Реформування системи державних закупівель в Україні у 2014

Реформування системи державних закупівель в Україні у 2014 – 2015 рр.

Виконали: Роман Скляров, експерт Центру політичних студій та аналітики Гліб Канєвський, експерт Центру політичних студій та аналітики

Київ, 2015

Зміст

Зміст УДК 339.186-027.542(477)»2014/2015» ББК 65.9(4Укр)42 Р45 ISBN 978-617-7031-40-5

«Фонд Фрідріха Науманна за Свободу» - це фонд підтримки громадянских ініціатив та ліберальної політики. Більше інформації Ви знайдете на сайті: www.ukraine.fnst.org. Центр Політичних Студій та Аналітики - аналітично-моніторингова організація, яка використовує в своїй діяльності методи аналізу політики. Місія ЦПСА - побудова системи взаємної відповідальності між органами влади та громадянами України. Детальніше на сайті: www.cpsa.org.ua

ISBN 978-617-7031-40-5

1. Система державних закупівель до Євромайдану: ключові проблеми та рівень корупції 2. Діяльність Верховної Ради України щодо впровадження реформ у сфері державних закупівель 2.1. Аналіз законопроектів, поданих Кабінетом Міністрів України 2.2. Аналіз законопроектів, поданих фракціями Коаліції 2.3. Загальний огляд змін у законодавстві протягом 2014-2015 рр. 3. Діяльність Кабінету Міністрів України щодо впровадження реформ у сфері державних закупівель 3.1. Кадрова політика МЕРТ у сфері державних закупівель 3.2. Стратегія розвитку системи державних закупівель на 2015-2022 рр. 3.3. Запровадження системи державних закупівель ProZorro 3.4. Підзаконні акти у сфері оборони 3.5. Підзаконні акти у сфері охорони здоров’я 4. Судова гілка влади: аналіз оскарження державних закупівель у судах 5. Аналіз статистичних даних: індикатори стану системи державних закупівель 6. Узагальнений висновок 6.1. Нинішній стан системи державних закупівель: ключові досягнення, проблеми та шляхи їх вирішення 6.2. Спроможність влади до реформування системи державних закупівель: політична воля, проблеми та шляхи їх вирішення 7. Список використаних джерел

5 6 6 10 11 13 13 14 15 16 16 18 19 22 22 22 24

1. Система державних закупівель до Євромайдану: ключові проблеми та рівень корупції

1. Система державних закупівель до Євромайдану: ключові проблеми та рівень корупції Витрата бюджетних коштів під час здійснення державних закупівель завжди була гострою суспільно-політичною проблемою в Україні. За різними даними, у 2013 році корумповані чиновники розкрадали від 15 до 40% виділених коштів на закупівлю товарів та послуг (більше 280 млрд грн) [1]. До квітня 2014 року в Україні діяв закон про закупівлі, прийнятий у червні 2010 року. Протягом першого року дії закону незалежні експерти надавали оптимістичні відгуки. Завдяки впровадженню єдиного порталу для публікацій інформації про перебіг всіх тендерів в Україні суттєво розширились можливості для здійснення громадського антикорупційного контролю. Втім, протягом наступних чотирьох років, народні депутати численними змінами нівелювали позитивні нововведення. Загалом, протягом 2010-2014 рр. до вже згаданого закону про закупівлі внесли більше 30 правок. На початок Євромайдану норми закону про закупівлі містили численні корупційні ризики. Найосновніші з них: 44 винятки виведено з-під дії закону; у торгах могли брати участь родичі членів комітетів, котрі організовували тендери; недоброчесні приватні підрядники, після сплати символічних штрафів, продовжували змагатися за бюджетні кошти на тендерах; «фірми-прокладки» без перепон брали участь у торгах, отримували бюджетні кошти та неефективно виконували контрактні зобов’язання. За даними експертів, на кінець 2013 року такі ризики призвели до «тінізації» близько 50% закупівель[2]. Із 209 млрд гривень, вкладених за тендерними контрактами, 85 млрд гривень були розподілені через закриту неконкурентну процедуру закупівлі в одного учасника[З]. Тому, одразу після зміни влади на початку березня 2014 року, громадські експерти разом з міжнародними колегами та спеціалістами Міністерства економічного розвитку і торгівлі Україні приступили до розробки нового закону про закупівлі, який мав підвищити рівень прозорості та відкритості тендерів, запобігти проявам корупції під час їх проведення та заощадити бюджетні кошти.

Реформування системи державних закупівель в Україні у 2014 – 2015 рр.

2. Діяльність Верховної Ради України щодо впровадження реформ у сфері державних закупівель

Підтримка фракціями закону: 226 депутатів проголосували «за» (мінімально необхідна кількість)

2.1. Аналіз законопроектів, поданих Кабінетом Міністрів України 1) Нова редакція Закону України «Про здійснення державних закупівель» (№ 4587) Ініціатор: Кабінет Міністрів України Дата прийняття: 10 квітня 2014 року Через місяць після Революції гідності Верховна Рада України VII скликання прийняла нову редакцію Закону «Про здійснення державних закупівель». Законопроект був внесений Кабінетом Міністрів України, а розроблявся робочою групою, створеною за ініціативи на той час міністра економіки Павла Шеремети. До складу робочої групи, крім представників Міністерства економічного розвитку і торгівлі, увійшли експерти Світового банку, Європейського Союзу, а також провідних громадських організацій, що займаються протидією корупції у сфері державних закупівель (Transparency International Україна, Центр протидії корупції та Центр політичних студій та аналітики). До ключових нововведень редакції закону належать наступні [4]: Зменшення кількості винятків із закону з 44 до 10; Заборона учасникам торгів, пов’язаних з членами тендерного комітету, брати участь у закупівлях; Заборона учасникам антиконкурентних дій (змов), виявлених Антимонопольним комітетом, брати участь у закупівлях; Підвищення відкритості та прозорості державних закупівель, зокрема, у питанні звітування та публікації інформації про субпідрядників; Надання додаткових можливостей громадськості для контролю.

2) Закон України «Про запобігання корупції» (зміни до Закону «Про здійснення державних закупівель») (№ 5113) Ініціатор: Кабінет Міністрів України Дата прийняття: 14 жовтня 2014 року У прикінцевих положеннях Закону «Про запобігання корупції» міститься норма про внесення зміни до Закону «Про здійснення державних закупівель», спрямована на обмеження участі у державних закупівлях учасників, котрі були помічені у вчиненні корупційних правопорушень. Підтримка фракціями закону: 230 депутатів проголосували «за»

Реформування системи державних закупівель в Україні у 2014 – 2015 рр.

3) Про внесення змін до Закону України «Про здійснення державних закупівель» (щодо удосконалення системи державних закупівель та електронних закупівель) (№ 1551) Ініціатор: Кабінет Міністрів України Дата реєстрації: 22 грудня 2014 року (відкликаний 09.02.2015) У кінці грудня 2014 року Кабінет Міністрів України вніс законопроект № 1551, який містив значний перелік змін до чинного закону про державні закупівлі. Водночас, даний законопроект розроблявся Мінекономрозвитку поспіхом за персональною вказівкою Прем’єр-міністра Арсенія Яценюка. Цей факт негативно вплинув на плідну співпрацю міністерства з експертами та профільними громадськими організаціями в рамках робочої групи, утвореною колишнім міністром Павлом Шереметою, співпраця була зупинена[5]. Як результат, законопроект № 1551 містив значну кількість корупційних ризиків. Експерти громадської антикорупційної експертизи оцінили корупційну небезпечність проекту чотирма балами за п’ятибальною шкалою та рекомендували повернути його Уряду [6]. Ключові корупційні ризики: скасування норм щодо обмеження участі у закупівлях учасників, помічених у корупційних або антиконкурентних діях (змовах). Хоча ці норми були запроваджені урядовими законопроектами у квітні 2014 року; скасування безоплатного оприлюднення тендерних документів на офіційному порталі державних закупівель; надання широких дискреційних повноважень Кабінету Міністрів України щодо використання електронних тендерів на обраних ним приватних електронних майданчиках. Громадські експерти наголошували, що активним лобістом законопроекту був голова Комітету з економічної політики Андрій Іванчук (Народний фронт), котрий декілька разів виносив голосування щодо законопроекту на комітет. Однак, під тиском громадськості та деяких нових депутатів, законопроект був відкликаний Урядом 9 лютого 2015 року.

2. Діяльність Верховної Ради України щодо впровадження реформ у сфері державних закупівель

4) Про внесення змін до деяких законів України у сфері державних закупівель щодо приведення їх у відповідність з міжнародними стандартами та вжиття заходів з подолання корупції(№ 2087а) Ініціатор: Кабінет Міністрів України Дата прийняття: 15 вересня 2015 року Після невдалого законопроекту № 1551, Міністерством економічного розвитку і торгівлі була відновлена робоча група, яка складалась із міжнародних експертів та представників профільних громадських організацій. Результатом діяльності цієї групи став законопроект № 2087а, зареєстрований у червні 2015 року. Загалом, даний законопроект в експертному та громадському середовищі, представники якого активно брали участь у розробці, оцінений позитивно. Ключові нововведення проекту стосуються чотирьох аспектів[7]: зниження корупційних ризиків, зокрема, за рахунок спрощення доступу громадськості до інформації про закупівлі; дерегуляція участі бізнесу у процедурах державних закупівель; приведення у відповідність українського законодавства про закупівлі до міжнародних стандартів; підвищення порогів державних закупівель. Законопроект був прийнятий парламентом за основу 30 червня, а 15 вересня 2015 року проголосований в цілому. Підтримка фракціями закону: 251 депутатів проголосували «за»

Реформування системи державних закупівель в Україні у 2014 – 2015 рр.

2.2. Аналіз законопроектів, поданих фракціями Коаліції Загалом, на початок вересня 2015 року у Комітеті з питань економічної політики Верховної Ради України зареєстровано 17 законопроектів, що стосуються сфери державних закупівель. З них 11 законопроектів подані фракціями, що входять до Коаліції. Найбільше законопроектів зареєстровано депутатами від Блоку Петра Порошенка – 9, з яких 2 у співавторстві. Народний фронт зареєстрував 4 законопроекти, з яких 2 у співавторстві. Батьківщина зареєструвала лише 1 законопроект у співавторстві з БПП і НФ. Характерним є те, що 8 з 11 законопроектів пропонують внести нові винятки у законодавство, коли закупівля має відбуватись на за тендерними процедурами. Як зазначалось вище, у квітні 2014 року кількість винятків була зменшена з 44 до 10. Втім, існують спроби цей перелік знову розширити. Зокрема, пропонується проводити поза конкурсом наступні види закупівель:

1. Закупівля товарів, робіт та послуг для надання гуманітарної допомоги населенню Донецької та Луганської областей (№ 1597, Блок Петра Порошенка, Народний фронт, Батьківщина). Водночас, чинним законодавством не визначений порядок надання державою гуманітарної допомоги в межах України, тому виникає правова колізія. Кабінет Міністрів України, профільний та антикорупційний комітет пропонують відхилити законопроект. 2. До переліку силових відомств, які можуть здійснювати закупівлі без тендеру на період проведення Антитерористичної операції (далі - АТО), додається розвідувальний орган Міністерства оборони України (№1909, Блок Петра Порошенка). Загалом, поправка є актуальною, адже решта силових відомств, що задіяні в АТО, вже мають таке право. Профільний комітет рекомендує прийняти в цілому. 3. До переліку силових відомств, які можуть здійснювати закупівлі без тендеру на період проведення АТО, додається Управління державної охорони України (далі - УДО)(№ 2038а, Блок Петра Порошенка). Водночас, завданням УДО є забезпечення безпеки Президента України, вищих посадових осіб держави, а не участь в АТО. Тому антикорупційний комітет наголошує на корупційних ризиках та пропонує відхилити законопроект. 4. Закупівля комунальних послуг установами освіти, науки, культури, охорони здоров’я (№ 2158, Блок Петра Порошенка, Народний фронт, група «Воля народу»). Профільний комітет пропонує відхилити законопроект через неузгодженість із законодавством.

2. Діяльність Верховної Ради України щодо впровадження реформ у сфері державних закупівель

5. Створення окремого закону, який би регулював державні закупівлі для потреб оборони під час проведення АТО (№ 2185, Блок Петра Порошенка). Даний законопроект дублює вже існуючі норми, тому профільний комітет пропонує його відхилити. 6. Надання Міністерству оборони права укладати додаткові договори з переможцями закупівель щодо послуг харчування на 3 роки без проведення нових тендерів (№ 2261а, Блок Петра Порошенка). В цілому, замовники вже мають на це право при застосуванні рамкових угод. Рішення профільного комітету відсутнє. 7. Виробництво, передача та постачання комунальних послуг, якщо таке виробництво та постачання є необхідним для споживання самим замовником (№ 2547, Блок Петра Порошенка). Повністю дублює пропозицію урядового законопроекту 2087а. 8. Закупівля пального для автотранспортних засобів, що здійснюється в роздріб безпосередньо на автозаправних станціях (№ 2566, Блок Петра Порошенка). Антикорупційний комітет виявив корупційні ризики. Профільний комітет пропонує відхилити через недостатність обґрунтування. Щодо інших законопроектів, то вони стосуються дерегуляції, підняття мінімальних порогів для закупівель, заборони брати участь у закупівлях підприємствам – резидентам країн, щодо яких України застосовує санкції. Водночас, більшість з цих пропозицій або дублюють вже існуючі норми, або не містять достатнього обґрунтування, і не мають системного характеру. Аналіз, поданий вище, засвідчує, що народні депутати Коаліції досить часто подають законопроекти, які виступають в розріз з позицією Уряду або дублюють норми, що вже містяться у чинному законодавстві. Це свідчить про те, що існує неузгодженість між законодавчою діяльністю КМУ та депутатів, що входять до Коаліції .

2.3. Загальний огляд змін у законодавстві протягом 2014-2015 рр. Після прийняття нової редакції закону про державні закупівлі у квітні 2014 року, станом на початок вересня 2015 року до нього було внесено 11 змін. Остання зміна – прийняття урядового законопроекту № 2087а (розглянутий вище) – є, фактично, єдиним системним оновленням. Інші зміни не мали системного характеру і були спрямовані або на певне спрощення процедури закупівлі і мінімізацію деяких корупційних ризиків, або на запровадження нововведень (здебільшого, тимчасових) у конкретних галузях: оборони та охорони здоров’я.

Реформування системи державних закупівель в Україні у 2014 – 2015 рр.

Нововведення, котрі варто зазначити окремо: 1. 6 травня 2015 року – Надання права силовим структурам проводити закупівлі без тендеру (за переговорною процедурою) на період проведення АТО (автор - А. Іванчук, тоді ВО Батьківщина, зараз Народний фронт). 2. 2 вересня 2014 – Надання КМУ права затверджувати окремий перелік товарів, робіт, послуг, які закуповуються виключно у суб’єктів господарювання, що зареєстровані на території проведення АТО для відновлення інфраструктури міст після її завершення (автор – О. Кужель, ВО Батьківщина). 3. 14 жовтня 2014 року - Обмеження участі у державних закупівлях учасників, котрі були помічені у вчиненні корупційних правопорушеннях (автор - КМУ). 4. 19 березня 2015 року – Передання функції проведення закупівель у сфері охорони здоров’я від Міністерства охорони здоров`я України (МОЗ) до спеціалізованих міжнародних організацій на період до 2019 року (автори – депутати від Блоку Петра Порошенка, Народного фронту, Самопомочі та Радикальної партії О. Ляшка). 5. 9 квітня 2015 року – Надання місцевим державним адміністраціям права проводити закупівлі без тендеру (за переговорною процедурою) для будівництва «стіни» на кордоні з Росією (тимчасово до 1 серпня 2015 року)(автори – депутати Блоку Петра Порошенка). 6. 14 липня 2015 року – Внесення до переліку винятків, коли закупівля відбувається без тендеру, закупівлі для підготовки і проведення виборів та референдумів (автори – депутати Блоку Петра Порошенка, Народного фронту і Радикальної партії О. Ляшка). 7. 15 вересня 2015 року – Прийняття урядового законопроекту № 2087а, що наближає українське законодавство про закупівлі до міжнародних стандартів (детальніше див. попередній розділ).

3. Діяльність Кабінету Міністрів України щодо впровадження реформ у сфері державних закупівель

3. Діяльність Кабінету Міністрів України щодо впровадження реформ у сфері державних закупівель 3.1. Кадрова політика Міністерства економічного розвитку і торгівлі у сфері державних закупівель Після подій Євромайдану почалися кадрові зміни в Уряді. Міністерство економічного розвитку і торгівлі України, котре реалізує державну політику у сфері державних закупівель, очолив Павло Шеремета (на посаді з березня до вересня 2014 року). Новий міністр визначив сферу закупівель як ключову сферу для реформування. Як наслідок, вже в квітні приймається новий закон про державні закупівлі, який розробили спеціалісти Мінекономрозвитку разом з громадськими експертами під керівництвом Павла Шеремети. Втім, даний закон приймали як перехідний, аби на початку 2015 року провести системну реформу державних закупівель. У вересні 2014 року, внаслідок відставки Павла Шеремети, виконуючим обов’язків Міністра економічного розвитку і торгівлі України став Анатолій Максюта. Вже в жовтні 2014 року виконуючим обов’язків міністра був призначений Валерій Пятницький, який також пробув на посаді недовго. Стрімкі кадрові зміни та відсутність призначеного міністра на деякий час затримали процес реформування сфери державних закупівель. В грудні 2014 року Міністерство економічного розвитку і торгівлі України очолив Айварас Абромавичус (очолює відомство станом на вересень 2015 року). Новий міністр вирішив взяти курс на тотальне оновлення кадрів - залучення на керівні посади нових людей-вихідців з бізнес середовища. У лютому 2015 року заступником міністра економіки став інвестиційний банкір Максим Нефьодов, котрий отримав завдання реформувати систему закупівель. Останній отримав схвальні відгуки на посаді від громадських експертів через напрацьований стратегічний план розвитку системи закупівель до 2022 року (див. наступний підрозділ). На початку березня 2015 року профільний Департамент державних закупівель Мінекономрозвитку очолив інший представник бізнесу Олександр Стародубцев – співзасновник електронних аукціонних торгів ProZorro. Новий директор департаменту одразу скоротив штат та оголосив конкурс на заміщення вакантних посад. Відтак, до старих професіоналів департаменту додалися нові мотивовані колеги. Про результати вказаної кадрової політики йтиметься в наступних підрозділах.

Реформування системи державних закупівель в Україні у 2014 – 2015 рр.

3.2. Стратегія розвитку системи державних закупівель на 20152022 рр. На початку 2015 року Департамент регулювання державних закупівель Мінекономрозвитку оприлюднив Стратегію розвитку системи державних закупівель в Україні до 2022 року[8], що розроблялась під керівництвом згаданого вище новопризначеного голови департаменту О. Стародубцева. Головна ціль стратегії – створення такої системи закупівель, яка дозволить максимально задовольнити суспільні й державні потреби за найвигіднішою ціною. Серед ключових заходів стратегії слід виокремити: - спрощення тендерної процедури; - залучення реального бізнесу до участі в державних закупівлях; - надання громадськості повного доступу до всіх проведених закупівель для аналізу та контролю; - гармонізація українського законодавства з найкращими європейськими практиками. Загалом, запланований розвиток системи державних закупівель можна розділити на кілька етапів. На першому етапі до 2016 року заплановано наблизитися до стандартів ЄС і GPA (Agreement on Government Procurement). А саме: - спростити порядок подачі документів, котрі надає учасник закупівель (документи має надавати тільки переможець); - підвищити пороги держзакупівель відповідно до рівня інфляції; - запустити електронні процедури для деяких груп закупівель, за рахунок побудови сучасної інфраструктури на основі чинного державного веб-порталу. На другому етапі до 2017 року заплановано: - розповсюдити електронні закупівлі на всі закупівлі; - забезпечити зручний публічний доступ до інформації про держзакупівлі; - підвищити рівень професіоналізації державних замовників. Протягом 2015-2022 років український Уряд має імплементувати у вітчизняне законодавство положення Директиви 2014/24/ЄС і Директиви 89/665/ЄЕС зі змінами, внесеними Директивою 2007/66/ЄС, котрі визначені у Додатках XXI-B, XXI-C до Угоди про зону вільної торгівлі між Україною та ЄС. У липні 2015 року Олександр Стародубцев наголошував, що стратегічні цілі реформування закупівель будуть реалізовані вчасно.

3. Діяльність Кабінету Міністрів України щодо впровадження реформ у сфері державних закупівель

3.3. Запровадження системи державних закупівель ProZorro На початку 2014 року ініціативна група громадських активістів та бізнесменів на чолі з Олександром Стародубцевим оголосили про плани щодо створення електронної системи аукціонів ProZorro, котра в перспективі мала б замінити процедури державних закупівель в Україні. Метою даної системи є прозоре і ефективне витрачання державних коштів, а також запобігання корупції завдяки громадському контролю та розширенню кола постачальників. 12 лютого 2015 року систему електронних закупівель ProZorro було презентовано громадськості та ЗМІ. У той же час, як зазначалось вище, О. Стародубцев був призначений головою Департаменту держзакупівель МЕРТ і запровадження ProZorro стало пріоритетом міністерства. Серед ключових переваг ProZorro варто виділити наступні [9]: - Відкритий код, що завжди доступний для аудиту та контролю; - Обов’язковий аукціону для пониження ціни; - Прозора статистика торгів і простота оскарження; - Конкуренція серед майданчиків для підвищення сервісу проведення закупівель. На сайті ProZorro кожен відвідувач може подивитись, які в даний момент проходять тендерні торги, хто є претендентом, які пропозиції висунуто, як часто певна фірма працює з тією чи іншою державною установою. Від початку роботи системи з лютого 2015 року до вересня 2015 року в ній було проведено майже 8,5 тис тендерів на суму понад 1,7 млрд грн. Середня економія по торгах склала 17-19% при планованих 10%. Загалом, від початку роботи по вересень 2015 року зекономлено понад 186 млн грн[10]. Кількість замовників, що працюють в системі ProZorro на вересень 2015 складає 592, найбільш активні: Міністерство інфраструктури, Міністерство палива та енергетики, Міністерство оборони, Міністерство освіти і науки, Київська міська державна адміністрація та інші. Наступним етапом має стати масштабування ProZorro на всі закупівлі в державі, для чого має бути прийнято ряд змін до Закону України «Про здійснення державних закупівель», що усувають деякі «лазівки» для корупції та дозволяють запровадити повноцінне використання системи ProZorro з 2016 року.

Реформування системи державних закупівель в Україні у 2014 – 2015 рр.

3.4. Підзаконні акти у сфері оборони Державні закупівлі у сфері оборони в період фактичної війни з Росією є критично важливими. На прикладі роботи державних органів у цій сфері, можна прослідкувати наскільки ефективно, оперативно та скоординовано діє виконавча влада в Україні загалом. У травні 2014 року до закону про державні закупівлі було внесено зміни, котрі надали право конкретному переліку силових структур проводити закупівлі без тендеру на період проведення АТО. Ці законодавчі зміни повинні були мати наслідком відповідні роз’яснення Міністерства економічного розвитку і торгівлі (МЕРТ) щодо застосування нових норм. Зокрема, щодо питання, чи мають право здійснювати закупівлі без тендеру військові частини, оскільки в законі про це сказано не досить однозначно. Втім офіційне роз’яснення було надано лише через 5 місяців після прийняття законодавчих змін, де зазначалось, що на військові частини зміни не поширюються. У квітні 2015 року заступник Міністра економічного розвитку і торгівлі Максим Нефьодов підтвердив інформацію про те, що новим законом про закупівлі спростять процедури торгів і для військових частин. Відповідна норма міститься у зареєстрованому в червні урядовому законопроекті. Таким чином, лише через рік після прийняття вказаних змін, Уряд зареєстрував новий законопроект, який надає військовим частинам право здійснювати закупівлі без тендеру на період проведення АТО. Така ситуація засвідчує про відсутність оперативності в роботі МЕРТ під час кризи в 2014 році. Однак, позитивним моментом є те, що чиновники міністерства, все-таки, визнають свої недопрацювання та готові їх виправляти. Це демонструє політичну волю до ефективного управління та реформ у 2015 році.

3.5. Підзаконні акти у сфері охорони здоров’я

3. Діяльність Кабінету Міністрів України щодо впровадження реформ у сфері державних закупівель

19 березня 2015 року Верховна Рада України прийняла цей закон, а 16 квітня його підписав Президент. Для його реалізації необхідно було прийняти одну нову постанову КМУ, внести зміни до восьми існуючих постанов КМУ та трьох наказів МОЗ, це все необхідно було встигнути за один місяць, передбачений законом. Втім, встигнути за місяць не вдалось. Ключова постанова КМУ була прийнята 22 липня, тобто через 4 місяці після прийняття закону. Причиною цього в МОЗ називають саме неузгодженість із депутатами від Коаліції при розробці законопроекту, а також бюрократичну тяганину в Уряді. Народні депутати та активісти вважають, що чиновники МОЗ свідомо довгий час саботували впровадження закону задля збереження корупційних схем в МОЗ при здійсненні закупівель. Громадські активісти називають конкретну особу – Олександру Павленко, першого заступника міністра МОЗ, котру пов’язують із депутатом від Блоку Петра Порошенка Глібом Загорієм, власником фармацевтичної компанії «Дарниця». Начебто, саме вона найбільше гальмує впровадження закону. Станом на початок вересня процес передачі закупівель, все ж таки, розпочався. У серпні МОЗ обрало ООН та Crown Agents в якості партнерів для здійснення державних медичних закупівель. Разом з тим, станом на початок вересня 2015 року Уряд все ще не виконав низки умов прикінцевих положень закону. Таким чином, на прикладі сфери закупівель для потреб охорони здоров’я, можна зробити такі висновки щодо спроможності влади проводити реформи: 1. Існує неузгодженість та нескоординованість у роботі Уряду та Коаліції. Закон зареєстрований депутатами, хоча виконувати його має Уряд. Тому претензії МОЗ до депутатів Коаліції частково є справедливими. 2. МОЗ погодилось передати частину закупівель міжнародним організаціям лише після значного тиску народних депутатів та громадськості (зокрема, круглого столу в Комітеті ВРУ). Це дає підстави вважати, що внутрішні фактори в МОЗ (корупційні або лобістські) щодо невиконання закону, все ж таки, мали місце.

Зрив державних закупівель у сфері охорони здоров’я у 2014 році змусив шукати альтернативу існуючій системі закупівель через МОЗ, яка проявила свою неефективність. З цією метою громадськими активістами та експертами було запропоновано передати функцію закупівель від МОЗ до спеціалізованих міжнародних організацій (ВООЗ, ЮНІСЕФ тощо). Такий законопроект був зареєстрований представниками від всіх фракцій Коаліції у березні 2015. Самі чиновники МОЗ стверджують, що вони були долучені до розробки закону лише на останніх стадіях. 16

5. Аналіз статистичних даних: індикатори стану системи державних закупівель

Реформування системи державних закупівель в Україні у 2014 – 2015 рр.

4. Судова гілка влади: аналіз оскарження державних закупівель у судах

5. Аналіз статистичних даних: індикатори стану системи державних закупівель

Ефективна судова практика є важливою умовою втілення законів у життя. За допомогою історії судових справ встановлюється розуміння і тлумачення закону, розкривається його зміст. Загалом судова практика покликана усунути неточності та прогалини в законодавстві. Разом з тим, несправедливе судочинство може знівелювати ефективність дії закону. На думку експертів та практиків, чинний в Україні закон про закупівлі містить достатньо багато суперечливих норм для судових дебатів. Одна із таких – заборона учасникам антиконкурентних змов брати участь у закупівлях. Від квітня 2014 року діє заборона брати участь у тендерах протягом трьох років для фірм, яких Антимонопольний комітет виявив на участі в антиконкурентній змові при участі в державних закупівлях. У жовтні 2014 року МЕРТ надав роз’яснення, згідно з якими заборона чинна лише для тих фірм, які порушили закон після квітня 2014 року. Втім, у рішеннях українських судів зафіксовані факти іншого трактування заборони. Наприклад, Господарський суд Херсонської області в серпні 2014 року встановив, що переможець закупівлі на момент участі у тендері притягувався до відповідальності протягом останніх трьох років, а саме у квітні 2013 року. На підставі викривленого тлумачення норми закону, результати тендеру в Херсонській області скасували. Аналогічна ситуація зафіксована в судовій справі на території Закарпатської області у вересні 2014 року. Таким чином, вже через 4-5 місяців після набрання чинності нового закону про закупівлі зафіксовано два судових рішення в різних куточках України, які суперечать закону. Ці факти ще раз підтверджують необхідність системної судової реформи, котра повинна як очистити судовий корпус від корумпованих суддів, що можуть нівелювати прийняття вдалої законодавчої бази через власний корупційний інтерес, так і підвищити професійний рівень всіх суддів загалом.

Нова редакція Закону «Про здійснення державних закупівель», прийнята в квітні 2014 року, ліквідувала низку корупційних ризиків попередніх нормативних актів та не змогла повністю нівелювати негативні тенденції в економіці, які впливають на сферу державних закупівель. Однак деякі показники (наприклад, сума фактичних видатків за контрактами та кількість скарг), все ж таки, вселяють оптимізм. Згідно з аналітичними річними звітами спеціалістів Міністерства економічного розвитку і торгівлі України за 2013-2014 рр. [11], у 2014 році на процедурах державних закупівель взяли участь 100 971 фірм, що на 23,2% менше, ніж у 2013 році.

140

131,5

120

100,9

100 80 60 40 20 0

2013

2014

Реформування системи державних закупівель в Україні у 2014 – 2015 рр.

Загальна сума укладених контрактів протягом 2014 року становила 126,7 млрд гривень, що майже на 40% менше, ніж у 2013 році.

250

Колонтитул 1

Паралельно з кількістю торгів та учасників, знизилася кількість скарг від бізнесу на дії організаторів тендерів. За даними Антимонопольного комітету України, протягом 2014 року надійшло 930 скарг про порушення законодавства у сфері державних закупівель. У 2013 році зафіксовано 1182 скарги.

209,5

200 150

126,7

100

1400 1200

1182 930

1000

800

0 2013

2014

600 400 200

Загальна сума фактичних видатків за контрактами становить 49,6 млрд гривень, що складає 43,6 % від загального обсягу укладених договорів. В попередньому році такі видатки становили 43%. Таким чином, можна констатувати незначне поліпшення стану виплат за державними контрактами перед приватними підрядниками.

% 43,7 43,6 43,5 43,4 43,3 43,2 43,1 43,0 42,9 42,8 42,7

2013

2014

Таким чином, у 2014 році сфера державних закупівель була все ще під значним впливом економічної кризи та війни, щоб можна було оцінювати реформаторські ініціативи влади. Показовим у цьому плані має стати вже 2015 рік.

43,6%

43,0%

2013

2014

Реформування системи державних закупівель в Україні у 2014 – 2015 рр.

6. Узагальнений висновок 6.1. Нинішній стан системи державних закупівель: ключові досягнення, проблеми та шляхи їх вирішення Потрібно визнати, що після Революції гідності, від березня 2014 року до вересня 2015 року, новою владою за участю експертів та громадськості було проведено багато роботи у сфері державних закупівель. Звичайно, не все відбувається швидко, проте варто відзначити рух у правильному напрямку – до прозорих та ефективних державних закупівель європейського зразка. До ключових досягнень реформування сфери закупівель можна зарахувати: - Прийняття нового закону про закупівлі у квітні 2014 року, що вилучив значні корупційні ризики та спростив процедуру закупівель. - Напрацювання Стратегії реформування системи державних закупівель на 2015-2022 роки, що містить чіткий план дій щодо реформування галузі. - Впровадження системи електронних закупівель ProZorro, на яку поступово переходять міністерства та інші органи влади. - Прийняття урядового законопроекту 2087а у вересні 2015 року, який приводить українські закупівлі до міжнародних стандартів. Серед ключових проблем варто виокремити наступні: - залежність системи державних закупівель від все ще нереформованої судової гілки влади; - падіння ринку державних закупівель внаслідок загальної кризи в економіці України. Вирішення даних проблем залежить, в першу чергу, від системних реформ влади у правоохоронній сфері та реальної боротьби з корупцією на найвищому рівні.

6.2. Спроможність влади до реформування системи державних закупівель: політична воля, проблеми та шляхи їх вирішення.

6. Узагальнений висновок

- активне залучення стейкхолдерів (бізнесу, НУО, міжнародних експертів) до розробки концепції реформування галузі та підготовки законопроектів; - активне використання напрацювань громадськості у реформі закупівель: як теоретичних (в законопроектах), так і практичних (запровадження ProZorro). Водночас, не лише від Міністерства економічного розвитку і торгівлі залежить успішність реформування державних закупівель. Для цього всі інститути влади мають працювати злагоджено в одному фарватері. З цим у влади є деякі складності, а саме: - неузгоджені дії між Прем’єр-міністром та Міністерством економічного розвитку і торгівлі; - неузгодженість у законотворчій діяльності між Кабінетом Міністрів України та Коаліцією в Парламенті. Показовим є приклад урядового законопроекту № 1551, який готувався у поспішному режимі за персональною вказівкою Прем’єр-міністра Яценюка, а лобіювався у парламенті головою профільного комітету, близьким до Яценюка А. Іванчуком. Під тиском громадськості законопроект був відкликаний через корупційні ризики, але він виявив деякі неузгодженості (принаймні, на певному етапі) між Прем’єр-міністром та керівництвом профільного міністерства. Неузгодженість між КМУ та Верховною Радою проявилась у законі про передачу закупівель у сфері охорони здоров’я міжнародним організаціям, який був зареєстрований депутатами від Коаліції, а потім, на їх думку, «саботувався» МОЗ. Крім того, депутатами від Коаліції станом на вересень 2015 року зареєстровано 11 законопроектів щодо реформування сфери закупівель, 8 з яких пропонують внести винятки у чинний закон, що суперечить позиції Мінекономрозвитку та, очевидно, не узгоджене з Урядом. Задля ефективної реформи держзакупівель ініціатором законодавчих змін має бути, все ж таки, профільне міністерство, яке зараз активно співпрацює з громадськістю. Інші органи влади, Прем’єр-міністр та народні депутати мають всіляко допомагати та контролювати, однак не розлагоджувати робочий процес власними несистемними пропозиціями, які дуже часто є завуальованими спробами протидіяти реформам.

Міністерство економічного розвитку і торгівлі України як орган, що відповідає за політику у сфері державних закупівель, загалом демонструє політичну волю до реформ у даній галузі. Це проявляється в наступному: - кадрова політика міністра Абромавичуса, що призначив на відповідальні посади незалежних фахівців – вихідців з бізнесу та громадськості; 22

Реформування системи державних закупівель в Україні у 2014 – 2015 рр.

Список використаних джерел 1. Олексій Краснощоков. Революція у державних закупівлях не відбулась. – Лівий берег. 17 липня 2015. 2. Андрій Марусов. Шагренева шкіра держзакупівель. – Економічна правда. 14 лютого 2014. 3. Звіт Міністерства економічного розвитку і торгівлі України щодо аналізу функціонування системи державних закупівель у січні – грудні 2013 року. 4. Андрій Марусов. Система держзакупівель: на старті перезавантаження? – Дзеркало тижня. 14 березня 2014 року. 5. Андрій Марусов. «Зелене світло» тендерній корупції. – Економічна правда. 14 січня 2015. 6. Роман Скляров. Громадська антикорупційна експертиза проекту закону Про внесення змін до Закону України «Про здійснення державних закупівель» (щодо удосконалення системи державних закупівель та електронних закупівель). – Центр політико-правових реформ. 8 січня 2015 року. 7. Міністерство економічного розвитку і торгівлі України. Інфографіка щодо Проекту Закону про внесення змін до деяких законів України у сфері державних закупівель щодо приведення їх у відповідність з міжнародними стандартами та вжиття заходів з подолання корупції. 8. Міністерство економічного розвитку і торгівлі України. Реформування державних закупівель. – Офіційний веб-сайт http://www.me.gov.ua/ 9. Переваги системи електронних державних закупівель ProZorro. – Офіційний веб-сайт ProZorro http://prozorro.org/ 10. Максим Нефьодов. От стартапа до реформы: как создавалась система госзакупок ProZorro. - AIN.UA. 4 вересня 2015 року. 11. Звіт Міністерства економічного розвитку і торгівлі України щодо аналізу функціонування системи державних закупівель у січні – грудні 2014 року.