José Cevasco Piedra
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Sentando las Bases para la Gobernabilidad
Sentando las bases para la Gobernabilidad
Edición Digital en formato de Bolsillo Primera edición digital © 2014
Todos los derechos reservados. Prohibida su reproducción total o parcial sin la autorización del autor.
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Sentando las Bases para la Gobernabilidad
Índice Introducción ................................................... 2 Gobernabilidad ............................................. 11 El Sistema Político ........................................ 14 ¿Cómo está Organizada la Sociedad? ............ 27 La Transformación de las Relaciones Sociedad y Estado ......................................... 36 La Organización del Estado ........................... 46 Organización del Estado Peruano .................. 55 ¿El Estado Estanco o el Estado Global? ........ 63 ¿Cómo hacer efectiva la Comunicación Gubernamental? ........................................... 68 El Papel de los Medios de Comunicación ....... 74 Las Encuestas y la Gobernabilidad ............... 81 Bibliografía ......................................................... 89
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José Cevasco Piedra
Introducción Después de un largo periodo, visité a don César Acuña Peralta, en las instalaciones del novísimo Partido Político Alianza Para el Progreso. Su sonrisa y su excelente trato eran algunas de sus características, que engrosaban su larga lista de atributos profesionales y personales que hacían gala en dicho reencuentro. La charla, se inició sobre nuestra convivencia dentro del Congreso, él como parlamentario y yo como Oficial Mayor; quizás, la reunión hubiera sido sólo de corte protocolar, si él no hubiera gestado la excelente idea de iniciar un proceso de capacitación en aspectos técnicos y políticos en la filas del partido que lidera. Como sabemos. Alianza Para el Progreso, es aún una agrupación joven en la vida política nacional,
me dijo, pero si queremos hacerla
grande y útil para el país, debemos iniciar el proceso incluyendo a todos sus miembros, y la mejor manera de hacerlo es realizando charlas Página | 2
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a nivel nacional que en principio, podrían versar sobre gobernabilidad subrayó. Así, estimados lectores es como se inició este pequeño manual que ahora tienen en sus manos, que lleva por finalidad iniciar en la formación gubernamental a los ciudadanos que sientan el
deseo de querer hacer desde
posiciones de Estado, cosas grandes y positivas por nuestro país, alejándose en lo posible de la improvisación. Una de las características que tiene este documento, es haber sido concebido bajo el principio
de
la
sencillez,
para
una
fácil
comprensión y rápido aprendizaje, por cuanto los libros de consulta sobre la materia que nos ocupa, generalmente son complicados para su lectura, con términos que no siempre son de uso común para la comprensión de la mayoría de
personas,
Gobernabilidad,
convirtiendo en
el
los
mejor
sedante
tenemos en nuestra mesa de noche.
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libros
de que
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Lo escrito en las últimas líneas del párrafo anterior, es uno de los principales problemas para tener una buena percepción del gobierno y es que la mayoría de gobernantes no saben comunicar eficientemente sus logros y también, no saben reconocer hidalgamente sus errores. Gerenciar eficientemente el gobierno, se inicia como todo en la especie animal, comunicando; desde el más inferior de las especies existentes en la tierra, hasta el superior que somos los hombres, iniciamos nuestra existencia terrenal comunicando. El llorar al nacer, el rugido de un león y hasta una simple mirada, es un hecho comunicativo. Por ello, que los gobernantes cuando están en la cúspide de la estructura del Estado, se olvidan
generalmente,
de
los
aspectos
primarios de nuestra existencia, dejando lado
el
principio
universal
en
de
política
gubernativa, que significa estar conscientes que lo que se está liderando es un proceso que
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involucra la vida de millones de personas, que lo único que esperan es que se les trate como tales. Es así que, el lenguaje oral, escrito o corporal, entre otros, que usan los que gobiernan, debe ser el más natural posible para que el mensaje pueda ser entendido por la población, sin distinción de raza, credo, nivel económico, educativo o político. El gobernante debe tener claro, que él gobierna para todos, que las políticas que aplica, no son sólo para sus partidarios, y debe reconocer que, mientras sus acciones de gobierno no estén pensadas en los militantes de su partido, el éxito será reconocido por todos y tendrá la opción de tener a futuro, mayores adeptos para su movimiento político. Es
conveniente
en
ese
sentido,
que
los
militantes de los partidos políticos, sea cual fuere su posición en la estructura organizativa, desde el militante hasta el Presidente o Líder de
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la agrupación, deben tener presentes que su accionar no será evaluado exclusivamente por los miembros de su partido, sino por el contrario, cada acto que realicen será siempre aplaudido o cuestionado por personas que no pertenecen a su casa política, por lo que es inevitable que su conducta política y personal, estén siempre pensadas en las personas que desea captar en el futuro, y en el efecto que tengan en el espacio político. Por otro lado, debemos en esta parte aclarar para nuestros lectores, que cuando hablemos de gobernantes, no sólo estaremos refiriéndonos al Presidente de la República, ya que la acción de gobernar también se realiza en todos los niveles de la sociedad esté o no organizada. ¿Qué quiere decir eso?, que el gobierno, bajo el concepto estricto de su definición, se realiza en todas las esferas sociales. El papá o la mamá en nuestro hogar, el entrenador de un equipo de fútbol, el líder de
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una banda de rock, el ministro de estado o un gerente de una empresa, al establecer directivas para que sean
cumplidas, está realizando
acciones de gobierno. Así estimados lectores, debemos tener presente que gobernar es diseñar políticas para que sean acatadas por quien las diseña y además por otras personas, pero es importante aclarar que el buen gobernante, se esforzará para que las directivas o políticas que proyecte, estén en lo posible
aceptadas
por
el
grupo
que
está
gobernando o en todo caso, debe saber explicar las razones por la cual tendrá que aplicar alguna
medida,
aunque
ésta
no
goce
de
respaldo popular. Es por eso, que los gobernantes deben saber concebir previamente sus políticas antes de aplicarlas, la improvisación no siempre es un aliado en la gobernabilidad. El diseño de políticas antes de su aplicación, debe estar siempre ideada en las necesidades insatisfechas
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de la población, o en la prevención de un futuro acontecimiento. En nuestro hogar, por ejemplo, generalmente tenemos muchas necesidades desde
la
falta
pasatiempos,
de
las
comida,
que
nos
insatisfechas, vestimentas
llevan
a
o
tener
siempre, pequeñas “revoluciones” familiares, las que
se
traducen
enfrentamientos
en
reclamos,
entre
peleas
gobernantes
y y
gobernados, es decir entre padres e hijos. Este doméstico ejemplo nos da una cristalina visión sobre el gobierno que tiene que ejercer el líder
del
hogar,
enfrentamientos
y
para
evitar
desordenes,
estos
ante
las
necesidades insatisfechas de su poblaciónléase familia. Desde luego que aquí nos surgen una serie de incógnitas: ¿cómo evitamos los desórdenes?, ¿cómo explico a la población que aún no puedo satisfacer sus necesidades?, ¿cómo puedo tener tranquilos a mis gobernados, sin poderles
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resolver sus demandas?, ¿cómo aplico una medida antipopular, y que la población me respalde?, ¿cómo el gobierno debe establecer el orden de
prioridades para solucionar las
demandas sociales? Este es el desafío de la gobernabilidad, tratar de mantener
el
equilibro
dinámico
entre
las
demandas sociales y la capacidad de los gobernantes para solucionarlas. Para esta interrogante la ciencia política, define dos
caminos,
ejercer
la
gobernabilidad
democrática o la gobernabilidad dictatorial. Por demás está decir, que nosotros nos inclinamos por la primera opción, la cual es la más complicada
de
establecimiento
aplicar del
por
orden
cuanto social,
el debe
desarrollarse dentro de un Estado de Derecho, respetando las reglas de juego que establecen las leyes y la Constitución, para una sana convivencia gobernados.
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entre
los
gobernantes
y
el
José Cevasco Piedra
Por otro lado, en este documento, analizaremos también el rol de los medios de comunicación y de los partidos políticos en la gobernabilidad del país, sin dejar de lado desde luego del que cumplen los poderes legislativo y judicial y el resto de las instituciones públicas, como parte de la estructura del Estado Hemos
descrito,
apretadamente
en
esta
pequeña introducción, el ámbito que tendrá este documento. Trataremos de explicar, como dije al iniciar estas páginas, de la manera más sencilla la gobernabilidad y de cómo gerenciarla adecuadamente se convierte en un verdadero arte.
Lima, Enero de 2005 José Cevasco Piedra
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Gobernabilidad La
palabra
gobernabilidad,
es
de
reciente
aparición en el sistema político. Básicamente surge en la década de los setenta en los países centrales junto con la crisis de las economías desarrolladas,
la
emergencia
de
nuevos
movimientos sociales y el agotamiento del llamado Estado de Bienestar1. Sin embargo, tuvo que esperar una década para que el mexicano Juan Carlos Portantiero 2, al analizar el proceso de crisis, ajuste y reestructuración económica, el agotamiento del modelo del Estado Interventor y la consolidación de las democracias
en
América
Latina,
nos
introdujera poco a poco este nuevo termino que hoy nos centra en esta lectura. Crozier, Michel, Samuel Huntington y Joli Watanuki (1975), The Crisis of Democracy. Report on the Governability of Democracies to the Trilateral Commission, University Press, New York. 2 Portantiero, Juan Carlos (1988), en la Producción de un Orden. Ensayos sobre la democracia entre el Estado y la Sociedad, Nueva Visión, Buenos Aires. 1
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Es importante resaltar, que si bien el término gobernabilidad, como hemos visto es de reciente aparición, los problemas que pretende resolver son
tan
antiguos
como
la
existencia
del
hombre, por cuanto la gobernabilidad trata de establecer el equilibrio dinámico entre el nivel de las demandas sociales y la capacidad del sistema político para resolverla de manera legítima y eficaz3. Si analizamos esta definición, podemos ver que existen dos actores principales para encontrar el equilibrio para el buen gobierno; así tenemos por un lado, el sistema político y por el otro la sociedad.
Ello naturalmente, nos demuestra
que hay responsabilidad compartida para llegar a una gobernabilidad eficaz. Sin embargo, es importante destacar que el equilibrio no es estático, es decir que día a día nacen nuevas demandas sociales y el gobierno Antonio Camou, Gobernabilidad. Léxico de la Política. Fondo de Cultura de México, 2000 3
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o el sistema político en general, tienen que estar preparados para resolverlas. Ahora bien, las nuevas demandas sociales están dadas por todos los aspectos que la sociedad siente que deben ser resueltas por las Instituciones. Así, el empleo, la salud, la educación, el alza de los precios, o el problema del transporte, la delincuencia y la seguridad social, forman parte del gran paquete de insatisfacciones sociales
que la población
estará deseosa que el sistema en su conjunto o el gobierno en particular sepa resolver. Pero,
¿qué
instrumentos
tienen
las
instituciones para solucionar las demandas que la población le plantea?, para este particular en necesario que revisemos rápidamente, qué es y cómo está organizado el sistema político.
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El Sistema Político Definamos como Sistema Político, al conjunto de valores deseables por toda la comunidad política4. desarrollada
Esta por
definición David
ampliamente
Easton5,
politólogo
norteamericano, pretende decirnos que existe una diversidad de deseos sociales que están presentes en cualquier tipo de sistema político, en el que éste tiene la obligación de encontrar soluciones para evitar el desborde social. Para Easton, no hay un modelo de sistema político único por cuando cada uno de ellos, de acuerdo al país o realidad en que se desarrolle, tratará de resolver los problemas sociales que se le van presentando conforme a su realidad.
Valores, se denomina a todo aquello que es deseable por una sociedad, tanto en bienes tangibles como el agua la riqueza, la propiedad de la tierra, así como intangibles como la libertad o los derechos individuales. 5 Easton, David (1965), A Systems Análisis of Political Life, John Wiley y Season, New York. 4
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Ahora bien, para comprender como funciona el Sistema Político veamos la siguiente gráfica:
Modelo Sistémico
AMBIENTE INSTITUCIONES (Caja Negra)
DEMANDA S
DECISIONES
LÍNEA DE RETROALIMENTACIÓN - FEEDBACK Figura 1. Modelo Sistémico de David Easton Componentes
del
Esquema
de
toma
de
decisiones 1. AMBIENTE: Se encuentra formado por el contexto creado dentro de una sociedad (intrasocietal) y el generado
por
(extrasocietales): Página | 15
los
componentes
externos
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El Ambiente Intrasocietal: Cuando
nos
referimos
al
ambiente
intrasocietal hacemos referencia al sistema nacional que se encuentra compuesto de los siguientes elementos: Sistema Ecológico (la naturaleza; ubicación y accesibilidad de la provisión de alimentos; otros elementos de la flora y fauna que utilicen los miembros del sistema político), el Sistema Biológico (propiedades hereditarias; el
aspecto
de
interacciones
políticas
determinado
o
influenciado
por
la
constitución biológica de los hombres), los Sistemas
de
motivaciones
Personalidad en
las
(variaciones
y
personalidades
adquiridas por los miembros de un sistema político), los Sistemas Sociales (compuestos por sistemas culturales; estructuras Sociales; sistemas
económicos;
y
otros
sistemas
demográficos).
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En resumen, encontramos aquí todos los aspectos que el hombre desarrolla dentro de cada sociedad, sobre la base de la cultura, aspectos económicos, educativos, etc. El Ambiente Extrasocietal: Un sistema extrasocietal está referido a
la
sociedad internacional, lo cual es la unidad externa a cualquier sistema político dado. El ambiente extrasocietal está compuesto por: Los sistemas políticos internacionales ONU; OEA, COMUNIDAD EUROPEA y otros subsistemas, internacionales,
los
sistemas
los
ecológicos
sistemas
sociales
internacionales compuestos por el cultural
internacional;
internacional, internacional,
estructura
sistema sistema
sistema social
económico demográfico
internacional, otros subsistemas externos.
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2. LAS DEMANDAS (INPUT): Las demandas tienen sus orígenes en las necesidades,
preferencias,
expectativas
o
deseos sociales que son expresadas a las autoridades para que ellas decidan o actúen. Así tenemos, demandas de bienes y servicios: leyes relacionadas a los derechos laborales, aspectos de carácter educativo, entre otras. Tenemos además, aquellas demandas sobre la necesidad del orden público, la salubridad y otras relacionadas a la convivencia, como por
ejemplo
al
reconocimiento
de
los
matrimonios entre homosexuales. Demandas de carácter político, como el voto para los militares, y aquellas ligadas a la incorporación de sectores marginales a la vida política del país. 3. CAJA NEGRA: Aquí encontramos a las instituciones que toman
decisiones
tales
como
el
Poder
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Ejecutivo, Legislativo y Judicial, así como los gobiernos
regionales,
locales,
y
órganos
constitucionales autónomos. Es decir, la caja negra concentra todas las instituciones legalmente establecidas, que son llamadas a solucionar las demandas de la sociedad. Es importante señalar, que las demandas
serán
traducidas
siempre
en
decisiones o en políticas públicas. 4. LOS PRODUCTOS (OUTPUT): Se refiere al término para designar a las decisiones obligatorias y las acciones que toman los entes públicos. Dicho de otra manera,
los
productos
(decisiones),
que
emiten las Instituciones son expresadas en leyes, reglamentos, ordenanzas municipales, etc. , con el propósito de solucionar las demandas sociales. Por
ejemplo,
si
existiesen
demandas
relacionadas al costo del transporte público, el ente encargado de resolverla será el Página | 19
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Ministerio de Transportes y Comunicaciones, expidiendo la Resolución pertinente, la cual deberá ser coordinada para que sea eficaz, con
el
sindicato
de
chóferes
y
los
representantes de los usuarios. 5. LA RETROALIMENTACIÓN O FEEDBACK: Se denomina ciclo de retroalimentación del sistema político en su conjunto, que se inicia en el producto, pasando nuevamente por los que generan las demandas sociales hasta el retorno nuevamente a las autoridades. La retroalimentación, permite conocer los resultados que tuvieron los productos, y si estos cumplieron plenamente las demandas iniciales. Siguiendo con el ejemplo anterior, si el
resultado
de
las
negociaciones
entre
transportistas y el Ministerio de Transportes no ha sido del agrado de los dueños de las empresas de transportes, éstos nuevamente reiniciaran el proceso formulando nuevas demandas por su inconformidad ante la Página | 20
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decisión
dada
gubernamental. diariamente,
por Este
la
autoridad
proceso
se
repite
ya que las demandas nunca
dejan de generase; lo importante es que el gobierno
o
el
ente
público
pertinente,
responda en el lapso más breve posible a las necesidades
generadas
por
el
ambiente,
evitando así la turbulencia y tensión social, la cual se ve expresada en
actos de
protestas. Cuando las demandas no son solucionadas, pueden generar un “ambiente de ingobernabilidad”,
la que en un caso
extremo podría cambiar la estructura del sistema político nacional. Debemos entender que las demandas sociales, para que sean solucionadas por el Sistema Político, deben ser sobre aspectos que no puedan
resolver
otros
subsistemas.
Por
ejemplo, si una disputa entre trabajadores y empresarios, sobre aumento de remuneraciones es solucionada por leyes y reglamentos ya existentes, quiere decir que el conflicto habrá Página | 21
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sido remediado sin el Sistema demanda
Político. salarial
Si
funcionamiento del
por se
el
contrario,
convirtiera
en
esa una
plataforma de lucha sindical a nivel nacional, donde las centrales de trabajadores hicieran un llamado a una huelga por todo el país, pidiendo aumento generalizado de remuneraciones, ello supone que el conflicto generado no ha sido posible solucionarse con las normas existentes, y se abriría el paso hacia una disputa de carácter
social,
donde
el
Sistema
Político
echaría a andar toda sus mecanismos, para encontrar una rápida solución. Concíbase pues, que el Sistema Político registre las demandas de índole general y no de asuntos particulares. Sin embargo, cuando por ejemplo se realice una huelga de trabajadores de la industria del gas o del petróleo
es decir de
bienes considerados estratégicos, donde una probable escasez afectaría a toda la sociedad, en ese caso se desataría una polémica en todo el sistema político, y se trataría de encontrar Página | 22
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una rápida solución a fin de evitar problemas mayores en toda la comunidad. Para estos casos, el Sistema Político, registraría dichas demandas como situaciones de carácter general y no como un aspecto local. En
el
ejemplo
que
acabamos
de
ver,
entendamos que las respuestas (soluciones encontradas para la huelga), deben buscar la aceptación
generalizada
de
la
comunidad
política y de la sociedad en general. Un
caso
característico
de
este
punto,
lo
constituyó la huelga de los trabajadores del Poder Judicial, indiciada el 14 de julio del 2004 y culminada casi tres meses después, en el que la
sociedad
encontrar
peruana,
soluciones
estuvo que
alerta
impidieran
para la
continuidad de las paralizaciones de dicho Poder del Estado. Las noticias y debates en los medios de comunicación, así como en el parlamento, estuvo centrado en analizar las características
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de
la
huelga
solución.
En
para los
encontrar programas
una
rápida
periodísticos,
recordemos, todas las semanas se invitaban a los representantes de los trabajadores, así como a
los
responsables
de
la
Administración
Judicial, con el fin de que la opinión pública vaya conociendo el avance de las negociaciones para la solución del conflicto. De igual manera, el Congreso trató en diversas sesiones plenarias la huelga judicial, y en algunas oportunidades la Comisión de Justicia, abordó el tema como punto principal de su agenda. Asimismo, el Presidente de la República y diversas autoridades del Poder Ejecutivo, exhortaban a los trabajadores a deponer su actitud beligerante, e inclusive intervinieron directamente en la consecución de los fondos económicos
necesarios
para
solucionar
las
demandas salariales y con ello poner fin al conflicto.
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Sentando las Bases para la Gobernabilidad
Como vemos, esta huelga rebasó las normas preexistentes para la solución de la crisis, originando un conflicto social para todo el país y en donde los mecanismos del Sistema Político se volcaron
para encontrar las medidas que
dieran fin al problema. Valga este ejemplo, para describir por otro lado que el conflicto socio-político generado no sólo era
de preocupación
del entorno
nacional
(ambiente intrasocietal), sino también de la comunidad extrasocietal),
internacional por
cuanto
(ambiente las
transnacionales norteamericanas
empresa
con causas
pendientes en el Poder Judicial peruano, se vieron
perjudicadas,
efectuando
inclusive
presiones sobre las autoridades del gobierno norteamericano, con el fin de supeditar los avances de las negociaciones del TLC (Tratado de Libre Comercio) con la solución de la huelga judicial.
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Siempre tomando este ejemplo, observemos que no siempre para la sociedad es importante que la
solución
encontrada
satisfaga
a
los
trabajadores y la autoridad, lo importante para el Sistema Político es el acatamiento de las partes conflictivas de la medida de solución. Así, las decisiones o productos hallados por el Sistema
Político,
no
buscan
tanto
el
consentimiento de todos hacia el contenido específico de la solución (si el aumento de remuneraciones es o no suficiente para los trabajadores), lo que trata de encontrar el Sistema,
es
que
el
negociaciones y solución
resultado
de
las
sea acatada por las
partes para dar fin al conflicto generado.
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Sentando las Bases para la Gobernabilidad
¿Cómo está Organizada la Sociedad? Ahora bien amigo lector, las siguientes líneas tienen el propósito de explicar cómo se organiza la
sociedad
para
poder
hacer
llegar
las
demandas hacia las instituciones que deben resolverlas. Somos conscientes, como dije en las primeras líneas de este documento, que las demandas están sobre la base de las necesidades sociales insatisfechas que tenemos los ciudadanos, sin embargo
es
preciso
que
estas
sean
adecuadamente canalizadas para que puedan ser solucionadas por las instituciones. Seamos precisos y directos en establecer que un grupo social es un conjunto de individuos que se congregan al tener fines comunes. Estos grupos pueden ser de todo tipo, cultural, deportivo, político o educativo, etc., por lo que debemos tener en cuenta que la definición del
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grupo social estará dado por el objetivo o fin que ellos desean alcanzar. De esa manera, la sociedad va agrupándose sobre la base de intereses comunes, dando lugar a la constitución de empresas, sindicatos, partidos políticos, grupos religiosos, entre otros; estos se clasifican de la siguiente manera: -
Grupos de Interés;
-
Grupos de Presión; y
-
Partidos Políticos.
Con el propósito de hacer la explicación más directa,
centrémonos
rápidamente
en
la
definición de estos tres grupos sociales. Denominamos Grupo de Interés, a la asociación de individuos que están motivados por la defensa
de
ejemplo
las
intereses
comunes,
asociaciones
de
como
por
comerciantes,
exportadores o los sindicatos. Estos grupos cuando tratan de influir en los actos del gobierno se denominan Grupo de Presión; estos grupos usan intermediarios para lograr sus Página | 28
Sentando las Bases para la Gobernabilidad
fines,
los
cuales
generalmente
están
constituidos por los medios de comunicación, y los partidos políticos. Los partidos políticos están movidos por una ideología, con el propósito de ocupar el manejo del Gobierno y del Poder Legislativo. Cómo sabemos, en nuestro país vivimos una crisis de los partidos políticos, ya que para la mayoría de peruanos, si bien son de importancia en la vida política nacional, éstos no están cumpliendo a cabalidad sus misión social. Quizás, el descontento con los partidos políticos históricamente existentes, al no saber canalizar las expectativas de los ciudadanos, sea una de las causas que en la actualidad, continúen emergiendo nuevas agrupaciones políticas. Así, los partidos políticos, tienen que adecuarse a los nuevos tiempos, en donde cada uno de ellos no sea visto sólo como un conjunto de asociaciones que buscan el contacto con el
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ciudadano cada vez que existen elecciones generales, regionales o municipales. Los partidos políticos, tienen que tener una utilidad real para la sociedad durante todos los días
del
año.
La
modernización
de
las
ideologías y sus organizaciones, se constituye en un reto inmediato por resolver. Los partidos políticos a mi entender, deben entrar a una metamorfosis
de
despartirización,
abriendo
espacios para los ciudadanos en general sin mediar un interés de retenerlos en sus filas. Los Partidos Políticos, deben construirse en una Oficina Permanente de Servicios al Ciudadano, en donde las personas que se acerquen puedan encontrar desde allí una utilidad real para sus necesidades sociales. Es menester establecer que los Grupos de Presión
y
los
Partidos
Políticos,
son
los
principales actores para canalizar las demandas sociales hacia las esferas gubernativas.
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Sentando las Bases para la Gobernabilidad
Es
importante
precisar,
que
uno
de
los
mecanismos usados como herramienta por los Grupos de Presión, lo constituye el Lobby 6, que en nuestro país esta normado por la ley Nro. 280247 “Ley que Regula la Gestión de Intereses en la Administración Pública”. La intermediación de gestión de interés, lo constituye la acción de un determinado sector de la sociedad, que trata de influenciar a favor de ellos en las decisiones públicas. Ahora bien, básicamente el proceso de gestión de
intereses
normado,
tiene
por
objeto
instaurar las acciones de transparencia para garantizar que en el proceso de intermediación ante
los
funcionarios
públicos
se
realice
preservando la ética y la moral.
Nombre que surge de la política norteamericana desde 1869, y tiene por finalidad gestionar favores ante las personas que integran los órganos de poder político. 7 Publicada en el Diario Oficial El Peruano, el 12 de Julio de 2003. 6
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La experiencia en los últimos tiempos en el Perú, nos ha llevado a concebir, sea por ignorancia
o
por
desconfianza,
que
la
institución del lobby es negativa y que está ligada
a la gestión inmoral de interés, sin
embargo es pertinente dedicarle unas cuantas líneas a esta institución del sistema político, a fin de colaborar con nuestra cultura política en el país. Imaginemos que la Asociación de Productores de Azúcar, ha tomado conocimiento por los medios de comunicación que en el Congreso, el Poder Ejecutivo ha presentado un proyecto de ley por el cual trata de imponer un nuevo impuesto a la producción de azúcar. Como es natural, los productores de azúcar se encontrarán
en
contra
de
dicha
iniciativa
legislativa y desean hacer llegar sus opiniones a los legisladores para que el Congreso
no
apruebe el proyecto de ley presentado por el Poder Ejecutivo.
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Sentando las Bases para la Gobernabilidad
Dicha Asociación para cumplir sus objetivos, contrata los servicios de un Lobby, con el fin de que se constituya en
el intermediario entre
ellos y las autoridades parlamentarias. Este Lobby, tendrá como fin acercar a la asociación y a los congresistas, para sensibilizar
a estos
últimos y expresarles las razones por las cuales, la
creación
de
perjudicial
un
para
consumidores,
nuevo los
impuesto,
es
productores
y
por cuanto ello implicará de
todas maneras, el incremento de los precios. Para tal fin, el Lobby usara como herramientas los diversos medios de comunicación (radial, televisiva y escrita), con el propósito de alertar a la sociedad sobre el peligro que significará en las economías domésticas la aprobación del nuevo impuesto. Algunos se preguntarán, ¿por qué es preciso contratar a un Lobby cando la Asociación de Productores
de
Azúcar,
podría
hacer
sus
gestiones directamente en el Congreso?, otros
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se dirán ¿acaso este papel de intermediario no podría asumirlo
un Partido Político? Las
respuestas es que efectivamente, las relaciones podrían
ser
directas,
sin
embargo
el
funcionamiento del sistema obliga a canalizar muchas veces, las demandas por intermediarios que conocen internamente las relaciones de las fuerzas
políticas
y
los
procedimientos
parlamentarios, legislativos y políticos, que permitirán a dicha Asociación, una estrecha relación con quienes tienen el poder de decidir en las políticas públicas. Entiéndase
que
el
trabajo
del
Lobby,
es
persuadir con informaciones técnicas para que los agentes del gobierno, decidan a favor de sus representados, pero de ninguna manera la función
del
funcionarios
lobby públicos
garantizará actúen
que como
los sus
representados desean. Como hemos visto amigos lectores, esta figura legal, que forma parte de nuestro sistema
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Sentando las Bases para la Gobernabilidad
político, es una de las tantas herramientas que existen para garantizar la participación política de la sociedad en las decisiones de gobierno, pero
es
necesario
preguntarse
¿qué
instrumentos tendrá el ciudadano de a pie para participar
e
influir
en
las
decisiones
de
gobierno? Para esta interrogante en preciso que incursionemos a las modificaciones que ha sufrido el sistema político con la aplicación de las tecnologías de la información.
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La Transformación de las Relaciones Sociedad y Estado Somos partícipes, de la revolución que ha significado en la sociedad el uso de la Internet, tanto en los aspectos educativos, comerciales y en general de toda índole. Ahora,
las
distancias
geográficas
se
han
reducido considerablemente con el uso del correo electrónico y el uso de las páginas Web, en la que todo ser humano puede estar virtualmente en dos o tres puntos a la vez de cualquier parte del mundo. Es común que, mediante el sistema del (Messenger)
podamos
estar
MSN
conectados
y
hablando en tiempo real desde Lima, con personas que están ubicadas al mismo tiempo en Japón, Estados Unidos o cualquier parte del mundo. Estos hechos que son ahora normales en nuestra vida diaria, han trascendido no solo Página | 36
Sentando las Bases para la Gobernabilidad
para el uso de las actividades sociales, sino también para la vida política. Es decir que las relaciones Estado con la sociedad, se han incrementado con el uso de las tecnologías de información permitiendo que los ciudadanos se informen y comuniquen con las autoridades políticas y entidades del Estado. Sin embargo, la utilización de las nuevas tecnologías de la información como parte de la participación política de la ciudadanía, podría tener un doble efecto para la gobernabilidad. El primero, desde luego positivo cuando la información y los datos consignados en los respectivos
portales
Web
se
encuentran
actualizados, permitiendo que la ciudadanía esté totalmente informada y pueda hacer llegar sus propuestas, quejas u opiniones, a los responsables y a su vez estos, respondan a las inquietudes ciudadanas, estableciendo de esa manera una relación Estado-Sociedad óptima,
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permitiendo con ello un clima de relación armónica y fluida. El segundo efecto, y lamentablemente el más común en nuestro medio,
es cuando existe
solamente interés por la sociedad en establecer estos
vasos
indiferencia
comunicantes, por
parte
de
y las
una
total
autoridades
estatales para implantar una relación fluida con la sociedad. En este caso, el efecto sobre la gobernabilidad es negativo, generando un clima adverso en las relaciones
del Estado con la
ciudadanía. Como
podemos
ver,
la
aplicación
de
las
tecnologías de información permite un fluido constante de información hacia la sociedad, trayendo
como
consecuencia
que
los
ciudadanos estén actualizados e impulsados a realzar una mayor y constante participación con las autoridades públicas. Este nuevo reto para el Estado, obliga que la infraestructura tecnológica y la información que
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Sentando las Bases para la Gobernabilidad
proveen, para
estén
constantemente
actualizada
que exista un equilibrio entre las
demandas sociales y la capacidad de respuesta de las entidades públicas. Como parte de esta modernización de las relaciones denominado
Estado-Sociedad, E-government
nace
el
(Gobierno
Electrónico), Mecanismo por el cual el Estado pone a disposición de la sociedad la posibilidad de realizar diversos servicios, como pago de impuestos o multas, obtención de carnés de identidad, entre otros8.
Tomado del documento “Programa Gobierno Electrónico (egovernment) del Gobierno de la República de México - Oficina De la Presidencia para la Innovación Gubernamental - Mayo 2001 8
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José Cevasco Piedra
Figura 2. e-Government Leadership Rhetoric vs Reality Como podemos ver en el gráfico precedente, sólo dos países de América Latina figuran entre aquellos que han realizado agresivas políticas de gobierno electrónico, sin embargo debemos señalar que en el Perú, se vienen realizando importantes avances sobre este particular. Es
importante
resaltar
que
el
gobierno
electrónico, trae consigo diversos beneficios Página | 40
Sentando las Bases para la Gobernabilidad
para
la
población,
indiscutiblemente
a
los
cuales
establecer
ayudan
un
clima
adecuado para la convivencia entre el Estado y la sociedad. Las ventajas de la aplicación del gobierno electrónico pueden resumirse en los siguientes ítems: 1. Mejor imagen del gobierno al establecer mecanismos
transparentes
de
información; 2. Disminución de la brecha geográfica entre la ciudadanía y las entidades del Estado; 3. Disminución de los costos a favor de los ciudadanos en los trámites estatales; 4. Incremento de la productividad de los trabajadores estatales, así como de los ciudadanos, al hacer posible
que los
trámites se realicen a cualquier hora del día durante los 365 días del año; 5. Descentralización públicos.
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de
los
servicios
José Cevasco Piedra
Es importante señalar que, la disposición de los gobiernos en establecer estas medidas de egovernment, son parte de las políticas públicas que los Estados modernos vienen desarrollando a raíz de la aplicación de las tecnologías de la información. Definitivamente, la inversión en las tecnologías de información ha modificado sustancialmente la distribución del ingreso del Estado hacia la sociedad. Recordemos Para ello, nuestras primeras clases de economía en los colegios o universidades, cuando se nos decía que los impuestos que las personas pagamos al Estado, sean directos o indirectos, eran revertidos hacia la sociedad en pistas, parques, agua, desagüe, carreteras y demás obras de carácter público. Ahora sin embargo, debemos añadir a dicha lista de obras, la inversión que el Estado deberá realizar en
toda
la
infraestructura
necesaria
(computadoras, software, fibra óptica, etc.),
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Sentando las Bases para la Gobernabilidad
para
llevar
acabo
los
programas
de
e-
government, que permitan el establecimiento de lazos más estrechos con la ciudadanía. El supuesto para entre
el
una adecuada convivencia
ciudadano
y
el
Estado,
pasa
necesariamente por la calidad de los servicios que las diversas entidades del Estado deben brindar, como parte de la solución de las demandas sociales, sin embargo todo esfuerzo sería vano, si los responsables de cada entidad no
propulsan
políticas
integracionistas
de
participación política de la ciudadanía, como consecuencia de la reducción de fronteras que está trayendo consigo el establecimiento de las tecnologías de la información en la convivencia social. Dicho de otro modo, la Internet está reduciendo los espacios geográficos entre el público y los Estado, por lo que también es pertinente como medida complementaria, que las entidades del
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José Cevasco Piedra
Estado propicien una mayor integración en las decisiones políticas con la ciudadanía. Un buen ejemplo, lo constituye el Congreso de la República del Perú, que desde el año de 1994 viene desarrollando sistemas informáticos para la participación política del ciudadano. Estos sistemas permiten una fluida información de las actividades diarias del Congreso, pero a la vez admiten la interacción entre el ciudadano y cada parlamentario, de manera que las personas puedan revisar los proyectos de ley en debate, realizar demandas a las Comisiones, conocer las asistencias y votaciones y un sinnúmero de servicios que poco a poco van insertando al elector en las actividades del Congreso, como herramienta diaria de consulta antes de realizar las decisiones políticas. Pero también es pertinente resaltar que,
la
fluidez de la información en manos de los ciudadanos, trae consigo nuevos retos para el Estado, por cuando la capacidad innovadora del
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Sentando las Bases para la Gobernabilidad
ciudadano lo arrastran a hacer más exigente con las instituciones, de tal manera que si éstas no se renuevan y modernizan, pueden generar mayores insatisfacciones sociales poniendo en grave riesgo la relación ciudadano – Estado y con
ello
trayendo
nuevas
crisis
de
gobernabilidad. Para tal efecto, se hace necesarios mejores y mayores
canales
de
información
y
de
participación, por cuando el insumo informativo es el elemento clave para la realización de las constantes
críticas
en
la
marcha
de
los
instituciones, y con ello generar corrientes de opinión desfavorables para la gobernabilidad democrática.
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José Cevasco Piedra
La Organización del Estado Diariamente, hablamos y oímos sobre el Estado. Reiteradas veces para muchos de nosotros el Estado
es
el
culpable
de
todas
nuestras
desgracias; sean económicas y políticas, sin embargo pocos podemos comprender realmente qué es el Estado y cómo funciona. Por ejemplo, diversas veces confundimos al Estado con el gobierno, sin comprender que el Poder ese
Ejecutivo es sólo una de las partes de monstruo
que
continuamente
no
alcanzamos a saber cómo es. Podemos definir al Estado, como la forma en que
la
sociedad9
está
organizada
para
solucionar los posibles problemas que surjan de la convivencia. Como podrán apreciar, no he querido transcribir ninguna, de las tantas definiciones que existe sobre el Estado, por Jurídicamente es la Constitución Política quién crea al Estado y define su organización. 9
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Sentando las Bases para la Gobernabilidad
cuanto considero que para efectos de nuestro trabajo, lo más apropiado es definir al Estado, como lo vemos en nuestra vida diaria y con ello evitar zambullirnos en teorías que muchas veces no hacen otra cosa que confundirnos y hacernos la vida más complicada de como ya la tenemos. De ese modo, la sociedad establece que el Estado que es unitario, debe organizarse
en
Poderes sobre la base de sus necesidades, de esa manera dispone que la función de hacer las leyes que normen la vida diaria las debe hacer el Poder Legislativo, que las acciones de la justicia en los conflictos sociales debe resolverlo el Poder Judicial y que los aspectos sobre la marcha cotidiana de la sociedad la debe realizar el Poder Ejecutivo. Sin embargo, la sociedad creó además otras instituciones autónomas y descentralizadas como las Municipalidades y los Gobiernos Regionales para que sean quienes establezcan las normas de carácter regional, respectivamente. Página | 47
local y
José Cevasco Piedra
A riesgo de ser criticado por los especialistas, espero haberme aproximado en la definición del Estado, sin embargo es preciso para nuestro propósito extendernos un poquito sobre este particular. El Estado visto bajo una perspectiva social, es quien dispone y ordena la convivencia de la ciudadanía
y
norma
nuestros
derechos
y
obligaciones, pero a la vez es quien establece las reglas para que el propio Estado sea legítimo ante la sociedad que gobierna. Es decir, que el Estado al igual que le exige a los ciudadanos que cumplan sus reglas, también debe permitir que los ciudadanos participen en la elaboración de ellas, de tal manera que el ciudadano sienta que forma parte del Estado, con lo que las normas que broten de sus instituciones, estén sobre la base de una total conformidad del individuo para su cumplimiento. La organización del Estado, tiene que ver con su tamaño y su éxito dependerá de la cercanía
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Sentando las Bases para la Gobernabilidad
que
tenga
con
las
personas.
Estamos
conscientes, que en nuestro país el Estado no está presente para la mayoría de ciudadanos, muchos nos quejamos que no lo sentimos o no está cuando lo necesitamos. Este vacío que tienen
sobre
todo
los
pobladores
de
las
provincias alejadas de la capital, se demuestra con signos de violencia. Así, los suceso de Ilave en Puno, y los diversos actos de “justicia por las propias manos” que han llevado a delante los pobladores de diversos sectores del país, nos lleva a pensar en lo necesario que es una reforma
urgente para atenuar los desbordes
descritos. Para muchos, el problema de la reforma del Estado está ligado a su tamaño, y sugieren que debe reducirse por cuanto su funcionamiento se torna
burocrático
y
el
costo
para
su
funcionamiento es costoso. Para otros, sin embargo la eficiencia del Estado no dependerá de su tamaño, sino de la
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José Cevasco Piedra
descentralización de las funciones que tenga y de que tan cerca esté de su cliente principal, el ciudadano. Lo extraño de ello, es que durante todos los gobiernos que hemos tenido, la reforma del Estado ha estado siempre presente en las agendas de los gobiernos, sin que el resultado haya sido favorable para el ciudadano. La pregunta es ¿Dónde está la falla? Para mí, el error nace de la visión de Estado que tenemos. Tanto los Partido Políticos como los Gobiernos, buscan la eficiencia del Estado bajo
los
parámetros
de
una
perspectiva
centralista y, por llamarlo de alguna manera, limeña u occidental. Esto quiere decir, que las políticas del funcionamiento del Estado, están pensadas para que el poblador de la sierra o selva deba adecuarse al modelo de la capital, cuando lo mejor sería darle la base necesaria para que el poblador de esa localidad, busque
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Sentando las Bases para la Gobernabilidad
su pleno crecimiento y desarrollo sobre la plataforma de su propia realidad. En
ese
sentido,
debieron
estar
las
reformas
pensadas
en
del la
Estado siguiente
pregunta ¿Cuál es el brazo del Estado que está más cerca del poblador?, sin temor equivocarme la respuesta es el Municipio. Como todos sabemos, en toda localidad del Perú, por más pequeña que sea, existe un municipio, y es el sitio por excelencia donde principalmente acude el poblador, tratando de encontrar respuesta para sus necesidades. Es cierto que la normatividad vigente, establece cuales
son
las
responsabilidades
de
los
gobiernos locales, sin embargo el poblador no distingue ello, para él es la autoridad municipal quien está encargada de darle solución a su problema. Así, cuando el poblador adquiere su mayoría de edad, y muchas veces con grandes limitaciones educativas no porque él lo quiera sino porque la
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José Cevasco Piedra
educación
fue
deficiente
en
su
formación
escolar, al primer lugar que postulará es para ser Alcalde de su pueblo. De
esa
forma,
el
poblador
medianamente
educado asumirá su papel de Alcalde, sin que haya sido formado para saber administrar los recursos
públicos,
pero
con
todas
las
responsabilidades legales pertinentes. O sea que,
el
sistema
no
le
permitió
educarse
debidamente para gerenciar un cargo público, pero la ley que lo castiga asumió que el Alcalde iba a estar formado en todo ello. ¿Acaso eso no es una contradicción del sistema? Entonces, ¿que tenemos en los lugares más alejados del país? Autoridades locales, sin formación para administrar el Estado y grandes niveles de insatisfacción ciudadana. Bajo esa realidad, sería necesario que la reforma del Estado, empiece por fortalecer los municipios, pero no sólo dotándoles de mayores recursos económicos, sino creando un nuevo
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Sentando las Bases para la Gobernabilidad
modelo que le permita interactuar con el resto de instituciones públicas de la circunscripción. Esto quiere decir, que el municipio debe convertirse en una Casa del Ciudadano, donde la persona que asista encuentre dentro de sus paredes, toda la información necesaria para hacer sus trámites con todo el Estado. Es decir que dentro del municipio, existan reparticiones de toda la administración estatal, para que así el ciudadano, pueda estar informado y hacer en un solo lugar la mayor cantidad de trámites posibles para ahorrarse tiempo y dinero, con lo que el Estado sería más eficiente. Esto es parte de la reforma inmediata, medidas de gerencia permitirían estos sencillos cambios en
la
administración
estatal.
No
estamos
hablando de grandes y costosas reformas, sino de tener un poco del sentido común, para ponerse en la situación del poblador que está alejado de la capital.
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José Cevasco Piedra
En
el
gráfico
que
sigue
a
continuación,
podemos ver el Organigrama General del Estado Peruano, en el que podemos apreciar los Poderes
Públicos,
Constitucionales
los
Autónomos,
Organismos los
Gobiernos
Regionales y los Gobiernos Locales.
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Sentando las Bases para la Gobernabilidad
Organizaciรณn del Estado Peruano
Figura 3. Organigrama del Estado Peruano
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José Cevasco Piedra
Estado o Gobierno Día a día convivimos con el Estado. El policía que dirige el tránsito, el miembro del serenazgo, el Policía Municipal, el Congresista y Presidente de la República, o el profesor de una escuela estatal ubicada en el ciudad de Iquitos, forman parte del Estado. Sin embargo, muchos de nosotros
confundimos
al
Estado
con
el
Gobierno, veamos algunas diferencias para aclararnos. El Estado son las organizaciones públicas; Poder Ejecutivo, Legislativo o Judicial, y las entidades que forman parte de ellas, según sea el caso. Asimismo, forman parte del Estado las Organizaciones
descentralizadas
como
los
gobiernos locales y regionales. También lo conforman la Defensoría del Pueblo, el Tribunal Constitucional, la Fiscalía de la Nación y la Contraloría, que es la entidad que vela por el buen uso de recursos económicos del Estado.
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Sentando las Bases para la Gobernabilidad
El gobierno, está conformado por las personas que forman parte de las instituciones del Estado. Cada periodo de tiempo, conforme a nuestra Constitución elegimos a los miembros que dirigirán el Estado. En el caso del Poder Ejecutivo y Legislativo, la elección se realiza cada cinco años. En el caso de las autoridades locales y regionales, estás se llevan a cabo para un período de cuatro años. Para el caso del Poder Judicial10, por sus características
de
autonomía,
sus
propios
miembros eligen a sus autoridades. Al Defensor del
Pueblo
y
los
miembros
del
Tribunal
Constitucional, son electos por el Congreso, así como al Fiscal de la Nación, el Contralor General de la República y al Superintendente de Banca y Seguros. Es decir, el Estado es permanente a diferencia de las autoridades que la conforman que son En otros países como en Estados Unidos, el pueblo elige también a sus principales autoridades Judiciales. 10
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José Cevasco Piedra
periódicas. Los gobiernos pasan el Estado es indisoluble. Pero es usual que los gobernantes, no tengan un discurso claro que nos permitan diferenciar entre ellos y el Estado. Por esa razón, el Estado pierde legitimidad y muchas veces culpamos al Estado de nuestras desgracias cuando son los gobernantes quienes al hacer funcionar mal el aparato estatal se convierten en los verdaderos culpables. Por eso que es muy importante saber elegir a los gobernantes que harán funcionar al Estado. Aquí también es substancial que se establezcan reformas
para
que
las
elecciones
de
las
autoridades se realicen con toda la información necesaria. Es decir, se hace pertinente que los ciudadanos contemos con toda la información de las personas que desean postular a los cargos públicos. La posibilidad que con las nuevas tecnologías información,
sepamos
los
antecedentes
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Sentando las Bases para la Gobernabilidad
profesionales y personales de los candidatos, ahora si es posible. Es conveniente para ello, que las normas que rigen las elecciones de funcionarios por voto popular, obliguen a los candidatos a entregar la información necesaria para que los ciudadanos sepamos a quiénes estamos por elegir. Otras de las cusas que generan crisis de gobernabilidad, la constituye la información “secreta” que sale a la luz cuando el ciudadano ya está en el Poder. Muchos casos, que son de conocimiento comprometen
de a
la
opinión
diversas
pública
que
autoridades
del
gobierno de turno y a los legisladores, los cuales han generado diversos líos periodísticos, que conforme transcurre el tiempo, como una bola
de
nieve,
se
van
convirtiendo
en
verdaderos escándalos que van poniendo en riesgo la continuidad del régimen. Por esa razón, la herramienta del Internet puede constituirse en un elemento importante
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José Cevasco Piedra
para la transparencia de la información en la elección de nuestras autoridades. La clase política que administra el Estado, está en la obligación de realizar las reformas pertinentes para reducir las asimetrías de información entre el votante y el candidato. Sería beneficioso para el fortalecimiento del sistema democrático que, en las próximas elecciones y por lo menos seis meses antes que se realicen los comicios, el Jurado Nacional de Elecciones, publique en su Portal de Internet, la información pertinente sobre cada candidato. La ley puede considerar que al momento de realizarse la inscripción de cada lista, el partido o movimiento político entregue a la autoridad electoral, el resumen de los logros profesionales y así como de los juicios pendientes que el ciudadano
aspirante
tenga
ante
el
Poder
Judicial. Esta información podría tener el carácter de declaración jurada y sería validada antes de ser declarado electo por el órgano electoral. Página | 60
Sentando las Bases para la Gobernabilidad
Como vemos, esta propuesta podría ahorrar futuros
escándalos
periodísticos
que
traen
necesariamente crisis en la gobernabilidad. Como hemos visto, uno de los problemas que se genera para la buena marcha de la Estado, lo constituye la falta de transparencia informativa, que se genera desde antes que el ciudadano sea electo como autoridad, sin embargo muchas gobernantes no permiten que los actos de las instituciones
que
jefaturan
sean
de
conocimiento del público, dicho hermetismo también se constituye en un ingrediente futuro para la ingobernabilidad. No olvidemos, que una de las causas del descrédito del Congreso en 1992, y que dio origen el golpe de Estado del Ing. Alberto Fujimori, lo constituyó la falta de transparencia de la información. En esa época, por ejemplo, los pedidos de información sobre el la situación procesal
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de
un
expediente
legislativo
que
José Cevasco Piedra
realizaba un diputado, tenía que ser autorizado por el Presidente de su cámara. Lo mismo pasaba, con la información sobre la marcha Congreso.
administrativa Era
casi
y
económica
imposible,
sin
del
mediar
diversos trámites ante la burocracia, obtener la información sobre la marcha presupuestal. Por dicha razón, el Congreso de los 90 fue el gestor de la transparencia en la administración pública del Perú, ya que era importante para la legitimidad ante los electores, que los datos sobre los aspectos legislativos, administrativos y presupuestales sean de dominio público. No olvidemos, que ante la falta de transparencia informativa,
se
van
generando
las
especulaciones y que estas dan origen a los grandes descubrimientos periodísticos y por ende a los escándalos que terminan muchas veces en
crisis de gobernabilidad. Es mejor
decir y adelantar la información, antes que sea descubierta.
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Sentando las Bases para la Gobernabilidad
¿El Estado Estanco o el Estado Global? En muchas oportunidades, hemos visto las diversas protestas sociales frente a la sede principal del Poder Legislativo, sin embargo los reclamos
que
allí
se
realizan
no
son
necesariamente como consecuencia de actos generados por el Congreso. Imaginemos a los Comités del Vaso de Leche, a los trabajadores de Construcción Civil o al movimiento
de
solidaridad
nacido
a
consecuencia de las víctimas de la discoteca Utopía, por ejemplo. Todos acuden al frontis del Congreso, y generan legítimas protestas que poco a poco se van convirtiendo en crisis sociales. Sin embargo, debemos preguntarnos, ¿Qué tiene que ver el Congreso
con
la
inoperancia
del
Poder
Judicial?, o en todo caso, ¿qué puede hacer el Congreso ante la falta de previsión presupuestal
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José Cevasco Piedra
para incrementar el monto anual que el Poder Ejecutivo fija para los Comités del Vaso de Leche? Podrán decirnos algunos que, el Congreso puede presionar ante los órganos judiciales o ante el Ministerio de Economía y Finanzas, para solucionar el problema descrito en el ejemplo. Dicha respuesta es verdadera, sin embargo la visión del Estado, no debe ser vista como una responsabilidad independiente de cada Poder, sino por el contrario, si la crisis generada por un Poder del Estado se convierte en crisis social, es el Estado en su conjunto quién debe resolver dicho conflicto. “El Estado Estanco, es aquél donde relaciones de coordinación técnica y política entre Poderes no existen o son casi nulas”11, es decir que los Poderes Legislativo, Judicial y Ejecutivo, actúan cada quien por su lado sin tener en cuenta que “El Estado Estanco o el Estado Global” José Cevasco Piedra. Revista Interforum de República Dominicana. Diciembre de 2003. 11
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Sentando las Bases para la Gobernabilidad
el ciudadano evalúa y critica al Estado en su conjunto y no por separado. Por esa razón es que el Estado, si bien está compuesto por Poderes independientes, ello no le debe restar la posibilidad de coordinar acciones conjuntas para solucionar las crisis que se van generando día a día. Sin embargo, estas coordinaciones no sólo deben
ser
coyunturales,
para sino
solucionar por
el
problemas
contrario
deben
realizarse para las acciones conjuntas de la elaboración
de
las
políticas
públicas,
por
cuanto muchas de las acciones que realiza por ejemplo el Poder Ejecutivo, repercuten también en los demás Poderes y viceversa. No olvidemos la huelga judicial en el años 2004, donde se puso en peligro inclusive la firma del acuerdos internacionales de libre comercio, por cuanto dicha huelga repercutió en el trámite de algunas
cusas
pendientes
de
empresas
norteamericanas. Es decir, un problema creado
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José Cevasco Piedra
en el Poder Judicial tuvo consecuencias en el manejo
de
internacionales
las
relaciones que
están
económicas bajo
la
responsabilidad del Poder Ejecutivo. Si bien, la creación del Consejo de Estado en el Perú en Diciembre del 2004, permite las coordinaciones entre los Poderes públicos en la solución de conflictos circunstanciales, se hace necesario extender estas coordinaciones hacia los órganos técnicos de cada Poder para delinear políticas conjuntas, y con ello mejorar los niveles de productividad gubernativa y rebajar, inclusive, algunos costos políticos y económicos. Muchos
problemas
en
la
aprobación
del
Presupuesto General de la República en el Congreso, podrían solucionarse si desde su periodo de elaboración en el Poder Ejecutivo, participaran los técnicos del Congreso, por ejemplo.
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Sentando las Bases para la Gobernabilidad
Por ello, es pertinente que el Consejo de Estado sea reglamentado, y cuente con la organicidad pertinente para que se establezcan indicadores de evaluación de gobernabilidad y de eficiencia de las políticas públicas. No basta con tener un Consejo de Estado para la solución de las crisis coyunturales. El Estado debe verse globalmente y como un todo, y las políticas que se apliquen deben estar coordinadas y pensadas sin perder de vista la satisfacción de su cliente principal que es el ciudadano. Sin embargo, no todo lo que pida la sociedad debe hacer el gobierno. Las prioridades en el diseño y la ejecución de las políticas públicas, deben basarse sobre el criterio de la equidad, contrastadas con las prioridades gubernativas y de ser posible, testeadas con la sociedad.
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José Cevasco Piedra
¿Cómo hacer efectiva la Comunicación Gubernamental? “Un político no sólo necesita el apoyo público para ganar las elecciones, sino también lo necesita
para
gobernar...” 12
estas
palabras
escritas por Dick Morris, quien fuera por más de 20 años Asesor Político de Bill Clinton, trata de decirnos que el apoyo diario hacia el gobernante por parte de la población, es un requisito
indispensable
para
ejercer
gobernabilidad. Pero la pregunta que nos salta inmediatamente es la
siguiente ¿Cómo
conseguir
respaldo
puede el gobierno
permanente
de
los
ciudadanos?, la respuesta necesariamente está ligada a la comunicación eficiente que el gobierno hace ante el público. Muchas
veces
el
gobierno
realiza
logros
importantes para la población, sin embargo la 12
El Nuevo Príncipe. Dick Morris. Editorial Ateneo 2003 Página | 68
Sentando las Bases para la Gobernabilidad
gran cantidad de personas los ignora o en todo caso el lenguaje que el comunicador (Presidente de
la
República,
Ministro
de
Estado,
Congresista o Alcalde, etc.) usa para dirigirse al público no es el más eficaz. Cuando
nos
referimos
al
lenguaje
no
necesariamente hablamos del lenguaje hablado, ya que éste puede ser corporal (gestos), escrito (a través de los periódicos), o gráfico (televisivo o fotográfico), pero en todo caso, sea cual fuere el lenguaje que se use este debe tener las siguientes características: 1. Sencillo de fácil comprensión; 2. Palabras de uso común; 3. El lenguaje no debe contener palabras rebuscadas ni que dejen pensando al receptor. Hay que decir las cosas claras; 4. Las fotos o filmaciones que se emitan por los medios escritos o televisivos deben mostrar los logros que el gobierno quiere que se conozcan;
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José Cevasco Piedra
Estas simples características del lenguaje a usarse en la comunicación gubernamental, debe estar ligada al mensaje. El mensaje, es la acción por la cual deseamos transmitir una idea, un sentimiento o una sensación. Si los mensajes no son bien comprendidos, se genera desconocimiento que puede a su vez engendrar rechazo o en el mejor de los casos, apatía. De la comprensión de los mensajes depende en gran parte la percepción que el público tiene del Gobierno. ¿Qué característica debe tener el mensaje y cómo deben ser? 1. El Mensaje no es solamente un discurso, es todo lo que el Presidente, Ministros y altos funcionarios hacen o dejan de hacer; 2. Es la Agenda del Presidente o del alto funcionario público, ¿qué hace durante el día, con quien se reúne?; Página | 70
Sentando las Bases para la Gobernabilidad
3. Las acciones que realicen y proyecten al ciudadano
deben
centrarse
en
los
intereses reales de la gente. 4. El mensaje debe hacer soñar a la gente, y nó
que le quite el sueño con alguna
preocupación. 5. El
mensaje
debe
ser
presente al “target”13 dirigirse,
y
con
sencillo,
tenga
a quien desea
fuertes
componentes
emocionales. 6. El Mensaje no debe ser aburrido, piense que ahora existe el “zapping”, y que cuando
el
gobernante
sale
en
la
televisión, compite con “Así es la Vida”, los video clips de Ricky Martin o con el Programa de los Inimitables de Jorge Benavides y Carlos Álvarez. El gobierno debe tener en cuenta, que para el ciudadano, todas las personas ligadas al él
13
Jerga del Marketing Político para definir al objetivo.
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José Cevasco Piedra
están proyectando su imagen; desde el policía hasta el Presidente de la República. Es por ello que, es necesario que los miembros de un gobierno tengan un mensaje similar. Ojo que no estoy diciendo que el lenguaje debe ser igual sino que el mensaje debe transmitir más o menos lo mismo, para no crear confusión entre los ciudadanos. Muchas veces, los medios de comunicación nos hacen conocer las contradicciones que existen entre las declaraciones de los miembros del gobierno, cuando son consultados sobre un mismo asunto. Ello, evidencia que no existe coordinación entre los agentes del gobierno para poder comunicar una misma idea o hecho. Cuando esto sucede, se crea una sensación de incredulidad, caos y confusión. Por ello insisto, que el público no diferencia, por ejemplo, entre las declaraciones individuales de un
congresista
del
gobierno
y
la
versión
colectiva que el Gobierno desea dar. Por ello se
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Sentando las Bases para la Gobernabilidad
hace
necesario
el
establecimiento
de
una
organización homogénea entre las dependencias del gobierno para el manejo de la comunicación. Adicionalmente, gobierno
es
seleccione,
recomendable en
sus
que
el
diferentes
reparticiones, algunos voceros, con el propósito de dar coherencia a sus mensajes, y de acostumbrar a los ciudadanos a identificar en los portavoces “los rostros oficiales de la noticia”. A mi criterio, la política de comunicación de un gobierno, sea municipal, del poder ejecutivo, del parlamento, o de cualquier otra institución, debe tener las siguientes características: 1. Abundante; 2. Coherente; 3. Oportuna; 4. Organizada; 5. Clara; 6. Con grupos objetivos definidos; y 7. Participativa.
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José Cevasco Piedra
El Papel de los Medios de Comunicación En el acápite anterior, hemos aludido a los medios de comunicación como la herramienta puente, entre el gobierno y los ciudadanos, para hacer eficiente la comunicación política. Sin embargo para poder comprender el rol que los medios
de
comunicación
tienen
en
la
gobernabilidad, es pertinente conocer cómo está delimitado
el
espacio
público
político.
Expliquemos el gráfico que nos trae Heriberto Muraro.14
Políticos, Periodistas y Ciudadanos.- Heriberto Muraro.-Fondo de Cultura Económica 1997 14
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Sentando las Bases para la Gobernabilidad
Figura 4. Tipología del Espacio Público Político Es necesario comprender en primer lugar que el Espacio Público Político, está constituido por todas la personas sea cual fuere su condición económica, social y cultural. Sin embargo dentro
del
clasificación:
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Espacio
existe
la
siguiente
José Cevasco Piedra
Excluidos, son aquellas personas que no tienen ningún interés por los aspectos políticos.
Ciudadanos Peor Informados, como su nombre lo indica son aquellas personas mayores de edad que estando en plenas facultades
políticas,
su
nivel
de
información no es el más óptimo ni se preocupan por cambiarlo.
Ciudadanos Mejor Informados, serán las personas
que
están
constantemente
informados del acontecer político. Cuando nos
refiramos
ciudadanos, que,
no
a
debemos
estamos
personas
que
acontecer
político
medios
esta
de
categoría
tener
presentes
hablando
están por
prensa
de
de
las
enteradas
del
medio
los
de
únicamente,
sino
además que cuentan con canales de información privados. Dentro de esta categoría, encontramos a los periodistas los cuales podemos dividir entre Página | 76
Sentando las Bases para la Gobernabilidad
aquellos que son redactores o no tienen un lugar expectante en el espacio periodístico y aquellos que por el contrario se han convertido en formadores de opinión y están en constante contacto con la clase política nacional. Los
periodistas
denominados
estrella,
son
aquellos que tienen el privilegio de contar con la información fidedigna e inclusive mucho antes de
que
dichas
conocimiento
informaciones
público
por
los
sean
de
medios
de
información social. El periodista estrella, tienen la posibilidad de estar en una posición de influencia entre los operadores políticos tanto de la mayoría o de la oposición y viceversa. Sin embargo, es la Elite Política conformada por las altas autoridades del gobierno y de los partidos
políticos,
la
que
se
nutren
mutuamente de la información que proveen tanto el sector de la prensa como del resto de la clase política.
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José Cevasco Piedra
Entiéndase, que esta relación en la práctica es de “ida y vuelta” por cuanto la clase política puede obtener información
del periodismo,
como también estos últimos pueden servir de instrumento
para
deslizar
algún
tipo
información hacia la opinión pública
de
que la
elite política crea conveniente. Sin
embargo,
señalemos
que
no
toda
información, oficiales o extra oficiales, que traslada la clase política a los medios de comunicación, son canalizadas inmediatamente hacia el público, ya que éstos tienen la posibilidad de realizar los filtros necesarios y efectuar los enfoques que ellos
libremente
crean pertinentes. Por esta razón, muchos entes gubernamentales, con
el
fin
de
debidamente publicidad
a
que la
pagada
su
mensaje
ciudadanía, como
llegue
usan
la
herramienta
de
comunicación.
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Sentando las Bases para la Gobernabilidad
Así, la publicidad pagada debe ir de la mano con el manejo de la información con los medios de comunicación, para que el
que mensaje
llegue adecuadamente a los receptores. Además, es importante resaltar que de nada le servirán a las instituciones hacer publicidad pagada y operar con la prensa en forma adecuada, si sus acciones no son coherentes con la información que se transmite hacia la opinión pública. Dicho de otro modo, el gobernante y las instituciones deben ser coherentes con sus acciones y con la información dirigida hacia la opinión pública. De nada le servirá a un legislador por ejemplo, realizar una conferencia de prensa informando que ha presentado un proyecto de ley a favor del deporte, si luego este mismo legislador está, por ejemplo, destruyendo alguna loza deportiva. Con esto se demuestra, que la acción debe ser coherente con la información que se provee a los medios de
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prensa, de lo contrario se convertirá en un boomerang
y
el
legislador
habrá
perdido
confiabilidad.
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Las Encuestas y la Gobernabilidad Muchas veces cuestionadas y otras tantas aplaudidas, las encuestas son en diversas oportunidades la manzana de la discordia entre los actores de la vida política del país, sin embargo nadie podrá negar la utilidad que tienen en la medición de la temperatura de la política nacional. Dependiendo el cristal con que se les mire, el resultado de ellas inclina la balanza en la sensación de gobernabilidad del país. Para unos es un instrumento que desestabiliza el gobierno y las instituciones, para otros es la radiografía de
cómo
está
percibiendo
la
sociedad
el
funcionamiento de la política nacional. Así,
tenemos
encuestas
de
todo
tipo
y
circunstancia, desde aquellas que realizan las Empresas Encuestadoras, hasta las que hacen
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medios periodísticos usando tanto el teléfono como la Internet. Y es que hoy por hoy, si un Presidente, Alcalde o Presidente Regional que no tiene aceptación popular, no tendrá poder para gobernar. Por ello que son tan importantes las encuestas, porque nos permiten saber si el gobernante tiene o no popularidad, y además conocer qué líder de la oposición cuenta con mayor nivel de aceptación social, de manera que las opiniones que vierta tendrán respaldo popular, e influirán de
alguna
medida
en
las
decisiones
del
gobernante. El resultado de las encuestas, muchas veces tiene un mayor peso que el resultado de un voto de confianza del Congreso para un gabinete. Por ello que los gobernantes le temen tanto a las encuestas, porque un resultado negativo de ellas les está diciendo que su poder real está disminuyendo. Las encuestas políticas, miden la percepción que tiene un individuo sobre
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algún hecho social o político. Muchas veces, un gobierno puede estar haciendo cosas realmente importantes y positivas para el país, pero la sociedad no las percibe así. Por ello, volviendo a un tema ya desarrollado, es importante la necesidad de tener una política eficiente de comunicación. Es de suma importancia, que la ciudadanía perciba aspectos positivos de su gobernante. La transparencia de la información en las acciones que realiza, será una excelente forma de contar con el apoyo popular. Por ejemplo, es sabido que el Congreso de la República, no cuenta necesariamente con el apoyo popular, a pesar que es una de las instituciones donde más actividad se hace. Quizás, una de las razones es que en el Congreso no existe una política agresiva ni homogénea de comunicación y por otro lado, el ciudadano no sabe distinguir entre el mensaje
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de la institución del Congreso, y el mensaje que el congresista realiza en forma individual. Muchas veces el Congresista ignora que él no sólo proyecta su imagen con sus acciones, sino que con sus acciones está también proyectando la imagen de la institución. Una buena ley, que puede tener grandes y positivos efectos para los ciudadanos, no tendrá tanto efecto como la denuncia que tuvo un Congresista sobre actos ligados a la moral. Por ello es que, las instituciones públicas deben tener canales propios de difusión de sus actividades, pero sin el sesgo del personalismo. No hay peor rechazo del ciudadano, cuando percibe el narcisismo en los políticos. La difusión
de las actividades institucionales,
debe proyectar los logros que el equipo está desarrollando y no mostrar a un sólo hombre como si él fuera todo el equipo. La percepción del mensaje, en ese sentido es totalmente
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negativa, y este hecho se verá necesariamente reflejado en las encuestas. La persuasión, es otro elemento clave para mejorar la percepción de los ciudadanos con las instituciones. Para ello, el gobernante en sus mensajes debe ser lo suficientemente sutil, para ir creando cultura política entre los electores. La necesidad de diferenciar entre el gobierno ideal y un gobierno real, puede ser el inicio de una mejor compresión del electorado sobre el difícil arte de gobernar. No olvidemos, que los grandes mítines ahora no se realizan
en
las plazuelas sino
por la
televisión, y que una aparición del gobernante en las pantallas, llega en simultáneo a millones de
personas,
segmentadas
en
niveles
socioeconómicos totalmente distintos. En esa misma lógica, las encuestas se realizan por sectores socioeconómicos, que van desde el más alto (Sector A) hasta el más bajo (Sector E), por lo que el posicionamiento del gobernante en
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cada segmento social, deberá estar sobre la base de la ejecución de políticas públicas que sean de utilidad para todos los sectores, con el propósito
de
llegar
positivamente
a
un
segmento más amplio de la población. Por esa razón, creo que ahora las técnicas del marketing político para ganar una elección, tienen que ser usadas durante todo el período de gobierno. La
regularidad
con
que
se
publican
las
encuestas y el efecto que tienen sobre la gobernabilidad, exigen a los gobernantes que todos
los
días
de
su
gobierno
estén
en
permanente campaña electoral. Por ello, que las encuestas deben ser usadas también
por
los
gobernantes,
para
poder
conocer la opinión del ciudadano. En su elaboración,
deberán
considerar
preguntas
relacionadas a la calidad de los servicios que recibe la sociedad y también saber qué tan
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disgustados
están
los
ciudadanos
con
el
gobierno. Pero la importancia del uso de las encuestas no será
completa,
si
es
que
el
ciudadano
encuestado no sienta que sus opiniones fueron tomadas en cuenta por el gobierno. Así,
la
posibilidad
de
encuestar
a
los
ciudadanos, podría considerarse como una herramienta psicológica para que la sociedad sienta que está siendo tomada en cuenta para las decisiones políticas. Finalmente,
para
especulación,
los
evitar
cualquier
gobiernos
tipo
que
de
realicen
encuestas deberán hacerlas por medio de los propios
funcionarios
públicos,
siempre
y
cuando estén debidamente capacitados, o en todo
caso
educativos académica
usar
los
servicios
universitarios del
país.
Esto,
de le
de
centros solvencia
dará
mayor
seriedad al trabajo de campo realizado, y con un efecto positivo sobre los costos, al ser las
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entidades educativas más baratas que las empresas privadas de servicios especializados.
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