Альтернативний (тіньовий) звіт про виконання Україною рекомендацій, наданих за результатами третього раунду оцінювання в рамках Стамбульського плану дій Антикорупційної мережі ОЕСР для країн Східної Європи та Центральної Азії. Результати громадської оцінки станом на лютий 2014 Загальна редакція: Руслан Рябошапка, Олексій Хмара (Transparency International Україна) Авторський колектив Огляд підготовлено коаліцією неурядових організацій та незалежних експертів у складі: Олександр Банчук (Центр політико-правових реформ), Наталя Ковальчук (Transparency International Україна), Денис Ковриженко (незалежний експерт), Юрій Лавренюк (Всеукраїнська спеціальна колегія з питань боротьби з корупцією та організованою злочинністю), Майкл Рані (Transparency International Україна), Руслан Рябошапка (Transparency International Україна), Галина Сеник (Центр протидії корупції), Микола Хавронюк (Центр політико-правових реформ), Олексій Хмара (Transparency International Україна), Богдан Якимюк (Антикорупційна рада України), Тетяна Яцків (Центр громадської адвокатури)
АНОТАЦІЯ Цей документ – спроба передати дійсний стан втілення антикорупційних реформ в Україні. Він підготовлений групою громадських експертів, які мають багаторічний досвід оцінювання результативності антикорупційних ініціатив та представляють найвпливовіші неурядові організації України, що працюють у сфері належного врядування та протидії корупції. У тематичних розділах цього огляду представлено короткий та водночас докладний аналіз ключових проблем корупції в Україні та зусиль органів влади із зменшення її впливу на державу. Огляд грунтується на рекомендаціях, наданих Україні Організацією економічного розвитку та співробітництва в рамках Стамбульського антикорупційного плану дій та охоплює оцінку зусиль держави в сфері криміналізації корупції, регулювання конфлікту інтересів, створення належних умов для забезпечення доброчесності публічної служби й інші аспекти. Автори огляду щиро дякують Програмі розвитку ООН в Україні та Міністерству закордонних справ Данії за підтримку зусиль експертів та допомогу в поширенні результатів оцінювання
Програма розвитку Організації Об’єднаних Націй (ПРООН) налагоджує партнерство на всіх суспільних рівнях, сприяючи розвитку країн, підвищуючи їх здатність протистояти кризам, і підтримує економічне зростання задля поліпшення життя кожної людини. ПРООН працює в 177 країнах і пропонує глобальне бачення з урахуванням специфіки місцевого розвитку для розширення прав і можливостей людини і підвищення життєздатності держав. В Україні три головні сфери діяльності ПРООН в галузі розвитку - демократичне управління та місцевий розвиток; подолання бідності, досягнення процвітання та Цілей розвитку тисячоліття; енергетика та охорона навколишнього середовища. В кожній з цих тематичних сфер ПРООН намагається врівноважити роботу з інструментарієм державної політики, адвокацією, розбудовою спроможностей партнерів і пілотуванням нових ініціатив. ПРООН працює в Україні з 1993 року. Думки, висновки чи рекомендації належать авторам та упорядникам цього видання і не обов’язково відображають погляди Міністерства закордонних справ Данії, Програми розвитку Організації Об’єднаних Націй чи інших агенцій ООН.
ЗМІСТ КЛЮЧОВІ ТРЕНДИ КОРУПЦІЇ В УКРАЇНІ
3
РОЗДІЛ 1. ПРОГРАМНІ ІНІЦІАТИВИ У СФЕРІ БОРОТЬБИ ІЗ КОРУПЦІЄЮ
5
РОЗДІЛ 2. ІНІЦІАТИВИ З КРИМІНАЛІЗАЦІЇ КОРУПЦІЙНИХ ЗЛОЧИНІВ
17
РОЗДІЛ 3. ПОПЕРЕДЖЕННЯ КОРУПЦІЇ НА ПУБЛІЧНІЙ СЛУЖБІ
35
Оцінювання стану виконання Україною антикорупційних рекомендацій ОЕСР
1
2
Оцінювання стану виконання Україною антикорупційних рекомендацій ОЕСР
КЛЮЧОВІ ТРЕНДИ КОРУПЦІЇ В УКРАЇНІ З 2010 р., з часу 2 раунду моніторингу АКМ ОЕСР, корупція в Україні набула ще більш загрозливих форм та масштабів. Корупція стала настільки нестерпною для українців, що стала одним із ключових чинників масових протестів, що відбуваються в Україні з листопада 2013 р. Згідно з результатами проведеного Міжнародною фундацією виборчих систем (IFES) дослідження громадської думки, корупція вже входила до четвірки найбільших проблем населення і викликала особливе занепокоєння у 47% громадян1. Згідно з дослідженнями Індексу Сприйняття Корупції, що проводяться Трансперенсі Інтернешнл, українці вважають свою державу однією з найбільш корумпованих у світі 2. Цьому сприяють постійна присутність у інформаційному просторі публічних звинувачень на адресу високопосадовців щодо їх причетності до корупційних правопорушень, наявність активів, які явно не відповідають їх доходам, а також відсутність адекватного реагування органів кримінальної юстиції на такі факти. Як приклад, можна навести численні звинувачення щодо корупційних проявів, пов’язаних із проведенням ЄВРО-20123 або закупівлю устаткування для видобутку газу для державної компанії «Чорноморнафтогаз» за завищеними цінами (т.зв. «вишки Бойка»)4. У той же час, статистику притягнутих відповідальності за корупційні правопорушення складають здебільшого службовці найнижчих категорій. При цьому, влада не виявила прагнення ані провадити нові антикорупційні реформи, ані застосувати наявні інструменти, особливо у випадках, коли публічно звинувачувались представники правлячої партії, Уряду чи їх прибічники. Основним чинником, який характеризує стан проблеми корупції в Україні є відсутність політичної волі протидіяти корупції. Незважаючи на ухвалення нових антикорупційної стратегії та плану дій, а також низки законів, серед яких найбільш важливими є новий Кримінальний процесуальний кодекс, закони «Про правила етичної поведінки», «Про адміністративні послуги», зміни до антикорупційного законодавства щодо криміналізації корупції, встановлення відповідальності юридичних осіб, щодо конфлікту інтересів, владі не вдалося вибудувати цілісної антикорупційної інфраструктури: ні в аспекті формування політики, ні в частині законодавства, ні щодо інституційного забезпечення. Більш того, іноді виглядало, що основним рушієм реформ були вимоги чи рекомендації міжнародних організацій, а не усвідомлення владою необхідності відповідних дій. Так, ухвалення КПК мотивувалося зобов’язаннями України перед Радою Європи, а ухвалення антикорупційних законів – імплементацією Плану дій з лібералізації візового режиму з ЄС. Показовою є назва навіть двох прийнятих законів: Закон України «Про внесення змін до Кримінального та Кримінального процесуального кодексів України стосовно виконання Плану дій щодо лібералізації Європейським Союзом візового режиму для України» та Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо виконання Плану дій щодо лібералізації Європейським Союзом візового режиму для України стосовно відповідальності юридичних осіб». 1 http://www.ifes.org/~/media/Files/Publications/Press%20Release/2013/Press%20Release%202013%20IFES%20Ukraine%20survey%20FINAL_ UKR.pdf 2 Згідно із результатами Індексу сприйняття корупції від Transparency International в 2009-2013 роках держава займала відповідно 146, 134, 152, 144, 144 місця з 176 країн, охоплених дослідженням. 3 http://www.lastampa.it/2012/06/20/sport/speciali/europei-di-calcio-2012/the-guardian/euro-uefa-urged-to-investigate-bn-corruptionallegations-in-ukraine-tdNOffWLY3Ibn4kSQcXCkJ/pagina.html 4 http://www.kyivpost.com/opinion/op-ed/how-to-return-80-million-to-ukraine-for-the-boyko-towers-2-318198.html, http://www.bne.eu/ story5297
Оцінювання стану виконання Україною антикорупційних рекомендацій ОЕСР
3
Однак і тиск міжнародних організацій не призвів до вирішення найбільш нагальних і важливих проблем у сфері корупції. Так, з 25 рекомендацій GRECO лише 13 рекомендацій впроваджено попри 6 років роботи і три раунди оцінювання прогресу 5. Так само, з антикорупційних рекомендацій Плану дій з лібералізації візового режиму з ЄС врахована лише невелика частина, що стосується криміналізації корупції. Ключові рекомендації GRECO та ЄС щодо утворення антикорупційних інституцій, реформ прокуратури, державної служби, системи державних закупівель, створення систем контролю за запобіганням конфлікту інтересів та доброчесністю активів посадовців, залишилися невиконані. Відсутність політичної волі тягне за собою відсутність чіткого бачення проблеми та плану дій з її вирішення. Про це свідчать, зокрема, такі суперечливі кроки Уряду як ліквідація у 2011 р. інституту Урядового уповноваженого з питань антикорупційної політики та його відновлення у 2013 р., внесення законодавчої ініціативи про покладення функції моніторингу майнових декларації службовців на підрозділи запобігання корупції (Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реалізації державної антикорупційної політики», 14.05.2013), а згодом ініціювання передачі цих функцій Міндоходів (проект Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реалізації рекомендацій Європейської Комісії у сфері державної антикорупційної політики» (реєстр. № 3312 від 23.09.2013 р). Здавалося б каталізатором і провідником політичної волі у сфері мав би бути Президент України, який очолив Національний антикорупційний комітет навесні 2010 р. Однак цей орган, основним завданням якого є формування антикорупційної політики та контроль за її реалізацією не проводив своїх засідань з червня 2011 р. Більш того, 17 січня 2014 р. Президент України підписав Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та процесуальних законів щодо додаткових заходів захисту безпеки громадян», ухвалений напередодні із порушеннями процедури, та який фактично унеможливлює участь у виявленні і запобіганні корупції громадянського суспільства та під тиском громадськості та міжнародної спільноти закон втратив чинність наприкінці січня 2014 року. Ще одним чинником, який зводить нанівець зусилля щодо подолання корупції є невдало реалізована у 2010 р. судова реформа, яка призвела до поглиблення кризи у судовій системі та падіння довіри населення до суду до найнижчого показника за останні роки. Згідно із дослідженням, проведеним соціологічною службою Центру Разумкова з 30 вересня по 8 жовтня 2013 року, на думку українців судова влада є найбільш корумпованою інституцією в державі: понад 83% опитаних вважають, що корупція досить поширена або охоплює все судівництво 6. Таким чином, ситуація з корупцією становить не лише загрозу демократії, а і існуванню держави взагалі.
5 GRECO. Об’єднаний перший та другий раунд оцінки. Третій додаток до Звіту про виконання Україною рекомендацій, прийнятий на 59-му пленарному засіданні (Страсбург, 18-22 березня 2013 р.) 6 http://razumkov.org.ua/ukr/poll.php?poll_id=903
4
Оцінювання стану виконання Україною антикорупційних рекомендацій ОЕСР
РОЗДІЛ 1. ПРОГРАМНІ ІНІЦІАТИВИ У СФЕРІ БОРОТЬБИ ІЗ КОРУПЦІЄЮ Надані рекомендації 1.1.-1.2. зі Звіту про другий раунд моніторингу України: Реалізувати задекларовану рішучість боротися проти корупції шляхом практичних кроків, таких як проведення без зволікання необхідних правових реформ, надання реальних повноважень таким інституціям як Урядовий уповноважений з питань антикорупційної політики та Бюро з питань антикорупційної політики, а також посилення правоохоронних антикорупційних зусиль. Забезпечити те, щоб національна антикорупційна стратегія ґрунтувалася на даних досліджень та статистики, щоб вона чітко встановлювала головні пріоритети, щоб існував зв’язок між заходами, передбаченими в стратегії та планах дій, і видатками державного бюджету, щоб був чітко визначений механізм координування реалізації стратегії та планів дій, а також щоб звіти про виконання стратегії та планів дій оприлюднювалися. Рекомендація 1.1 стосується політичної волі до подолання корупції в Україні. Оцінити даний феномен завжди складно, враховуючи відсутність загальноприйнятих критеріїв. Тим не менше, враховуючи досвід оцінювання в рамках Стамбульського плану дій ОЕСР, можна співставити наявність можливостей здійснювати реформи та досягнуті результати. Такий аналіз показує, що за наявності практично ідеальних можливостей для здійснення змін, владою не реалізовано жодної реформи, яка могла би покращити ситуацію з корупцією, а прийняте законодавство є фрагментарним та недостатнім для суттєвого впливу на вирішення проблеми. Найбільш впливовою політичною фігурою в Україні є Президент України, який є главою держави, призначає Уряд, Генерального прокурора, та підтримується парламентською більшістю. За таких умов, реалізація будь-яких реформ, у т.ч. антикорупційних, повинна була б мати високі шанси на успіх, принаймні в частині ухвалення ефективного законодавства. Прикладом того, як ефективно може діяти влада є прийняття Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та процесуальних законів щодо додаткових заходів захисту безпеки громадян»: від внесення законопроекту на розгляд парламенту до його підписання Президентом України пройшло всього 4 дні. Тим не менше, владі не вдалося реалізувати ключових реформ: створити антикорупційні інституції, реформувати прокуратуру і органи кримінальної юстиції, публічну службу, створити системи запобігання конфлікту інтересів та контролю за доходами та витратами публічних службовців, подолати корупцію у державних закупівлях, запровадити механізми запобігання
Оцінювання стану виконання Україною антикорупційних рекомендацій ОЕСР
5
політичній корупції. Лідерство у питаннях антикорупційних реформ узяв на себе Президент України В. Янукович, який 26 лютого 2010 р. утворив Національний антикорупційний комітет (далі НАК) як консультативно-дорадчий орган, який мав кардинально поліпшити ситуацію у сфері боротьби з корупцією та забезпечити узгодженість дій правоохоронних органів у цій сфері. Однак, з моменту утворення НАК відбулось лише три засідання – 22.04.2010 р., 20.10.2010 р., а також 8.06.2011 р. Таким чином, орган який мав ініціювати антикорупційні реформи та контролювати їх виконання, не виконує своїх функцій. Більш активними гравцями у сфері боротьби з корупцією є уряд та парламент. Декілька законодавчих ініціатив уряду були підтримані парламентом: протягом 2010-2014 рр ухвалені низка нормативно-правових актів, таких як новий Кримінальний процесуальний кодекс, Закони України „Про правила етичної поведінки”, „Про адміністративні послуги”, „Про внесення змін до Кримінального та Кримінального процесуального кодексів України стосовно виконання Плану дій щодо лібералізації Європейським союзом візового режиму для України”, „Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо приведення національного законодавства у відповідність із стандартами Кримінальної конвенції про боротьбу з корупцією”, „Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реалізації державної антикорупційної політики”, „Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо виконання Плану дій щодо лібералізації Європейським Союзом візового режиму для України стосовно відповідальності юридичних осіб” від 23.05.2013 р. Цими законами, зокрема, у більшій мірі узгоджено кримінальне та процесуальне законодавство із міжнародними стандартами, запроваджено нові правила конфіскації доходів від корупції та відповідальність юридичних осіб, узгоджено галузеві акти із базовим законом про засади запобігання і протидії корупції. Проте, прийняття цих законів не призвело до створення функціонуючих механізмів виявлення та стримання корупції. Зокрема: 1) досі не створено незалежного органу відповідального за формування та реалізацію антикорупційної політики; 2) поняття конфлікту інтересів не відповідає міжнародним стандартам, не існує системи норм, спрямованих на запобігання, вяивлення, врегулювання та притягнення до відповідальності за порушення правил щодо конфлікту інтересів; не створено інституційне забезпечення моніторингу за виконанням цього законодавства; 3) відсутній механізм незалежного контролю за декларуванням публічними службовцями відомостей щодо майна, доходів, видатків та зобов’язань фінансового характеру; не створено єдиної бази даних декларацій публічних службовців, що унеможливлює ефективний
6
Оцінювання стану виконання Україною антикорупційних рекомендацій ОЕСР
контроль у цій сфері; 4) питання захисту осіб, які добровільно інформують про корупцію, фактично не вирішені і зводяться до лише інструментів, властивих для кримінального судочинства; більш того, ухвалення Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та процесуальних законів щодо додаткових заходів захисту безпеки громадян», який запроваджує кримінальну відповідальність за наклеп та образу працівників правоохоронних органів чи суддів зводить нанівець інститут доброчесного інформування про корупцію; 5) прийняття закону про адміністративні послуги не призвело до змін, оскільки він не передбачає чітких критеріїв визначення вартості адміністративних послуг, ускладнює впорядкування номенклатури адміністративних послуг тощо; крім того, комплексне реформування системи адміністративних послуг потребує прийняття Адміністративнопроцедурного кодексу та закону про адміністративний збір, які прийнято так і не було. Причинами того, що ухвалене законодавство фрагментарно і частково вирішувало лише окремі питання боротьби з корупцією може бути те, що мотивами для його прийняття було не реальне прагнення змін, що базується на наявній стратегії реформ, а необхідність виконання вимог міжнародних організацій, зокрема Групи держав проти корупції (GRECO) та ЄС. Підтвердженням тому є, наприклад, назви законів „Про внесення змін до Кримінального та Кримінального процесуального кодексів України стосовно виконання Плану дій щодо лібералізації Європейським союзом візового режиму для України”, Закон „Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо приведення національного законодавства у відповідність із стандартами Кримінальної конвенції про боротьбу з корупцією”, „Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо виконання Плану дій щодо лібералізації Європейським Союзом візового режиму для України стосовно відповідальності юридичних осіб”. Ще одним показником відсутності політичної волі щодо подолання корупції може бути блокування владою створення органу, відповідального за формування і реалізацію антикорупційної політики. Так, на початку 2011 р., одразу після публікації рекомендацій Стамбульського плану посилити діяльність Урядового уповноваженого з питань антикорупційної політики, Уряд ліквідував цей інститут. Згодом, у 2013 р роботу інституту відновлено 7. Разом тим, статус Уповноваженого закріплено рішенням Уряду, яке не містить будь-яких гарантій незалежності діяльності Уповноваженого. Крім того, Уповноваженого не забезпечено і належними ресурсами для здійснення діяльності, зокрема, апарат Уповноваженого складається із 3 осіб. Слід звернути увагу на те, що рішення як про ліквідацію, так і про відновлення роботи Уповноваженого ухвалювались без обговорення як із іншими органами влади, так і 7 Постанова Кабінету Міністрів України від 11.07.2013 №484 «Питання Урядового уповноваженого з питань антикорупційної політики»: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/484-2013-%D0%BF
Оцінювання стану виконання Україною антикорупційних рекомендацій ОЕСР
7
громадськістю, логіку таких кроків уряду громадськості не пояснили. Однак, на нашу думку це свідчить лише про відсутність чіткого плану антикорупційних реформ, розуміння суті проблем у керівництва держави. Відповідно, це є ще одним чинником, що характеризує політичну волю влади протидіяти корупції. Указом Президента України від 5.10.2011 № 964 «Про першочергові заходи з реалізації Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції» на Міністерство юстиції України (далі – Мін’юст) тимчасово покладено функції спеціально уповноваженого органу з питань антикорупційної політики та доручено підготувати законопроект про орган відповідальний за антикорупційну політику. Мін’юст підготував законопроект, який закріплював за ним відповідні повноваження, але такий підхід не було підтримано ані Урядом України, ані Адміністрацією Президента України. Тому Мін’юст продовжує тимчасово здійснювати функції спеціально уповноваженого органу з питань антикорупційної політики. При цьому, жодним законодавчим актом не визначено, які саме функції охоплюються цим поняттям. Не можна вважати органом, відповідальним за антикорупційну політику і НАК, оскільки він є консультативно-дорадчим органом і не має координаційних повноважень. Крім того, його склад, а це найвищі посадові особи держави, не дає можливості говорити про незалежність органу та про ефективну роботу на постійній основі. Надзвичайно негативний вплив на ситуацію із корупцією міг справити Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та процесуальних законів щодо додаткових заходів захисту безпеки громадян». Закон фактично встановлював контроль з боку держави за діяльністю організацій та інститутів громадянського суспільства, які отримують фінансування від іноземних держав чи організацій, а також передбачав кримінальну відповідальність за наклеп та образу суддів і працівників правоохоронних органів. Такі зміни фактично нівелювали роль «третього сектору» як носія політичної волі у протидії корупції, а також знищували роль ЗМІ у боротьбі з корупції та інститут добровільного інформування про корупцію. Незважаючи на втрату цим Законом чинності він є одним із індикаторів відсутності політичної волі у подоланні корупції. Ще одним показником реальної політичної волі є спрямованість системи органів кримінальної юстиції на протидію дрібному хабарництву, а не системній та «великій» корупції. Так, протягом 2010-2013 рр у ЗМІ публікувались численні журналістські розслідування щодо зловживань під час підготовки до ЄВРО-2012 8, діяльності фірми «Лівела» 9, зловживань при закупівлях т.зв. «вишок Бойка» - устаткування для видобутку природного газу10 тощо. Жодне із публічних журналістських розслідувань не завершилося офіційним розслідуванням та оприлюдненням результатів для громадськості. Наведене дозволяє стверджувати, що антикорупційні заходи, що реалізовані владою 8 http://www.pravda.com.ua/articles/2011/01/17/5796400/ 9 http://www.pravda.com.ua/articles/2011/10/24/6691712/ 10 http://dt.ua/PROJECTS/boyko.html
8
Оцінювання стану виконання Україною антикорупційних рекомендацій ОЕСР
протягом 2010-2014 рр, свідчать про відсутність реальної політичної волі протидіяти корупції, а більшою мірою спрямовані на створення певного враження для суспільства та міжнародної спільноти. ЩОДО РЕКОМЕНДАЦІЇ 1.2. Міністерством юстиції підготовлено проект Національної антикорупційної стратегії на 2011-2015 роки, який затверджено Указом Президента України № 1001 від 21.10.2011. Розділом IX цього документа передбачалось, що він реалізовуватиметься шляхом розроблення та ухвалення Державної програми щодо запобігання і протидії корупції на 2011 – 2015 роки, яка за структурою відповідатиме Національній антикорупційній стратегії та міститиме перелік заходів, обсягів і джерел фінансування, очікуваних результатів, індикаторів, строків, відповідальних виконавців, а також партнерів у заходах. Стратегія говорить про те, що «за результатами проведених досліджень, у тому числі соціологічних», виявлено 8 чинників що спричиняють корупцію в державі. Разом із тим, аналіз ситуації з корупцією не містить детальної інформації про найбільш вражені корупцією сфери, причини корупції відносно саме цих сфер, ставлення населення до корупції та досвід участі населення у корупційних практиках, рівень довіри населення до органів влади та готовність протидіяти корупції, у т.ч. інформувати про корупцію. Тобто, жодне з питань, які є зазвичай предметом досліджень не висвітлено в Стратегії, а наведені в ній «основні причини виникнення корупції» є настільки загальними і універсальними, що можуть бути застосовані до ситуації в будь-якій державі Стамбульського плану дій. Ще одним показником формального характеру документа є відсутність жодних статистичних даних в документі. Як наслідок – у Стратегії не корелюються чинники що сприяють виникненню корупції та дії, що повинні бути вжиті у зв’язку з цим. Більшість заходів Стратегії перенесені із попередньої Концепції подолання корупції в Україні «На шляху до доброчесності» 2006 р. або із рекомендацій міжнародних організацій. Слід окремо наголосити на тому, що загальне дослідження проблеми корупції, яке проводилось у рамках Українсько-Канадського проекту проти корупції з метою наступної підготовки проекту стратегії завершилось через рік після прийняття проекту Стратегії, у 2012 р. Тому його результати не могли бути використані при підготовці Стратегії. На жаль, зазначене дослідження Мін’юстом опубліковано не було. Державна програма щодо запобігання і протидії корупції на 2011 – 2015 роки (далі – Державна програма) була розроблена протягом 20 днів Мін’юстом та затверджена постановою Кабінету Міністрів України № 1240 від 28 листопада 2011 року. У своїх рекомендаціях GRECO наголошувала на необхідності проведення міжнародної експертизи Державної програми та якомога більшого врахування у ній експертної допомоги з боку міжнародної спільноти11. 11 Див.: GRECO. Joint First and Second Evaluation Round. Addendum to the Compliance Report on Ukraine, adopted by GRECO at its 51st Plenary Meeting (Strasbourg, 23-27 May 2011), p.3.
Оцінювання стану виконання Україною антикорупційних рекомендацій ОЕСР
9
З текстом Державної програми громадськість та експерти змогли ознайомитись лише після її затвердження, хоча при поданні Державної програми на міжнародну експертизу Мін’юст стверджував, що Державна програма була предметом „інтенсивних консультацій” з організаціями громадянського суспільства. Державна антикорупційна програма за своєю природою повторює Національну антикорупційну стратегію та охоплює 15 тематичних пріоритетів. Водночас слід зауважити, заходи кожного з тематичних розділів часто лише частково стосуються тематики розділів. Відповідальним за координацію Національної антикорупційної стратегії є Національний Антикорупційний Комітет при Президенті України. Як вказувалось вище, після ухвалення стратегії засідань комітету не проводилось. Координацію заходів Державної антикорупційної програми здійснює Мін’юст. За оцінками громадських експертів перший координаційний захід 12 було проведено Мін’юстом лише в червні 2013 року. Натомість впродовж 2013 року відбулось щонайменше три комунікаційні заходи з громадськістю, присвячених окремим питанням виконання Державної антикорупційної програми. Окремих засідань уряду з питання реалізації державної антикорупційної програми так само не проводилось. Натомість під тиском громадськості в березні 2013 року з’явилось протокольне доручення Уряду щодо доопрацювання діючої редакції державної програми. Цьому передувала активна кампанія громадського та медійного тиску на Уряд України щодо зриву належного виконання антикорупційної програми. Парламентський Комітет з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією постійно тримає у фокусі питання ефективності виконання державної антикорупційної програми. Зокрема, у березні 2013 року у форматі комітетських слухань було проведено засідання круглого столу13 на тему «Державна антикорупційна політика: оцінка громадянського суспільства». Регіональні програми запобігання і протидії корупції були прийняті в 13 обласних радах, розробка ще 2 програм досі перебуває на завершальній стадії, 8 проектів програм розроблено, проте не передано на затвердження. Щоправда, ці програми переважно є спеціальними розділами тематичних правоохоронних програм та прийняті без залучення громадськості до їх обговорення. Часто навіть такі програми не виконуються через відсутність належного фінансування. Винятком є Дніпропетровська, Рівненська, Сумська, Тернопільська, Харківська, Херсонська області та м. Київ, де для програм передбачене відповідне фінансування. Одеською і Полтавською ОДА замість антикорупційних програм схвалені Плани заходів щодо протидії корупції. Представники громадськості неодноразово звертали увагу Уряду на недоліки Державної програми та непрозорість процесу її розробки. Transparency International Україна, 12 http://www.minjust.gov.ua/photoalbum/718 13 http://crimecor.rada.gov.ua/komzloch/control/uk/publish/article?art_id=52019&cat_id=46352&showHidden=1
10
Оцінювання стану виконання Україною антикорупційних рекомендацій ОЕСР
Антикорупційна рада України, Український інститут публічної політики, Фундація «Відкрите суспільство», Центр політико-правових реформ, громадська організація «Філософія серця» та Інформаційно-правовий центр „Наше право” здійснили незалежну оцінку14 результативності Державної антикорупційної програми та дослідили рівень інституційної спроможності органів, відповідальних за її виконання, а також основні перешкоди на шляху реалізації програми. Найбільш успішними з точки зору повноти виконання запланованих заходів можна вважати розділи ІІІ, VIII, XIII та ХV Державної програми, за якими повністю було виконано 40-50% запланованих заходів. Виконання заходів за іншими розділами Державної програми виявилось менш результативним. Так, за розділами IV, VI, VII, X, XIV повною мірою не було виконано жодного заходу. За рештою розділів передбачені заходи було виконано частково. Варто відзначити також і те, що поняття „успішності” виконання заходів розділів є досить умовним – у ряді випадків індикатори виконання сформульовано настільки абстрактно, що здійснення будь-якої, навіть мінімальної, діяльності (наприклад, розміщення одного повідомлення протягом року про заходи з протидії корупції) можна вважати виконанням заходу. Насамперед, це стосується заходів, які передбачали інформування громадськості про певні кроки у сфері впровадження антикорупційної політики, підтримання зв’язків з громадськістю та міжнародними організаціями тощо. Під тиском громадськості впродовж 2013 р. Урядом суттєво оновлено Державну програму. До оновленої програми увійшли пропозиції громадських об’єднань, одержаних за результатами обговорень з громадськістю: зокрема, Transparency International Україна, Всеукраїнської Спеціальної Колегії з питань боротьби з корупцією та організованою злочинністю. Нова редакція програми затверджена на засіданні Уряду 15 січня 2014 р.15 Оцінка виконання рекомендації 1.1 – НЕ ВИКОНАНО Оцінка виконання рекомендації 1.2 – ВИКОНАНО ЧАСТКОВО НОВА РЕКОМЕНДАЦІЯ: Започаткувати загальнодержавну дискусію з приводу нової антикорупційної стратегії, залучивши до неї представників громадськості та бізнесу. На основі досліджень стану корупції, причин та умов, що сприяють її виникненню разом із представниками громадськості та бізнесу, з урахуванням експертизи міжнародних організацій у сфері протидії корупції підготувати нові антикорупційну стратегію та план дій з її реалізації. Надана рекомендація 1.3. зі Звіту про другий раунд моніторингу України: • Проводити регулярні дослідження корупції, як національні, так і в окремих секторах, 14 http://ti-ukraine.org/what-we-do/our-publications/2861.html 15 http://www.kmu.gov.ua/control/uk/publish/article?art_id=246977346&cat_id=244276429
Оцінювання стану виконання Україною антикорупційних рекомендацій ОЕСР
11
з наголосом на суспільну довіру та сприйняття корупції з тим, щоб показати довгострокові тенденції. Такі дослідження повинні замовлятися урядом шляхом відкритого та конкурсного відбору. Незалежні висновки таких досліджень повинні стати основою для формулювання, зміни та моніторингу виконання антикорупційної політики. Урядовий уповноважений з питань антикорупційної політики повинен брати активну участь в координуванні таких досліджень. З ініціативи Мін’юсту України та за підтримки Канадського агентства міжнародного розвитку (CIDA) та Міністерства юстиції Канади проведене дослідження проблеми корупції в Україні, яке завершене у 2012 р. Однак, його результати Мін’юстом досі не оприлюднені. Інших подібних досліджень, тим більше на регулярній основі, з ініціативи Уряду не проводилось. Оцінка виконання рекомендації 1.2 – ВИКОНАНО ЧАСТКОВО НОВА РЕКОМЕНДАЦІЯ: Здійснювати на регулярній основі дослідження стану корупції, як загальнонаціональні, так і в окремих секторах, з метою виявлення ризиків корупції, причин та умов, що їй сприяють, тенденцій та нових корупційних загроз. Окрему увагу звернути на вивчення суспільної довіри, досвіду участі населення у корупційних практиках та сприйняття корупції. Такі дослідження повинні замовлятися урядом шляхом відкритого та конкурсного відбору. Незалежні висновки таких досліджень повинні стати основою для формулювання, зміни та моніторингу виконання антикорупційної політики. Надані рекомендації 1.4.-1.5. зі Звіту про другий раунд моніторингу України: • Покращити співпрацю з громадянським суспільством в питаннях протидії явищу корупції, у тому числі шляхом тіснішої співпраці з широким колом громадських організацій, бізнес-середовищем та науковцями у питаннях боротьби проти корупції та належного врядування. • Посилити зусилля із сприяння активному та змістовному залученню громадянського суспільства до формулювання, реалізації і моніторингу виконання антикорупційних стратегії та планів дій, зокрема стосовно програм та нормативного регулювання в окремих сферах. • Установити зрозумілу політику та прозорі й неформалістичні правила залучення представників громадянського суспільства до процесу прийняття рішень. Питання участі громадськості у питаннях ухвалення владних рішень та запобігання корупції регламентує ціла низка нормативно-правових актів України. Вони визначають такі процедури залучення громадянського суспільства:
12
Оцінювання стану виконання Україною антикорупційних рекомендацій ОЕСР
1. консультації із громадськістю16 (обов’язкові для усіх органів виконавчої влади зобов’язання проводити консультації, а також передбачена процедура для громадськості ініціювати такі обговорення). 2. громадські ради17 та інші консультативно-дорадчі органи при органах виконавчої влади (для усіх органів виконавчої влади сприяння в створенні та взаємодії із ними є обов’язковим). 3. аналіз регуляторних актів18 силами організацій громадянського суспільства (механізми спрямовані на правове регулювання господарських відносин). 4. проведення громадської експертизи19 силами організацій громадянського суспільства та за обов’язкового сприяння з боку органів влади. 5. антикорупційна громадська експертиза20 чинних нормативно-правових актів та проектів нормативно-правових актів (порядок сприяння органів влади в її проведенні не визначено). 7 квітня 2011 року Верховною Радою прийнято Закон України «Про засади запобігання і протидії корупції». Законом передбачено ряд інструментів, які покликані сприяти участі громадськості у протидії та запобіганні корупції. Так згідно частини 7 статті 15 цього Закону передбачено можливість здійснення громадської антикорупційної експертизи проектів та чинних нормативно-правових актів. Така експертиза здійснюються за рахунок відповідних фізичних осіб, громадських об’єднань, юридичних осіб або інших джерел, не заборонених законодавством. Як позитивну практику у застосуванні процедур взаємодії із громадськістю у сфері протидії корупції можна згадати ініціювання на рівні Комітету Верховної Ради України з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією створення Громадської експертної ради21. В складі Громадської ради визначено секції, в яких працюють представники організацій громадянського суспільства, що так чи інакше задекларували діяльність у сфері протидії корупції. Зокрема, діяльність Громадсько-експертної ради зосереджена на чотирьох тематичних пріоритетах: 1) здійснення моніторингової діяльності; 2) проведення навчань та надання методичної допомоги у сфері протидії корупції; 3) аналіз корупційних ризиків в законопроектах; 4) законотворчість у сфері протидії корупції. Проте в цілому заходи, ініційовані силами організацій громадянського суспільства, переважно не отримують позитивного відгуку в органах влади. Підготовлені звіти та 16 http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/996-2010-%D0%BF 17 http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/996-2010-%D0%BF 18 http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/1160-15 19 http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/976-2008-%D0%BF 20 http://ti-ukraine.org/what-we-do/our-publications/2507.html 21 http://crimecor.rada.gov.ua/komzloch/doccatalog/document?id=52600
Оцінювання стану виконання Україною антикорупційних рекомендацій ОЕСР
13
рекомендації громадськості здебільшого не враховувались, або враховувались у частині, що не суперечить позиції органу влади. Виключенням є лише заходи, підсилені значною медіапідтримкою, які зумовлювали широкий суспільний резонанс та необхідність органів влади належно на них реагувати, як наприклад, перегляд Державної програми протидії корупції на 2011-2015 рр. Позитивним поштовхом у сфері антикорупції стала участь України у глобальній Ініціативі «Партнерство «Відкритий Уряд»22. Проте її роль в стимулюванні реформ не варто переоцінювати. Громадськими організаціями України під проводом Transparency International Україна було підготовлено оцінку23 виконання Україною вимог Ініціативи. Разом із тим, слід звернути увагу на те, що ухвалення 17 січня 2014 р. Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та процесуальних законів щодо додаткових заходів захисту безпеки громадян», створив суттєві перешкоди у діяльності неурядових організацій (НУО). Зокрема, Закон вимагав від НУО, які отримують кошти від іноземних держав, їх органів, міжнародних організацій, іноземних громадян ідентифікувати себе образливим в очах суспільства терміном як «іноземного агента», а також вчиняти так дії: • подати заяву про включення до Реєстру громадських об’єднань інформації щодо здійснення громадським об’єднанням своєї діяльності як іноземного агента; • вести подвійний облік доходів (видатків) – пов’язаних із іноземним фінансуванням і не пов’язаних таким фінансуванням; • щомісячно інформувати про відомості про персональний склад керівних органів, про обсяг коштів чи іншого майна, отриманих з іноземних джерел, про заплановані цілі їх використання та фактичне використання, про заплановані програми діяльності та про фактичну діяльність; • щотримісяці про це ж інформувати у загальнодержавних ЗМІ «Голос України» та «Урядовий кур’єр». Невиконання будь-якої з цих вимог є підставою для заборони громадського об’єднання. Крім того, НУО – «іноземні агенти» виключені новим Законом із переліку неприбуткових організацій та зобов’язані сплачувати податок на прибуток. Таким чином, влада суттєво ускладнила можливості для роботи НУО, які отримують фінансування від іноземних партнерів, а таких організацій у сфері протидії корупції є переважна більшість. 22 Розпорядження КМУ від 18 липня 2012 р. № 514 та Постанова Кабінету Міністрів від 13 червня 2012 р. № 671 23 http://ti-ukraine.org/system/files/research/ogp_in_ukraine_first_results.pdf
14
Оцінювання стану виконання Україною антикорупційних рекомендацій ОЕСР
Цим самим влада значно погіршила можливість для діалогу громадянського суспільства та уряду та продемонструвала реальне ставлення до ролі «третього сектору» у формуванні державної політики. Слід також наголосити на тому, що зазначений Закон ухвалено у надзвичайно короткі строки (4 дні) без консультацій з громадськістю. Однак, у зв’язку із численним протестами, влада була 28 січня 2014 р. ухвалити закон про визнання таким, що втратив чинність даного закону. Однак, тим не менше, сам факт ухвалення подібного законодавчого акта свідчить про відсутність політичної волі у влади співпрацювати з громадськістю відповідно до міжнародних демократичних стандартів. Оцінка виконання рекомендацій 1.4-1.5 ВИКОНАНО ЧАСТКОВО НОВА РЕКОМЕНДАЦІЯ: Забезпечити імплементацію міжнародних стандартів співпраці влади та громадськості у прийнятті рішень у сфері антикорупційної політики, зокрема, закріплених у Кодексі кращих практик участі громадськості у процесі прийняття рішень, та перейти до нових форм співпраці таких як діалог та партнерство 24. Надана рекомендація 1.6. зі Звіту про другий раунд моніторингу України: • Зміцнити можливості та забезпечити стабільність нещодавно створених органів з координування антикорупційної політики, у тому числі Урядового уповноваженого з питань антикорупційної політики та Бюро з питань антикорупційної політики; уточнити їхні функції та забезпечити адекватні ресурси для їхньої роботи. • Забезпечити ефективну координацію та співпрацю між різноманітними органами у сфері антикорупційної політики, такими як Урядовий уповноважений, Бюро, Міністерство юстиції, профільний комітет парламенту та Адміністрація Президента. • Забезпечити те, щоб громадська рада була корисним механізмом участі громадськості в антикорупційній політиці. • Розглянути питання перетворення посади Урядового уповноваженого в автономну інституцію, окрему від Секретаріату Кабінету Міністрів, з необхідним рівнем незалежності та достатніми ресурсами (фінансовими, кадровими тощо) для ефективного здійснення функцій з тим, щоб виконати вимоги/відповідно до статті 6 Конвенції ООН проти корупції. Протягом 2011-2013 років єдиний центр координації антикорупційної політики створено так і не було. В останньому звіті Групи держав проти корупції (GRECO) діяльність НАК та порядок формування цього органу було піддано критиці. Законом „Про засади запобігання і протидії корупції” передбачено, що координацію реалізації органами виконавчої влади визначеної Президентом України антикорупційної стратегії здійснює 24 Кодекс кращих практик участі громадськості у процесі прийняття рішень, ухвалений конференцією міжнародних неурядових організацій Ради Європи на засіданні 1.10.2009 р.: https://www.coe.int/t/ngo/Source/Code_Ukrainian_final.pdf
Оцінювання стану виконання Україною антикорупційних рекомендацій ОЕСР
15
спеціально уповноважений орган з питань антикорупційної політики, який утворюється главою держави. Функції цього органу тимчасово було покладено на Мін’юст, хоча відповідно до рекомендацій GRECO їх мав би здійснювати незалежний орган. Протягом 2009- початку 2011 років в Україні діяв інститут Урядового уповноваженого з питань антикорупційної політики. Внаслідок ініційованої Президентом України у 2010 році адміністративної реформи посада була ліквідована25 в лютому 2011 р. Натомість у липні 2013 року Кабінетом Міністрів України посаду26 Урядового уповноваженого з питань антикорупційної політики було повторно відновлено (в межах граничної чисельності працівників Секретаріату Кабінету Міністрів України). Зробили це з метою посилення координації роботи органів виконавчої влади із запобігання і протидії корупції. Положення про Урядового уповноваженого було прийняте Кабінетом Міністрів України 4 грудня 2013 року. Частково було сформовано структуру апарату Уповноваженого. Тож говорити про його істотний вплив на координацію державної антикорупційної політики є передчасним. Тим більше, як зазначалося раніше, Урядовий уповноважений не наділений гарантіями незалежної діяльності. Оцінка виконання рекомендації: НЕ ВИКОНАНО. НОВА РЕКОМЕНДАЦІЯ: Створити орган, відповідальний за моніторинг та координацію реалізації державної антикорупційної політики, наділивши його достатніми гарантіями та ресурсами для незалежної ефективної діяльності. Забезпечити активне партнерство із громадськістю у процесі створення органу та у його наступній діяльності.
25 http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=86-2011-%F0 26 http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/484-2013-%D0%BF
16
Оцінювання стану виконання Україною антикорупційних рекомендацій ОЕСР
РОЗДІЛ 2. ІНІЦІАТИВИ З КРИМІНАЛІЗАЦІЇ КОРУПЦІЙНИХ ЗЛОЧИНІВ Надані рекомендації 2.1-2.2. зі Звіту про другий раунд моніторингу України: Вжити термінових заходів з тим, щоб виправити значні та давно існуючі прогалини у встановленні кримінальної відповідальності за хабарництво та пов’язані з корупцією правопорушення: • Забезпечити якнайшвидше введення в дію антикорупційного законодавчого пакету від червня 2009 року. Переглянути окремі положення пакету та іншого відповідного законодавства з тим, щоб виявити прогалини законодавства України відповідно до міжнародних антикорупційних стандартів і виправити їх шляхом необхідних нормативноправових та інституційних заходів. Будь-який перегляд пакету не повинен потягнути за собою додаткові затримки з уведенням його в дію. Забезпечити виконання Конвенції Ради Європи 2005 року про відмивання, пошук, арешт та конфіскацію доходів, одержаних злочинним шляхом, та про фінансування тероризму (CETS №198), а також підписати та ратифікувати Конвенцію Ради Європи про доступ до офіційних документів (CETS №205). • Реалізувати положення Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення, якими б криміналізувалися зловживання впливом та пропозиція хабара. • Привести склади злочинів активного та пасивного хабарництва у відповідність з міжнародними стандартами шляхом встановлення кримінальної відповідальності за обіцянку, прохання або вимагання хабара, прийняття пропозиції або обіцянки хабара як завершених складів злочину, а також забезпечення чіткої криміналізації, як стосовно головних виконавців, так і третіх осіб, різних форм хабарництва через третю особу або на користь третьої особи. • Реалізувати на практиці законодавчі положення щодо збільшення максимального покарання за активне та пасивне хабарництво, а також розглянути питання збільшення строків притягнення до відповідальності для окремих корупційних правопорушень. • Визначити в кримінальному законі поняття «хабар», яке повинно включати неправомірні переваги нематеріального характеру. • Розглянути питання внесення змін до складу злочину незаконного збагачення з тим, щоб привести його у відповідність із статтею 20 Конвенції ООН проти корупції.
Оцінювання стану виконання Україною антикорупційних рекомендацій ОЕСР
17
• Привести закон про відповідальність юридичних осіб за корупційні правопорушення у відповідність з міжнародними стандартами та рекомендаціями. Забезпечити введення в дію Закону про відповідальність юридичних осіб за корупційні правопорушення або інших подібних законодавчих актів. • За допомогою компетентних міжнародних організацій, де це можливо, спланувати, підготувати та провести тренінги, підготувати письмові керівництва й інші роз’яснення щодо Закону та його застосування в конкретних справах – принаймні для прокурорів та суддів. • У сфері боротьби проти відмивання злочинних доходів продовжити вжиття заходів, спрямованих на виконання рекомендацій FATF та MONEYVAL. Забезпечити якнайшвидше введення в дію антикорупційного законодавчого пакету від червня 2009 року. Переглянути окремі положення пакету та іншого відповідного законодавства з тим, щоб виявити прогалини законодавства України відповідно до міжнародних антикорупційних стандартів і виправити їх шляхом необхідних нормативно-правових та інституційних заходів. Будь-який перегляд пакету не повинен потягнути за собою додаткові затримки з уведенням його в дію. Забезпечити виконання Конвенції Ради Європи 2005 року про відмивання, пошук, арешт та конфіскацію доходів, одержаних злочинним шляхом, та про фінансування тероризму (CETS №198), а також підписати та ратифікувати Конвенцію Ради Європи про доступ до офіційних документів (CETS №205). З часу завершення другого раунду моніторингу кримінальне законодавство у частині боротьби з корупцією змінювалось декілька разів. Так, 7.04.2011 р. ухвалено Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення»27, яким фактично відтворено положення одного із законів «антикорупційного пакету» 2009 р., дію якого парламентом було зупинено, а потім і визнано таким, що втратив чинність. Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо приведення національного законодавства у відповідність із стандартами Кримінальної конвенції про боротьбу з корупцією» від 18.04.2013 р. № 22128 (далі – Закон № 221) внесено зміни до декількох законодавчих актів, зокрема Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі – КупАП), Кримінального кодексу 29, спрямовані на приведення норм українського законодавства у відповідність із Кримінальною конвенцією про боротьбу з корупцією. Цим Законом кримінальне законодавство України у більшій мірі узгоджено із міжнародними стандартами. 27 http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/3207-17 28 http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/221-18 29 http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/2341-14
18
Оцінювання стану виконання Україною антикорупційних рекомендацій ОЕСР
Крім того, слід згадати також Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо гуманізації відповідальності за правопорушення у сфері господарської діяльності» від 15.11.2011 р. №4025 (Закон №4025), яким, у тому числі, «гуманізовано», тобто пом’якшено санкції і за корупційні злочини у приватному секторі. Таким чином, можна відзначити, що у цій частині рекомендація може вважатися в частково виконаною. Реалізувати положення Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення, якими б криміналізувалися зловживання впливом та пропозиція хабара. Згідно з даними Єдиного звіту про кримінальні правопорушення за січень-грудень 2013 р.30 лише протягом 2013 р. до суду з обвинувальними висновками спрямовано 61 провадження за статтею 3692 КК «Зловживання впливом», а також 202 провадження за статтями, які передбачали відповідальність за пропозицію або надання хабара чи неправомірної вигоди службовій особі. На жаль, дані звіту не дають змоги визначити чи були розслідувані кримінальні справи щодо пропозиції неправомірної вигоди, а також чи є рішення суду щодо притягнення до відповідальності за цими статтями. Разом із тим, статистичні дані, а також повідомлення в ЗМІ31 свідчать про те, що норми щодо відповідальності за зловживання впливом реалізуються на практиці. Разом із тим, склад злочину зловживання впливом не узгоджується із Кримінальною конвенцією «Ради Європи» проти корупції: статтею 3692 «Зловживання впливом» КК охоплені випадки впливу на прийняття рішення лише особами, уповноваженими на виконання функцій держави. У той же час, Кримінальна конвенція проти корупції передбачає, що це повинні бути ті ж особи, що можуть бути суб’єктами пасивного хабарництва. Таким чином, можна відзначити, що у цій частині рекомендація може вважатися частково виконаною. Привести склади злочинів активного та пасивного хабарництва у відповідність з міжнародними стандартами шляхом встановлення кримінальної відповідальності за обіцянку, прохання або вимагання хабара, прийняття пропозиції або обіцянки хабара як завершених складів злочину, а також забезпечення чіткої криміналізації, як стосовно головних виконавців, так і третіх осіб, різних форм хабарництва через третю особу або на користь третьої особи. Щодо відповідальності за обіцянку, прохання або вимагання хабара, а також прийняття пропозиції чи обіцянки як за вчинення закінчених злочинів, то зміни внесені до КК Законом № 221 від 18.04.2013 р. передбачають неоднаковий підхід до криміналізації цих діянь. 30 http://www.gp.gov.ua/ua/stst2011.html?dir_id=110381&libid=100820&c=edit&_c=fo 31 http://zik.ua/ua/news/2012/08/17/364412
Оцінювання стану виконання Україною антикорупційних рекомендацій ОЕСР
19
Так, відповідальність за обіцянку, пропозицію/прийняття обіцянки, пропозиції неправомірної вигоди передбачені відносно працівника державного підприємства, установи чи організації, який не є службовою особою (стаття 354 КК); Що стосується службових осіб у публічному секторі, то криміналізовано прийняття пропозиції, обіцянки (стаття 368 КК), а також пропозицію надання неправомірної вигоди (стаття 369 КК). Обіцянка надати службовій особі у публічному секторі неправомірну вигоду не є кримінально караною. Стосовно приватного сектора, то криміналізовані лише пропозиція службовій особі у приватному секторі надати неправомірну вигоду (статті 3683, 3684 КК), а також особі, яка надає публічні послуги. Ні обіцянка неправомірної вигоди, ні прийняття обіцянки, пропозиції цими особами не становлять самостійного складу злочину. Такий самий підхід і у статті 3682 «Зловживання впливом»: криміналізована пропозиція, а поза межами регулювання залишились обіцянка/прийняття обіцянки, пропозиції неправомірної вигоди. Що стосується окремого складу злочину «прохання (request) неправомірної вимоги», то цей міжнародний стандарт не реалізований у кримінальному законодавстві України. Такий елемент як вчинення корупційного злочину в інтересах третіх осіб передбачений КК України як щодо приватного, так і щодо публічного сектору. Окремо слід звернути увагу на те, що кримінальна відповідальність за надання/ одержання неправомірної вигоди не охоплює таку категорію осіб, як працівники підприємств, організацій приватного сектора, а також осіб, які працюють з цими підприємствами чи організаціями, але не входять до їх штату (наприклад, за цивільно-правовими угодами підряду). Таким чином, у цій частині рекомендацію можна вважати частково виконаною. Реалізувати на практиці законодавчі положення щодо збільшення максимального покарання за активне та пасивне хабарництво, а також розглянути питання збільшення строків притягнення до відповідальності для окремих корупційних правопорушень. Законом №221 від 18.04.2013 р. підвищено санкції за вчинення злочинів, передбачених частинами 2 статей 368 та 369 КК України – надання або отримання неправомірної вимоги. Максимальне покарання за цими нормами може становити від 2 до 4 років позбавлення волі. Цим самим збільшено і строки притягнення до відповідальності за вказані злочини. Разом із тим, необхідно вказати на такі невідповідності КК України у частині криміналізації корупції стандартам, встановленим Кримінальною конвенцією проти 20
Оцінювання стану виконання Україною антикорупційних рекомендацій ОЕСР
корупції: 1) відповідальність за пропозицію/прийняття пропозиції, які становлять окремий склад злочину є менш жорсткою ніж за базовий злочин – надання/одержання неправомірної вимоги. Такий підхід суперечить підходам, закріпленим у Конвенції, оскільки відповідальність має бути однаковою за всі види корупційної поведінки; 2) відповідальність за пропозицію/прийняття пропозиції не передбачає покарання у виді позбавлення волі, що унеможливлює екстрадицію; 3) відповідальність за корупційні злочини у сфері приватного права (статті 3683, 3684 КК) була пом’якшена Законом №4025, зокрема позбавлення волі замінено на штрафи у великих розмірах. Таким чином, знову ж таки, це суперечить стандартам, передбаченим Кримінальною конвенцією проти корупції, яка вимагає однакового підходу до різних форм корупційних злочинів, як у приватному, так і публічному секторах. Крім того, такий підхід унеможливлює міжнародну співпрацю у формі екстрадиції. Разом із тим, необхідно відзначити, що Уряд вніс на розгляд парламенту проект Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реалізації рекомендацій Європейської Комісії у сфері державної антикорупційної політики» (реєстр № 3312 від 23.09.2013 р.), яким пропонується врегулювати більшість проблем, порушених вище, зокрема: - встановити відповідальність за підкуп працівника підприємства, установи, організації у приватному секторі, передбачивши можливість застосування позбавлення волі як покарання; - передбачити відповідальність (у т.ч. у вигляді позбавлення волі) за обіцянку, пропозицію/прийняття обіцянки, пропозиції відносно осіб, які надають публічні послуги та у службовим особам у приватному секторі, прирівнявши відповідальність за ці форми корупційних злочинів і за надання/одержання неправомірної вигоди; - встановлення відповідальності за обіцянку/прийняття обіцянки неправомірної вигоди службовим особам у публічному секторі; - запровадження відповідальності за обіцянку/прийняття пропозиції, обіцянки у складі «Зловживання впливом» (стаття 3692 КК). Прийняття цього проекту могло би у значній мірі усунути невідповідність кримінального законодавства міжнародним стандартам у сфері криміналізації корупції. Таким чином, рекомендацію у цій частині можна вважати частково виконаною. Визначити в кримінальному законі поняття «хабар», яке повинно включати Оцінювання стану виконання Україною антикорупційних рекомендацій ОЕСР
21
неправомірні переваги нематеріального характеру. Законом №221 від 18.04.2013 поняття «хабар» замінено на поняття «неправомірної вигоди», якою, є грошові кошти або інше майно, переваги, пільги, послуги, нематеріальні активи, які пропонують, обіцяють, надають або одержують без законних на те підстав. Таким чином, у цій частині рекомендацію можна вважати виконаною. Розглянути питання внесення змін до складу злочину незаконного збагачення з тим, щоб привести його у відповідність із статтею 20 Конвенції ООН проти корупції. Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення» від 7.04.2011 доповнив КК України статтею 3682 «Незаконне збагачення», яка практично не відрізняється від відповідного складу злочину, який містився в КК на момент другого раунду моніторингу. Таким чином, склад злочину досі не відповідає стандартам, закріпленим у статті 20 Конвенції ООН проти корупції, а за своїми ознаками цей злочин практично співпадає із злочинами зловживання впливом та одержання неправомірної вигоди, що призводить до плутанини у практичному застосуванні. Наприклад, ЗМІ повідомляли про те, що працівника податкової служби обвинувачували у незаконному збагаченні за вимагання перерахувати кошти на рахунок третьої юридичної особи за утримання від вчинення певних дій (непритягнення до кримінальної відповідальності)32. В іншому випадку за незаконне збагачення на суму 10 тисяч доларів США та перевищення влади засуджений сільський голова, який отримав ці кошти від приватного підприємця за укладення договору оренди земельної ділянки для розробки кар’єру33. При цьому, Уряд не вчинив дій (наприклад, не готував законопроектів), які би свідчили про намагання узгодити положення статті 3682 положеннями Конвенції ООН проти корупції. З огляду на це, рекомендацію в даній частині можна вважати невиконаною. Привести закон про відповідальність юридичних осіб за корупційні правопорушення у відповідність з міжнародними стандартами та рекомендаціями. Забезпечити введення в дію Закону про відповідальність юридичних осіб за корупційні правопорушення або інших подібних законодавчих актів. Закон України «Про відповідальність юридичних осіб за вчинення корупційних правопорушень», ухвалений 11.06.2009 р. був визнаний таким, що втратив чинність Законом № 2808 від 21.12.2010. Однак, під тиском необхідності виконання Плану дій з лібералізації візового режиму ЄС, 23.05.2013 р. парламент ухвалив Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо виконання Плану дій щодо лібералізації Європейським 32 http://zik.ua/ua/news/2012/08/17/364412 33 http://tern.gp.gov.ua/ua/terndoc.html?_m=publications&_t=rec&id=113196&s=print
22
Оцінювання стану виконання Україною антикорупційних рекомендацій ОЕСР
Союзом візового режиму для України стосовно відповідальності юридичних осіб», яким передбачено запровадження інституту квазі-кримінальної відповідальності юридичних осіб за вчинення злочинів пов’язаних із відмиванням злочинних доходів (статті 209 та 306 КК), терористичною діяльністю (статті 258-2585 КК ) та корупцією (3683, 3684, 369, 3692 КК). Закон набирає чинності з 1.09.2014. Ще до набрання чинності Законом, Уряд запропонував уточнити низку його положень, збільшивши розмір штрафів та уточнивши, що відповідальність наступатиме і в разі, коли неправомірну вигоду не було отримано34. Подібні зміни також запропоновані і групою народних депутатів України35. Громадськість позитивно оцінює прийняття цього Закону, враховуючи надзвичайно великий супротив його ухваленню з боку різних соціальних та професійних груп. Звісно, існують можливості для того, щоб покращити положення Закону, привівши їх у відповідність із найкращим іноземним досвідом та сучасними міжнародними стандартами (зокрема, у частині запровадження автономного характеру відповідальності юридичних осіб, уточнення підстав відповідальності юридичної особи за умов коли керівництво кампанії не забезпечило належного контролю за дотриманням стандартів доброчесності, запровадження ширшого переліку санкцій, які би при цьому, корелювалися із розміром або характером неправомірної вигоди). Разом із тим, слід враховувати, що інститут відповідальності юридичних осіб є новим для України, практика його застосування відсутня. У той же час у суспільстві існує сильна опозиція до цих новел, судова система не має довіри населення, а тому доцільно забезпечити належне впровадження Закону в ухваленій редакції (зі змінами, що запропоновані проектами №3312 або 3522), проаналізувати практику його застосування та внести зміни до Закону з урахуванням напрацьованого досвіду. У сфері боротьби проти відмивання злочинних доходів продовжити вжиття заходів, спрямованих на виконання рекомендацій FATF та MONEYVAL. Україна є учасником Комітету експертів з оцінювання заходів протидії відмиванню грошей та фінансування тероризму (MONEYVAL). В рамках 3го раунду оцінювання 6 грудня 2012 р. затверджено звіт MONEYVAL про прогрес України за результатами виконання основних рекомендацій FATF. Згідно з п.46 Звіту Україна досягла суттєвого прогресу у зміцненні національної системи запобігання протидії доходів, одержаних злочинним шляхом, доклавши зусиль до виправлення більшості недоліків, зазначених у оціночному звіті36. 34 Проект Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реалізації рекомендацій Європейської Комісії у сфері державної антикорупційної політики» (реєстр № 3312 від 23.09.2013 р.). 35 Проект Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо посилення ефективності державної антикорупційної політики)» (реєстр № 3522 від 06.11.2013 р.) . 36 http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/moneyval/Evaluations/Progress%20reports%202y/MONEYVAL(2012)31_%20Progress%20Report_ UKRAINE.pdf
Оцінювання стану виконання Україною антикорупційних рекомендацій ОЕСР
23
Серед ключових проблем, що залишалось вирішити Україні були встановлення відповідальності юридичних осіб та забезпечення криміналізації всіх злочинів, передбачених міжнародними конвенціями щодо фінансування тероризму. Крім того, MONEYVAL звернув увагу на невідповідність національної системи конфіскації міжнародним стандартам та закликав Україну ухвалити нове законодавство та періодично інформувати про стан справ37. Питання, зазначені вище, оцінюватимуться MONEYVAL під час оцінки в рамках 4-го раунду, який відбудеться 2014 р. Слід також зазначити, що позитивну оцінку національна система запобігання протидії доходів, одержаних злочинним шляхом отримала і в 3-му звіті щодо виконання Плану дій з лібералізації візового режиму з ЄС38. Враховуючи високий ступінь виконання рекомендацій 3го оціночного раунду MONEYVAL, можна вважати цю рекомендацією в основному виконаною. Таким чином, рекомендації 2.1-2.2 можна вважати ЧАСТКОВО ВИКОНАНИМИ. НОВА РЕКОМЕНДАЦІЯ: Внести зміни до кримінального законодавства щодо узгодження із міжнародними стандартами у сфері криміналізації корупції, зокрема щодо: - охоплення усіх категорій осіб, які працюють в (на) підприємствах, організаціях приватного сектору; - встановлення відповідальності за обіцянку, пропозицію/прийняття обіцянки пропозиції неправомірної вигоди відносно усіх форм корупційних злочинів, як це передбачено Кримінальною конвенцією проти корупції (покарання має бути на рівні із основними злочинами пасивного/активного хабарництва та передбачати можливості для міжнародної правової допомоги); - запровадження відповідальності за прохання неправомірної вигоди; - поширення складу злочину, передбаченого статтею 3692 «Зловживання впливом» на випадки прийняття рішення усіма особами, зазначеними у Кримінальній конвенції проти корупції, а не лише особами, уповноваженими на виконання функцій держави. Враховуючи суперечливу практику застосування органами кримінальної юстиції та судами статті 3682 «Незаконне збагачення» КК, здійснити узагальнення та аналіз такої 37 http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/moneyval/Activities/2012_AnnualReport_en.pdf, p. 35. 38 http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-is-new/news/news/docs/20131115_3rd_progress_report_on_the_implementation_by_ukraine_of_ the_apvl_en.pdf
24
Оцінювання стану виконання Україною антикорупційних рекомендацій ОЕСР
практики, а також з урахуванням іноземного досвіду підготувати зміни до кримінального законодавства щодо приведення цієї норми у відповідність до статті 20 Конвенції ООН проти корупції. Створити робочу групу, яка включатиме представників уряду, органів кримінальної юстиції, бізнесу та громадянського суспільства та здійснюватиме моніторинг застосування закону щодо відповідальності юридичних осіб; підготувати необхідні методичні матеріали для працівників органів кримінальної юстиції та суддів, організувати проведення тренінгів для фахівців, які застосовуватимуть закон; організувати широку інформаційну кампанію із роз’яснення положень закону та необхідності забезпечення доброчесності бізнесу, до якої залучити громадянське суспільство та бізнес; на основі результатів моніторингу застосування закону, підготувати зміни до нього. Забезпечити виконання рекомендацій MONEYVAL за результатами 4-го оціночного раунду, який відбудеться у 2014 р. Надана рекомендація 2.3. зі Звіту про другий раунд моніторингу України: • Забезпечити, щоб поняття «службова особа» в українському кримінальному законодавстві повною мірою відповідало міжнародним стандартам, зокрема щодо криміналізації підкупу іноземних посадових осіб або посадових осіб міжнародних організацій. • Уточнити застосування визначення «службової особи» в примітці до статті 364 та визначення «службових осіб, які займають відповідальне становище» або «службових осіб, які займають особливо відповідальне становище» в примітці до статті 368 [Кримінального кодексу], чітко встановивши до яких статей Кримінального кодексу вони застосовуються. Перш за все, слід виходити із того, Конвенція ООН проти корупції та Кримінальна конвенція проти корупції не встановлюють міжнародних стандартів поняття «службова особа» - ці акти лише дають основні ознаки та перераховують декілька прикладів «службової особи» в іншому апелюючи до національного законодавства. Відповідно до Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення» поняття «службової особи» в КК України було змінено і на сьогодні включає всі категорії осіб, що мають такий статус як в Україні, так і за її межами. Зокрема, примітка до статті 364 КК передбачає, що до категорії службових осіб належать: особи, які постійно, тимчасово чи за спеціальним повноваженням здійснюють функції представників влади чи місцевого самоврядування, а також обіймають постійно чи тимчасово в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, на державних чи комунальних підприємствах, в установах чи організаціях посади, пов’язані з виконанням організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських функцій, або виконують Оцінювання стану виконання Україною антикорупційних рекомендацій ОЕСР
25
такі функції за спеціальним повноваженням, яким особа наділяється повноважним органом державної влади, органом місцевого самоврядування, центральним органом державного управління із спеціальним статусом, повноважним органом чи повноважною особою підприємства, установи, організації, судом або законом. Що стосується іноземних посадових осіб, то КК таким визнає такі категорії осіб: посадові особи іноземних держав (особи, які обіймають посади в законодавчому, виконавчому або судовому органі іноземної держави, у тому числі присяжні засідателі, інші особи, які здійснюють функції держави для іноземної держави, зокрема для державного органу або державного підприємства), а також іноземні третейські судді, особи, уповноважені вирішувати цивільні, комерційні або трудові спори в іноземних державах у порядку, альтернативному судовому, посадові особи міжнародних організацій (працівники міжнародної організації чи будь-які інші особи, уповноважені такою організацією діяти від її імені), члени міжнародних парламентських асамблей, учасником яких є Україна, та судді і посадові особи міжнародних судів. З огляду на це, можна стверджувати, що немає проблеми невідповідності визначення «службової особи» в українському законодавстві міжнародним стандартам. Інша справа, що не всі категорії осіб, які повинні бути суб’єктами корупційних злочинів, визнані такими за КК України (див. вище). Таким чином, зазначену рекомендацію можна вважати ВИКОНАНОЮ Надані рекомендації 2.4-2.6. зі Звіту про другий раунд моніторингу України: • Внести зміни до Кримінального кодексу з тим, щоб забезпечити обов’язкове застосування конфіскації доходів до всіх корупційних або пов’язаних з корупцією злочинів. Забезпечити, щоб режим конфіскації дозволяв конфіскацію корупційних доходів або майна еквівалентної вартості, або грошові санкції співмірного рівня. Переглянути відповідні механізми з тим, щоб зробити процедуру виявлення та арешту корупційних доходів на стадіях досудового слідства та кримінального переслідування ефективною і дієвою. • У пріоритетному порядку проаналізувати ефективність законодавства щодо недоторканності суддів та народних депутатів з метою забезпечення того, щоб процедури зняття імунітетів були прозорими, дієвими, ґрунтувалися на об’єктивних критеріях та не дозволяли зловживань. • Обмежити певною мірою недоторканність суддів та народних депутатів, наприклад запровадивши функціональний імунітет та дозволивши затримання на місці вчинення злочину. • Уточнити, якою мірою всі або частина слідчих заходів можуть бути застосовані проти осіб, які у відповідний момент мають імунітет від затримання та кримінального переслідування.
26
Оцінювання стану виконання Україною антикорупційних рекомендацій ОЕСР
• Внести зміни до Кримінального кодексу з тим, щоб забезпечити обов’язкове застосування конфіскації доходів до всіх корупційних або пов’язаних з корупцією злочинів. Забезпечити, щоб режим конфіскації дозволяв конфіскацію корупційних доходів або майна еквівалентної вартості, або грошові санкції співмірного рівня. Переглянути відповідні механізми з тим, щоб зробити процедуру виявлення та арешту корупційних доходів на стадіях досудового слідства та кримінального переслідування ефективною і дієвою. Закон України «Про внесення змін до Кримінального та Кримінального процесуального кодексів України стосовно виконання Плану дій щодо лібералізації Європейським Союзом візового режиму для України»39 № 222-VII (щодо спеціальної конфіскації) встановлює процедури здійснення спеціальної конфіскації. Вона застосовується за злочини, передбачені статтями 364, 366, 368, 368-2, 369, 369-2 КК України . Закон набрав чинності з 15 грудня 2013 року. Стаття 962 КК України передбачає, що спеціальна конфіскація застосовується у разі, якщо гроші, цінності та інше майно: 1) одержані внаслідок вчинення злочину та/або є доходами від такого майна; 2) призначалися (використовувалися) для схиляння особи до вчинення злочину, фінансування та/або матеріального забезпечення злочину або винагороди за його вчинення; 3) були предметом злочину, крім тих, що повертаються власнику (законному володільцю), а у разі, коли його не встановлено, - переходять у власність держави; 4) були підшукані, виготовлені, пристосовані або використані як засоби чи знаряддя вчинення злочину, крім тих, що повертаються власнику (законному володільцю), який не знав і не міг знати про їх незаконне використання. Крім того, конфіскації підлягають і гроші та інше майно, що, були повністю або частково перетворені в інше майно. Якщо конфіскація таких грошей чи іншого майна, на момент прийняття судом рішення про спеціальну конфіскацію неможлива внаслідок їх використання або неможливості виділення з набутого законним шляхом майна, або відчуження, або з інших причин, суд може прийняти рішення про конфіскацію грошової суми, що відповідає вартості такого майна. Також Глава 16 і 17 КПК передбачає процедуру виявлення та арешту корупційних доходів на стадіях досудового слідства та кримінального переслідування. Проблемними питаннями є те, що спеціальна конфіскація лише до обмеженого переліку статей КК, навіть не до всіх корупційних злочинів. Наприклад, злочини, пов’язані із корупцією у приватному секторі, не передбачають спеціальної конфіскації, що суперечить 39 http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/222-18
Оцінювання стану виконання Україною антикорупційних рекомендацій ОЕСР
27
вимогам Конвенції ООН проти корупції та Кримінальної конвенції проти корупції. Що стосується механізмів, спрямованих на те, щоб зробити процедуру виявлення та арешту корупційних доходів на стадіях досудового слідства та кримінального переслідування ефективною і дієвою, зокрема утворення спеціального підрозділу чи органу, то таких заходів не вжито. Крім того, в Україні не існує механізмів, які би давали можливість ефективно управляти коштами чи іншим майном на які накладено арешт під час кримінального провадження, особливо у ситуаціях, коли мова йде про цілісні майнові комплекси, підприємства, морські та повітряні судна і т.д. Тому у цій частині рекомендація може вважатися виконаною частково. У пріоритетному порядку проаналізувати ефективність законодавства щодо недоторканності суддів та народних депутатів з метою забезпечення того, щоб процедури зняття імунітетів були прозорими, дієвими, ґрунтувалися на об’єктивних критеріях та не дозволяли зловживань. Обмежити певною мірою недоторканність суддів та народних депутатів, наприклад запровадивши функціональний імунітет та дозволивши затримання на місці вчинення злочину. Уточнити, якою мірою всі або частина слідчих заходів можуть бути застосовані проти осіб, які у відповідний момент мають імунітет від затримання та кримінального переслідування.Парламент у 2012 році підтримав 2 законопроекти про внесення змін до Конституції України щодо недоторканності окремих посадових осіб (№№ 3251, 10530) і надіслав їх для отримання висновку до Конституційного Суду України. Але Конституційний Суд встановив, що конституційним буде позбавлення недоторканності лише народних депутатів. Ні імунітет суддів, ні суддів Конституційного Суду України, ні Президента України не може скасовуватися через зміни до Конституції. Новий КПК України 2012 року містить Главу 37 (статті 480-483) щодо особливостей кримінального провадження стосовно окремих категорій осіб. Суддів і народних депутатів не можна затримувати чи заарештовувати без згоди парламенту. Зміни відбулися в питанні початку провадження. Раніше проти народного депутата не можна було порушити кримінальну справу без згоди Верховної Ради. Наразі у органів слідства з’явилася можливість починати провадження без будь-якого дозволу парламенту. Рекомендація 2.4-2.6 може вважатися виконаною ЧАСТКОВО НОВА РЕКОМЕНДАЦІЯ: Внести зміни до Кримінального кодексу України, передбачивши універсальні
28
Оцінювання стану виконання Україною антикорупційних рекомендацій ОЕСР
правила спеціальної конфіскації до всіх правопорушень, що можуть породжувати злочинні доходи ; Створити орган (підрозділ існуючого органу), відповідальний за виявлення, розшук коштів та іншого майна, що можуть бути предметом наступної конфіскації у кримінальному провадженні; Запровадити ефективні механізми управлінням коштами та майном, на які накладено арешт, з метою збереження їх вартості. Надана рекомендація 2.7. зі Звіту про другий раунд моніторингу України: • Сприяти наданню ефективної взаємної міжнародної правової допомоги у розслідуванні та кримінальному переслідуванні справ про корупцію. Розглянути питання ратифікації Другого додаткового протоколу до Європейської конвенції про взаємну допомогу в кримінальних справах, а також внести зміни до законодавства з тим, щоб реалізувати спеціальні заходи, які вимагаються зазначеним Протоколом, а в довгостроковій перспективі й заходи, які передбачені Конвенцією ООН проти корупції. Відкритої статистики з питань обліку кількості запитів взаємної міжнародної правової допомоги у справах, пов’язаних з корупцією немає. На веб-сайті Генеральної прокуратури України є лише загальна інформація. Відповідно до неї, зокрема: - упродовж 2012 року Генпрокуратурою України розглянуто 1690 запитів про міжнародне співробітництво під час кримінального провадження (1969 у 2011 році), з яких 712 клопотань українських органів досудового розслідування (1030) і 978 клопотань іноземних компетентних органів (939). Із указаної кількості запитів розглянуто 1114 клопотань про надання міжнародної правової допомоги при проведенні процесуальних дій (1206 у 2011 році), 165 – про перейняття кримінального провадження (164) та 411 – про видачу (екстрадицію) осіб (599); - українські органи досудового розслідування зверталися із запитами про міжнародну правову допомогу у кримінальних провадженнях до компетентних установ 47 держав світу, найбільше – до Російської Федерації (396), Республіки Білорусь (32), ФРН (20), Італійської Республіки (19), Латвійської Республіки (17), США (12) та інших (Держави Ізраїль, Французької Республіки, Азербайджанської Республіки, Грузії тощо); - Генеральною прокуратурою України отримано та організовано виконання міжнародних запитів про правову допомогу від 41 держави, найбільше – від Російської Федерації (255), Республіки Молдова (83), Чеської Республіки (70), Республіки Болгарія (44), Республіки Польща (41), Республіки Білорусь (37) та інших (Азербайджанської Республіки, ФРН, Республіки Казахстан, Латвійської Республіки тощо).
Оцінювання стану виконання Україною антикорупційних рекомендацій ОЕСР
29
Але скільки запитів стосується справ, пов’язаних з корупцією, невідомо. Окрім того існують юридичні перешкоди для отримання чи надання взаємної міжнародної правової допомоги. Приміром, Україна досі не має взаємних договорів про екстрадицію (видачу) правопорушників з багатьма державами світу. Так, крім європейських держав, такі договори укладено лише з Бразилією, Індією, Панамою, Єгиптом, Іраном. Крім цього, про екстрадицію йдеться ще в кількох двосторонніх договорах України про правову допомогу у кримінальних справах. Проте, наприклад, хоча між Україною та США і укладено такий договір (Договір між Україною та Сполученими Штатами Америки про взаємну правову допомогу у кримінальних справах від 22 липня 1998 р., ратифікований Україною згідно із Законом від 10 лютого 2000 р.), у ньому положень про екстрадицію немає. Це дозволяє, зокрема, переховуватися у США з серпня 2013 р. ректорові Національного університету державної податкової служби України Петру Мельнику, підозрюваному у серйозному корупційному злочині. Після ратифікації Другого додаткового протоколу до Європейської конвенції про взаємну допомогу у кримінальних справах (1 червня 2011 р.), Верховною Радою України було прийнято: - 2 червня 2011 р. – Закон «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо видачі особи (екстрадиції)40». Згідно з ним внесено зміни до Закону України «Про попереднє ув’язнення» щодо «тимчасового та екстрадиційного арешту»; - 16 червня 2011 р. – Закон «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку з ратифікацією Другого додаткового протоколу до Європейської конвенції про взаємну допомогу у кримінальних справах»41, згідно з яким внесено зміни до Закону України «Про ратифікацію Європейської конвенції про взаємну допомогу у кримінальних справах, 1959 рік, та Додаткового протоколу 1978 року до Конвенції»: органами, на які покладаються повноваження згідно з пунктом 1 статті 15 Конвенції, визначено Міністерство юстиції України (у справах на стадії судового слідства) і Генеральна прокуратура України (у справах на стадії досудового слідства). Українське законодавство (зокрема положення Розділу IX Кримінального процесуального кодексу України, статті 30–32 Закону «Про засади запобігання і протидії корупції») відповідає статтям 43–50 Конвенції в частині міжнародного співробітництва. Передбачені законодавством України заходи щодо повернення активів (ст. 33 Закону «Про засади запобігання і протидії корупції», Закон «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, або фінансуванню тероризму», ст. 568 та ін. КПК України) також у цілому відповідають положенням статей 51–59 Конвенції. 40 http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/3453-17 41 http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/3529-17
30
Оцінювання стану виконання Україною антикорупційних рекомендацій ОЕСР
Таким чином, рекомендацію 2.7 можна вважати ВИКОНАНОЮ В ОСНОВНОМУ. Надана рекомендація 2.8. зі Звіту про другий раунд моніторингу України: • Продовжити реформування взаємовідносин між законодавством про кримінальні та адміністративні правопорушення і забезпечити те, щоб попри існування адміністративної відповідальності хабарництво та пов’язані правопорушення підлягали неухильному розслідуванню, переслідуванню і покаранню відповідно до кримінального закону. • Крім того, розглянути питання необхідності скорочення кількості органів, які уповноважені застосовувати адміністративні санкції, та чітко розмежувати їхні повноваження у цій сфері. Відповідно до Закону України № 221-VII від 18 квітня 2013 р. «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо приведення національного законодавства у відповідність із стандартами Кримінальної конвенції про боротьбу з корупцією»42 із Кодексу України про адміністративні правопорушення були виключені статті 172-2 («Порушення обмежень щодо використання службового становища») і 172-3 («Пропозиція або надання неправомірної вигоди»). Водночас були прийняті в новій редакції статті 368, 369, внесені зміни до статей 368-2, 368-3, 368-4 КК України. Таким чином, питання, розмежування адміністративної і кримінальної відповідальності за надання/отримання неправомірної вигоди реалізовано цим Законом. Крім того, проектом Закону №3312 передбачається позбавити права складати адміністративні протоколи про правопорушення, пов’язані із корупцією посадових осіб податкової служби та Військової служби правопорядку в Збройних Силах. Відповідно до частини 2 статті 172-5 Кодексу України про адміністративні правопорушення («Порушення встановлених законом обмежень щодо одержання дарунка (пожертви)»), порушення встановленої законом заборони щодо одержання дарунка (пожертви) - тягне за собою накладення штрафу від п’ятдесяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян з конфіскацією такого дарунка (пожертви). Суб’єктом правопорушень у цій статті є особи, зазначені у пункті 1, підпунктах «а», «б» пункту 2 частини першої статті 4 Закону «Про засади запобігання і протидії корупції». Тобто ними не є, зокрема, посадові особи іноземних держав, міжнародних організацій, посадові особи юридичних осіб приватного права. Водночас ними є нотаріуси, аудитори, інші подібні особи, які надають публічні послуги. Поняття «порушення встановленої законом заборони щодо одержання дарунка (пожертви)» означає порушення встановленої частиною 1 ст. 8 Закону «Про засади запобігання і протидії корупції» абсолютної заборони одержувати дарунки (пожертви) від юридичних 42 http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/221-18
Оцінювання стану виконання Україною антикорупційних рекомендацій ОЕСР
31
або фізичних осіб: • за рішення, дії чи бездіяльність в інтересах дарувальника, що приймаються, вчиняються як безпосередньо такою особою, так і за її сприяння іншими посадовими особами та органами; • якщо особа, яка дарує дарунок (здійснює пожертву), перебуває в підпорядкуванні такої особи. Очевидно, що «одержання дарунка (пожертви) за рішення, дії чи бездіяльність в інтересах дарувальника, що приймаються, вчиняються безпосередньо такою особою» і «одержання дарунка (пожертви) за рішення, дії чи бездіяльність в інтересах дарувальника, що приймаються, вчиняються за сприяння цієї особи іншими посадовими особами та органами», з урахуванням положення частини 2 ст. 9 Кодексу України про адміністративні правопорушення (згідно з ним, «адміністративна відповідальність за правопорушення, передбачені цим Кодексом, настає, якщо ці порушення за своїм характером не тягнуть за собою відповідно до закону кримінальної відповідальності»), мають кваліфікуватися за: • ст. 368; • або частинами 3 чи 4 ст. 368-4; • або частинами 2 чи 3 ст. 369-2 КК України. Цю колізію в законодавстві необхідно вирішити на користь положень КК України шляхом скасування частини 2 ст. 172-5 КУпАП. Таким чином, рекомендація 2.8 може вважатися ВИКОНАНОЮ В ОСНОВНОМУ. НОВА РЕКОМЕНДАЦІЯ: Продовжити реформування законодавства про адміністративні корупційні правопорушення в частині усунення колізій із Кримінальним кодексом України, оптимізації кількості органів, які мають право складати протоколи про відповідні правопорушення та розмежування їх повноважень. Надана рекомендація 2.9. зі Звіту про другий раунд моніторингу України: • Забезпечити без подальшого зволікання ефективну антикорупційну спеціалізацію в правоохоронній системі шляхом створення законом автономного спеціалізованого органу з антикорупційних розслідувань, який буде структурно незалежним від існуючих правоохоронних органів та органів безпеки, буде націлений на високопосадову корупцію та буде забезпечений адекватними гарантіями незалежності, повноваженнями й ресурсами відповідно до міжнародних стандартів та найкращої практики.
32
Оцінювання стану виконання Україною антикорупційних рекомендацій ОЕСР
Для виконання цієї рекомендації жодних заходів органами державної влади не вжито. Ні законопроекту, ні концепції, за якою його готувати, не існує. Від опозиції (н. д. України А.А. Кожем’якін) на розгляд Верховної Ради України внесено проект Закону «Про Державне бюро розслідувань України» (реєстр. № 3042 від 01.08.2013). Цей законопроект передбачає створення звичайного органу досудових розслідувань, а не автономного спеціалізованого органу з антикорупційних розслідувань. 31 жовтня 2013 р. радник Президента України Андрій Портнов заявив, що закон про державне бюро розслідувань, створення якого передбачено новим КПК України, буде розроблений після прийняття нового закону про прокуратуру43. Далі цих розмов і прогнозів вирішення питання не просунулось. Водночас Центром політико-правових реформ у вересні 2013 р. розроблено проект Закону «Про Державне бюро розслідувань» саме як автономний спеціалізований орган з антикорупційних розслідувань, структурно незалежний від існуючих правоохоронних органів та органів безпеки, націлений на високопосадову корупцію та забезпечений адекватними гарантіями незалежності, повноваженнями й ресурсами відповідно до міжнародних стандартів та найкращої світової практики. Таким чином, Рекомендацію 2.9 можна вважати НЕВИКОНАНОЮ. Вважаємо доцільним залишити існуючу редакцію рекомендації.
43 http://www.ukrinform.ua/ukr/news/zakonoproekt_pro_dergbyuro_rozsliduvan_mogut_predstaviti_u_vr_naybligchim_chasom_1878648
Оцінювання стану виконання Україною антикорупційних рекомендацій ОЕСР
33
34
Оцінювання стану виконання Україною антикорупційних рекомендацій ОЕСР
РОЗДІЛ 3. ПОПЕРЕДЖЕННЯ КОРУПЦІЇ НА ПУБЛІЧНІЙ СЛУЖБІ Надана рекомендація 3.2. зі Звіту про другий раунд моніторингу України: • Законодавство про доброчесність на державній службі - Реформувати законодавство про державну службу, запровадивши чітке розмежування політичних та професійних службовців, втіливши принципи законності та безсторонності, систему конкурсного призначення та просування по службі на підставі заслуг і здібностей та інших рамкових вимог, що застосовуються до всіх державних службовців, відповідно до передового європейського та світового досвіду. - Проаналізувати та реформувати правила щодо набору, підвищення на посаді, застосування дисциплінарної відповідальності та звільнення державних службовців і розробити чіткі настанови й критерії для цих процедур з тим, щоб обмежити дискреційні повноваження і свавільні рішення керівників, забезпечити професіоналізм державної служби та захистити її від політизації. - Проаналізувати та реформувати схеми оплати праці з метою забезпечення того, щоб змінна частка заробітної плати не становила домінуючу частину та надавалася в прозорий і об’єктивний спосіб на підставі чітко визначених критеріїв. - Забезпечити гідну заробітну плату [державних службовців]. - Закріпити ясний та збалансований набір прав і обов’язків для державних службовців. Регулювання конфлікту інтересів - Запровадити сучасне законодавство про конфлікт інтересів без подальшого зволікання. - Це законодавство повинно містити визначення конфлікту інтересів відповідно до найкращої світової практики та передбачати ясний і ефективний набір обмежень, а також дієвий та надійний механізм імплементації. - Розглянути можливість розроблення спеціальних правил щодо конфлікту інтересів для різних категорій посадових осіб, різних гілок влади та службовців різного рівня. - Забезпечити наявність ефективного інституційного механізму для управління та контролю за реалізацією положень щодо конфлікту інтересів. Оцінювання стану виконання Україною антикорупційних рекомендацій ОЕСР
35
- Розглянути питання введення відповідальності керівників стосовно запобігання конфлікту інтересів в їхніх установах та запровадження санкцій за невиконання відповідних положень. - Після створення законодавчих основ, розробити інструкції з питань конфліктів інтересів та провести відповідне навчання для службовців. Декларації майна - Переглянути існуючу систему декларування майна та зосередити увагу на посадових особах високого рівня, забезпечити спеціалізацію за секторами/гілками влади/сферами ризику; - вдосконалити перелік інформації, що підлягає декларуванню; - передбачити проведення певної перевірки та оприлюднення; - забезпечити дієві санкції за неподання чи подання свідомо неправдивих або неповних даних; - запровадити систему обміну даними з правоохоронними органами та розглянути можливість використання майнових декларацій в якості доказів у справах про незаконне збагачення. Кодекси етики - Розробити та схвалити сучасний загальний кодекс етики, що застосовуватиметься до всіх державних службовців, сприяти його поширенню та застосуванню. - Розробити спеціальні кодекси для окремих гілок влади та секторів, зокрема у сферах ризику. - Провести навчання та підготувати практичні роз’яснення для їх поширення і застосування. Обов’язок повідомлення та захист викривачів - Запровадити вимогу до державних службовців повідомляти про підозри корупції, а також санкції за неповідомлення. - Увести систему захисту викривачів (інформаторів) від утисків та переслідування. - Поширити інформацію про ці системи та провести відповідне навчання. Структурні підрозділи з питань дисциплінарних заходів та конфлікту інтересів
36
Оцінювання стану виконання Україною антикорупційних рекомендацій ОЕСР
- Забезпечити наявність та функціонування структурних підрозділів, відповідальних за дисциплінарне провадження, управління питаннями конфліктів інтересів (надання порад як уникнути, рекомендацій як усунути конфлікт інтересів) та, можливо, декларування майна (консультування, допомога в заповненні, відповідальність за первинний збір декларацій тощо) або чітке покладення відповідних обов’язків на інші підрозділи. Законодавство про доброчесність на державній службі - Реформувати законодавство про державну службу, запровадивши чітке розмежування політичних та професійних службовців, втіливши принципи законності та безсторонності, систему конкурсного призначення та просування по службі на підставі заслуг і здібностей та інших рамкових вимог, що застосовуються до всіх державних службовців, відповідно до передового європейського та світового досвіду. - Проаналізувати та реформувати правила щодо набору, підвищення на посаді, застосування дисциплінарної відповідальності та звільнення державних службовців і розробити чіткі настанови й критерії для цих процедур з тим, щоб обмежити дискреційні повноваження і свавільні рішення керівників, забезпечити професіоналізм державної служби та захистити її від політизації. - Проаналізувати та реформувати схеми оплати праці з метою забезпечення того, щоб змінна частка заробітної плати не становила домінуючу частину та надавалася в прозорий і об’єктивний спосіб на підставі чітко визначених критеріїв. - Забезпечити гідну заробітну плату [державних службовців]. - Закріпити ясний та збалансований набір прав і обов’язків для державних службовців. Рекомендація в частині реформи державної служби так і не втілена. Закон України «Про державну службу» у новій редакції був прийнятий ще 17.11.2011 р., однак кожного року переносилось набрання ним чинності. Законом України від 19.12.2013 р. № 714 набрання чинності новою редакцією Закону України «Про державну службу» вже втретє відкладено – цього разу до 2015 р. Відкладення запровадження нового Закону мотивується тим, що інший закон, який визначає засади публічної служби у місцевому самоврядуванні – Закон України «Про службу в органах місцевого самоврядування» не узгоджений із новою редакцією Закону «Про державну службу». Крім того, серед головних мотивів відтермінування реформи державної служби є відсутність коштів у державному бюджеті. Разом з тим, слід наголосити на тому, що більш вірогідною причиною відкладення реформи державної служби є невідповідність нового Закону міжнародним стандартам, його
Оцінювання стану виконання Україною антикорупційних рекомендацій ОЕСР
37
заплутаність та складність для застосування. Закон критикується як національними, так і міжнародними експертами. Наприклад, експерти Центру політико-правових реформ зазначали, що «що попри деталізацію регулювання та позитивний характер значної частини новел, новий Закон України «Про державну службу» містить низку суттєвих недоліків, які викликають сумніви у його спроможності забезпечити якісне реформування цього інституту, відповідне високим стандартам демократичних держав»44. Серед основних проблем Закону експерти Центру назвали: - неналежне забезпечення неупередженості та професійності службовців, зумовлене нечіткістю розмежування вищого корпусу державної служби й політичних посад, а також недостатніми обмеженнями для державних службовців на політичну діяльність; - ускладнена і суперечлива класифікація посад державної служби; - поєднання принципово відмінних та інституційно-конфліктних функцій з державного регулювання, проведення державної політики та контролю за додержанням законодавства у сфері державної служби в одному органі - «спеціально уповноваженому центральному органі виконавчої влади з питань державної служби»; - збереження суб’єктивного характеру преміювання і надбавок до заробітної платні держслужбовців45 тощо. Невідповідність Закону України «Про державну службу» міжнародним стандартам відзначено і у висновку SIGMA – “Support for Improvement in Governance and Management”, спільної ініціативи ОЕСР та ЄС46. Так, на думку експертів SIGMA Закон не відповідає європейським стандартам та кращим практикам, зокрема, у таких питаннях як вступ на державну службу та проходження державної служби; класифікація посад (поділ посад на групи та підгрупи, розмежування політичних та адміністративних посад, призначення помічників (радників) політичних осіб); припинення державної служби; оплата праці: складові заробітної плати, прозорість та мотивація оплати праці державних службовців; дисциплінарна відповідальність тощо. Крім іншого, цей Закон призвів до фінансових втрат. У 2010 році ЄС погодився надати близько 70 млн. євро на започаткування програми секторальної бюджетної підтримки для реформування державного управління в Україні. Відповідна угода мала бути підписана до кінця 2012 року. Умовами фінансування були прийняття чітких планів щодо схвалення законодавства про державну службу та адміністративно-процедурного 44 http://www.pravo.org.ua/publichna-administratsiia/derzhavna-sluzhba/833-2012-02-06-09-03-15.html 45 Наприклад, відповідно до ч.5 статті 46 Закону державним службовцям, до посадових обов’язків яких належить правова, фінансово-економічна, фахова експертиза та/або розроблення чи редагування пропозицій щодо формування державної політики, проектів нормативно-правових актів та/або прийнятих Верховною Радою України законів, що надійшли на підпис Президенту України, які працюють в Адміністрації Президента України, Апараті Верховної Ради України, Секретаріаті Кабінету Міністрів України та міністерствах, до повноважень яких належить забезпечення формування та реалізації державної правової, фінансової та бюджетної політики, суб’єктом призначення встановлюється надбавка у розмірі до 100 відсотків посадового окладу. 46 http://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:http://youkraine.eu/media/attachments/Sigma_Comments.doc
38
Оцінювання стану виконання Україною антикорупційних рекомендацій ОЕСР
кодексу відповідно до європейських стандартів, плану інституційного розвитку у сфері адміністративного правосуддя та надання адміністративних послуг, а також відповідних індикаторів оцінки. Внаслідок прийняття нового закону про державну службу Україна втратила можливість отримання цієї допомоги47. Таким чином, з урахуванням необхідності переосмислення реформи та кардинальних змін закону про державну службу, необхідності внесення відповідних змін до закону про службу в органах місцевого самоврядування, в цій частині рекомендацію 3.2 можна вважати НЕВИКОНАНОЮ. Регулювання конфлікту інтересів - Запровадити сучасне законодавство про конфлікт інтересів без подальшого зволікання. - Це законодавство повинно містити визначення конфлікту інтересів відповідно до найкращої світової практики та передбачати ясний і ефективний набір обмежень, а також дієвий та надійний механізм імплементації. - Розглянути можливість розроблення спеціальних правил щодо конфлікту інтересів для різних категорій посадових осіб, різних гілок влади та службовців різного рівня. - Забезпечити наявність ефективного інституційного механізму для управління та контролю за реалізацією положень щодо конфлікту інтересів. - Розглянути питання введення відповідальності керівників стосовно запобігання конфлікту інтересів в їхніх установах та запровадження санкцій за невиконання відповідних положень. - Після створення законодавчих основ, розробити інструкції з питань конфліктів інтересів та провести відповідне навчання для службовців. Україна не має єдиного закону щодо конфлікту інтересів, надавши перевагу іншому підходу – наявності системи норм щодо запобігання і вирішення конфлікту інтересів у нормативно-правових актах, що визначають статус, повноваження та порядок їх реалізації публічними службовцями та органами державної влади та місцевого самоврядування. Цей принцип закріплений, зокрема, у частині другій статті 14 Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції», яка передбачає, що закони та інші нормативно-правові акти, що визначають повноваження органів державної влади, органів місцевого самоврядування, порядок надання окремих видів державних послуг та провадження інших видів діяльності, пов’язаних із виконанням функцій держави, місцевого самоврядування, мають передбачати 47 http://ua.korrespondent.net/business/economics/1580349, http://www.pravda.com.ua/articles/2012/02/28/6959609/
Оцінювання стану виконання Україною антикорупційних рекомендацій ОЕСР
39
порядок та шляхи врегулювання конфлікту інтересів. Наразі низка основних, загальних вимог щодо конфлікту інтересів закріплена у законі про засади запобігання і протидії корупції: - визначення конфлікту інтересів (стаття 1), яке охоплює лише потенційний конфлікт інтересів та не включає ситуації реального та уявного конфлікту інтересів; - загальні обмеження щодо використання повноважень за посадою (стаття 6); - вимоги щодо несумісності посади із виконанням інших функцій, не пов’язаних публічною службою (стаття 7); - обмеження щодо одержання подарунків (стаття 8); - обмеження щодо роботи близьких родичів (стаття 9); - обмеження щодо осіб, які звільнилися з публічної служби (стаття 10); - загальні положення щодо запобігання, урегулювання конфлікту інтересів, а також інституційного забезпечення контролю за дотриманням цих правил (стаття 14). Загальну норму щодо запобігання конфлікту інтересів містить і Закон України «Про правила етичної поведінки» від 17.05.2012 р. Крім того, законами України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку з прийняттям Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції»» від 17.05.2012 р. та «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реалізації державної антикорупційної політики» від 18.04.2013 р. внесено аналогічні загальні норми до великої кількості спеціальних законів, які визначають статус та повноваження низки категорій публічних службовців. Разом із тим, проблемою цих законів є те, що вони містять лише занадто загальні формулювання за схемою, що публічний службовець повинен уникати виникнення конфлікту інтересів та повідомляти про можливість його виникнення свого керівника, Керівник, в свою чергу, повинен вжити всіх заходів запобігання конфлікту інтересів у спосіб, передбачений законодавством. Жодних спеціальних законодавчих правил щодо запобігання конфлікту інтересів та його вирішення з урахуванням специфіки сфери регулювання не існує за дуже рідкісним виключенням, наприклад у процесуальних кодексах. Певним чином вирішують ці питання Загальні правила поведінки державного службовця, затверджені наказом Головного управління Державної служби України від 4 серпня 2010 року
40
Оцінювання стану виконання Україною антикорупційних рекомендацій ОЕСР
№ 214, які дають більш детальні відповіді на те, що повинен робити державний службовець у різних ситуаціях пов’язаних з потенційним чи реальним конфліктом інтересів, а також дає приклади врегулювання окремих ситуацій. Однак, операбельність цих Правил є сумнівною, оскільки вони явно виходять за межі, визначені законами, а також мають рівень відомчого наказу, який поширюється лише на вузьку категорію публічних службовців. Ще однією важливою проблемою є відсутність належного інституційного забезпечення правил щодо конфлікту інтересів. Статтею 14 Закону про засади запобігання і протидії корупції визначено, що контроль за дотриманням цих правил здійснюють уповноважені підрозділи (особи) з питань запобігання та виявлення корупції, які утворюються (визначаються) в державних органах, органах влади Автономної Республіки Крим, їх апаратах, органах місцевого самоврядування та юридичних особах публічного права за рішенням керівника органу або юридичної особи публічного права в порядку, визначеному законодавством (за винятком суддів та народних депутатів України). При цьому, жодним актом законодавства не визначено яким чином цей контроль здійснюється та які його наслідки. Очевидно, що такий механізм контролю не відповідає критеріям незалежності та є неефективним, оскільки не охоплює рівень керівництва відповідного органу. Не забезпечений механізм дотримання норм щодо конфлікту інтересів і ефективними та стримуючими санкціями - передбачено лише накладення адміністративного штрафу за неповідомлення особою безпосереднього керівника у випадках, передбачених законом, про наявність конфлікту інтересів (170 грн. – 2550 грн.). При цьому, законодавством не передбачено ні в яких саме випадках особа має інформувати про конфлікт інтересів, ні порядку такого інформування, а факт притягнення до адміністративної відповідальності за неповідомлення про конфлікт інтересів не тягне за собою застосування дисциплінарних стягнень, наприклад звільнення з посади (абз. другий ч.2 статті 22 Закону про засади запобігання і протидії корупції). Слід наголосити на тому, що відсутність ефективних інструментів запобігання конфлікту інтересів є одним із найбільш важливих критеріїв, який не був запроваджений Україною у ході реалізації Плану дій з лібералізації візового режиму з ЄС48. Таким чином, у цій частині рекомендація 3.2 може вважатися виконаною частково. Декларації майна - Переглянути існуючу систему декларування майна та зосередити увагу на посадових особах високого рівня, забезпечити спеціалізацію за секторами/гілками влади/ 48 http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-is-new/news/news/docs/20131115_3rd_progress_report_on_the_implementation_by_ukraine_of_ the_apvl_en.pdf
Оцінювання стану виконання Україною антикорупційних рекомендацій ОЕСР
41
сферами ризику; - вдосконалити перелік інформації, що підлягає декларуванню; - передбачити проведення певної перевірки та оприлюднення; - забезпечити дієві санкції за неподання чи подання свідомо неправдивих або неповних даних; - запровадити систему обміну даними з правоохоронними органами та розглянути можливість використання майнових декларацій в якості доказів у справах про незаконне збагачення. Ситуація із перевіркою майнових декларацій публічних службовців є схожою із запобіганням конфлікту інтересів. В Україні існує децентралізована система збирання, зберігання та перевірки декларацій публічних службовців. Декларації подаються та зберігаються в паперовому вигляді до кадрової служи органу де працює службовець. Перевірка декларацій покладається на уповноважені підрозділи із запобігання корупції, які не мають ні належного рівня незалежності, ні достатніх повноважень та ресурсів здійснювати ефективні перевірки декларацій. Подання недостовірних відомостей у декларації не тягне за собою відповідальності49. Така система є фактично ідеальною для приховування доходів та майна публічних службовців. Жодна із владних інституцій не виходила з ініціативою запровадити ефективну систему контролю за доходами службовців відповідно до міжнародних стандартів, як це вимагалося Планом дій з лібералізації візового режиму з ЄС, що може свідчити про відсутність політичної волі до реальних змін у антикорупційній політиці. Слід також зазначити, що декларації вищих публічних службовців підлягають оприлюдненню протягом 30 днів з дня їх подання шляхом розміщення на офіційних вебсайтах або опублікування в офіційних друкованих виданнях відповідних державних органів та органів місцевого самоврядування. Відповідні відомості, розміщенні на офіційних вебсайтах державних органів та органів місцевого самоврядування, оприлюднюються на термін не менше одного року. Такі зміни дають можливості для громадського контролю за майновим станом чиовників, однак ці норми Закону часто не виконуються50. Крім того, навіть у випадках, коли журналістськими розслідуваннями встановлено явну невідповідність задекларованих і фактичних доходів чи майнового стану, жодного розслідування за цими фактами не 49 Частина перша статті 1726 Кодексу України про адміністративні правопорушення встановлює відповідальність лише за неподання або несвоєчасне подання декларацій. Штраф за таке діяння становить від 10 до 25 неоподаткованих мінімумів доходів громадян (відповідно, 170 грн. – 425 грн.). Жодних санкцій за недостовірні відомості в майнових деклараціях наразі не передбачено. 50 http://www.pravda.com.ua/news/2013/12/26/7008589/
42
Оцінювання стану виконання Україною антикорупційних рекомендацій ОЕСР
проведено51. Як позитивні слід охарактеризувати зміни (закон №2837), якими передбачено зниження з 2014 року мінімальної суми покупки, за яку посадовці повинні звітувати у власних майнових деклараціях. З 150 тис. до 80 тис. грн. Окрім того, за оновленнями в законі чиновники повинні вказувати не лише суми на банківських рахунках, а й банківські установи (в тому числі і за кордоном), де ті розміщені. А також — найменування підприємств, установ, товариств тощо, частками статутного капіталу яких володіють як декларант, так і члени його сім’ї. Завдяки цьому може зменшитись можливість виникнення корупційних схем, в основі яких задіяно родинні зв’язки, легшим стане виявлення конфлікту інтересів. Таким чином, у цій частині рекомендація 3.2 може вважатися виконаною частково. Кодекси етики - Розробити та схвалити сучасний загальний кодекс етики, що застосовуватиметься до всіх державних службовців, сприяти його поширенню та застосуванню. - Розробити спеціальні кодекси для окремих гілок влади та секторів, зокрема у сферах ризику. - Провести навчання та підготувати практичні роз’яснення для їх поширення і застосування. 17 травня 2012 року парламент ухвалив Закон України «Про етичну поведінку», який є законодавчим зводом правил етичної поведінки публічних службовців. З урахуванням положень цього Закону ухвалені або змінені низка галузевих етичних кодексів, зокрема, внесені зміни до Загальних правил поведінки державного службовця, затверджених наказом Головного управління державної служби України від 4.08.2010 р. № 214 (29.09.2012), схвалені Правила поведінки та професійної етики осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ України (22.02.2012 р.), Кодекс професійної етики та поведінки працівників прокуратури (28.11.2012 р.), Кодекс суддівської етики (22.02.2013 р.), Правила професійної етики нотаріусів України (14.03.2013 р.). Окрім того, раніше були ухвалені ще низка етичних кодексів, серед яких Кодекс поведінки працівників, до функціональних обов’язків яких належить здійснення управління кордонами (05.07.2011), ухвалений відповідно рекомендацій Плану дій з лібералізації візового режиму з ЄС. Що стосується етичної інституційної інфраструктури, то її фактично не створено, а відповідні функції частково виконують підрозділи із запобігання корупції та кадрові підрозділи. Не визначено і органу влади, відповідального за належне впровадження етичних 51 Див. наприклад серію розслідувань журналістами інтернет-видання «Українська правда». Зокрема, http://www.pravda.com.ua/ articles/2011/05/19/6214823/, http://www.pravda.com.ua/articles/2012/08/21/6971183/, http://www.pravda.com.ua/articles/2011/12/15/6839225/
Оцінювання стану виконання Україною антикорупційних рекомендацій ОЕСР
43
стандартів поведінки публічних службовців. Щодо навчання службовців у частині етики поведінки. На сайті Національного агентства з питань державної служби немає інформації щодо проведених навчань з питань саме етики, проте зазначено, що за 9 міс.2013 р. підвищення кваліфікації з питань запобігання і протидії корупції пройшли більше 50 тис. державних службовців і посадовців місцевого самоврядування, або 15.6% відсотка від усіх працюючих. Разом із тим, було б логічним при запровадженні таких важливих актів, які визначають стандарти поведінки, провести навчання усіх службовців без виключення. Таким чином, у цій частині рекомендація 3.2 може вважатися виконаною частково. Обов’язок повідомлення та захист викривачів - Запровадити вимогу до державних службовців повідомляти про підозри корупції, а також санкції за неповідомлення. - Увести систему захисту викривачів (інформаторів) від утисків та переслідування. - Поширити інформацію про ці системи та провести відповідне навчання. Законодавство України не містить обов’язку публічних службовців повідомляти про підозри корупції, за винятком випадків коли це стосується тяжких або особливо тяжких злочинів. Захист осіб, які повідомляють про корупцію забезпечується лише у рамках кримінального судочинства, що не відповідає міжнародним стандартам. Проект №3312, внесений до парламенту урядом з метою врахування зауважень експертів ЄС в рамках Плану дій з лібералізації візового режиму з ЄС передбачає положення щодо можливості анонімного повідомлення про корупцію та перекладення на роботодавця обв’язку доводити правомірність застосування стягнення до працівника. Очевидно, що цих двох положень явно недостатньо для того щоб забезпечити створення системи співпраці та захисту інформаторів, як це передбачає зокрема резолюція Парламентської Асамблеї Ради Європи1729 (2010) «Захист інформаторів»52. Таким чином, в цій частині рекомендація 3.2 може вважатися невиконаною. Структурні підрозділи з питань дисциплінарних заходів та конфлікту інтересів Забезпечити наявність та функціонування структурних підрозділів, відповідальних 52 http://www.assembly.coe.int/Main.asp?link=/Documents/AdoptedText/ta10/ERES1729.htm
44
Оцінювання стану виконання Україною антикорупційних рекомендацій ОЕСР
за дисциплінарне провадження, управління питаннями конфліктів інтересів (надання порад як уникнути, рекомендацій як усунути конфлікт інтересів) та, можливо, декларування майна (консультування, допомога в заповненні, відповідальність за первинний збір декларацій тощо) або чітке покладення відповідних обов’язків на інші підрозділи. Зміни до закону про засади запобігання і протидії корупції внесені Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реалізації державної антикорупційної політики» від 14.05.2013 р. закріпили статус підрозділів з питань запобігання та виявлення корупції. На них покладено повноваження щодо контролю за поданням декларацій публічними службовцями, достовірністю відомостей в цих деклараціях, а також контроль за дотриманням законодавства про конфлікт інтересів. Методичне забезпечення діяльності уповноважених підрозділів з питань запобігання, виявлення та урегулювання конфлікту інтересів у діяльності державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державної служби. На нашу думку, покладення контрольних функцій у сфері декларування та конфлікту інтересів на уповноважені підрозділи не є оптимальним рішенням з причини залежності таких підрозділів від свого керівництва. З іншого боку, їх функції могли би полягати у методичному а освітньому забезпеченні антикорупційної політики в органах, аналізі корупційних ризиків, формулюванні антикорупційної політики в межах відповідного органу. Таким чином, у цій частині рекомендація 3.2 може вважатися частково виконаною. З урахуванням наведеного, рекомендація 3.2 може вважатися ВИКОНАНОЮ ЧАСТКОВО НОВА РЕКОМЕНДАЦІЯ: Переглянути Закон України «Про державну службу», ухвалений у 2011 р. з урахуванням пропозицій програми SIGMA, громадськості, узгодити із ним закон про службу в органах місцевого самоврядування та забезпечити з належне впровадження в життя, моніторинг їх імплементації та наступний перегляд з урахуванням отриманого досвіду. Ухвалити закон щодо запровадження ефективних механізмів виявлення та запобігання конфлікту інтересів та забезпечити імплементацію цього закону незалежною інституцією та ефективними, пропорційними і стримуючими санкціями. Розробити необхідні методичні матеріали та організувати проведення тренінгів, які би охопили усі
Оцінювання стану виконання Україною антикорупційних рекомендацій ОЕСР
45
категорії службовців. Ухвалити новий закон щодо запровадження системи декларування доходів, видатків та майна публічних службовців, передбачивши, зокрема: подання декларацій в он-лайн формі, запровадження відкритої єдиної електронної бази даних декларацій, створення незалежного органу із достатніми повноваженнями для контролю за повнотою та достовірністю декларацій; дієві санкції за порушення вимог законодавства щодо декларування. Забезпечити створення ефективно діючої інституційної інфраструктури забезпечення етичних стандартів поведінки публічних службовців, можливо з покладенням повноважень щодо надання роз’яснень їх застосування на уповноважені підрозділи. Покласти на один із органів державної влади моніторинг практики застосування етичних стандартів та надання роз’яснень з метою коригування недоліків у практиці застосування. Забезпечити періодичне навчання службовців питанням етики на постійній основі. Ухвалити закон про захист осіб, які доброчесно інформують про корупційні правопорушення, передбачивши обов’язок повідомлення та захист інформаторів, створення внутрішніх і зовнішніх каналів надання інформації, систему захисту інформаторів від утисків та переслідування, а також заходи стимулювання повідомлення про корупцію, створення (покладення на одну із існуючих) інституції яка би здійснювала моніторинг та аналіз практики застосування закону та вживала заходів щодо належного застосування закону, запровадження санкцій за приховування фактів корупційних правопорушень. Організувати широку загальнонаціональну інформаційну кампанію з роз’ясненням положень закону. Здійснювати на постійній основі навчання з питань доброчесного повідомлення про корупцію. У разі створення незалежних органів, відповідальних за дотримання правил щодо конфлікту інтересів та декларування майна та доходів, переорієнтувати діяльність підрозділів на такі функції як надання порад та консультацій з питань запобігання корупції, уникнення конфлікту інтересів та заповнення декларацій, аналіз корупційних ризиків у відомствах, формулювання та моніторинг проведення антикорупційної політики на відомчому рівні. Надана рекомендація 3.3. зі Звіту про другий раунд моніторингу України: • Розробити та схвалити без зволікання Адміністративно-процедурний кодекс, що
46
Оцінювання стану виконання Україною антикорупційних рекомендацій ОЕСР
ґрунтуватиметься на найкращій світовій практиці. • Вжити подальших кроків для забезпечення прозорості та [обмеження] дискреційних повноважень в публічній адміністрації, наприклад, шляхом заохочення залучення громадськості та проведення експертизи законодавства, зокрема під час опрацювання законопроектів в парламенті. • Посилити зусилля, спрямовані на покращення прозорості та [обмеження] дискреційності у сферах ризику, зокрема податковій, митній та інших сферах. Щодо прийняття Адміністративно-процедурного кодексу Проект Адміністративно-процедурного кодексу був відкликаний з Верховної Ради України (далі – ВРУ) 12.12.2012 року. Станом на січень 2014 року проект знаходиться на доопрацюванні у Міністерстві юстиції. Проект було внесено Міністерством юстиції на розгляд Кабінету Міністрів України (лист від 22.02.2013 р. № 7.1-9/30) та відповідно до доручення Прем’єр-міністра України М.Я. Азарова від 04.06.2013 р. № 22844/1/1-13 щодо утворення робочої групи для розроблення концептуальних підходів до удосконалення адміністративної процедури проекту Адміністративно - процедурного кодексу листом Міністра Кабінету Міністрів України від 06.06.2013 р. № 7561/0/2-13 повернуто Міністерству юстиції на доопрацювання)53 Оскільки проект кодексу знаходиться на черговому доопрацювання, остаточна позиція54, щодо його положень у вільному доступі відсутня. Щодо обмеження впливу дискреційних повноважень У травні 2013 року були внесені зміни до Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції», які передбачають проведення антикорупційної експертизи законопроектів, які розглядаються Парламентом. Таку експертизу покладено на комітет ВРУ з питань боротьби з організованою злочинністю та корупцією. Перші дані щодо проведеної антикорупційної експертизи з’явились з вересня 2013 року . Тексти самих висновків антикорупційної експертизи, проведеної Комітетом, відсутні. Натомість загальнодоступними є результати громадської антикорупційної експертизи. 55
При Комітеті ВРУ з питань боротьби з організованою злочинністю та корупцією також утворено Громадську експертну раду, одним із основним завдання якої є проведення громадської антикорупційної експертизи законопроектів56, які розглядаються у Парламенті. На момент написання звіту Громадсько-експертною радою вже було підготовлено та 53 http://www.minjust.gov.ua/section/422 54 http://www.dkrp.gov.ua/info/1026.htm 55 http://crimecor.rada.gov.ua/komzloch/doccatalog/document?id=52910 56 http://crimecor.rada.gov.ua/komzloch/doccatalog/document?id=52600
Оцінювання стану виконання Україною антикорупційних рекомендацій ОЕСР
47
оприлюднено висновки за результатами аналізу понад 140 законопроектів, передусім, урядових. З 1 січня 2014 року мали бути відкриті відомості Єдиного державного реєстру осіб, які вчинили корупційні правопорушення. Даний реєстр створено у 2012 році Міністерством юстиції України, який і забезпечує його працездатність та наповнення. Однак, Мін’юст не розкрив даних Реєстру за 2012-2014 рр., мотивуючи це тим, що закон не має зворотної дії, а тому розкриватимуться лише дані починаючи з 2014 р. Зазначена позиція Мін’юсту є такою що не узгоджується із Конституцією, адже ставить в нерівне становище тих осіб, які були внесені до Реєстру до 2014 р. (про них інформація не розголошується) і після 2014 р. (про цих осіб інформація розголошуватиметься). Крім того, закон про засади запобігання і протидії корупції не робить винятків щодо того, яка інформація з Реєстру повинна розкриватися. Ще однією проблемою Реєстру є те, що інформацію можна переглянути лише через використання рядка пошуку. Якщо не знати прізвище особи, то можливостей знайти про неї інформацію в Реєстрі немає. На нашу думку, це суттєво знижує корисний ефект від запровадження такого важливого інструменту. Щодо посилення прозорості у сфері особливих корупціогенних ризиків, то відповідні заходи передбачені Національною антикорупційною стратегією на 2011-2015 р та Державною програмою щодо запобігання і протидії корупції на 2011-2015 рр. Разом із тим, уряд не проводив досліджень спрямованих на аналіз проблеми корупції саме в цих сферах, так само як і не аналізував прогрес за результатами вжитих заходів. Тому оцінити чи «посилено зусилля уряду» у цих сферах важко, оскільки немає відповідних досліджень. Таким чином, рекомендацію 3.3 можна вважати виконаною ЧАСТКОВО. НОВА РЕКОМЕНДАЦІЯ: Ухвалити Адміністративно-процедурний кодекс. Здійснювати на періодичній основі дослідження корупційних ризиків у сферах, які можуть бути найбільш вражені корупцією з метою підготовки відповідних антикорупційних заходів. Відкрити доступ до даних Єдиного державного реєстру осіб, які вчинили корупційні правопорушення починаючи з моменту створення, у форматі, який би дозволяв знайомитись із його відомостями без використання рядка пошуку. Надана рекомендація 3.5. зі Звіту про другий раунд моніторингу України: • Продовжити розвиток системи контролю та нагляду у сфері державних закупівель, розробити внутрішній та зовнішній аудит і перевірки з метою виявлення та запобігання
48
Оцінювання стану виконання Україною антикорупційних рекомендацій ОЕСР
корупції в державних закупівлях. • Доопрацювати положення щодо конфлікту інтересів в законі про державні закупівлі та в інших відповідних нормативно-правових актах. Створити механізм для запобігання та виявлення конфліктів інтересів в державних закупівлях. • Забезпечити функціонування системи накладення заборони на участь в процедурах закупівель (debarment). • Увести вимогу включення антикорупційних декларацій та наявності кодексів етики як частини тендерної документації. • Запровадити систему електронних закупівель. • Посилити спроможність Антимонопольного комітету. Проводити підвищення кваліфікації з питань доброчесності в державних закупівлях, особливо для службовців закупівельних організацій, приватного сектору та правоохоронних органів. • Провести оцінку застосування нового закону про державні закупівлі, зокрема ефект від уведення плати за подання скарг. • Проаналізувати практику застосування санкцій, передбачених статтею 164-14 Кодексу про адміністративні правопорушення за порушення законодавства про державні закупівлі, та забезпечити поширення цього положення на державних посадових осіб. За даними Державної служби статистики України, загальна сума коштів (фактичні видатки) у 2012 році за укладеними договорами для товарів, робіт і послуг за державні кошти становила близько 202,39 мільярдів гривень. Верховною Радою України було прийнято Закон України «Про здійснення державних закупівель» від 1 червня 2010 року N 2289-VI (далі – Закон), який визначив правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти. Водночас, не зважаючи на прийняття зазначеного Закону, а також вжиття низки інших заходів організаційного характеру, на даний час спостерігається неефективне та нецільове використання державних коштів у зв’язку з недосконалістю законодавчої бази, що регулює процес закупівель. Окремі положення Закону містять прогалини, які сприяють нецільовому та неефективному використанню державних коштів. Так, одним із видів процедур закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти є процедура закупівлі в одного учасника, яка за законом має застосовуватись як виняток (частина 2 статті 39 Закону). Офіційна статистика доводить, що закупівля в одного учасника за останні роки стала однією з найбільш поширених процедур закупівель. Так, за даними Державної служби статистики України, загальна сума коштів (фактичні видатки) у 2012
Оцінювання стану виконання Україною антикорупційних рекомендацій ОЕСР
49
році за укладеними договорами при закупівлі товарів, робіт і послуг за державні кошти в одного учасника становила 137,2 мільярдів гривень (або близько 68% від загального обсягу державних закупівель у звітному році). При цьому в 2011 році цей показник становив 53 мільярди гривень (або близько 39% від загального обсягу державних закупівель у звітному році). Це не відповідає конституційним засадам щодо забезпечення державою захисту конкуренції у підприємницькій діяльності (стаття 42 Конституції України), на недопущення чого неодноразово зверталась увага Конституційним Судом України (зокрема, Рішення від 9 жовтня 2008 року N 22-рп/2008). На даний час закупівля товарів (робіт, послуг) державними, казенними, комунальними підприємствами, а також господарськими товариствами, в яких державна або комунальна частка акцій перевищує 50 відсотків, не за рахунок державних коштів здійснюється без поширення дії Закону. Реалізація вказаного положення призвела до підвищення корупційних ризиків під час здійснення відповідних закупівель, неефективного витрачення коштів підприємств тощо. Вказана ініціатива не відповідає європейським стандартам у сфері державних закупівель. Так, стаття 1 Директиви 2004/18/ЄС Європейського парламенту та Ради від 31 березня 2004 року про координацію процедур з проведення тендерів на закупівлю товарів, робіт та послуг передбачає поширення механізму здійснення державних закупівель на укладення договорів закупівель, якщо замовником є держава, регіональна або місцева влади, органи, що керуються публічним правом, асоціації, що сформовані з однієї або більше таких владних структур, що керуються публічним правом. У 2012 році державними, казенними, комунальними підприємствами, а також господарськими товариствами, в яких державна або комунальна частка акцій перевищує 50 відсотків, було укладено договорів про закупівлю товарів (робіт, послуг) на загальну суму 163,3 млрд. гривень, що зумовлює необхідність забезпечення належного контролю за прозорістю, раціональністю та ефективністю закупівель вказаними суб’єктами. Закон не передбачає механізму для недопущення виведення коштів за кордон та ухилення від оподаткування під час здійснення державних закупівель. Протягом останніх двох років суттєво почастішали випадки участі у процедурах закупівель компанійнерезидентів, які не мають постійного представництва на території України. При цьому, фактично отримуючи дохід в Україні, такі компанії не сплачують в Україні жодних податків. Особливо ця проблема стосується компаній – резидентів Республіки Кіпр. Слід зауважити, що 29 жовтня 1982 року було укладеного Угоду між Урядом СРСР та Урядом Республіки Кіпр про уникнення подвійного оподаткування доходів та майна (далі – Угода). При цьому відповідно до статті 7 Закону України «Про правонаступництво України» Україна застосовує договори СРСР про уникнення подвійного оподаткування, що діють до набуття чинності новими договорами. Статтею 4 Угоди передбачено, що доходи, які одержує особа в одній Договірній Державі з постійним місцеперебуванням у другій Договірній Державі, підлягають оподаткуванню в першій Державі, тільки якщо вони отримуються через розташоване там постійне представництво. Відтак, якщо резидент Республіки Кіпр отримує дохід від 50
Оцінювання стану виконання Україною антикорупційних рекомендацій ОЕСР
підприємницької діяльності в Україні не через своє офіційне представництво, цей дохід не підлягає оподаткуванню за законодавством України. Водночас, незважаючи не зазначені прогалини законодавства, Закон не містить застереження про те, що до участі у процедурі державних закупівель не допускаються нерезиденти, що не мають постійного представництва в Україні. Закон не встановлює механізму для недопущення виникнення конфлікту інтересів у осіб – членів комітету з конкурсних торгів. Під час організації та проведення процедур державних закупівель непоодинокими є випадки, коли у особи – члена комітету з конкурсних торгів відповідного замовника – виникає суперечність між особистими інтересами та його повноваженнями щодо організації та проведення процедур закупівлі (конфлікт інтересів). Як наслідок, подібний конфлікт інтересів особи може вплинути на об’єктивність та неупередженість оцінки пропозицій конкурсних торгів та прийняття відповідних рішень. У той же час, Закон не містить визначення поняття “конфлікт інтересів” та не визначає механізму його врегулювання. Закон містить низку інших прогалин та недоліків. Так, стаття 2 Закону встановлює невиправдано високий ціновий поріг, коли Закон не застосовується. Приміром, тендерні процедури застосовуються лише, якщо вартість робіт дорівнює або перевищує 1 мільйон гривень. Крім того, згідно п.5 ч.2 статті 8 Закону передбачено, що Уповноважений центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державних закупівель у разі виявлення порушень законодавства у сфері державних закупівель під час здійснення моніторингу закупівель, повідомляє про такі факти Антимонопольний комітет України як орган оскарження. Водночас, Законом прямо не передбачено, яких саме заходів має вжити Антимонопольний комітет у результаті отримання подібного повідомлення. Статтею 10 Закону передбачено, що замовник для оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу (що здійснюється безоплатно) у порядку, встановленому цим Законом, надає інформацію про закупівлю. Подібне формулювання фактично не передбачає обов’язкового оприлюднення інформації про закупівлю, оскільки Законом встановлено обов’язок замовника подати інформацію, проте не передбачено прямого обов’язку Уповноваженого органу безпосередньо оприлюднити отриману інформацію на офіційному на веб-порталі. Контроль громадськості за всіма процесами державних закупівель, починаючи від планування і закінчуючи фактом постачання тих чи інших товарів і послуг, може значно зменшити корупційну складову. Але наразі такий контроль недостатній та натикається на цілий ряд перепон. Відкритість та доступність інформації задекларована у Законі України «Про здійснення державних закупівель»57, який зобов’язує замовника публікувати оголошення та документацію конкурсних торгів як у друкованому віснику так і на сайті Уповноваженого органу. Якщо закупівлі, котрі потрапляють під тендерні процедури, ще можна відстежити 57 http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/2289-17
Оцінювання стану виконання Україною антикорупційних рекомендацій ОЕСР
51
через сайт www.tender.me.gov.ua чи інші ресурси, то інформацію про закупівлі, які не підпадають під тендер можна отримати лише за інформаційним запитом. Доступ до публічної інформації яка стосується придбання товарів і послуг за державні кошти часто ускладнений. Відповіді на запити громадськості або не надходять взагалі, або є неповними чи не за темою. Підхід чиновників до суспільно важливої інформації як до своєї власності суперечить стандарту Європейського Союзу щодо максимальної відкритості використання коштів платників податків, що закріплена у Директиві 2004/18/ЄС. Закритість процедур та складність доступу до публічної інформації наштовхує на думку про значну корупційну складову у процесі закупівель за державні кошти. 07.06.2012 року в Україні було прийнято закон, який перебачив впровадження процедури електронного реверсного аукціону. Той мав дозволити запуск в країні процедури електронних закупівель. починаючи з 2013 року. Але її впровадження було відтерміноване на невизначений строк через технічну неготовність як замовників, так і потенційних учасників аукціону. На сьогодні найбільша проблема полягає в тому, що в Україні немає як єдиного визначення предметів закупівлі, так і чіткого переліку які саме товари та послуги можуть проходити через систему електронного аукціону. Це є перешкодою для автоматизації аукціонів. Крім цього наразі відсутній регламент проведення закупівель в електронному режимі, відсутні вимоги до електронного майданчику, захисту інформації та правил доступу до його можливостей. Також проблемою залишається технічна неготовність органів публічної влади використовувати систему електронного аукціону. Часто на периферії немає покриття мережею Інтернет із достатньою швидкістю, установи не мають електронних підписів а відповідальні працівники не вміють їх використовувати. Для того, щоб електронні торги в Україні стали реальністю необхідно вирішити як технічні проблеми, так і витратити значні ресурси на тематичні навчання органів влади. У Стратегії розвитку системи управління державними фінансами58, ухваленій Розпорядженням Кабінету Міністрів від 01.08.2013 року, зазначено, що Антимонопольний комітет України здійснює функції нагляду за дотриманням законності при державних закупівлях. Тим не менше непоодинокі дослідження свідчать, що на більшості конкурсних торгів України заяви подаються 2,8 учасниками, а понад 50% загальної вартості контрактів виграються незмінними 30% учасників тендерів. Незалежність Антимонопольного комітету як органу оскарження забезпечується існуванням постійно діючої адміністративної колегії з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері державних закупівель. При цьому існує особливий порядок призначення на посаду та звільнення з посади державних уповноважених Антимонопольного комітету, спеціальні процесуальні засади діяльності Антимонопольного комітету, надання соціальних 58 http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/774-2013-%D1%80
52
Оцінювання стану виконання Україною антикорупційних рекомендацій ОЕСР
гарантій, охорони особистих і майнових прав працівників Комітету на рівні з працівниками правоохоронних органів України. Однак, на жаль, ці гарантії часто не діють. Аналіз результатів перевірок органами державного і громадського контролю, а також численні нарікання з боку як учасників, так і замовників державних закупівель свідчать про значну кількість проблем у цій сфері: численні правопорушення, змови тощо. Так, Департаментом державної служби по боротьбі з економічною злочинністю МВС України за перший квартал 2013 року було зупинено та відмінено понад 250 закупівель з понад 500 проведених торгів, на яких були присутні працівники міліції. При цьому 60% рішень про відміну торгів були прийняті саме через присутність на торгах працівника міліції. Розмір плати за подання скарги до антимонопольного комітету України щодо порушень під час здійснення закупівель становить: • 5 тис. грн. – у разі оскарження процедури державної закупівлі товарів або послуг; • 15 тис. грн. – у разі оскарження процедури державної закупівлі робіт Такий розмір плати за подання скарги впливає на спроможність оскаржувати процедуру закупівлі товарів та послуг у регіонах. Проте державного дослідження щодо ефекту від введення плати проведено не було. Таким чином, рекомендація 3.5 може вважатися НЕВИКОНАНОЮ. НОВА РЕКОМЕНДАЦІЯ 3.5 Переглянути закон про державні закупівлі з урахуванням зауважень європейських експертів врахувавши в новій редакції зокрема, положення щодо конкурсного порядку проведення закупівель державними підприємствами незалежно від того, за чиї кошти здійснюються закупівлі, створення механізму для запобігання конфлікту інтересів в державних закупівлях. Забезпечити функціонування системи накладення заборони на участь в процедурах закупівель (debarment). Створити реєстр недобросовісних учасників державних закупівель. Увести вимогу включення антикорупційних декларацій та наявності кодексів етики як частини тендерної документації. Запровадити систему електронних закупівель. Посилити спроможність Антимонопольного комітету. Проводити підвищення кваліфікації з питань доброчесності в державних закупівлях, особливо для службовців закупівельних організацій, приватного сектору та правоохоронних органів.
Оцінювання стану виконання Україною антикорупційних рекомендацій ОЕСР
53
Надана рекомендація 3.6. зі Звіту про другий раунд моніторингу України: • У сфері доступу до інформації та відкритості публічної адміністрації, розглянути питання створення незалежної служби Уповноваженого з питань інформації для отримання скарг відповідно до законодавства про доступ до інформації, проведення розслідувань та підготовки звітів і рекомендацій. • Схвалити новий закон про доступ до публічної інформації. • Розглянути можливість прийняття закону про участь громадськості в державному управлінні, що надаватиме громадянам можливість використовувати інформацію з метою впливу на державні рішення. • Розглянути питання прийняття законодавчих положень про активне розкриття інформації державними органами у сферах, схильних до корупції. • Переглянути правила та практику засекречування інформації і виправити практику обмеження доступу до інформації на підставах, не передбачених законом. • Вжити практичних кроків з призначення службовців, відповідальних за питання доступу до інформації, у всіх державних органах. • Привести новоприйнятий закон про захист персональних даних у відповідність з європейськими стандартами, переглянувши його положення, що перешкоджають доступу до інформації про державних посадових осіб Законом України «Про доступ до публічної інформації», прийнятим у 2011 році, змінено підходи до розуміння, що таке публічна інформація. За Законом вона є апріорі відкритою, окрім випадків, визначених законом. Інформацією з обмеженим доступом є: 1) конфіденційна інформація; 2) таємна інформація; 3) службова інформація. Особливі труднощі в органів влади виникали і виникають при застосуванні положень Закону та перегляду власної практики щодо службової інформації. Мали випадки: • визначення тільки «публічної інформації» (тобто переліку, до якої можна отримати доступ), • включення до службової інформації, яка іншими законодавчими актами визначена як відкрита (наприклад, генеральні плани населених пунктів); • обмеження у доступі до інформації, яка має суспільний інтерес. Фактично при цьому не застосовувався тест щодо того, чи може бути обмежений доступ до такої інформації (за сукупності вимог, визначених у Законі). Такий тест у практиці, у тому
54
Оцінювання стану виконання Україною антикорупційних рекомендацій ОЕСР
числі судовій, називається «трискладовим», адже обмежити у доступі до інформації можливо тільки за сукупності вимог, визначених ч.2 ст.6 Закону «Про доступ до публічної інформації»: 1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя; 2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам; 3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні. Також за інформацією, отриманою правозахисниками від органів влади щодо нормативно-правових актів, що мають гриф «Для службового користування», кількість таких становить принаймні більше 14059. Хоча нормативно-правові акти не можуть мати такого грифу і оприлюднюються для усіх. Відповідно до частини 1 статті 3 Закону України «Про доступ до публічної інформації» право на доступ до публічної інформації гарантується через здійснення парламентського, громадського та державного контролю за дотриманням прав на доступ до публічної інформації. Водночас у Законі не визначено такого незалежного органу із функцією «інформаційного комісара». У законопроекті на стадії розгляду планувалось надати Уповноваженому Верховної Ради з прав людини ряд повноважень щодо здійснення незалежного контролю та оцінки забезпечення права на доступ до публічної інформації. В тексті, який прийнятий, ці повноваження не включено. При Уповноваженій Верховної Ради з прав людини 7 червня 2012 року створено Експертну раду з питань доступу до публічної інформації при Уповноваженому з прав людини60. Також після обговорень із представниками громадських організацій Уповноважена з прав людини призначила одного із своїх представників – Представником Уповноваженого з питань доступу до публічної інформації та захисту персональних даних. Попередній аналіз свідчить, що по факту незалежний орган із роллю «інформаційного комісара» в Україні створений. Проте, з іншого боку – він не має правового статусу, а значить його можливості обумовлені тільки статусом та правами самого Омбудсмена. Слід наголосити, що попри внесений ряд змін до Закону України «Про захист персональних даних»61 (прийнято три закони на зміну), громадські експерти відзначають невідповідність цього Закону законодавству із доступу до публічної інформації. Так, персональні дані, крім знеособлених персональних даних, за режимом доступу вважаються інформацією з обмеженим доступом (частина 2 статті 5). Це суперечить закону про доступ до публічної інформації щодо конфіденційної інформації, якою є інформація, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб’єктів владних повноважень, та 59 http://stop-x-files-ua.org/?p=7626 60 http://www.ombudsman.gov.ua/index.php?option=com_content&view=article&id=1781:2012-06-18-14-07-32&catid=14:2010-12-07-14-4426&Itemid=75 61 http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/2297-17
Оцінювання стану виконання Україною антикорупційних рекомендацій ОЕСР
55
яка може поширюватися у визначеному ними порядку за їхнім бажанням відповідно до передбачених ними умов. На практиці органи влади в своєму бажанні обмежити доступ до публічної інформації з можуть посилатись на відповідні законодавчі обмеження з огляду на захист персональних даних. Отож, зміни до закону були прийняті численні, водночас вони, на думку громадських експертів, не сприяли узгодженості цього закону із законом про доступ до інформації. Також варто додати, що у парламенті надалі реєструються ініціативи, які спрямовані на погіршення ситуації із доступом до публічної інформації. Відбувається постійне «змагання» громадськості із тим, щоб вплинути на їх неприйняття чи пом’якшити загрози. До прикладу, народні депутати продовжують вносити ініціативи, які стосуються обмеження доступу до публічної інформації у частині кореляції доступу до публічної інформації та персональних даних, наприклад законопроект № 3301 від 20.09.2013 р., який пропонує віднести до конфіденційної усю інформацію про всіх фізичних осіб62. Таким чином, тут відповідно до європейських підходів не буде враховуватись специфічний статус осіб на публічній службі. Узагальнення практики застосування адміністративними судами положень Закону України «Про доступ до публічної інформації», проведене Вищим адміністративним судом у 2013 р. вказує на те, що існує низка проблем пов’язаних із невірним розумінням закону суддями, публічними службовцями, а також пов’язаних із колізіями у законодавстві про доступ до публічної інформації та про інформацію тощо63. Велику частку проблем, про які йшлося вище, може вирішити проект Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку з прийняттям Закону України «Про інформацію» (у новій редакції) та Закону України «Про доступ до публічної інформації» (реєстр. №0947 від 2.04.2013), внесений на розгляд парламенту Кабінетом Міністрів України. Однак він досі не розглянутий у другому читанні. Крім того, доцільно утворити спільну робочу групу із залученням представників громадськості та медіа з метою аналізу практики застосування закону та підготовки змін до нього, спрямованих на усунення проблемних питань. Таким чином, рекомендація 3.6 може вважатися виконаною ЧАСТКОВО. НОВА РЕКОМЕНДАЦІЯ: Здійснити аналіз практики застосування закону органами державної влади та на його основі разом із громадськістю та ЗМІ підготувати зміни до закону, спрямовані на усунення причин, що ускладнюють доступ до публічної інформації. Ухвалити проект Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів 62 http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=48450 63 http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/v0011760-13
56
Оцінювання стану виконання Україною антикорупційних рекомендацій ОЕСР
України у зв’язку з прийняттям Закону України «Про інформацію» (у новій редакції) та Закону України «Про доступ до публічної інформації»(реєстр №0947 від 02.04.2013). Здійснювати на постійній основі навчання публічних службовців, суддів щодо вимог закону про доступ до публічної інформації. З метою встановлення діалогу з громадськістю та ЗМІ залучати до таких навчань представників громадянського суспільства та медіа. Розглянути можливість створення автономного незалежного органу з питань моніторингу та контрою за виконанням законодавства про доступ до публічної інформації. Надана рекомендація 3.7. зі Звіту про другий раунд моніторингу України: • Переглянути існуюче законодавство з метою належного регулювання фінансування політичних партій, зокрема під час виборчих кампаній, відповідно до стандартів Ради Європи. • Забезпечити дієві обмеження внесків та покращити існуючу систему санкцій. • Створити ефективний контрольний механізм, що включає орган з адекватними повноваженнями та ресурсами. • Забезпечити прозорість партійних фінансів через вимоги звітування та розкриття інформації. • Розглянути питання повернення до державного фінансування політичних партій. Заборонені джерела пожертвувань політичним партіям докладно описані у статті 14 Закону «Про політичні партії в Україні». Партія не може фінансуватися державними та місцевими органами влади; підприємствами та організаціями у частковому володінні держави, місцевих органів самоврядування чи іноземних фізичних або юридичних осіб; іншими країнами або іноземними фізичними чи юридичними особами; благодійними та релігійними організаціями; анонімами; а також політичними партіями, що не входять в один блок із цією партією. Конкретні обмеження джерел фінансування партії зазначалися у законі «Про об’єднання громадян», але у 2012 році його замінив Закон «Про громадські об’єднання», який більше не застосовується до політичних партій. Закон «Про політичні партії в Україні» не обмежує розмір пожертвувань політичним партіям, а також не передбачає жодних обмежень на пожертви збоку юридичних осіб, що надають товари чи послуги будь-якому органу державного управління. Це не збігається із 4 рекомендацією Ради Європи від 2003 року. Згідно із законами про вибори (а саме закони «Про вибори народних депутатів України» від 2011 р., «Про вибори Президента України» від 1999 р. та «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 2010 р.), виборчі фонди партій / місцевих
Оцінювання стану виконання Україною антикорупційних рекомендацій ОЕСР
57
осередків партій або кандидатів від них на відповідних виборах можуть формуватися лише з пожертвувань громадян України та з власних коштів відповідних учасників виборів. Сума пожертвувань громадян України у виборчий фонд обмежена для усіх виборів. Зокрема, внесок громадянина у виборчий фонд партії під час парламентських виборів обмежений 400 мінімальними місячними зарплатами (це близько 36 400 євро, що є найвищою планкою серед країн у регіоні), а пожертвування громадянина одномандатного кандидата у парламент не може становити більше 20 мінімальних зарплат (близько 1800 євро). На Президентських виборах розмір внеску у виборчий фонд кандидата не може перевищувати 400 мінімальних місячних зарплат (близько 36 400 євро), а на місцевих – 10 мінімальних зарплат (близько 900 євро). Важливо, що згідно з усіма трьома законами власні внески учасників виборів у їхні виборчі фонди не обмежуються ні в сумі, ні в кількості переказів. Це означає, що положення законів про вибори, що регулюють джерела та розміри пожертвувань, можна легко обійти. Наприклад, політична партія може отримати велику пожертву (таку, що перевищує 400 мінімальних заробітних плат) від юридичної особи (юридичні особи не мають права робити внески у виборчі фонди) та переказати її на рахунок виборчого фонду як власний внесок. Із 2010 року не було вжито жодних заходів для покращення роботи системи санкцій за порушення положень законів, що регулюють політичне фінансування. 28 листопада 2011 року Кабінет Міністрів ухвалив Державну програму із запобігання і протидії корупції на 2011 – 2015 роки. Державна програма пропонує План заходів для боротьби з корупцією на період до 2015 року. Хоча один із розділів програми повністю присвячений реформі політичного фінансування, основні заходи по реформуванню заплановано лише на 2013 – 2015 роки. Окрім того, запланована діяльність не відповідає рекомендаціям GRECO від 2011 року та рекомендаціям Антикорупційної мережі ОБСЄ від 2010 року. Державна програма пропонує обмежити суму пожертвувань як від фізичних, так і від юридичних осіб; переглянути систему санкцій щодо політичних партій з точки зору їх відповідності та дієвості; оприлюднити річні фінансові звіти та майнові декларації політичних партій на вебсайті ЦВК; запровадити відповідальність менеджерів виборчих фондів за неподання фінансових звітів про отримання та використання коштів вчасно, за неподання достовірної інформації у цих звітах; забезпечити відповідні санкції для ЗМІ, які розміщують політичну рекламу, ще не отримавши за неї оплату. Очевидно, що ці заходи не відповідають основним міжнародним рекомендаціям, що стосуються запровадження бюджетного фінансування політичних партій, розкриття правил, та іншим рекомендаціям. У липні 2013 року Міністр юстиції підготував законопроект про зміни до Закону «Про вибори народних депутатів України». Проект стосується ряду рекомендацій GRECO у сфері реформи політичного фінансування. Зокрема, у законопроекті пропонується запровадити обмеження суми для проведення передвиборчих кампаній, оприлюднювати звіти про
58
Оцінювання стану виконання Україною антикорупційних рекомендацій ОЕСР
отримання та використання виборчих фондів до та після дня виборів, зобов’язати Центральну виборчу комісію публікувати отримані звіти та результати їх аналізу на своєму вебсайті. Проте, ще не зрозуміло, чи цей проект закону було прийнято законодавчим органом. 18 стаття Закону «Про політичні партії в Україні» зазначає, що Міністерство юстиції, Центральна виборча комісія та відповідні територіальні / районні виборчі комісії є основними органами, уповноваженими спостерігати за діяльністю політичних партій, включно із фінансуванням партій. ЦВК та інші виборчі комісії моніторять діяльність політичних партій протягом передвиборчих кампаній, завданням Міністерства юстиції є контроль за відповідністю діяльності політичних партій Конституції, законам та статутам партій. Закон «Про політичні партії в Україні» не визначає повноваження Міністерства юстиції у сфері контролю за діяльністю партій. Згідно із законом, партії лише повинні надавати Міністерству та іншим контролюючим органам «необхідні документи та роз’яснення». Згідно із Законом «Про вибори народних депутатів України» від 2011 року, ЦВК отримала повноваження проводити вибірковий контроль отримання, реєстрації та використання виборчих фондів згідно з процедурами, що мають спільно затверджуватися ЦВК, Нацбанком та Міністерством інфраструктури напередодні виборів. Для парламентських виборів 2012 року процедури затверджувалися 12 липня 2012 р. За цією процедурою контроль над отриманням та використанням виборчих фондів здійснюється напряму ЦВК (у питаннях отримання та часткового використання виборчих фондів), а також через територіальні виборчі комісії (у питаннях отримання та використання виборчих фондів одномандатним кандидатом від округу). Банки, у яких знаходяться рахунки виборчих фондів, також наділені певними повноваженнями нагляду за отриманням та використанням коштів. Банки зобов’язані надавати ЦВК інформацію про всі трансакції по рахунках виборчих фондів. Хоча процедура і забезпечує ефективний контроль за використанням виборчих фондів (який обмежується лише арифметичними перевірками), вона не надає жодних механізмів, що дозволяли б ЦВК наглядати за фінансуванням із інших джерел, окрім виборчих фондів. Таким чином, загальний інституційний механізм фінансування кампаній на парламентських виборах слабкий. Положення, що регулюють контроль за фінансуванням президентських та місцевих виборів, дуже схожі на положення парламентських виборів (див. вище) і мають ті ж недоліки. Що стосується місцевих виборів, спірним є питання, чи ТВК, які утворюються незадовго до виборів із членів партій-кандидатів, можуть ефективно, професійно та незалежно здійснювати контролюючі повноваження навіть в умовах арифметичних перевірок. Згідно зі Ст. 17 Закону «Про політичні партії в Україні» (в останній редакції), усі зареєстровані політичні партії повинні щороку публікувати фінансові декларації про прибутки та видатки, а також майнові декларації у національних ЗМІ. Проте, жодне положення не вимагає подачі цих декларацій на розгляд будь-якому державному органу до чи після публікації. Більше того, у законодавстві немає жодних правових вимог щодо змісту
Оцінювання стану виконання Україною антикорупційних рекомендацій ОЕСР
59
та формату майнових декларацій партії. Деякі звіти партій можна знайти в Інтернеті, проте, важко оцінити, чи всі партії їх публікують. У Міністерстві юстиції цієї інформації також немає, оскільки політичні партії не зобов’язані передавати їм її. Звіти, що публікуються, містять лише загальну інформацію про суму коштів, отриманих партією під час звітного періоду, загальну суму витрат та вартість майна партії64. Оскільки політичні партії є неприбутковими організаціями, вони зобов’язані щороку подавати у відповідний податковий орган звіти про використання коштів (форма звіту (українською65). Ці звіти не публікуються, і їхня основна мета – підраховувати податкові зобов’язання, а не забезпечувати прозорість фінансування партій. Згідно із Законом «Про вибори народних депутатів України» від 2011 р. (Ст. 49.6), менеджери виборчих фондів партій та одномандатних кандидатів у парламент за виборчим округом мають подавати фінансові звіти про отримання та використання виборчих фондів до ЦВК. Менеджери електоральних фондів одномандатних кандидатів у парламент за виборчим округом повинні подавати звіти не пізніше, ніж на 10-й день після виборів, а менеджери партійних фондів зобов’язані звітуватися не пізніше, ніж на 15-й день після голосування. Отримані звіти аналізуються ЦВК. Якщо остання під час аналізу звітів знаходить випадки порушення Закону «Про вибори народних депутатів України», вона зобов’язана повідомити про це відповідні правоохоронні органи. Звіти, що подаються менеджерами партійних виборчих фондів повинні публікуватися на вебсайті ЦВК66, а звіти кандидатів у парламент не мають обов’язкової вимоги публікації. Хоча у Законі «Про вибори народних депутатів України» і немає вимог до змісту звітів, вони перелічені у Рішенні ЦВК № 12367, що було прийняте 25 липня 2012 р. у Рішенні зазначається, що звіти мають містити докладну інформацію про кожного донора (ім’я, адреса проживання, дата народження тощо), розмір кожного внеску, а також усі понесені витрати із виборчого фонду. Основною проблемою є те, що Закон «Про вибори народних депутатів України» чітко не зазначає, що звіти мають публікуватися повністю. В результаті, звіти про отримання та використання виборчих фондів, що публікуються на сайті ЦВК, містять лише дуже обмежену загальну інформацію про фінансування виборчої кампанії, наприклад, дані про загальну суму коштів, переведених на рахунок виборчого фонду та на витрати для конкретних потреб виборчих кампаній (наприклад, публікацію матеріалів кампанії, медіа-кампанію та «інші» витрати. Як приклад можна розглянути звіт Партії регіонів68). Зі звітів не зрозуміло, скільки коштів передається у виборчий фонд самою партією чи фізичними особами. Так само закритою залишається інформація про донорів, що роблять значні внески. Згідно із Законом «Про вибори Президента України» 1999 р., менеджери виборчих фондів, заснованих кандидатами у президенти, зобов’язані у 15-денний строк після виборів 64 http://oporaua.org/news/3743-4-z-5-parlamentskyh-partij-tyho-opryljudnyly-finansovi-zvity 65 http://minrd.gov.ua/podatki-ta-zbori/zagalnoderjavni-podatki/podatok-na-pributok-pidpri/formi-zvitnosti/53040.html 66 http://www.cvk.gov.ua/metod/formy/konsolid_zvity/perelik_zvity.htm 67 http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/v0123359-12/print1360666825527971 68 http://www.cvk.gov.ua/metod/formy/konsolid_zvity/PRegioniv.pdf
60
Оцінювання стану виконання Україною антикорупційних рекомендацій ОЕСР
подати до ЦВК фінансові звіти про отримання та використання виборчих коштів. На противагу Закону «Про вибори народних депутатів України», подані звіти не повинні аналізуватися ЦВК. Окрім того, у законі не існує жодного положення, яке б вимагало публікації цих звітів. Так само, як і у Законі «Про вибори народних депутатів України», у Законі «Про вибори Президента України» відсутні вимоги до формату фінансової звітності кампаній. Такі вимоги зазначаються у Рішенні ЦВК № 14869 від 9 жовтня 2009 р. згідно із цим рішенням, у фінансовій звітності має зазначатися кожен донор, кожен внесок та кожна витрата. Згідно із Законом «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 2010 року (ст. 63.4), менеджери виборчих фондів у місцевих осередках партій, кандидати на посаду місцевого голови чи голови місцевої ради зобов’язані подати до відповідної ТВК фінансові звіти про отримання та використання виборчих фондів. Ці звіти мають подаватися до ТЦК протягом 5 днів після виборів та публікуватися у місцевих друкованих ЗМІ протягом 5 днів після їх отримання. На відміну від Закону «Про вибори народних депутатів України», Закон «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» не вимагає аналізу ТВК фінансових звітів. Окрім того, фінансові звіти друкуються лише за рішенням ТВК. З огляду на значну кількість друкованих ЗМІ у деяких областях, такий підхід може обмежити можливість ефективної громадської оцінки фінансових звітів. Згідно із Законом «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», вимоги до формату та змісту звітів визначаються ЦВК. З вересня 2009 року ЦВК оприлюднило Рішення № 33870, що визначало вимоги до фінансових звітів про отримання та використання виборчих фондів. Згідно з цим Рішенням, звіти мають містити докладну інформацію про внески у виборчі фонди та їх використання, включно з даними про донора, пожертвування та витрати. Важко сказати, чи опубліковані у 2010 р. у місцевих ЗМІ звіти відповідали тим, що подавалися у ТЦК, оскільки ці місцеві медіа не представлені в Інтернеті. Згідно із інформацією, наданою Міністерством юстиції на запит однієї із громадських організацій, дії Мін’юсту у сфері реформи політичного фінансування обмежаться лише впровадженням рекомендацій ОБСЄ / Венеціанської комісії стосовно прозорості фінансування кампаній (див. Пункт 17.1 вище). Відповідь Міністерства юстиції на запит даної громадської організації може бути надана за потреби. Таким чином, Рекомендація 3.7 може вважатися ВИКОНАНОЮ ЧАСТКОВО. НОВА РЕКОМЕНДАЦІЯ: Переглянути законодавство щодо фінансування політичних партій та фінансування виборчих кампаній, з урахуванням необхідності приведення у відповідність до стандартів 69 http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/v0148359-09/print1360666825527971 70 http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/v0338359-10/print1360666825527971
Оцінювання стану виконання Україною антикорупційних рекомендацій ОЕСР
61
Ради Європи, зокрема в частині: чіткого визначення та регулювання пожертв; унеможливлення зловживань під час виборчих фінансуванням із джерел, не передбачених законом;
кампаній
пов’язаних
із
узгодження положень щодо фінансування виборчих кампаній, що містяться у законах про вибори Президента України, про вибори народних депутатів України та місцеві вибори; забезпечення доступу громадськості до інформації щодо витрат на виборчі кампанії, у т.ч. протягом виборчих кампаній; узгодження із міжнародними стандартами норм щодо фінансування політичних партій через банківську систему за принципами, встановленими для фінансування виборчих кампаній в Україні; впровадження незалежного аудиту фінансування політичних партій та виборчих кампаній; щорічного звітування політичних партій про джерела фінансування у повному обсязі та перевірки таких звітів незалежним органом; встановлення та ефективного застосування ефективних, стримуючих та пропорційних санкцій за порушення у сфері фінансування політичних партій та виборчих кампаній. Надана рекомендація 3.8. зі Звіту про другий раунд моніторингу України: • Ініціювати конституційну реформу для приведення положень про судову владу у відповідність з європейськими стандартами та рекомендаціями Венеціанської Комісії, зокрема стосовно призначення і звільнення суддів, безстрокового перебування на посаді, складу Вищої ради юстиції. • Забезпечити достатнє та прозоре фінансування судової влади і виключити можливість фінансування судів за рахунок приватних внесків та органів місцевого самоврядування. • Втілити на практиці положення щодо розкриття інформації про майновий стан суддів. • Реформувати законодавчі положення щодо дисциплінарного провадження, звільнення та відводу суддів з тим, щоб гарантувати їхню безсторонність і захист суддівської незалежності.
62
Оцінювання стану виконання Україною антикорупційних рекомендацій ОЕСР
Президент України подав проект Закону України «Про внесення змін до Конституції України щодо посилення гарантій незалежності суддів»71 на розгляд Верховної Ради України 04.07.2013. Попередньо на проект було отримано висновок Венеціанської комісії72. У внесеному законопроекті не ураховано зауваження щодо дублювання повноважень Вищої ради юстиції і Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, щодо необхідності звуження імунітету суддів до функціонального. Проект спрямовано до Конституційного Суду України, який дав позитивний висновок . Наразі очікується його попереднє схвалення (остаточне схвалення відповідно до конституційної процедури зможе відбутися не раніше лютого 2014 р.). Водночас експерти застерігають, що при збереженні залежного від політичної влади з’їзду суддів більшість членів у Вищий раді юстиції все одно перебуватиме під політичним впливом, незважаючи на те, що ці члени, як цього вимагають європейські стандарти, будуть обиратися з’їздом суддів. 73
У 2010 р. прийнято Закон України «Про судоустрій і статус суддів»74, яким чітко і вичерпно врегульовано питання оплати праці суддів (введено в дію з 2012 р.). У 2011 р. прийнято Закон України «Про судовий збір»75, який підвищив платежі за звернення до суду і передбачив зарахування їх до спеціального фонду. Спеціальний фонд витрачається на потреби судової влади. Водночас відстоюванням проектів бюджетів судів в уряді і парламенті займаються голови вищих судів і Верховного Суду України, Голова Державної судової адміністрації України. За зверненням цих посадовців уряд інколи дофінансовує потреби окремих судів (із стабілізаційного фонду). Але ця система не виглядає такою, що гарантує незалежність судів. Стаття 130 Конституції України76 визначає, що «Держава забезпечує фінансування та належні умови для функціонування судів і діяльності суддів. У Державному бюджеті України окремо визначаються видатки на утримання судів». За Законом України «Про джерела фінансування органів державної влади»77 1999 р. (ст. 1-3) суди здійснюють свою діяльність виключно за рахунок бюджетного фінансування в межах, передбачених законом про Державний бюджет України на відповідний рік, а кошти на їх фінансування, у тому числі на фінансове забезпечення діяльності судів України, передбачаються у Державному бюджеті України окремим рядком. Судам заборонено створювати позабюджетні фонди, мати позабюджетні спеціальні рахунки За Законом України «Про судоустрій і статус суддів»78 (ст. 142) фінансування всіх судів в Україні здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України. На практиці 71 http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=47765 72 http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2013)014-e 73 http://ccu.gov.ua/uk/doccatalog/list?currDir=220985 74 http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/2453-17 75 http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/3674-17 76 http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/254%D0%BA/96-%D0%B2%D1%80/print1373539537114933 77 http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/783-14 78 http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/2453-17
Оцінювання стану виконання Україною антикорупційних рекомендацій ОЕСР
63
є проблеми із забезпеченням судів приміщеннями, а суддів – житлом. Зазвичай сприяють у вирішенні цих проблем органи місцевого самоврядування. Дані щодо бюджету судової влади за кожен із останніх 3 років, а також про оціночну частку покриття реальних потреб судової влади у фінансуванні доступні в Звіті про роботу Державної судової адміністрації України протягом 2010-2012 р79. (с. 2-8). Дані щодо оплати праці суддів різних категорій та її порівняння із середньою оплатою праці в країні доступні в Звіті про роботу Державної судової адміністрації України протягом 2010-2012 р. (с. 8). Середня заробітна плата судді у 2013 р. складає 19 090 грн. Середня заробітна плата по Україні з січня по серпень 2013 р. коливалася в межах 3 000 – 3 429 грн. Тобто середня зарплата судді приблизно у 5-6 разів вища від середньої по Україні. Відповідно до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» 2010 р. судді мали подавати декларації про доходи і видатки свої і членів сім‘ї для оприлюднення в Інтернеті. Згодом вимогу щодо оприлюднення скасували. Відповідно до Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції» оприлюднюватися повинна інформація з декларацій суддів Конституційного, Верховного і вищих спеціалізованих судів – або в Інтернеті, або в офіційних виданнях. Норми щодо декларування майже щороку зазнають змін, а заборона зворотної дії закону і водночас скасування ним попередніх вимог звільняли суддів від обов’язку подавати (оприлюднювати) декларацію. Наразі усі декларації судді повинні подавати до апарату свого суду. Закон України «Про доступ до публічної інформації» в питаннях доступу до декларацій суддів застосовується неоднаково: одні суди надають таку інформацію, інші – ні. Яким чином упродовж останніх 3 років було реформовано законодавство щодо дисциплінарного провадження, звільнення та відводу суддів з тим, щоб гарантувати їхню безсторонність і захист суддівської незалежності? Закон України «Про судоустрій і статус суддів» 2010 р. і зміни цього ж року до Закону України «Про Вищу раду юстиції»80 змінили систему дисциплінарної відповідальності – скорочено кількість дисциплінарних органів (два), визначено підстави для догани і звільнення. Водночас ці підстави допускають свавільне тлумачення. Звільнення може відбутися без дотримання дисциплінарної процедури і строків давності. Дисциплінарна процедура не є змагальною, а дисциплінарні органи – незалежними81. Змінами82 до процесуальних кодексів 2010 р. передбачено, що в усіх видах судочинства питання про відвід вирішує суддя (а в колегії за його участю), якому заявлено відвід. Це не сприяє безсторонності. Були випадки, коли дисциплінарні органи оцінювали обґрунтованість самовідводів і притягували суддів до дисциплінарної відповідальності. 79 http://dsa.court.gov.ua/userfiles/Zvit%20DSA.pdf 80 http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/22/98-%D0%B2%D1%80 81 http://pravo.org.ua/files/A_D_NEW_final.pdf 82 http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/2453-17
64
Оцінювання стану виконання Україною антикорупційних рекомендацій ОЕСР
Закон України «Про судоустрій і статус суддів» 2010 р. негативно вплинув на органи суддівського самоврядування – вони стали цілковито залежними від політичної влади. Це зумовило також політичну заангажованість Вищої кваліфікаційної комісії суддів (є низка чітких фактів, що можуть свідчити про таку за ангажованість), незважаючи на те, що більшість у її складі становлять судді, обрані з’їздом суддів України. Також відбулася заміна більшості голів судів. Після цього народні депутати С. Ківалов і Д. Шпенов – активні розробники самого закону про судоустрій і статус суддів – внесли проект закону щодо «удосконалення окремих положень організації судової влади» (№092983 від 12 грудня 2012 р.), у разі ухвалення якого головам судів будуть повернуті наглядові повноваження щодо суддів і надано право визначати спеціалізацію суддів, що дасть можливість цілком законно обходити автоматизований розподіл судових справ. Після зміни керівництва Верховного Суду України у 2013 р. (експерти стверджують, що обрано лояльного до політичної влади суддю, «перевіреного» на посаді Голови Ради суддів України) ведеться робота над підготовкою проекту закону щодо відновлення повноважень Верховного Суду України, які було суттєво обмежено Законом84 2010 р. Таким чином, рекомендація 3.8 може вважатися ВИКОНАНОЮ ЧАСТКОВО. НОВА РЕКОМЕНДАЦІЯ: Завершити процедуру внесення змін до Конституції України в частині реформи судової системи України у повній відповідності до стандартів Ради Європи та висновків Венеціанської комісії Ради Європи з цього питання. Забезпечити участь у процесі обговорення та підготовки відповідних законодавчих ініціатив інститутів та організацій громадянського суспільства, експертів Ради Європи. Надана рекомендація 3.9. зі Звіту про другий раунд моніторингу України: • Установити діалог з бізнесом з метою підвищення обізнаності про ризики корупції та наявні рішення для приватного сектора, отримання порад від бізнесу щодо реформування відповідного законодавства (господарського законодавства, законодавства про бухгалтерський облік та аудит, податкового кодексу, закону про державні закупівлі та інших законодавчих актів, що стосуються приватного сектора) задля зменшення можливостей для корупції. • Разом з організаціями приватного сектора сприяти розвитку саморегулювання в приватному секторі (кодекси поведінки, внутрішній контроль та програми дотримання законодавства (compliance), захист викривачів порушень). • Сприяти уніфікованій судовій та адміністративній практиці розгляду спорів про власність, 83 http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_2?id=&pf3516=0929&skl=8 84 http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/2453-17/print1361270088143512
Оцінювання стану виконання Україною антикорупційних рекомендацій ОЕСР
65
ліцензування, митне регулювання та в інших схильних до корупції сферах. • Увести в законодавство та сприяти реалізації юридичного обов’язку і чітких правил щодо повідомлення про корупційні правопорушення внутрішніми та зовнішніми аудиторами. Упродовж звітного періоду системних заходів із боку державних органів щодо встановлення діалогу з бізнесом в контексті підвищення обізнаності про ризики корупції вжито не було. Окремі проблемні питання розглядалися за участі представників уряду на тематичних зустрічах таких бізнес-асоціацій як Український союз підприємців і промисловців, Американська торговельна палата (АСС), Торгово-промислова палата та Європейська бізнес асоціація (ЕВА), які й ініціювали подібні засідання. Посадовці періодично беруть участь у різних бізнес-форумах, організованих вітчизняними й іноземними компаніями, під час яких намагаються уникати відкритого діалогу з бізнесом у питаннях протидії корупції. З іншого боку - бізнес дуже обережно порушує публічні дискусії з цього приводу, тому що відверте оприлюднення корупційних даних може негативно позначитися на їх подальшій діяльності, в тому числі через додатковий тиск з боку держорганів. Сприяти посиленню діалогу влади та бізнесу в антикорупційній діяльності мала б Національна антикорупційна стратегія на 2011-2015 рр. та Державна програма запобігання і протидії корупції на 2011-1015 рр. Однак, в цих документах і, зокрема, в спеціальному розділі «зниження рівня корупції у приватному секторі» не передбачено конкретних заходів щодо посилення діалогу між владою та бізнесом у напрямку протидії корупції, тоді як сама реалізація цих документів, за висновками незалежного громадського моніторингу, є неефективною. Крім того, навіть в офіційних щорічних звітах, підготовлених Міністерством юстиції, про результати проведення заходів щодо запобігання і протидії корупції за 2011 та 2012 роки відсутня інформація про взаємодію влади та бізнесу у сфері боротьби з корупцією. Прикладом відсутності належного й завчасного збору порад від бізнесу щодо реформування відповідного законодавства слугує новий податковий кодекс, початковий проект якого не лише викликав низку публічних невдоволень з боку бізнесу й бізнес-асоціацій, а й призвів до проведення підприємцями тривалих вуличних акцій щодо відстоювання своїх законних інтересів і прав. Як свідчить практика, потужні компанії стимулюють подання уряду пропозицій щодо реформування відповідного законодавства через офіційні письмові звернення бізнес-асоціацій та інших лобістських структур, членами яких вони є. В потрібних випадках зміни до законодавства проводяться через тих чи інших народних депутатів, які в Україні мають право законодавчої ініціативи. Однак, закон про лобізм в Україні досі відсутній. А середній і малий бізнес за великим рахунком позбавлені реальної можливості одноосібно впливати на зміни відповідного законодавства. В Україні було запроваджено урядову електронну (ps@kmu.gov.ua) й телефонну «гарячу лінію» (0-800-507-309) з бізнесом, а також подібні «гарячі лінії» в Міністерстві внутрішніх справ (skarga@mvsinfo.gov.ua ) і Державній податковій службі (gromada@sta.gov.ua). На них підприємці можуть надавати свої пропозиції чи поскаржитися на дії представників виконавчої влади, в тому 66
Оцінювання стану виконання Україною антикорупційних рекомендацій ОЕСР
числі на корупційні прояви. Подібна практика має місце й на регіональному рівні, але є вкрай малоефективною. Причина полягає в наступному. Державний захист осіб, які надають допомогу в запобіганні і протидії корупції, встановлений у статті 20 Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції». З метою викриття корупційних проявів у різних органах влади і діють «гарячі» телефонні лінії. Проте, процедура незалежного розгляду звернень інформаторів фактично відсутня, а потенційні інформатори остерігаються бути звинуваченими в корупції. Тобто, системи належного захисту викривачів корупційних порушень в Україні досі не встановлено. Ставлення до корупції в приватному секторі залишається доволі толерантним і функціональним в Україні. Корупція у приватному секторі вигідна бізнесменам, і антикорупційні заходи є пріоритетними для тих українських компаній, які мають іноземних бізнес-партнерів або іноземних інвесторів. Великий бізнес водночас виступає як об’єкт корупції й як суб’єкт корупції, бо доволі часто лобіює для себе вигідні норми законодавства. Мале підприємництво переважно є об’єктом корупції в Україні. Системної роботи уряду та бізнес-спільноти щодо сприяння розвитку саморегулювання в приватному секторі за звітний період не проводилося, спільних заходів бізнесу й влади з порушеної проблематики не відбувалося. Хоча експертами й представниками бізнес середовища неодноразово висловлювалася думка щодо необхідності прийняття закону про діяльність саморегулюючих галузевих асоціацій і передачі їм функцій сертифікації та ліцензування, підготовлено пропозиції щодо внесення змін до законодавчих та інших нормативно-правових актів з питань оподаткування та державного нагляду (контролю). Дослідження за підтримки проекту UNITER зафіксувало низький рівень готовності приватних компаній зайняти активну позицію в боротьбі з корупцією в Україні. Як свідчать його результати, майже половина український підприємств (49%) не має чіткої позиції у питаннях корпоративних антикорупційних політик, майже кожне третє (32%) підприємство не готове віддати 3-5% свого прибутку на ефективну боротьбу з корупцією, й тільки кожне четверте підприємство (19%) готове віддати таку частку свого прибутку на ефективну боротьбу з корупцією. На думку більше половини компаній-респондентів, дотримання українського й міжнародного антикорупційного законодавства покращує імідж компаній серед інвесторів та акціонерів і допомагає залучити капітал, здебільшого український, на кращих умовах. Опитування свідчить, що компанії швидше намагаються пристосуватися до існуючої ситуації, ніж протистояти їй. Результати експертного дослідження засвідчили, що задля створення ефективної системи протидії корупційним проявам (compliance) здебільшого іноземні компанії розробляють і впроваджують відповідну політику. Половина компаній-респондентів не мають організованої системи compliance, оскільки вони вважають compliance обов’язком співробітників компаній. І лише менше 10% (в основному іноземні компанії) мають в Україні повноцінний сompliance відділ. Варто зазначити, що в Україні питаннями запровадження кодексів поведінки, внутрішнього контролю та програм compliance займаються в основному приватні компанії, які є членами Глобального договору ООН. Так, для українських компаній, які мають іноземних бізнеспартнерів, особливо з країн із жорстким антикорупційним законодавством, антикорупційні
Оцінювання стану виконання Україною антикорупційних рекомендацій ОЕСР
67
заходи є важливим питанням, яке вони намагаються тримати у фокусі, поступово переходячи від запровадження кодексів етики до контролю за його виконанням та впровадженням цілісної антикорупційної політики. Між тим, малий та середній бізнес майже не залучені до запровадження подібних антикорупційних практик у своїй діяльності. Інститут бізнес-омбудсмена в Україні на даний час не запроваджений. Домовленість про створення в Україні інституту бізнес-омбудсмена як спеціального органу, котрий слідкуватиме за дотриманням прав і інтересів підприємців, було досягнуто в лютому 2013 року під час зустрічі Президента України Віктора Януковича з головою ЕБРР Сумой Чакрабарти. З цією метою планувалося в липні 2013 року підписати між ЕБРР, представниками бізнесу та влади меморандум, в якому були прописані основні положення роботи інституту бізнес-омбудсмену. Незважаючи на те, що проект цього документу був підготовлений у визначений строк, українська сторона його так і не підписала. Експерти вважають, що бізнес-омбудсмен може стати дієвим арбітром у відношеннях влади та бізнесу, а для підвищення ефективності роботи бізнес-омбудсмену слід надати право законодавчої ініціативи, а також право проводити експертизу правових актів щодо діяльності підприємців. Наразі питання захисту прав бізнесу формально покладені на Державну службу України з питань регуляторної політики та розвитку підприємництва. За офіційною інформацією ця служба покриває 80% усіх питань взаємодії бізнесу та уряду, не охоплено лише конфлікти в податковій і митній сферах. Таким чином, рекомендація 3.9 може вважатися НЕВИКОНАНОЮ. НОВА РЕКОМЕНДАЦІЯ: Установити на постійній основі, можливо за допомогою інституту бізнес-омбудсмана, діалог з бізнесом з метою підвищення обізнаності про ризики корупції та наявні рішення для приватного сектора, отримання порад від бізнесу щодо реформування відповідного законодавства (господарського законодавства, законодавства про бухгалтерський облік та аудит, податкового кодексу, закону про державні закупівлі та інших законодавчих актів, що стосуються приватного сектора) задля зменшення можливостей для корупції. Разом з організаціями приватного сектора сприяти розвитку саморегулювання в приватному секторі (кодекси поведінки, внутрішній контроль та програми дотримання законодавства (compliance), захист інформаторів про корупцію). Забезпечити співпрацю із бізнесом в частині роз’яснення та пракики застосування нових антикорупційних стандартів, встановлених законом щодо відповідальності юридичних осіб. Увести в законодавство та сприяти реалізації юридичного обов’язку і чітких правил щодо повідомлення про корупційні правопорушення внутрішніми та зовнішніми аудиторами.
68
Оцінювання стану виконання Україною антикорупційних рекомендацій ОЕСР
Оцінювання стану виконання Україною антикорупційних рекомендацій ОЕСР
69