontraban en formulación (desde hacía varios años) dos proyectos de renovación urbana ubicados en el ámbito del decreto 880 aún vigente: el Plan parcial San Victorino y el Plan parcial

ANTECEDENTES

Mapa 3 Valores de Referencia del suelo 2016, Santa Inés Fuente: Uaecd, elaboración propia

Mapa 4 Antiguo Cartucho y Actual Bronx Fuente: Elaboración propia

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San Bernardo7, y además, se había anunciado el desarrollo de un proyecto de renovación en la zona conocida como el Bronx, la cual ahora tenía condiciones muy similares, aunque a menor escala, del otrora Cartucho (mapa 4), condiciones que migraron allí a partir de la intervención del año 1998.

Política de renovación urbana en el Bronx

7 Un plan parcial de renovación

urbana es un instrumento de planeación territorial existente en la legislación colombiana, cuyo objetivo es concretar en el territorio los determinantes de carácter técnico, jurídico y económico del ordenamiento territorial. Así, por ejemplo, el plan parcial fija directrices acerca de los usos que pueden ser desarrollados, las edificabilidades máximas autorizadas, las cantidades de espacio público (parques, andenes, alamedas, plazas, etcétera) y el suelo para la construcción de equipamientos (escuelas, centros de salud, bibliotecas, etcétera) que debe tener el territorio a intervenir. 8 Instrumento de gestión del suelo que obliga a los propietarios que quieran comercializarlo, a ofrecérselo en primera instancia a la administración distrital, es decir, el Distrito tiene preferencia sobre otros posibles compradores de suelo. 9 Instrumento que tiene la administración distrital para expropiar a los propietarios de suelo que no quieran venderlo voluntariamente cuando existe una declaratoria de interés público, sin tener que acudir a la vía judicial.

En abril de 2013, la administración del alcalde Gustavo Petro (2012-2015) expidió el decreto 145 de 2013, por medio del cual se anuncia la puesta en marcha del componente urbanístico del proyecto de iniciativa pública denominado el Bronx (mapa 5), y se dictan otras disposiciones. Se trata de una herramienta de gestión de suelo que tiene el Distrito: el anuncio de proyecto, cuyo efecto principal es, en la práctica, el de congelar los valores del suelo previo al desarrollo del proyecto de renovación urbana, con dos objetivos principalmente: 1) evitar la especulación con el suelo dada la expectativa de valorización que generan las acciones de renovación urbana; y 2) activar otras herramientas de gestión de suelo que tiene el Distrito como el derecho de preferencia8 para la adquisición de los predios y la expropiación por vía administrativa9 como mecanismo para la adquisición de los predios en los casos que no haya voluntad de negociación por parte de los propietarios. Finalizada la administración Petro, no se había hecho público el proyecto de renovación urbana para el sector. El 28 de mayo de 2016, la segunda administración del alcalde Enrique Peñalosa intervino e implementó acciones de desalojo en todo el sector del Bronx; el sector tiene con un área total aproximada de 9.500 metros cuadrados, de los cuales cerca de 7.000 corresponden al área lotes privados; cuenta con sesenta y cuatro unidades prediales pertenece a la Unidad de Planeamiento Zonal 102, La Sabana, y si se compara con la delimitación inicial propuesta por el decreto 880 de 1998 se encuentra en el sector Voto Nacional subsector 1. Los usos de suelo en el área de influencia del Bronx son predominantemente de vocación comercial, con una marcada diferencia entre los sectores arriba de la avenida Caracas, que en 2016 alcanzaban valores de suelo de hasta $12’600.000 por metro cuadrado, y abajo de la misma (área de influencia inmediata del Bronx), que ese mismo año tenía valores de suelo cercanos a $1’300.000 por metro cuadrado, con excepción de la zona intervenida del Bronx, con un valor de $650.000, producto del anuncio de proyecto que se realizó por medio del decreto 145 de 2013. El mapa 6 muestra los valores del suelo de toda el área cercana al Bronx al momento de la intervención, incluida la delimitación de los dos planes parciales de renovación urbana: San Victorino y San Bernardo. Como se observa, la consolidación de la vocación comercial del sector Voto Nacional, donde se ubica el Bronx, tiene un gran potencial de valorización del suelo si se compara con los niveles alcanzados por el área comercial ubicada arriba de la avenida Caracas.

ANTECEDENTES

Mapa 5 Delimitaciรณn de El Bronx, Decreto 145 de 2013 Fuente: Decreto 145 de 2013, elaboraciรณn propia

Mapa 6 Valores de referencia del suelo 2016, Bronx y รกrea de influencia Fuente: Decreto 145 de 2013, elaboraciรณn propia

LA INTERVENCIÃ&#x201C;N

oordinado por la Subsecretaría de Asuntos para la Convivencia y Seguridad (en adelante Subsecretaría de Seguridad) de la Secretaría de Gobierno, hoy Secretaría de Seguridad, y en medio de un despliegue policial de fuerzas especiales y de seguridad de varias agencias del estado, el sábado 28 de mayo de 2016, a partir de las 4:00 a.m., se inició la intervención en el sector del Bronx (foto 3).

De acuerdo con las respuestas oficiales entregadas por distintas entidades de la administración distrital, a derechos de petición y proposiciones de control político formuladas desde el Concejo Distrital y el Congreso de la República10, la operación se desarrolló en las siguientes condiciones: La administración distrital, en este caso en cabeza de la Subsecretaría de Seguridad, justificó el operativo de la intervención en la necesidad de cumplir con los siguientes objetivos11: 1. Restablecer los derechos de las niñas, los niños y los adolescentes y los habitantes de la calle, procurando prevenir nuevas vulneraciones en esta zona de la ciudad. 2. Desarticular organizaciones criminales que operaban y controlaban esta zona de la ciudad.

Foto 3 Noticia de Intervención en El Bronx, Alcaldía de Bogotá foto tomada de http://www.bogota. gov.co/content/temas-de-ciudad/ seguridad/la-alcaldia-lideraoperativo-sin-precedentes-en-lazona-del-bronx#main-content

10 En la bibliografía se incluyen las

referencias a las respuestas entregadas por la administración distrital a distintas corporaciones públicas y a la ciudadanía. 11 Respuesta de la Secretaría Distrital de Gobierno a proposición 355 de 2016 del Concejo de Bogotá, p. 3. La información que se presenta en realidad fue entregada como respuesta a varias proposiciones del Concejo de Bogotá, así como a derechos de petición del Congreso de la República y de la ciudadanía. Sin embargo, se cita únicamente la primera fuente disponible, las demás pueden ser consultadas en la bibliografía.

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3. Garantizar y mantener la presencia institucional amplia para las poblaciones vulnerables que habitan y transitan por esta zona, y recuperar el control territorial del sector. Para lo cual se montó un dispositivo multisectorial compuesto por12: • Trescientos cincuenta miembros del CTI (Cuerpo Técnico de Investigación de la Fiscalía General de la Nación). • Doce fiscales especializados. • 2.250 policías de grupos de operaciones especiales, fuerza disponible y Policía de Infancia y Adolescencia. • Trescientos veinte hombres del Ejército Nacional (anillo perimetral de seguridad). • Ciento veinte funcionarios del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF). • Ochenta funcionarios de la Secretaría Distrital de Integración Social. • Cincuenta funcionarios de la Secretaría Distrital de Salud. • Ciento veintiún funcionarios de Secretaría Distrital de Salud atendiendo fuera del perímetro de la intervención. • Cuatrocientos setenta funcionarios de la Secretaría Distrital de Integración Social atendiendo las unidades operativas activadas para la contingencia.

Y la participación institucional de las siguientes entidades13: • • • • • •

Ministerio de Hacienda y Crédito Público (Asojuegos) Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos de Bogotá (UAESP). Codensa. Catastro Distrital. Secretaría Distrital de Planeación. Instituto Distrital para la Protección de la Niñez y la Juventud (Idipron).

De esta manera, de acuerdo con el reporte de la Secretaría Distrital de Gobierno, se lograron los siguientes resultados14:

12 Ibídem, p. 4. 13 Ibídem, p. 4.

• Atención a más de mil novecientas personas en condición de habitante de la calle desde el 28 al 30 de mayo. • Ciento treinta y seis niños, niñas y adolescentes en ruta de restablecimiento de derechos con el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. • Quinientas ocho personas dirigidas a la Unidad Permanente de Justicia (UPJ). • Ciento treinta y cinco niñas, niños y adolescentes atendidos por la Secretaría Distrital de Salud. • Noventa y cuatro pacientes valorados y trasladados a varios centros de atención por medio de la Secretaría Distrital de Salud. • Novecientos cuarenta y tres habitantes de la calle entre 14 y 28 años de edad atendidos por Instituto Distrital para la Protección de la Niñez y la Juventud. • Más de setenta y siete viajes de recolección de basura o 131 toneladas de residuos a cargo de la UAESP.

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• La Secretaría Distrital de Salud atendió doce caninos, diecisiete felinos y dos tortugas. • Veinte capturas. Asimismo, se incautaron los siguientes elementos: • • • • • • • • • • •

105.900 dosis de estupefacientes. Un laboratorio de procesamiento de droga. Treinta armas de fuego. Once armas neumáticas. Cinco granadas de fragmentación. Cuarenta y una lonas o 294 kg de monedas. Novecientas máquinas tragamonedas. Setenta y una bicicletas. Cuatro radios de comunicación. Tres chalecos antibala. Y se efectuaron cuarenta allanamientos.

Adicionalmente, la Subsecretaría de Seguridad afirmó que, en coordinación con la Policía Metropolitana de Bogotá, mantendría por un periodo considerable un pie de fuerza disponible (entre trescientos y seiscientos uniformados) entre las calles 9 y 10 con carreras 15A y 15 bis15.

A partir de este balance oficial de las condiciones y los resultados de la intervención, y a la luz del análisis de la información recolectada de las respuestas entregadas por la administración distrital, de reportes de prensa y de testimonios de distintos actores que presenciaron o conocieron el operativo, es necesario reflexionar acerca de varios aspectos que surgen como consecuencia inmediata de este. Primero, durante el periodo de planificación, que según la información oficial duró cuatro meses, es evidente la falta de acompañamiento del Ministerio Público o de algún ente encargado de velar por la protección de los derechos humanos, y también, durante gran parte del desarrollo del operativo de intervención. En efecto, la Subsecretaría de Seguridad reconoce que: Los funcionarios de la Dirección de Derechos Humanos y Apoyo a la Justicia de la Subsecretaría de Seguridad, Convivencia y Justicia, no participaron en la intervención integral del “Bronx”. No obstante, en el proceso de intervención existió un acompañamiento permanente del Ministerio Público Distrital en cabeza de la Personería Distrital con el propósito de garantizar el debido proceso y velar por la protección de los demás derechos fundamentales de las personas que habitaban o transitaban en el sector16.

15 Ibídem, p. 5. 16 Respuesta a derecho de petición

20165110270021 del H. C. Antonio Sanguino, p. 5.

Sin embargo, a partir de la respuesta entregada por la Personería Distrital a la Cámara de Representantes (proposición 012 de 2016), se observa que su acompañamiento fue solicitado con posterioridad al inicio de la intervención y, en consecuencia, solo hizo presencia varias horas después de iniciado el operativo, cuando probablemente ya había pasado el momento de mayor intensidad en el uso de la fuerza:

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El día sábado 28 de mayo del presente año, la Alcaldía Mayor de Bogotá en conjunto con la fuerza pública, la Fiscalía General de la Nación y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar adelantó un operativo para retomar el control del Bronx, al que la Personería de Bogotá fue convocada por el director de Seguridad de la Secretaría de Gobierno, Dr. Jairo García Guerrero, quien nos manifestó que requerían la presencia del Ministerio Público como garante de derechos humanos del distrito (...). Por tal razón acudimos en cumplimiento de nuestras funciones constitucionales y legales y dentro de nuestra precisa órbita de competencia a verificar la situación de derechos humanos de quienes allí permanecían, a partir de las 10:30 am del día sábado. En ese momento estaban siendo conducidos a la Unidad Permanente de Justicia (UPJ) más de 508 habitantes de calle (sic)17.

Como se lee, la Personería hizo presencia solo a partir de las 10:30 a.m., cuando el operativo había iniciado desde las 4:00 a.m., como se evidencia de reportes de prensa y de la respuesta de la Secretaría Distrital de Salud a la proposición 355 del Concejo de Bogotá, en la que incluye entre los objetivos específicos de su participación los de: –– Activar desde las 04:00 horas del sábado 28 de mayo hasta las 09:00 horas, la red de urgencias distrital pública según sectores de intervención, con el propósito que las instituciones realicen el alistamiento necesario para la atención de pacientes originados en el evento.

–– Concentrar, desde la hora arriba señalada, en la Secretaría Distrital de Salud dos ambulancias medicalizadas, tres ambulancias básicas, un vehículo comando de acciones en salud a fin de desplazarlas a la zona de operación18.

Por otro lado, la Defensoría del Pueblo en comunicación del 14 de junio de 2016 sostiene haber recibido veinticinco denuncias formales de presuntos atropellos contra los derechos humanos en la intervención del Bronx:

17 Proposición 012 de 2016 de la

H. R. Ángela María Robledo contestado por la Personería de Bogotá, p. 2. 18 Respuesta de la Secretaría Distrital de Salud a proposición 355 del Concejo de Bogotá, mediante radicado 2016 EE 36938, p. 2.

Diez ciudadanos (...) manifestaron que en desarrollo de las acciones de ocupación, sus lugares de residencia fueron allanados y de manera agresiva les apuntaron con armas de fuego, los golpearon, los amenazaron y supuestamente recibieron descargas eléctricas. Aseguran haber sido despojados de sus teléfonos celulares y del dinero en efectivo (...) Advierten los reclamantes que se desconoció la presunción de inocencia y que en ningún momento fueron notificados del procedimiento (...) Otras siete personas (...) expresaron que hubo uso excesivo de la fuerza y que en sus lugares de habitación quedaron sus documentos y pertenencias, sin que hayan podido recuperarlas (...) otros tres ciudadanos (dos mujeres y un hombre), quienes se identificaron como comerciantes en el oficio del reciclaje. Las mujeres aseguran ser madres cabeza de familia, propietarias de una empresa legalmente constituida, registrada en Cámara de Comercio y con empleados a su cargo, ninguno de ellos consumidores de droga (...) dos hermanos que declararon ser propietarios de un inmueble en el sector de “la L”, presentaron el número de matrícula inmobiliaria del predio (...) Añaden en su denuncia que en el inmueble que les pertenece habitan dos personas mayores en calidad de

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arrendatarios, de quienes suministraron los números de cédula y manifiestan que ante la imposibilidad de entrar y salir del sector, no solamente no han podido ir por sus bienes, sino que además estos dos residentes afrontan dificultades para ingresar alimentos y acceder a sus garantías fundamentales19.

En la misma comunicación, la Defensoría del Pueblo le reclamó al Distrito por no tener en cuenta al Ministerio Público para hacer el acompañamiento en el operativo del 28 de mayo e insistió en que: ”Al momento de realizar esta clase de ocupaciones resulta indispensable establecer la caracterización de la población, y evitar generalizaciones y estigmatizaciones que puedan conducir a escenarios de transgresión a los derechos fundamentales”. De lo anterior se desprende que durante al menos seis horas la intervención y demás procedimientos asociados a esta, como allanamientos, desalojos, incautaciones, etcétera, se desarrollaron en ausencia de cualquier autoridad encargada de proteger las garantías y libertades democráticas y los derechos humanos, con lo cual el riesgo de comisión de abusos y arbitrariedades es alto. En este sentido, además de las denuncias presentadas ante la Defensoría del Pueblo, existen testimonios de ciudadanos habitantes de la calle, que relatan hechos como los siguientes:

(...) ya venía un escuadrón de la policía y empezaron a rodear cada salida y pues entonces ya todo estaba, ya todo mundo estaba cerrando tiendas y todo, cuando es que en momentos eso parecía un ejército, por detrás, por delante, por un lado, por todo lado y cogiendo de una vez, eso no dejaban pasar, al primero de una vez lo iban cogiendo y UPJ, UPJ, UPJ, UPJ,UPJ, usted delito, delito, UPJ, UPJ, delito, delito, delito, delito, UPJ, y empezaron, uy eso cogiendo a mucha gente (testimonio de CHC1)20.

A propósito de este testimonio, un hecho notorio fue el traslado de una gran cantidad de personas a la UPJ a riesgo de desbordar la capacidad de albergue de este sitio, y sin que hasta ahora haya sido posible determinar, a partir de las respuestas oficiales, la legalidad de ese traslado, pues de acuerdo con el decreto distrital 235 de 2006 y en atención a la sentencia C-593 de 2005, este sitio de detención no debe ser usado a discreción por las autoridades de policía, sino que debe cumplirse alguna de las condiciones del artículo 1º del decreto 235 en mención: http://www.defensoria.gov. co/es/nube/noticias/5372/ Defensor%C3%ADa-acumula-25-quejas-por-posibles-violaciones-a-los-derechos-humanos-durante-intervenci%C3%B3n-de-autoridades-al-Bronx-Bronx-Defensor%C3%ADa-del-Pueblo-Bogot%C3%A1-derechos-humanos-Derechos-Humanos.htm 20 Nombre ficticio. 19

Artículo 1°. La medida de conducción contemplada en los artículos 146 y siguientes del Código distrital de policía, procede de conformidad con lo ordenado en dicho estatuto y en los numerales 2° y 3° del artículo 207 del Código Nacional de Policía; hasta veinticuatro (24) horas; únicamente contra quien: 1. Deambule en estado de embriaguez y no consienta en ser acompañado a su domicilio. 2. Deambule en estado de grave excitación con peligro para su integridad o la de otras personas. Parágrafo. La medida de retención transitoria del Código nacional de policía o conducción en los términos del Código distrital de policía, únicamente será aplicada en

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los eventos contemplados en este artículo y no podrá extenderse a situaciones diferentes a las ya enumeradas.

Siguen testimonios respecto a la violencia ejercida por la fuerza pública al momento de la intervención. Varios reiteran que la entrada fue violenta, pero también el trato una vez tomaron control de la zona las fuerzas del orden: Horrible, fue horrible. Me cogió del cabello y me arrastró como cuadra y media. Yo estaba, yo estaba con los muchachos, los cogen y los encienden a bolillo, entonces yo también quería pelear por ellos, yo no quería dejarlos a ellos solos, y el señor llega y me coge del cabello y me arrastra, me jala, que porque si entonces yo trato de darle patadas, puños, pero es un hombre y tiene muchas más fuerzas que yo. Los demás también ven esos actos, y yo veía que todo el mundo estaba, quemados, otros estaban alebrestados, otros lloraban, gritaban o sea era tanta la presión que no, no sabía ni qué hacer (testimonio de Sindy)21. ¿El día que se metieron al Bronx? ¡Uy, dios santo! Ese día fue terrible: gases lacrimógenos, bombas aturdidoras, palo venteado, todos para el camión, duramos tres días en la UPJ, tres días (…) que eso por lo general son veinticuatro horas. Claro que los otros habitantes de la calle nos dieron comida, pero hombre eso fue mucho la leñera, esos gases lacrimógenos, hombre eso lo hacía a uno hasta revolcar en el piso, varias nenas ahogadas; sí, también, pues muchas peleas con los policías ese día; claro (testimonio de Julián)22.

Una de las posibles razones para obviar el acompañamiento del Ministerio Público y otras entidades en la planificación del operativo fue la necesidad de reserva para evitar filtraciones de información, tal como lo manifiesta la Secretaría de Integración Social en respuesta a un derecho de petición: Los datos base para tomar la decisión de la intervención fueron consolidados a partir de un proceso de inteligencia realizado en la zona, a cargo de la Policía Metropolitana y la Secretaría Distrital de Gobierno, esta información en ningún momento fue compartida con los demás sectores de la administración distrital, teniendo en cuenta la importancia de la reserva para evitar que se filtrara la información sobre la intervención a realizar, lo cual ponía en riesgo la efectividad del operativo23.

Nombre ficticio. Nombre ficticio. 23 Respuesta de la Secretaría de Integración Social a derecho de petición de la H. R. Ángela María Robledo, con radicado SAL-57336, p. 1. 24 http://www.elespectador.com/noticias/bogota/anne-frank-denuncia-habria-ninos-no-fueron-rescatados-d-articulo-635007 21 22

Sin embargo, a pesar de las precauciones que probablemente llevaron a la ausencia del Ministerio Público, es posible que en efecto se haya filtrado la información sobre la intervención en detrimento de los resultados operativos, tal como lo comentó la directora de la fundación Anne Frank y lo relata uno de los testimonios recolectados: La directora de la fundación Anne Frank, Claudia Quintero, hizo un llamado de alerta sobre el estado de los más de 200 niños que fueron rescatados durante los operativos del fin de semana de la Policía en el barrio el Bronx de Bogotá. Advierte que hubo varios menores [de edad] que no alcanzaron a ser rescatados debido a que la información del operativo se filtró24.

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Pues entonces a nosotros, pues es que la verdad, la verdad es que así como hay personas infiltradas de la policía adentro, también hay policías que también que le cantan a la olla, ¿si me entiende?, le dicen va a pasar tal cosa, va a pasar tal cosa, eso estuvo avisado como medio día antes de que lo hicieran (…) definitivamente pues ya los verdaderos de las ollas se habían salido una hora antes, por eso es que no cayó así casi bandas grandes, no cayeron por ese sentido, porque todo ya estaba avisado (testimonio CHC1).

Hay otro aspecto de gran importancia que es necesario documentar respecto a las consecuencias inmediatas de la intervención en el Bronx, referente al desbordamiento de la capacidad institucional para prestar la atención adecuada a la población intervenida, en materia de salud y protección social. Sobre este aspecto, la Secretaría de Integración Social reconoce que dos centros de atención a población de habitantes de la calle estuvieron cerrados durante la intervención y días siguientes a la misma: el centro de formación La Academia estuvo cerrado hasta el 13 de junio, y el hogar de paso Liberia fue cerrado definitivamente25, con lo cual la oferta de atención en protección social para la población habitante de la calle, ya en sí limitada, se vio reducida. Así lo relata el testimonio de un ciudadano habitante de la calle entrevistado:

Oasis: fueron unas personas de Oasis en un bus, pero eso eran personas de 23 años para abajo, pero yo ya tengo 33, entonces yo no pude irme para allá (...) es que éramos tantos habitantes de la calle que no. O sea, esos calabozos de esa UPJ eso era re lleno, re lleno (…) entonces se le cumple a uno los tres días y ya mucho hacinamiento (testimonio de Julián)26.

Otros relatos de algunos actores de la intervención muestran que, probablemente, la concurrencia de personas con necesidades de atención llevó a la negación directa de servicios. Sobre esto, Rodrigo Meléndez, exmédico del Camad, quien estuvo presente como profesional de la Secretaría Distrital de Salud en el momento de la intervención, cuenta que funcionarios del ICBF dejaron de acoger algunos menores de edad encontrados durante el operativo. Dice Meléndez:

25 Respuesta de la Secretaría de

Integración Social a derecho de petición de la H. R. Ángela María Robledo, con radicado SAL-57336, p. 2. 26 Nombre ficticio. 27 Entrevista realizada al doctor Meléndez en el marco del proyecto After Bronx, segunda fase. 12 de diciembre de 2016

Nosotros valoramos todos los que salieron, algunos tuvimos que hacerle su historia clínica y hacerles remisión a otro hospital. Pero la gran mayoría no ameritaba eso, estaban consumidos pero no era una situación de consumo que no permitiera a ellos asistir a un centro de Bienestar Familiar, pero los funcionarios eran renuentes a eso. A veces optaban por dejar que estos muchachos más bien se fueran que tenerlos y llevarlos al Bienestar27.

En el mismo testimonio, Meléndez relata las condiciones en que se prestaron los servicios de salud y la negación de servicios: Sacaron muchas personas que yo conocía porque tenían enfermedades crónicas, eran diabéticos y eran que llevaban seis, ocho y hasta diez horas haciendo una fila sin alimentación, sin absolutamente nada.

D e s ta pa n d o l a o l l a

Esto es ratificado por un habitante de la calle, Pablo28, que entrevistado manifestó lo siguiente: Me sacaron de la fila por el problema de mis piernas. Las heridas cogen un olor fuerte, entonces me sacaron diciéndome pata picha, largo de acá, hueles a muerto, un día de estos le vamos a hacer el favor. Y me pegaron par bolillazos, me pegaron una patada.

Asimismo, durante los días posteriores a la intervención al parecer la negación de servicios continuó, ya no por desborde de la capacidad institucional, sino como estrategia de presión/incentivo para abandonar la calle, ofreciendo servicios únicamente a quienes ingresaran en centros de acogida, como lo plantea también el doctor Meléndez: Esto lo llamó la Secretaría Distrital de Salud la contingencia, y frente a esta contingencia nosotros tuvimos momentos en los que teníamos, perdóneme la palabra, horas nalga. Estábamos ahí y no había nadie, no había demanda de servicios, había una oferta en un sitio donde no había demanda y no nos permitían ir a los sitios donde en realidad nos necesitaban (…) los que bajaban de San Bernardo, ¡enfermos!, no se podían atender. Salvo que fuera una urgencia vital.

Finalmente, tal como sucedió con la intervención a la calle del Cartucho en su momento, tras el operativo de el Bronx se produjo una gran dispersión de población habitante de la calle y del tráfico de drogas, como se desprende de la información recogida por medio del trabajo en campo y de entrevistas a población habitante de la calle:

No nos dejaban acercar antes de dos cuadras, no nos dejaban acercar. Los mismos, los antimotines le dan muy duro a la indigencia. No pudimos acercarnos al Bronx y entonces con el parche que yo andaba tomamos la decisión de bajarnos para el puente de la 30. Ahí ya estaban vendiendo la droga, eso siguen vendiendo la droga por todo lado. Por todo lado. Pues sí, los jibaros no van a dejar de vender, así hayan cerrado el Bronx. Tienen sus carritos por ahí vendiendo por las calles, por los barrios (...) El señor alcalde (…) hubiera pensado mejor las cosas, ¿él nos saca del Bronx y ya tiene los centros de rehabilitación para meternos a nosotros? Pero ya entonces se forma un grupo de limpieza en el centro y después de las 8, 9 de la noche ya no pueden ver indigentes ahí. Ya pasan le toman la foto y ya corre usted peligro, ya la segunda vez que lo vean le dan su leñera y ya la tercera vez lo suben a la camioneta y lo desaparecen (testimonio de Julián).

28 Nombre ficticio.

En el centro, pero distribuidas en San Bernandino, todavía siguen presentes el puente de la 22, Cinco huecos, todavía hay muchas ollas así distribuidas. Por ejemplo, dentro de la plaza España también están vendiendo, una de las ollas más grandes se encuentra ahí detrás de la plaza España. Entonces, este consumo pues una división indiferente a todos lados, pues entonces así mismo se agranda, la gente ya se desplaza más por todo lado, porque saben que lo encuentran por allá, por allá, por allá, por allá y por allá, en cambio allá era en un solo lado el contenido, (...) Entonces los barrios otra vez se están llenando, y pues están empezando a montar las ollas que estaban en el centro dentro

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de los barrios, yo creo que haber quitado la L fue como un desplazamiento de las ollas (testimonio de CHC1, diciembre de 2016). Pues ese día repartieron todo, ¿cierto? Entonces todo lo que había en la L lo repartieron para lo que fue la 22, en el Santa Fe hay dos ollas que todavía están, una de ellas se llama Panadería y la otra se llama Fortaleza, que todavía en este momento pueden estar pues produciendo y que todo lo repartieron y que todos los gamines se repartieron por el centro y que algunos de mis compañeros se vinieron para sitios como este y otros están todavía guerreando en la calle (testimonio de Jason).

De todo el relato anterior sobre el desarrollo de la intervención y los días siguientes a esta, así como del análisis sobre sus motivaciones y consecuencias inmediatas y mediatas, surgen numerosas inquietudes y reflexiones que se tratarán a continuación.

Reflexiones en materia de seguridad

n marzo de 2016, el subsecretario de Seguridad de Bogotá, Daniel Mejía Londoño, en entrevista con la revista Semana planteaba uno de los pilares fundamentales de la política pública en materia de seguridad de su administración, en las siguientes palabras: En la ciudad, el orden y la belleza van de la mano y generan seguridad. Si las calles están alumbradas y limpias, no tienen grafitis, no tienen basuras, hay menos vendedores ambulantes y están más ordenadas, la gente se siente más segura, sale a la calle y hay menos delitos.

29 http://www.semana.com/nacion/

articulo/bogota-secretario-de-seguridad-daniel-mejia-habla-de-orden-y-espacio-publico/465018 http://www.eltiempo.com/bogota/ campana-pedagogica-contra-colados-en-transmilenio-79950 http://www.elespectador.com/noticias/bogota/penalosa-cree-el-grafiti-una-plaga-diario-the-guardian-articulo-621247 http://www.elespectador.com/ noticias/bogota/sin-prostitutas-calles-de-bogota-articulo-612930 30 http://www.npr.org/2016/11/01/ 500104506/broken- windowspolicing-and-the-origins-of-stopand-frisk-and-how-it-went-wrong. La traducción de las citas fue realizada por los autores de este texto, se dejará en nota a pie de página la versión en inglés. Sabemos que la visión de Vendatam es una particular, frente a otras tantas que hay sobre la teoría de las ventanas rotas. No pretendemos afirmar que en esta se agota el análisis.

Siguiendo la lógica planteada en los años ochenta por George Kelling y James Wilson con la teoría de las ventanas rotas en el campo académico, y en el campo político, la experiencia de la alcaldía de Nueva York entre 1993 y 2013, el Plan de desarrollo “Bogotá mejor para todos” propone, como uno de sus pilares, la recuperación del espacio público, que está íntimamente ligado a la mejora de la percepción de seguridad. Esta recuperación del espacio público está concebida como la posibilidad de que todos puedan hacer uso de un determinado espacio que le pertenece a la ciudad y que no esté vedado para nadie. Por ello, la estrategia de “recuperación” del Bronx es emblemática para la Alcaldía: se trataba de un espacio controlado por organizaciones criminales. Adicionalmente, este uso del espacio público está atravesado por un componente de las demás políticas de la actual administración, el de “cultura ciudadana”, entendida como aquellas estrategias que promueven “el cumplimiento de la ley”. De acuerdo con lo anterior, la administración distrital se concentró desde los primeros días de gobierno en “limpiar las calles”, de manera literal y figurada: esto es, perseguir colados en el transporte público, limpiar las paredes de grafiti, desalojar vendedores ambulantes, fortalecer el pie de fuerza policial, “recuperar” el espacio público, entre otras acciones de tipo aséptico –agua y jabón– y policivo29. Un aspecto que requiere un análisis desde el punto de vista conceptual, dado que está íntimamente ligado con la estrategia que subyace a la intervención en el Bronx. Para ello nos hemos basado en el artículo de Shankar Vendatam, publicado en el portal Hidden Brain: “How a theory of crime an policing was born, and went terribly wrong”30, que habla precisamente de la imposibilidad de atribuirle una relación directa a la teoría de las ventanas rotas con los resultados en materia de seguridad cuando se aplicó en Nueva York, así como de la situación de alta estigmatización de las comunidades más pobres y vulnerables que se generó (tampoco atribuible de manera causal a las ventanas rotas) y el aumento en las denuncias de los abusos de la policía.

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El artículo de Vendatam comienza hablando del origen de la teoría, que conviene retomar. En 1969, el psicólogo Philip Zymbardo, de Stanford, llevó a cabo un trabajo de campo que consistía en poner dos carros abandonados en la calle. Uno, en un barrio pobre de Nueva York y el otro en un barrio acomodado de Palo Alto, California. Ambos carros, sin placas. En Nueva York, después de diez minutos fue vandalizado y deshuesado, mientras que en Palo Alto duró varios días sin que nada de esto ocurriera. Después, al carro que se encontraba en Palo Alto se le dio un golpe, rompiendo los vidrios, y le sucedió lo mismo que al de Nueva York. El autor resume el trabajo de campo de Zymbardo diciendo que este demostró que algo que ha sido abandonado y se encuentra en mal estado tiene mayores posibilidades de ser objeto de delito. Esta es la base de la teoría de las ventanas rotas. Años más tarde George L. Kelling y James Q. Wilson aplicaron lo de Zymbardo a una escala más amplia, “a comunidades completas”. En entrevista al portal Hidden Brain, Kelling afirma: “La idea es que una vez el desorden comienza, no importa cuál es el barrio y las cosas pueden comenzar a salirse de control”31. Estos autores entienden desorden no solo como basura en las calles y carros dañados, sino también grafiti, prostitución, uso de drogas. Por lo que proponen centrarse en este tipo de problemáticas y así, mediante la recuperación del espacio público, generar un mayor impacto en los índices de seguridad.

En 1993, el alcalde de Nueva York Rudy Giuliani adoptó la política de las ventanas rotas: Giuliani llegó al poder prometiendo la reducción de crimen y “limpiar” y “recuperar” las calles. Se trataba de una estrategia, como bien lo define Kelling, para “restaurar el orden” que convencía a los conservadores pero que también tenía eco en los liberales, pues de alguna manera prevenía el crimen. Como dice Bernard Harcourt, profesor de derecho en Columbia University, quien le ha hecho seguimiento a la teoría de las ventanas rotas: Era como una solución mágica. Le permitía a todos encontrar una manera, en su propia mente, de deshacerse del mendigo, del que duerme en la calle, de la prostituta, de las drogas, la basura, y les permitía a los liberales hacerlo, al mismo tiempo que se sentían justos y buenos consigo mismos32.

31 “The idea [is] that once disorder

begins, it doesn’t matter what the neighborhood is, things can begin to get out of control”. 32 “It seemed like a magical solution. It allowed everybody to find a way in their own mind to get rid of the panhandler, the guy sleeping on the street, the prostitute, the drugs, the litter, and it allowed liberals to do that while still feeling self-righteous and good about themselves”.

Justamente, Giuliani comenzó la implementación de la teoría de las ventanas rotas persiguiendo a quienes no pagaban las tarifas del metro. Los resultados mostraron que no todos los “colados” eran criminales, pero muchos de los que cometían delitos sí se colaban en el metro. Esto hizo que se ampliaran las acciones y, por ello, se persiguieran “ofensas menores” como el grafiti y vender cigarrillos sueltos, por ejemplo. Los resultados dieron mucho de qué hablar en los medios, pues se presentaron bajas en tasas de homicidios y de criminalidad en Nueva York. Aun así, a pesar de estas cifras y de comenzar a convertirse en la teoría estrella para abordar la seguridad, muchas inquietudes comenzaron a generarse, sobre todo entre académicos como Harcourt, las cuales podrían resumirse de esta manera:

R efle x i o nes en m ateria de se g uridad

• Los indicadores de seguridad ya tenían una tendencia a la baja antes de la elección de Giuliani, es decir, no se estaba rompiendo la tendencia en el comportamiento de éstos . • En general, en el país las tasas de inseguridad tenían una tendencia a la baja. • Las tasas de seguridad también tuvieron una baja considerable en otras ciudades donde no se estaba siguiendo la política de las ventanas rotas, por ejemplo en Los Ángeles. • Inmediatamente se usa ventanas rotas en Nueva York, aumentan las denuncias por mal comportamiento de la policía. En 2001, con Michael Bloomberg como alcalde de la ciudad (2003-2013), se instaura algo más aparte de lo que se entendía como ventanas rotas, la estrategia “stop and frisk” (detención y requisa). Aun cuando en algunos casos esta estrategia permitió resolver crímenes mucho más importantes, en muchos más no llevó a nada. Ni siquiera Kelling se mostró partidario del perfilamiento de “stop and frisk”, pues considera que le daba mucha discrecionalidad a la policía que podría derivar en abuso. En 2013, una corte federal declaró inconstitucional esta política de detener y requisar, dado que era muy racista y estigmatizadora: se dirigía a hombres hispanos y negros. A pesar de que acaban con ella, las ventanas rotas continúan como política. Este mismo año con un nuevo un alcalde liberal, la política termina siendo seriamente cuestionada por la muerte de una persona: Eric Garner, un afr americano, a manos de la policía. Para Kelling, en este contexto y en otros, la teoría de las ventanas rotas había comenzado a salirse de control, sobre todo por la poca veeduría a la policía. Respecto a esto sostiene en entrevista:

Cuando, durante los años noventa, leía ocasionalmente en el periódico algo como un nuevo jefe (de policía) que entraba y decía ‘Voy a implementar las ventanas rotas mañana’, escuchaba esto con consternación porque se trata de una actividad altamente discrecional para la policía, que necesita capacitación amplia, lineamientos formales, monitoreo constante y vigilancia. Entonces, ¿que si me preocupa la implementación de las ventanas rotas? Muchísimo, porque se puede hacer muy mal (subrayado nuestro)33. 33 “When, during the 1990s, I would

occasionally read in a newspaper something like a new chief comes in and says, ‘I’m going to implement broken windows tomorrow’, I would listen to that with dismay because [it’s] a highly discretionary activity by police that needs extensive training, formal guidelines, constant monitoring and oversight. So do I worry about the implementation about broken windows? A whole lot (...) because it can be done very badly”. 34 “The story of broken windows is a story of our fascination with easy fixes and seductive theories. Once an idea like that takes hold, it’s nearly impossible to get the genie back in the bottle”.

Por ello, en su momento propuso apartarse de la misma y de la metáfora de las ventanas rotas. Uno de los puntos centrales sobre la teoría de las ventanas rotas es que no tienen evidencia que la soporte. Según el artículo, la mayoría de los académicos ven “modestos cambios de comportamiento del crimen”, pero ninguno que muestre las relaciones causales. Sin embargo, se sigue vendiendo como pan caliente. Para Hancourt la razón está dada por la simplicidad de la historia. Para él, las personas prefieren este tipo de cosas simples, que vivir “con las complejidades de la vida”. Esto es, las estrategias de seguridad y de reducción del crimen requieren altas dosis de creatividad y comprensión de los contextos, más que una fórmula aplicable a todos como si se tratara de un modelo matemático. Hacerlo así es desconocer la complejidad misma del ser humano. Vedantam lo resume así: La historia de las ventanas rotas, es la historia de nuestra fascinación por las soluciones fáciles y teorías seductoras. Una vez una idea como esta se sostiene, es casi imposible volver a meter el genio dentro de la botella34.

D e s ta pa n d o l a o l l a

En este contexto retomamos nuestro análisis sobre la intervención en el Bronx, donde los resultados en materia de seguridad se valoran en dos niveles: primero, los resultados inmediatos a consecuencia del operativo de acuerdo con el segundo objetivo trazado para la intervención: “Desarticular organizaciones criminales que operaban y controlaban esta zona de la ciudad”; y segundo, los resultados mediatos relacionados con su efecto sobre las condiciones de seguridad de la zona de influencia y de la ciudad en general. Acerca del primer aspecto, pasados siete meses del operativo la Secretaría de Seguridad del Distrito35 en respuesta a un derecho de petición36, entrega lo que, en resumen, es el balance operativo inmediato de la intervención: once capturas (aunque los primeros reportes entregados hablaban de veinte), catorce armas de fuego incautadas y cien mil dosis de estupefacientes decomisadas; sobre el segundo aspecto, en la misma respuesta se incluye, entre otras cosas, un balance de cifras de seguridad para el periodo comprendido entre enero 2014 y noviembre de 2016. Respecto al segundo nivel de análisis, la administración, en palabras del secretario de Seguridad plantea que: “Las intervenciones en el ‘Bronx’, San Bernardo y ‘Cinco huecos’ han permitido reducir los delitos y muy especialmente el hurto a personas. Por ejemplo, en un radio de 750 metros alrededor del ‘Bronx’ tenemos una reducción del 42 por ciento en diferentes delitos”37. Lo que en principio respalda la tesis planteada por él mismo según la cual “el orden y la belleza van de la mano y generan seguridad”, y, en consecuencia, la efectividad de la lógica de las ventanas rotas.

35 En el momento de la intervención

Subsecretaría de Seguridad y Convivencia de la Secretaría de Gobierno, elevada a Secretaría por medio del acuerdo 637 de 2016. 36 Respuesta a derecho de petición del Centro de Pensamiento y Acción para la Transición (CPAT) con radicado E-00002-201603133-SCJ. 37 Tomado del artículo de El Tiempo. “Homicidios en Bogotá bajaron siete puntos en diez años”, publicado el 27 de julio de 2016 en http:// www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-16655068 38 “Análisis de la distribución y caracterización de la población de habitantes de calle (sic) ubicada en parches y cambuches en Bogotá D. C”. Bogotá 2015.

No es el propósito de este trabajo hacer una evaluación de impacto ni examinar todas las implicaciones y aspectos relacionados con la seguridad derivados de la intervención en el Bronx, pero sí, para efectos del análisis, interesa revisar los datos de algunos delitos de alto impacto antes y después de la intervención, con el objeto de observar sus tendencias de comportamiento en diferentes escalas territoriales. Adicionalmente, de manera complementaria se muestran los principales resultados arrojados por la encuesta de percepción ciudadana de Bogotá como Vamos, realizada entre octubre y noviembre de 2016 sobre comportamiento de delitos de alto impacto. De acuerdo con la información estadística de delitos de alto impacto reportada por la Secretaría de Seguridad para los periodos 2014, 2015 y 2016 (enero a noviembre), se presenta el comportamiento tendencial de los delitos de homicidios, hurto a personas, fleteo y hurto a vehículos; para los cuales se estructura el análisis en tres escalas territoriales: 1. Escala de ciudad, correspondiente a la suma de los datos de todas las localidades de Bogotá. 2. Once localidades, correspondiente a Los Mártires (donde se ubica el Bronx), Santa Fe, Puente Aranda, Antonio Nariño, Rafael Uribe, Teusaquillo, Chapinero, Barrios Unidos, Kennedy, Engativá y Suba. Que según los análisis de localización de habitantes de la calle realizado por la Secretaría de Integración Social38 son las que tienen las mayores densidades de localización de parches y cambuches de habitantes de calle.

REFLEXIONES EN MATERIA DE SEGURIDAD

3. Cinco localidades correspondientes a Los Mártires, Santa Fe, Puente Aranda, Antonio Nariño y Rafael Uribe. Esto con el propósito de observar y comparar el comportamiento de los datos para los meses posteriores a mayo de 2016 en relación con los datos de 2015 y 2014, y también, observar posibles cambios de comportamiento de los delitos entre la escala de ciudad y escalas más localizadas alrededor del el Bronx durante los mismos meses.

Comportamiento de los homicidios

A escala de ciudad, en términos generales su comportamiento muestra tendencia a bien, la tendencia de los homicidios en 2016 es bastante similar a la de 2015 para la línea de homicidios de 2016 está casi superpuesta a la de 2015. Al restringir el análisis a escalas menores (once y cinco localidades), se observa que para las once localidades de mayor localización de población habitante de las calles, la comisión de homicidios durante 2016 fue superior a la de 2015 y 2014 en el periodo comprendido entre marzo y agosto, igual en septiembre y menor para los meses de octubre y oviembre.

Para las cinco localidades del área de influencia del Bronx, durante los meses posteriores a la intervención hay comportamientos heterogéneos respecto a 2014 y 2015, así: en junio hubo menos homicidios que en 2014 y más que en 2015; en julio hubo menos homicidios que en 2015 e igual que en 2014; en agosto los homicidios se redujeron notablemente respecto a 2015 y 2014, pero en septiembre aumentaron también notablemente respecto a los mismos años; mientras que en los meses de octubre y noviembre también se observan niveles por encima y por debajo, respectivamente, pero con diferencias menos importantes respecto a los años anteriores.

Comportamiento del hurto a personas

Se observa que, en general (en todas las escalas), durante el primer semestre del año el nivel de hurtos fue más bajo en 2016 respecto a 2015 y 2014; mientras que durante el segundo semestre, posterior a la intervención, estuvo por encima de lo observado En este punto es interesante observar que aún para la escala más pequeña de análisis cinco personas sigue un comportamiento equivalente al de toda la ciudad, es decir no hay

DESTAPANDO LA OLLA

2014

Homicidios Bogotá 2014 - 2016

2015

2016

160 140 120 100 Grafica 1

Homicidios en diferentes escalas territoriales, 2014-2016 Fuente: Policía Nacional, Sistema de información estadístico, delincuencial, contravencional y operativo (Siedco), reportado por Secretaría de Seguridad.

80 60 Ene.

Feb.

Mar.

Abr.

May.

Jun.

Jul.

Ago.

Sep.

Oct.

2014

Homicidios 11 localidades 2014 - 2016

Nov.

2015

Dic.

2016

80 70 60 50 40 30 20 10 0 Ene.

Feb.

Mar.

Abr.

May.

Jun.

Jul.

Ago.

Sep.

Oct.

2014

Homicidios 5 localidades 2014 - 2016

Nov.

2015

Dic.

2016

35 30 25 20 15 10 5 0 Ene.

Feb.

Mar.

Abr.

May.

Jun.

Jul.

Ago.

Sep.

Oct.

Nov.

Dic.

ruptura en escala, y además, los niveles de comisión del delito son mayores a los presentados en el año anterior, con lo cual no sería posible concluir que después de la intervención en el Bronx este delito disminuyó.

Comportamiento del hurto a vehículos

Durante la mayor parte de 2016 (abril a noviembre), el hurto a vehículos muestra niveles superiores a los registrados en 2015 y 2014, tendencia que se mantiene al limitar el análisis a las once localidades de mayor presencia de ciudadanos habitantes son, con excepción de marzo y agosto, superiores a los registrados durante 2015; mientras que respecto a 2014, durante el primer semestre se encuentra por debajo, con excepción de enero, y durante el segundo por encima, con excepción de agosto.

REFLEXIONES EN MATERIA DE SEGURIDAD

Hurto a personas 2014 - 2016

2014

2015

2016

3400 3000 2600 2200 1800

Grafica 2 Hurto a personas en diferentes escalas territoriales, 2014-2016 Fuente: Policía Nacional, Sistema de información estadístico, delincuencial, contravencional y operativo (Siedco), reportado por Secretaría de Seguridad.

1400 1000 Ene.

Feb.

Mar.

Abr.

May.

Jun.

Jul.

Ago.

Sep.

Oct.

2014

Hurto a personas 11 localidades 2014 - 2016

Nov.

2015

Dic.

2016

2200 2000 1800 1600 1400 1200 1000 Ene.

Feb.

Mar.

Abr.

May.

Jun.

Jul.

Ago.

Sep.

Oct.

2014

Hurto a personas 5 localidades 2014 - 2016

Nov.

2015

Dic.

2016

800

700 600 500 400 300 200 Ene.

Feb.

Mar.

Abr.

May.

Jun.

Jul.

Ago.

Sep.

Oct.

Nov.

Dic.

Más allá de los resultados puntuales, y entendiendo que el lapso para documentar de tener una idea del efecto de la intervención respecto a la comisión de delitos de alto impacto, donde si bien no es posible esperar que el impacto de esa intervención se extienda por toda la ciudad, al revisar la escala local se observa que ni en el área se observan cambios evidentes en los niveles delictivos a partir de mayo de 2016 respecto a los años anteriores.

D E S TA PA N D O L A O L L A

2014

Hurto a vehículos Bogotá 2014 - 2016

2015

2016

280 260 240 220 200 180 160

Grafica 3 Hurto a vehículos en diferentes escalas territoriales, 2014-2016 Fuente: Policía Nacional, Sistema de información estadístico, delincuencial, contravencional y operativo (Siedco), reportado por Secretaría de Seguridad.

140 120 100 Ene.

Feb.

Mar.

Abr.

May.

Jun.

Jul.

Ago.

Sep.

Oct.

2014

Hurto a vehículos 11 localidades 2014 - 2016

Nov.

2015

Dic.

2016

210 190 170 150 130 110 90 70 50 Ene.

Feb.

Mar.

Abr.

May.

Jun.

Jul.

Ago.

Sep.

Oct.

2014

Hurto a vehículos 5 localidades 2014 - 2016

Nov.

2015

Dic.

2016

60 50 40 30 20 10 Ene.

Percepción ciudadana

Feb.

Mar.

Abr.

May.

Jun.

Jul.

Ago.

Sep.

Oct.

Nov.

Dic.

De acuerdo con la encuesta “Bogotá cómo Vamos”, de 2015 a 2016 la percepción de inseguridad en la ciudad disminuyo de 59% a 45%; sin embargo, a una escala más local, como la del barrio, durante el mismo periodo la percepción de inseguridad personas que manifestaron haber sido víctimas de algún delito aumentó de 20% a 32%. Es de anotar que esta encuesta se hace en términos de ciudad, por lo cual no es posible a partir de ella valorar el impacto sobre la percepción de seguridad derivado directamente de la intervención en el Bronx. De acuerdo con lo anterior, los resultados en materia de seguridad que se pueden analizar aquí se presentan desde el punto de vista temporal en dos niveles: los resultados operativos inmediatos a la intervención, y los resultados a corto plazo en delitos de alto impacto. Acerca del primer aspecto, sería necesario determinar si la cantidad de capturas e incautaciones son consistentes con los objetivos trazados,

REFLEXIONES EN MATERIA DE SEGURIDAD

Se siente inseguro en la ciudad

Grafica 4 Percepción ciudadana sobre seguridad en Bogotá, 2016

42%

37%

38%

46%

42%

52%

59%

45%

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

30%

Fuente: “Bogotá cómo Vamos”, Encuesta de percepción ciudadana 2016.

Se siente inseguro en su barrio 34%

32%

28%

21%

29%

28%

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

20%

2016

Durante el último año ha sido víctima de algún delito 39%

27%

26%

23%

24%

2009

2010

2011

2012

2013

2014

32%

41 2015

2016

entre ellos la desarticulación de las organizaciones criminales que operaban en la zona, lo cual escapa al alcance de este reporte. Sobre el segundo, del análisis hecho a los principales delitos de alto impacto en distintos niveles territoriales, no es posible determinar un impacto positivo ni negativo derivado de la intervención en el Bronx, pues las estadísticas no muestran cambios de tendencia respecto a años anteriores, la cual en algunos casos sería contraria a la esperada. Sin embargo, es claro que lo presentado es apenas un análisis de tendencias a corto plazo y no corresponde, desde ningún punto de vista, a una evaluación de impacto de la intervención en materia de seguridad. Finalmente y, como se verá, la intervención del 28 de mayo de 2016 tiene implicade la administración distrital frente a la política de drogas y habitantes de las calle se funda esencialmente en una estrategia de renovación urbana, y además, deriva en consecuencias en materia de derechos humanos, garantías y libertades democráticas y otros aspectos de tipo político y procedimental. Todos ellos, como se dijo, constituyen el objeto principal de la investigación.

Derechos humanos: visiones y voces desde el caĂąo

Venían repartiendo siempre palo, diez o doce motos, eh, sí, corriendo a la gente, sacándola de la cuadra y todo eso. Entonces, así, pegándole arbitrariamente de una, no les decían “Levántense, bueno, váyanse”, nada, sino que venían repartiendo garrote, como se dice vulgarmente, al que sea. Aparte de eso, a los muchachos que estaban durmiendo les colocaban corriente y todo eso (entrevista semiestructurada, 8 de febrero 2017).

n el centro de Bogotá, históricamente, los habitantes de la calle, usuarios de basuco, pegante y otras sustancias consumidas en las calles latinoamericanas, han sido víctimas de violencia sistemática por parte de agentes del Estado, así como de desplazamiento urbano. El caso del Bronx es el más reciente de este fenómeno de limpieza urbana y social, en su sentido clásico, y debe ser situado en el panorama de un esfuerzo sistemático por desparecer a esta población y todos los espacios asociados a ella, en ocasiones con la participación del Estado. Como constatamos en una entrevista en 2010 con un conocido personaje en las ollas del centro, desde la era del Cartucho y el Samber (San Bernardo) en su niñez y después transicionando en su adolescencia a manejar dos cuadras del Bronx, las vivencias de los habitantes de la calle en ciudades colombianas han estado marcadas durante décadas por actos diarios de desplazamiento. El testimonio citado demuestra que la emergencia del Bronx no se puede aislar de este proceso histórico de violencia estatal y policial contra los habitantes de la calle, usuarios de drogas, y los espacios que ocupan en la ciudad. La evidencia que se presenta en este informe desde el territorio, desde el caño después del Bronx, es una historia que no puede seguir siendo enterrada por el Estado.

Aclaraciones semánticas: el Bronx frente a la L

En el marco del análisis de la situación de derechos humanos, es de suma importancia utilizar un lenguaje incluyente y representativo de las visiones y voces de la comunidad vulnerada. Con poca frecuencia, los habitantes de la calle se refieren al espacio del que fueron desalojados violentamente el 28 de mayo del 2016 utilizando el término El Bronx. La comunidad que ocupaba este espacio entre las calles novena y décima y entre carreras 15 y 17 del centro de la ciudad se referían a este espacio, su hogar por más de una década, como la L. Como una apuesta política de Parces ONG, en lo que sigue a lo largo del capítulo, al espacio urbano sujeto de este informe se denomina como la L, y no el Bronx, para respetar cómo vivieron sus habitantes la historia y la memoria urbana de este espacio, y no por un nombre que le fue asignado por agentes externos y por personas que desconocen las dinámicas humanas de este lugar después de la eliminación del Cartucho.

D e s ta pa n d o l a o l l a

Foto 4 Parque Tercer Milenio, Bogotá Fuente: foto tomada por el equipo multidisciplinario de Parces ONG (2010).

La asignación del nombre el Bronx a este espacio, puede ser leída de múltiples formas, pero cualquier perspectiva analítica apuntaría a un proceso socioespacial de perfilamiento discriminatorio, racializado, clasista (comparando este espacio con los burough o guetos de Nueva York con mayor población afroamericano e inmigrante) y demonizante. Mencionamos este proceso de violencia discursiva como preludio a la evidencia empírica, porque pensamos que estas prácticas de representación de este espacio urbano también se reflejan en el trato hacia las personas que ocupan este territorio. El primer paso era nombrar el espacio utilizando analogías racistas de marginación y criminalidad importadas de imaginarios del contexto urbano estadounidense, y el segundo buscar la manera de eliminar este espacio y a las personas que ocupaban el lugar.

Ubicando el territorio de ollas en el centro de Bogotá

Foto 5 ‘La olla amurallada’ (por el estado militar) Fuente: foto tomada por el equipo multidisciplinario de Parces ONG (2010).

Cruzando este parque y la avenida Caracas, se llega al batallón del Ejército que está ubicado como un muro que tapa las calles de la L de la visibilidad y conciencia pública.

D erec h o s h u m an o s : visi o nes y v o ces desde el ca ñ o

Foto 6 La L desde afuera (2010) Fuente: foto tomada por el equipo multidisciplinario de PARCES ONG (2010)

Foto 7 Caño en la calle 6 (2016) Fuente: fotos tomadas por el equipo multidisciplinario de Parces ONG (2016).

Foto 8 Caño en la calle 6 (2016) Fuente: foto tomada por el equipo multidisciplinario de Parces ONG (2016).

D e s ta pa n d o l a o l l a

Foto 9 Caño calle 6 (2016) Foto tomada por el equipo multidisciplinario de Parces ONG.

Foto 10 Caño en la calle 6 (2016) Fuente: foto tomada por el equipo multidisciplinario de Parces ONG (2016).

Evidencia empírica: testimonios de violencia y desplazamiento forzoso

Desde las estrategias de documentación de casos y testimonios en territorio, identificamos siete formas de violencia vividas por los habitantes de la calle que fueron desplazados desde el territorio de la L, incluyendo: 1) violencia física; 2) verbal; 3) simbólica; 4) desplazamiento forzoso; 5) utilización de gases lacrimógenos en una zona pacífica y con limitada circulación de aire; 6) amenaza de muerte; 7) desnudos en vía pública. Asimismo, se pudo evidenciar la violación de diferentes derechos fundamentales (tabla 1).

D erec h o s h u m an o s : visi o nes y v o ces desde el ca ñ o

Derecho Derecho a la vida

El derecho fundamental a la vida se encuentra en el artículo 11 de la Constitución política. Su contenido y alcance ha sido definido por la jurisprudencia de la Corte Constitucional como el sustento y razón de ser de los demás derechos fundamentales. Igualmente, esta corporación sostiene que el alcance de este derecho no puede limitarse a la mera existencia del individuo, sino que dicha existencia debe ser contemplada a la luz del principio de la dignidad humana reconocido en el artículo 1º de la carta (T–860, 1999). Entonces la vida, no puede ser entendida únicamente desde su dimensión biológica que cobija la mera existencia, sino que debe ser visto desde una dimensión de vida digna.

Derecho a la igualdad

El artículo 13 de la Constitución política dispone que todas las personas recibirán la misma protección y trato de las autoridades sin discriminación por razones de raza, sexo, religión u opinión política. De igual forma este artículo también concibe la posibilidad de otorgar un trato diferenciado a grupos que hayan sido discriminados o marginados o que se encuentren en un manifiesto estado de vulnerabilidad. Ahora bien, el derecho a la igualdad debe ser aplicado en observancia de varias circunstancias. El estudio de estas circunstancias da lugar a lo que la jurisprudencia de la Corte Constitucional denomina juicio de igualdad. Este consiste básicamente en: 1) determinar si es posible hacer una comparación, 2) establecer si en el plano jurídico o fáctico se da un trato igual a desiguales o desigual a iguales y 3) determinar si el trato desigual se justifica constitucionalmente (C–015, 2014). Esta última parte del juicio de igualdad se integra con el juicio de proporcionalidad para determinar si la actuación de una institución es discriminatoria. En ese entendido, en el evento en el que exista un trato diferenciado, debe determinarse si la medida desplegada: 1) sigue un fin constitucionalmente válido, 2) es una medida necesaria para alcanzar dicho fin y 3) un juicio de proporcionalidad en sentido estricto en el que se examine si dicho trato diferenciado implica el menoscabo de derechos fundamentales (T–301, 2004).

Derecho al libre desarrollo de la personalidad

La jurisprudencia nacional ha desarrollado la autonomía personal como aplicación del derecho al libre desarrollo de la personalidad consagrado en el artículo 16 superior. En la sentencia C–639 de 2010, la Corte Constitucional da cuenta de la prevalencia del derecho a la autonomía sobre las medidas paternalistas no sin antes advertir que estas pueden ser impuestas en procura del interés general. En este sentido, la Corte Constitucional define el derecho al libre desarrollo de la personalidad y el ejercicio de la autonomía como la facultad de cada individuo de tomar decisiones que no afecten a otros a partir de su capacidad de reflexión, viviendo de acuerdo a esas decisiones y sin limitaciones externas o imposición de modelos o planes de vida.

Derecho a la salud

Pese a que el derecho fundamental a la salud, consagrado en el artículo 49 de la carta, hace parte de los derechos de segunda generación, la jurisprudencia nacional (T-859 de 2003) le ha concedido el estatus de derecho fundamental autónomo, haciendo posible su protección sin la necesidad de acreditar un grado de conexidad con otros derechos fundamentales, esencialmente la vida. Este derecho fundamental consagra el acceso oportuno y de calidad a los servicios que se requieren para alcanzar un mejor grado de salud. Con dicho fin, debe concebirse la materialización de este derecho como el conjunto articulado de políticas públicas, instituciones, principios y normas.

Derecho a la libertad de circulación

El artículo 24 superior consagra el derecho a la libertad de circulación que consiste en permitir a toda persona a transitar libremente por el territorio nacional y a residir en él. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha esclarecido el alcance de este derecho en la sentencia T–518 de 1992 en la que afirma que una persona tiene derecho a transitar y desplazarse en cualquier parte del territorio, más aún si se trata de vías o espacios públicos. El derecho fundamental a la libertad de circulación, así como muchos otros, es susceptible de ser limitado por las autoridades siempre y cuando esta limitación se haga por fines constitucionalmente justificados y de manera proporcionada.

Tabla 1 Derechos fundamentales violentados

Normativa

D e s ta pa n d o l a o l l a

La violencia policial y el abuso de poder por parte de la policía es una situación sistemática que ocurre todos los días, particularmente en las noches. El equipo de Parces observó y fue testigo de las siguientes dinámicas: • Amenazas y acorralamiento con palos y con los bolillos para obligar a los y las habitantes de la calle a meterse de nuevo dentro del caño (6 y 7 de septiembre 2016). El equipo de Parces ONG fue testigo de la forma en que la policía amenazó y persiguió con palos y bolillos a los habitantes de la calle. Particularmente el 6 de septiembre, alrededor de las 7:30 de la noche, observamos:

cómo un policía cogía un palo de más o menos un metro y medio de largo y de unos treinta centímetros de diámetro en la punta y amenazaba a un habitante de la calle para que volviera al caño. Comenzó a perseguirlo alzando el palo alto con el brazo derecho, lo persiguió incluso en medio de la calle Sexta mientras pasaban carros, poniendo en riesgo su vida. Finalmente, el habitante de la calle volvió a entrar al caño.(…)Luego vimos cuando a otro habitante de la calle que salió del caño, cruzó corriendo la calle hacia el norte y cogió por la carrera 24, un policía, también con un palo en la mano, salió corriendo detrás a perseguirlo y otros dos policías, en motos, que estaban en la otra esquina también arrancaron y se metieron a toda velocidad por el andén en donde estábamos paradas para perseguirlo. Había unos ocho policías amenazando a los habitantes de la calle y arreándolos con palos o con los bolillos. Pudimos ver que tres policías tenían palos y los demás usaban el bolillo. Fueron siempre muy violentos, golpeando el piso o las cosas que tenían, rompiéndoles las pipas y los objetos que tuvieran con ellos (Diario de campo, 6 de septiembre 2016).

• Intimidación a partir de la acción de rodear el caño con patrullas, motos y policías a pie para evitar que los habitantes de la calle salieran del caño (6 y 7 de septiembre 2016). En dos ocasiones vimos como la policía hacía rondas y se quedaba rodeando el caño para intimidar y evitar que la población de habitantes de la calle saliera del caño.

Se ubican patrullas y motos en las esquinas al otro lado de la calle y también en las esquinas del medio del caño. Prenden las luces de las patrullas y las motos, los policías caminan por los costados observando imponentes con sus bolillos en las manos y se quedan un buen tiempo hasta que se vuelven a ir, dejando una o dos motos cerca. Esto se repitió toda la noche (Diario de campo, 7 de septiembre 2016).

• Violencia verbal y maltrato simbólico (6 de septiembre 2016). El equipo de parces fue testigo de la forma en que la policía les habla y es violenta verbalmente con la población. El trato desde el inicio es violento, los cogen fuertemente y les hablan fuerte sin justificación alguna. Los tratan de “gamines”, “drogadictos”, de “porquerías” y utilizan palabras como “hijueputa” para dirigirse a ellos. • Retenciones arbitrarias y traslados no justificados a la UPJ (6 de septiembre 2016). Dos integrantes del equipo de Parces intentaron evitar el traslado injustificado de cuatro habitantes de la calle a la UPJ el 6 de septiembre alrededor de las 6:00pm. Cuando se acercaron a preguntar por qué se los estaban llevando, el policía contestó “Porque no pueden estar ahí en el andén”. Aún cuando el equipo de parces

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intentó evitar el traslado a partir de los argumentos jurídicos de las funciones de la UPJ, la policía hizo caso omiso y las calló abruptamente. Además, dentro de los testimonios se identificaron las siguientes formas de violencia y abuso de poder sistemático por parte de la policía: • Violencia física con piedras, palos, armas de balines, golpes y gases. En todos los testimonios y charlas informales hemos identificado que la policía utiliza la fuerza física y agrede a la población habitante de la calle de diferentes formas como patadas, puños, piedrazos, disparos con balas de goma, palazos y gases lacrimógenos. Además, de las heridas abiertas (ver foto 11), hablamos con personas que terminaron con huesos rotos como los brazos o las costillas (ver foto 11). • Violencia verbal y maltrato simbólico. En todos los testimonios y charlas informales se identificó el maltrato y la violencia verbal por parte de la policía. • Retenciones arbitrarias y traslados no justificados a la UPJ. Varias personas, tanto en charlas informales como en entrevistas, hablaron de las retenciones arbitrarias “por estar en la calle”, y de los traslados injustificados a la UPJ. • Amenazas de violencia sexual: “(…) una mujer habitante de la calle nos comentó que la noche anterior un policía la había amenazado con violarla” (Diario de campo, septiembre 2016). • Desnudos en vía pública y obligatorios. Se encontraron tres testimonios según los cuales habitantes de la calle afirmaban que miembros de la policía los hicieron desnudar en medio de las calles. “Yo tengo una compañera que se llama Carolina, la cual, pues de momento la cogieron, le encontraron $100.000 en efectivo, pero para encontrárselos primero la hicieron empelotar en la calle, la hicieron hacer cuclillas totalmente empelota, delante de todo el mundo” (grupo focal, 18 de noviembre 2016). • Asesinato de hombre habitante de la calle. El 31 de marzo, un ciudadano habitante de la calle recibió cuatro tiros por parte de un policía en la carrera 16 con décima (foto 13). En versiones no oficiales, habitantes de la zona afirman que la situación es un ejemplo claro del abuso policial, el cual en esta ocasión cobró la vida de este ciudadano. “Los mismos policías se burlaban al lado del cuerpo del muchacho y nada que llegaba una ambulancia, no hacían nada para salvarle la vida” (Entrevista semiestructurada, 4 de abril 2017)39.

En las veinte entrevistas se encontraron testimonios de violencia policial, incluyendo los siguientes hechos: A unos los secuestraron en un camión de Policía, se los llevaron fuera de Bogotá y mataron a diecisiete compañeros de nosotros en una finca (…) Un camión lleno de esos que llevan la policía a la UPJ, lo llevaron para una finca el mismo día que nos sacaron. Los hechos del asesinato del habitante de calle aún no se han esclarecido, el cuerpo permanece en Medicina Legal y no se ha logrado dar con la identidad de la persona. Parces ONG está adelantando la denuncia y presionando a las entidades estatales para que se haga justicia.

Que supuestamente nos iban a llevar para un internado, que nos iban a hacer bien, que nos iban a ayudar y pasa y sucede que a mis diecisiete compañeros que se fueron en ese camión confiados, pues es las palabras de esos hijuep… (me disculpa) de los tombos, con seguridad se subieron y a como suben, a los días nos llega la noticia de que estaban muertos. Nos pusimos a echar cabeza quiénes faltaban y fueron los que se llevaron al camión, no sabemos dónde es la finca. Nos dijo fue una voz mayor, una cabeza de no-

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Foto 11 Herida causada por balas de goma de la policĂa, septiembre de 2016 Fuente: foto tomada por el equipo interdisciplinario de Parces ONG. (2016)

Foto 12 Heridas causadas por violencia policial fĂsica, septiembre de 2016 Fuente: fotos tomadas por el equipo interdisciplinario de Parces ONG. (2016)

Foto 13 Imagen de los hechos ocurridos el 31 de marzo en la carrera 16 con decima

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sotros, la voz de ellos la creemos. Pues resulta que hace como un mes por los lados de la 16 nos encerraron los Celta con los del Esmad, nos cerraron en una cuadra Esmad por arriba, Celtas por abajo. De momento no fue pacíficamente, ellos nos comenzaron fue a dar balín y nosotros pues aprisionados, cada vez nos iban cerrando más, ya veíamos los camiones a lado y lado y que nos huían y nos huían como perros. De momento hubo una reacción de unos, otros miembros y pues pa’ adelante se fue todo. Los que se dejaron coger, pobrecitos. Les dieron como decimos nosotros, como a perro. Nosotros también comimos, pero entonces logramos salir (grupo focal, habitantes de calle, 18 de noviembre 2016).

Pues yo todo el tiempo que he estado en la 15, en el Bronx y hasta el momento aquí que he estado con la casa, yo siempre he sido campanero. De momento ya sigo a todos (los policías) y todos me tienen el hambre, ya me ven y ya es “Bueno marico o pierdo el puesto o le parto las piernas”, me dice el garrotero. Mas de momento no le doy el batazo ni hay la Barrera. Barrera es el que maneja el camión de la UPJ. Es un caballero entre comillas, porque después de que se sube al camión pailas (…) pues resulta que tiene un gancho en la puerta y ese gancho es de acero y eso rompe el cráneo feo y no copea. Como el camión está todo cerrado, o sea no tiene vista. Ya no es como antes que al menos uno respiraba y podía ver, no, ya es todo lámina, forrado. Es que ahí es donde aprovecha y pues le da como perro a uno, abusa. Mas de momento yo no sabía que tomando las placas pues (…) (grupo focal, habitantes de calle, 18 de noviembre 2016). Me cogió la moto del tombo. Ese día eran aproximadamente 3-4 de la mañana, no había ni un alma por ahí. Y me cogió en la cuadra del supermercado del Cinco huecos. Cuando me cogió me dijo,“Venga”, pero bien, o sea me habló normal. “Venga, acérquese”. Y a como yo me acerco me va cogiendo del brazo, me bota contra la pared, y si yo no pongo la mano así me totea lo que se llama cara. Y a lo que yo pongo esta mano él me tuerce la otra, casi me parte esta mano, si ve. Duré dos días que no me pude parar, vomitando sangre. Yo estoy en embarazo, duré dos días botando sangre, vomité sangre. Y con un escalofrío, una fiebre y un malestar en el cuerpo que no me daban pa’ pararme. ¿Por qué? Por causa de la pela que me dio ese tombo ese día, y fuera de eso me echó la moto encima y me hizo correr hasta la Sexta, desde Cinco huecos hasta la Sexta. Al trote con la moto casi encima prácticamente. Yo le pasaba de andén en andén porque de andén en andén no puede pasar la moto (grupo focal, habitantes de calle, 18 de noviembre 2016). En el último desalojo que nos hicieron ya para salir hacia el caño, uy los del Esmad nos encerraron de una manera tan fea, tan horrible que al que iba saliendo le iban dando garrote. De momento yo estaba coja, iba en una piyama de bebé, no podía correr bien. A lo que yo voy saliendo, por esquivarle el palazo en la cara le pongo el brazo y queda el codo. El me pega el palazo en el codo, casi me parte el codo, duré aproximadamente, ya voy pa’ mes y medio con el brazo así porque esta es la hora en la que todavía (…) ya lo puedo estirar pero el hueso sigue ahí afuera. Tras del hecho lo que me pasó hace cuatro días, con el teniente la Bruja que me pegó en la espalda, que me puso a vomitar sangre que duré dos días incapacitada (grupo focal, habitantes de calle, 18 de noviembre de 2016).

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Resulta que el 31 de diciembre tuve un inconveniente, y pues en vez de chupar dulce, chupé suero. Salí el sábado como 3 de noviembre y pues este fulanito pues yo le mostré la herida, las heridas y más de momento no copió sino preciso me dio en el tubo. Pues duré un día sin poderme mover, me dolían las costillitas y todo y pues de momento la herida se me volvió a abrir, el problema es que, si me entra aire al pulmón, pues pailita. Otra vez me tocó volver a hacer el mismo proceso, otra semana más, y pues hasta el momento al parecer está bien la herida. Me quité la gasa hace dos días. Pero entonces se fue de [Tártaro] y me quitó los puntos así a pellizquitos (grupo focal, habitantes de calle, 18 de noviembre 2016). Hace ocho días que nos cogieron con mi compañera, con Cuca, y nos llevan ahí abajito a la estación. Me pasan a mí de primeras, yo que tenga entendido un tombo a nosotras no nos puede raquetiar (requisar) ni empelotar. A mí, el comandante, ese pirobo nos llevó allá, nos hizo quitar todo, todo, todo. Y yo que tenga entendido eso no lo pueden hacer. A mi compañera también la raquetió, la tocó y todo. Ese man sí nos hizo desnudar, o sea masque todo a mí me hizo quitar todo, todo, todo y me raquetió toda la ropa y todo (grupo focal, habitantes de calle, 18 de noviembre 2016).

Aproximadamente hace cuatro días iba bajando yo del Voto Nacional hacia la plaza España con una compañera de trabajo. Cuando de un momento a otro nos paran dos motos, en la primera iba un señor mono, alto, con otro compañero. En la otra moto iba una señorita delgada con otro compañero, bueno una becerra (tomba, mujer policía). Nos cogen contra la pared, nos requisan, me quitan lo que yo llevaba, el señor llega y me dice las siguientes palabras: “Para los que no me conocen, me empiecen a conocer. Yo soy el que les pega a las perras, el que azota los pirobos. El que no los va a dejar que hagan lo que se les dé la gana. Para ustedes soy el teniente la Bruja, que no se les olvide. Cómo es que me llamo”, nos preguntaba a ella y a mí. “¡Repítalo, repítalo! Cómo es que es”: teniente la Bruja. Y fuera de eso le dice a uno: “Vaya y le dice a sus patrones que le sigan surtiendo que yo les sigo quitando. Para que esta semana se vayan enterando que les voy a hacer el operativo yo mismo”. Entonces de momento yo, ofendida y todo le contesto: “Pues si es bruja que hace en moto y no en escoba”. Entonces él me dice: “Que qué, repítalo”. “Pues que si es una bruja qué hace en moto y no en escoba”, y yo me volteo y sigo caminando. Aproximadamente a los diez pasos míos, siento es que el señor no con la punta del bolillo sino con el mango del bolillo, me manda un bolillazo en la espalda el cual me mandó a vomitar sangre, el cual me mandó dos días en cama (grupo focal, habitantes de calle, 18 de noviembre 2016). Esa madrugada llegaron, hicieron el desalojo, con un sistema violento, muy violento. Había más de ochenta policías alrededor del caño. A nuestros compañeros les tiraban gases. Les hicieron más de veinte tiros de gas lacrimógeno y no los dejaban salir del caño a pesar de que el caño se estaba creciendo porque estaba lloviendo. Sucedió como la primera vez cuando ellos se encontraban en el puente de la 30 que según se dice la lluvia no había crecido el caño, pero se dice que abrieron las compuertas que tiene el caño, allá en la altura, no se sabe en qué parte y pasaron veinticinco compañeros flotando en el agua. E incluso que yo tuve que prestar un lazo para sacar a una muchacha, pidiendo ayuda, que se ahogaba. Esa noche fue una noche increíble, nosotros no sabíamos que el caño

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tenía compuerta. Vinimos a saber por los medios de comunicación que nos preguntaron que si nosotros qué sabíamos que si era verdad que habían abierto las compuertas. Eso es una cosa tan extraña, porque yo que llevo seis años de estar en el caño, yo nunca había visto una creciente de la 30 a la 32. Cuando comenzaron a construir el puente ese, pa poder desviar el caño por la primera, hicieron unas compuertas especiales del agua que viene del chorro de Padilla. Dicen que las mandaron a abrir y venían veinticinco compañeros flotando sobre el agua. Los policías no los dejaba salir del caño, para poder salir tenían que caminar un kilómetro por el caño para dejarlos salir más adelante (Entrevista semiestructurada, 3 de septiembre 2016).

Otros tipos de violencia

Violencia por parte de otros ciudadanos civiles En las distintas visitas de trabajo de campo realizadas por el equipo se observó cómo desde las ventanas de los buses de Transmilenio que pasan al lado del caño las personas les gritan insultos o frases como:“Se lo merecen por ladrones y drogadictos”, así como desde las calles aledañas y desde la misma estación de Transmilenio. Las personas también se acercan burlonas a tomarles fotos que podrían calificarse de amarillistas, y en ninguna ocasión vimos que algún funcionario del Distrito o de la policía hiciera algo para evitarlo. Además, en las entrevistas y charlas informales se identificaron otros actos de violencia física por parte de civiles, incluso identificamos que se han metido en los disturbios con la policía y han agredido gravemente a algunos habitantes de la calle. Violencia del Estado A partir de las entrevistas y las charlas informales se identificó la posibilidad de que la inundación ocurrida en la madrugada del 18 de agosto haya sido causada por la apertura de las puertas que retienen el agua desde la carrera 24. La mayoría de los habitantes de la calle nos dijo que el caño nunca se había inundado de esa forma: “Llevo seis años viviendo en el caño y nunca se había inundado así, eso fueron que abrieron las puertas para matarnos” (testimonio, 2 de septiembre 2016). Situación de emergencia humanitaria En el trabajo de campo se observó la situación en la que los y las habitantes de la calle vivieron en la zona del caño de la calle sexta. En este espacio no tenían acceso a agua potable, la basura se acumulaba fácilmente, no tenían dónde protegerse de la lluvia o dónde dormir de manera digna, en un ambiente en el que se pueden incubar fácilmente enfermedades por la presencia de ratas y la falta de un lugar para asearse. Además, no tienen atención en salud y se identificó que la policía prohibía que otras personas le entregaran comida o agua a la población habitante de la calle. Incluso, en una ocasión, un cura de la parroquia de Veraguas les llevó comida y la policía deliberadamente la cogió y la arrojó dentro del caño, como si fuera basura. Estos hechos, sumados a la negación de la libre circulación y a la obligación de permanecer en el caño, produjeron una situación de emergencia humanitaria para las personas que se encontraban allí.

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Negación del derecho a la salud Finalmente, se constató que las instituciones de salud no habían hecho presencia en el lugar. Durante el día, se observó la presencia de funcionarios de entidades como la Secretaría Distrital de Integración Social, el Idipron y los gestores de convivencia, quienes estaban allí parados, observando y hablando entre ellos. No hubo presencia de funcionarios de la Secretaría Distrital de Salud ofreciendo atención a las múltiples heridas o enfermos causados tanto por la violencia policial y civil como por el contexto en el que están viviendo. Un habitante de la calle que ha ido a recibir los servicios del Distrito nos dijo: “Respecto a la salud, muy poco, hay un área de salud dentro del Javier Molina, pero a pesar de los garrotazos que recibimos de la Policía, la atención médica es muy poca” (testimonio, 18 de agosto 2016).

Desplazamiento forzado El equipo de Parces observó cómo fueron desplazados los grupos de habitantes de la calle por diferentes zonas de la ciudad, sin otorgarles un espacio seguro, sano y digno. La dinámica de desplazamiento que se observó en el caño de la calle Sexta se generó por las quejas de los residentes y comerciantes de las zonas donde los ubicaron. Cuando las quejas se volvieron muy persistentes, la policía no la Alcaldía, decidió desplazarlos unas cuadras más abajo o más arriba del caño, sin dar soluciones concretas a la situación. En los testimonios recolectados y a partir del seguimiento del equipo se identificó que los habitantes de la calle que ubicaron en el sector del caño de la sexta eran desplazados más o menos cada dos o tres días: Ayer, a las 12 de la noche nos volvieron a mover. De un momento a otro todo se llena de Esmad, nos hacen la encerrona, no nos dejan salir del caño y nos empiezan a tirar gases para que nos movamos del lugar.Lo único que pedimos es un espacio de la cuidad en donde podamos reubicarnos (testimonio, 31 de agosto 2016).

Además de ser desplazados, tanto en testimonios como en las salidas de campo se identificó que se les está negando el derecho a la libre circulación pues, en primer lugar, durante el día no se les permitió salir de cierto perímetro de las cercanías al caño. En varias ocasiones, el equipo de Parces observó la forma en que la policía obligó a habitantes de la calle a devolverse cuando se estaban dirigiendo hacia otra zona de la ciudad. Segundo, en las noches se observó cómo rodeó la zona del caño donde se encontraba la población, obligando a quienes intentaban salir del caño a dirigirse a otras zonas o a volver a meterse dentro de este. En varias ocasiones se perdió el rastro del grupo del caño y en ellas el número de habitantes de la calle disminuyó drásticamente. El 1 de septiembre el equipo llegó a la zona del caño con carrera 34:“(…) pero ya no encontramos a nadie, bajamos tres cuadras y nadie nos daba razón del inmenso grupo que el día anterior estaba en la misma zona. Era posible percibir como varias personas, ya sean habitantes de la calle o que frecuentaban el caño también estaban buscando al grupo” (Diario de campo, 1 de septiembre 2016). En ese momento, el equipo se dirigió a diferentes instituciones para indagar sobre el paradero del grupo, puesto que nos dijeron que la noche anterior en el operativo las personas habían sido trasladadas a distintas

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entidades, en ninguna de las cuales, ni en otro lugar, nos dieron respuesta: hogar de paso Javier Molina, UPJ, URI, San Andresito. La foto 14 es del 31 de agosto 2016 y la 15 del 1 de septiembre de 2016. En menos de una semana ya habían desplazado a más de cien personas de un lado del caño a otro. El 5 de septiembre se volvió a encontrar al grupo de habitantes de la calle ubicados en el caño de la calle sexta, unas cuadras (unas carreras) más arriba, entre las carreras 24 y 27.“(…) pero el grupo que localizamos era más pequeño que el que habíamos visto el 31 de agosto. Estimamos que ese día había alrededor de doscientas personas, mientras que el 31 de agosto calculamos que había alrededor de quinientas” (Diario de campo, 5 de septiembre 2016). El desplazamiento forzado fue algo que vivieron todos los habitantes de la calle con quienes se tuvo contacto, quienes relatan como fueron obligados abandonar sus hogares40. Según el Ministerio de Justicia: Un desplazado es alguien que ha sido forzado a emigrar dentro del territorio nacional, abandonando su lugar de residencia o actividades económicas regulares porque su vida, seguridad física o libertad personal se han visto seriamente afectadas o están bajo amenaza directa, por alguna de las siguientes situaciones: conflicto armado interno, disturbios internos y tensión, violencia generalizada, violación masiva de los derechos humanos, violaciones del derecho internacional humanitario u otras circunstancias que resultan de las anteriores situaciones, que pueden alterar el orden público drásticamente (Ministerio de Justicia, 2017).

Este es un concepto que en Colombia solo se ha utilizado en casos de conflicto armado, pero la situación posterior a la intervención del Bronx es un ejemplo de desplazamiento forzado por parte de actores estatales que fuerzan a una comunidad o grupo de personas a dejar el lugar donde habitaban, trabajaban y desarrollaban múltiples actividades. Además de ello, es un desplazamiento que se repite al menos en ocho ocasiones en menos de seis meses, hasta lograr la desintegración del grupo y la comunidad. Los siguientes extractos de entrevistas semiestructuradas y testimonios recolectados exponen la situación de desplazamiento forzado por parte de la policía: Estaban durmiendo en un corredor común y corriente y llegaron y le echaron un poquito de gasolina y les quemaron las cobijas, unos nueve, unos nueve compañeros, ellos no pudieron volver a la zona por miedo (Entrevista semiestructurada, 5 de septiembre 2016). El desplazamiento forzado de habitantes de la calle no fue algo que sucedió solo en la intervención del Bronx: fue y es algo sistemático en la política pública de recuperación del espacio público.

Nos metimos pa’ detrás del hospital, pal’ hospital, o sea en el hospital también nos hicieron dos encerronas que se fue más de uno en volqueta (…) y de ahí nos mandamos otra vez pa’ la España, ahí fue la encerrona donde nos gasearon como quisieron, nos dieron pata, de ahí, ya nos mandaron pal’ caño, pa’ la 30, de la 30 para la treinta y dos y más allá (…) (Entrevista semiestructurada, 8 de septiembre 2016).

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Foto 14. Tomada el 31 de agosto

Foto 15 Del 1 de septiembre Fuente: fotos tomadas por el equipo multidisciplinario de Parces ONG. (2016)

Por la mañana nos decían que no, que allá, que en la Estanzuela, después por la tarde que se vinieran pa’ acá, por la noche que se bajaran allá a la cuadra de la droguería de la 16, después que acá a la 17, y así. Y luego, por la noche venían otra vez, tumbaban todo, aparte, ¿sí? había personas que venden comida, otros venden cigarrillos, otros (...) Nada, tumbaban todos los bareques sin avisar, así arbitrariamente, osea cómo engañan, dañando a la gente ahí de alguna forma, creyéndola estúpida, como que le falta conciencia y como que, todo el mundo decía que la orden del alcalde era esa, inclusive algunos mismos tombos dijeron, algunos policías, que la orden de detenerlos aparte de que los sacaran era que darles maltrato hasta diciembre supuestamente de este año que pasó, que para que se aburrieran y se fueran pa’ las casas o yo no sé pa’ donde, o para otro lado. Pero de maltrato, eso era todos los días, todos los días dos o tres veces al día (...) (Entrevista semiestructurada, 8 de febrero 2017).

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Plaza España

El caño

× Mapa 7 Mapa de movilidades elaborado en grupo focal participativo con habitantes de calle Fuente: elaboración propia

La letra

Garrote Volquetas Gasear Desaparecidos Golpes

España Santa fe

Cra. 48

Mapa 8 Mapa de movilidades elaborado en grupo focal participativo con habitantes de calle Fuente: elaboración propia

Cra. 16

Cra. 32 Caño

Bronx

Cra. 30

San Bernardo Cra. 28

Cartografías del despojo: las movilidades de los habitantes de calle después de la intervención del Bronx Por su parte, el mapa 8 fue elaborado por un integrante del equipo de Parces ONG que estuvo en todas las zonas hacia donde fueron obligados a desplazarse los habitantes de la calle sujeto de este estudio. El mapa 9, por su parte, se elaboró a partir de la triangulación de testimonios y en él se ven los múltiples desplazamientos del grupo masivo de habitantes de la calle, hasta su desintegración.

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Mapa 9 Triangulaciรณn de testimonios Fuente: elaboraciรณn propia

Análisis de contexto: transformaciones en la política pública frente a los habitantes de la calle

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no de los grandes retos después de la intervención en el Bronx es comprender, de manera general, en qué consiste la política de la Alcaldía Mayor de Bogotá frente al fenómeno de habitabilidad de la calle, sobre todo frente a los habitantes de las calles que consumen drogas. También, identificar su relación con la política pública vigente y cómo se articula con las estrategias de seguridad y renovación urbana y la garantía de los derechos humanos.

Bogotá: dos modelos

Al inicio de la segunda administración del alcalde Enrique Peñalosa, ejecutándose aún con recursos del plan de desarrollo anterior, la política de drogas del Distrito frente a ciudadanos habitantes de la calle que consumen drogas, tenía, además de la atención que tradicionalmente venía prestándose por parte de la Secretaría de Integración Social, dos componentes innovadores: los Centros de Atención Móvil a la Drogadicción (Camad), en funcionamiento, y el Centro de Consumo Supervisado para habitante de calle (sic) en proceso de formulación. La construcción técnica de ambos, que se inscribían en el plan de desarrollo “Bogotá humana” de la administración del alcalde Gustavo Petro, estaba basada en un enfoque de reducción de daños para atención a una población con consumos crónicos de basuco. La estrategia para implementar el Centro de Consumo Supervisado de Cannabis llegó hasta la formulación del protocolo y de los lineamientos del mismo y a la construcción física del centro Bakatá, donde se pretendía implementar. Sin embargo, para continuar con la política hubo dos obstáculos: primero, se presentaron dificultades de coordinación política con el gobierno nacional que debía dar los permisos; segundo, la Secretaría de Integración Social, en la práctica, prefería mantener el enfoque basado en la abstinencia y no desmontó las barreras de acceso que contienen los reglamentos operativos y la operatividad misma de los centros, a lo que se sumó el hecho de que Bakatá se construyó con un diseño arquitectónico que no tuvo en cuenta todas las condiciones de adecuación del espacio físico para el funcionamiento de un centro de consumo supervisado. Por su parte, los Camad sí se implementaron y llegaron a ser diecisiete, con diversas estrategias dirigidas a atender a ciudadanos habitantes de la calle y otro tipo de población, con una estrategia dirigida fundamentalmente a reducir las barreras de acceso a la atención en salud. Una de las dificultades de este programa, es que no contó en su diseño inicial con los mecanismos para la evaluación de impacto, con lo cual, a pesar de tener una gran cantidad de información recolectada, fue difícil mostrar los resultados, a pesar de que fue seleccionada por el BID (Banco Interamericano de Desarrollo) como una de las ocho iniciativas exitosas a evaluar en reducción de daños y riesgos.

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Con la llegada de la nueva administración, cambió el enfoque de la política de atención a ciudadanos habitantes de la calle: la estrategia de Centro de Consumo Supervisado se archivó con el argumento de que no contaba con suficiente evidencia científica que la respaldara. En cuanto a los Camad, sufrieron una transformación administrativa y operativa profunda, tanto en el enfoque basado en reducción de daños como en el de eliminación de barreras de acceso a la atención en salud, se redujeron en número y pasaron a denominarse Centros Móviles de Atención Integral (Cemai). De acuerdo con lo anterior, es pertinente identificar las condiciones de la transformación en el enfoque de la política de atención a los ciudadanos habitantes de las calles, para lo cual, además de la información recolectada por medio los derechos de petición y cuestionarios de debates de control político, se cuenta con información administrativa de la Secretaría Distrital de Integración Social y de la Secretaría Distrital de Salud y con testimonios obtenidos mediante entrevistas a funcionarios y exfuncionarios. Camad: el modelo

Los centros de atención móvil a la drogadicción nacen como una idea de la Dirección del Centro de Estudios y Análisis en Convivencia y Seguridad (Ceacsc), en su momento de la Secretaría de Gobierno. Fue, en un comienzo, una estrategia concebida para tener impacto en la seguridad, de acuerdo con la hipótesis según la cual existiría un lazo entre la abstinencia, el prohibicionismo y la comisión de delitos para acceder a ciertas sustancias. Evidentemente, en un comienzo se pensó como una estrategia para habitantes de la calle y que fuera móvil para que pudiera llegar a los lugares donde esta población se encontraba. Por tratarse de una estrategia enfocada a usuarios de sustancias psicoactivas, la misma se centró en la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá, que por decreto tiene la Secretaría Técnica del Comité de Estupefacientes en la ciudad. Los Camad hicieron parte entonces del área de salud pública de la Secretaría Distrital de Salud, y eran parte del programa Territorios Saludables. Como se dijo, en la ciudad había diecisiete y tenían tres modalidades: móvil, itinerante y de mediano umbral. Para efectos de este texto, haremos énfasis en aquellos que centraban sus actividades en población habitante de la calle, es decir, los móviles. Los Camad tenían un equipo conformado por trabajadores sociales, enfermeras médicos y odontólogos, educador físico y terapeuta ocupacional. Un funcionario de la Secretaría Distrital de Salud, que llamaremos F1, describe así el origen de los Camad: Nacen básicamente con unidades móviles que funcionaban en el sector de Bronx, en la localidad de Rafael Uribe y cercanos y también a la zona del Cartuchito, en Kennedy. Esas unidades móviles estaban orientadas con un enfoque territorial, hacía parte del programa Territorios Saludables, con la intención de llegar a los contextos en los que se originaban los consumos de las personas más vulnerables de la ciudad. Hablamos de

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los consumos más problemáticos, que en ese caso están encarnados en los habitantes de calle que, como todos sabemos, en su inmensa mayoría tienen adicción a cocaínas fumables tipo basuco. La intención de la administración anterior fue una estrategia de reducción de riesgos y mitigación de daños de origen estatal.

Uno de los aspectos que es importante resaltar es que el Camad se erigía como una estrategia de reducción de daños de iniciativa pública, entendida como del estado. Ya en Colombia algunas ONG, desde diversas perspectivas, venían trabajando estrategias de reducción de riesgos y daños, pero no el estado directamente. También se trató de la primera estrategia dirigida a usuarios de basuco (crack) en Colombia. El Camad móvil, como lo define la ficha técnica, tenía entonces los siguientes objetivos:

• Prestar servicios de salud promocionales, preventivos y asistenciales iniciales por medio de estrategias para la reducción de riesgos y daños generados por consumo de sustancias psicoactivas legales e ilegales a grupos poblacionales vulnerables y sus redes sociales de apoyo desde la atención primaria en salud, para garantizar el mejoramiento de su calidad de vida mediante la disminución de la segregación, la discriminación y la marginalidad. • Lograr, por medio de la identificación de riesgos y daños del consumo de sustancias psicoactivas en usuarios, familias y comunidad, una caracterización que fortalezca el desarrollo de las acciones promocionales y de atención como respuesta a la problemática adyacente, movilizando los recursos institucionales, comunitarios mediante la canalización. • Construir participativamente con los usuarios de sustancias psicoactivas, por medio de intervenciones grupales resolutivas desde la conceptualización psicoeducacional, herramientas orientadas a mejorar su calidad de vida mediante la mitigación del consumo de esas sustancias, desde su contexto, movilizando redes sociales de apoyo. • Implementar acciones familiares y colectivas desde el marco de salud pública encaminadas a la modificación de los imaginarios, los marcos de referencia de los grupos poblacionales, las familias y la comunidad frente al consumo de sustancias psicoactivas. • Reducir las barreras de acceso orientadas a restituir los derechos de los grupos poblacionales consumidores de sustancias legales e ilegales por medio de la estrategia de atención primaria en salud (APS). Estos objetivos, buscaban, grosso modo: • Dignificar las condiciones de vida de los habitantes de la calle mediante acciones iniciales en salud. • Canalizar esos habitantes hacia servicios de mayor complejidad, incluidos tratamientos de superación de la drogodependencia.

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Para ser usuario de Camad no se necesitaba se parte del sistema de aseguramiento, pues se buscaba reducir barreras de acceso al sistema de salud como primer paso de acercamiento al sistema de servicios estatales para esta población. Para ello, la estrategia principal era llegar a los lugares en donde se encontraban los habitantes de la calle y generar una demanda inducida por los gestores. Todos los Camad tenían unos promotores que ofertan el servicio e inducen la deanda. Por ejemplo: oiga, venga, aquí se encuentra el Camad, venga le revisamos esas muelas, venga que lo revise un médico a ver cómo se encuentra su estado de salud y todo era a través de demanda inducida. En ese sentido, el aseguramiento no tiene nada que ver. Entra a tener un juego en el momento en que se canaliza a servicios de mayor complejidad (F1).

La estrategia Camad intentaba entonces dar unos incentivos que volviera atractivo el programa mediante un protocolo muy flexible de atención, con tres tipos de atención:

1. Atenciones individuales: de profesionales como médicos psiquiatras (en mediano umbral solamente), psicólogos, trabajadores sociales, higienista oral (donde aplica) y terapeuta ocupacional (en algunos casos), que brindan atenciones individuales. Esa es la primera acción. 2. Las atenciones colectivas: algunas intervenciones se hacían en grupos, con el propósito de ejercer acciones de naturaleza colectiva. 3. Tamizajes: pruebas VIH, de tuberculosis, instrumentos de tamizaje para determinar el nivel de riesgo de consumo, como el Assist. Mediante estos tamizajes se podía orientar la acción y enrutar cada caso. Esto era así puesto que los programas de salud mental, que son los que usualmente se utilizan para atender a usuarios de drogas con estas características, tienen bajos índices de efectividad por sí solos, pues los usuarios no ven un beneficio en la imposición de abstención que se les pide. En palabras del doctor Meléndez: No era muy llamativo para una persona que estaba consumiendo sustancias psicoactivas acercarse a un sitio a que le hablaran y le hicieran una serie de test y le dijeran que tenía que dejar de consumir porque sí. ¿Y qué me ofrecen? Nada, entonces había que buscar un anzuelo y ese anzuelo fue la atención de odontología y la atención de medicina.

Los servicios ofrecidos en salud tenían un esquema flexible que reducía las barreras de acceso que representa la necesidad de autorización por parte de las entidades promotoras de salud (EPS) para la consulta médica, que en el contexto de habitabilidad de la calle es un obstáculo aún más fuerte. Esto se lograba dado que no solo eran estrategias de remisión, sino que eran resolutivos. Es decir, se hacían tratamientos médicos y todo lo que ello implica. Como en todo consultorio médico, teníamos un modelo de historia clínica, una historia clínica de urgencias, porque nosotros todas las atenciones a los habitantes de calle las

D e s ta pa n d o l a o l l a

catalogábamos como urgencias. ¿Por qué urgencias? Por la dimensión que ellos tenían de su enfermedad. Atención médica, examen físico, como en un consultorio médico común y corriente. Al paciente se le formulaba un diagnóstico y ese diagnóstico llevaba consigo o una resolutividad en Camad y dándole sus indicaciones de tratamiento y control si es necesario, o canalizándolo (Rodrigo Meléndez).

Adicionalmente, se evitaban los escrutinios en el sistema de salud, teniendo en cuenta que, según Meléndez, 80% de las personas que se atendía en Camad tenía problemas con la justicia. Hacerlo, producía el abandono de tratamientos. Por ello, la estrategia creó un sistema de seguimiento e identificación más allá de cédulas o documentos oficiales que, a su vez, permitía crear lazos de confianza. Así lo describe Meléndez:

Encontramos una numeración acorde a una serie de prefijos y sus fechas de nacimiento y de esta manera en una matriz de Excel logramos comenzar a llevar un registro de sus diagnósticos, de subgrupos étnicos, de subgrupos etarios, de su frecuencia, de su consulta, y así logramos demostrar que también teníamos seguimiento de estrategia. Todo esto funcionaba bien y créeme que era para el ciudadano habitante de calle la puerta de entrada al sistema, en circunstancias que nosotros no podemos ser resolutivos pero contábamos afortunadamente con el acompañamiento del equipo psicosocial.

A pesar de que la estrategia era de demanda inducida, parecía que en algunos lugares no hacía falta hacerla, pues los mismos habitantes de la calle se acercaban a solicitar servicios. Los pasos establecidos en el Camad del Bronx para la atención eran: 1. Evaluación psicosocial obligatoria primera vez. Incluía georeferenciación de lugares adónde iba, situación familiar y tamizajes de consumo de sustancias psicoactivas y otros. 2. El paciente escogía qué servicios médicos requería. Sin embargo, hay que tener en cuenta que uno de los puntos importantes era la flexibilidad del modelo. Por tanto, los pasos podían variar en otros Camad, según las necesidades. También el Camad sirvió como puerta de entrada al tratamiento de enfermedades relacionadas con el consumo de sustancias psicoactivas que desbordan la salud mental. Por ejemplo, la tuberculosis relacionada con aspectos de vivienda y desnutrición, pero también con las dinámicas asociadas al consumo de basuco en esta población, como compartir la pipa. Meléndez afirma: El compartir la pipa es un factor gravísimo para la trasmisión de TBC y más todavía una práctica que ellos tienen cuando se les acaba el dinero y no tienen cómo comprar el basuco ni nada: raspan como el cuncho al interior de la pipa y vuelven y se lo fuman, eso ellos lo llaman “terapia”. Eso es más dañino todavía, y parece ser que los bacilos de la TBC ni a ese calor mueren. Entonces teníamos mucha incidencia de TBC (…) los llevábamos al hospital Jorge Eliécer Gaitán, lugar donde se le hacían las baciloscopias.

p o l í tica p ú blica frente a l o s h abitantes de la calle

Así, el Camad no solo representó una estrategia para tratar problemas asociados al consumo de sustancias, sino de generación de confianza, y al representar una puerta de entrada al sistema se llevaron a cabo tratamientos de otras enfermedades de alta presencia en esta población, que afectan la salud pública. Frente a los tamizajes en población habitante de la calle, se logró establecer una estrategia frente a enfermedades como sífilis, puesto que el sistema obliga a los pacientes a recibir atención en hospitales, y en el caso de esta población tal obligación representa una barrera muy fuerte para acceder al tratamiento. De acuerdo con Meléndez: Frente a la sífilis siempre existió una gran barrera de acceso frente a la consecución de la penicilina para el tratamiento de los pacientes. El protocolo decía que había que remitirlo al hospital para que iniciara su tratamiento, pero nosotros sabíamos que estos eran casos perdidos. Entonces opté porque la trabajadora social lo llevara al hospital para que le hicieran la prueba de sensibilidad a la penicilina y le aplicaran la primera dosis y nosotros los citábamos a los siete y a los catorce días para la segunda y tercera dosis de penicilina y así completar el tratamiento como debía ser. Tuvimos un índice de cumplimiento superior al 80% para estos tratamientos, e infortunadamente con la toma del Bronx, hubo más de cuarenta personas que se quedaron sin el tratamiento completo.

En conjunto con los tamizajes se desarrollaban estrategias de planificación familiar: charlas, preservativos, así como dispositivos para evitar el embarazo, que se pudieran mantener por años sin necesitar la asistencia mensual o periódica para cargas hormonales que requieren constancia.

El Camad en cifras Tabla 2 Población atendida en Camad hasta marzo 2016 Fuente: Secretaría Distrital de Salud, cálculos Cesed–Uniandes.

Bicitaxista

212

0,4%

Carretero

0,0%

Discapacidad

0,1%

Prostitución

582

1,1%

Habitante de la calle

11.552

22,0%

Ninguna

38.474

73,1%

411

0,8%

Reciclador

669

1,3%

Víctima del conflicto armado

649

1,2%

52.612

100%

PPL

Total

D e s ta pa n d o l a o l l a

Finalmente, en una presentación del Centro de Estudios sobre Seguridad y Drogas de la Universidad de los Andes acerca de las estadísticas de las bases de datos recolectadas por la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá, mediante los Camad, se tienen los siguientes resultados operativos de la estrategia (tabla 2). Durante la operación de los Camad se atendieron 52.612 personas, de las cuales el 22% corresponde a población habitante de la calle. Aun cuando es menos de una cuarta parte del total de población atendida, si se tiene en cuenta el dato de población habitante de la calle del último censo realizado en 2011 correspondiente a 9.614 personas, y se proyecta hasta 2016 de distintas maneras41, los datos proyectados no superan los trece mil personas, con lo cual probablemente los Camad pudieron atender a una proporción de habitantes de calle cercana al 90% respecto al total. Por otro lado y no menos importante, se observa que los Camad que inicialmente eran una estrategia para atender población de habitantes de la calle, resultaron siendo canal de atención de población vulnerable, precisamente por su enfoque centrado en eliminar barreras de acceso (tabla 3). De acuerdo con la caracterización de usuarios de los Camad, quienes más acudían a este servicio eran hombres solteros con bajo nivel educativo, siendo esto más marcado cuando se trata de población habitante de la calle. Adicionalmente, un aspecto que llama la atención es que, para el caso de usuarios del Camad que no son habitantes de la calle, hay una alta prevalencia de estudiantes, lo cual puede ser un indicador de que además de buscar acceso a servicios de salud, podrían estar acudiendo para pedir atención por consumo o como estrategia de salud sexual y reproductiva.

Finalmente, el perfil de la población consumidora de basuco refleja también algunos elementos interesantes, como por ejemplo la cantidad de usuarios que no son habitantes de la calle o el alto porcentaje de población que se asume como usuaria de basuco pero que no se identifica con ninguna de las opciones de tipo poblacional, siendo la segunda más alta en participación después de los habitante de la calle (tabla 4). Esto indica que en Bogotá hay un alto porcentaje de usuarios de basuco que no han sido caracterizados.

Por ejemplo, si se aplica la tasa de crecimiento de esta población entre 2007 y 2011, la proyección a 2016 alcanza a 11.407 personas; o si se asume una proporción de habitantes de la calle respecto a la población total equivalente a la que tenía en 2011 (12,87 por cada 10.000 habitantes), el resultado para 2016 es cercano a los 10.300.

p o l í tica p ú blica frente a l o s h abitantes de la calle

Habitantes de calle Usuarios a marzo del 2016 Rango etario

Resto

11.552

41.060

8 a 97 años

5 a 90 años

36 años

22 años

Tabla 3 Caracterización de la población atendida en los Camad hasta marzo de 2016

Edad promedio

Fuente: Secretaría Distrital de Salud, cálculos Cesed–Uniandes.

Femenino

2.367

20,5%

16.525

40,2%

Masculino

9.179

79,5%

24.480

59,6%

0,1%

1.711

14,8%

2.830

6,9%

Ninguna

3.314

28,7%

1.883

4,6%

Primaria

4.570

39,6%

24.241

59,0%

Secundaria

1.675

14,5%

9.776

23,8%

282

2,4%

2.313

5,6%

–

0,0%

0,3%

509

1,2%

Casado

125

1,1%

583

1,4%

Divorciado

762

6,6%

457

1,1%

Soltero

9.110

78,9%

34.560

84,2%

Unión libre

1.440

12,5%

4.843

11,8%

0,7%

108

0,3%

1.486

12,9%

8.393

20,4%

Desempleado

649

5,6%

1.625

4,0%

Desocupado

1.768

15,3%

2.154

5,2%

119

1,0%

22.884

55,7%

0,5%

437

1,1%

0,0%

131

1,1%

1.939

4,7%

7.340

63,5%

3.611

8,8%

Género

Transgénero

Educación

Superior Posgrado

Estado civil

Viudo

Ocupación SR

Estudiante Hogar Jubilado Trabajo fijo Trabajo ocasional

D e s ta pa n d o l a o l l a

Consumidores de basuco Usuarios a marzo del 2016

7.473

Edad promedio

32 años

Género Tabla 4. Caracterización de usuarios de basuco atendida en los Camad hasta marzo de 2016

Femenino

1.005

13,4%

Masculino

6.462

86,5%

Fuente: Secretaría Distrital de Salud, cálculos Cesed–Uniandes.

Transgénero

0,1%

Bicitaxista

0,2%

Carretero

0,0%

Discapacidad

0,0%

0,6%

Habitante de calle

4395

58,8%

Ninguna

2509

33,6%

PPL

169

2,3%

Reciclador

292

3,9%

0,6%

1155

15,5%

Ninguna

1265

16,9%

Primaria

3387

45,3%

Secundaria

1485

19,9%

179

2,4%

0,0%

Población

Prostitución

Víctima del conflicto armado

Educación

Superior Posgrado

Centros móviles de atención integral (Cemai): salud pública, espacio público y habitantes de la calle42

Esta parte se escribe con base en la información recolectada entre finales de 2016 y comienzos de 2017, de documentos técnicos, respuestas a derechos de petición y lineamientos operativos.

La nueva administración de Enrique Peñalosa, como sucede con frecuencia en Colombia cuando hay cambios de gobierno, modificó la estructura administrativa de varios sectores: creó la Secretaría de Seguridad; fusionó la empresa Metrovivienda con la Empresa de Renovación Urbana (ERU), y en el sector salud, modificó la estructura de la red pública hospitalaria, fusionando los veintidós hospitales del distrito en una sola red, con cuatro gerencias o subredes: Norte, Centro Oriente, Sur y Sur Occidente, esto con el propósito de simplificar el sistema y obtener economías de escala en los gastos administrativos y operativos.

p o l í tica p ú blica frente a l o s h abitantes de la calle

En este nuevo modelo, en la estrategia de atención a ciudadanos habitantes de la calle lo concerniente a las acciones individuales diferentes a los tamizajes pasó a gestionarse únicamente por medio del sistema de aseguramiento. Esto, desde una concepción y enfoque de la habitabilidad en la calle como un problema de espacio público, dado que para la nueva administración las tareas que llevaba a cabo el Camad son propias del sistema de aseguramiento y se dirigen a un grupo poblacional específico. Así, los ahora Cemai, que hacen parte del Plan de intervenciones colectivas (PIC), están asociados a las nuevas gerencias/subredes y, en consecuencia, el nuevo modelo cuenta solo con cuatro. Según la “Guía operativa de espacio público” del Plan de intervenciones colectivas, se trata de generar intervenciones en el espacio público como lugares amigables para la ciudadanía y que “permitan vivenciar la ciudad como un entorno saludable”43. El objetivo general de esos planes es “promover el fomento de prácticas saludables orientadas al cuidado, autocuidado y socio cuidado, a partir del uso y la apropiación adecuada del espacio público que permitan el goce pleno de derechos para el mejoramiento de la calidad de vida”44. La estrategia de los Cemai se encuentra en este contexto, y en el anexo operativo del documento citado se describe como “una estrategia integral de salud mental en el espacio público con énfasis en comunidades en alto riesgo (habitante de calle, barras futboleras, jóvenes en riesgo de desescolarización) con afectación en salud sexual, oral, nutrición y consumo de SPA”45. En este punto se asemeja a la estrategia de los Camad que, como vimos, no solo se centró en atención a habitantes de la calle, sino que se extendió a otras poblaciones de muy vulnerables. Sin embargo, el carácter de la atención sí se modificó estructuralmente. En entrevista con un funcionario actual de la Secretaría Distrital de Salud, que llamaremos F2, el Cemai “cumple la función de intermediario entre la realidad cotidiana, la calle, el territorio y el asegurador. La idea es que el asegurador pueda brindar las atenciones que se hacían por otro lado”. Con lo cual el enfoque que antes se dirigía a eliminar barreras de acceso ahora se centra en canalizar a la población hacia el sistema de aseguramiento. La nueva estrategia cuenta con un equipo compuesto por profesionales en psicología, trabajo social y enfermería46 únicamente, es decir se eliminaron los perfiles en medicina y odontología, y en consecuencia, realizar diagnósticos y remitir a tratamientos, como lo plantea el funcionario (F1):

Secretaría Distrital de Salud. Guía operativa de espacio público. Plan de intervenciones colectivas, p. 4. 44 Ibídem, p. 10 El destacado es de lxs autorxs 45 Secretaría Distrital de Salud. Anexo operativo espacio público. Plan de intervenciones colectivas, p. 9. 46 Ibídem, p. 9. 43

Es un panorama un poco desalentador en relación a lo que hacía Camad (...) Lo que tenemos son centros, se sigue insistiendo en la demanda con promotores, gestores comunitarios que inducen la demanda. Están accediendo muchísimo menos a los servicios, entre otras, porque las cosas están como en blanco o negro. Usted decide meterse a un tratamiento, entra a los albergues con una abstinencia definitiva absoluta, o va a seguir en los caños, en las calles y tal. El Camad era un mediano umbral que permitía una transición entre una cosa y la otra.

Como puede verse en la ficha técnica del Anexo citado, las actividades se centran en las acciones colectivas –centros de escucha– y en los tamizajes, como únicas acciones

D e s ta pa n d o l a o l l a

individuales, de tal manera que las intervenciones médicas resolutivas se le dejan al sistema de aseguramiento. El funcionario (F2) de la Secretaría Distrital de Salud dice, acerca del cambio de modelo: Las intervenciones que hacían los Camad eran tarea de la aseguradora, no de salud pública. Esto plantea unos retos y unas dificultades en relación con la atención de esa población. Ahora no se garantiza un médico, un psiquiatra o un psicólogo que le brinde una atención individualizada.

En respuesta de la Secretaría Distrital de Salud a un derecho de petición47, se mencionan como acciones individuales únicamente los tamizajes, lo que es coherente con la ficha de programa citada. Esto crea, o levanta, nuevamente barreras de acceso a los habitantes de la calle respecto a los servicios de salud, sobre todo a los que consumen drogas. Las EPS no generan una demanda inducida y el sistema no está adaptado para población drogodependiente, menos aún para población drogodependiente habitantes de la calle, con condiciones particulares de movilidad, arraigo e identificabilidad. A pesar de que el programa contempla el seguimiento a las EPS en esta materia, no es de esperar que estas dejen de ser pasivas frente a la atención, menos aún, que vayan a la calle a atender esta población. El cambio de modelo de salud trae consigo además una modificación significativa en la programación presupuestal de recursos para su financiación. En este sentido, el presupuesto destinado a financiar las acciones en materia de salud pública disminuyó 17%, respecto al del plan de desarrollo anterior (tabla 5).

La Secretaría Distrital de Salud plantea que si bien el plan de desarrollo “Bogotá mejor para todos” no cuenta con recursos específicos dirigidos a población de habitantes de la calle en el componente de salud pública, otros proyectos sí: por ejemplo, el proyecto 1184, aseguramiento social universal en salud, el cual, según la entidad, tiene entre sus metas promocionar y tramitar el aseguramiento del ciento por ciento de la población identificada como habitantes de la calle en Bogotá; y el proyecto 1185, de atención a población no asegurada, en el que se incluyen los habitantes de la calle. El 1184 se dirige a la financiación de aseguramiento en el régimen subsidiado; el proyecto equivalente en el plan de desarrollo anterior “Bogotá humana” era el 874. En la tabla 6 se compara el presupuesto destinado para cada uno de estos proyectos.

Respuesta de la Secretaría Distrital de Salud a derecho de petición formulado por la corporación CPAT, con radicado 2017EE7221.

Como se ve en la tabla 6, el presupuesto destinado a acciones de aseguramiento en salud tiene un incremento un poco mayor al 67% en el plan de desarrollo “Bogotá mejor para todos” respecto al anterior. Es de anotar que sus principales fuentes de financiación son las transferencias territoriales que hace la nación mediante el Sistema general de participaciones (SGP) y del Fondo de solidaridad y garantía (Fosyga). El proyecto 1185, población pobre no asegurada, tiene por su parte una reducción de 30% respecto al equivalente en el plan de desarrollo anterior.

p o l í tica p ú blica frente a l o s h abitantes de la calle

Tabla 5 Presupuesto para salud pública, Bogotá, 2012-2020 Fuente: respuestas de la SDS a los radicados 2017EE7221 y 2017EE14174, cálculos propios.

Tabla 6 Recursos presupuestados aseguramiento en salud, Bogotá, 2012–2020 (en millones de pesos) Fuente: respuestas de la SDS al radicado 2017EE14174 e informe de empalme directiva 009 de 2015, cálculos propios.

Bogotá humana

$ 1.155.708’785.895

Bogotá mejor para todos

$ 955.835’693.498

Variación

–17,3%

Proyecto 874, Bogotá humana

$3.247.607

Proyecto 1184, Bogotá mejor para todos

$5.434.974

Variación

Tabla 7 Recursos presupuestados para atención a población pobre no asegurada, Bogotá, 2012-2020 (en millones de pesos) Fuente: respuestas de la SDS al radicado 2017EE14174 e informe de empalme directiva 009 de 2015, cálculos propios.

Proyecto 875, Bogotá humana Proyecto 1185, Bogotá mejor para todos Variación

67,4%

$1.209.202 $842.950

–30,3%

De acuerdo con todo lo anterior, en materia de salud se observa que el modelo de atención cambió; el presupuesto de atención disminuyó significativamente; y el presupuesto de aseguramiento aumentó significativamente. En estas condiciones, es pertinente analizar las consecuencias de esta transformación en el modelo de salud respecto a la estrategia de atención a habitantes de la calle, en particular frente al consumo de sustancias psicoactivas. La principal es que se pasó de un enfoque basado en una política de reducción de daños y eliminación de barreras de acceso a uno sustentado en el sistema de aseguramiento en salud. En consecuencia, ahora la apuesta se centra en el fortalecimiento de las entidades prestadoras de salud (EPS) para que logren atender a esta población y que la misma llegue a ellos. Al contrario del modelo anterior, en el cual el énfasis estaba en la atención y en llegar adonde se encontraban los habitantes de la calle. Son pues dos modelos completamente distintos: uno, dirigido a reducir barreras de acceso; y el limitando las acciones resolutivas en salud a hacer parte de un sistema de aseguramiento con énfasis en acciones colectivas. Una pregunta que se suscita de este cambio es si las acciones colectivas pueden representar o no una estrategia de reducción de daños, lo que plantea un debate interesante para la administración. Lo que sí puede afirmarse es que al trasladar esas acciones individuales resolutivas y de diagnóstico únicamente al sistema de aseguramiento, se reducen los servicios de salud para los habitantes de la calle, primero. Y segundo, el sistema de salud colombiano en sí mismo tiene unas barreras de acceso bien identificadas: necesidad de copagos, limitaciones a tratamientos, acceso limitado a medicamentos, acceso limitado a diagnóstico, etcétera: Barreras que para un habitante de la calle son aún mayores, dadas las condiciones propias de su modo de vida: desarraigo, identificabilidad, posibles antecedentes penales, entre otros, lo que les hace aún más difícil acceder a los derechos a la salud.

D e s ta pa n d o l a o l l a

En palabras de Gabriel, cuyo nombre se cambia para proteger su identidad, el sistema de salud y las barreras de acceso que existen hoy: En eso tengo un problema (…) ahorita no me pueden atender en salud. Mi caracterización tiene una falencia: que aparece otra persona con mi mismo número de cédula, diferente nombre, como habitante especial (…) No sé, reinsertado, paraco, no sé qué carajos, y choca con la mía. Entonces no puedo tener servicio y la única es ir con la cédula personalmente a la 32 con 12 a decir, mire estoy, soy yo, yo soy habitante de calle y no me están prestando servicio por (…) el servicio de salud, pasar a odontología que tengo como una muela mala. No me dan servicio y dije: bueno, la salud y (…) hay problemas de salubridad pública. Por ejemplo: yo he tenido tuberculosis (…) ¿Qué tal que presente, que se reanime el bacilo o algo? No, que hasta que arregle ese punto. Deberían darle prioridad a atenderlo, así no tenga su cédula, así no tenga su carta, esos son casos especiales.

Una de las características propias de la reducción de daños es, precisamente, la reducción de las barreras de acceso a los servicios de salud, al reconocer que el sistema mismo tiene unas que, para los usuarios de drogas, representan la mayoría de las veces la imposibilidad de acceder a dichos servicios. Por esto se habla de dispositivos de bajo umbral que garanticen el acceso a los usuarios con un enfoque de derechos humanos y que estén conectados con el resto del sistema. La posibilidad de acceder a servicios de diagnóstico y tratamiento solo por medio del sistema de aseguramiento representa entonces retirar los dispositivos que de alguna manera representaban un bajo umbral para esta población. Adicionalmente, los documentos técnicos antes citados que refieren al nuevo modelo de atención a los habitantes de la calle, no mencionan en sus objetivos ni descripciones el enfoque de reducción de daños o mitigación, lo que permite concluir también que ese no es el enfoque que la administración del alcalde Peñalosa quiere darle al modelo. Puede decirse asimismo que el presupuesto es coherente con el nuevo modelo propuesto para los habitantes de la calle.

Sector de integración social

El sector de integración social tiene gran responsabilidad en la atención a los habitantes de la calle. Cuenta con la Subdirección para la Adultez de la Secretaría de Integración Social, encargada de los albergues, los comedores y de la política para habitantes de la calle. La Secretaría de Integración Social siempre ha tenido un modelo de atención para habitantes de la calle que no contempla la reducción de daños y el cual, como sucede por lo general, exige abstinencia. En vigencia del plan de desarrollo anterior se abrieron el jardín infantil “La Libelulosa”, para hijos e hijas de habitantes de la calle en el Bronx; el comedor del Bronx –un antiguo “patio” del Idipron–, que después se convirtió en el centro día “Liberia” para refrigerio y baño; el centro de atención para la formación de habitantes de la calle “Academia”; el centro llamado en ese momento “Humanidad” para finalizar el proceso de inserción; finalmente, se cons-

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truyó el centro de atención a habitante de calle –día y noche– “Bakatá”, el cual pasó a hacer el comedor del Bronx, y en los medios, el alcalde del momento, Gustavo Petro, anunció que sería el lugar donde se abriría el centro de consumo supervisado para usuarios de basuco. A pesar de que la Secretaría de Integración Social no presentó un modelo radicalmente distinto en atención a habitantes de la calle, como por ejemplo sí lo hizo la de Salud, abrió el centro “Liberia” a dos cuadras de Bronx. En cuanto a barreras de acceso, este centro, antes conocido como “el comedor del Bronx”, logró reducirlas significativamente. Las sanciones –a menos que vinieran remitidas de otros centros– eran raras y la autoregulación se practicaba de manera exitosa, es decir que a la entrada no se hacían requisas, a pesar de quedar muy cerca de lugares de alta complejidad en términos de seguridad, ni se decomisaban sustancias. A pesar de los avances en infraestructura, tipo de atención y esfuerzos que se adelantaron para intentar bajar barreras de acceso en los centros de atención a habitantes de la calle, se logró avanzar poco. Los centros de atención para habitantes de la calle de la Secretaría de Integración Social tienen fuertes barreras de acceso y permanencia, por tratarse de un modelo que no ha sido pensado desde las realidades de los usuarios de drogas.

Las entrevistas, los documentos y los medios han mostrado el liderazgo que el alcalde Peñalosa le quiere dar al rol de la Secretaría de Integración Social en la temática de habitantes de la calle, muy por encima de la Secretaría Distrital de Salud. En esta misma línea, llama la atención que el Consejo de Estupefacientes de Bogotá, mediante resolución 009 de 2016 ahora no sea presidido por el alcalde Mayor, como lo disponía el decreto 048 de 2009, sino por el/la secretario(a) de Integración Social, a pesar de ser la Secretaría Distrital de Salud el ente que tiene la secretaría técnica del comité operativo y de que la Secretaría de Integración Social no haga parte del consejo, sino que sea su invitada permanente. Aunque en principio es interesante que se pretenda tratar la problemática asociada al uso y abuso de sustancias psicoactivas desde el sector responsable de la política social, no es claro cómo se garantiza la continuidad de la atención en materia de salud ni cómo se puede garantizar la integralidad en la atención por parte de la Secretaría Distrital de Integración Social, sobre todo para usuarios que presentan abuso de sustancias como los habitantes de la calle, que requieren niveles de atención más allá de los servicios sociales. Las dudas planteadas surgen a partir de las respuestas entregadas por parte de la Secretaría de Integración Social ante la pregunta realizada mediante derecho de petición48 sobre la atención ofrecida a este tipo de usuarios, respuestas en las cuales la Secretaría responde que, precisamente, el sector salud está a cargo de la atención de las personas usuarias de drogas, según lo establece el decreto 691 de 2011. Derecho de petición de la H. R. Ángela María Robledo, del 12 de julio de 2016, con radicado SAL57336.

En la misma respuesta, el sector integración reconoce que se ampliará la atención a usuarios de drogas mediante la estrategia de comunidades de vida y desarrollo personal, en la que se proyecta la creación de dos centros de atención para habitantes de la calle: uno en modalidad de atención “de paso” y una comunidad terapéutica.

D e s ta pa n d o l a o l l a

Con lo cual, es claro que el enfoque actual trata la problemática del consumo de sustancias psicoactivas no desde la reducción de daños, sino desde la abstinencia y la prevención del consumo, para atender una población que no solo es consumidora, sino que, además, en un alto porcentaje es consumidora problemática de drogas. A lo que se agrega que en el plan indicativo de la Subdirección de Adultez, el plan de acción que se ejecutará en el cuatrienio, no se incluye la reducción de daños de ninguna manera como estrategia de abordaje. La política pública de habitantes de la calle de Bogotá contempla una estrategia de comunicaciones cuyo objetivo es generar condiciones para el abandono de la habitabilidad en la calle, como puede observarse en la explicación de la Secretaría de Integración Social al respecto49: El mensaje se orienta a la comunidad con el propósito de obtener su solidaridad con los habitantes de calle con acciones útiles para que éstos se vinculen a un proceso de recuperación para dejar de habitar la calle (...) La estrategia es coordinada por la Oficina Asesora de Comunicaciones de la Secretaría Distrital de Integración Social a través de una campaña masiva y directa denominada “Ayudemos de verdad” [que] consiste en informar acerca de los servicios de atención integral que tiene el distrito para su recuperación adecuada y cómo la comunidad puede aportar en este proceso. Finalmente, la estrategia tiene como objetivo promover las acciones correctas para ayudar al habitante de calle y evitar los factores de permanencia que tienen que ver con actos de corresponsabilidad a través de acciones sencillas como no dar limosna.

Respuesta de la Secretaría de Integración Social al derecho de petición radicado SAL-86127, p. 6. El destacado es de lxs autorxs 50 El enfoque de reducción de daños se basa en reconocer que la causante del problema no es la sustancia, sino la relación y el contexto específico en que se dan los consumos. Por ello, la posibilidad de ser consumidor y poder llevar una vida funcional existe, como los usuarios de tabaco, alcohol, café e incluso, en países como Suiza donde se suministra en hospitales, heroína.

Si bien la estrategia de pedir “no dar limosna” no es nueva, la respuesta anterior muestra claramente unos objetivos de todo el abordaje a la habitabilidad en las calles. Por supuesto, no se pretende que la política pública la promueva, pero sí conviene preguntarse si los mensajes a la ciudadanía deben ir hasta la necesidad de “recuperación” del habitante de la calle y no solo, como se contempla también, hasta el respeto de la persona humana. La estrategia de comunicaciones muestra que hay procesos adecuados (e inadecuados) de recuperación de una persona en estas condiciones ,y que la única manera de “recuperarse” es dejar de habitar las calles. No contempla términos medios, como por ejemplo la funcionalidad en este contexto: no robar para consumir, por ejemplo, consumir menos, etcétera, como lo haría una campaña con enfoque de reducción de daños50. Uno de los componentes principales de la estrategia de comunicación de la Secretaría es la creación de redes y movilización ciudadana, en lo que está implícito que hay un tipo aceptable de movilización ciudadana en el marco de habitabilidad en calle, y otro que no lo es, pues algunos son consideradas cono “dañinos” y otros como productivos. Esto es, solo aquellos que propenden a un modelo de vida virtuoso –salir de la calle, no consumir, etcétera– son los aceptados desde la política pública. La Secretaría de Integración Social es reiterativa al respecto: Pese al acercamiento del equipo territorial asignado a la zona norte un alto número de los habitantes de calle abordados se niegan a dejar el sector. Básicamente, porque la

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comunidad aledaña de las zonas (comerciantes, residentes y transeúntes), siempre les da limosna, ropa y comida, generando así factores de permanencia y de localización en el sector. También porque las vías paralelas de la autopista Norte y su carril central, al estar tan aislado del paso peatonal, se convierte en una zona de confort para esta población51.

Vemos así que la idea subyacente es una idea moral, que no se sustenta en ningún tipo de evidencia para elaborar una política pública: que quien habita en la calle, si la situación se torna difícil, dejará de hacerlo, lo cual va de la mano con la idea de que quien consume, si no consigue la sustancia fácilmente, dejará de hacerlo y, por tanto, hay que atacar las causas de “permanencia”, suponiendo así que la habitabilidad en la calle no está ligada a múltiples factores personales y sociales que “desplazan” a una persona hacia allí. Hasta el punto de llamar “confortable” un separador, lo que implica una idea de crear un amoblamiento urbano y organización urbana que no lo sea con miras a expulsar a quienes habitan las calles de diversas zonas, con la idea de que retornarán a sus hogares o se verán obligados a asistir a los servicios del estado. Otro de los elementos que contempla la política es la generación de ingresos. Para la Secretaría de Integración Social este proceso solo podría darse en la medida en que no habiten la calle o que hagan parte de un programa del distrito:

Otro factor, no menos importante, es la inadecuada disposición de residuos sólidos por parte de residentes, comerciantes e industriales, quienes no respetan los horarios de las rutas de recolección, le proveen a las personas habitantes de calle residuos sólidos valiosos en el mercado del reciclaje, (...) encuentran en estos elementos la calidad de basuras que requieren para su ejercicio. Además, ven en los bajos de los puentes, separadores y parques el espacio adecuado para realizar labores de separación, generando así otra dificultad que es la dispersión de basuras. (El destacado es de lxs autorxs)

Una vez más: despojemos al habitante de las calles de todo aquello que le permita la supervivencia allí. ¿Cuál es la concepción de política pública detrás de esto? ¿Cuál la estrategia de atención integral detrás de despojar a los habitantes de la calle de un medio de subsistencia? Parece ser que la condición primordial para acceder a cualquier modo de supervivencia es la abstinencia y el abandono de la vida en la calle. En este contexto es importante mencionar la sentencia T-043 de 2015 de la Corte Constitucional. La vista constitucional se puede resumir en el siguiente aparte de la sentencia:

Ibídem, p. 18. El destacado es de lxs autorxs

Es a cada individuo a quien corresponde señalar los caminos por los cuales pretende llevar su existencia, sin afectar los derechos de los demás (...) De este modo, la “mendicidad” ejercida por una persona de manera autónoma y personal (…) no es un delito ni una contravención. De hecho, cualquier tipo de reproche jurídico, sea en forma de sanciones o intervenciones terapéuticas forzadas, resulta inadmisible en tanto cosifica al habitante de la calle en aras de un supuesto modelo ideal del ciudadano virtuoso o a manera de una acción preventiva en contra de un potencial criminal. (El destacado es de lxs autorxs)

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Mediante esta sentencia, la Corte Constitucional dejó claro que, a la luz del estado de derecho, ni la condición de habitabilidad de la calle ni de mendicidad ni de consumo justifica ni avala la posibilidad de obligar a alguien a ir a tratamiento o encerrarlo por este hecho. Más allá, señala que el estado no puede imponer un modelo de vida virtuoso, teniendo en cuenta que esto atentaría contra el libre desarrollo de la personalidad. Tras la intervención en el Bronx, varios fueron los miembros del gabinete que en reiteradas ocasiones registradas en medios de comunicación manifestaron la intención del distrito de pedirle a la Corte modular dicha sentencia que permitiera declararlos interdictos en algunos casos y llevarlos a tratamiento obligatorio. En respuesta a proposición del Concejo de Bogotá52, la Secretaría Jurídica afirma, respecto a las pretensiones de algunas autoridades del distrito de modular la sentencia, que: al establecer que no se puede realizar ningún tipo de intervención a las personas en situación de calle, sin que previo a ello medie un consentimiento informado, torna la intervención a esta población más compleja, toda vez que debe resaltarse el hecho que las personas habitantes de calle se encuentran en un estado de farmacodependencia crónico que hace que sobre ellas se ejerza una instrumentalización y abuso por parte del crimen organizado en la ciudad de Bogotá, toda vez que se aprovechan de dicho estado de vulnerabilidad manifiesta y de la inmensa e incontrolada dependencia hacia las sustancias psicoactivas, para obligarlos a cometer delitos y ser los escudos humanos de dichos delincuentes.

Por otro lado, en respuesta a derecho de petición53, la Secretaría de Integración Social informa que como estrategia para abordar el consumo de sustancias psicoactivas tiene proyectada la apertura de una comunidad terapéutica. La comunidad terapéutica es una estrategia que se ha utilizado en varios países, siendo muy utilizada en Colombia, para el abandono de sustancias, y que busca ante todo la abstinencia. Sus críticos son numerosos, no solo por su escasa eficacia, sino porque existe en la línea entre la violación de los derechos fundamentales de los usuarios de drogas. Muchas han sido las denuncias de torturas y hasta muertes de asistentes a estas comunidades terapéuticas. Para indagar un poco más sobre la creación de la comunidad terapéutica, mediante de derecho de petición se consultó a la Secretaría de Integración Social, sobre este y otros asuntos. En su respuesta no se contesta ni se aporta información sobre la estrategia de comunidad terapéutica. Al contrario, alega falta de competencia en asuntos de consumo de drogas y remite la pregunta a la Secretaría Distrital de Salud.

Respuesta de la Secretaría Jurídica del Distrito a la proposición 500 de 2016 del Concejo de Bogotá. 53 Derecho de petición de la H. R. Ángela María Robledo, del 12 de julio de 2016, con radicado SAL57336, p. 18. 52

La corporación cpat entrevistó a habitantes de calle en proceso de superación del consumo en centros del Distrito o tercerizados pero financiados por la ciudad, quienes manifestaron que los servicios no se adecúan a sus necesidades, imponiéndoles un único modelo y dejando de lado aspectos centrales para su vida, como tener pareja, relaciones sexuales, etcétera. Lo cual podría calificarse como violencia institucional.

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Alberto López de Mesa, habitante de la calle, se extiende de manera bastante crítica frente a todos los servicios sociales, la oferta institucional. Para él, la violencia institucional está representada en que a la entidad encargada de ofrecer servicios a esta población tan solo está interesada en esconderlos de las calles, tenerlos contenidos sin brindar herramientas:

La Secretaría de Integración aparece, siempre aparece con programas de emergencia, quiero decir: “desalojamos el Cartucho y tenemos que demostrarle a la ciudadanía que damos resultados”. Entonces, el diseño de procesos siempre me ha parecido mediocre, siempre me ha parecido de resolver derechos de petición y decir: “bueno, vamos a mostrar que se gradúan, que sacamos”. Te voy a poner un ejemplo: una persona hace un proceso en la calle, después de estar en la calle y después de haber sido excluido de la familia, lo metemos en un centro de rehabilitación que dura seis, siete meses (…) pongámosle que dura el año (…), exagerando, que no es así, pero pongamos que dura un año recibiendo unos talleres, recibiendo una formación, una capacitación en lavandería, en carpintería, en no sé qué, y de ahí lo mandamos a la calle otra vez para que se integre a la sociedad (...) Y un muchacho que viene de la calle, excluido, con desconfianza en las instituciones, queremos que salga de una vez y se integre, cuando el desempleo en el país sabemos que es grandísimo. Entonces son programas que quieren resolver a la fuerza un problema que necesita de verdad procesos juiciosos, mucho más largos, a veces creo yo que la misma educación formal, porque tenemos que rehacer un poco de lenguajes y un poco de normas. Entonces para mí los programas en el concepto de inclusión es donde están patinando más tenazmente. Y las ofertas son mediocres, las ofertas son: que limpie caca en los caños y que barra las calles. No hay una caracterización para saber qué hace él, qué hago yo, si tiene otros talentos, si tenemos otras posibilidades (…) no, sino a barrer calles y a recoger caca. Es como (…) se ofrecen es como a esconderlo a uno unos meses para volverlo a lanzar bonito y gordito, pero sin la ayuda adecuada. Entonces es tenaz (...) eso de reinsertarse así, eso es muy tenaz y entonces ya lo mandan gordito, con unos ahorritos y a afrontar nuevamente la realidad de la calle sin estar allá en su centro terapéutico.

La oferta, además, no está adaptada a las necesidades de un consumidor de drogas. Se trata de servicios pensados para personas que deben llegar sin consumir, prácticamente: Unos pensadores formados en universidades, en un escritorio, ¿me entiendes? Y no saben la importancia que es una hoguera, no saben los ritmos de consumo que uno necesita, no saben las necesidades que tiene la cosa y entonces te obligan a cumplir una norma, ¿por qué? Porque el ideal de ser humano que queremos (...) Que llegan entonces y te echan un spray, te duermen y de ahí te echan a un camión y ya estas adentro, ¿sí? O por la fuerza, dándole albedrío a vecinos mierdosos que dicen: “A esos manes hay de sacarlos de aquí es por la fuerza”.

El concepto terapéutico, además, implica el abandono de los lazos de cariño, de pareja que se puedan tener, lo que hace más difícil aún seguir en un proceso de este tipo:

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En los centros de acogida existen las parejas porque eso es inevitable, pero duermen en cuartos separados, y en los centros están prohibidas las relaciones sexuales. A los habitantes de calle les toca usar o los potreros o residencias.

Además, y de acuerdo con Gabriel, los centros de atención para habitantes de la calle recurren a castigos por ser consumidor de drogas. Recrean una y otra vez la estigmatización de los usuarios de sustancias: Pasé un fosforo a otro y el otro tenía el bareto y no, se les metió que yo se lo pasé. Última palabra. Entonces, como es el vicioso no hay credibilidad (…) es decir ya estás encasillado: “Ese fue”, ¿se perdió? ¡Ese fue! Imagínate, me sacaron y llevando yo un tratamiento contra el bacilo de Koch. Es decir, expusieron mi vida a un peligro inminente, porque estaba recibiendo un tratamiento contra la tuberculosis. No, eliminado del reality.

Es importante preguntarse, en este sentido, por qué desde el estado se busca modular una sentencia que protege la autonomía de los habitantes de la calle usuarios de drogas, en lugar, primero, de adaptar sus servicios a las realidades de dichos usuarios, a no exponerlos a tantas reglas que terminan expulsándolos una vez más y poniéndolos en contextos de alta vulneración. ¿Por qué, si los expulsan, quieren tenerlos obligados a estar adentro? Por otro lado, es importante hacer un análisis de los efectos perversos de un avance en el acceso a los derechos que es la cobertura de la rehabilitación por medio del sistema de aseguramiento.

Pero si (…) no hay un ofrecimiento claro, ¿no? A someterse, a someterse, a no tener uno (…) es decir a (…) que el tiempo se vaya (…) el televisor no tiene ni volumen, imagínese eso: cien psiquiátricos viendo una película sin sonido (Gabriel).

Es importante mencionar también la tercerización de los centros de servicio a los habitantes de la calle en Bogotá, es decir la entrega a manos de agentes privados que, mediante el sistema de aseguramiento o con recursos de la Secretaría de Integración Social, cubren los costos de superación de consumo o la atención a los habitantes de la calle. Todos los entrevistados que hacen parte de centros privados manifestaron que estos centros los llevaron y los aseguraron para poder operar, y que iban a estar unos cuatro meses, tiempo insuficiente para generar un proceso. Se podría indagar más a fondo sobre cómo esos centros, con modelos impositivos, están encontrando en los asegurados una estrategia de captación de recursos. Un testimonio de un habitante de la calle institucionalizado en un centro privado, Tavo54, habla de este asunto en el marco del convenio con la Alcaldía de Bogotá: Aquí llegaron como treinta. También se fueron para otros lados, para Bakatá y para otros centros. Aquí, el presidente de aquí, el ¿cómo es que se llama?, el fundador (…) bravísimo, porque no mandaron todos los quinientos para acá (risas), eso él quería era que los mandaran todos para acá, quién sabe, por lo que había unos convenios, porque la Alcaldía bota plata, eso ya es otras cosas, ¿no? 54

El nombre ha sido cambiado para proteger su identidad.

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El universo de los centros privados de tratamiento, ahora con posibilidad de captar recursos para incluso los más pobres, ha sido poco examinado en Colombia y es importante analizarlo a la luz del impacto que tendría si se llegara a abrir la posibilidad de internación obligatoria, como pretende la Alcaldía Mayor de Bogotá. En el plan de desarrollo de la administración del alcalde Gustavo Petro, “Bogotá humana”, según la ficha EBI el presupuesto que se tuvo durante el cuatrienio para atención a los habitantes de la calle fue de 75.406 millones de pesos. En el plan de desarrollo “Bogotá mejor para todos”, del alcalde Enrique Peñalosa, el aumento es más que significativo: el proyecto 1108 –antes 743– cuenta con 141.712 millones de pesos para toda la vigencia, un incremento de más de 50%. Lo cual refuerza lo que se ha venido diciendo, por cuanto la entidad que lidera lo relacionado con los habitantes de la calle en esta administración es la Secretaría de Integración Social. Esto es, lo que lidera el abordaje a la problemática de los habitantes de la calle es un modelo específico que vienen existiendo en dicha entidad desde hace muchas administraciones y que hoy cobra fuerza. Un modelo que busca lo que el burgomaestre ha repetido: “no hay que hacerle la vida fácil al habitante de calle, en la calle”, que prioriza la abstinencia sobre cualquier otro elemento y en el que se imponen una forma y modelo de vida como superior a otros.

Renovaciรณn urbana y derecho a la ciudad

as determinantes en materia de renovación urbana para la zona conocida como el Bronx tienen su origen en el antes mencionado decreto distrital 880 de 1998, en el cual se definieron siete sectores de renovación urbana, entre los cuales se encuentra uno denominado Voto Nacional, identificado catastralmente con el código 004103 que comprende diecisiete manzanas distribuidas en dos subsectores; el subsector 1 está compuesto inicialmente por las manzanas 5, 8, 9, 13 y 14 (mapa 10).

Como se mencionó, el plan de renovación urbana contenido en el decreto 880 de 1998 se desarrolló solo parcialmente mediante la construcción del parque Tercer Milenio (sector Santa Inés, antiguo Cartucho) y la “recuperación” de la plaza San Victorino, quedando sin ejecutar los procesos de renovación previstos para los demás sectores, entre ellos el del Voto Nacional, en donde, producto de la diáspora generada por la intervención de la zona del Cartucho, se reubicaron parte de las actividades de tráfico, consumo de sustancias, habitabilidad en la calle y demás problemáticas asociadas, dando paso al nacimiento del Bronx, localizado en las manzanas 7, 8 y parte de la 13 del sector catastral 004103 (mapa 11). Posteriormente, en 2013, mediante decreto distrital 145 se anunció el proyecto de renovación urbana para la zona conocida como el Bronx. El anuncio de proyecto es un instrumento de gestión predial reglamentado mediante el decreto nacional 2729 de 2012, cuyo propósito principal es activar instrumentos de gestión del suelo como la enajenación voluntaria de los inmuebles y la expropiación por vía administrativa previstas en la ley 388 de 1997. Con el anunció de proyecto se ordenan asimismo avalúos de referencia, con el fin de determinar el valor comercial de los inmuebles antes del proyecto que se pretende desarrollar, y evitar así la especulación inmobiliaria. Además, en este caso se incluye la figura de “derecho de preferencia” a favor de Metrovivenda (banco de suelo del distrito) que implica que antes de cualquier negociación de los inmuebles afectados, estos deben ser ofrecidos a esta entidad pública. Para efectos del análisis, del contenido del decreto 145 de 2013 se destacan los párrafos 2 y 3 del artículo 1º, en los que se menciona los usos que se pretenden desarrollar en el proyecto de renovación y la intención de implementar un esquema de gestión concertado con los propietarios: El proyecto buscará la dignificación de la vida del habitante de calle (sic) y, en general, el mejoramiento de las condiciones de vida en el sector, a través de distintas actuaciones que incluirán vivienda transitoria, localización de dotacionales y equipamientos y recuperación de espacios públicos.

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Mapa 10 Localizaci贸n sector 1, Voto Nacional, decreto 880 de 1998 Fuente: decreto 880 de 1998, elaboraci贸n propia.

Mapa 11 Localizaci贸n sector el Bronx Fuente: decreto 880 e 1998, elaboraci贸n propia

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Sin perjuicio de su carácter de proyecto de iniciativa pública, en la gestión del mismo se buscará concretar acuerdos con los propietarios, en los términos de la ley 388 de 1997. En desarrollo del artículo 7º de ese decreto 145, mediante resolución 076 de 2013 se hizo efectiva la declaratoria del derecho de preferencia a favor de Metrovivienda sobre los inmuebles ubicados en la zona objeto de anuncio del proyecto. Sin embargo, antes de la intervención del 28 de mayo de 2016 no hay registro de ofertas de compra o venta ni de adquisición de predios en el sector. En abril de 2016, previo a la intervención en el Bronx, se radicó para la discusión ante el Concejo de Bogotá el proyecto de plan de desarrollo “Bogotá mejor para todos”, que en su componente de Intervenciones integrales del hábitat del pilar Democracia urbana contempla lo siguiente sobre ese sector: El proyecto Voto Nacional es un proyecto integral de renovación urbana que busca la intervención de una pieza importante de la ciudad, el cual contiene las tres manzanas de gran deterioro urbano y social dado por la delincuencia, tráfico de drogas, licor, armas e incluso servicios de sicariato de la ciudad, entre otros.

83 El decreto 190 de 2003, Plan de ordenamiento territorial de Bogotá, contempla en su numeral 3, artículo 303, que las entidades distritales que desarrollen actividades y proyectos definidos por el artículo 58 de la ley 388 de 1997 deben formular y ejecutar planes de gestión social con el fin de mitigar los impactos generados por el desplazamiento de población, y establecer las acciones y actividades de reasentamiento por obra pública y por cualquier intervención de reordenamiento territorial. En desarrollo de lo cual el decreto 296 de 2003 estipula: “Artículo 2°. Acciones y actividades de reasentamiento por obra pública y por cualquier intervención de reordenamiento territorial. (...) para establecer un programa de reasentamiento por obra pública o el que se requiera para cualquier intervención de reordenamiento territorial se fijarán, como mínimo, las siguientes acciones y actividades: Censo y diagnóstico socioeconómico. Plan de gestión social. Intervención, protección y rehabilitación de las zonas intervenidas (...)”.

Con el fin de buscar soluciones a esta zona, se plantea una propuesta urbana que recupere y reactive el sector mejorando los perfiles viales, zonas verdes, mezcla de usos en la que prime la vocación comercial definida en el Plan zonal del centro y con la localización de un equipamiento social representativo para la zona. La intervención se plantea por anillos, donde el primero se centra en la pronta actuación y recuperación de las manzanas denominadas el Bronx.

El plan de desarrollo distrital fue aprobado finalmente el 9 de junio de 2016, semana y media después de la intervención. De acuerdo con todo lo anterior, es claro que la política pública distrital respecto a la zona del Bronx a partir del decreto 880 de 1998 y normas siguientes tiene propósitos de renovación urbana, y como tal, cuenta con los instrumentos necesarios para la adquisición y gestión del suelo: el derecho de preferencia, la enajenación voluntaria y la expropiación por vía administrativa, los cuales inician con oferta de compra que debe hacer la entidad pública, en este caso el banco de suelos del Distrito, al titular del derecho de dominio del predio en cuestión. Adicionalmente, en el desarrollo de proyectos de renovación urbana es necesario –como parte integral del procedimiento– hacer una caracterización social del sector, con el objeto de determinar qué población habita en el ámbito de desarrollo del proyecto, cuál es su situación socioeconómica, qué actividades económicas se desarrollan, cuáles son los posibles impactos derivados del proceso de renovación y qué medidas será necesario tomar para mitigar esos impactos, entre las que se encuentran actividades como reubicaciones, arrendamientos transitorios, indemnizaciones, etcétera55. Tal como se ha venido viendo, el 28 de mayo de 2016 se llevó a cabo la ya documentada intervención en el sector del Bronx, la cual tenía propósitos de seguridad y

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combate al crimen organizado, pero que arrojó como resultado “colateral” el desalojo de la mayoría de los predios que componen “las tres manzanas de gran deterioro urbano y social”, en lo que resultó siendo, de facto, la ejecución del “primer anillo” de implementación del proyecto de renovación urbana previsto por el plan distrital de desarrollo, una semana y media antes de su aprobación en el Concejo de Bogotá.

Las tres manzanas a las que se refiere el plan de desarrollo son, en efecto, las manzanas 7, 8 y 13 del sector catastral 004103, incluidas en el subsector 1 del sector Voto Nacional del decreto 880 de 1998 y que fueron delimitadas en el anuncio del proyecto de renovación urbana del decreto 145 de 2013. Esas tres manzanas están compuestas por treinta y seis lotes que a su vez contienen sesenta y cuatro unidades prediales, cuya situación jurídica a 28 de mayo de 2016, según se registra en sus certificados de tradición y libertad, era la siguiente: dieciséis de los sesenta y cuatro predios se encontraban afectados con medida de extinción de dominio (predios con medida cautelar o sentencia de extinción de dominio), la mayoría adjudicados en condición de tenencia a la Secretaría Distrital de Integración Social; los cuarenta y ocho restantes estaban afectados por derecho de preferencia (varios de los cuales no tenían inscrita la medida cautelar en el folio de matrícula) y algunos tenían limitación de dominio por embargo judicial, lo cual, para efectos del análisis resulta poco relevante. En Anexo 3 se relaciona la situación jurídica predial descrita. La situación jurídica de los treinta y seis lotes que componen el sector se puede ver en el mapa 12. Posteriormente, la Alcaldía local de Los Mártires inició la demolición de algunos de los predios desalojados durante la intervención del 28 de mayo, algunos de ellos correspondientes a los que se encontraban en extinción de dominio. Sobre los demás lotes, el 1 de junio de 2016, cuatro días después de la intervención, la Inspección de Policía de la localidad solicitó concepto técnico al Instituto Distrital de Gestión de Riesgo y Cambio Climático (Idiger) sobre riesgo por amenaza de ruina, que concluyó con la declaratoria de ruina de veintidós predios y la suscripción del acuerdo marco 002 de 2016 entre el Fondo Distrital para la Gestión de Riesgos y Cambio Climático (Fondiger) y el Fondo de Desarrollo Local de Los Mártires, para financiar el proceso de demolición. Convenio que de acuerdo con los estudios previos publicados sobre el proceso contractual se enmarcan en la ley 1523 de 2012, el acuerdo distrital 546 de 2013 y el decreto 172 de 2014, es decir, en el marco normativo del sistema de gestión de riesgo y desastres. Dice un aparte de la motivación del convenio: Que en cumplimiento de las funciones descritas y atendiendo las querellas formuladas por la comunidad, la Inspección “14a” distrital de Policía, mediante oficio radicado bajo el No. 2016ER9049 de fecha 01 de junio de 2016, solicitó al Instituto Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático (Idiger), la elaboración de concepto por “Amenaza ruina” respecto a 32 predios identificados en la referida solicitud, y frente a los cuales se emitió concepto técnico que concluyó la amenaza de ruina de 22 predios.

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Mapa 12 Situación jurídica de los lotes del Bronx a 28 de mayo de 2016 Fuente: Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, elaboración propia.

Que en razón a lo anterior y en virtud a las órdenes de demolición emitidas por el alcalde local de Los Mártires y la Inspección Distrital de Policía, el secretario distrital de Gobierno (e), mediante oficio (…) calendado 11 de julio de 2016, solicitó la asignación de recursos al Fondiger, a fin de adelantar la intervención de los predios que amenazan ruina ubicados en el sector Voto Nacional en la localidad de Los Mártires, a efecto de garantizar el restablecimiento de las condiciones de seguridad y prevenir los posibles riesgos por el estado de las edificaciones de la zona, cuyo concepto técnico por parte del Idiger, fuere amenaza de ruina56.

De acuerdo con lo anterior, la orden de demolición que imparte el alcalde local se fundamenta en el artículo 25 del decreto distrital 172 de 2014 (reglamentario del Sistema distrital de gestión de riesgo y cambio climático), numeral 8, que dice sobre las funciones del alcalde local: 8. Ordenar la desocupación y demolición de las edificaciones ubicadas en sitios declarados como de alto riesgo, dentro de la jurisdicción de sus respectivas localidades en el evento en que sus ocupantes se rehúsen a abandonar la zona, de conformidad con el inciso 4° del artículo 56 de la ley 9a de 1989.

La cual, al mismo tiempo, se desprende de la norma contenida en el artículo 26 del acuerdo 546 de 2013, que dice: Análisis sobre la conveniencia y justificación de realizar la contratación y descripción de le necesidad que se pretende satisfacer con el proceso de contratación, publicado en Secop con el número de documento DP_ PROCESO_16-12-5443565_ 01002046_20879159, p. 6. 56

Artículo 26. En el marco de la declaratoria de desastre o calamidad pública, el alcalde local, previo concepto técnico de amenaza de ruina emitido por el Idiger, podrá ordenar, conforme a las normas de policía aplicables, la demolición total o parcial de inmuebles o edificaciones que amenacen ruina o que por su estado de deterioro pongan en peligro la seguridad o la salubridad de los habitantes de los mismos o de otras personas. La orden será impartida mediante resolución motivada que será notificada al dueño o al poseedor

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o al tenedor del respectivo inmueble, dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la fecha de su expedición.

De acuerdo con lo anterior, del marco normativo sobre el que se basa la orden de demolición y que sirve de sustento para el traslado de recursos del Fondiger al Fondo de Desarrollo Local de Los Mártires se desprenden dos condiciones indispensables: primero, debe existir una declaratoria de desastre o calamidad pública, y segundo, que los ocupantes se hayan rehusado a abandonar la zona, lo que presupone un proceso previo al desalojo que no se llevó a cabo debido al carácter de la intervención. En cuanto a la declaratoria de desastre o calamidad pública, según el artículo 17 del decreto 546 de 2013, debe ser “ordenada por el alcalde mayor de Bogotá, D. C., en todo o parte del territorio distrital, previo concepto del Consejo Distrital para la Gestión de Riesgos y Cambio Climático”, situación que en este caso no se cumplió, siendo el concepto técnico de riesgo de ruina insuficiente para el efecto, pues se trata de la demolición de veintidós predios ubicados en una zona de una hectárea de suelo urbano, demolición que para abril de 2017, diez meses después de emitido el concepto de riesgo de ruina, no había concluido, pese a que para el caso la demolición debería ser inmediata57. Por otro lado, en ese mismo marco normativo existen procedimientos de intervención más garantistas de los derechos de las comunidades afectadas. En efecto, el mismo acuerdo 546 de 2013 indica que en situaciones de riesgo el Idiger debe elaborar un plan de acción específico para la recuperación del sector, en el marco del cual puede solicitar la entrega forzosa de los inmuebles en riesgo, los cuales deben ser adquiridos posteriormente:

El acuerdo 546 de 2013 toma como marco la ley 1523 de 2012, la cual contempla en caso de demolición por riesgo de ruina que la ejecución de la misma debe ser inmediata como se desprende del artículo 78, que dice: “Ejecución de la demolición. Una vez ejecutoriada la resolución que ordene la demolición, luego de haberse agotado el recurso de reposición, se procederá a la inmediata demolición del inmueble. Cuando por circunstancias de especial urgencia se haya prescindido del régimen de notificación y recursos en la vía gubernativa, la autoridad podrá proceder a la demolición en forma inmediata”.

Artículo 19. Plan de acción específico para la recuperación. Declarada la situación de calamidad pública y activadas las estrategias para la respuesta, el Idiger, elaborará los planes de acción específicos para la rehabilitación y reconstrucción de las áreas afectadas. El plan de acción específico, en relación con la rehabilitación y la reconstrucción, será de obligatorio cumplimiento por todas las entidades públicas o privadas que deban contribuir a su ejecución, en los términos señalados en la declaratoria y sus modificaciones. Artículo 25. Declarada una situación de desastre y/o calamidad, el Idiger podrá solicitar de manera anticipada a su adquisición, la entrega forzosa de los bienes inmuebles o derechos reales que generen riesgo público para su entorno y/o sean indispensables para adelantar el Plan de acción específico para la recuperación. Posteriormente, tales bienes o derechos deberán ser adquiridos total o parcialmente por el Idiger o la entidad responsable definida en el Plan de acción específico para la recuperación, por negociación directa con los propietarios o mediante expropiación por vía administrativa, previa indemnización. Parágrafo. El procedimiento para la adquisición predial será el establecido en los artículos 74, 75 y 76 de la ley 1523 de 2012.

A su turno, el artículo 74 de la ley 1523 de 2012, plantea que el primer paso para la adquisición es la negociación directa. Como parte del procedimiento de negocia-

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ción, la entidad debe hacer una oferta al propietario o poseedor del inmueble que será inscrita “en el folio de matrícula inmobiliaria del inmueble, en la oficina de registro de instrumentos públicos correspondiente por parte de la entidad adquirente dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a su comunicación” (numeral 5, artículo 74, ley 1523 de 2012). Como se verá más adelante, en ninguno de los folios de matrícula de los predios que componen el Bronx se encuentra oferta de compra motivada por condición de riesgo. Por otro lado, las facultades que cita la Alcaldía local para ordenar la demolición (numeral 8, artículo 35, decreto 172 de 2014), se dan en concordancia con el numeral 4 del artículo 56 de la ley 9 de 1989. De la lectura completa de ese artículo se desprende que tales facultades del alcalde local están precedidas de obligaciones en materia de prevención, atención a la población y garantía del derecho a la vivienda, como las acciones de reubicación de las familias afectadas y la compra de predios en riesgo, mediante los mecanismos de gestión de suelo ya conocidos: enajenación voluntaria y expropiación por vía administrativa:

Artículo 56. Inciso modificado por el artículo 5°, ley 2 de 1991. Los alcaldes y el intendente de San Andrés y Providencia procederán a levantar, en el término máximo de seis (6) meses contados a partir de la vigencia de la presente ley, un inventario de los asentamientos humanos que presenten altos riesgos para sus habitantes, en razón a su ubicación en sitios anegadizos, o sujetos a derrumbes y deslizamientos, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda y reubicarán a estos habitantes en zonas apropiadas, con la participación del Instituto de Crédito Territorial. Además, tomarán todas las medidas y precauciones necesarias para que el inmueble desocupado no vuelva a ser usado para vivienda humana. Se podrán adquirir los inmuebles y mejoras de las personas a ser reubicadas, mediante enajenación voluntaria directa o mediante expropiación, en los términos de la presente ley. (...) Si los habitantes de inmuebles ubicados en sitios de alto riesgo rehúsan abandonar el sitio, corresponderá al alcalde o al intendente de San Andrés y Providencia ordenar la desocupación con el concurso de las autoridades de policía, y la demolición de las edificaciones afectadas. Esta orden se considerará, para todos los efectos, como una orden policiva en los términos del Código nacional de Policía (...).

Pues bien, la orden de desocupación previa a la demolición no fue necesaria debido a que el desalojo ya había sido efectuado desde el 28 de mayo, aparentemente sin que mediara orden judicial u orden de autoridad administrativa competente; sin adoptar las medidas de mitigación de impactos previstas en las citadas normas; y sin siquiera contemplar la contingencia necesaria para atender la población víctima del desalojo. Sobre este último punto, preguntado al Idiger mediante derecho de petición sobre las medidas adoptadas respecto al sector del Bronx objeto de intervención, respondió58:

D e s ta pa n d o l a o l l a

En atención al evento de emergencia generado por la intervención en el sector del Bronx, localidad de Santa Fe, identificado con el numero SIRE 3944185, iniciado el día 38 de mayo de 2016, tipificado como desorden civil, las entidades del Sistema Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático –SDGR–CC, (…) adelantaron las acciones para la atención de emergencia. Para atender la situación generada el Idiger (…) Para apoyar la población que habitada en el sector del Bronx, se realizó la entrega de ayudas humanitarias en especie. Consistentes en: Kits noche

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Kits ALOJAMIENTO

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Carpas ALOJAMIENTO

Como producto del desalojo se han presentado múltiples denuncias por parte de la comunidad que habitaba en el Bronx, muchas de las cuales ya han sido documentadas en capítulos anteriores. Para el propósito de este capítulo, interesa abordar lo relacionado con los procedimientos y el marco jurídico que soporta la expropiación de los predios, asunto sobre el que también se presentaron denuncias ante la Defensoría del Pueblo:

Todo se resume en lo siguiente: en este proceso aparentemente se violaron los derechos al debido proceso, a la defensa y a la propiedad. Para allanar un negocio, cerrar un local, incautar mercancía, decir que van a demoler por ruina (…) para todo hay un proceso. Si no lo cumplieron, seguramente vendrán demandas contra el Distrito, que sería un panorama preocupante (declaraciones del defensor del Pueblo a El Espectador)59.

Con ocasión de lo anterior se preguntó a la administración distrital, mediante derecho de petición, acerca de la situación jurídica de los predios al momento de la intervención y las medidas de mitigación de impacto adoptadas para atender a la comunidad afectada, por medio de las siguientes preguntas: 9. En la intervención de la zona del Bronx, ¿cuántos predios fueron intervenidos y desalojados? Sírvase identificar los predios con dirección, chip y matrícula inmobiliaria (...). 10. ¿Cuál es la situación jurídica de los predios al momento de la intervención del Bronx? Y ¿cuáles fueron las medidas de mitigación de impacto, reubicaciones, compensaciones, arriendos, etcétera, a la población según la situación jurídica del predio donde residía? Respuesta del Idiger al derecho de petición con radicado 2017EE4159. 59 http://www.elespectador.com/ noticias/bogota/los-otros-desplazados-del-bronx-articulo-650184 58

Ante lo cual la Secretaría de Seguridad del Distrito, en el momento de la intervención Subsecretaría de Seguridad de la Secretaría de Gobierno, encargada de coordinarla, se limitó a trasladar las preguntas a la Empresa de Renovación Urbana, sin dar respuesta alguna. A su turno, la Empresa de Renovación Urbana, respondió lo siguiente:

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A la pregunta 9: R/. En la intervención llevada a cabo en la zona conocida como El Bronx el día 28 de mayo de 2016, no participó la Empresa de Renovación y Desarrollo Urbano de Bogotá – ERU. Ya que este fue liderado por las siguientes entidades: 1) La Secretaría de Gobierno a través de la Subsecretaría de Seguridad; 2) La Policía Nacional; 3) La Fiscalía General de la Nación y el Cuerpo Técnico de Investigaciones – CTI. Por lo tanto no es posible para esta Empresa señalar cuantos o cuales predios fueron intervenidos y/o desalojados y tampoco identificar los inmuebles.

A la pregunta 10: “R/. Considerando que la Empresa no intervino en las acciones que en materia de seguridad se llevaron a cabo el día 28 de mayo de 2016, no podemos pronunciarnos respecto de esta solicitud.

Conviene precisar que como resultado de la intervención de la zona conocida como El Bronx la Empresa pretende en el barrio Voto Nacional que incluye el sector denominado Bronx, la ejecución de un proyecto urbano integral que garantice la renovación del Centro Histórico de la ciudad, mediante la normalización de un sector amenazado por la marginalidad y el abandono, que ha perdido funcionalidad y calidad urbanística, y en el que se ha degradado el espacio público y el espacio edificado por su proceso de deterioro urbanístico y social, del cual hacen parte los inmuebles que se indican en el decreto 397 del 23 de septiembre de 2016, que puede ser consultado en la página web de la Alcaldía Mayor de Bogotá (...).

En las respuestas de la administración distrital es evidente que antes de la intervención no hubo una caracterización socioeconómica del sector ni se previeron acciones de atención a las familias residentes en materia de vivienda ni se planearon contingencias en relación con relocalización o compensación por la afectación a actividades económicas legales ni se dio inicio al proceso de adquisición predial que podía darse en el marco del anuncio de proyecto (decreto 145 de 2013) para efectos de renovación urbana, o en el mismo marco jurídico de prevención de riesgos utilizado para justificar las demoliciones ordenadas posteriormente. De acuerdo con las respuestas de la Empresa de Renovación Urbana, como resultado de la intervención se pretende desarrollar un proyecto urbano integral. Se trata del primer anillo del proyecto de renovación urbana denominado Voto Nacional incluido en el plan de desarrollo distrital que fue aprobado semana y media después de efectuada la intervención. Aunque ya existía un marco normativo para el desarrollo de un proyecto de renovación urbana en la zona (decreto 145 de 2013), la administración distrital creó uno nuevo mediante la aprobación del decreto distrital 397 de 2016, que modificó el precitado decreto 145; la modificación se da en tres artículos, sin embargo, para efectos del análisis se considera pertinente documentar la modificación del artículo 1º (tabla 8).

D e s ta pa n d o l a o l l a

De la comparación de las normas es posible observar cómo el cambio sustancial que introdujo la nueva normativa radica en dos aspectos principalmente: primero, modifica las intenciones de uso del suelo que en el decreto 145 de 2013 tenía énfasis en atención al habitante de la calle y población vulnerable con la construcción de vivienda transitoria, dotacionales y equipamientos, para regresar a los usos establecidos por el decreto 880 de 1998 que para el subsector 1 del sector Voto Nacional son: vivienda multifamiliar y usos complementarios de comercio y servicios; y segundo, elimina la intención de gestionar el acceso al suelo mediante la inclusión de la participación de los propietarios.

Revisados los folios de matrícula que reposan en el sistema de registro de instrumentos públicos (certificados de tradición y libertad), y realizada visita en campo por parte del CPAT en marzo de 2017 para verificar la situación física de los inmuebles, se pudo constatar que a 26 de marzo de 2017 la situación física y jurídica de los inmuebles que componen el sector el Bronx era la siguiente: veinticinco lotes se encontraban demolidos o en proceso de demolición, de los cuales siete corresponden a predios con procesos de extinción de dominio y dieciocho a lotes particulares “sanos”; de los lotes con procesos de extinción de dominio, seis tenían inscrita oferta de compra por parte de la ERU. De los diez lotes restantes, seis estaban en pie pero vacíos y solo cuatro predios se encontraban habitados (mapa 13). En el Anexo 3 se relaciona la situación física y jurídica de los lotes que componen el sector del Bronx. En este orden de ideas nos encontramos ante una mezcla de condiciones particulares alrededor de la intervención en el Bronx. Primero, es una zona objeto de renovación urbana, para lo cual desde 2013 estaban dados los elementos normativos necesarios para la gestión del suelo y la implementación del proyecto urbanístico. Segundo, se trata de una zona en que efectivamente existía concentración de actividades delictivas que en efecto ameritaba una intervención en materia de seguridad, pero que llevada a cabo esta fue más allá y terminó en el desalojo –cuya legalidad convendría revisar–, de la mayoría de los predios, sin tener siquiera una caracterización social de la zona que permitiera identificar impactos sobre asentamientos humanos o actividades económicas legales que se estuviesen desarrollando allí en el momento de la intervención y que fueron afectadas por el desalojo. Tercero, posterior al desalojo, de manera expedita y sin utilizar las garantías incluidas en el marco normativo, se determina que la mayoría de los predios se encuentran en riesgo de ruina y se procede a programar la demolición, que, diez meses después del concepto de riesgo de ruina, no había concluido. En este sentido, a la par de las acciones en materia de seguridad que eran necesarias, se produjo la afectación grave de una parte de la comunidad que, aun conviviendo en medio de la “barbarie”, desarrollaba actividades económicas legales que fueron abruptamente truncadas o gozaban del derecho a la vivienda mediante propiedad, ocupación o arrendamiento, derecho que fue seriamente vulnerado, violaciones agravadas por el hecho de ser perpetradas por parte del mismo estado que debería garantizar su protección.

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Tabla 8 Comparativo del artículo 1° de los decretos 145 de 2013 y 397 de 2016

Mapa 13 Situación física por lotes del Bronx, a 26 de marzo de 2017 Fuente: Sistema Nacional de Registro y visita de campo; elaboración propia.

Decreto 145 de 2013

Decreto 397 de 2016

Artículo 1°. Anuncio del proyecto. Se anuncia a los interesados y a la ciudadanía en general, la puesta en marcha del componente urbanístico del proyecto de iniciativa pública denominado El Bronx, dirigido a promover la transformación y recualificación de dicha zona, como parte del proyecto de revitalización del centro tradicional priorizado en el Plan de desarrollo, económico, social, ambiental y de obras públicas 2012–2016 “Bogotá humana”. El proyecto buscará la dignificación de la vida del habitante de calle y, en general, el mejoramiento de las condiciones de vida en el sector, a través de distintas actuaciones que incluirán vivienda transitoria, localización de dotacionales y equipamientos y recuperación de espacios públicos. Sin perjuicio de su carácter de proyecto de iniciativa pública, en la gestión del mismo se buscará concretar acuerdos con los propietarios, en los términos de la ley 388 de 1997.

Artículo 1º. Anuncio del proyecto. Se anuncia a los interesados ya la ciudadanía en general la puesta en marcha del proyecto comprendido en la manzana 08 y partes de las manzanas 07 y 13. de la zona uno del proyecto Voto Nacional de Bogotá D.C. (según el Plano anexo No. 1 que hace parte del presente decreto ), en el marco del desarrollo del “Programa de renovación urbana para la recuperación del sector comprendido por los barrios San Bernardo y Santa Inés y su área de influencia y se establecen normas específicas para algunos de los sectores dentro del área de renovación urbana”, adoptado mediante el decreto distrital 880 de 1998, la Operación estratégica del centro de Bogotá y el Plan zonal centro, adoptados estos últimos mediante el decreto distrital 492 de 2007”.

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Fotos 16 a 19 Registro fotogrรกfico de la visita realizada el 26 de marzo de 2017 al sector el Bronx. Fuente: elaboraciรณn propia

Reflexiones Finales

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partir de los hallazgos presentados en este informe, a continuación se examina la intervención desarrollada en el sector del Bronx por medio de dos escalas de análisis.

Primero, el avance de un fenómeno macro de largo plazo de transformación urbana, en respuesta a la dinámica de la acumulación, propia del desarrollo de las ciudades capitalistas y que, después de la crisis financiera mundial que se inciara en 2008, toma mayor fuerza para las ciudades latinoamericanas. En el caso de Bogotá, desde finales de los años noventa este fenómeno se refleja entre otras cosas, en que se está diseñando y desarrollando un plan de “retorno al centro” que pretende su “revitalización” mediante la transformación de los usos y las dinámicas de ocupación del suelo. Lo anterior supone necesariamente procesos de valorización de esta zona de la ciudad y, por consiguiente, dinámicas de exclusión de las comunidades, que terminan viéndose obligadas a desplazarse hacia otros sectores de la ciudad. Fenómeno conocido en la literatura especializada como segregación socioespacial y que ha sido acuñado con el nombre de gentrificación. Segundo, en la administración actual del alcalde Enrique Peñalosa se observa una visión de la sociedad en la cual existe un modelo de ciudadanía virtuoso, el “ciudadano de bien”, que resulta imponiéndose como condición necesaria para el acceso a los beneficios que ofrece la ciudad “limpia y ordenada”. Esto, a su vez, implica necesariamente que existen ciudadanos indeseables, sucios y desordenados, que para el funcionamiento del modelo de “recuperación urbana” suponen un obstáculo que, indefectiblemente, debe ser superado para el funcionamiento efectivo del sistema. Por consiguiente, como Parces ONG y CPAT han documentado y han presentado a lo largo de este análisis, los cuerpos, las vidas y las prácticas cotidianas de las poblaciones resultan convirtiéndose en objeto de intervención estatal. Asimismo, como se ha visto, con la puesta en marcha del plan de recuperación urbana y de desarrollo de la ciudad, los procesos de intervención sobre dichas ciudadanías indeseables, se han dado no solo mediante el dispositivo de la fuerza pública, pues en muchas ocasiones ha ocasionado la reproducción e incluso la promoción discursiva de prácticas de violencia contra las poblaciones habitantes de la calle. Es posible observar también la imposición de un imperativo de normalidad urbana, a la cual hay que “reincorporar” a los sujetos que se desvían de esta, junto con sus forma de ocupar o relacionarse con el espacio. Tales desviaciones oscilan desde las dinámicas del trabajo y la vivienda informal, el uso irregular del espacio público, las expresiones juveniles, las culturas urbanas, el trabajo sexual, la habitabilidad en la calle, el consumo de sustancias, hasta un largo etcétera nugatorio de la condición de ciudadanía de toda expresión social que no encaje en el imperativo de normalidad constitutivo de este discurso sobre el desarrollo urbano.

R efle x i o nes F inales

La confluencia de estos dos factores determina, en consecuencia, el fondo y la forma de la intervención del 28 de mayo de 2016: en el fondo, la necesidad urgente de recuperar un territorio vedado para el aprovechamiento del potencial de usos productivos previstos en el plan de renovación urbana de largo plazo, dadas las dinámicas delictivas que se desarrollaban allí y que constituían la razón principal de deterioro de la zona. Y en la forma, la condición de ciudadanía excluida con la que desde la administración distrital se asumen las dinámicas sociales legales e ilegales que se desarrollaban en ese territorio, y para las cuales el camino más expedito de reincorporación a la “normalidad” se da mediante el uso de la fuerza, con todo lo que ello conlleva. En el caso particular de la población habitante de la calle, las prácticas de “normalización” de las cuales son objeto se reflejan por medio del ejercicio de distintas formas de violencia: primero, desde antes de la intervención en el Bronx se observaba el ejercicio de un tipo de violencia “institucional” que se traducía desde aquel entonces en:

1. Consolidación de un modelo de atención social ajeno a la realidad de las personas habitantes de la calle. 2. Afianzamiento de un modelo de atención basado en la abstinencia. 3. La lógica de hacer difícil la vida de los habitantes de la calle, en la calle: e insiste en una lógica a nuestro juicio contraevidente, según la cual la habitabilidad de la calle se promueve al facilitar la vida de estas personas allí y, por tanto, dificultarla se constituye en un incentivo de política pública para promover su abandono. Incluso se pensó en pedir la modificación de la protección constitucional a las libertades individuales con el objeto de adelantar tratamientos obligatorios para el uso de drogas en esta población. 4. La poca adaptación de los servicios sociales a las necesidades de la población: esto termina por vulnerar derechos tan fundamentales como los derechos sexuales y reproductivos; por romper lazos afectivos en lugar de promoverlos y ponerlos en un lugar de vulneración fuerte y exposición a consumos más problemáticos, al castigarlos sin acceso a los servicios por el uso de drogas. 5. Cambios en los servicios de salud: no solo en la disminución de los mismos, sino en la imposición de barreras para acceder a servicios básicos, supuestamente de carácter universal, y en el enfoque anclado en el sistema de aseguramiento, que traslada la responsabilidad a las entidades prestadoras de servicios, las cuales, dada su naturaleza, no harán el mismo esfuerzo por llegar y atender a los habitantes de la calle. 6. Prácticas de violencia y discursos de indeseabilidad: como se encontró a lo largo de la investigación y se presenta en este informe, la intervención no solo generó una serie de prácticas de violencia física y simbólica en contra de los habitantes de la calle por parte de la fuerza pública y otros agentes del estado, sino que, además, es posible afirmar que la promoción del discurso institucional de indeseabilidad del habitante de la calle impulsó a y legitimó en la sociedad civil acciones de limpieza social contra ellos.

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A grandes rasgos, la violencia ejercida por la Policía ha tratado de desplazar, rodear, agredir y eliminar paulatinamente a las personas habitantes de la calle en puntos específicos de las zonas aledañas al Bronx: en las zonas del caño de la calle Sexta, el parque España, la plaza de los Mecánicos, Cinco Huecos, Puente Aranda y otros lugares a los que los habitantes han llegado. Estas dinámicas se han caracterizado por el uso de armas de gas, granadas, pistolas de balines, bolillos, piedras, palos, patadas y puñetazos, de manera injustificada y arbitraria. La persecución de los habitantes de la calle ha sido sistemática desde la intervención del Bronx y esta persecución responde a formas específicas de una política pública que exclusivamente se ha preocupado por la “recuperación del espacio público”.

Adicionalmente, producto de la intervención, además de las distintas formas de violencia de que ha sido objeto la población habitante de la calle, se presentan otras arbitrariedades menos evidentes y por tanto menos documentadas, pero igualmente violatorias de las libertades democráticas, como son el desalojo de personas que habitaban en la zona del Bronx o desarrollaban actividades económicas legales sin ni siquiera tener una caracterización de estas, y en consecuencia, ninguna posibilidad de reubicación, reasentamiento o remuneración por la interrupción de estas actividades; y la gestión arbitraria del suelo, al intervenir predios sin seguir los protocolos y procedimientos contemplados tanto en la legislación nacional como en la normativa urbana del Distrito, para la adquisición de suelo objeto de renovación urbana o de gestión de riesgo según desde donde se prefiera abordar el análisis. Suelo que, además, tiene un enorme potencial de valorización, del cual, dadas las circunstancias de su “gestión”, no se verán beneficiados los propietarios originales. En este orden de ideas, la intervención en el Bronx y los elementos asociados objeto de este análisis muestran no solo una posición –a nuestro modo de ver caduca sobre la seguridad urbana– que desconoce la relación intrínseca de esta con las dinámicas sociales de pobreza y exclusión. En el fondo se revela una visión de ciudad en la que se privilegia la apertura a cualquier precio de los canales para el libre desarrollo de la dinámica de acumulación/valorización, donde el derecho a la ciudad solo está garantizado para un modelo de ciudadanía compatible con esta, y en el que, en consecuencia, no tienen lugar las ciudadanías que se construyen a partir de la exclusión que esa misma dinámica produce. Todo ello agravado por el uso arbitrario de la fuerza y el poder del estado, el mismo que a la luz de nuestro estado de derecho debería garantizar su libertad y protección.

Recomendaciones

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Presentamos las recomendaciones en materia de política pública de la misma manera en que se estructura el documento. De tal manera que para cada análisis que se hizo sobre los efectos de la intervención del 28 de mayo de 2016 en la zona conocida como el Bronx, o la L, pueda rastrearse una serie de recomendaciones que elaboramos de manera conjunta entre CPAT y PARCES-ONG.

Seguridad, espacio público

• Diseñar estrategias de seguimiento y veeduría de la Policía que permitan evitar los abusos de autoridad, el uso desproporcionado de la fuerza y la corrupción que se encuentra en el cuerpo policial. • Crear estrategias de seguridad propias no policivas, que propendan a reconstruir el tejido social y a establecer lazos de confianza en la comunidad. • La recuperación del espacio público no puede significar el desplazamiento o la estigmatización de una población. Las estrategias de cultura ciudadana, más allá de establecer códigos de cumplimiento de la ley, pueden propender a cambios culturales que llenen de significado el espacio público de una manera específica. Incluir en las campañas sobre el espacio público y su recuperación la acción sin daño, para que las propuestas y acciones de la Alcaldía no generen más situaciones de violencia y discriminación de grupos históricamente vulnerados. • Respeto de los protocolos existentes para llevar a cabo desalojos y recuperaciones del espacio público, así como operativos contra organizaciones criminales. La posibilidad de fugas de información no puede llevar a que la administración prescinda de las entidades e instancias a cargo de garantizar los derechos fundamentales de la población que se encuentran en los lugares de las intervenciones. • Establecer rutas de atención accesibles para un acompañamiento efectivo en denuncias por violencias y delitos contra personas habitantes de la calle. • Coordinar con universidades, observatorios y centros de investigación la generación de sistemas independientes de información y el análisis de la información.

Derechos humanos

• La Alcaldía Mayor de Bogotá puede gestionar que el gobierno nacional, desde el Sistema Nacional de Derechos Humanos y DIH, diseñe, implemente y haga seguimiento a la política nacional para personas habitantes de la calle, y que sea incluida en la política integral de derechos humanos y derecho internacional humanitario • No insistir en la revisión de la sentencia T-043 de 2015, dado que la misma da garantías a los habitantes de la calle de no ser estigmatizados y obligados a entrar en un proceso en contra de su voluntad. Esto es, garantiza el libre desarrollo de la personalidad consagrado en la Constitución. • La Policía Nacional debe disponer de recursos destinados a la creación de campañas y estrategias dirigidas a sus funcionarios para la eliminación del prejuicio y la violencia hacia quienes habitan las calles.

R ec o m endaci o nes

• Crear protocolos de requisa con enfoque diferencial, de tal manera que cuando se incurra en alguna contravención estos garanticen los derechos de las personas habitantes de la calle y el no perfilamiento por su elección de vida. • Diseñar rutas para que los ciudadanos habitantes de la calle puedan interponer denuncias ante la institución por las situaciones de violencia policial. Asimismo, poner en marcha un plan integral que garantice que las rutas y los protocolos se adapten a las dinámicas cotidianas de los habitantes de la calle, estableciendo mecanismos que garanticen el acceso a la información y participación de las víctimas de violencia policial en los procesos disciplinarios contra los agentes de policía, como una herramienta de transparencia en las actuaciones de la entidad. • Destinar una sección dentro de la institución que sea referente para todo lo relacionado con la habitabilidad en la calle y tenga la capacidad operativa para atender casos de violencia, y que sea punto de enlace con la comunidad. • El establecimiento de relaciones de poder horizontales: estimular reflexiones acerca de las prácticas participativas en asuntos que se relacionen los intereses de los ciudadanos habitantes de la calle y que hayan contribuido a transformar sus realidades desde un enfoque que promueve relaciones pedagógicas basadas en la horizontalidad. • Crear desde la institucionalidad mecanismos de acompañamiento desde la sociedad civil, el ministerio público y las entidades a cargo, para garantizar el respeto de los derechos de las personas usuarias de centros de atención para habitantes de la calle. Tanto servicios sociales como de salud (superación del consumo), a cargo del Distrito como tercerizados. • Al ministerio público: la Personería Distrital, la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de la Nación deberían crear una mesa permanente de seguimiento al habitante de la calle, con participación de la sociedad civil, sistematizando, compartiendo información entre ellas, documentando las denuncias y generando alerta a la administración distrital.

Política de habitantes de la calle

• El Distrito, encargado de liderar la política pública para habitantes de la calle, debe hacer un esfuerzo para crear varios modelos de intervención o tipos de servicios a los posibles beneficiarios. Hay diversos tipos y los modelos de atención no todos son funcionales a todos los usuarios, lo cual quiere decir que no hay una “fórmula mágica” que se adapte a todo, sino se necesita crear un abanico de posibilidades que permitan tener en cuenta la gama de beneficiarios y así responder mejor y de manera más eficiente a los retos que se imponen. • Partir de las necesidades, intereses y potencialidades de la comunidad: que los beneficiarios tengan la posibilidad de intercambiar, practicar y construir desde sus particularidades y las de sus contextos, con la convicción de que todas y cada una de las acciones orientadas a la generación de transformaciones se fundan en los diferentes contextos de los que hacen parte.

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• Unir la reflexión y la acción: la propuesta invita a los beneficiarios a poner en movimiento las iniciativas y propuestas experienciales, vivenciales y transformadoras. • Investigación y sistematización de procesos y prácticas: el proceso invita a los beneficiarios a que construyan conjuntamente una propuesta que desde sus dinámicas permita identificar y compartir aquellos aprendizajes y hallazgos que surgen del desarrollo de acciones. • El Ministerio de Salud debería expedir una circular con lineamientos para reducir las barreras de acceso a la salud de los habitantes de la calle, con recursos de las transferencias de la nación y propios de las entidades territoriales, que estas utilizan para salud pública. De la misma manera, adelantar campañas dirigidas a los funcionarios de salud y entidades prestadoras de salud, y al personal médico-sanitario, administrativo y de seguridad, para la eliminación del estigma y los prejuicios hacia las personas habitantes de la calle. Esto es, para el caso de población que es sujeto de especial protección del estado, como lo es la de los habitantes de la calle, el sistema de salud debe garantizar una estrategia de prestación de los servicios que no dependa del aseguramiento y contemple las especificidades de esta población, así como el hecho de que la mayoría son usuarios de drogas. • La Secretaría Distrital de Salud debe retomar estrategias de reducción de daños para los habitantes de la calle usuarios de drogas, que permitan la prestación de servicios de salud disminuyendo las barreras de acceso que para esta población representa el sistema de aseguramiento en salud. Esto es, generar mecanismos de bajo umbral que sean la primera entrada al sistema y contemplen las especificidades que tiene una población de este tipo. • Investigación sobre estrategias alternativas a la abstinencia para el tratamiento de adicciones. Explorar con universidades, entidades del orden nacional, sociedad civil y programas existentes en el mundo mecanismos que no se han implementado en el país: centros de consumo supervisado, salas de fumado, etcétera, que generen evidencia para diseñar políticas y programas con usuarios de basuco. • Generar mecanismos de seguimiento a la población que permitan garantizar el derecho a la salud: acompañamiento jurídico, acompañamiento institucional, etcétera. • La Secretaría de Integración Social debe generar espacios de desestigmatización de la población habitante de la calle, que comienzan por trabajar en la representación social que ella misma tiene, según la cual si a los habitantes de la calle se les dificulta la vida allí, se les presionará para abandonarla. Esto desconoce las realidades de esa población y, sobre todo, la pone en una situación de mayor vulneración de derechos, hasta el punto de “obligarla” a recibir servicios que desconocen por completo sus necesidades. • La Secretaría de Integración Social, prestadora de los servicios de atención social a los habitantes de la calle, debe implementar una estrategia de bajo umbral y adaptada a la población, sin que se intente imponer un modelo de ciudadano a quien accede a los servicios. Esto se logra modificando situaciones específicas de sus centros:

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–– Elaborar de manera participativa las normas, el desarrollo y la forma de los centros de atención, para que se adapten a las dinámicas y contextos propios de los ciudadanos habitantes de la calle. –– Implementar estrategias de acción sin daño, para reducir las externalidades negativas que se puedan presentar y evitar que se generen situaciones de discriminación y exclusión hacia los habitantes de la calle. –– Crear espacios de intimidad para los usuarios: tanto para parejas, encuentros casuales, como espacios de soledad necesarios para reducir la presión que implica entrar poco a poco al sistema de nuevo. –– Desarrollar estrategias de pares remuneradas para trabajar varios enfoques, entre ellos la reducción de daños: es la manera más eficaz para trabajar asuntos de consumo. Se apela a lo afectivo, cognitivo y expresivo de los pares. –– Hacer una revisión participativa de los manuales de convivencia aplicando el modelo de reducción de daños. Los castigos que se imponen a los ciudadanos habitantes de la calle cuando hay una falta dentro de los centros pueden truncar los procesos de las personas, generando sentimientos de rechazo a la institucionalidad y rompiendo los lazos de confianza entre funcionarios y comunidades. –– Las normas de convivencia jamás deben estar supeditadas al consumo o a estar bajo efectos de sustancias: elaborar las normas de convivencia con base en la información veraz y sobre los comportamientos que verdaderamente alteran la armonía. Para esto es importante deconstruir los imaginarios entre los equipos y los mismos usuarios que terminan por estigmatizar a los usuarios, revictimizándolos –– Identificar las dinámicas propias de los ciudadanos habitantes de la calle para tener mayor acercamiento de las personas a la institución. Un ejemplo claro de la falta de manejo de dinámicas propias de la población es la negación a tener mascotas en los centros: muchas mujeres y hombres habitantes de la calle no se acercan a las ofertas del Distrito porque no se les permite el ingreso con sus animales. –– Revisar los procesos de requisas (verificación) a los habitantes de la calle al ingreso a los centros. Promover la autorregulación, sobre todo para espacios de autocuidado. Si la requisa no puede eliminarse, concentrarla en armas más que en sustancias y con un protocolo de charla, menos invasivo. –– Incluir espacios de ocio con contenido cultural: no solo se hace deporte para cambiar hábitos, sino que la recreación puede resignificar consumos, empezando por los consumos culturales y actividades de ocio. Los espacios de atención deben proporcionar algo que no se encuentra en la calle, más allá de exigencias o lo básico, sino espacios de encuentro con lo artístico y cultural que vayan más allá de talleres o cursos, sino que se entretejan con el ocio.

Renovación urbana y derecho a la ciudad

• El territorio no solo es un lugar físico, es, ante todo, un entramado de relaciones sociales. Por tanto, cualquier proceso de transformación que respete las libertades democráticas y las garantías individuales debe ser construido y concertado con las comunidades afectadas, en desarrollo del principio de participación vigente en nuestro ordenamiento jurídico para los procesos de ordenamiento territorial. • El desarrollo urbano promovido desde el estado debería responder fundamentalmente al interés general, y en este sentido acoger de manera integral el principio de reparto equitativo de cargas y beneficios, incluyendo la diversidad de agentes y participantes afectados por los procesos de renovación urbana, lo cual incluye pobladores actuales, propietarios de suelo e, incluso, población flotante que hace uso del espacio urbano. • La tendencia de las políticas urbanas en el mundo transita hacia el desarrollo de la garantía del derecho a la ciudad como un derecho humano colectivo, lo cual incluye la implementación de un urbanismo incluyente, respetuoso de la diversidad, la igualdad de géneros, las poblaciones vulnerables, entre otras. Concepto que debería ser acogido y desarrollado en la legislación urbana.

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Normas Acuerdo 546 de 2013.

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Decreto distrital 145 de 2013. Decreto distrital 172 de 2014. Decreto distrital 190 de 2003. Decreto distrital 560 de 2015. Decreto distrital 691 de 2011. Decreto distrital 880 de 1998. Decreto nacional 2729 de 2012. Ley 1523 de 2012. Ley 1641 de 2013. Ley 388 de 1997. Ley 9 de 1989. Sentencia T-043 de 2015.

Respuestas a derechos de petición/Proposiciones Derecho de petición 20165110270021 del H. C. Antonio Sanguino. Derecho de petición del Centro de Pensamiento y Acción para la Transición (CPAT), radicado E-00002-201603133-SCJ Derecho de petición formulado por la corporación CPAT, radicado 2017EE7221. Derecho de petición Idiger, radicado 2017EE4159. Derecho de petición radicado SAL-57336, de la H. R. Ángela María Robledo.

R ec o m endaci o nes

Derecho de petición Secretaría Distrital de Integración Social, radicado SAL-86127. Derecho de petición, requerimiento, Secretaría Distrital de Salud, radicado 2017EE14174. Informe de empalme Secretaría Distrital de Salud directiva 009 de 2015. Proposición 012 de 2016 de H. R. Ángela María Robledo. Proposición 355 de 2016 del Concejo de Bogotá. Proposición 355 del Concejo de Bogotá. Proposición 500 de 2016 del Concejo de Bogotá.

Prensa Broken windows policing and the origins of stop and frisk and how it went wrong. En NPR, 2016. http://www.npr.org/2016/11/01/500104506/broken-windows-policing-and-theorigins-of-stop-and-frisk-and-how-it-went-wrong. El Tiempo. 2016. “Homicidios en Bogotá bajaron siete puntos en diez años”. 27 de julio de 2016. http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-16655068 El Tiempo. 2017. “El Voto Nacional, sin plata y sin doliente”. http://www.eltiempo.com/archivo/documento-2013/MAM-4007355. Acceso, 7 de abril de 2017.

105

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----------2016b. “Exploring Social Inclusion Strategies for Public Health Research and Practice: The Use of Participatory Visual Methods to Counter Stigmas Surrounding Street-Based Substance Abuse in Colombia”. Global Public Health. 11 (5-6). Sibley, D. 1995a. Geographies of Exclusion: Society and Difference in the West. Routledge. Nueva York. Torre, M. E. 2006. “Beyond the Flat: Intergroup contact, intercultural education and the potential of contact zones for research, growth and development”. Manuscrito no publicado. City University of New York. ----------. 2009. “Participatory Action Research and Critical Race Theory: Fueling Spaces for Nos-otras to Research”. Urban Rev. 41. Torre, M. E., M. Fine, con N. Alexander, A. B. Billups, Y. Blanding, E. Genao, E. Marboe, T. Salah y K. Urdang. 2008. “Participatory action research in the contact Zone”. En J. Cammarota y M. Fine (eds.). Revolutionizing Education: Youth Participatory Action Research in Motion. Routledge. Nueva York.

108

ANEXOS

D e s ta pa n d o l a o l l a

Anexo 1

Metodologías de campo El trabajo de campo de CPAT presenta la siguiente ficha metodológica frente a las entrevistas semiestructuradas a funcionarios (dos), exfuncionarios (uno) y habitantes de la calle institucionalizados (dieciséis).

Enfoques metodológicos (elaboración Giraldo, 2017)

110

Enfoques metodológicos

Cualitativo

Métodos

Estudio de caso60

Técnica

Entrevista semi estructurada

Contexto de la investigación

Investigación de campo

Intencionalidad del objetivo

Exploratoria

Referente temporal

Sincrónico

Dimensión cronológica

Histórica

Fuentes de información

Bibliográfica

Población

Jóvenes de 14 a 28 años Adultez de 29 a 59 años

Método utilizado hace referencia al estudio de caso, entendiéndose como “el estudio de casos” un método de investigación cualitativa que se ha utilizado ampliamente para comprender en profundidad la realidad social y educativa” (Barrio del Castillo, González Jiménez, Padín Moreno, Peral Sánchez, Sánchez Mohedano y Tarín López).

Según Martínez Carazo, el estudio de caso es una estrategia de investigación dirigida a comprender las dinámicas presentes en contextos singulares, la cual podría tratarse del estudio de un único caso o de varios, combinando distintos métodos para la recogida de evidencia cualitativa y/o cuantitativa con el fin de describir, verificar o generar teoría (174). Recuperado de http:// www.udlap. mx/intranetWeb/ centrodeescritura/files/notascompletas/estudiodeCaso.pdf. 1 de septiembre de 2016, 9:53 am

Técnica implementada. En este proceso investigativo se recurrió a la a entrevista semiestructurada, entendida como un proceso en el que el investigador “determina de antemano cuál es la información relevante que se quiere conseguir. Se hacen preguntas abiertas dando oportunidad a recibir más matices de la respuesta, permite ir entrelazando temas, pero requiere de una gran atención por parte del investigador para poder encauzar y estirar los temas (actitud de escucha)” (Peláez, Rodríguez, Ramírez, Pérez, Vázquez y González). Para el caso de PARCES- ONG, el trabajo de documentación en territorio se desarrolló a partir de una metodología cualitativa (en el marco de la investigaciónacción participativa (IAP)) que combina diferentes métodos de recolección de datos y de inmersión: 1) observación ‘participante’; 2) entrevistas no estructuradas; y 3) grupos focales (uno con y uno sin enfoque de cartografía social). Observación “participante”. El equipo de Parces realizó salidas a las diferentes zonas donde fueron desplazados los ciudadanos habitantes de la calle (plaza España,

A ne x o 1

carrera 16 con calle 11, barrio Santafe, caño de la Sexta con carreras 43, 42 y 48, barrios la Estanzuela y San Bernardo), con el objetivo de recolectar datos iniciales sobre las dinámicas socioespaciales, usando el diario de campo como herramienta de recolección. Durante estos recorridos se buscó también comenzar a hablar con las personas que se encontraban en los diferentes espacios para informarles sobre el proyecto, vincular a quienes estuvieran interesados, comenzar a crear confianza entre las personas y el equipo y recolectar información inicial. De acuerdo con este componente, la recolección de la información se basó en conversaciones informales con algunas de las personas que se encontraban en estos lugares y con quienes se pudo establecer contacto para hablar sobre la intervención y las dinámicas después de esta.

111

Aunque el término antropológico es “observación participante”, nuestro equipo ha guiado su práctica etnográfica por el concepto de Ruth Behar “observación vulnerable”: “(…) Our methodology, defined by the oxymoron ‘participant observation’, is splits at the root: Act as a participant, but don’t forget to keep your eyes open” (Behar, 1996: 5). El equipo de IAP adopta el concepto de “observación vulnerable” en todo su rigor, tanto en las prácticas, dinámicas y formas de ser durante el trabajo de campo, como en el momento de reflexión y análisis del proceso. Esto se refleja en las dinámicas y experiencias de equipo que tenemos como el compartir e intercambiar espacios, el hecho de sentirse vulnerable en campo y la necesidad de poner atención sobre cómo nuestras acciones en campo podrían llegar a vulnerar a los demás o a nosotros mismos. Entrevistas no estructuradas. Las veinte entrevistas no estructuradas se hicieron en aquellos contextos en los que podía resultar incómodo o invasivo utilizar las herramientas de entrevista semiestructurada o en los momentos en los cuales no se planeó hacer entrevistas pero el contexto dio lugar a testimonios y conversaciones que nos permitieron grabar en audio. En estas se exploraron experiencias individuales y colectivas, sus testimonios e historias desde la intervención en la L, las experiencias de violencia por la policía y por civiles, las historias sobre otras personas que se encuentran desaparecidas y las dinámicas de desplazamiento. Grupos focales. Se trabajó con dos grupos focales para discutir las experiencias colectivas del desplazamiento y la violencia hacia la población de habitantes de la calle. Desde la literatura se evidencia que la dinámica de grupo genera opiniones diversas cuando se pone en comparación entre diferentes personas (Fern, 2001). Grupos focales con componente de cartografía social. Se conformó un grupo focal en el marco de la cartografía social con el fin de mapear la trayectoria de los desplazamientos, empezando desde el primer desalojo del Bronx. Según las prácticas de la geografía crítica y feminista, la cartografía social opera como una actividad de contramapeo (counter-mapping) que permite visualizar el espacio y los sentimiento asociados desde abajo y desde la perspectiva de comunidades históricamente marginaadas y vulneradas (Kwan, 2002). En la actividad con exhabitantes de la L, se hizo un grupo focal con

D e s ta pa n d o l a o l l a

cinco personas habitantes de la calle (mujeres y hombres), en el que se habló de los lugares donde habían sido desplazados y qué tipos de violencia habían sufrido en cada uno de los espacios. En este grupo focal la dinámica fue narrativa y de descripción de las experiencias que cada uno de ellos habían experimentado. “A como estamos abajo, nos hicieron formar en la pared, nos dieron a cada uno como de a tres palazos para que nos moviéramos. Y en uno de esos palazos a un amigo, un socio, quedó ahí desmayado, porque se lo pegó ahí en la mitad de la cabeza con el mango del bolillo” (relato de grupo focal, 8 de septiembre de 2016). En la segunda actividad se llevó a cabo un ejercicio de mapeo en el que habitantes de la calle ubicaron el desplazamiento que vivieron, identificando las zonas, los tiempos y el recorrido cronológico de los sucesos.

112

Sobre la IAP de PARCES. En Parces ONG utilizamos la filosofía de la IAP para guiar todos los procesos de documentación e investigación crítica que realizamos porque prioriza la generación de conocimiento desde las voces y los espacios de la comunidad. Esta filosofía de vida pretende romper con la visión tradicional de investigador/ investigado, para pensar en una relación de colaboración según la cual se trabaja colectivamente con la finalidad de lograr cambios positivos en los problemas de quienes sufren y viven los problemas (Fals Borda, 1998; Hill, 2007: 305). Generalmente, la teoría y el activismo se han construido a partir de las interpretaciones que tienen del mundo aquellas personas que logran llegar a los lugares de producción del conocimiento. La IAP no es una metodología de investigación, es una posición ética frente al otro y frente a aquellas experiencias que no han sido tomadas en cuenta en la construcción y producción del conocimiento académico con el fin de catalizar procesos de justicia social. Otro objetivo de la IAP es romper con la tajante división que existe entre la teoría y la práctica. Así, implica el compromiso de construir, de moverse desde la vivencia personal hacia la teoría y convertir esto en acciones (Hill, 2007). Es no limitarse a estudiar el mundo sino a cambiarlo, a construir un puente entre la academia y las comunidades y a enfrentar el mundo desde una conciencia crítica y desde la energía de una nueva generación ‘sentipensante’ en el sentido conceptualizado por Fals Borda en una entrevista poco antes de su muerte (El Heraldo, 2008). Muestra cualitativa de testimonios. En el proceso de entrevistas para la documentación de hechos violentos a nivel individual participaron veinte personas, incluyendo once hombres, cuatro mujeres y un hombre trans, cuyas edades estaban entre 19 y 60 años. En el primer grupo focal de testimonios en territorio participaron cinco personas: tres hombres y dos mujeres. Y en el segundo grupo focal de cartografía social, cinco: cuatro hombres y una mujer. Para complementar esta muestra cualitativa se llevó a cabo una actividad de recolección grupal de testimonios, en la que participaron dieciséis personas: doce hombres y cuatro mujeres. Descripción de salidas de documentación en territorio. Para adelantar el proceso de observación crítica, entrevistas no estructuradas y grupos focales, el equipo de territorio acompañó a la comunidad durante nueve meses en diferentes momentos y

A ne x o 1

espacios. Algunas salidas se hicieron durante el día para observar las intervenciones de las entidades del estado, otras también se hicieron durante el día pero en contextos más privados y protegidos, para poder realizar las entrevistas y grabar sin levantar sospecha de las autoridades. Otras salidas se efectuaron durante la noche, para documentar y observar las dinámicas de violencia durante los operativos violentos contra los habitantes de la calle. Para llevar a cabo el primer contacto con los habitantes de la calle que habían vivenciado el desalojo de la L nos acercamos como defensores de derechos humanos, contando la necesidad de documentar las situaciones de violencia y negación de derechos que se estaban viviendo. Durante los nueve meses de trabajo continuo con habitantes de la calle tuvimos contacto61 con al menos setenta personas, en su mayoría hombres habitantes de la calle, ya que la proporción de hombres y mujeres es muy desigual: Así, por cada diez hombres había dos mujeres. En el trabajo en territorio existieron diferentes dificultades a la hora de trabajar con las poblaciones, puesto que las zonas donde los habitantes de la calle se encontraban no eran muy seguras o accesibles.Ningún ser humano debería vivir en un caño o ser obligado a permanecer en el interior del mismo. Por otro lado, la Policía no recibió favorablemente la presencia de la organización, por lo cual en varias ocasiones los investigadores recibimos amenazas y hostigamientos que dificultaron el trabajo con los habitantes de la calle. Cuando nos presentábamos como defensoras de derechos humanos, en el territorio, los policías nos decían, por ejemplo: “Ustedes es que son drogadictas”, “Por eso es que las violan y después sí salen llorando” (diario de campo de investigadora social de Parces ONG, 2016).

113

Por ‘contacto’ se hace referencia a la comunicación directa con mujeres y hombres habitantes de la calle, ya sea para testimonios directos de violencia policial y estatal, acompañamiento a centros de salud o para generar lazos de confianza y redes de seguridad. No fue posible conversar a profundidad con cada una de las personas que se conocieron durante el trabajo, por las dinámicas de la calle misma y la situación particular, pero reconocían el trabajo y al equipo.

Anexo 2

Glosario La calle hablando Bareto: nombre que se le da a la marihuana. Becerra: nombre que se le da al parrillero de la moto de la Policía. Cambuche: nombre que se le da a las estructuras que construyen los habitantes de la calle con diferentes materiales para refugiarse. Campaneros: personas que avisan la llegada de la Policía. Canero: persona que permanece con frecuencia en la cárcel. Combinado: un vaso de jugo y pan duro/arroz con lentejas/arroz con frijoles. Cuestan entre 200 y 500 pesos colombianos. Femenina: policía mujer. Gancho: nombre que se conoce para identificar los expendios de drogas según su distribuidor. Habitante de la calle: persona que hace de la calle su espacio permanente de vida.

114

La letra: forma de decirle a la zona conocida también con la L. La perrera: nombre con el que se conoce el camión de la Policía que se utiliza para transportar personas retenidas. Maduro: dosis de basuco consumida con marihuana. Mario, tombo, polocho o aguacate: nombres utilizados para identificar a los policías. Ñero: abreviatura de compañero (este término cambia según los grupos sociales). Olla: espacio donde se vende y consumen sustancias psicoactivas. Parca: nombre que se le da a la patrulla de la Policía. Patio: lugares de integración social. Pipa: artefacto para el consumo de basuco hecho de tubo de PVC, esfero, brillante y caucho. Pipazo: nombre que se le da a una dosis de basuco que se consume en una pipa. Pirobo: palabra utilizada para ofender. Pistolo: nombre que se le da al consumo de basuco dentro de un cigarrillo. Raquetiar: robar. Retaque: nombre que se le da a pedir monedas en la calle. Vicio: se refiere a ciertas sustancias psicoactivas. Ya sea una vaina de basuco, un tarro de pegante o un pipazo.

Anexo 3

115

Situación jurídica de los predios del Bronx a 28 de mayo de 2016, según Sistema Nacional de Registro N° predio N° lote Manzana

Lote

Situación jurídica a 28 de mayo de 2016

001

Sin registro predial

002

Derecho de preferencia

003

Derecho de preferencia

004

Extinción de dominio sin adjudicar/derecho de preferencia

005

Extinción de dominio (SDIS)/derecho de preferencia

006

Derecho de preferencia

007

Derecho de preferencia

008

Derecho de preferencia

009

Extinción de dominio (SAE)/derecho de preferencia

010

Derecho de preferencia sin anotación en folio

010

Derecho de preferencia sin anotación en folio

010

Derecho de preferencia sin anotación en folio

010

Derecho de preferencia sin anotación en folio

010

Derecho de preferencia sin anotación en folio

010

Derecho de preferencia sin anotación en folio

010

Derecho de preferencia sin anotación en folio

010

Derecho de preferencia sin anotación en folio

010

Derecho de preferencia sin anotación en folio

010

Derecho de preferencia sin anotación en folio

010

Derecho de preferencia sin anotación en folio

010

Derecho de preferencia

010

Derecho de preferencia sin anotación en folio

010

Derecho de preferencia sin anotación en folio

001

Derecho de preferencia

002

Derecho de preferencia

003

Derecho de preferencia

004

Derecho de preferencia

005

Derecho de preferencia

006

Extinción de dominio (SDIS)/derecho de preferencia

007

Derecho de preferencia

008

Extinción de dominio (SDIS)

D e s ta pa n d o l a o l l a

116

N° predio N° lote Manzana

Lote

Situación jurídica a 28 de mayo de 2016

008

Extinción de dominio (SDIS)

008

Extinción de dominio (SDIS)

008

Extinción de dominio (SDIS)

008

Extinción de dominio (SDIS)

008

Extinción de dominio (SDIS)

008

Extinción de dominio (SDIS)

008

Extinción de dominio (SDIS)

009

Extinción de dominio (SDIS)/Derecho de preferencia

010

Derecho de preferencia

011

Derecho de preferencia

001

Derecho de preferencia sin anotación en folio

002

Derecho de preferencia

003

Derecho de preferencia

029

Derecho de preferencia

030

Derecho de preferencia

031

Derecho de preferencia sin anotación en folio

031

Derecho de preferencia sin anotación en folio

031

Derecho de preferencia/Extinción de dominio sin adjudicar

031

Derecho de preferencia sin anotación en folio

031

Derecho de preferencia sin anotación en folio

031

Derecho de preferencia sin anotación en folio

031

Derecho de preferencia sin anotación en folio

031

Derecho de preferencia sin anotación en folio

032

Derecho de preferencia

033

Derecho de preferencia

034

Derecho de preferencia sin anotación en folio

035

Extinción de dominio sin adjudicar/derecho de preferencia

036

Extinción de dominio (SAE)/Derecho de preferencia

037

Derecho de preferencia sin anotación en folio

038

Derecho de preferencia

039

Derecho de preferencia

040

Derecho de preferencia

A ne x o 3

Situación física y jurídica de los predios del Bronx a 26 de marzo de 2017, según Sistema Nacional de Registro y visita de campo N° lote

Lote

Situación jurídica a 28 de mayo de 2016

001

Sin registro predial

002

Derecho de preferencia

Vacío

003

Derecho de preferencia

Vacío

004

Extinción de dominio sin adjudicar/derecho de preferencia

Demolido

005

Extinción de dominio (SDIS)/ Derecho de preferencia

006

Derecho de preferencia

007

Derecho de preferencia

Embargo de codensa Demolición 06–12–2016 inconclusa

008

Derecho de preferencia

Demolición inconclusa

009

Extinción de dominio (SAE)/ Derecho de preferencia

010

Derecho de preferencia sin anotación en folio

Habitado

001

Derecho de preferencia

Demolición inconclusa

002

Derecho de preferencia

Demolición inconclusa

003

Derecho de preferencia

Demolición inconclusa

004

Derecho de preferencia

Demolición inconclusa

005

Derecho de preferencia

006

Extinción de dominio (SDIS)/ Derecho de preferencia

Demolición inconclusa

007

Derecho de preferencia

Vacío

008

Extinción de dominio (SDIS)

117

Estado físico Cambios en a 26 de marzo situación jurídica a 26 de marzo de 2017 de 2017

Manzana

Oferta de compra eru 29–12–2016

Demolido

Oferta de compra eru 29–12–2016

Embargo IDU 28–09–2016

Oferta de compra eru 29–12–2016

Indeterminado

Habitado

Demolido

D e s ta pa n d o l a o l l a

Lote

Situación jurídica a 28 de mayo de 2016

Estado físico Cambios en a 26 de marzo situación jurídica a 26 de marzo de 2017 de 2017

009

Extinción de dominio (SDIS)/ Derecho de preferencia

Oferta de compra eru 29–12–2016

010

Derecho de preferencia

Demolición inconclusa

011

Derecho de preferencia

Demolición inconclusa

001

Derecho de preferencia sin anotación en folio

002

Derecho de preferencia

Demolición inconclusa

003

Derecho de preferencia

Demolición inconclusa

029

Derecho de preferencia

Vacío

030

Derecho de preferencia

Vacío

031

Derecho de preferencia sin anotación en folio – lote con 8 predios de los cuales 1 en extinción de dominio

Vacío

032

Derecho de preferencia

Demolido

033

Derecho de preferencia

Demolido

034

Derecho de preferencia sin anotación en folio

Habitado

035

Extinción de dominio sin adjudicar/derecho de preferencia

Oferta de compra eru 29–12–2016

Demolición inconclusa

036

Extinción de dominio (SAE)/ derecho de preferencia

Oferta de compra eru 29–12–2016

Demolición inconclusa

037

Derecho de preferencia sin anotación en folio

Inscripción derecho de preferencia

Demolición inconclusa

038

Derecho de preferencia

Demolición inconclusa

039

Derecho de preferencia

Demolición inconclusa

040

Derecho de preferencia

Demolición inconclusa

N° lote

Manzana

118

Inscripción derecho de preferencia

Demolición inconclusa

Destapando la olla: informe Sombra sobre la intervenciรณn en el Bronx se terminรณ de imprimir en el mes de mayo de 2017 en los talleres de Impresol ediciones Bogotรก, Colombia

con el apoyo De

DestapanDo

l a ol l a :

Informe somBra soBre la IntervencIรณn en el Bronx

2017