Опитування виконавців Закону "Щодо запобігання та протидії політичній корупції" by Центр "Ейдос"

Опитування виконавців Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання та протидії політичній корупції» з метою виявлення основних недоліків, котрі стають на заваді його повноцінній імплементації на центральному та місцевому рівнях

Київ, 2016

8 жовтня 2015 року з прийняттям закону про засади запобігання та протидії політичній корупції розпочалася реформа прозорості та підзвітності фінансів політичних партій. Закон передбачає запровадження широкої щоквартальної фінансової звітності партій та запровадження державного фінансування парламентських партій. Ключові розділи декларацій включають відомості про майно партії, нематеріальні цінності та грошові кошти політичних партій, внески на користь політичних партій; інформацію про здійснення платежів з рахунків політичних партій та про фінансові зобов’язання політичних партій. Такі вимоги до прозорості діяльності партій дозволили суспільству вперше за роки існування політичної системи отримати повний доступ до інформації про фінансовий стан політичних партій, дізнатися про основних спонсорів політичних партій, оцінити їхні матеріальні активи. Фактично ці звіти стали аналогом електронних декларацій державних службовців та мають довгостроковий ефект. Однак виконання закону поставило перед політичними партіями та органами контролю нові виклики та завдання, до яких вони не завжди були готові. Оцінити стан їх готовності до роботи в нових умовах та надати відповідну інституційну допомогу є одним з ключових завдань, які стоять перед громадянським суспільством та міжнародними організаціями. Саме тому Фонд Фрідріха Науманна за Свободу, який протягом багатьох років сприяє впровадженню інституційних змін в Україні, вирішив підтримати проект «Опитування виконавців законодавства про протидію політичній корупції щодо основних недоліків чинного законодавства, котрі заважають його повноцінній імплементації та виконанню на центральному та місцевому рівнях». Сподіваємося, що отримані результати допоможуть політичним партіям та контролюючим організаціям у подальшій роботі. Міріам Космель, керівник представництва в Україні та Білорусі, Фонд Фрідріха Наумана за Свободу

Політична корупція та недоброчесність політичних партій є однією з головних причин неможливості побудови правової держави в Україні, ключовими елементами якої є права людини на вільні вибори. Провідні українські партії, котрі, здебільшого, є проектами власників великого капіталу – олігархів, починаючи із 2016 року змушені трансформуватись, відповідно до нових вимог антикорупційного законодавства. Відтепер політичні сили повинні детально звітувати про свою фінансову діяльність, вони опинились мов на долоні у держави та громадськості, що викликало цілу хвилю спроб заблокувати дію відповідного закону шляхом внесення чотирьох законопроектів представниками різних фракцій Парламенту. Така жвава реакція і спротив політичних партій свідчить про великий потенціал норм законодавства про протидію політичній корупції, котрий покликаний в майбутньому оздоровити партійну систему України та зменшити рівень всеохопної корупції. Разом із цим, у ході аналізу рівня фінансової доброчесності політичних партій, експерти Центру «Ейдос» виявили низку загроз нівелювання та невиконання ключових норм законодавства політичними партіями та контролюючими органами, в тому числі, через недосконалість норм. З метою вивчення думки безпосередніх виконавців Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо запобігання і протидії політичній корупції» було здійснене дане опитування, результати якого будуть застосовані при розробці змін до законодавства з метою його удосконалення та опубліковані у відкритому доступі для ознайомлення всім зацікавленим. Віктор Таран, голова Центру «Ейдос»

Зміст

Вступ . .........................................................................................3 результати опитування у формі графіків .......................7 Підсумки .................................................................................16 Додаток ...................................................................................20

ВСТУП Діяльність політичної партії потребує значних фінансових видатків. Щоденно десятки тисяч гривень мають іти на утримання центрального та регіональних офісів, виплату заробітних плат працівникам та юристам, що працюють у громадських приймальнях, розвиток матеріальної бази, оплату публічних заходів, створення інформаційно-аналітичних матеріалів, направлених на поширення ідеологій та цінностей партії. За оцінками експертів Центру «Ейдос», кожного місяця для утримання та розвитку партії, що має розгалужену організаційну систему управління, потрібно не менше 1 млн доларів США. Однак, у фінансових звітах партій, які вони регулярно подають, суспільство цих коштів не бачить. В Україні склалася непрозора система фінансування політичних партій і виборчих кампаній, коли всі доходи та видатки партій як правило ідуть “чорною готівкою”. В результаті цього партії та їх кандидати стають залежними не від своїх виборців, а від багатих донорів (олігархів). Наслідком цього є щоденне розростання корупції, погіршення економічної ситуації та падіння довіри до влади. Вважаємо, що подолати цю проблему можна за наступних умов: • зміни виборчої системи (замість змішаної системи з корупційною мажоритаркою, впровадження пропорційної системи з відкритими списками); • скасування політичної реклами на телебаченні, замінивши її на дебати між кандидатами; • внесення зміни в законодавство про політичні партії з метою впровадження партійної децентралізації; • забезпечення партій незалежним і достатнім фінансовим джерелом для їх діяльності (державні кошти); • здійснення ефективного державного та незалежного громадського контролю за прозорістю фінансової діяльності політичних партій. У більшості країн світу інструментом фінансової незалежності партій стало впровадження їх фінансування з державного бюджету. Ця реформа наразі, мабуть, найменш популярна серед українських платників податків. Пересічний українець поки не усвідомлює важливості такої новації, а в умовах погіршення економічного становища, ще й агресивно реагує на будь-які додаткові бюджетні витрати (За даними Фонду «Демократичні ініціативи» імені Ілька Кучеріва спільно з соціологічною службою Центру Разумкова, станом на листопад 2015 року, 76,2% опитаних не підтримувало державного фінансування партій). Але для країни, яка задекларувала своє євроінтеграційне майбутнє і готовність змінюватися, ця реформа, насправді, одна з визначальних. Бо побудова цивілізованої політичної системи – надзвичайно важлива складова розвитку демократичної держави. 8 жовтня 2015 року Парламентом був прийнятий розроблений та адвокатований за участі громадськості Закон № 2123а «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання і протидії політичній корупції» (Далі - Закон). Закон окрім врегульовання питання фінансування політичних партій із державного бюджету передбачає запровадження безпрецедентної прозорості політичними партіями щодо джерел фінансування, обов’язковість звітування щодо надходжень/витрат центральних офісів та їхніх місцевих осередків, покарання за порушення норм закону. Організації, котрі доклали зусиль до його впровадження: Центр політичних студій та аналітики “Ейдос,” Transparency Іnternational Україна, Центр демократії та верховенства права, Рух “ЧЕСНО”, Міжнародний інститут демократій переконані, що він стане реальним інстру-

Опитування виконавців Закону “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання та протидії політичній корупції” з метою виявлення основних недоліків, котрі стають на заваді його повноцінній імплементації на центральному та місцевому рівнях”

ментом у боротьбі з масштабною політичною корупцією, через посилення фінансової незалежності політичних партій від олігархічного капіталу. За умови належного запровадження та дієвого контролю громадськістю та Національним агентством з питань запобігання корупції за його дотриманням, норми цього Закону можуть стати серйозним важелем у процесі формування партійної системи України за усталеними демократичними стандартами, і, як результат, політичні партії стануть доброчеснішими, а рівень політичної корупції зменшиться. У ході аналізу рівня фінансової доброчесності політичних партій команда Центру «Ейдос» вивчає ефективність та реалістичність виконання ключових механізмів діючого Закону. Однак, вже перші результати громадського незалежного контролю за його належним виконанням у І, ІІ і ІІІ звітніх кварталах 2016 року виявили низку загроз нівелювання та невиконання його ключових норм політичними партіями та контролюючими органами, в тому числі, через недосконалість дії Закону. З метою вивчення думки безпосередніх виконавців Закону щодо проблем з його імплементацією, команда Центру “Ейдос” за участі партнерів по Коаліції “Гроші партій під контролем” та за підтримки Фонду Ф.Наумана, здійснила опитування шляхом анкетування політичних партій, які отримали право на державне фінансування. Для глибшого аналізу стану виконання закону, до додаткової вибірки увійшли контролюючі органи, відповідно до покладених на них обов’язків Законом про протидію політичній корупції (Національне агентство з питань запобігання корупції та Рахункова палата України). В опитувальній анкеті політичним партіям було запропоновано 32 запитання з метою отримати відповіді щодо ставлення до Закону про протидію корупції, наявності труднощів у ході тлумачення Закону, визначення необхідності обмежень та встановлення відповідальності за порушення Закону, контролюючих функцій державних органів тощо. До вибірки увійшли 6 центральних та їх 10 місцевих осередків політичних партій, які 2016 року претендують на державне фінансування: «Блок Петра Порошенка «Солідарність», «ВО «Батьківщина», «Народний Фронт», «Опозиційний блок», «Радикальна партія Олега Ляшка», «Об’єднання «Самопоміч».

партії, що претендують на державне фінансування у 2016 та 2017 рр

1 Протягом останніх років Центр “Ейдос” активно бореться з політичною корупцією в Україні. Із 2016 року експерти Центру моніторять фінансову доброчесність політичних сил, розробили та наповнили он-лайн портал про партійні фінанси «Партійна Каса» partkasa.org та ініціювали створення коаліції громадських організацій «Гроші партій – під контролем», до складу якої увійшли понад 50 НУО.

Команду Центру цікавлять відповіді решти 344 політичних партій України, проте для результатів даного опитування важливими є відповіді саме тих політичних сил, котрі вже цього (2016) року отримали змогу розпоряджатись державними коштами на партійні потреби. В наступному році Центр планує розширити коло респондентів і у вибірку потраплять партії, які найбільш старанно виконуватимуть вимоги Закону, зокрема в частині звітування. Опитування охопило 10 регіонів України у зв’язку із часовими та фінансовими обмеженнями проекту. Припускаємо, що у зв’язку із обмеженістю вибірки та ігноруванням анкет деякими партіями та їх осередками, існує ризик зміщення результатів опитування. Так, із 66 вручених партіям анкет, відповіді отримано лише на 35 (2 центральні офіси партій та 33 регіональні осередки надали свої відповіді). 60

З-поміж 6 центральних офісів парламентських партій представнику Центру не вдалось потрапити до жодного у м.Києві, тому анкети довелось вручати на порозі працівникам офісів.

Партії. Надано анкет/Отримано відповідей на анкети: Надано

Центр

Регіони

Отримано

9 8 7 6 5 4 3 2 1

РП Оп Л об ло к

НФ Ба ть кі вщ ин а Са м оп ом іч

РП Оп Л об ло к

НФ Ба ть кі вщ ин а

Са БПП м оп ом іч

БП П

Центральний офіс партії «Опозиційний блок» витребував електронну версію анкети, відповідь на яку так і не було надано. Окрім того, регіональні осередки політичної партії «Опозиційний блок» у 10 обласних центрах надали відповідь лише на 2 анкети (Закарпаття та Херсон), мотивуючи це низкою пояснень: відмовою партії від державного фінансування, небажанням давати відповіді на анкету, відсутністю керівництва осередку на місці тощо. Також центральні офіси партій «Батьківщина», «Радикальна Партія Олега Ляшка», «Народний Фронт» та значна частина їх регіональних осередків не надали відповіді на анкети, що може свідчити про закритість та небажання партій впливати на вироблення policy, брати участь у процесі щодо вдосконалення існуючого законодавства на основі їх відповідей на анкетування. Така позиція партій свідчить про переважну закритість партійних структур та неготовність співпрацювати з громадськістю на даному етапі.

Як партії сприйняли ідею анкетування (конфліктні ситуації/відмови)* Відмова заповнювати анкету з причин: незареєстрованості осередків, відсутності «вказівок згори», відсутність керівника осередку на місці, зайнятість, відмова від держфінансування, «загубили анкету», відмова без пояснення

Опоблок

6 осередків

РПЛ

4 осередки

Батьківщина

1 осередок

НФ

1 осередок

БПП

1 осередок

Самопоміч

До решти офісів не вдалось потрапити або комунікація в подальшому відбулась через електронну пошту *

Учасники коаліції опитали місцеві осередки партій в наступних обласних центрах: Харків, Рівне, Чернігів, Львів, Вінниця, Полтава, Закарпаття, Запоріжжя і Херсон та м.Київ

Генеральна сукупність опитування – активні осередки 6 парламентських партій України та їх центральні офіси у м. Києві, котрі виявили зацікавлення у поліпшенні законодавства щодо протидії політичній корупції2. Опитування проводилось 19 жовтня – 19 листопада 2016 року. Результати опитування ляжуть в основу розробки законопроекту, націленого на удосконалення чинного Закону та надані для ознайомлення всім зацікавленим у друкованому та електронному вигляді. Команда Центру висловлює подяку політичним силам, Національному Агентству з питань запобігання корупції та Рахунковій Палаті України за вчасні відповіді на дане анкетування, адже конструктивна співпраця різних акторів як державного, так і громадського сектору примножує всі демократичні здобутки і перемоги, до яких так наполегливо прямує Україна. 2 Експерти Центру порівняли відповіді партій на запитання в розрізі різних підгруп(партійної приналежності, регіону, кількості членів партії, представленості в парламенті тощо), результат виявився стійким для різних підгруп, таким чином, результати опитування на центральному та регіональному рівні не різняться між собою, що дозволяє узагальнювати відповіді центральних та регіональних рівнів партій.

Відповіді на запитання анкети: 1 блок: Ставлення до Закону про протидію політичній корупції

Чи розглядаєте Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо запобігання і протидії політичній корупції» (далі – Закон) реальним інструментом подолання явища корупції у політичному середовищі?

так 6

ні інше

Більшість опитаних вважають, що Закон сприятиме боротьбі із політичною корупцією, проте 8 партійних осередків в регіонах протилежної думки.

Чи підтримуєте необхідність детального звітування партіями щодо своєї фінансової діяльності?

так 1

ні

Лише один регіональний осередок вказав на недоцільність звітування партіями про свою фінансову діяльність, що свідчить про розуміння більшістю опитаних партій важливості звітування.

2 блок: Труднощі із тлумаченням Закону

Чи виникали труднощі при тлумаченні норм Закону щодо державного фінансування партій, зокрема щодо визначення розмірів внесків від фізичних осіб на користь партії?

ні так

Для більшості опитаних ніяких труднощів із тлумаченням Закону в частині визначення розміру внеску від фізичних осіб не виникає.

Чи виникали труднощі при тлумаченні норм Закону щодо державного фінансування партій, зокрема щодо визначення розмірів внесків від юридичних осіб на користь партії?

ні так

Для більшості опитаних ніяких труднощів із тлумаченням Закону в частині визначення розміру внеску юридичних осіб не виникає.

Чи виникали труднощі із виконанням Закону у ході заповнення форми щоквартального Звіту, якщо так, то у якому розділі (розділах) виникли труднощі та які саме? Якщо ні – ставте прочерки.

ні 13

так

Для більшості опитаних заповнювати щоквартальний Звіт було легко, проте 13 таки вказали на труднощі із заповненням розділів щодо: внесків на користь партії, фінансових зобов’язань партії, ідентифікацією платників внесків та порядком повернення внесків, заповнення зведеної таблиці звіту, а також зі збором всіх додатків та їх скануванням, труднощі з нумерацією у Звіті.

Чи потребуєте додаткових роз’яснень/уточнень при заповненні форми квартальних звітів про майно, доходи, витрати та зобов’язання фінансового характеру? Вкажіть відповідні розділи Звіту та що саме вас цікавить:

ні 10

так

Кілька осередків конкретизували свою потребу у додаткових роз’ясненнях: «Так, потрібно затвердити виключний перелік зобов’язань фінансового характеру, що підлягають звітуванню, потрібна детальна інструкція», «Потребуємо пояснення як заповнювати блок «Загальна інформація про партію» на 2, 3, та 4-7 сторінках Звіту.

7 8

Чи ви звертались до НАЗК із пропозиціями усунути неточності /врахувати пропозиції? Якщо звертались то чи були ваші пропозиції враховані? Вкажіть котрі з них.

ні так

Лише один центральний офіс партії і один регіональний осередок, серед всіх опитаних, зробили спробу вплинути на якість процесу звітування, проте їх пропозиції не були враховані НАЗК. Відповідь одного із центральних офісів: «Не враховані. У звіті відсутня можливість відображати спонсорські внески від фізичних осіб. Наразі можна відображати тільки спонсорські внески від юридичних осіб. Необхідно розробити додаток для спонсорських внесків від фізичних осіб».

3 блок: Обмеження у Законі

Чи вважаєте, що наведена у Законі гендерна квота для отримання державного фінансування є необхідною?

ні так

9 26

Незалежно від партійної приналежності, своє негативне ставлення до ідеї гендерної квоти висловили представники різних партій, проте таких меншість серед опитаних. Переважна більшість схвально ставиться до цієї норми Закону.

Якщо так, то чи є достатнім встановлений показник гендерної квоти?

ні так

без відповіді

1 29 5

Попри те, що частина опитаних не відповіла на дане запитання, більшість вважає показник у 10 відсотків достатнім.

12 13 14

Гендерна квота при визначенні розміру фінансування партій має обчислюватись: Щодо обставин, за яких має визначатись гендерна квота, більшість опитаних відповіли на користь обчислення розміру квоти на момент встановлення результатів виборів, натомість прихильники визначення квоти на момент ухвалення рішення НАЗК – в меншості.

Чи є достатніми встановлені в Законі граничні загальні розміри внесків на підтримку політичної партії від фізичних осіб?

відповідно до результатів виборів

на момент ухвалення рішення інше

10 3

ні

так

На думку більшості опитаних, немає потреби в збільшенні максимальних розмірів внесків на підтримку партій від фізичних осіб.

Чи є достатніми встановлені в Законі граничні загальні розміри внесків на підтримку політичної партії від юридичних осіб?

ні

так

На думку більшості опитаних, немає потреби в збільшенні максимальних розмірів внесків на підтримку партій від юридичних осіб.

Чи є необхідність змінити встановлені в Законі граничні загальні розміри внесків на підтримку політичної партії від фізичних осіб?

ні

так

Більшість опитаних не бачать необхідності у зміні граничних розмірів внесків від фізичних осіб, серед рихильників змін правил фінансування траплялись такі відповіді: «Так, встановлення граничних розмірів заставляє займатись політичною корупцією», «Внесок повинен бути обмежений для особи, яка внесла більше певної суми, повинна бути зобов’язана подати декларацію про доходи».

15 16

Чи є необхідність змінити встановлені в Законі граничні загальні розміри внесків на підтримку політичної партії від юридичних осіб?

ні 5

так

Більшість опитаних не бачать такої потреби.

Чи вважаєте вичерпним перелік суб’єктів, яким забороняється здійснювати внески на підтримку політичної партії? Якщо ні, вкажіть категорії осіб, яких би ви до нього включили або виключили.

ні так

1 34

Перелік, на думку більшості, – вичерпний, і жоден із опитаних не надав пропозицій щодо його розширення чи скорочення.

Які конкретно дії, на вашу думку, можна вважати діяннями: «умисне здійснення внеску на підтримку політичної партії» та «умисне здійснення внеску на користь політичної партії» та чи є різниця у цих складових об’єктивної сторони складу злочину «Порушення порядку фінансування політичної партії, передвиборної агітації, агітації з всеукраїнського або місцевого референдуму» (ст. 159-1 КК)?

не бачать різниці та дають нечіткі відповіді не відповіли на це запитання, залишили прочерки

важко відповісти

Більшість партій, з тих, що відповіли на питання, розглядають умисне діяння саме як великий внесок на підтримку партії (понад встановлений законодавством розмір) порушенням, що підпадає під дію ст. 159-1 ККУ. Частина ж представників політичних сил воліють, щоб це обмеження було знято або ж взагалі був введений закон про «лоббізм» за зразком США. Частина партій взагалі не відповіла на питання, очевидно, воліючи не заглиблюватись в деталі.

4 блок: Відповідальність за порушення Закону

Оцініть рівень ефективності визначених форм і видів відповідальності за порушення Закону, достатніх для забезпечення успішної боротьби із політичною корупцією. Проранжуйте кожен вид відповідальності за шкалою, де 10 – передбачена законом відповідальність достатня, 0 – недостатня.

Адміністративна 7,1 Кримінальна 7,2

Більшість опитаних узагальнено оцінює рівень ефективності Адміністративної та Кримінальної відповідальності вище від середнього – 7,1 та 7,2 бала відповідно, що свідчить про небажання вносити зміни в чинне законодавство щодо форм відповідальності.

У яких, окрім перелічених в Законі, формах можуть надаватися «будь-які інші вигоди нематеріального або негрошового характеру» політичним партіям?

утримались від відповіді 9

ніяких, в законі перелічені всі форми важко відповісти

було надано інші відповіді без відповіді

7 2

На одне із найбільш гострих запитань майже половина опитаних (16) не дали жодної відповіді, залишивши пусті поля, ще 9 вказали на повноту передбачених Законом форм, одному опитаному було складно відповісти і лише 7 сміливців назвали ці форми: «Волонтерська робота прихильників партії; джинса в пресі, адмін. ресурс; робота в партіях «на громадських засадах»; ті що надаються членами партії в сумі, що еквівалентна граничному показнику річного фінансового внеску; виготовлення агітаційної продукції нетипографічним способом; оренда офісу; листівки; вивішування банерів та прапорів з балконів; організація масових заходів на підтримку; внески у негрошовій формі, тобто відсутня така табличка у Звіті. При цьому, розписана частина внесків , які, швидше за все не будуть використовуватись (приміром, внески цінними паперами) при цьому не відображені актуальні форми внесків, у формі безоплатної можливості використовувати будь-які ресурси».

Які санкції, на вашу думку, мають застосовуватися до територіального осередку політичної партії зі статусом юридичної особи у разі не відкриття ним рахунку в банку всупереч вимогам Закону?

8 6 6 6 4 2

«штрафи адміністративні» не надало відповіді на це питання «відповідно до чинного законодавства» «позбавлення осередків державного фінансування» «жодних санкцій не потрібно» «недопущення до участі місцевих виборах»

Екзотичні відповіді: «15 років тюрми» «Ніяких. Якщо парторганізація не використовує фінансування і не веде фінансову звітність – чому ми вимагаємо рахунків?» «Позбавлення можливості співпраці на певний термін зі ЗМІ» «Зміна керівництва» «Спочатку – попередження, потім – закриття осередку» Попри те, що дві з 6 партій не мають зареєстрованих осередків, а дві з решти чотирьох партій мають проблеми із невідкриттям банківських рахунків осередків, відповіді на запитання щодо санкцій виявились доволі несподівані. 22 опитаних вважають, що необхідно застосовувати санкції до порушників цієї норми Закону, серед відповідей зокрема домінують згадки про: штрафи, позбавлення державного фінансування, недопущення до місцевих виборів. Незвичну відповідь надав один із місцевих осередків, котрий пропонує 15 років тюрми за не відкриття рахунку. Траплялись також відповіді на кшталт: «закриття осередку», «зміна керівництва», «позбавлення можливості співпраці зі ЗМІ на певний термін». Четверо опитаних вказали, що жодних санкцій застосовувати не потрібно, а шестеро проігнорували відповіді на це питання.

Які сторони фінансово-господарської діяльності політичних партій не відображені у Законі та, відповідно, Звіті?

не відповіли 11

всі відображені важко відповісти

надали конкретні відповіді

6 2

Екзотичні відповіді: «Володіння заводами» «Не зрозуміло як відображати у звітах місцевих організацій, коли вони почнуть отримувати з рахунку партій гроші з державного фінансування ці кошти. Бо для місцевих організацій це не відноситься ні до внесків, ані до державного фінансування»

Очікувано, на одне із найпровокативніших запитань анкети, партії не надали чітких відповідей, а 16 взагалі проігнорували дане питання. Решта опитаних розділилась на тих, хто вважає, що Закон чітко прописує всі сторони фінансово-господарської діяльності партій (10) та тих, кому складно відповісти на даний момент (6).

Які сторони фінансово-господарської діяльності політичних партій у Законі/ Звіті варто розкрити окремо або детальніше?

не відповіли 6

все розкрито важко відповісти

5 3

надали чіткі відповіді Відповіді: «Рухоме майно, наявність офісної техніки, видатки на вибори»

У продовження відповіді на запитання №22, опитувані здебільшого проігнорували відповісти на це запитання (21 осередок), шестеро вважають, що законом все враховано, і п’ятьом виявилось складно відповісти на запитання. Лише кілька осередків вказали на необхідність деталізації таких сторін діяльності партій як: «Рухоме майно, наявність офісної техніки, видатки на вибори».

Чи вважаєте за необхідне деталізувати положення законодавства з питань фінансової звітності партій про надходження та використання коштів? Якщо так - вкажіть які саме, якщо ні – ставте прочерк.

ні так

Від двох опитаних надійшли пропозиції, решта – не бажають вносити деталізацію в Закон. Зокрема, пропозиції стосувались необхідності чіткої інструкції заповнення звіту та деталізацію щодо звітних періодів (звітування окремо за квартали або наростаючим підсумком).

Які поняття, вказані в Законі, потребують більш чіткого практичного визначення (наприклад «спонсорство», «статутна діяльність» і т.д.)?

не відповіли статутна діяльність

спонсорство

не потребує визначення

складно відповісти

Окремі відповіді: «пов’язані особи», «треті особи», «умисне здійснення внеску на підтримку політичної партії», «внески фіз осіб», «переваги», «вигоди»

Трохи менше половини опитаних залишили це питання без відповіді, при цьому більшість із тих, хто відповіли, вказали на потребу ширше розкрити визначення поняття «спонсорство» та «статутна діяльність».

27 28

Чи підтримуєте рішення анулювання свідоцтва партій, що системно (понад два рази підряд) ігнорують вимоги щодо подання фінансової звітності?

так ні

Думки партій розділились: із перевагою у три відповіді, підтримку такій ідеї висловили більшість опитаних(19), разом із тим, 16 були категоричними і відповіли негативно на рахунок подібних нововведень. Котрі із перерахованих варіантів дій можуть принести найбільше успіхів у боротьбі із політичною корупцією? Просимо проранжувати варіанти від 0 до 10 балів, де 10 – найбільше успіхів, 0 – найменше 1. Обмеження кількості політичної реклами

5,29

2. Перевірка членами НАЗК відповідності наданих товарів та послуг партії – ринковим цінам

5,22

3.Наділення НАЗК окремими процесуальними повноваженнями щодо перевірки даних, вказаних у звіті партіями

4,76

4. Зобов’язання господарюючих суб’єктів у певний термін повідомляти НАЗК щодо всіх договорів/послуг або товарів наданих партія, із зазначенням ціни та об’єму цих товарів/ послуг

4,66

5. [Збільшення розмірів штрафів у випадку порушення норм Закону (в тому числі за невчасне, неповне, неправдиве відображення відомостей у звітах)

4,58

6. Однойменні із партіями громадські організації, котрі виступають третіми особами подавати відповідні декларації (як і партії) та прирівнювати їх до суб’єкта політичного процесу

4,45

7. Зменшення максимального річного внеску на користь партії від однієї юридичної особи

4,19

8.Залучення обласних/міських органів юстиції до паралельної перевірки діяльності партій 4,12 на місцях 9. Перевірки працівниками НАЗК фактичного стану речей в офісах партій(в тому числі в їх регіональних осередках)

4,12

10. Зменшення максимального річного внеску на користь партії від однієї фізичної особи

3,77

На думку більшості опитаних, найбільш дієвими будуть три варіанти боротьби із політичною корупцією: • Обмеження політичної реклами, • Перевірка членами НАЗК відповідності наданих товарів та послуг партії – ринковим цінам, • Наділення НАЗК окремими процесуальними повноваженнями щодо перевірки даних, вказаних у звіті партіями. І найменш дієвими на думку опитаних є такі варіанти дій: • Зменшення максимального річного внеску на користь партії від однієї фізичної особи, • Перевірки працівниками НАЗК фактичного стану речей в офісах партій (в тому числі в їх регіональних осередках), • Залучення обласних/міських органів юстиції до паралельної перевірки діяльності партій на місцях.

5 блок: Контроль за виконанням Закону

Чи достатньо визначені чинним законодавством України повноваження Рахункової палати для здійснення державного контролю за цільовим використанням політичними партіями коштів, виділених з Державного бюджету?

так 4

ні без відповіді

Переважна більшість опитаних вважають повноваження контролюючого органу достатніми.

Чи варто наділити (зобов’язати) НАЗК повноваженнями розглядати (враховувати) журналістські та інші антикорупційні розслідування на предмет причетності партії до політичної корупції на користь того чи іншого суб’єкта-спонсора?

так

ні інше

З хиткою перевагою в 3 відповіді, партійці відповіли, що варто таки наділити НАЗК повноваженнями розглядати (враховувати) журналістські та інші антикорупційні розслідування на предмет причетності партії до політичної корупції на користь того чи іншого суб’єкта-спонсора. 13 опитаних висловились проти таких повноважень для НАЗК. Разом із тим, 3 респонденти вказали на те, що подібними функції НАЗК володіє в частині розгляду заяв, скарг та приймає відповідні рішення за результатами розгляду і в межах компетенції. Одна із партій вказала на ризик того, що подібний інструмент може бути застосований у нечесній конкурентній боротьбі, цитата: «Надати можна, але, з огляду на те, що більшість популярних медіа належать олігархам, то може відбутись маніпулювання щодо цих даних.»

6 блок: Інформаційний

Як оцінюєте рівень забезпечення доступу громадськості до інформації про джерела фінансування політичних партій?

високий

середній

задовільний

низький

Більшість (14) опитаних вважає середнім рівень доступу до фінансової інформації партій і ще 11 вказують рівень, нижче середнього – «задовільно», попри те, що частина парламентських партій невчасно публікують звіти на власних сайтах, а деякі взагалі не публікують їх.

Як оцінюєте рівень ефективності запровадженої Законом системи контролю за фінансами політичних партій?

дуже ефективно

1 26

ефективно 4

низько

неефективно

Більшість партій вказали на ефективність контролю, що встановлений Законом за їх фінансовою діяльністю.

Чи вважаєте доцільним перерахування половини бюджетних коштів, які отримує партія на свою статутну діяльність, у пропорційному співвідношенні до результатів виборів у регіонах?

так

ні

15 3

інше без відповіді

Однакову кількість відповідей було надано за обидва варіанти відповідей, а один центральний осередок вказав на те, що: «Частка бюджетних грошей має перераховуватись не тільки дивлячись на результати виборів, а на кількість членів, кількість первинних осередків, тощо.»

Ваші побажання та пропозиції щодо розробки змін до чинного Закону, які зроблять його більш ефективним та таким, що відповідає кращим зразкам світової практики.

«Перевірка діяльності партії, чи справді вся рекламна агітація йде з партійних рахунків» «Провести анкетування усіх парламентських партій» «Потрібно доопрацювати Звіт» «Випустіть методичку» «Збільшення розмірів штрафів та розширення переліку підстав притягнення до адміністративної відповідальності» «Необхідна інформація щодо річного аудиту політичної партії» «Партії мають працювати в режимі «відкритий бюджет», оприлюднювати витрати і доходи он-лайн» «Просимо надати більш детальну інформацію щодо витрат на статутну діяльність партії» «Для підготовки якісних пропозицій треба більше часу»

Попри очікування, у ході опитування від партій не вдалось отримати деталізованих пропозицій щодо необхідних змін до чинного Закону, хоча відповіді партій дають змогу оцінити наявність такої потреби. Окремі опитані внесли цілу низку пропозицій, які необхідно суттєво допрацювати.

ПІДСУМКИ Метою дослідження, котре є першим із низки запланованих, є збір та узагальнення відгуків безпосередніх виконавців Закону щодо протидії політичній корупції щодо недоліків функціонування Закону та напрацювання ідей щодо його вдосконалення. Слід врахувати, що при розробці опитувальника, експерти Центру Ейдос керувались підходом, за яким політичні партії демократичних країн зацікавлені у прозорості та підзвітності перед суспільством та встановленні прозорих правил фінансування, витрачання коштів та розпорядження майном та нематеріальними активами, котрі будуть діяти до всіх політичних сил в рівній мірі. Такими правилами в Україні стали норми запровадженого Закону про протидію політичній корупції, котрий регулює не лише механізм державного фінансування партій, але встановлює низку норм щодо контролю за фінансовою доброчесністю політичних сил, адже Законом передбачені норми щодо обмежень впливу іноземних держав та великого бізнесу на діяльність партій. Дане опитування демонструє позицію керівництва шести парламентських партій (2 центральних офісів та 33 регіональних осередків у 10 обласних центрах України), що становить 53% від усіх опитаних. Анкети опитувальника були вручені представникам 48 офісів партій, решті 18 осередкам анкети було надіслано електронною поштою з різних причин: неможливістю відшукати офіс партії та уточнити розташування за телефонами, вказаними на офіційних сайтах партій, небажанням партійних осередків до комунікації, відмовами партійних представників брати до рук анкети та проханням надсилати електронною поштою тощо. Окрім того, існує імовірність зміщення результатів опитування у зв’язку із переважним ігноруванням участі у анкетуванні партії «Опозиційний блок», а також, частково, центральними офісами та осередками партій «Радикальна Партія Олега Ляшка», «Народний Фронт», «Батьківщина». З відкритих джерел, зокрема, відповідно до аналізу інформації зі щоквартальних звітів партії «Опозиційний блок», прослідковується тенденція фінансування партії «заможним спонсором» – виключно юридичною особою, приховування інформації про працівників офісів та їх заробітних плат тощо. Подібні тенденції частково спостерігаються у звітах решти парламентських партій, центральні офіси котрих проігнорували дане анкетування. Саме тому, результати даного дослідження можуть містити зміщення при гіпотезі, що відповіді надали, переважно, доброчесні партії та осередки, результати опитування міститимуть більше відповідей в бік запровадження норм щодо жорсткіших покарань за порушення закону ніж у випадку, якби всі політичні сили, що потрапили до вибірки надали свої відповіді3. Додатковим, проте ключовим, показником дослідження став рівень відкритості партій до співпраці із представниками громадськості. З метою нівелювання ризику збоїв у роботі поштових сервісів, в тому числі електронних, нами був обраний спосіб вручення анкет (а також отримання відповідей по їх заповненню) для опитування особисто учасниками Коаліції «Гроші партій під контролем» у регіонах та центральних відділах у м. Києві представникам керівництва партійних офісів. Попри це, трохи менше половини респондентів (47%) проігнорували участь у опитуванні. Така поведінка партій може свідчити про закритість та неготовність до співпраці із представниками незалежних громадських організацій та небажання брати участь у процесі щодо вдосконалення існуючого законодавства. Траплялись випадки неможливості віднайти офіси партій, котрі вказані в реєстрах, навіть виникали анекдотичні ситуації, як-от розміщення за вказаною в реєстрі адресою партії Станції Технічного Обслуго3

В низці наступних опитувань заплановано врахувати імовірність такого зміщення та вжити заходів для мінімізації впливу від цього фактора на результати опитування, зокрема в частині репрезентативності вибірки та мінімізації отримання відмов щодо заповнення анкет.

вування транспорту (СТО) або ж категоричним запевненням охоронців приміщень про те, що за вказаною адресою офісу партії не існує, хоча в державних реєстрах та на сайтах партій вказана саме ця адреса. До таких осередків анкета була надіслана альтернативним способом - електронною поштою. Експерти Центру «Ейдос» зібрали відгуки зацікавлених у анкетуванні виконавців Закону, задля того, щоб відповісти на ключові запитання:

Який рівень відкритості парламентських політичних партій до співпраці із громадськістю (додатковий показник)?

Найвідкритіші осередки 6 парламентських партій у Львові, Харкові та на Закарпатті(100% осередків відповіли), а найменш відкриті: осередки партій у м. Чернігові та центральні офіси партій у м. Києві (лише по 34 % опитаних партій відповіли на анкети).У решті обласних центрів рівень відкритості партійних осередків близький до 50%. Рівень відкритості партій до співпраці: Більш відкриті: БПП «Солідарність» та «Об’єднання «Самопоміч»: обидва центральні офіси партій надали відповіді на анкети, а також їх регіональні осередки на 8 з 10 надісланих опитувальників. Менш відкриті: Політична партія «Опозиційний блок» у регіонах відповіла лише на 2 із 10 анкет. «Радикальна партія Олега Ляшка» у регіонах відповіла на 4 із 10 анкет. Разом із цими партіями також «Народний Фронт» та «Батьківщина» проігнорували анкетування на центральному рівні, а їх місцеві осередки відповідь надали на половину із надісланих анкет (5 та 6 із 10 відповідно).

Яке ставлення опитаних партій та їх осередків до Закону?

Здебільшого позитивне, так, 77% вважають, що він сприятиме боротьбі із політичною корупцією, а 97% підтримують запроваджену Законом норму про необхідність детального звітування партіями щодо їх фінансової діяльності. Разом із тим, рівень ефективності запровадженої Законом системи контролю за фінансами політичних партій, опитані визначають переважно як «середній» та «задовільний», з чого можна зробити висновок, що йдеться про не надто високий рівень ефективності імплементації та виконання норм Закону.

Чи виникали труднощі при тлумаченні норм Закону та чи є потреба в додаткових роз’ясненнях?

В частині тлумачення норм про визначення розмірів внесків від фізичних та юридичних осіб на користь партії у переважної більшості (86%) опитаних не виникало труднощів. Поряд із цим, певних труднощів зазнало більше третини опитаних при заповненні щоквартального звіту, так, 37% мають проблеми із заповненням відомостей щодо ідентифікації платників внесків, зборів додатків та їх скануванні тощо. Разом із тим, додаткових роз’яснень та уточнень потребують 29% опитаних, зокрема в частині: потреби в детальній інструкції щодо виключного переліку зобов’язань фінансового характеру, що підлягають звітуванню, а також в частині зведених даних на початку звіту. Ще менше – лише один центральний офіс партії і один регіональний осередок серед всіх опитаних, – зробили спробу вплинути на якість процесу звітування, подавши пропозиції до НАЗК, проте вони не були враховані.

Чи підтримують опитані партії ідею обчислення розміру державного фінансування з врахуванням так званої «гендерної квоти»?

Незалежно від партійної приналежності своє негативне ставлення до ідеї необхідності так званої «гендерної квоти» висловили представники різних партій, проте таких меншість (26%) серед опитаних. Переважна більшість (74%) схвально ставиться до цієї норми Закону. Також більшість вважає показник у 10 % достатнім, а обчислення розміру квоти має відбуватись на момент встановлення результатів виборів (63%), натомість прихильники визначення квоти на момент ухвалення рішення НАЗК – в меншості (29%). Гендерні питання загнали деяких партійців у глухий кут – починаючи із цього блоку питань, деякі із них почали ігнорувати відповіді на запитання та залишати запитання без власних відповідей, а частина партійців писала негативні коментарі щодо «гендерної» тематики запитання.

Чи є необхідність змінювати обмеження щодо розмірів внесків на користь партії?

Більшість опитаних (80% та 83%) переконані, що розміри внесків як для фізичних, так і для юридичних осіб, що передбачені Законом, є достатніми. Відповідно, така ж кількість опитаних не вважає за необхідне вносити зміни в чинний Закон задля зміни встановлених граничних загальних розмірів внесків на підтримку політичної партії.

Чи ефективними є передбачені Законом форми відповідальності за його порушення для забезпечення успішної боротьби із політичною корупцією?

Всередньому, партії оцінили рівень ефективності адміністративної та кримінальної відповідальності за порушення більше, ніж 7 із 10 балів (7,1% та 7,2% відповідно). Таким чином, опитані продемонстрували, що встановлені Законом покарання їх цілком влаштовують.

На одне із найбільш гострих запитань майже половина опитаних (46%) не дали жодної відповіді, залишивши пусті поля, ще 25% вказали на повноту передбачених Законом форм, одному опитаному було складно відповісти і лише 7 сміливців назвали ці форми: «Волонтерська робота прихильників партії; джинса в пресі, адмін. ресурс; робота в партіях «на громадських засадах»; ті що надаються членами партії в сумі, що еквівалентна граничному показнику річного фінансового внеску; виготовлення агітаційної продукції нетипографічним способом; оренда офісу; листівки; вивішування банерів та прапорів з балконів; організація масових заходів на підтримку; внески у негрошовій формі, тобто відсутня така табличка у Звіті. При цьому, розписана частина внесків, які, швидше за все не будуть використовуватись (приміром, внески цінними паперами) при цьому не відображені актуальні форми внесків, у формі безоплатної можливості використовувати будь-які ресурси». Так само, очікувано, на запитання щодо сторін фінансово-господарської діяльності політичних партій, котрі не відображені у Законі та, відповідно, Звіті, партії не надали чітких відповідей, а 16 осередків взагалі проігнорували дане питання. Решта опитаних розділилась на тих, хто вважає, що Закон чітко прописує всі сторони фінансово-господарської діяльності партій (32%) та тих, кому складно відповісти на даний момент (17%). Лише кілька осередків політичних партій вказали на необхідність деталізації у Законі/Звіті таких сторін діяльності партій як: «Рухоме майно, наявність офісної техніки, видатки на вибори».

Чи необхідно деталізувати чинне законодавства з питань фінансової звітності партій щодо надходження та використання коштів?

Майже одноголосно (94%) опитані відповіли про те, що такої необхідності немає і лише 2 осередки уточнили, щодо потреби в чіткій інструкції щодо заповнення Звіту партії про майно, доходи, видатки та зобов’язання фінансового характеру та нечітко прописані періоди за які звітує партія – окремо за квартали або наростаючим підсумком. Разом із тим, щодо понять, які варто би було деталізувати, думки партій розділились: найбільше (9 опитаних) вказали на потребу в деталізації поняття «спонсорство», трохи менше щодо поняття «статутна діяльність» (6 опитаних). Також окремо опитані вказали на потребу більш чіткого практичного визначення понять: «пов’язані особи», «треті особи», «умисне здійснення внеску на підтримку політичної партії», «умисне здійснення внеску на користь», «внески фіз. осіб».

Думки опитаних розділились майже порівну. Проте, з перевагою в 3 голоси більшість отримала відповідь щодо позитивного ставлення до анулювання свідоцтв партій-порушників.

Які дії можуть принести найбільше успіхів у боротьбі із політичною корупцією? На думку більшості опитаних, найбільш дієвими будуть три способи боротьби із політичною корупцією:

• • •

Обмеження політичної реклами, Перевірка членами НАЗК відповідності наданих товарів та послуг партії – ринковим цінам, Наділення НАЗК окремими процесуальними повноваженнями щодо перевірки даних, вказаних у звіті партіями. найменш дієвими на думку опитаних є такі варіанти дій: Зменшення максимального річного внеску на користь партії від однієї фізичної особи, Перевірки працівниками НАЗК фактичного стану речей в офісах партій (в тому числі в їх регіональних осередках), Залучення обласних/міських органів юстиції до паралельної перевірки діяльності партій на місцях.

З хиткою перевагою в 3 відповіді партійці відповіли, що варто таки наділити НАЗК повноваженнями розглядати (враховувати) журналістські та інші антикорупційні розслідування на предмет причетності партії до політичної корупції на користь того чи іншого суб’єкта-спонсора. 13 опитаних висловились проти таких повноважень для НАЗК. Разом із тим, 3 респонденти вказали на те, що подібними функції НАЗК володіє в частині розгляду заяв, скарг та приймає відповідні рішення за результатами розгляду і в межах компетенції. Одна із партій вказала на ризик того, що подібний інструмент може бути застосований у нечесній конкурентній боротьбі, цитата: «Надати можна, але, з огляду на те, що більшість популярних медіа належать олігархам, то може відбутись маніпулювання щодо цих даних».

Майже половина опитаних вважає середнім рівень доступу до фінансової інформації партій і ще 11 вказують рівень, нижче середнього – «задовільно», попри те, що частина парламентських партій невчасно публікують звіти на власних сайтах, а деякі взагалі, як-от «Опозиційний блок» не публікують їх.

Як оцінюєте рівень ефективності запровадженої Законом системи контролю за фінансами політичних партій?

Більшість партій (74%) вказали на ефективність контролю, що встановлений Законом за їх фінансовою діяльністю.

Значна частки опитаних(43%) підтримали ідею пропорційного розподілу коштів між центральним та регіональними осередками, відповідно до останніх результатів виборів. Один центральний осередок навіть вказав на те, що: «Частка бюджетних грошей має перераховуватись не тільки дивлячись на результати виборів, а на кількість членів, кількість первинних осередків, тощо».

Побажання та пропозиції щодо розробки змін до чинного Закону, які зроблять його більш ефективним та таким, що відповідає кращим зразкам світової практики.

Думки опитаних розділились, зокрема, серед пропозицій були поради допрацювати форму Звіту та випустити методичні матеріали по його заповненню, а також збільшення штрафних санкцій до порушників та розширення переліку підстав притягнення до адмін. відповідальності. Траплялись і цікаві пропозиції на зразок: «Партії мають працювати в режимі «відкритий бюджет», оприлюднювати витрати і доходи он-лайн», а також підказки щодо того, де шукати можливі порушення: «перевірка діяльності партії, чи справді вся рекламна агітація йде з партійних рахунків». Серед відповідей були й прохання щодо необхідності інформації щодо річного аудиту політичної партії, а також потреби в більш детальній інформації щодо витрат на статутну діяльність партії. Окрім парламентських партій та їх осередків, додаткове опитування було здійснено також для НАЗК та Рахункової Палати України. Якщо перші солідарно із партіями відповіли на запропоновані запитання анкети, то Рахункова Палата пішла іншим шляхом і надіслала роз’яснення до деяких норм Закону, щодо яких виникає найбільше запитань. Таким чином, дане роз’яснення (Див. Додаток) покликане вичерпно дати відповіді на запитання партій щодо тонкощів фінансування статутної діяльності політичних партій та надати пропозиції щодо удосконалення норм Закону. Результати здійсненого опитування свідчить про часткову закритість та домінуючу неготовність до співпраці з громадськістю, небажання удосконалення умов для збільшення прозорості у своїй фінансовій діяльності та до встановлення жорсткіших штрафних санкцій за невиконання чи порушення норм політичними партіями, котрі представлені у Парламенті та претендують на державне фінансування своєї статутної діяльності у 2016-2017 роках. Отримані результати важливі при розробці змін до чинного антикорупційного законодавства в частині врахування рекомендацій політичних сил та виявленні його слабких сторін. Для розробки ефективного законопроекту, необхідно отримати відповіді на опитування не лише парламентських партій, як було в даному випадку через низку об’єктивних причин, але й непарламентських, котрі за результатами соціологічних опитувань долають 2% виборчий бар’єр на найближчих виборах.

Таран В.В., Карелін С.І. Опитування виконавців Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання та протидії політичній корупції» з метою виявлення основних недоліків, котрі стають на заваді його повноцінній імплементації на центральному та місцевому рівнях» / За заг. ред. Карелін С.І..Автори-укладачі: Таран В.В., Карелін С.І., - К.: Ейдос, 2016. - 26 с.

Посібник щодо результатів опитування, здійсненого командою Центру «Ейдос», видано за підтримки представництва Фонду Фрідріха Науманна за Свободу. Погляди, виражені в даному виданні, не обов’язково відображають офіційну позицію Фонду.

Посібник видано українською мовою в друкованому та електронному варіантах. Електронну версію видання представлено на сайті Центру «Ейдос» http://eidos.org.ua. У друкованому варіанті видання розповсюджується безкоштовно. Дозволяється поширення тексту посібника із посиланням на джерело.

Друк: ФОП Березніцький Наклад 100 примірників Підписано до друку: 01.12.2016 р.