Democracia Activa Perú Documento de Trabajo elaborado por IDEHPUCP
Proyecto: “Fortalecimiento de los Valores Democráticos y la Participación Política Pacifica a través de la Educación Cívica y la comunicación innovadora durante las elecciones Regionales y nacionales en Perú - 2010 – 2012”
Región San Martín Documento de diagnóstico y propuestas para una agenda electoral El presente documento de diagnóstico y propuestas para una agenda pública en la región San Martín se divide en dos secciones. En la primera se presenta una visión panorámica de la situación regional. En la segunda sección se presentan los problemas públicos y los temas de agenda regional más relevantes en cuatro ámbitos: (1) la participación ciudadana, (2) el servicio de atención en salud, (3) el servicio de educación y (4) el plan Región Verde relacionado con las políticas de medio ambiente. La información aquí presentada ha sido elaborada a partir de diversas fuentes; principalmente se ha recurrido a la bibliografía existente sobre la región y las opiniones y perspectivas ofrecidas por informantes calificados de la región.1 1. Panorama regional La región San Martín se encuentra en la selva nororiental del Perú. Cuenta con 728,808 habitantes2 y un territorio de 51,253.31 km2. Desde los años 60 la carretera Fernando Belaunde (antes conocida como Marginal de la Selva) cumplió un rol central en la migración andina hacia la región, fenómeno que transformó definitivamente la dinámica de ocupación territorial y el patrón de aprovechamiento del suelo y los recursos naturales. La región comprende una importante red de ciudades intermedias (Tarapoto, Moyobamba, Tocache) que en conjunto presentan una de las demografías más activas del país. La situación socioeconómica de San Martín está todavía marcada por una alta incidencia de pobreza. El 44.1 por ciento de la población se encuentra en situación de pobreza, mientras que la pobreza extrema alcanza al 12 por ciento de sus habitantes. San Martín
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La mayor parte de los entrevistados solicitaron no ser nombrados en el texto del informe. Al final del presente documento se presenta una lista de los informantes con quienes se sostuvo entrevistas para su elaboración. 2
De acuerdo al XI Censo de Población y VI de Vivienda, 2007
se ubica en el puesto 14 en la medición nacional del Índice de Desarrollo Humano con un IDH de 0.59.3 La región de San Martín ha tenido éxito en el desplazamiento de la economía del narcotráfico, de la que fue dependiente entre las décadas del 80 y 90. En la producción agrícola son características las plantaciones de arroz y maíz destinados al mercado nacional, en tanto con el café y el cacao se vive actualmente un “boom” de exportación a mercados especializados. La palma aceitera, principal cultivo en la región, que tradicionalmente abastece el mercado nacional de aceites vegetales, está entrando en una redefinición de escala al orientarse a la producción de biocombustibles. La importante economía de extracción maderera –que en cerca de medio siglo ha llevado a los bosques a alarmantes niveles de deforestación- convive en tensión con las significativas porciones del territorio administradas bajo el estatuto de áreas naturales protegidas (los Parques Nacionales Río Abiseo y Cordillera Azul, el Bosque de Protección Alto Mayo y el Área de Conservación Cordillera Escalera) y las propiedades comunales indígenas. En el marco del proceso de descentralización vigente en el país desde 2002, la administración corresponde al Gobierno Regional de San Martín- GORESAM y a los municipios de las diez provincias que abarca la jurisdicción. La capital regional, Moyobamba, ha sido ampliamente superada en su centralidad de sede administrativa por la vitalidad de Tarapoto (provincia San Martín), ciudad en la que se ubica el aeropuerto, y se concentran el grueso de la población, la actividad comercial, la infraestructura pública y los servicios financieros. Temas de interés en la región Hoy, cerrado el ciclo de convulsión social originada en la presencia del narcotráfico y la actuación de grupos alzados en armas, la situación económica estable y la relativa consolidación de sus servicios públicos han renovado el atractivo de San Martín como destino migratorio desde las regiones andinas. Confluyen así varios escenarios: la consolidación de las ciudades intermedias, que demandan nuevos y mejores servicios y mayor abastecimiento energético; la presión por educación y empleo de las generaciones jóvenes fruto del crecimiento demográfico explosivo (1981-1993); la capacidad de la economía agraria de absorber los flujos de migrantes laborales que improvisan cultivos en el bosque y son presa del tráfico de tierras; la presión de la economía extractivista y los cultivos extensivos sobre la sostenibilidad ecológica, entre otros Así, los principales temas de preocupación en la sociedad sanmartinense pueden asociarse a estos escenarios. En relación a los servicios y el abastecimiento energético, resalta la problemática del racionamiento de energía eléctrica domiciliaria e industrial, toda vez que no se ha concluido la interconexión del Sistema Eléctrico Regional San Martín al Sistema Eléctrico Nacional (paralizada desde 2008 y recientemente reactivada). En relación a la vocación económica de la Región, aparece el problema del empleo para las generaciones jóvenes. El empleo que se genera a partir de las inversiones en plantaciones para biocombustible aparece como una alternativa a migrar o emplearse en el sector comercial; por esta razón la política de protección medioambiental emprendida 3
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Informe sobre Desarrollo Humano. Perú 2009. Por una densidad del Estado al servicio de la gente. Lima, 2010.
por el Gobierno Regional, que ha llevado a fricciones con inversionistas en este campo, es vista con ambigüedad por la población.
2. Diagnósticos y propuestas según áreas temáticas 1. PARTICIPACIÓN CIUDADANA Problemática * Presupuesto Participativo Regional. La experiencia de planificación concertada con participación de la sociedad civil tiene varios antecedentes en San Martín, con planes promovidos por equipos profesionales ligados al desarrollo local y la promoción al desarrollo, como las convocatorias de acciones de complementariedad entre sectores del estado, organizaciones no gubernamentales y organizaciones sociales, durante la vigencia del CTAR. Desde el período de gobierno 2002-2006, el Gobierno Regional ha contado con PRODES (USAID) para darle cobertura al proceso de Presupuesto Participativo, a partir de lo que ONGs locales (CEPCO) y nacionales (ITDG, ADRA) se vincularon a su planificación y promoción. Durante ese período, hubo cuestionamientos de la sociedad civil respecto a sus posibilidades de representación en el CCR, básicamente enfocados en la poca difusión del proceso eleccionario y en la sobre representación de organizaciones de la capital en desmedro de las otras provincias. Aunque con dificultades, el proceso de Presupuesto Participativo ha logrado continuidad y relativa estabilidad a lo largo de la gestión actual. Se han realizado de manera regular los procesos de 2007 a 2010, afinándose progresivamente y apostando por la priorización de proyectos en cartera antes que por la presentación de proyectos nuevos, en la evaluación de que estos creaban un embalse y generaban falsas expectativas por parte de los agentes participantes. Desde 2008 el GORESAM formalizó como criterios de priorización la alineación de los proyectos con los ejes del PDC y con la Zonificación Ecológica Económica, cuyo documento base se publicó a fines de ese año. De 2009 a 2010 el recorte presupuestal al que estuvieron sujetos los gobiernos sub-nacionales en razón de la crisis económica llevó al Equipo Técnico a proponer una “re-priorización” de los proyectos pendientes de procesos anteriores, sin poner en discusión nuevos expedientes. En la actualidad no se ha superado en lo sustancial el problema de lograr mayor equilibrio territorial en la representación. Los agentes participantes del PP regional no son de alcance regional: en el mejor de los casos su radio de acción es provincial. Este es un problema de doble vía: no existen organizaciones sólidas cuya actividad y cuyos miembros abarquen toda la realidad regional y a la vez, ni el diseño ni la implementación del PP demandan esta dimensión de las organizaciones. La poca articulación entre las provincias y dentro de ellas hacia el espacio rural, complejizan más esta limitación. En este sentido, puede considerarse un avance que para el proceso 2010 se estableciera un diseño de representación por zonas (Tocache, Juanjuí, Tarapoto, Alto Mayo, Bajo Huallaga). En el presupuesto 2011 (trabajado entre abril y junio de 2010) se decidieron proyectos de infraestructura y equipamiento en salud (1 de impacto regional y 2 de alcance provincial) de mejoramiento de riberas y de protección ambiental y reforestación (uno regional y uno
distrital) de mejora en educación (regional, articulado al PER), uno de Residuos Sólidos (provincial) y uno de turismo (distrital) Actualmente el GORESAM cuenta con cooperación técnica para fortalecimiento institucional en Sistema Regional de Monitoreo por Resultados – PDCD (GTZ), calidad de la inversión (Programa de Desarrollo Alternativo – PDA) y presupuesto por resultados (PRODES USAID), lo cual mejora su desempeño en los procesos de planificación y programación participativa del gasto.
* Representantes de la Sociedad Civil en el Consejo de Coordinación Regional. La actual representación de la sociedad civil en el CCR está conformada por el Colegio de Enfermeros, la Asociación Manos Unidas Peruanas en Acción – AMUPA, Colegio de Ingenieros, Cooperación Cristiana para el Desarrollo-CODIO, Asociación de Fondos Contra Accidentes de Tránsito San Martín – AFOCAT, Asociación de Clubes de Madres – ASODECMA, la Federación Regional Indígena Awajun del Alto Mayo- FERIAAM y la Federación Regional de Discapacitados San Martín – FEREDISAM. En perspectiva, los promotores de los procesos de participación consideran que las organizaciones vecinales ligadas a la expansión de las zonas urbanas (en las que actualmente los PP consideran proyectos de saneamiento y servicios) son un actor emergente, del mismo modo que en próximos procesos ganarán notoriedad los comités de seguridad, al amparo de la activación de políticas de seguridad ciudadana regional. Persiste el desinterés de los partidos políticos por activar alrededor de las instancias de participación ciudadana. Como ocurre en la mayor parte de localidades del país, los espacios de actuación que los partidos políticos privilegian son los vinculados a la disputa del poder, antes que al fortalecimiento de organizaciones o de instituciones. Esto redunda en la baja capacidad de las organizaciones en formular sus demandas y canalizarlas por vías institucionales (como los planes locales o los presupuestos participativos), optando así por priorizar pequeñas obras de infraestructura, inversiones puntuales y localizadas. La participación de las organizaciones productivas y microempresas es débil. Esto no es exclusivo de San Martín. Una hipótesis en relación a esto es que el discurso de promoción de los procesos participativos privilegia un enfoque de “ciudadanía” antes que de “concertación para el desarrollo”. En este sentido, la implementación de PPs abre espacios para que organizaciones “ciudadanas” (de pobladores, vecinales, de apoyo solidario) se manifiesten en el marco de su gobierno local, pero no promueve que entidades de tipo económico se perciban a sí mismas como agentes participantes de la concertación para el desarrollo local. Temas específicos de agenda regional En la propuesta de Nueva Amazonía, la participación ciudadana se presenta como el soporte de los nuevos modelos de gestión en salud y educación, que se levantan desde el nivel local (comunidad) hacia el regional. Otra vía que se plantea es la participación de los productores a través de mesas técnicas ligadas a los cultivos que promueven las políticas regionales, como el café y el cacao. El Plan de Gobierno no hace referencia explícita al Presupuesto Participativo, aunque si señala como objetivo el fortalecimiento de las organizaciones de carácter regional y su articulación con sus pares en la macro-región.
Para el APRA los presupuestos participativos son la garantía del mejoramiento del acceso a la educación, salud y justicia, mientras que los Comités de vigilancia ciudadana alinean la inversión pública a la calidad de la educación. Así, la participación ciudadana se entiende como el mecanismo para una asignación eficiente de los recursos en servicios públicos. Asimismo, para el APRA la participación ciudadana aparece como parte de una propuesta anticorrupción, al proponerse la creación de comités de vigilancia en adquisiciones y obras, con participación de la Defensoría del Pueblo y los Colegios Profesionales. Por su parte, Acción Regional considera que la participación ciudadana es un mecanismo para superar la inequidad en la distribución presupuestal, mientras que el Partido Fonavistas del Perú plantea que el diálogo entre el Gobierno Regional y las organizaciones sociales de la Región es necesario para enfrentar las situaciones problemáticas o de crisis en la Región. A iniciativa de la MCLCP San Martín, en acción coordinada por todas las Mesas del País, se promovió un acuerdo de gobierno a ser firmado por todos los candidatos a la Presidencia del Gobierno Regional. En los meses previos a la firma se organizó el trabajo en dos frentes: el primero, el de la articulación de agendas entre diversos actores de la sociedad regional (donde participaron organizaciones de las comunidades indígenas, de mujeres indígenas, organizaciones vinculadas a los derechos de la niñez, proyectos de cooperación técnica en educación, salud, entre otros); el segundo, el trabajo de convocatoria y sensibilización con los equipos de las fuerzas políticas en carrera. Como producto, se presento un documento que consolidaba las agendas particulares en una propuesta conjunta. Destacan el nivel de precisión en las metas e indicadores respecto a salud y educación, mientras los compromisos planteados en participación ciudadana, presupuesto participativo y transparencia son genéricas (incremento del presupuesto de inversiones en el PP en 10% anual, no bajar del 80% de cumplimiento en portal de transparencia según índice de la Defensoría del Pueblo y no menos de tres audiencias públicas al año), en el sentido que figuran en el documento preparado por la MCLCP Nacional para todas las regiones. Asimismo se plantea el fortalecimiento del CCR, CRS, COPARE, la activación del Consejo Regional de la Mujer, Niño, niña, adolescente y Adulto Mayor. Lo más importante en participación ciudadana es el compromiso para gestionar una ley que permita la implementación de mecanismos de consulta previa a la población indígena. Por ahora, los planteamientos de los actores políticos sobre promoción de la inversión y la vocación extractiva de la economía regional se presentan como contradictorios con la posibilidad de promover la consulta previa. Más allá de esta inconsistencia, la sociedad civil regional debe plantearse la consulta previa como un tema integral: la idea de licencia social y ambiental para inversiones futuras puede abrir un nuevo marco de organización y participación y darle canales institucionales a protestas y conflictos como el surgido entre la población de la localidad de Barranquita y la empresas Palmas de Caynarachi (Grupo Romero). En función del fortalecimiento de los procesos de participación ciudadana se hace necesaria la articulación territorial, y desde el nivel local hacia el regional. Una pista para avanzar en esa dirección es el integrar en el marco de la participación ciudadana los procesos de movilización social en el espacio educativo (CONEI).
2. EL SERVICIO DE SALUD
Problemática El importante crecimiento demográfico que registró la región en la última década implicó la transformación de la demanda en servicios de salud. Esta situación se produjo a la par de un clima de desorganización de la administración del sector, producto de una serie de conflictos al interior del primer Gobierno Regional que se han ido saneando de manera progresiva, con importantes avances en planificación y control de indicadores negativos en el mediano plazo, como el de mortalidad materna, que disminuyó en el último año y el de desnutrición infantil, que si bien no cedió, se mantuvo estable en 21 por ciento. En relación a las enfermedades endémicas, las zonas de riesgo se ubican a lo largo de las cuencas del Río Mayo y el Río Huallaga. Controlada a nivel de la población estable, los brotes de los últimos años están asociados a la población laboral estacional que se desplaza desde las zonas andinas en temporadas de sembrado y cosecha de café o que se traslada para emplearse en la actividad maderera o establecer nuevas comunidades. Por estas características no son alcanzados por las campañas de vacunación y no hay una estrategia conjunta con las autoridades regionales de agricultura para el registro de nuevos asentamientos. De otro lado, la incidencia de TBC se ha incrementado en los últimos tres años. Los funcionarios del Gobierno Regional resienten la brecha entre la inversión en infraestructura (nuevo hospital) y el déficit en equipamiento y contratación de personal calificado, debidos en su opinión a la falta de normatividad regional para definir las inversiones, puesto que el marco vigente se basa en el modelo hospitalario y urbano, mientras que en la región se requiere, en términos de ampliar la cobertura, redes y equipos móviles. El Gobierno Regional define como “excluidas y dispersas” a las comunidades nativas que se encuentran a más de tres horas de un establecimiento de salud, demandando para ellas equipos itinerantes, que demandan alto costo por su perfil profesional intercultural. No se ha logrado consolidar aún una autoridad rectora en salud, lo cual se evidencia en la tensión entre los organismos adscritos al MINSA y a la Seguridad Social (ESSALUD), principalmente porque esta última entidad ejerce mayor atracción entre los profesionales de la salud. A esta realidad se suma el crecimiento sostenido del sector privado (clínicas) y desde 2009 el ingreso de los “Hospitales de la Solidaridad”, auspiciados por la Municipalidad Metropolitana de Lima, con personal médico venido de ciudades como Chiclayo y Lima. Políticas públicas Instrumentos de gestión. San Martín cuenta con un Plan de Gobierno en Salud 20072011. Las prioridades están enfocadas en la atención primaria de la salud en niños menores de cinco años y la lucha contra enfermedades prevalentes y endémicas (malaria y dengue), la reducción de la desnutrición infantil y la muerte materna. También se propone el fortalecimiento del tejido social en la perspectiva de la salud comunitaria. El Plan considera un “modelo del sistema de salud regional” que se plantea incorporar al quehacer sanitario el enfoque de derechos, género e interculturalidad y la concertación entre sector público y privado y la sociedad civil. El Presupuesto por Resultados, con el Programa Nacional Estratégico por Reducción de muerte materna es percibido como una racionalización de la escasez, antes que un instrumento para la mejor orientación del gasto, en la medida en que según los
funcionarios del GR depende más del Ministerio de Economía que del sector Salud. En relación al proceso de transferencias, si bien se han completado a nivel de funciones y competencias, se señala que se ha resuelto sin tomar en cuenta el costeo hecho en la región. Espacios participativos. San Martín pertenece al primer grupo de regiones en el país que contó con Consejo Regional en Salud, que registró alto dinamismo en su primer período. Entre sus miembros se contaban el FORO SALUD, la Universidad Nacional San Martín, Colegio de Enfermeros, Colegio de Obstetrices, Colegio de Periodistas, la Gerencia Social del Gobierno Regional y las Municipalidades de San Martín y Moyobamba, además de la Federación de Trabajadores de Salud de la Región FETRASAM. El CRS ha tenido una actuación fluctuante, aunque entre la primera gestión del GORESAM y la actual se mantienen en agenda las líneas centrales, como la formulación y seguimiento al Plan Regional y el carácter de instancia de concertación ante las eventuales fricciones generadas por las decisiones de política del GORESAM, aunque ha resultado insuficiente para alinear a las políticas regionales al sector privado y a ESSALUD. En 2007 el CRS se embarcó en la elaboración y el monitoreo del Plan Anticorrupción del sector, proceso que demandó reactivar la participación, aunque básicamente desde el GORESAM, con aportes más puntuales desde la Sociedad Civil, dinámica que se mantiene hasta la actualidad. El Foro Salud señala que es necesario que el CRS incorpore un enfoque intercultural, se abra a la agenda de la salud sexual y reproductiva y genere mecanismos de vigilancia ciudadana a nivel local. La construcción del Plan Regional de Salud vigente empezó como una guía de acción para los primeros cien días de la gestión 2007-2011, recibiendo aportes de los profesionales y ONG’s que promovían proyectos en salud. Sobre esa base, y con el soporte técnico de la cooperación se amplío hacia un Plan de mayor alcance. En ese sentido se considera que fue movilizador y participativo, mas su limitación de fondo es haber sido formulado desde el sector salud, cuando debió ser liderado por el gobierno regional, puesto que las estrategias para superar las condicionantes de salud sobrepasan las capacidades sectoriales. Retos de gestión. El gobierno regional se ha embarcado en un rediseño organizacional que busca superar el sobredimensionamiento de las unidades ejecutoras (Tocache, Juanjuí, Moyobamba) distinguiendo las capacidades de gestión y de rectoría que debe tener la DIRESA, que hasta entonces actuaba como una unidad ejecutora equivalente a sus subordinadas en la administración de las 10 redes y 43 micro redes de salud que existen a nivel regional. La idea es concentrar en la DIRESA la conducción, planeamiento y supervisión del sistema de salud y reordenar las redes de acuerdo a criterios de cobertura poblacional que no se habían tomado en cuenta. Este rediseño establece como prioridad en el uso de los recursos garantizar la operatividad de las redes, pago de personal y compra de medicamentos. En relación a la municipalización, la región ensaya distintas fórmulas de transferencia de las competencias de salud a nivel de los gobiernos locales. Una experiencia es la del Bajo Huallaga, donde se transfieren las competencias relativas a la atención primaria a la Mancomunidad Bajo Huallaga Caynarachi, que agrupa a seis distritos de dos provincias, en los que a la fecha se han reformulado los planes de desarrollo local. Otra modalidad tiene lugar en Tocache, donde el alcalde provincial preside a los cuatro distritos de su jurisdicción en una mancomunidad que cogestiona un Plan Provincial de Salud. Una vía más se prueba en el distrito de Jepelacio, donde la microrred CLAS es la que directamente administra los recursos económicos y humanos en función de un Plan de
Salud Local. Estas experiencias se denominan “zonas piloto de descentralización local”, a partir de las cuales la DIRESA determinará su modelo de municipalización. Todos los actores coinciden en la necesidad de reforzar las capacidades de gestión, especialmente en lo que respecta a la planificación y a la formulación de proyectos de inversión; también en superar el déficit de recursos humanos a nivel de las redes del MINSA, para lo que se hace necesaria una política regional de formación de cuadros y la previsión de incentivos para los profesionales, además de un reordenamiento de a oferta educativa. Se coincide también en que el problema central de atención es la capacidad resolutiva de los establecimientos públicos, por lo cual se hace necesario abrir un diálogo con los servicios privados y ESSALUD. Un tema de fuerte controversia es el sobredimensionamiento del Seguro Integral de Salud-SIS, que amplia sus planes de aseguramiento sin la correspondiente cobertura económica, lo que lo ha transformado en un sistema deudor que estaría mellando la calidad de atención en la red pública. Temas específicos de agenda regional A propuesta de la Mesa de Concertación de Lucha contra la Pobreza, los candidatos a la Presidencia Regional suscribieron un acuerdo de gobierno que consideraba, en lo referente a salud, metas en reducción de la mortalidad materna (reducción en 30% al finalizar el período de gobierno), mortalidad neonatal (de 18.86 a 13.2 muertes por mil nacidos vivos), reducir a un tercio la prevalencia de desnutrición crónica y a la mitad la prevalencia de anemia en niños entre 6 y 36 meses. Todos los candidatos firmaron el compromiso. Nueva Amazonía, del candidato a la reelección César Villanueva, pone en el centro de su oferta electoral la ampliación de la cobertura con énfasis en la población pobre, la población rural dispersa y los grupos étnicos. Propone la unificación de los servicios de salud y la planificación de la dimensión regional concentrada en la Dirección Regional, mientras que la administración recae en las direcciones subregionales. El Plan de Gobierno del APRA, así como su equipo de campaña denuncian la inexistencia de una política de salud regional que se base en prioridades sanitarias y se monitoree por resultados. El núcleo de su oferta se concentra en la salud preventiva, la atención a grupos vulnerables (señalando que el SIS no da adecuada cobertura a la población indígena) y a nivel de administración, la optimización de las redes de salud articuladas por la DIRESA. Por su parte, Acción Regional propone en particular la ampliación del aseguramiento universal de salud y reducir los indicadores negativos, principalmente en muerte materna y mortalidad infantil. El Plan del PPC propone completar el equipamiento en los establecimientos públicos, ampliar y redistribuir las plazas disponibles en la red pública y lograr total cobertura en infraestructura adecuada según categorización de los establecimientos y en dotación de medicinas prescritas. El Plan de Gobierno del Partido Fonavista no considera ningún diagnóstico ni medida referida específicamente a la salud. En la agenda mediata regional, aparecen al menos un par de temas. En primer lugar la conciliación del MINSA y de ESSALUD bajo una sola autoridad regional de salud. Esto demanda una política de recursos humanos que, adicionalmente, debe aportar en la sostenibilidad de las políticas regionales en un momento en que ha concluido la transferencia de funciones del gobierno central al regional. En segundo lugar, aparece la necesidad de ordenar el mercado privado en salud, con la posibilidad de generar
esquemas de aseguramiento en que dialoguen la oferta de las clínicas privadas con la capacidad resolutiva de los Hospitales públicos. 3. El servicio de educación Problemática En término de cobertura y acceso, la atención en las zonas urbanas prácticamente duplica a la de las zonas rurales. El déficit en cobertura está concentrado en la educación inicial, un punto por debajo del promedio nacional con 58 por ciento. Ese nivel también se caracteriza por la falta de equipamientos, materiales y docentes especializados. Según el diagnóstico levantado en función de la elaboración del Proyecto Educativo Regional al 2021, a nivel primario, si bien la cobertura es del 94 por ciento, alrededor del diez por ciento no concluye esta etapa y apenas un 56 por ciento prosigue estudios secundarios, número que crece sostenidamente desde fines de los noventa.4 La autoconstrucción de aulas y contratación de maestros persiste como estrategia de las poblaciones excluidas para demandar atención al Estado, que luego debe asumir la responsabilidad del servicio. Esta práctica, común entre las comunidades rurales e indígenas, ha generado una red e infraestructura educativa (especialmente en el nivel primario) no planificada que debe reordenarse. El modelo de escuela predominante es la unidocente - multigrado, con cerca del noventa por ciento de la primaria rural (885 escuelas). La región presenta retos específicos relacionados a la agenda medio ambiental que enarbola el Gobierno Regional y a su diversidad cultural, que plantea la necesidad de la educación multicultural bilingüe. En relación al primer punto, el diseño curricular a nivel local debe incluir contenidos relacionados a la preservación medioambiental y al desarrollo sostenible. En el nivel superior debe buscarse la vinculación de la oferta de formación profesional y la investigación científica a los objetivos regionales de reforestación y apuesta por cultivos como café y cacao. En este sentido, el Gobierno Regional prevé la formación de un Centro de Investigación Tecnológica del Cacao y promueve el Programa Regional del Café. Instrumentos de política pública El Plan Concertado de Desarrollo al 2015 identifica la baja cobertura educativa en la primera infancia y al bajo rendimiento escolar como los dos principales déficit a priorizarse en el eje social. El PCD 2015 es también el marco del principal instrumento de política educativa: el Proyecto Educativo Regional-PER, que define cinco políticas (referidas a calidad educativa, sociedad educadora, articulación al desarrollo regional, desarrollo docente y gestión educativa) y 21 lineamientos, de los cuales diez son prioritarios en el Plan de Gobierno Multianual 2008-2012: LINEAMIENTOS DE POLÍTICA PRIORIZADOS EN PLAN DE GOBIERNO MULTIANUAL 1
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Atención integral a primera infancia – garantizar acceso al sistema educativo 0 a 5 años
Gobierno regional de San Martín. Dirección regional de Educación. Proyecto educativo regional. Región San Martín. 2005-2021. Moyobamba, 2007.
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Ampliar cobertura y garantizar permanencia de los estudiantes en el sistema educativo
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Mejorar los logros de aprendizaje
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Mejoramiento de infraestructura educativa con énfasis en ámbito rural y urbano marginal
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Garantizar en niños, jóvenes y adultos el desarrollo de capacidades de lectura, escritura y expresión oral
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Diseñar programas regionales que articulen la formación con los retos de desarrollo humano
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Vincular instituciones de educación superior al desarrollo regional
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Reforma y priorización de la formación continua docente
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Fortalecer la gestión educativa especialmente en las comunidades bilingües
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Fortalecer capacidades de gestión en la DRE, las UGEL y los IE
La sostenibilidad de los avances a nivel de política que presenta San Martín están relacionados a que el PER tiene asignados recursos provenientes de un proyecto de inversión del Gobierno Regional. La iniciativa fue sometida a deliberación y priorización en el marco del Presupuesto Participativo Regional correspondiente al año 2005, formulándose en los términos que exige el Sistema Nacional de Inversión Pública. Según Teócrito Pinedo, especialista en educación del proyecto SUMA, el proceso de construcción del PER mostró que es posible financiar proyectos de desarrollo de capacidades, de impacto regional, con inversión pública a través del SNIP, combinando coherentemente la descentralización educativa, la planificación educativa regional y los proyectos de inversión pública. Otro factor de sostenibilidad de los avances se debe al soporte técnico y logístico del Proyecto SUMA (ex APRENDES), financiado por USAID, que actúa en nueve de las diez provincias de San Martín. El proyecto se enfoca en la mejora de la calidad educativa mediante la integración de los componentes pedagógicos y de gestión, teniendo como centro el aula, a partir de lo que se propone un Modelo de Gestión Educativa Regional, que actualmente se prueba en dos distritos (uno en Lamas y otro en Mariscal Cáceres) con aval del Gobierno Regional. El nivel de impacto de la intervención de USAID es alto debido a su centralidad como referente de diseño de política, sustentada en su presencia en más de un tercio de las escuelas unidocentes y multigrado de la Región y a los mecanismos de participación de la comunidad escolar que promueve como parte integrante de su metodología (organización de los padres de familia en Consejos Educativos Institucionales- CONEI y de los alumnos en Municipios Escolares) Espacios participativos. No obstante los avances a nivel del PER, el COPARE aún no logra consolidarse como la instancia que articula los esfuerzos en política educativa. Desde su creación, ha atravesado por un período de duplicación de funciones (entre el reconocido por la Dirección Regional de Educación 2003 y el previsto en la resolución de la Presidencia Regional -2004) y por períodos intermitentes de actividad durante la
presente gestión. A fines de 2009 se aprobó su Reglamento y se eligió una directiva de siete miembros, presidida por el Director Regional de Educación y en la vice presidencia la decana del Colegio de Profesores; recién a inicios de setiembre de 2010 se aprobó el Plan Operativo Anual 2010 y de acuerdo a la DRE, se instalará una Oficina Técnica con personal administrativo cubierto por GORESAM. La agenda es buscar la reactivación de los COPALE y liderar la implementación del PER. Retos de gestión. El Presupuesto de Apertura 2010 en educación fue de alrededor de 257 millones y medio de nuevos soles, de los cuales, poco más de 246 millones corresponden al pago de personal, pensiones y obligaciones sociales. Esto muestra un claro desbalance respecto a las posibilidades de inversión en infraestructura, equipamiento e implementación de los nuevos diseños curriculares asociados al PER. Para superar este desequilibrio, la DRE se propone concretar una agenda de trabajo para la asistencia técnica en el marco del Programa Estratégico (del Presupuesto por Resultados) "Logros de Aprendizaje – PELA”, cuyo objetivo es mejorar los logros de aprendizaje de los niños al finalizar el III ciclo de Educación Básica Regular. Dentro de este programa se han focalizado distritos en las 10 provincias y se ha conformado un Equipo Técnico. Otra iniciativa del Gobierno Regional se enmarca en los objetivos de transversalizar la Educación Ambiental, para lo cual se suscribió un convenio con USAID (DEVIDA), que relevara este componente en el marco de la validación del Diseño Curricular Regional y desarrollará acciones específicas en comunidades ubicadas en zonas ambientalmente degradadas por cultivos ilícitos. El convenio también contempla la capacitación en educación ambiental a nivel de los funcionarios de la DRE. En relación a la Municipalización de la educación, en agosto de 2010 la Región fue sede del Taller de Definición de Prioridades del Plan de Municipalización de la Gestión Educativa, al que acudieron funcionarios y especialistas del MEF y de los diversos Gobiernos Regionales incluidos en el Plan de Municipalización, cuyo principal compromiso fue fortalecer los Consejos Educativos Municipales, articulando sus funciones y competencias con las del DRE y las UGEL. Sin embargo, el propio director de la DRE ha manifestado públicamente sus reservas con la Municipalización impulsada por el Gobierno Central, delatando así la falta de consenso respecto a la iniciativa. En la provincia San Martín, los distritos de Morales (12 escuelas) y Juan Guerra (5 escuelas) participan del Plan. Según la Defensoría del Pueblo,5 en Morales, los directores de varias escuelas han presentado solicitudes de suspensión del Piloto, dejando entrever la sospecha respecto a la estrechez de recursos y poca solvencia técnica de esta instancia en el marco del Plan. Finalmente, en el mediano plazo, todos los actores identifican la necesidad de dar estabilidad a los equipos técnicos y al personal de las UGEL. En este sentido, a nivel de gobierno se considera como herramienta fundamental la Ley de Carrera Pública Magisterial. Durante el mes de setiembre se cumplía con la recepción de los expedientes de los docentes que aprobaron la primera fase de la evaluación para el nombramiento de la carrera pública magisterial. Temas específicos de agenda regional
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Informe Defensorial 148, Supervisión del Plan de Municipalización de la Gestión Educativa. Diciembre de 2009.
Las propuestas electorales han tenido básicamente dos ejes: el posicionamiento frente al Plan Educativo Regional y la vinculación entre el desarrollo regional y la educación superior, principalmente universitaria. Una tercera arista la marca la agenda de los pueblos indígenas, básicamente referida a la idoneidad del personal docente bilingüe, la enseñanza en lenguas nativas, la problemática de comunidades no atendidas y la necesidad de educación técnica superior de perspectiva intercultural. El Plan de Gobierno de Nueva Amazonía - agrupación que propone a la reelección al Presidente Regional, César Villanueva- en materia educativa es un virtual traslado de los objetivos y lineamientos planteados en el PER. En relación a la orientación de la educación universitaria hacia el desarrollo regional, el candidato valora en diversas intervenciones públicas la relación establecida por el Gobierno Regional y áreas específicas de la universidad pública en función de la realización de obras de infraestructura (obras del Proyecto Especial Alto Mayo), investigación en biocombustible (inversión en piñón blanco) y a su participación futura en el Centro de Investigación Tecnológica del Cacao y el Programa Regional del Café. De otro lado, en términos del discurso, el APRA plantea la reorientación del PER hacia las necesidades de desarrollo de la región, aunque el punto central de su crítica radica en el tiempo invertido en su formulación (“tres años… de talleres”), contrastado a los resultados que pudieran atribuírsele y al poco conocimiento que de él tienen los docentes de la Región. Respecto a los docentes, se plantea que el Gobierno Regional despliegue una política de incentivos mediante el financiamiento de diplomados y maestrías a profesores de la Región que concluyan su bachillerato en Institutos Pedagógicos. Una de las promesas de campaña del APRA – aunque no figura en el Plan de Gobierno -se centró en dotar a los escolares de laptops, con énfasis en las zonas rurales. En relación a la Municipalización de la Gestión Educativa el equipo aprista considera que previamente a una reforma de esta envergadura, la región debe crear las condiciones de mejora de la calidad educativa, a su entender, reduciendo los déficit en infraestructura productiva, saneamiento, carreteras y electrificación, aspectos que comprometen la economía de las familias. Respecto a la relación entre la Universidad y el desarrollo regional, la candidatura del APRA observa que debe considerarse la autonomía universitaria como principio de inversión del gobierno regional y plantea que la vía para una buena relación es la suscripción de convenios. El Partido Acción Regional, que lleva como candidato a Carlos Guillena (Ex presidente de la CTAR San Martín) propone el incremento de la cobertura educativa y acciones orientadas a la disminución de repitencia y deserción, así como la mejora en logros de aprendizaje. El Plan de Gobierno considera el PER en ejecución como una potencialidad en función de dichos objetivos. El PPC hace especial énfasis en la educación inicial y propone duplicar el presupuesto actual de inversión en educación. Finalmente, están las propuestas del Partido Fonavista, que si bien es de reciente creación y poco arraigo en la región, fundamenta su presencia electoral en la participación como candidata de Semira Pérez, dirigente y ex Presidenta del Frente Cívico de Defensa y Desarrollo de San MartínFRECIDES. Respecto al PER, este partido es crítico con su formulación por “técnicos y consultores” a quienes considera ajenos a la realidad regional. Discursivamente es la candidatura que pone mayor énfasis en una educación de carácter popular e intercultural, considerando la presencia de variados grupos étnicos en la Región. En relación al servicio de educación, resaltan regionalmente como propuestas la profundización del modelo educativo regional (centralidad del aula), en el marco de la continuidad del PER. Dicho plan, sin embargo, demanda un mayor involucramiento no
sólo de los actores directos del proceso en el nivel local (familias, educandos, maestro) sino que en la perspectiva de lograr su legitimidad y estabilidad a futuro, debe hacerse parte del discurso de las instancias representativas del magisterio (sindicato, gremio) y de las autoridades municipales (y no sólo regionales).
4. REGIÓN VERDE: MEDIO AMBIENTE Y DESARROLLO Problemática Como parte de un programa de políticas de protección y recuperación ambiental el Gobierno Regional impulsa el lema Región Verde como identidad de San Martín. Este programa respondería básicamente a dos necesidades: una, reducir los niveles históricos de deforestación y consiguiente pérdida de la biodiversidad de los bosques y, dos, contar con herramientas para ordenar la ocupación del territorio, ante la creciente presión sobre el suelo y la frontera agrícola que generan las migraciones y el interés de grandes inversionistas en cultivos extensivos y en extracción de hidrocarburos. A propósito del lema Región Verde y de recientes conflictos entre el Gobierno Regional y empresas inversionistas, se han evidenciado los posicionamientos de las distintas fuerzas políticas en dos aspectos. El primero es el compromiso de reducir la deforestación, que entra en tensión con la economía maderera y de cultivos extensivos. El segundo aspecto está relacionado a la matriz económica de la región, para lo que se presentan dos vías: la explotación de los recursos del subsuelo o la creación de zonas de conservación y la concepción del bosque como un valor a colocar en mercados verdes (investigación, bonos de carbono, etc.). Conflictos. En 2007, al amparo de una resolución del Tribunal Constitucional, se suspendieron las actividades de Oxy en exploración y explotación de hidrocarburos en el lote 103 (“Estructura Pihuicho”), a condición de que se apruebe un Plan Maestro, puesto que en la zona, denominada Cordillera Cerro Escalera, se ubica la naciente de los ríos Schilcayo, Cumbaza, Shanuzi y Caynarachi, principales fuentes hídricas de la Región. Posteriormente el Gobierno Regional declaró la zona como Área de Conservación Regional. Entre 2009 y 2010 el Gobierno Regional y diversas organizaciones sociales del distrito de Barranquita (Lamas, Mariscal Cáceres) entablaron acciones legales y de movilización contra una empresa agroindustrial perteneciente al Grupo Romero (Palmas de Caynarachi) por resistirse a las disposiciones regionales que dejaban sin efecto la conversión de un predio de tres mil hectáreas, de zona boscosa a zona agrícola, concedida por el Ministerio de Agricultura. Políticas públicas Instrumentos de política. La región ha completado el proceso de Zonificación Ecológica Económica en el nivel de macro-zonificación. En principio, ese nivel ha permitido establecer la incompatibilidad de la explotación petrolera en determinadas zonas de interés, como la Cordillera Escalera. Aún está pendiente que la ZEE sea el principio rector del uso de suelo, para lo cual se necesita completar el eslabonamiento de políticas nacionales y regionales, desde la titulación de tierras comunales o el saneamiento de las áreas concesionadas para exploración/explotación, por citar sólo dos aspectos en los que se entra en contradicción con las políticas impulsadas por el gobierno nacional.
Retos de gestión. Se registra un buen nivel de avance respecto a los objetivos ambientales planteados en el PDC 2008-2013. A nivel institucional, destaca la transferencia de competencias del INRENA al Gobierno Regional, que ha concentrado las políticas ambientales bajo el liderazgo de la Gerencia de Recursos Naturales y Medio Ambiente. El reto principal es alinear la gestión de las otras entidades de gobierno que concurren en la implementación de las estrategias ambientales, principalmente, la Dirección Regional de Agricultura y la Gerencia de Desarrollo Económico. También es necesario adecuar, en la medida de avance de los niveles de meso (pendiente en 5 de las 10 provincias) y microzonificación del ZEE, las áreas de intervención de los proyectos de desarrollo vinculados a productos alternativos en las áreas ambientalmente degradadas por el cultivo intensivo de hoja de coca. En lo referente a los recursos necesarios para implementar el Plan de Reforestación, debe continuarse la búsqueda de esquemas de financiamiento alternativos a los fondos públicos, puesto que la normativa del MEF no permite ejecutar recursos en predios privados, siendo que las áreas deforestadas implican también propiedad privada y propiedad comunal. Participación ciudadana. En el marco de las políticas de participación ciudadana para la protección de los recursos naturales, se entregan en concesión “áreas de protección” a organizaciones de la sociedad civil. En el año 2009 se entregaron dos áreas, una de 2 mil 413 ha.en la provincia de Picota (distritos de Pucacaca y Caspizapa) y otra de 113 mil 826 ha. en Mariscal Cáceres, ésta última como parte del área de amortiguamiento del Parque Nacional Río Abiseo. Las Asociaciones conformadas para administrar las áreas deben formular Planes Maestros, para lo cual tienen cobertura de dos ONG (Sociedad Peruana de Derecho Ambiental y la Asociación Derecho Ambiente y Recursos Naturales) Temas específicos de agenda regional En la propuesta de Nueva Amazonía, se plantea, en coherencia con las acciones ejercidas por la administración presidida por el candidato a la reelección, la centralidad de las políticas de ordenamiento del territorio y un cambio de paradigma en lo concerniente a la captación de recursos por la vía de la renta extractiva (canon petrolero). Acciones del gobierno regional como la defensa de la Cordillera Escalera y la designación de 350 mil ha. como “Áreas de Conservación Regional” son parte de la agenda de campaña de Nueva Amazonía. Por su lado el APRA señala como falaz la política ambiental de la actual administración y en sus consignas de contra campaña convierte el lema “Región Verde” en “Región Marrón”, aludiendo a los limitados logros en materia de reforestación. El Plan de Gobierno del APRA rescata el principio de participación comunal en los planes de reforestación y alude como modelo de recuperación ambiental y económica a Tocache, ámbito de intervención del Programa de Desarrollo Alternativo (PDA-USAID) y provincia de la que fuera Alcalde el candidato Pedro Bogarín. El APRA coincide con algunos aspectos de la política ambiental regional, como la protección de la Cordillera Cerro Escalera, pero difiere radicalmente de lo que considera trabas a la inversión privada, como la revocatoria del cambio de uso de los predios en posesión de la empresa Palmas de Caynarachi-Grupo Romero, entendiendo la importancia del cultivo de la palma aceitera en la economía regional. Finalmente, Unidad Nacional se muestra directamente a favor de que empresas (sean nacionales o foráneas) inviertan en la explotación de hidrocarburos. Señala que las políticas de la actual administración son restrictivas para la inversión y, contraproducentes en el objetivo de lograr un nivel de rentas que permita la autonomía de la región frente al
poder central. Respecto al impacto ambiental señala que actualmente está disponible tecnología que puede minimizar los impactos negativos y que existen esquemas de inversión que pueden compensar los mismos. En función de una agenda regional al respecto puede considerarse como clave la generación de canales de diálogo y concertación institucionales, asociados a cada nivel de la zonificación ecológica económica, bajo la dirección del gobierno regional en los niveles macro y meso y con los gobiernos municipales en el nivel micro.