Experiências Europeias com Políticas de Gerenciamento de Qualidade e Cartas de Serviços Salvador Parrado (Governança Internacional e UNED – Universidade Espanhola de Ensino à Distância) Relatório Versão Rascunho – 11 de Fevereiro de 2011 Projeto de Estrutura de Trabalho: Prestação de Serviços de Assistência Técnica e Logística para o Projeto «Apoio aos Diálogos Setoriais entre a União Européia e o Brasil» dentro do programa: Projeto DCI/ALA/2008/018-‐ 698 for Brasil, EUROPEAID/ Lote: 7 Assuntos de Governo e Pessoais, Requisição: 2010/ 256-‐ 152/1.
Tabela de Conteúdo Sumário Executivo
3
1) Introdução
8
2) A evolução e o contexto das Cartas em cada país 10 3) Difusão de Cartas de Serviços
15
4) Aplicação das Cartas de Serviços
18
5) Implementação das Cartas de Serviços
19
6) Publicação de resultados e uso de indicadores de desempenho
22
7) Participação de cidadãos na preparação de cartas de serviços e uso de pesquisas 23 8) Incentivos às organizações que seguem as políticas de satisfação dos cidadãos 27 9) Avaliação de Cartas de Serviços 10) Lições das Políticas 35 11) Anexo
41
12) Referências
43
31
SUMÁRIO EXECUTIVO 1. Este relatório foi escrito para direcionar as exigências dos Termos de Referência (ToRs) para a ação 1 (Ação 1: Políticas de Atendimento ao Cidadão -‐ Carta de Serviços – MP/SEGES). Nesta ação foi solicitada a apresentação de experiências Européias de satisfação do cidadão com a qualidade de serviços (políticas de atendimento ao cidadão) e a metodologia usada para a definição de cartas de serviços. 2. Ambas as preocupações foram direcionadas no relatório colocando as cartas de serviços como o elemento central. As cartas de serviços são pequenos documentos nos quais as organizações públicas se comprometem a atingir certos padrões de serviço que são significativos aos usuários. Os documentos também apresentam os direitos e deveres dos usuários dos serviços para algum serviço específico e em uma linguagem acessível. 3. A carta de serviço é apenas uma ferramenta usada para aumentar a satisfação dos usuários e para melhorar a qualidade dos serviços prestados por uma organização. Qualidade é compreendida como “a medida referência onde a prestação de um serviço e/ou o resultado de um serviço estão de acordo com as expectativas informadas e necessidades definidas do cliente” (Humphreys, Butler e O'Donnell 2001). Como a qualidade vai além das cartas de serviços, elas serão analisadas no contexto de políticas mais amplas em gerenciamento de qualidade e desempenho. 4. Os ToRs também solicitaram a comparação das políticas acima mencionadas em três países europeus. Irlanda, Espanha e Reino Unido foram selecionados para este relatório porque todos eles obtiveram experiência com o uso de cartas de serviços durante 10 a 20 anos. Avaliações independentes analisaram o sistema e as cartas de serviços estão inclusas em amplas políticas de satisfação do cidadão com os serviços. 5. Além disso, cada país oferece conhecimentos distintos e valorosos para o contexto Brasileiro. A Irlanda identificou diferentes estratégias para um documento público como prova do comprometimento com os usuários (cartas de serviços) e um documento interno (também publicado) para atender às necessidades do consumidor (Planos de Ação para o Consumidor). Este país também foi capaz de alinhar a orientação do consumidor com demonstrações estratégicas e objetivos gerais da organização. O Reino Unido seguiu uma estrada única por meio de certificações de excelência de serviços que possuíam uma política sólida para o consumidor e por meio de discussões sobre como incluir (universo mínimo) direitos em serviços públicos. A Espanha lançou as cartas de serviços como parte de uma estratégia maior e gerenciamento de qualidade e criou uma comissão inter-‐
territorial (entre diferentes níveis do governo) para disseminar políticas de satisfação do consumidor por todo o país. Ademais, algumas cartas espanholas também incluíram mecanismos de compensação em caso de falha para atender aos padrões. 6. O relatório, escrito entre 11 de Janeiro e 11 de Fevereiro de 2011, foi beneficiado com documentos oficiais, trabalhos acadêmicos, entrevistas com oficiais e vários outros projetos de autoria européia sobre gerenciamento de qualidade e cartas de serviços. 7. As cartas foram incorporadas na Irlanda e no Reino Unido em amplas estruturas de trabalho de desempenho. Isto facilitou a conexão entre os objetivos orientados do consumidor e os objetivos da organização, além da introdução da medição de desempenho. A Espanha, entretanto, disseminou o uso das cartas sem apoiá-‐la com um sistema de gerenciamento de desempenho. Isto reduziu o sucesso do esquema. 8. Após esta introdução, as questões dos ToRs foram direcionadas. 9. Questões dos ToRs: Como as organizações públicas, em suas diversas esferas (federal, estadual e municipal), são mobilizadas e sensibilizadas? 10. A difusão de cartas de serviços nos três países depende de características institucionais. A Irlanda e o Reino Unido são países unitários com relacionamentos locais e centrais que são relativamente altamente centralizados. Nestes países, as políticas foram implementadas através do envolvimento do governo central. O Gabinete do Governo Britânico e o Departamento Irlandês do Primeiro Ministro têm sido ativos na promoção do esquema e no convencimento de organizações públicas na adoção de uma orientação centralização no consumidor. Isto foi facilitado, mais adiante, pelo auxílio de oficiais de gerenciamento de qualidade. Neste país, a difusão de cartas até o nível local foi iniciada após alguns experimentos no nível central. 11. A Espanha, entretanto, possui uma política federal na qual as autoridades locais possuem um grau considerável de liberdade. No nível central, o apoio às cartas de serviços foi oferecido ministro da administração pública (atualmente é a agência estadual para avaliação de políticas e serviços públicos), com menos poderes que seus equivalentes no Reino Unido e Irlanda. Portanto, muito do processo de difusão veio da persuasão e do uso da rede de inspetores de serviços. As agências de inovação desempenharam um papel chave auxiliando o ministro da administração pública a disseminar a implementação de iniciativas de qualidade em outras organizações. Algumas regiões até ultrapassaram o centro, enquanto em outras ainda falta uma estratégia de qualidade. Por fim, a difusão de cartas no nível local, ainda em baixa, se deve a empreendedorismos locais em sua maior parte. 12. Questões dos ToRs: Qual o nível de obrigatoriedade da adoção de um instrumento específico (por exemplo, cartas de serviços) para órgãos e entidades públicos? Existem atos normativos que podem constar como referências? Como se dá a disseminação de instrumentos às organizações interessadas? 13. A obrigatoriedade deve ser compreendida por pelo menos duas formas. Por um lado, ela se refere à extensão que os padrões e comprometimentos dos governos produzem direitos
ou mecanismos de compensação automáticos nos usuários. Nenhum dos países em questão possui uma política através da qual as organizações públicas são obrigadas a reparar os usuários em caso de falha no atendimento aos padrões. Na Espanha, os mecanismos de compensação são possíveis desde que o patrimônio do Estado permaneça intacto. Existem alguns exemplos de cartas de serviços públicos com mecanismos de compensação. 14. Por outro lado, a obrigatoriedade também se refere à extensão que as agências públicas devem implementar uma estratégia de qualidade ou lançar uma carta de serviços específica. A resposta a esta pergunta varia entre os países. Na Irlanda, existem certos níveis de obrigatoriedade em algumas das medidas juntamente com um tipo de compromisso voluntário no lado dos Departamentos. De qualquer forma, a obrigatoriedade nos papéis do governo na Irlanda e no Reino Unido também ajudou. Embora não haja aplicação legal das políticas de governo, os ministros e as agências normalmente serão complacentes com o regulamento. Na Espanha, a adoção de estratégias de gerenciamento de qualidade e cartas de serviços foi voluntária e a persuasão foi a técnica mais utilizada para disseminar estas abordagens. 15. Questões dos ToRs: Como se dá o gerenciamento da implementação e dos resultados das políticas públicas? Qual o órgão responsável? 16. Em um relatório do caso Irlandês (Fitzpatrick Consultoria, 2007) algumas pré-‐condições foram destacadas para a implementação de cartas de serviços. Estas condições são válidas para qualquer uma das experiências nacionais em análise para implementar as cartas de serviço. -‐ Liderança para a qualidade geral no negócio central; -‐ Consulta aos usuários e seus representantes; -‐ Necessidade de desenvolver uma cultura direcionada por resultados, que inclui o foco no consumidor; -‐ Clareza no mapeamento de serviços e consumidores; -‐ Estabelecer redes públicas e oficiais para transferência de conhecimento entre os departamentos. 17. No que se refere aos responsáveis, a Irlanda oferece uma rede bem configurada de diferentes oficiais para desenvolver iniciativas de qualidade de serviço ao consumidor. O sistema é divulgado pelo escritório do Primeiro Ministro e direcionado pelos secretários gerais e utilizado no nível operacional pelo Grupo de Trabalho QCS (constituído por uma grande variedade de diferentes colaboradores) assim como a rede de oficiais da QSC situados em todos os ministérios. 18. No Reino Unido, a agenda de modernização, incluindo iniciativas de foco no consumidor, é direcionada pelo Gabinete do Governo, que está no centro do processo de tomada de
decisão. O Gabinete do Governo também é auxiliado por uma rede de gestores da qualidade assim como assessores voluntários para o esquema Charter Mark. 19. Entretanto, na Espanha, o apoio vem da AEVAL, uma agência do estado que não está no centro do processo de tomada de decisões, diferentemente da Irlanda ou do Reino Unido. A AEVAL depende de uma rede de inspetores de serviço, mas o apoio dos subsecretários (equivalentes aos secretários-‐gerais na Irlanda) é muito fraco. 20. Questões dos ToRs: Como se dá a publicidade dos resultados? Quais os indicadores utilizados? 21. Objetivos e resultados são publicados na Irlanda nos Relatórios Anuais. A estratégia desta publicação implica no risco de ocultar os resultados importantes aos cidadãos em outros indicadores mais amplos de desempenho organizacional. Discussões sobre o assunto sugeriram a integração de resultados relatados por consumidores de todos os departamentos em um único relatório. Na Espanha, os resultados são publicados de acordo com a vontade dos ministros. Em geral, o público não possui informação do desempenho de órgãos públicos neste assunto. 22. Em todos os países a maioria dos indicadores de desempenho em uso são aqueles relacionados ao tempo de entrega do serviço. 23. Questões dos ToRs: Como se dá a participação da sociedade? 24. Na maioria dos casos, a técnica de participação é a consulta. O uso de mecanismos de co-‐ decisão raramente é relatado. As consultas tomam várias formas como pesquisas, painéis dos cidadãos ou grupos de foco. Avaliações iniciais das cartas se preocuparam com o fato de que o uso de consultas foi baixo. Mais à frente, as consultas parecem ser mais utilizadas em todos os três países. Entretanto, outra preocupação com as consultas é que elas geralmente focam em perguntas de satisfação com serviços. Aparentemente, a satisfação com o serviço como o único fator de previsão não ajuda muito na identificação da complexidade de vários serviços públicos como saúde ou serviços sociais. Outros aspectos como experiência do consumidor, reclamações e qualidade de vida foram considerados como complementos. 25. Questões dos ToRs: Existem pesquisas regulares para aferir e dar publicidade aos resultados da qualidade dos serviços prestados? 26. Pesquisas Nacionais de satisfação do usuário com os serviços públicos estão se tornando comuns nos três países. Existem ondas de pesquisas uma ou duas vezes por ano. Ainda não está claro como as pesquisas auxiliam no desenvolvimento das cartas ou outras estratégias de qualidade no nível de agências únicas. 27. Questões dos ToRs: Quais os meios de incentivo às organizações públicas que cumprem as políticas de atendimento ao cidadão? 28. Esquemas para incentivar o uso de estratégias de qualidade variam de exercícios de certificação do processo inicial de cartas de serviços através de selos ou marcas de
excelência até premiação dos melhores serviços. Enquanto todos estes instrumentos parecem ser válidos, as Marcas de Cartas (ou outros esquemas similares) parecem ser mais bem utilizadas como um incentivo para a introdução de cartas. As Marcas de Cartas constituem um padrão de fornecimento de serviço, de forma que qualquer organização que esteja de acordo com os critérios possa ganhar a Marca de Carta. Isto auxilia as organizações a se concentrarem no cliente, porque o exercício de avaliação externa foca nos dez critérios que são relevantes ao usuário. 29. Após uma avaliação das cartas, existem alguns problemas comuns aos três países: baixo uso das pesquisas nos estágios iniciais dos programas de cartas, distribuição de cartas desigual nos departamentos (embora o caso Irlandês tenha mostrado mais uniformidade neste quesito), adoção desigual de padrões ou padrões mensuráveis muito focados no tempo de entrega. Além disso, na Espanha as cartas de serviços ainda não foram bem implantadas no negócio central da organização. Apesar da relativa alta proliferação das cartas e de alguns exercícios de auto-‐avaliação, o foco no cliente está na periferia das preocupações do governo. A qualidade ainda é a maior preocupação dos gestores de qualidade. 30. Na Irlanda e no Reino Unido as cartas de serviços têm sido bem implantadas no negócio central das organizações, apesar da crítica de várias avaliações. Qualidade e foco no cliente não estão na periferia das preocupações do governo. 31. A última seção do relatório oferece algumas lições de políticas de um ou mais dos países em questão. Estas lições refletem alguns dos pontos levantados anteriormente no sumário e não são considerados para uso pelo governo Brasileiro. Eles constituem apenas um ponto de partida da discussão. 32. Cada pré-‐condição das cartas de serviços mencionadas acima relacionadas a lideranças em organizações uso de consulta ao usuário através de limites de relatórios de satisfação, implementação de um sistema de gerenciamento de desempenho prévio para iniciativas de qualidade e disseminação das cartas através de redes de oficiais públicos, são pontos válidos para lançar qualquer estratégia de satisfação do cliente ou qualquer programa de cartas. Os esforços devem ser direcionados a disseminação das pré-‐condições acima mencionadas, algumas das quais serão detalhadas mais adiante. 33. É altamente recomendado que as cartas de serviços ou qualquer iniciativa de medida da qualidade direcionada a aumentar a satisfação do usuário com o serviço sejam integradas a sistemas de gerenciamento nos quais exista a proposta de uma estrutura orientada a resultados, onde indicadores de desempenho são usados para monitorar os resultados obtidos, e os objetivos orientados a resultados estejam incorporados ao processo orçamentário. A experiência Irlandesa, com todas as potenciais armadilhas identificadas por observadores e avaliadores, é um bom exemplo neste quesito. 34. É recomendado também, caso ainda não tenha sido implementado em um país que aplique estratégias de qualidade, que o governo se dedique a identificar quais são as dimensões direcionadoras da satisfação com o serviço no país em questão. Os fatores direcionadores variam de país a país. Na Irlanda, por exemplo, os seguintes fatores foram
identificados: linhas de tempo, conhecimento e competência da equipe, equidade, polidez e conforto e resultados. Talvez em alguns casos haja a necessidade de se diferenciar entre ambientes rurais e urbanos, regiões geográficas e tipos de serviços. A identificação dos direcionadores da satisfação do cliente podem ajudar a definir os principais padrões do serviço nas iniciativas de qualidade. 35. Recomenda-‐se que as orientações considerem os seguintes aspectos: -‐ Definir a diversidade do serviço em termos de usuários e serviços fornecidos; -‐ As orientações podem direcionar as cartas de serviços, como documentos curtos e visíveis para uso externo principalmente, e Planos de Ação do Cliente (ou outro documento similar), para uso interno com foco na integração dos Planos de Negócio e no foco no cliente. -‐ O comprometimento deve ser claro e deve estar inserido na dimensão de “tempo de entrega”. -‐ As cartas de serviços devem ser mantidas curtas, de leitura fácil e acessível ao público. -‐ Compromissos específicos do serviço devem ser avaliados e compartilhados com o público. Isto inclui não somente os resultados de indicadores de desempenho, mas também a informação contida em mecanismos de queixas. Sempre que possível, a avaliação deve ser sujeita a alguma validação profissional independente. -‐ O uso de Relatórios Anuais para incluir relatórios nas cartas de serviços pode ser uma opção. Talvez resultados voltados aos usuários de diferentes organizações devam ser publicados em um relatório unificado, para que a real entrega de serviços seja melhorada convenientemente. Páginas da web também podem ser usadas de forma mais criativa para mostrar os resultados de padrões de serviços, como no conselho da cidade de Madrid (veja a página). -‐ Enquanto relatórios de usuários constituem um instrumento válido para medir as necessidades e expectativas dos usuários, outros instrumentos podem oferecer informações complementares como experiência do usuário, medida de resultados, análise de reclamações, painéis do cliente, grupos de foco com representantes de organizações legais, entre outros similares. 36. O princípio de Marca de Carta, alinhado com os princípios de satisfação do cliente e melhoramento dos resultados pode ser considerado como um instrumento válido para conquistar uma melhor qualidade de serviço. O instrumento deve operar primeiramente através de auto-‐avaliações e mais adiante possa ser validado externamente por uma organização confiável, de forma que os resultados sejam dignos de confiança para terceiros. Finalmente, a ferramenta deve se beneficiar o máximo possível de referências e melhores práticas compartilhadas. 37. Padrões nacionais mínimos (ou estaduais) podem ser estabelecidos para certos serviços nos quais já exista um costume de medidas tradicional. A definição de um nível mínimo de
aceitação de qualidade não deve impedir a inovação ou melhoria para aquelas organizações que possam avançar além do mínimo. 1) INTRODUÇÃO
38. Este relatório foi escrito para endereçar os requisitos dos Termos de Referência (ToRs) para a ação 1 (Ação 1: Políticas de Atendimento ao Cidadão -‐ Carta de Serviços – MP/SEGES). Nesta ação, solicitou-‐se a apresentação de experiências Européias relacionadas às políticas de satisfação do cliente com a qualidade de serviços públicos (políticas de atendimento ao cidadão) e a metodologia usada para a definição das cartas de serviços. 39. Ambas as preocupações foram direcionadas no relatório tomando as cartas de serviços como o elemento central. As cartas de serviços são documentos nos quais os órgãos públicos se comprometem a atingir certos padrões de serviço. Normalmente, elas são documentos pequenos nos quais os clientes sabem o que podem esperar dos serviços. Os documentos também revelam os direitos e deveres dos usuários de um serviço específico em uma linguagem acessível. Uma característica distinta das cartas de serviço é o compromisso dos órgãos públicos com o cumprimento de certos padrões que são significativos aos usuários. 40. A carta de serviço é somente uma ferramenta utilizada para aumentar a satisfação do usuário e para melhorar a qualidade dos serviços prestados por qualquer organização. A qualidade é compreendida como “a extensão que a entrega ou prestação de um serviço deve atingir de acordo com as expectativas e necessidades do cliente” . Como a qualidade vai além das cartas de serviços, estas iniciativas são analisadas no contexto de políticas mais amplas em gestão de qualidade e desempenho. 41. Um conjunto de questões detalhadas foi incluído nos ToRs referentes às cartas de serviços e políticas de gerenciamento da qualidade. Estas questões foram incluídas também nas seções relevantes deste relatório. Para prezar pela simplicidade, o vocabulário Português no parágrafo inicial da seção. Para configurar o contexto das questões feitas pelos ToRs este relatório acrescentou algumas seções relacionadas à evolução das cartas de serviços no contexto mais amplo do gerenciamento da qualidade nos três países selecionados. 42. Os ToRs também solicitaram a comparação das políticas mencionadas acima nos três países Europeus. Os ToRs forneceram uma lista de países como exemplos para comparação. Enquanto os exemplos sugeridos foram relevantes para este relatório, a seção final da Irlanda, Espanha e Reino Unido se referem às políticas compreensivas de gerenciamento da qualidade, suas experiências com o uso de cartas de serviço e o uso de análises independentes para avaliar os aspectos positivos e negativos de ambas as políticas. 43. As cartas de serviços são comuns em vários países da Europa. Desde o lançamento das cartas dos cidadãos no Reino Unido em 1991, vários países da Europa introduziram as cartas de serviços em um ou mais níveis do governo. Em 2011, 22 países de um total de 27 lançaram as cartas de serviços em alguns ou todos os níveis territoriais do governo. Em 11 países, as cartas foram utilizadas em um determinado momento em seu contexto
completo. Isto implica que uma ampla proporção de órgãos públicos publicou algum tipo de cartas de serviços nestes 11 países. Deste número, 5 países possuíam em suas cartas os seguintes elementos: Padrões claros e concretos de qualidade baseados no envolvimento do cidadão; mecanismos de comunicação adequados para divulgar os padrões; e fácil acesso à procedimentos de queixas; e há uma evolução contínua baseada na avaliação de resultados. Estes cinco países são Irlanda, Malta, Holanda, Espanha e o Reino Unido. 44. Irlanda, Espanha e Reino Unido foram selecionados para este relatório porque todos eles utilizaram cartas de serviços entre 10 a 20 anos, avaliações independentes analisaram o sistema e as cartas de serviços estão incluídas em políticas mais amplas de satisfação dos cidadãos com os serviços. Ademais, cada país oferece análises diferentes e valorosas para o contexto Brasileiro. A Irlanda identificou diferentes estratégias para um documento público como prova do comprometimento com os usuários (cartas de serviços) e um documento interno (também tornado público) para atender às necessidades do cliente (Planos de Ação do Cliente). O Reino Unido seguiu um único caminho certificando a excelência daqueles serviços que possuíam uma boa política do cliente (expandindo os princípios incluídos na carta) através de esquemas como Marca de Carta e a Excelência de Serviço ao Consumidor e por meio de discussões sobre como incluir (universo mínimo) direitos em serviços públicos. A Espanha lançou a carta de serviço como parte de uma estratégia mais ampla de gerenciamento da qualidade e criou uma comissão inter-‐ territorial (entre diferentes níveis do governo) para disseminar as políticas de satisfação do cliente por todo o país. Além disso, algumas cartas Espanholas também incluíram mecanismos de compensação no caso de falha no cumprimento dos padrões. 45. O relatório se beneficiou de documentos oficiais, trabalhos acadêmicos, entrevistas com oficiais e vários outros projetos de autoria Européia sobre gerenciamento da qualidade e cartas de serviços. O texto foi escrito entre 11 de Janeiro e 11 de Fevereiro de 2011. 46. O texto é dividido mais adiante em dez seções. A terceira seção trata da evolução das cartas e suas políticas mais amplas de satisfação do cliente (políticas de atendimento ao cidadão como um conceito dos ToRs). Esta seção destaca algumas das pré-‐condições para as cartas de serviços e políticas de qualidade de acordo com a experiência dos três países analisados. Embora a seção três não seja tratada especificamente nos ToRs, ela fornece algumas respostas às principais preocupações do governo Brasileiro ao mesmo tempo em que introduz outros tópicos. A seção quatro trata de como disseminar e fornecer apoio à implementação das cartas e iniciativas de qualidade do centro (ministro da economia, planejamento ou o escritório do primeiro ministro). A seção cinco diz respeito ao grau de obrigatoriedade para implementar cartas de serviços a incluir padrões mínimos nestas cartas. A seção seis explica com os três países organizaram a implementação das cartas e, especialmente, quem é responsável por isso. A seção sete trata de como os resultados de desempenho relacionados ao cliente são publicados e qual indicador de desempenho deve ser utilizado. A seção oito é dedicada a dissipar o papel dos usuários na preparação ou nas estratégias de qualidade em geral e cartas de serviço e seu comprometimento. A seção nove foca nas iniciativas que foram usadas nestes países para fazer com que órgãos públicos implementem políticas direcionadas ao cliente. A seção dez oferece uma avaliação geral das cartas de serviços nos três países. Esta avaliação é feita por terceiros;
na maioria das ocasiões a pedido do governo. Uma seção final oferece lições das políticas dos três casos. Estas recomendações não estão diretamente relacionadas ao governo Brasileiro, mas ajudam a entender os principais pontos na evolução de iniciativas de qualidade. 2) A EVOLUÇÃO E CONTEXTO DAS CARTAS EM CADA PAÍS
47. Esta seção oferece uma breve descrição de como as cartas de serviços foram implementadas em cada um dos três países desde sua divulgação oficial em 2002 (Irlanda), 1999 (Espanha) e 1991 (Reino Unido). A evolução das cartas de serviços é examinada em comparação com o cenário de políticas de gerenciamento da qualidade mais amplas. 48. A estrutura das cartas é bem similar nos três países em estudo. Normal mente, uma carta possui estas três partes: informações gerais e legais referentes à agência fornecedora do serviço, compromissos de qualidade e outras informações que incluem procedimentos sobre mecanismos de queixas ou reparações, nos casos em que os usuários têm direito a mecanismos de compensação. 49. Entretanto, os mesmos conteúdos são incorporados em diferentes trajetórias de reforma. Portanto, a integração do foco no cliente da carta e o negócio central da organização parecem ser bem diferentes nos três países. a. Irlanda: de objetivos estratégicos ao foco no cliente
50. O programa de modernização que engloba as cartas de serviços foi a Iniciativa Estratégica de Gerenciamento (SMI) lançada em 1994 com três objetivos definidos: (a) o fornecimento de um serviço com excelência aos cidadãos, (b) o uso eficiente e eficaz de recursos e (c) a contribuição ao desenvolvimento nacional. A iniciativa de qualidade de serviço ao consumidor foi apenas um dos pilares do SMI. O documento Entregando um Relatório Melhor ao Governo (1996) logo configurou como objetivo a necessidade de entregar serviços com excelência aos cidadãos. Este relatório foi a semente para a Iniciativa de Qualidade do Serviço ao Consumidor (QCS) de 1997, e será mais bem explicada abaixo. 51. Outro elemento importante que construiu o caminho para a introdução das cartas foi o Ato de Gerenciamento de Serviços Públicos (1997), uma continuação lógica do SMI. Este Ato solicitou a publicação de Declarações de Estratégias de três anos por todos os departamentos e gabinetes de serviços civis. Estas declarações incluíam objetivos, indicadores de desempenho e compromissos específicos para melhorar a qualidade de serviço. As Declarações de Estratégias foram acompanhadas pelos Relatórios Anuais de Progresso, Planos de Negócio que conectaram as Declarações de Estratégias ao monitoramento e aos Planos de Ação dos Clientes. Portanto, a introdução do gerenciamento da qualidade foi precedida pelo lançamento de uma estratégia de gerenciamento de desempenho. 52. As Declarações de Estratégias construíram o caminho em direção ao uso de cartas de serviços. Desde 1997 as secretarias em geral e chefes de gabinete são requisitados a enviar Declarações de Estratégias aos Ministros em um prazo de seis meses após a chegada do Ministro e a cada 3 anos (veja as orientações revisadas para submeter Declarações de
Estratégias). Mais tarde, todos os departamentos foram sujeitos a uma escala de tempo única (e não a uma escala de tempo para cada ministério relacionado ao compromisso de uma nova incumbência). Por exemplo, as Declarações de Estratégias mais recentes cobrem o período de 2011 a 2013. As Orientações declaram que as Declarações de Estratégias devem estar “cientes dos compromissos existentes em outras áreas de planejamento corporativo e relatórios, incluindo, por exemplo, ICT, Declarações de Estratégias, Cartas dos Clientes e Planos de Ação”. Portanto, as cartas dos clientes são incorporadas em uma estrutura de trabalho mais ampla que direciona a preocupação central do negócio da organização para o mesmo propósito da carta. 53. Outro bloco importante é o Plano de Negócio, que traduz os objetivos de alto nível e os objetivos das Declarações de Estratégias em objetivos mais detalhados e específicos na de acordo com a hierarquia do Departamento. O Plano de Negócio permite que diferentes organizações possam priorizar e alocar as tarefas para atingir os objetivos. Existem vários Planos de Negócio em cada ministério. Cada um deles é preparado por uma seção dentro do Departamento. 54. Em 1997, uma Iniciativa de Qualidade de Serviço ao Consumidor foi desenvolvida como parte do SMI. Esta iniciativa tentou melhorar os padrões de serviço ao consumidor dos serviços entregues por departamentos do governo. Cada departamento tinha que produzir um Plano de Ação do Cliente de três anos no qual eles deveriam definir como a entrega do serviço seria melhorada. Em 2001, o governo introduziu algumas mudanças no Plano de Ação do Cliente e demandou uma maior homogeneidade destes planos dos departamentos de serviços civis. 55. Logo após, em 2002, todos os Departamentos tinham que publicar Carta de Declaração de Padrões de Serviço. A Iniciativa da Carta do Cliente foi incorporada na trajetória iniciada com a Iniciativa QSC. Entre 2003 e 2006, 30 departamentos governamentais centrais e gabinetes prepararam cartas do cliente, seguindo as orientações do governo e o ciclo de quatro passos de consultas com clientes e colaboradores, compromissos aos padrões de serviços, avaliação de desempenho contra estes padrões e relatórios dos resultados. As cartas foram obrigatórias para o serviço civil e também deveriam reportar seu desempenho e compará-‐lo com os padrões de serviços em seus Relatórios Anuais. 56. As orientações não prescritivas para as cartas de serviços preparadas pelo Departamento do Primeiro Ministro em 2003 foram apoiadas pelo CMOD (Centro para Gerenciamento e Desenvolvimento da Organização) com a organização dos programas de treinamento adaptados. Seguindo a publicação do relatório Fitzpatrick na avaliação das Cartas de Serviços, as orientações para as cartas do cliente foram revisadas em 2008. As novas orientações foram direcionadas não apenas às cartas do cliente, mas também aos Planos de Ação do Cliente. O documento resultante “Orientações Revisadas para a Preparação de Cartas de Serviços e Planos de Ação do Cliente” (2008) é agora utilizado por órgãos públicos. 57. As Cartas de Serviços e os Planos de Ação do Cliente representam uma moeda de duas faces e possuem diferentes papéis dentro da Iniciativa de Qualidade do Serviço ao Consumidor. A Carta é um documento público (externo) que foca nas transações e
compromissos da organização com os usuários. Entretanto, os Planos de Ação do Cliente são documentos internos com mais detalhes sobre como os compromissos descritos nas Cartas serão atingidos e avaliados pela organização proponente. Apesar do caráter interno dos planos, eles também são publicados. 58. Tipicamente, um Plano de Ação do Cliente deve destacar mecanismos de consulta, responsabilidades dentro da organização para atingir os compromissos e indicadores de desempenho a serem utilizados para avaliar o plano. Desde 2003 os Planos de Ação do Cliente tem se relacionado mais com as cartas de serviços descrevendo como os compromissos da Carta do Cliente devem ser entregues e avaliados. Embora na prática a distinção não seja tão interessante como esperado, existem diferenças claras entre estes dois documentos (Fitzpatrick Consultoria, 2007). No exemplo a seguir, o Plano de Ação do Cliente (2004-‐2007) do Departamento Social e de Assuntos Familiares do Governo Irlandês possui ambos os tipos de documentos incluídos. Os Planos de Ação do Cliente estão normalmente disponíveis em cópia impressa ou nas páginas da internet da agência. Embora eles sejam adaptados às condições locais, estes documentos são lançados a cada 3 anos e ao mesmo tempo. Ondas subseqüentes dos Planos de Ação do Cliente foram publicadas em 1997-‐2000; 2001-‐2004; 2004-‐2007 e 2007-‐2010. 59. As políticas de satisfação do cliente do governo Irlandês tiveram apoio considerável do centro em uma perspectiva comparativa. Não houve uma abordagem de cima para baixo na qual “um tamanho serve a todos” (Humphreys, 2007). O Departamento do Taoiseach (Primeiro Ministro em Irlandês) foi consideravelmente envolvido na iniciativa e guiou, encorajou e apoiou as reformas. Houve certo nível de obrigatoriedade em algumas medidas juntamente com um tipo de compromisso voluntário no lado dos Departamentos. Serviços públicos individuais desenvolveram abordagens que foram mais bem adaptadas às condições locais. 60. De acordo com Fitzpatrick Consultoria (2007) a Iniciativa de Cartas do Cliente foi acionada por vários fatores. Primeiramente, a Iniciativa QCS estressou vários princípios, que foram trabalhados nos Planos de Ação do Cliente. Estes planos logo foram solicitados a dar mais ênfase a objetivos mais concretos e indicadores de desempenho, embora não em uma tendência de cima para baixo selecionando os indicadores de desempenho à escolha de uma organização particular. Serviços individuais puderam escolher suas próprias métricas. Finalmente, as cartas de serviços foram adotadas porque se pensava que compromissos externos teriam impacto no gerenciamento interno da organização e ao mesmo tempo disseminaria uma visão positiva do serviço pelos usuários. A introdução das cartas enfatizou algumas dimensões que não estavam presentes no esquema QCS como consulta ao cliente, alvos quantitativos e suas medidas e procedimentos de queixas. 61. A lista de Ações e Papéis do Governo conectadas à qualidade é considerável e não somente restrita à Iniciativa QCS e os documentos já mencionados. Esta lista inclui o Ato Ombudsman (1980), o Ato do Tesoureiro e Auditor Geral – Emenda (1993), O Ato de Liberdade de Informação (1997), o lançamento do Ato de Gerenciamento de Desempenho e Desenvolvimento do Sistema de Informação (PMDS) e a Declaração do Governo sobre
“Transformação de Serviços Públicos”. Cada um destes Atos afeta a Estratégia de Qualidade em geral e, em alguns casos, a abordagem da carta de serviços. 62. O Guia Ombudsman para Padrões de Melhores Práticas para Servidores Públicos (publicado primeiro em 1997 e revisado em 2003) ajuda a definir um bom comportamento administrativo, por exemplo: como os servidores públicos vão interagir com o público ao realizar suas obrigações, como tratar de forma adequada, justa, aberta e imparcial com o público. Estes conceitos foram mais elaborados em 2004 pelas “Normas na Comissão de Administração Pública do Código Civil de Serviço de Padrões e Comportamentos” e, subseqüentemente o “Código de Conduta para Empregados de Autoridade Local”. 63. Outro exemplo é o “Sistema de Desenvolvimento e Gerenciamento de Desempenho (PMDS)”. Este sistema é um processo no estabelecimento de uma compreensão compartilhada sobre o que deve ser atingido e como se deve dar a abordagem para gerenciar e desenvolver as pessoas em direção a estas conquistas. O sistema tenta estabelecer uma conexão entre o desempenho de indivíduos e o desempenho da agência (Departamentos) estabelecido na Declaração de Estratégia e Plano de Negócio. 64. Outro passo na busca de qualidade dentro da Iniciativa QCS é a implementação das recomendações do documento do Governo “Transformando Serviços Públicos” (TPS). O programa associado a este documento foi uma resposta do governo Irlandês à “Análise do Serviço Público Irlandês” da OECD. Um Gabinete de Programa foi estabelecido para encorajar a implementação do programa TPS (veja as declarações de 4 a 6 relacionadas à serviços de qualidade do documento do Governo). b. Espanha: foco no cliente sem objetivos organizacionais estratégicos
65. O início das cartas de serviços na Espanha tomou uma diferente rota da Irlanda. As cartas foram promovidas como parte de uma iniciativa de gerenciamento de qualidade mais ampla, mas sem o apoio de uma estrutura de trabalho de gerenciamento de desempenho. A carta de serviço foi a iniciativa de oficiais públicos dentro do Ministério Público de Administração, comprometidos com os princípios de gerenciamento da qualidade. Eles disseminaram a idéia da carta com o objetivo de contra balancear a má imagem dos serviços públicos, que os cidadãos classificaram como ineficiente. Então, a iniciativa de cartas de serviços tentou melhorar a imagem da administração pública ao invés de melhorar sua eficiência e eficácia, também provado com a falta de envolvimento do ministério de Economia e do Tesouro. 66. Mesmo assim, existem diferenças entre as agências públicas no nível central. Algumas agências, como a administração de taxas, ou o instituto de seguro social, haviam introduzido previamente um sistema de gerenciamento de desempenho. Isto facilitou consideravelmente a integração das cartas no negócio central das agências. 67. As cartas de serviços foram lançadas como ordens executivas em 1999 e emendadas em 2005 (veja documentos de legislação relacionados). A ordem executiva de 2005 tinha o propósito de estabelecer uma estrutura de trabalho de gerenciamento de qualidade na
qual ministérios centrais e agências poderiam operar. Cada instrumento de qualidade que havia sido tratado em ambas as ordens executivas também foi refinado. As cartas passaram pelas seguintes inovações. Primeiramente, medidas de compensação foram incluídas caso os padrões não pudessem ser atingidos para determinados cidadãos. Nestes casos, a compensação poderia não gerar nenhuma conseqüência ao patrimônio público. Em segundo lugar, uma certificação do processo inicial de cartas de serviços seria estabelecida. A certificação tinha o propósito de assegurar certa homogeneidade na forma que os padrões e compromissos eram concebidos (veja mais sobre isto abaixo). Finalmente, a ordem executiva abriu a opção para esboçar cartas de serviços inter-‐ organizacionais ou ainda intergovernamentais. Esta opção ainda não se materializou. 68. As cartas de serviços são parte de outras iniciativas de gerenciamento da qualidade como esquemas de certificações (ISOs), abordagens de auto avaliações para o setor público e privado (EFQM-‐ Modelo de Excelência da Fundação Européia de Gerenciamento da Qualidade, equivalente ao modelo de Excelência Americana de Malcom Baldrige), auto avaliações promovidas pela União Européia para o setor público (CAF – Estrutura de Trabalho de Avaliação Comum) ou um esquema Espanhol caseiro de auto avaliação (EVAM -‐ Modelo de Evaluación, Aprendizaje y Mejora). 69. Uma trajetória similar está em operação em diferentes autoridades locais. A extensão do gerenciamento da qualidade no governo local é baixa, como mostram os números de grandes municípios a seguir: a constituição de times de melhoramento da qualidade (37%), cartas de serviços (36%), auto avaliação (35%), guias de serviços (34%) e sistemas de qualidade como o EFQM (34%) (Torres, 2005). Estas figuras podem ter mudado nos anos recentes com o apoio considerável dado pela associação de autoridades locais (FEMP -‐ Federación Española de Municipios y Provincias) à adoção de estratégias de gerenciamento da qualidade. c. Reino Unido: cartas dentro de uma estrutura de trabalho de gestão de desempenho
70. O programa de cartas do cidadão foi originalmente lançado em 1991. Em meio a uma onda de privatização e a busca de uma alternativa, a iniciativa de cartas buscou melhorar os serviços para os quais os usuários não tinham opção. Portanto, o governo Conservador tentou colocar o setor público sob pressão, para melhorar seus serviços através de cartas, com a idéia de dar voz aos usuários. A ênfase da Carta do Cidadão no Reino Unido foi nos usuários como clientes dos serviços públicos. O seu maior foco foram os níveis de fornecimento de serviço esperado pelos usuários. Todo o esquema foi lançado novamente sob um novo rótulo com o novo governo de Trabalho eleito em 1997. Em 1998, a Unidade de Cartas do Gabinete Oficial lançou a iniciativa “Serviço Primeiro – A Nova Carta do Cidadão” como parte de uma nova iniciativa para um Governo Melhor. 71. O esquema de Carta do Cidadão foi uma ferramenta que permitiu a ascensão de padrões da forma mais apropriada para cada serviço. Não se previu um padrão universal para todos os serviços, mas sim um propósito comum para todos eles. Este esquema é composto de vários elementos: a Marca de Carta, uma premiação para reconhecer excelência no setor público, as cartas de serviços individuais para cada organização e o esquema de Excelência ao Consumidor que substituiu a Marca de Carta.
72. As cartas de serviços individuais foram concebidas como um contrato entre os fornecedores de serviço (compromissos) e usuários (direitos). Estes compromissos significam que o fornecedor deve melhorar os padrões de serviço e suas respostas aos usuários. Em 1997, 42 cartas nacionais cobriam os principais serviços públicos e mais de 10.000 cartas locais foram lançadas (PASC – Comitê Seleto de Administração Pública, 2008). As cartas foram rotuladas para um determinado grupo de usuários para os quais elas serviriam, não tanto para a organização, como as seguintes: a “Carta de Pagadores de Impostos”, a “Carta do Conselho de Inquilinos”, a “Carta de Pacientes” e a “Carta dos Viajantes”. 73. As Cartas continham uma junção de quatro objetivos (melhorar a qualidade, aumentar as escolhas, assegurar um melhor valor e estender as responsabilidades), sete princípios (padrões, abertura, informação, escolhas, não discriminação, acessibilidade e reparação) e nove mecanismos. Entretanto, a conexão entre estes elementos não foi especificada e foi difícil de enxergar algum rigor no documento (Game e Vuong, 2003). Os sete princípios do esquema das Cartas do Cidadão foram expandidos para nove no novo esquema (Serviço Primeiro: O Novo Programa de Cartas) (veja Anexo). 74. O esquema nacional de cartas (em sua forma de Serviços Primeiros) desapareceu das políticas nacionais no Reino Unido. Entretanto, existem vários sucessores, já que muitas autoridades locais abraçaram a idéia de cartas de serviços como meio de melhorar a entrega de serviços, devido ao potencial oferecido (Dewry, 2003). Além disso, vários departamentos estão mencionando os padrões de serviços como parte de sua estratégia de serviços. 75. É difícil obter um número exato neste contexto no qual as cartas de serviços foram produzidas (Game e Vuong, 2003). As Cartas foram construídas sob a Iniciativa de Próximos passos. A Iniciativa de Próximos Passos configurou a base para a divisão do projeto do serviço de entregas através da criação de agências nos anos 90 no governo central. Desde então, os ministérios têm sido encarregados de criação de políticas e agências de entrega de serviços. Este sistema apoiou o uso de sistemas de gerenciamento de desempenho, avaliação e análise do cumprimento de objetivos através de indicadores de desempenho, o foco em saídas e resultados e o uso de consultas para a criação de políticas. Desde as reformas de Margaret Thatcher no começo dos anos 80, iniciou-‐se uma forte ênfase no gerenciamento de desempenho, gerenciamento por resultados, indicadores de desempenho e objetivos. 76. Além desta evolução geral em direção ao gerenciamento de desempenho, existem alguns elementos em particular que tem sido conseqüência da implementação das cartas. Por exemplo, o autor Clark (2000) menciona que a ênfase na evolução do gerenciamento interno de queixas dos serviços públicos assim como a preparação de uma Força Tarefa de Reclamações dentro do Gabinete Oficial foram relevantes na remoção de problemas do processo, tal qual a obtenção de resultados diretamente relacionados às cartas. O trabalho feito pela Força Tarefa assim como as diferentes Orientações para lidar com reclamações (veja uma versão do Guia) converteram o sistema de gerenciamento de queixas em uma
ferramenta que auxiliou várias organizações a elaborar um rascunho de planos de melhorias e cumprir de forma melhor com os compromissos oferecidos nas cartas. 77. O lançamento desta iniciativa para tratar reclamações provavelmente foi conseqüência do uso de cartas e princípios relacionados a elas. Os ideais de Serviço Primeiro parecem ter aumentado as expectativas do público sobre o padrão que as agências públicas devem atingir. Como os usuários perceberam uma brecha entre suas expectativas e o desempenho real, o número de reclamações cresceu naquele momento (Comissário Parlamentar de Administração, relatório Anual de 1992). d. Conclusões
78. Em todos estes países o padrão de qualidade não se constitui em direitos legais (como foi o caso de cartas de serviços na Bélgica e na França), e sim objetivos a serem cumpridos para aumentar a satisfação do cliente. As cartas nestes países seguiram as seguintes dimensões: uma declaração de padrões de serviços que devem ser esperados; uma declaração sobre quem é responsável pelo fornecimento do serviço no nível prometido; e um guia ao cliente sobre mecanismos de queixas. 79. A abordagem na Irlanda e Espanha foi de baixo para cima, enquanto e abordagem no Reino Unido foi de cima para baixo. Entretanto, o nível de apoio no caso Irlandês foi maior que na Espanha, não somente pelo uso de diferentes orientações para esboçar as cartas, mas especialmente devido às medidas relativas que auxiliaram os serviços públicos a focar no cliente. No nível retórico as cartas de serviços Britânicas deram a ilusão de que os clientes tinham escolha na entrega do serviço, mas as cartas foram implementadas em serviços onde não havia escolha sobre como o mesmo seria entregue. As cartas foram mais uma contramedida para melhorar os serviços que ainda não haviam sido privatizados, e não submetidos à escolha. A escolha não esteve presente nos casos da Irlanda e Espanha. 80. Finalmente, as cartas foram incorporadas na Irlanda e no Reino Unido em estruturas de trabalho de desempenho mais amplas. Isto facilitou a conexão entre objetivos orientados ao cliente e os objetivos da organização. Além disso, a existência de estruturas de trabalho de desempenho mais amplas ajudou na medição do desempenho. Como será mostrado a seguir, a conexão entre o foco no consumidor e o objetivos de nível mais alto da organização nem sempre se concretizou (veja a próxima seção). A Espanha, entretanto, disseminou o uso de cartas sem o apoio de um sistema de gerenciamento de desempenho. Isto reduziu o sucesso das cartas. 3) DIFUSÃO DAS CARTAS DE SERVIÇOS 81. Essa seção lida com as seguintes questões dos ToRs: Como as organizações públicas, em suas diversas esferas (federal, estadual e municipal), são mobilizadas e sensibilizadas? Mostra também que profissionais da gerência de qualidade que ocupam posições-‐chave em diferentes áreas do serviço público têm sido importantes para mobilizar e sensibilizar organizações a abraçar as cartas de serviço. Além disso, a obrigatoriedade de papéis do governo na Irlanda e no Reino Unido também ajudou.
a) Irlanda: difusão a partir do serviço civil para o serviço público mais amplo
82. A Irlanda é um país unitário e muito centralizado. As estratégias de modernização geralmente vêm do escritório do primeiro ministro. O departamento normalmente emite relatórios que formam a base para definição de políticas de outros ministros e secretarias (o serviço civil deles) e outros setores (o serviço público inclui, por exemplo, inclui autoridades locais). 83. Todas as iniciativas ligadas às cartas de serviços e qualidade foram primeiramente lançadas para o serviço civil. Posteriormente elas também foram direcionadas a outros setores, incluindo autoridades locais. Os relatórios e declarações do governo apresentam certo nível de obrigatoriedade, e isso formou a base para mobilizar ainda mais os diferentes departamentos na direção das estratégias de satisfação do cliente. 84. Além do contínuo apoio do departamento do primeiro ministro, a coordenação entre as secretarias, ministérios e agências foram sensibilizadas graças às atividades de networking dos agentes da QCS e dos programas de treinamento associados à iniciativa. b) Espanha: proliferação das cartas em todos os níveis e potencial colaboração em cartas intergovernamentais
85. Duas estratégias diferentes se tornaram aparentes em relação à evolução das políticas de qualidade. No início dos anos 90, algumas organizações tentaram usar uma técnica de esferas inferiores até as esferas superiores. Nos anos 80, um programa geral de reforma do setor público havia falhado sem sequer reformar um setor público de baixo desempenho. Algumas agências que tiveram contato com o usuário (agência de impostos, instituto de segurança social, registro de propriedade) começaram uma reforma ambiciosa, na qual desempenho era uma parte central. Depois de implementar um serviço de gerenciamento de performance, essas organizações começaram a introduzir gerência de qualidade e cartas de serviço. O efeito dessa liderança foi importante para apoiar um processo top-‐down para introduzir gerenciamento de qualidade em um nível central. 86. O processo top-‐down foi iniciado pelo ministro de administração pública por atos legislativos e por assessorar e treinar as organizações que introduzissem iniciativas de gerenciamento de qualidade. Apesar de que ter um sistema com qualidade ou uma carta de serviço não fosse obrigatório, uma rede informal de gerentes de qualidade conseguiu implementar esquemas de qualidade em várias organizações governamentais centrais. 87. A difusão destas reformas ao nível regional e local foi alcançada através de diferentes redes profissionais. O gerenciamento da qualidade foi disseminado inicialmente por um grupo de servidores civis (inspetores de serviço). Estes inspetores são responsáveis por assuntos organizacionais de ministérios nacionais e regionais. Existem cargos equivalentes tanto no nível central quanto no nível regional. O seu papel na operação dos serviços e no suporte às iniciativas de qualidade ajudou a construir uma comunidade informal de gerenciamento da qualidade nacionalmente. 88. Um mecanismo mais formal de cooperação intergovernamental começou a funcionar em 2008. O ministro da época da administração pública se dirigiu à câmara territorial para
iniciar um processo intergovernamental de comprometimento com a entrega de serviços. Como cada nível do governo (central, regional e local) é responsável pelas políticas envolvendo serviços públicos, o compromisso unificado seria baseado na abordagem voluntária. Desde então uma rede de qualidade de serviços públicos intergovernamental (Rede Inter-‐administrativa de Qualidade nos Serviços Públicos) foi aprovada em 2009 por uma Conferência Intergovernamental. Este rede é integrada por organizações responsáveis pelo gerenciamento da qualidade e a avaliação de políticas públicas em todos os níveis de governo. Cerca de 20 organizações fazem parte desta rede. A rede estrutura seu trabalho através de grupos de trabalho. Uma das organizações trabalha com análises do gerenciamento da qualidade em todo o estado. 89. O governo Espanhol não adotou iniciativas especiais para a disseminação de cartas entre os cidadãos. Aliás, 22 por cento das cartas foi divulgado em jornais. A maioria das cartas, entretanto, é exibida nas premissas das organizações. O percentual de disseminação é um pouco mais alto em níveis locais, já que 56 por cento das autoridades locais entrevistadas divulgaram as cartas em jornais e 53 por cento enviaram as cartas através de correio eletrônico (Torres, 2005). c) Reino Unido: cartas permanecem após um distanciamento deste sistema
90. O gabinete de governo desempenhou um papel importante na disseminação de reformas públicas. A publicação de um artigo sobre as cartas de serviços foi um motivador chave na disseminação do uso de cartas no nível central. A comissão de auditoria desempenhou um papel similar para as autoridades locais. 91. O trabalho deste gabinete se baseou tradicionalmente em forças tarefa e em redes de profissionais. A Carta Popular se queixou da força tarefa, o que produziu o Guia de Boas Práticas em 1995 com recomendações em como tratar queixas dos usuários (Drewry, 2005). Em 1994, por exemplo, a Unidade de Cartas estabeleceu 24 redes de qualidade de cartas no Reino Unido. Estas redes eram formadas por grupos pequenos de gestores de serviços públicos e utilitários privatizados que se reuniam localmente para trocar idéias em assuntos relacionados à qualidade de serviço ao consumidor. 92. Muitos avaliadores afirmam que as cartas de serviços apareceram nos governos locais mesmo antes do lançamento deste esquema no nível central. Já nos anos 80 as cartas chegaram junto com a onda de gerenciamento que permeava o governo local. As cartas e padrões permaneceram apesar do fato de que o sistema de cartas não é mais prioritário ao governo central. d) Conclusões
93. A difusão das cartas de serviços nos três países depende de características institucionais. A Irlanda e o Reino Unido são países com relacionamentos relativamente centralizados. Nestes países, as políticas foram implementadas através de um alto envolvimento do governo central. O gabinete de governo Britânico e o departamento Irlandês do Primeiro Ministro estiveram ativos na promoção do esquema e em estimular órgãos públicos na adoção de foco no cliente. Isto foi facilitado por redes de oficiais de gerenciamento da qualidade.
94. Entretanto, a difusão das cartas de serviços na Irlanda e no Reino Unido foi feita de formas diferentes. No Reino Unido algumas cartas apareceram antes mesmo do esquema de cartas. Embora a Comissão de Auditoria tenha sido importante na revolução de gerenciamento de desempenho nos níveis locais a absorção dos serviços e suas cartas é feita em níveis inferiores nas esferas locais. Na Irlanda, entretanto, a difusão das cartas no nível local forma parte de uma estratégia de governo para expandir o impacto de foco no cliente além das fronteiras dos ministérios centrais. 95. Na Espanha, entretanto, há uma política federal, na qual as autoridades locais têm certa liberdade. No nível central, o apoio às cartas foi oferecido pelo ministro de administração pública com menos poderes que seus equivalentes nos outros países. Então, muito do processo de difusão se originou da persuasão e do uso da rede de inspetores. Agencias de inovação desempenharam um papel importante no auxílio a este ministro para disseminar a implantação de iniciativas de qualidade nas organizações. Eles foram o exemplo principal. Na administração regional a difusão das cartas de serviços e das iniciativas de gerenciamento da qualidade foi desigual. Algumas regiões ultrapassaram o centro; outras não têm nenhum tipo de estratégia de qualidade. Finalmente, a difusão destas cartas localmente ainda é baixa, o que se deve na maior parte aos empreendedorismos locais. 4) FORÇA DAS CARTAS DE SERVIÇOS 96. Esta seção tenta responder à seguinte questão dos ToRs: Qual o nível de obrigatoriedade da adoção de instrumento (por exemplo, Cartas de Serviços) para órgãos e entidades públicos? Existem atos normativos que podem constar como referências? Como se dá a disseminação de instrumentos às organizações interessadas? 97. A obrigatoriedade deve ser compreendida de duas maneiras. Por um lado, ela se refere a como os padrões ou comprometimentos de governos produzem direitos ou mecanismos de compensação automáticos nos usuários. A resposta é muito parecida nos três países em análise (veja próximo ponto). Por outro lado, a obrigatoriedade também se refere a como as agencias públicas devem implementar uma estratégia de qualidade ou lançar uma carta de serviço específica. A resposta varia de acordo com o país. 98. As cartas de serviços não fornecem direitos legais aos cidadãos, embora alguns dos direitos incluídos nas cartas já estejam incluídos na legislação. Entretanto, os comprometimentos, como padrões de serviços incluídos nas cartas não podem ser exigidos legalmente pelos usuários. Então, nos casos em que um órgão público não atinja um determinado padrão (uma unidade de polícia estará no lugar solicitado através de um número de chamada de emergência em menos de 7 minutos) os cidadãos não serão compensados. Os mecanismos de compensação são interligados, quando mencionados nas cartas. Por exemplo, a carta de serviços da companhia de águas Canal de Isabel II na região de Madri possui mecanismos de reparação. A carta se compromete com o tempo máximo necessário pela companhia pública para fornecer novas instalações e serviços. Para cada dia de atraso o cliente recebe uma compensação financeira fixa que varia de 3.01 Euros por dia sem leitura do medidor até 20 Euros por dia na falha ao instalar um sistema de águas em novas instalações.
99. No tocante à legislação, somente a Espanha publica a regulação das cartas como ordens executivas no diário oficial, como feito em 1995 e 2005 pelo governo central, regiões autônomas (como feito na Austrália em 2003) ou em conselhos de cidade (exemplo de Madri em 2009). No Reino Unido e na Irlanda tradicionalmente se foca mais em papéis do governo, o que pode ter o mesmo grau de obrigatoriedade (ou até mais dependendo de como são descritos) que os atos legislativos Espanhóis. Algumas diferenças são aparentes entre os países. 100. Na Irlanda há um cetro grau de obrigatoriedade no desenvolvimento de diferentes elementos da iniciativa QSC. OS departamentos devem desenvolver declarações de serviços, planos de negócio, planos de ação do cliente e cartas de serviços. Os departamentos têm flexibilidade na forma com que elaboram estes documentos; entretanto, o grau de uniformização aumentou ao longo dos anos. O uso de orientações, o suporte com treinamentos assim como o monitoramento do departamento do primeiro ministro ajudou a homogeneizar as ferramentas. Em resumo, há uma obrigação na adoção destes instrumentos ao mesmo tempo em que há alguma flexibilidade. Ao contrário do exemplo Espanhol, as cartas não devem ser passadas como uma ordem executiva, mas sim disponibilizada publicamente. 101. As cartas de serviços na Espanha tentaram melhorar a imagem da organização e o desempenho dos serviços. A princípio as cartas de serviço da Espanha são voluntárias nas três camadas do governo. O seu lançamento foi iniciado por políticos, gerentes de equipes ou gerentes de qualidade. Em cada caso, o uso da filosofia pode ter mudado. Por exemplo, o governo regional de Madri lançou as cartas de serviços em todos os ministérios sob o aviso do departamento de qualidade. Elas logo foram vistas pelo presidente regional como um bom meio de melhorar sua imagem para propósitos eleitorais. Sua foto como assegurador dos comprometimentos de serviços apareceu em cada carta de serviço de todas as regiões. As cartas incluíram alguns padrões e foram mais uma ação de propaganda do que um verdadeiro foco na satisfação do cliente. Em algumas autoridades locais, entretanto as cartas de serviços apareceram como um esforço genuíno para melhorar a satisfação do cliente. Isto não foi o caso em outros lugares. A maioria das autoridades públicas usa as cartas de serviços para focar no cliente. 102. A obrigatoriedade varia entre níveis de governo. No nível central, se uma organização lança uma carta, suas características se tornam obrigatórias para o corpo público e são comandadas por uma norma legal. Esta estratégia não se aplica a todas as autoridades. 103. No Reino Unido, John Major apresentou sua carta em 1991 ao parlamento em um artigo. Um artigo no contexto Britânico é um nome informal para um documento parlamentar anunciando uma política de governo. A natureza de integração do documento depende da vontade do governo. Neste caso o artigo deveria ser aplicado aos departamentos, agências, indústrias nacionais, autoridades nacionais, o NHS, as cortes e serviços de emergência. 104. Entretanto, o programa de Marca de Carta, uma premiação que certifica a excelência do setor público na prestação de serviços, foi voluntário e inicialmente entendido de forma competitiva e depois como um reconhecimento individual de excelência.
5) IMPLEMENTAÇÃO DAS CARTAS DE SERVIÇOS
105. Esta seção tenta responder as seguintes questões dos ToRs: Como se dá o gerenciamento da implementação e dos resultados das políticas públicas? Qual o órgão responsável? 106. Em um relatório sobre o caso Irlandês por Fitzpatrick Consultoria (2007), algumas pré-‐ condições foram destacadas para a implementação de cartas de serviços. Estas pré-‐ condições são válidas para qualquer experiência nacional em análise para a implementação das cartas de serviços. -‐ Liderança para direcionar a qualidade no negócio central da organização. -‐ Consulta com os usuários através de parcerias (com representantes), pesquisas e outros meios. -‐ A necessidade de desenvolver uma cultura direcionada a resultados, que inclui o foco no cliente. -‐ Clareza sobre o mapeamento de clientes e serviços pela compreensão de quais serviços são relevantes ao negócio principal da organização e pela identificação de suas diferenças. -‐ Lançamento de um grupo de oficiais públicos que são importantes na transferência de conhecimento nos departamentos. -‐ Escritórios de apoio que são capazes de sustentar o crescimento de demanda de informações e de atender às necessidades do cliente de forma rápida (exemplo: serviços úteis baseados no ICT). a) Irlanda: rede de diferentes grupos e forças-tarefas apoiadas por secretários-gerais
107. Inicialmente, a Iniciativa QCS não foi uma abordagem coordenada. Isto levou a variações significativas nos níveis de serviços oferecidos pelos departamentos do nível central. Esta falta de coordenação solicitou a criação de grupos não departamentais chefiados pelos secretários-‐gerais. 108. Na estratégia de modernização, o Departamento do Primeiro Ministro garante uma relevância significativa aos secretários-‐gerais, que se organizaram no Grupo de Implementação de Secretários-‐Gerais. Este grupo tem a responsabilidade de liderar o programa de modernização. O Grupo de Trabalho QCS se reporta aos secretários-‐gerais. Este Grupo de Trabalho inclui membros dos departamentos do governo e gabinetes, assim como representantes de sindicatos, interesses de negócio, clientes e igualdade. O Grupo de Pesquisa auxilia o Grupo de Trabalho a apoiar as melhores práticas, monitorar e direcionar o progresso de reformas e disseminar mecanismos de melhoria de entrega dos serviços.
109. Adicionalmente, em 2000, uma Rede de Escritórios de QCS foi estabelecida. Esta rede inclui representantes de ministérios e gabinetes. A rede é liderada pelo chefe executivo do Serviço Público de Nomeações. Seus encontros regulares (a cada dois meses) ajudam a prever a implementação da Iniciativa QCS no serviço civil. Um dos papéis mais importantes da rede tem sido a implementação da Iniciativa de Cartas do Cliente desde 2002. 110. Outro exemplo de como o sistema funciona é a força-‐tarefa no Serviço ao Consumidor estabelecida em 2007. Esta força-‐tarefa prevê a implementação dos compromissos de serviços ao consumidor acordados no Programa de Governo de 2007-‐2012. Além disso, esta força-‐tarefa avalia e faz recomendações sobre como os vários elementos da Iniciativa QCS são aplicados no serviço público (Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico, 2008). 111. Além destas unidades, centros setoriais têm sido estabelecidos em todo o Serviço Público. Havia um centro setorial para cada um dos seguintes setores: Governo Local, Saúde, Educação e Justiça. Estes centros buscam apoiar os padrões de qualidade de cada setor. Os centros setoriais estão altamente envolvidos com o Escritório Central do Programa no comando de novas iniciativas. b) Espanha: rede de inspetores de serviço sem o apoio entusiasta de sub-secretarias
112. A unidade encarregada das cartas de serviços é atualmente uma agência estatal (AEVAL) encarregada da avaliação de políticas públicas e qualidade de serviços. Esta agência substituiu o secretário de estado na administração pública responsável pelas cartas e outras iniciativas de gerenciamento da qualidade. Atualmente, a AEVAL se reporta ao Ministério de Políticas Territoriais e Administração Pública. 113. A subsecretaria de cada ministério (papéis administrativos seniores similares aos do secretariado geral na Irlanda), através do inspetor de serviços ministeriais (encarregado de aspectos organizacionais, gerenciais e de auditoria em cada ministério) monitora e avalia o nível de cumprimento dos compromissos das cartas. Eles normalmente fazem isto através de indicadores de desempenho, reclamações de usuários e avaliação da satisfação do usuário com os serviços. Para realizar o monitoramento, o inspetor de serviço segue um Questionário de monitoramento do cumprimento de objetivos incluído no Guia para desenvolvimento de cartas de serviços (Cuestionario de Seguimiento del Cumplimiento de los Compromisos) (veja Guía para el desarrollo de Cartas de Servicio, 2010). De qualquer forma, as subsecretarias não se reúnem para discutir iniciativas de qualidade e esta tarefa relacionada às cartas de serviços acaba sendo um trabalho superficial na maioria dos casos. 114. Cada relatório ministerial é enviado para a AEVAL. A unidade central encarregada de monitorar todo o processo estimulará o processo de certificação, caso seja apropriado. As cartas de serviços não são sujeitas a auditorias externas ou avaliações: validações externas são feitas quando exercícios de auto-‐avaliação (EFQM) são conduzidos ou quando os avaliadores das ISOs visitam a organização (Torres, 2005). Entretanto, o processo de certificação recentemente aprovado é um tipo de validação externa que foca no processo para desenvolver as cartas.
115. Desde 2009, a agência apresenta um certificado que declara que as cartas estão de acordo com os requisitos do protocolo de certificação (veja a ordem executiva). Em princípio, o processo de certificação direciona sua metodologia e trabalho de desenvolvimento, cumprimento com metas de qualidade, indicadores descritos nas cartas e os critérios estabelecidos para revisão regular. c) Reino Unido: apoio central pelo gabinete executivo com a ajuda de redes de gestores da qualidade
116. No Reino Unido, a organização encarregada das estratégias de modernização no nível central é o Gabinete Executivo em todas as suas unidades. A Carta do Cidadão foi re-‐ lançada em 30 de Junho de 1998 pela Unidade de Cartas do Gabinete Executivo. Uma nova unidade foi criada no Gabinete para Serviços Públicos, a agência central responsável pela política de serviços públicos, para implementar os programas de Cartas do Cidadão e o esquema de Marca de Carta. A unidade teve que disseminar melhores práticas, monitorar e reportar o progresso e administrar o esquema de premiação de Marca de Carta. Além disso, a Comissão de Auditoria ajudou a disseminar as cartas através do desenvolvimento de indicadores de desempenho em autoridades locais e no Serviço Nacional de Saúde. Padrões de qualidade das principais cartas foram sujeitos a certo controle pelo Escritório Nacional de Auditoria e pela Comissão de Auditoria. 117. Para implementar melhor os princípios de “Serviço Primeiro”, Redes de Qualidade foram criadas. Redes de Qualidade são formadas por grupos de gestores de vários órgãos públicos distintos. Eles se reúnem para trocar idéias relacionadas a assuntos de qualidade do serviço e compartilhar melhores práticas. Além disso, o processo de avaliação da Marca de Cartas é feito por avaliadores voluntários e externos, responsáveis pela análise do número crescente de aplicações que pedem reconhecimento todo ano. d) Conclusões
118. A Irlanda oferece uma rede bem montada de diferentes oficiais para desenvolver iniciativas de qualidade do serviço ao consumidor. O sistema é disseminado pelo gabinete do Primeiro Ministro, dirigido pelos secretários gerais e utilizado pelo nível operacional pelo Grupo de Trabalho QCS (formado por vários colaboradores) assim como os oficiais da rede QCS em todos os ministérios. 119. No Reino Unido, a agenda de modernização, incluindo iniciativas com foco no cliente, é dirigida pelo Gabinete do Governo, que está sob o centro do processo de tomada de decisões. O Gabinete do Governo é auxiliado pela rede de gestores da qualidade assim como avaliadores do esquema de Marca de Cartas, que trabalham voluntariamente. 120. Entretanto, na Espanha, o apoio vem da AEVAL, uma agência estatal que não está no centro do processo de tomada de decisões, ao contrário da Irlanda e do Reino Unido. A AEVAL depende da rede de inspetores de serviço, mas o apoio dos sub-‐secretários (equivalente aos secretários gerais na Irlanda) é fraco. 6) PUBLICAÇÃO DE RESULTADOS E USO DE INDICADORES DE DESEMPENHO
121. Outro ponto dos ToRs se refere à seguinte questão: Como se dá a publicidade dos resultados? Quais os indicadores utilizados? 122. Na Irlanda, o cumprimento de objetivos estabelecidos é publicado nos Relatórios Anuais. De acordo com o relatório de avaliação das cartas de serviços (Fitzpatrick Consultoria, 2007) a robustez do relatório ficou confusa. Enquanto os Relatórios Anuais sejam uma prática normal, a publicação de objetivos e indicadores de desempenho associados às cartas de serviços é altamente heterogênea. Também ainda não é claro o motivo pelo qual os usuários lêem os relatórios. Além disso, em alguns casos há a descrição da avaliação que está sendo realizada ao invés do uso de relatórios sobre os resultados. O estilo de relatórios é qualitativo na maioria dos casos. 123. Como nos outros três países selecionados neste relatório, os objetivos quantitativos foram estabelecidos. Entretanto, estes objetivos são limitados ao tempo de resposta. Na maioria dos casos, os objetivos são bem monitorados e medidos. 124. Na Espanha, a publicação de resultados das cartas não é obrigatória. O público não tem o direito de acessar o nível de cumprimento de diferentes objetivos nas cartas. Os relatórios internos dos ministérios que usam o AEVAL não são publicados externamente. Cabe a cada subsecretaria ministerial publicar os resultados reais dos indicadores de desempenho. Em suma, o monitoramento e a avaliação dos resultados das cartas de serviços é primeiramente interno. O grau de adequação aos objetivos é reportado aos departamentos superiores e o público permanece sem saber dos resultados. 125. O conselho da cidade de Madri estabeleceu um sistema inovador para monitorar e publicar o cumprimento dos padrões em todas as cartas do conselho. Na página da internet do conselho os cidadãos podem consultar como está o desempenho do conselho (esta página externa). O sistema permite a comparação de resultados das cartas e ao longo dos anos. Este talvez seja um dos sistemas mais transparentes na Espanha, no tocante a este tema. 126. No Reino Unido a maioria dos resultados das cartas de serviços é incluída em páginas da internet dos departamentos e agências, embora nem sempre estejam visíveis. Como nos outros dois países, não há uma única publicação que traga todos os resultados juntos para orientação do cliente. 127. Para finalizar, os objetivos e resultados são reportados na Irlanda nos Relatórios Anuais. Esta estratégia de publicação corre o risco de esconder resultados importantes aos cidadãos em outros indicadores de desempenho sobre como a organização é gerenciada. Discussões sobre este assunto sugerem a integração de resultados relacionados aos clientes de todos os departamentos em um único relatório. Na Espanha, os resultados não são publicados ou somente sob a permissão dos ministros. Em geral, o público não é informado do desempenho dos órgãos públicos. 7) PARTICIPAÇÃO DOS CIDADÃOS NA ELABORAÇÃO DAS CARTAS DE SERVIÇOS E O USO DE PESQUISAS
a) Participação dos cidadãos em iniciativas de qualidade
128. Esta seção trata das questões sobre como a sociedade é envolvida no processo de elaboração das cartas de serviço, e em particular como responder a esta questão dos ToRs: Como se dá a participação da sociedade? i)
Irlanda: do baixo uso de consultas no início a uma maior participação da sociedade
129. Uma avaliação prévia do sistema mostrou que as pesquisas de consumidor e consultas mal foram usadas para elaborar as cartas. Mais tarde, o uso de consultas juntamente com outras técnicas foi intenso pela maioria dos departamentos que haviam lançado as cartas de serviço. ii)
Espanha: uso de pesquisas e outras técnicas para propósitos de consulta
130. Teoricamente, a opinião de usuários é obtida pelas autoridades através de diferentes métodos: equipe da “linha de frente”, pesquisas na internet, pesquisas de satisfação do usuário e painéis do usuário. As unidades que entregam cartas de serviços são encorajadas a realizar consultas com os usuários, entretanto, esta prática não é divulgada homogeneamente. Somente aquelas unidades que já possuem outras ferramentas de qualidade em uso e utilizam pesquisas ao longo do tempo são potenciais usuários de pesquisas para adaptação das cartas às necessidades de serviço. 131. Em 67 por cento das organizações que possuem cartas de serviços os relatórios de opinião são usados para definir os compromissos das cartas (77 por cento em nível local), enquanto que em 50 por cento dos casos (23 por cento em nível local) a opinião dos usuários é coletada. Em metade dos casos, as pesquisas estão relacionadas a outras iniciativas de qualidade como a auto-‐avaliação do modelo EFQM (Torres, 2005). iii)
Reino Unido: a primeira experiência nacional com o Painel de Pessoas
132. As consultas são parte de políticas amplas no sentido de obter melhorias do setor público no governo Britânico. Por exemplo, o relatório Governo Local Moderno: Em Contato com o Povo (Cm 4014) de 1998 solicitou que todas as autoridades consultassem a formulação de políticas ao produzir planos comunitários e ao tentar melhorar a qualidade de serviços públicos locais. (Clark, 2000). 133. Existem outras abordagens que podem complementar o uso de pesquisas de satisfação, como se observa no exemplo Britânico. Em alguns casos, a experiência do usuário pode ser utilizada para a melhoria dos serviços. Isto foi experimentado com pesquisas nacionais de experiências de pacientes no âmbito de cuidados com a saúde. Em outros casos a qualidade pode ser medida pelas saídas do serviço fornecido aos usuários. A medição de qualidade de vida de pacientes específicos (diabéticos) ou beneficiados de assistência social (programas para auxiliar a fome, por exemplo) seriam exemplos de inclusão de medidas de resultados em programas de qualidade. 134. Uma técnica de consulta em particular que foi utilizada para implementar o cronograma das cartas foi o Painel de Pessoas. O uso deste painel para a iniciativa de “Serviço Primeiro” teve o propósito de observar os serviços públicos pelo ponto de vista do
cidadão. O Painel foi estabelecido em 1997 com 5000 pessoas (com um perfil representativo da população total em termos de idade, sexo, região, grupo socioeconômico, e uma variedade de outros indicadores demográficos)para pesquisar sobre as visões do público na evolução dos serviços. Dois suplementos de 500 membros cada foram adicionados durante a vida útil do Painel para representar em excesso alguns grupos ou compensar as perdas do Painel. 135. Os Painéis do Cidadão já eram comuns em cerca de 100 conselhos locais (Comitê Seleto da Câmara Popular em Administração Pública, 2000, Qu. 104). Neste caso, o Painel Popular foi primeira iniciativa nacional deste porte, mas teve sua abolição em 2001. O objetivo deste painel foi de obter uma fonte informação em primeira mão sobre a visão dos cidadãos em vários assuntos relacionados aos serviços públicos. O painel permitiu o entendimento de mudanças ao longo do tempo com o mesmo grupo de pessoas. A idéia do painel foi abandonada porque o mesmo objetivo poderia ser obtido de forma mais efetiva pelos ministérios ou agências de acordo com o governo. De fato, nem todos os departamentos do governo usaram os serviços do Painel, e as pesquisas não atenderam às necessidades de determinadas organizações (Game e Vuong, 2003). Caixa 1 – Forças e fraquezas do Painel Popular
Principais forças do Painel Popular: Simbolismo do reconhecimento do Governo da importância de consultas sobre serviços públicos; Interface amigável ao usuário com o Painel, executada por uma organização de relatórios (MORI) de boa reputação, indicando que usuários inexperientes deveriam pensar somente o problema da pesquisa em questão e não em assuntos técnicos; Situação financeira favorável – fácil de obter e mais barato de comprar pelo Painel do que pelo processo tendencioso envolvido em uma pesquisa independente; Igualdade de informação -‐ fornecendo pelo menos uma opinião ampla do público, senão uma reflexão precisa; Produção de resultados rápidos -‐ permitindo o destaque (exemplo: Ministros) de áreas que precisam da ação de uma política ou uma pesquisa mais detalhada; Acessibilidade dos resultados -‐ e de uma séria de dados, incluindo dados de benchmark, em atitudes aos serviços públicos, através da própria página da internet do Painel; Relacionamento dos resultados relatados com declarações de políticas – mostrando que o Painel pode ser efetivo na contribuição ao desenvolvimento de políticas. Principais fraquezas do Painel Popular: Simbolismo – interpretável por críticos sendo direcionado a resultados, ao invés de pesquisas e mais relacionado com a análise de satisfação que com consultas sérias;
Modelo e Tamanhos Exemplos -‐ que, embora sejam amplamente usados em padrões convencionais de pesquisas, podem resultar em números reduzidos de usuários de serviços privados, limitando a eficácia de qualquer análise; Inaptidão de propósito – seu tamanho e relativamente alto desgaste o tornaram ineficaz para o seu principal propósito: monitoramento de mudança de atitudes ao longo do tempo para os mesmos indivíduos, deixando-‐o sem nenhuma vantagem exclusiva sobre outras formas de pesquisa: pesquisas comuns, grupos de foco especialmente recrutados, etc. Amplitude das questões – direcionadas para medir atitudes em geral, satisfação, etc., o que limitou a capacidade de esboçar conclusões relevantes de políticas; Falta de comparação com outras pesquisas, o que poderia ter sido aumentado pelo uso de questões padrões mais harmoniosas. Fonte: 136. Além do amplo uso destas consultas; o governo Britânico também investiu recursos na identificação de motivadores em geral da satisfação do usuário (que normalmente se diferem entre os países). De acordo com um estudo autorizado pelo Gabinete de Governo (veja o documento) os motivadores da satisfação do cliente que justificam os 67 por cento dos casos no Reino Unido são os seguintes: -‐ Entrega de resultados prometidos e tratamento eficaz de problemas; -‐ Possibilidade de fornecimento de serviços; -‐ Informação precisa e compreensível, e relatórios de progresso entregues; -‐ Profissionalismo e competência da equipe e tratamento justo dos clientes; -‐ Atitudes da equipe – amigável, com educação e de forma simpática às necessidades dos clientes. 137. O relatório de avaliação da Marca de Carta conduzido por Eram, entretanto, mostrou vários problemas com a medição da satisfação do usuário. Durante as diferentes audiências para o relatório escrito por PASC (2008) o comitê chegou à conclusão de que a medição de satisfação do cliente era problemática devido a vários motivos. As audiências questionaram até mesmo se a satisfação do usuário é o indicador mais apropriado para medir a qualidade de serviços públicos. 138. Várias críticas foram feitas contra o uso exclusivo de outras pesquisas de satisfação como meios exclusivos de compreender as necessidades e expectativas do usuário. Primeiramente, tais medidas subjetivas podem se perder, porque em alguns casos podem refletir ao mesmo tempo baixas expectativas e alta qualidade. Isto significa que não haveria uma interpretação correta dos resultados da pesquisa. Este é o caso particular de grupos de baixa renda, habitantes de áreas carentes ou pessoas idosas. Nestes casos, há uma tendência de se reportar alta satisfação mesmo que o serviço prestado seja pior que aqueles serviços fornecidos a outros grupos.
139. Em segundo lugar, em alguns serviços complexos (administração de impostos, serviços sociais, serviços culturais ou educacionais) o uso de índices de satisfação não são suficientes para julgar o elemento chave dos serviços. Como estes serviços possuem um forte trabalho de escritórios de apoio os usuários não tem a informação necessária para fazer um bom julgamento que possa ajudar os fornecedores de serviço. Então, a satisfação com o serviço é limitada ao tipo de experiência do usuário ao invés de ser orientada à solução fornecida pela autoridade ou pela real entrega de serviços por órgãos públicos. 140. Em terceiro lugar, a satisfação do usuário pode não ser consistente com os objetivos de políticas mais amplas. Por exemplo, estudantes de segundo grau podem se satisfazer com currículos pouco qualificados, mas podem pontuar pouco nas avaliações internacionais PISA. O Programa Internacional para Avaliação de Estudantes (PISA) é uma avaliação internacional padrão que foi desenvolvida em parceria por países participantes e direcionada a adolescentes de 15 anos nas escolas. iv)
Conclusão
141. Na maioria dos casos, a técnica de participação em uso são os instrumentos de consulta. Mecanismos de co-‐decisão raramente são utilizados. As consultas tomaram várias formas de uso como pesquisas, painéis do cidadão ou grupos de foco. Avaliações anteriores das cartas se preocuparam com fato de que o uso das consultas era baixo. Mais adiante, as consultas parecem ser mais utilizadas em todos os três países. Entretanto, outra preocupação com as consultas é que elas focam muito em questões de satisfação com o serviço. Parece que a satisfação com o serviço como o único fator de previsão não é suficiente na identificação de complexidade para vários serviços públicos como saúde ou serviços sociais. b) Pesquisas de satisfação com o serviço 142. Esta subseção trata da seguinte questão dos ToRs: Existem pesquisas regulares para aferir e dar publicidade aos resultados da qualidade dos serviços prestados? Pesquisas em geral de satisfação dos usuários com os serviços públicos estão se tornando mais comuns nos três países. 143. Na Irlanda, para fornecer um benchmark para satisfação do cliente com o serviço fornecido pelo Serviço Civil, o Departamento do Taoiseach realiza pesquisas periódicas do público em geral e de clientes do negócio. Os resultados das pesquisas mais recentes de clientes e negócios foram publicados em 2009. Na Espanha, ondas anuais de pesquisas de satisfação com a qualidade dos serviços foram iniciadas em 2006 (veja os resultados de 2006, 2007, 2008 e 2009). 144. Humphreys (2007) destacou que a opinião positiva sobre a qualidade dos serviços (em termos de satisfação do usuário e eficiência percebida do serviço) cresceu um pouco na Irlanda entre 1997 e 2002. Durante este período houve um investimento considerável na iniciativa QCS. Apesar disso, o aumento no nível de satisfação pareceu baixo. Existem três possíveis respostas para esta situação: a) a análise de fatos do que poderia ter acontecido na ausência da iniciativa não pode ser feita. Isto provavelmente teria iniciado uma tendência negativa. B) A queda do contato do usuário com órgãos públicos devido ao
crescimento econômico (menos demanda de serviços sociais ou serviços de emprego) pode ter influenciado. C) Mais adiante, o nível de expectativas pode ter crescido em uma população ainda mais confiante. O problema com a medição de satisfação com o serviço público é que nem as expectativas nem os níveis de entrega de serviço são estáticos e a qualidade se refere à “extensão à qual a entrega de serviços e/ou resultados de serviços deve cumprir com as expectativas e necessidades do cliente definidos”. 145. O Reino Unido lançou não somente pesquisas de satisfação como o Painel Popular para identificar tendências na satisfação do usuário. As consultas são consideravelmente utilizadas nos serviços públicos Britânicos. O Gabinete de Governo esboçou Orientações não somente em Como Melhorara Experiência Pública nos Serviços Públicos, mas também em Como Medir a Satisfação do Cliente. Pesquisas nacionais foram lançadas em várias ondas. 8) INCENTIVOS ÀS ORGANIZAÇÕES QUE ESTÃO CUMPRINDO COM AS POLÍTICAS DE SATISFAÇÃO DOS CIDADÃOS
146. Esta seção trata da seguinte questão dos ToRs: Quais os meios de incentivo às organizações públicas que cumprem as políticas de atendimento ao cidadão? i)
Irlanda: uso de pagamentos e premiações por desempenho para incentivar a qualidade
147. Na Irlanda, dois esquemas diferentes de motivação do uso de cartas de serviços com compromissos explícitos foram estabelecidos. Por outro lado, o cumprimento de padrões de serviços definidos nas consultas com os recipientes dos serviços foi relacionado com postos de serviço público. Para assegurar que os indicadores de desempenho sejam suficientemente desafiadores, Grupos de Garantia da Qualidade foram estabelecidos para cada setor para desafiá-‐los (Humphreys, Butler, e O'Donnell, 2001). Esta conexão não parece ser fácil de ser estabelecida e os resultados do esquema não foram reportados. 148. Por outro lado, as premiações de serviços públicos foram configuradas como esquemas de reconhecimento. A Premiação de Excelência em Serviços Públicos de Taoiseach lançada em 2004 foi, por exemplo, uma iniciativa do Grupo de Trabalho de Qualidade de Serviço ao Consumidor para reconhecer as melhorias relacionadas à Iniciativa QCS. Os Prêmios reconhecem exemplos de inovação e excelência no desenvolvimento e prestação de serviços de órgãos públicos a cada dois anos. Há também um esquema equivalente para autoridades locais. ii) Espanha: premiações e protocolos de certificação para reconhecer a qualidade e as cartas de serviços
149. Dois incentivos foram usados para reconhecer bons trabalhos ou iniciativas de qualidade em geral e em cartas de serviços em particular. A premiação de excelência através de vários reconhecimentos regionais e nacionais é uma forma de dar incentivos a órgãos públicos. Tais premiações tem o objetivo de reconhecer e motivar. Existem três tipos de prêmios: Excelência (relacionada a altas pontuações em esquemas de auto-‐ avaliações), Inovação (relacionada ao gerenciamento de conhecimento e o uso de tecnologias de informação e comunicação na prestação de serviços) e melhores práticas (premiando boas práticas com impacto direto nos usuários do serviço ou boas práticas
com impacto interno apenas). Embora o programa de cartas de serviços não tenha um bom reconhecimento, algumas boas práticas com impacto no usuário tem boas chances de receber um prêmio de boas práticas. 150. Desde 2009, a agência emite um certificado declarando que as cartas estão de acordo com os requisitos do protocolo de certificação. Este é outro instrumento para incentivar organizações públicas a usar cartas de serviços. A princípio, o processo de certificação direciona sua metodologia e trabalho de desenvolvimento, complacentes com objetivos de qualidade, indicadores descritos nas cartas e os critérios descritos para revisão. A certificação é válida por três anos. Após este período, espera-‐se uma atualização da carta e seus objetivos. Uma vez atualizada, a organização pode participar novamente do processo de certificação. Cartas certificadas são incluídas em uma lista de cartas de serviços certificadas com acesso público. Isto pode ser uma garantia da qualidade do processo. Entretanto, na época de sua elaboração não era possível acessar esta lista. 151.
Os seguintes requisitos são necessários para iniciar o processo de certificação: -‐ Cartas de serviços devem ser aprovadas por uma medida legislativa ministerial (ordem executiva da subsecretaria com aprovação da AEVAL e, em alguns casos, a aprovação do ministro da economia e do tesouro). -‐ A ordem executiva deve aparecer no diário oficial. Isto provará que a carta está disponível ao público. -‐ A carta deve possuir um período de vida útil de pelo menos três anos. -‐ A obtenção de resultados deve ser verificada pela inspeção de serviços do departamento.
iii) Reino Unido: A Marca de Carta como o principal incentivo de foco no cliente
152. Além dos diferentes esquemas de premiação, a Marca de Carta, um tipo de selo de qualidade em sua última evolução, tem sido claramente um incentivo para promoção de excelência em serviços. A Marca de Carta, lançada em 1992 foi parte do programa de Cartas Populares. O Esquema de Premiação Marca de Carta evoluiu do Programa de Cartas definido em 1992. Ele foi concebido como um prêmio a ser entregue a organizações que atingiram excelência em serviços ao consumidor no setor público. A premiação somente poderia ser entregue se as organizações comprovassem que estavam seguindo os princípios das Cartas Populares na prestação de serviços. Além disso, elas deveriam mostrar evidências da satisfação do cliente com o serviço fornecido. Em 1992 havia 35 premiados com a Marca de Carta, 949 em 2002 e 1600 em 2008 (PASC – Comitê Seleto de Administração Pública, 2008). 153. A natureza da Marca de Carta mudou desde sua inserção e isto pode explicar o alto número de organizações que receberam a premiação. Inicialmente, a premiação foi competitiva e mudou em 1995 para um padrão de fornecimento de serviços, para que qualquer organização complacente com os critérios pudesse ser premiada. O relatório de Herdan coincidiu com a oportunidade de mudança, considerando que a Marca de Carta foi
um “benchmark que todos deveriam desejar, e não somente um selo para coleção”. Este mesmo relatório recomendou o direcionamento do foco da Marca de Carta para um novo esquema (Excelência em Serviços ao Consumidor) atualmente implantado para garantir a satisfação do usuário com os serviços públicos (veja os princípios no Anexo). 154. A Unidade Primeira Unidade de Serviço do Gabinete de Governo é responsável pelo Esquema de Premiação da Marca de Carta. A aplicação, não sujeita a taxas de cobrança, pode ser voluntária por qualquer corpo do setor público diretamente encarregado da prestação de algum serviço e responsável pelo gerenciamento de sua própria equipe e orçamento. NGOs que receberam pelo menos 50 por cento de seu pagamento de setores públicos e prestam serviços públicos também são elegíveis à Marca de Carta. Desde 1999, grandes organizações são estimuladas inscrever suas partes individuais que são autônomas. Na aplicação, a organização submete os seguintes documentos: um formulário de aplicação, um sumário de uma página dos principais pontos da aplicação, uma nota de conhecimento sobre a organização, dez páginas sobre os dez critérios e evidências que suportem a aplicação. 155. Os prêmios são dados por três anos, após os quais as organizações devem renová-‐los. As organizações que receberam a Marca de Carta podem usar a logomarca em seus documentos e equipamentos durante o período de validade da premiação (não mais que três anos). A obtenção da Marca de Carta implica que os órgãos públicos devem demonstrar excelência em 10 critérios (veja o Anexo). A atualização dos critérios normalmente envolve mais parcerias e inclusão de equipes de “linha de frente” durante o processo de consultas. 156. Dois avaliadores independentes pontuam a aplicação escrita e a visita à organização antes da avaliação final. Neste momento, a Primeira Unidade de Serviço fornece uma avaliação independente e uma análise detalhada de como as organizações podem melhorar. Os avaliadores não são pagos e são originários de vários lugares: instituições de ensino, consultores e servidores públicos aposentados. 157. O recebimento do selo de qualidade por uma determinada organização é avaliado uma vez por ano para garantir que a organização ainda segue os padrões. O avaliador externo usa uma escala de quadro pontos (veja a caixa abaixo) que é baseada em evidências de documentação, observações e discussões com os gestores da organização. Caixa 2 – Avaliando organizações sob o Esquema de Marca de Carta Os avaliadores pontuam as organizações de acordo com cada elemento de cada critério da escala de quatro pontos:
Melhores práticas – todos os aspectos do elemento são atingidos e o aplicador pode demonstrar que eles vão além dos requisitos Total Complacência – todos os aspectos do elemento são atingidos Complacência Parcial – alguns, mas não todos os aspectos do elemento são atingidos e a ação
de correção para atingi-‐los por complete pode ser colocada em prática dentro de três meses Total Não Complacência – nenhum dos aspectos pôde ser atingido, ou o avaliador conclui que a ação de correção levaria mais de três meses 158. De acordo com Humphreys (2003), as 1200 aplicações iniciais requisitaram entre 40 e 60 avaliadores e um orçamento anual de cerca de $ 2.5 milhões (￡2 milhões). Do ponto de vista dos aplicadores, uma organização pode necessitar entre 25 a 30 dias úteis para preparar a aplicação. Desde 1999, relatórios de avaliação dos avaliadores foram introduzidos para sugerir melhorias em aplicadores mal sucedidos. Por volta de 80 por cento destes aplicadores implementaram as avaliações fornecidas pelo time de avaliadores. Um seminário especial para re-‐aplicadores foca em melhorias necessárias para aumentar suas chances de receber a premiação. A introdução de um sistema de tutoria permite que aplicadores mal sucedidos obtenham conselhos em suas aplicações e em formas de melhorar seus serviços de organizações que tenham a Marca de Carta. 159. Na avaliação (Herdan, 2006) os detentores da premiação se mostraram positivos sobre o esquema, já que eles sentem que a ferramenta os auxilia a alcançar níveis mais altos de padrões e também a motivar suas equipes. Ainda não está claro o quão efetivo a Marca de Carta é em direcionar os padrões. Por outro lado, o nível de conhecimento da Marca de Carta pelo público em geral ainda é baixo. Alguns membros do público são céticos quanto ao valor de esquemas de qualidade e premiações, quando exibidos por escritórios públicos. De qualquer forma, se os usuários têm que confrontar qualquer tipo de escolha, a obtenção de qualquer forma de esquema de qualidade ou premiação pode influenciar esta escolha. 160. A análise de Humpreys, Butler e O'Donnell (2001) da Marca de Carta é útil para os propósitos deste relatório porque este especialista Irlandês também recomendou a adoção de um esquema similar para o serviço público Irlandês, embora este esquema não tenha se materializado até o momento. a) Conclusões
161. Os esquemas para incentivar o uso de iniciativas de qualidade variam de exercícios de certificação do processo de cartas de serviços através de selos ou marcas de excelência a premiação dos melhores serviços. Enquanto todos estes instrumentos parecem ser válidos, as Marcas de Carta (ou esquemas similares) parecem estar mais bem posicionadas para se tornarem um incentivo para a introdução de cartas. A Marca de Carta é um padrão de fornecimento de serviço, de forma que qualquer organização que o siga possa ganhar a referida premiação. Isto auxilia as organizações a focar no cliente, porque o exercício da avaliação externa foca nos dez critérios que são relevantes ao usuário. 9) AVALIAÇÃO DE CARTAS DE SERVIÇOS
162. Esta seção oferece uma avaliação do esquema de cartas de serviços de cada país por fontes independentes. No Reino Unido, o sistema foi avaliado por uma comissão
parlamentar avaliando evidências de diferentes especialistas; na Irlanda o relatório foi submetido a uma empresa de consultoria; e na Espanha a avaliação foi efetuada por acadêmicos e não foi comissionado pelo governo. a) Irlanda: evolução significativa do foco no cliente apesar das fraquezas
163. Pesquisadores do Instituto de Administração Pública e empresas de consultoria avaliaram várias dimensões da iniciativa QCS cobrindo cartas de serviços, Planos de Ação do Cliente, a adequação às Marcas de Carta e o uso de consultas bem como outras políticas do contexto. Os resultados da avaliação estão sendo apresentados aqui. 164. Além do compromisso de executivos do QCS, o comprometimento de gestores seniores encarregados de unidades de linha estava desigual. Eles observaram várias vezes a qualidade como um incremento e não como o negócio central da unidade. O impedimento mais importante do processo é que os valores do cliente não são envolvidos nos processos de negócio de vários departamentos . 165. Em 2006, todas as trinta organizações alvo publicaram suas cartas de clientes, basicamente seguindo as Orientações para preparação das Cartas (veja a mais nova versão nas orientações). 166. De acordo com a Fitzpatrick Consultoria (2007) existem várias áreas de melhoria referentes aos conteúdos das cartas. Esta fraqueza também pode ser aplicada às cartas de serviços da Espanha: -‐ Cartas são documentos padronizados que nem sempre refletem as condições locais. -‐ As Cartas não segmentam os clientes das organizações e tratam os mesmo de forma igual através dos mesmos padrões, mesmo que haja diferenças significativas entre eles. A diversidade de serviços em um departamento ministerial e a diversidade de usuários dos serviços, cada um com sua própria necessidade, não foram reconhecidos. -‐ Todas as cartas tendem a conter objetivos de serviço qualificados; entretanto, estes objetivos focam principalmente em tempos de resposta às comunicações. Normalmente não existem objetivos, por exemplo, para se alcançar certo nível de satisfação do cliente (exemplo: índice de satisfação do cliente). -‐ A acessibilidade e a visibilidade das Cartas pelo público também estão em baixa. Estes fatores nem sempre estão facilmente visíveis nas premissas ou na página da internet da organização. Sentiu-‐se uma falta de pró-‐atividade em conscientizar os clientes sobre a existência das cartas. 167. De acordo com uma avaliação do OECD (Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico, 2008) melhorias significativas do foco no cliente e da prestação de serviços foram percebidas dez anos após o lançamento da iniciativa QCS, embora esta evolução não fosse uniforme em todos os serviços. 168. Outro elemento de relevância que auxilia unidades de serviço a esboçar suas cartas de serviços é a identificação de quais são os principais motivadores da satisfação do cliente.
Em 1998, uma pesquisa identificou cinco motivadores que se mantiveram consistentes por todas as pesquisas seguintes: oportunidades; conhecimento e competência da equipe; equidade; cortesia e conforto e resultados (Fitzpatrick Consultoria, 2007). Estes motivadores podem ser diferentes entre os países. b) Espanha
169. Embora a contribuição de cartas de serviços para a melhoria dos serviços não tenha sido medida, houve impactos internos e externos visíveis no esquema de cartas (veja Torres, 2005). Internamente, parece que a introdução de cartas ajudou a mudar procedimentos de trabalho, melhorou o conhecimento da organização pela equipe interna, contribuiu para um melhor controle de padrões de qualidade, aumentou a percepção interna da qualidade de serviço e disseminou a coesão da equipe de diferentes departamentos. 170. Externamente, “os resultados das pesquisas de satisfação foram realizados antes e depois da implementação de cartas de serviços e mostraram que elas melhoraram a percepção do cidadão da acessibilidade dos serviços, a transparência da entidade, a cooperação entre unidades relacionadas ao serviço assim como a melhoria da imagem da entidade, o serviço oferecido e a qualidade” (Torres, 2005). 171. No contexto Espanhol, a introdução de cartas de serviços foi relevante como um motivador para mudar um estilo altamente burocrático. A idéia de colocar o cidadão em primeiro lugar mudou a forma com a qual algumas organizações conduziam seus negócios. Entretanto, como desvantagem, as cartas de serviços não incentivaram uma transformação radical nos serviços públicos porque eles não foram previamente precedidos de algumas pré-‐condições como, por exemplo, a presença de um sistema de gerenciamento de desempenho. 172. Uma simples análise de conteúdo das cartas de serviços nos departamentos centrais mostra diferenças consideráveis entre aquelas agências que passaram por uma reforma gerencial profunda (com uma liderança sênior comprometida e com a introdução de sistemas de gerenciamento de desempenho para o negócio central da organização) como a agência de impostos e o instituo de segurança social, por exemplo, e as organizações cujo contato primário com práticas menos burocráticas (elas são caracterizadas por processos orçamentários incrementais, foco em entradas e procedimentos legais e a falta de objetivos orientados a resultados) foi a carta de serviço. Quando as cartas não seguiram a adoção de um sistema de gerenciamento de desempenho, seu impacto foi limitado, na periferia do serviço, sem um impacto real no negócio central. 173. Como outros sistemas, as cartas de serviço disseminaram a adoção de mecanismos de reclamações. O uso de queixas como um “serviço de consultoria” barato para a identificação áreas que necessitam de melhorias na prestação de serviços, nem sempre foi bem compreendido por gestores públicos. Entrevistas com oficiais públicos mostram que quanto menos os usuários dos serviços reclamam, melhor para o serviço em si. Isto pode esconder o fato de que os usuários não reclamam por achar que isto seja inútil. Sua confiança em órgãos públicos é tão baixa que eles não se sentem motivados a reclamar.
De qualquer forma, parece que o número de reclamações pode ter crescido e isto foi motivado pelo lançamento de orientações para definição de sistemas de gerenciamento de queixas (veja o documento). Como em outros países, as cartas de serviços não incluem penalidades à equipe relacionadas a ferramentas de reclamações ou reparações aos usuários. 174. As conseqüências dos resultados na prestação de serviços uma vez tendo a carta implementada ainda estão longe de se tornarem claros para o público. Ainda é incerto o que os órgãos públicos podem fazer se falharam continuamente no cumprimento de padrões ou na falta de ambição dos padrões. Não há informação sobre os sistemas de gerenciamento de reclamações. Os usuários não sabem que fatores geram a maioria das reclamações, o que as autoridades públicas fazem a respeito destas queixas e como elas podem direcionar melhorias na prestação de serviços. Em geral, a publicação de qualquer tipo de resultados originados das cartas ainda é pouca. Há um contraste entre compromissos públicos e sistemas de contabilidade sombrios (internos). 175. As cartas de serviços foram adotadas de forma isolada ou como uma única dimensão de estratégias de gerenciamento de qualidade mais amplas. Muitas organizações que realizaram atividades de auto-‐avaliação (através do EFQM ou outros modelos) adotaram as cartas de serviços para melhorar uma das dimensões de qualidade do serviço (dimensão do cliente). Entretanto, isto não significa que tenha havido uma tentativa de relacionar as cartas de serviços a sistemas de gerenciamento de desempenho mais amplos, conforme mencionado anteriormente. c) Reino Unido
176. Uma avaliação em 1997 revelou que a Carta Popular levou a (nem sempre sozinha) melhorias na prestação, cultura e capacidade de resposta de vários serviços. As cartas auxiliaram os usuários a se tornarem mais críticos aos serviços públicos e os fornecedores compreenderam a necessidade de incluir as visões dos usuários para auxiliar o gerenciamento de seus serviços. O Ombudsman Parlamentar regrediu de alguma forma em 2008 de forma que várias organizações abandonaram o esquema de cartas. Pareceu-‐ lhes que aqueles serviços estavam acumulando um maior número de reclamações (PASC -‐ Comitê Seleto de Administração Pública, 2008). 177. A análise do programa mostrou as seguintes fraquezas das cartas de serviços (Game e Vuong, 2003): -‐ Vários padrões de serviços nas cartas estavam muito vagos; -‐ Pontos relevantes aos usuários não haviam sido inclusos nas cartas; -‐ Os usuários mal foram consultados ou envolvidos na configuração dos padrões; -‐ A equipe de linha de frente não foi envolvida no processo de elaboração das cartas. 178. As primeiras cartas de serviços variaram consideravelmente em seu comprimento, conteúdo e especialmente nas promessas aos usuários. Por exemplo, na primeira Carta do Paciente de 1991 os pacientes tinham alguns direitos mensuráveis e outras aspirações em
geral (veja a caixa abaixo). Esta variação foi encontrada nos primeiros estágios das cartas de serviços nos três países. Caixa 3 – Direitos da Carta do Paciente (versão de 1991) -‐ Formalização de melhores práticas relacionadas a, por exemplo, padrões de atendimento e acomodações; -‐ Direitos legais como acesso a registros médicos e consentimento informado; -‐ Objetivos como tempos de espera para tratamento; e -‐ Objetivos de políticas amplas, como a promoção do apoio da comunidade. 179. Portanto, os usuários ficaram muito confusos sobre o significado e escopo de seus direitos em alguns casos em que houve comprometimento geral com boas práticas, enquanto que em outros casos um objetivo específico demonstrava se o padrão proposto seria atingido. Finalmente, houve incerteza se alguns comprometimentos implicariam em mecanismos de compensação (moral ou financeira) ou não (PASC -‐ Comitê Seleto de Administração Pública, 2008). 180. Aparentemente, a Carta Popular perdeu o respeito do público. Os cidadãos achavam a mesma muito confusa. Entretanto, de acordo com o relatório do PASC Escolha, Voz e Serviços Públicos idéia básica era de que os serviços públicos deveriam operar em um padrão mínimo de desempenho, independente do fornecedor. O programa de cartas tem o mérito de ter articulado a necessidade de focar no usuário e a necessidade de ser compreensivo com suas necessidades. Ele também tornou popular a medida e publicação de desempenho assim como a obtenção de maior clareza de informação dos serviços (PASC -‐ Comitê Seleto de Administração Pública, 2008). 181. O programa da Marca de Carta também teve alguns pontos positivos. Uma companhia de consultoria, analisando dados de 17877 de clientes de cortes civis e familiares em 218 cortes entre 2001 e 2004, descobriu que o serviço em contadores públicos recebeu avaliações significantemente mais altas, maior satisfação com serviço telefônico e melhor tratamento de queixas que aqueles sem a premiação da Marca de Carta (Thompson, 2005, mencionado em Drewry, 2005). 182. Em geral, o programa de Marca de Carta tem sido positivamente avaliado com a ressalva de que não muitas organizações se esforçaram na aplicação para a premiação e a visibilidade da Marca de Carta e suas conseqüências estavam baixas entre o público em geral (veja análise de Herdan). O elemento mais importante da Marca de Carta é que ela simplesmente não premiou bons serviços (esquema de reconhecimento), mas auxiliou na melhora do desempenho e obteve aumento de desempenho como uma ferramenta para monitoramento e melhorias de forma contínua na organização. A Marca de Carta certamente auxiliou no apoio de organizações no foco na satisfação de usuários com os serviços públicos (PASC -‐ Comitê Seleto de Administração Pública, 2008). d) Conclusão
183. Existem alguns problemas comuns nos três países: baixo uso de pesquisas nos estágios iniciais dos programas de cartas, distribuição desigual das cartas pelos departamentos (embora o caso Irlandês pareça mostrar mais uniformidade neste assunto), adoção desigual de padrões ou padrões mensuráveis muito focados no tempo de entrega. Além disso, o sistema Espanhol está em desvantagem já que não houve uma avaliação comissionada do processo de cartas para melhorar o esquema como na Irlanda ou na Grã Bretanha e a publicação de resultados oriundos das cartas parece não ter sido efetuada. Finalmente, na Espanha as cartas de serviços não foram direcionadas no negócio central da organização. 184. Na Irlanda e no Reino Unido as cartas de serviços foram direcionadas de uma melhor forma apesar do ceticismo de várias avaliações. Na Espanha, entretanto, apesar da alta proliferação das cartas e algumas práticas de auto-‐avaliação, o foco no cliente está na periferia das preocupações do governo. De forma mais ampla, a qualidade é a maior preocupação dos gestores. 10) LIÇÕES DAS POLÍTICAS
185. As seguintes lições de políticas foram obtidas pelo estudo dos três casos. É claro que estas lições somente podem ser aplicadas em certas condições. Algumas delas podem ser utilizadas pelo governo Brasileiro. Entretanto, o propósito desta seção não é tanto sobre as recomendações específicas para o governo Brasileiro quanto sobre quais erros foram detectados e o que funcionou de fato. Trabalhos futuros com o caso Brasileiro (compreendendo a lógica de seus processos de reforma) auxiliarão a refinar e direcionar estes aprendizados para o contexto específico. Algumas lições direcionam de forma direta algumas preocupações dos ToRs; outras tentam incluir experiências maiores com a satisfação do cliente nestes três países. 186. Existem pelo menos três grandes dilemas no processo de Cartas Populares. O primeiro se refere à tensão entre o direcionamento das cartas para as necessidades locais de uma determinada agência ou autoridade local e a necessidade de ter certo controle centralizado para ganhar uniformidade. O segundo reflete a tensão entre uma abordagem top-‐down na qual os gestores seniores lançam a iniciativa e tentam controlá-‐la e o fortalecimento de clientes e equipes a partir de níveis hierárquicos inferiores. A abordagem top-‐down (de cima para baixo) possivelmente fornecerá tabelas e rankings de organizações e uma abordagem mais rasteira favorecerá na identificação de soluções para determinados clientes. A terceira tensão é estabelecida entre um contínuo crescimento do nível de expectativas, o que implica em comprometimentos mais rígidos em um contexto onde o financiamento é a chave para a evolução das políticas. As lições a seguir tentarão identificar um ponto em comum como resultado de experiências de diferentes países. e) Pré-condições para a implementação de cartas de serviços
187. As pré-‐condições para que as cartas de serviços tenham o mínimo de sucesso foram destacadas pela Fitzpatrick Consultoria (2007) em seu relatório de avaliação nas cartas de serviços Irlandesas: -‐ Liderança para direcionar a qualidade ao negócio central da organização.
-‐ Parcerias fortes, como por exemplo, com representantes de usuários para descobrir a diversidade de suas dimensões e suas necessidades mais importantes. Isto vai além de somente relatórios das percepções dos usuários. -‐ A necessidade de desenvolver uma cultura organizacional que funcione em direção à obtenção de resultados e estes resultados sejam incluídos na Declaração de Estratégias e Planos de Negócio. -‐ Clareza sobre o mapeamento de serviços e clientes pela compreensão de quais serviços são relevantes para o negócio central da organização e pela identificação de suas diferenças. -‐ Lançamento de uma rede de grupos de oficiais públicos que são importantes para a transferência de conhecimento pelos departamentos. -‐ Escritórios de apoio que sejam capazes de sustentar um aumento de demanda de informação e a capacidade de cumprir com as necessidades dos clientes de forma rápida (bons serviços ICT). 188. Estas pré-‐condições também parecem estar em demanda também em outros sistemas nacionais e foram identificados em outros lugares (Loeffler, Parrado, Meskal, 2007). Algumas destas pré-‐condições serão desenvolvidas mais adiante. Recomendação: Cada pré-‐condição pode ser aplicável para qualquer sistema em análise. Portanto, elas são um ponto válido para o lançamento de uma estratégia de satisfação do cliente ou qualquer outro programa de cartas. Os esforços devem ser direcionados a disseminar as pré-‐condições mencionadas acima. f)
Direcionando a qualidade no negócio principal da organização
189. Em geral, houve dificuldades para direcionar a qualidade no negócio principal da organização. Como resultado, poucos departamentos se comprometeram seriamente na re-‐estruturação significativa dos negócios para inserir valores, necessidades e expectativas do cliente no estágio central. Recentemente, a Irlanda e o Reino Unido foram mais bem sucedidos em contemplar esta iniciativa de gerenciamento da qualidade em combinação com políticas de gerenciamento mais amplas. A Espanha falhou em atingir esta integração. 190. No serviço civil Irlandês solicitou-‐se freqüentemente que os departamentos e escritórios assegurassem que questões de serviços ao consumidor sejam incluídas em todos os elementos do planejamento estratégico e no processo de relatórios (Declarações de Estratégias, Planos de Negócio e Planos de Ação do Cliente). Eles já possuíam uma ampla variedade de instrumentos que permitem que os serviços tenham uma visão completa das cartas de serviços (não somente nos assuntos de foco do cliente). A preocupação é em dobro. Por um lado, cartas de serviços e Planos de Ação de Clientes devem estar cientes das Declarações de Estratégia e Planos de Negócio. Por outro lado, as Declarações de Estratégia devem também mostrar como as expectativas e necessidades dos usuários são consideradas. Além disso, a Declaração de Estratégia deve estar ligada
com os objetivos da Carta do Cliente e do Plano de Ação do Cliente, incluindo preocupações do cliente no desenvolvimento de objetivos associados. Esta visão foi disseminada pelo Departamento do Primeiro Ministro na Irlanda, mas pode ser aplicada facilmente em outros lugares (Departamento do Taioseach, 2010). 191. Recomendação: É altamente recomendável que as cartas de serviços ou qualquer outra iniciativa de gerenciamento da qualidade direcionada a melhorar a satisfação do usuário com o serviço estejam incorporadas em sistemas gerenciais nos quais resultados orientados a objetivos são propostos, indicadores de desempenho são usados para monitorar a obtenção de resultados e resultados orientados a objetivos estejam incorporados no processo orçamentário. A experiência Irlandesa, com todas as armadilhas em potencial identificadas pelos observadores e avaliadores é um bom exemplo deste assunto. Veja também a abordagem na seguinte publicação de Loeffler, Parrado e Meskal, 2007, desenvolvida para o governo Checo e outros países da Europa Oriental e comissionados pela SIGMA-‐OECD. g) A busca de motivadores orientados à satisfação do cliente
192. O número de dimensões que direcionam a satisfação do cliente é baixo e depende de condições locais. É possível que os motivadores da satisfação do cliente com serviços públicos sejam diferente em países tão distintos como o Brasil, Honduras, Alemanha ou Nova Zelândia. No Reino Unido, por exemplo, os motivadores da satisfação do cliente que explicam os 67 por cento dos casos são os seguintes (veja o relatório completo): -‐
Entrega de resultados prometidos e tratamento de problemas de forma eficaz;
-‐
Linhas de tempo para fornecimento de serviços;
-‐
Informação precisa e compreensível e relatórios de progresso fornecidos;
-‐
Profissionalismo e competência da equipe e tratamento justo aos clientes;
-‐
Atitudes da equipe – amigável educada e simpática às necessidades dos clientes.
193. O relatório Irlandês de 1998 formulou os motivadores de satisfação do serviço de uma forma diferente: linha de tempo; conhecimento e competência da equipe; equidade; cortesia e conforto; e resultados (Fitzpatrick Consultoria, 2007). Esta similaridade não é surpresa. Uma análise mais profunda destes motivadores é feita para compreender o percentual que cada motivador gera para a satisfação do usuário. 194. Recomendação: Recomenda-‐se, se ainda não houver em um país que usa estratégias de qualidade, que o governo se comprometa a identificar quais dimensões são motivadoras da satisfação do cliente no país em questão. Talvez em alguns casos haja a necessidade de se diferenciar entre ambientes rurais e urbanos, regiões geográficas e tipos de serviços. A identificação dos motivadores pode ajudar a direcionar os principais padrões dos usuários dos serviços em iniciativas de qualidade. h) Orientações nas Cartas
195. O papel das Orientações tem sido bem positivo na Espanha e na Irlanda. Na Espanha, existem diferentes orientações para a elaboração de cartas de serviços. Existem Orientações do governo central, de autoridades regionais (comunidade autônoma da Andaluzia) ou de conselhos da cidade (por exemplo, orientações da associação de municípios e províncias ou as orientações do conselho da cidade de Madri). 196.
Recomenda-‐se que as Orientações direcionem os seguintes aspectos:
-‐ Definir a diversidade do serviço em termos de usuários e serviços fornecidos. Isto deve ajudar na adaptação de objetivos mais detalhados. -‐ As orientações podem direcionar tanto as cartas de serviços, como documentos visíveis e curtos de uso externo principalmente, quanto Planos de Ação do Cliente (ou outro similar), para uso interno com o foco na integração do Plano de Negócio e foco no cliente. Os Planos de Ação do Cliente podem ser um repositório das cartas de serviços. Ambas as orientações podem ser consolidadas no mesmo documento, como é feito na Irlanda, embora devessem ser mais bem tratadas de acordo com seus papéis. -‐ Os comprometimentos devem ser mais claros e devem estar inclusos na dimensão de tempo de entrega. Outras dimensões do serviço devem ajudar a esboçar os objetivos. -‐ Diferentemente de algumas práticas nos órgãos públicos Espanhóis, as cartas de serviços devem ser curtas, de fácil leitura e acessível ao público. Como mencionado acima, cada carta de serviço possui seu contexto e adaptações. -‐ Comprometimentos específicos do serviço devem ser avaliados e compartilhados com o público. Isto inclui não somente os resultados de indicadores de desempenho, mas também a informação contida nos mecanismos de queixas. Os colaboradores podem estar cientes da existência desta avaliação e devem ser capazes de buscar as informações dos resultados. Esta avaliação deve ser rigorosa nas metodologias utilizadas através de amostragem adequada e escolha de questões apropriadas. Sempre que possível esta avaliação deve ser sujeita a algum grau de validação independente e profissional. -‐ O uso de relatórios anuais para incluir os relatórios nas cartas de serviços pode ser uma opção. Entretanto, deve haver um cuidado já que dados relevantes aos clientes podem ser incorporados em relatórios de pouco uso. Os resultados reportados devem englobar não somente os indicadores de desempenho, mas também algumas ações para obter resultados ou solucionar problemas que foram levantados durante o ano orçamentário (ou o período de 2 a 3 anos de validade da carta). Talvez resultados focados em usuários de diferentes organizações devam ser publicados em um único relatório, de forma que a real entrega de serviços seja melhorada de forma significativa. Páginas da internet também poderiam ser utilizadas melhor para mostrar os resultados de padrões de serviços como no conselho da cidade de Madri. i) Satisfação do cliente externo em um contexto mais amplo
197. A forma mais comum de se medir a satisfação do cliente em todo o mundo é através de relatórios. Entretanto, há uma insatisfação crescente com a confiança excessiva e única nestes relatórios para melhorar a qualidade dos serviços. 198. Existem outras abordagens que podem complementar o uso de relatórios de satisfação, como o exemplo Britânico. Em alguns casos, a experiência do usuário pode ser utilizada para a evolução dos serviços. Isto foi tentado com relatórios nacionais de experiências de pacientes na saúde. Em outros casos, a qualidade pode ser medida por resultados do serviço fornecido aos usuários. Por exemplo, a medição de qualidade de vida de alguns pacientes (diabetes) ou recipientes de assistência social (programas contra a fome, por exemplo) seriam exemplos de inclusão de medidas de resultados em programas de qualidade. Além disso, ainda há muito a ser feito pela análise sistemática de reclamações dos usuários. Órgãos públicos poderiam se beneficiar deste método relativamente barato de aquisição de informação dos usuários (nenhuma necessidade de entrega de relatórios). Em algumas organizações na Alemanha e no Reino Unido existe uma abordagem pró-‐ativa do gerenciamento de reclamações por meio de incentivos a queixas de usuários em páginas de internet internas ou externas ou em programas de rádio. O lema é: “Diga ao Rob seus problemas” (para equipes internas); ou “Diga ao prefeito suas preocupações” (como cidadão). 199. Recomendação: Enquanto outras pesquisas de usuários constituem um instrumento válido para obter as expectativas e necessidades dos usuários, outros instrumentos oferecem uma via complementar como experiência do usuário, medida de resultados, análise de reclamações, painéis populares, grupos de foco com representantes legais, entre outros. j) A idéia de uma Marca de Carta como um incentivo para implementar estratégias de qualidade
200. A análise de Herdan identificou vários aspectos positivos na Marca de Carta, como um instrumento para a melhoria da capacidade de resposta dos usuários e da qualidade de serviços públicos. A iniciativa da Marca de Carta é uma ferramenta mista que atende aos propósitos da melhoria da qualidade, ou premiação (reconhecimento) de excelência e estabelece um padrão de serviço ao consumidor. Uma recomendação similar foi fornecida pelo setor público Irlandês (Humphreys, Butler e O'Donnell, 2001). Tal Marca de Qualidade pode ajudar a promoção interna e externa do serviço de qualidade ao mesmo tempo em que constitui um motivador para melhorias contínuas. Se necessário, a Marca de Qualidade pode ser um passo em direção à obtenção de outros modelos de excelência (Malcolm Baldrige, Prêmio Ibero-‐americano de Qualidade, entre outros). 201. Recomendação: O princípio da Marca de Carta foi alinhado com os princípios de satisfação do cliente e melhoria de resultados como um instrumento válido para se dedicar na obtenção de uma melhor qualidade de serviço. O instrumento deveria operar primeiramente através de auto-‐avaliações e depois por validações externas por uma organização de confiança, de forma que os resultados sejam confiáveis para terceiros. Finalmente, a ferramenta deve se beneficiar ao máximo do benchmarking e compartilhamento de melhores práticas (Herdan, 2006).
k) Garantias de serviços públicos e o caso de padrões universais
202. Os padrões são estabelecidos pela organização envolvida e cada organização normalmente possui seus padrões específicos. Esta estratégia não assegura de que os padrões sejam desafiantes em todos os níveis. 203. No Reino Unido, antes da vitória recente do governo liberal-‐conservador, a discussão se preocupou se faria sentido ou não estabelecer padrões mínimos. No Serviço Nacional de Saúde Britânico, por exemplo, a definição de padrões nacionais mínimos direcionou as melhorias de desempenho (o estabelecimento de limites mínimos para tempos de espera para receber cirurgia). A definição de padrões mínimos previne a desigualdade de tratamento devido à “loteria postal”: seu tratamento depende de onde você vive (qual o seu código postal). Ao mesmo tempo, a definição de padrões mínimos traz a discussão para um nível mais baixo, podendo encorajar os fornecedores de serviços a satisfazer apenas o mínimo e deixar as melhorias de lado. Portanto, os padrões mínimos podem ser úteis em evitar o efeito de loteria de códigos postais. Estes padrões definiriam um valor mínimo ou linha de base que não deve ser ultrapassado. Além disso, as organizações deveriam ser estimuladas a buscar excelência e, localmente, definir seus próprios padrões. Neste assunto, há um balanço para se obter um nível mínimo de comparação entre as jurisdições e o grau de flexibilidade local e inovação. Outro ponto é que o padrão mínimo é o “correto”: não muito fácil e nem muito ambicioso. 204. Recomendação: Padrões mínimos nacionais (ou estaduais) podem ser estabelecidos para certos serviços nos quais já tenha uma longa tradição de medidas. A definição de um nível mínimo de aceitação da qualidade do serviço fornecido não deve impedir inovações ou melhorias nas organizações que tem condições de ir além do mínimo. Outros esquemas como a Marca de Carta certamente pode aumentar a motivação daquelas empresas que vão além dos padrões mínimos. Além disso, como mencionado acima, seria necessário mover além de somente tempos de respostas para outros objetivos apropriados à qualidade. l) Responsabilidade dos usuários dos serviços
205. As cartas de serviços nem sempre especificam as responsabilidades dos usuários de serviços, o que pode implicar em problemas de qualidade para outros usuários caso as responsabilidades não sejam cumpridas. No sistema de saúde de alguns países cerca de 10 por cento das pessoas não comparecem às consultas e os espaços vagos que poderiam ser ocupados por outras pessoas são perdidos. Então, um equilíbrio de um melhor gerenciamento de consultas assim como uma maior responsabilidade pelo lado dos pacientes deve ser acionado. Isto não significa que o usuário do serviço deva perder seus direitos na falha de cumprir com suas responsabilidades. 206. Recomendação: Se os padrões mínimos devem ser confiáveis (veja a recomendação anterior), eles devem ser utilizados em um contexto onde os direitos e deveres estejam juntos com as responsabilidades. Como o nível de deveres depende dos recursos disponíveis é necessário que as cartas mencionem as responsabilidades do usuário e até
onde o uso inadequado destas responsabilidades será levado em consideração na prestação dos serviços. m) O cliente interno
207. De acordo com as diferentes análises e avaliações do sistema, houve alguns problemas de implementação pela falta de inclusão de clientes internos como direcionadores importantes da melhoria dos serviços. Todos os casos mostraram que a qualidade de entrega dos serviços sofreu em parte com a necessidade de suporte (exemplo: treinamento, recursos, apoio de equipes mais experientes com cartas). 208. Recomendação: Com relação ao cliente interno, deve haver suporte para o estabelecimento de uma rede de oficiais de qualidade, para o compartilhamento de melhores práticas entre os departamentos e para a informação e treinamento da equipe nas estratégias de qualidade mais atuais. Além disso, os incentivadores das iniciativas de carta devem ter um cenário orçamentário para que as melhorias possam ser direcionadas aos recursos disponíveis.
10) ANEXO
Os Princípios dos Serviços Públicos de 1991
Os Seis Padrões de Serviços Governamentais (1997)
Critérios da Marca de Carta (2004)
Critérios de Excelência em Serviços ao Consumidor (2008)
Padrões – Padrões explícitos, publicados e divulgados no momento da entrega (incluindo cortesia e auxílio da equipe, precisão de acordo com os direitos
Ao atender você, cada departamento do governo central deverá fazer o seguinte:
1. Definir padrões e executá-‐los bem
1. Conhecimento d o cliente: Identificar de forma eficaz os seus clientes consultá-los de forma significativa e medir bem os resultados de seu serviço são partes vitais
desta abordagem.
estatutários, e um comprometimento com uma ação rápida Abertura – Não deve haver segredos sobre como os serviços públicos são executados, quanto custam quem está encarregada e se estão de acordo com os padrões.
1. Responder suas cartas rapidamente e de forma clara. Cada elemento e agência definirão um objetivo de resposta às cartas e publicará seu desempenho neste.
2. Comprometer-‐se de forma ativa com seus clientes, parceiros e equipe
2. A cultura da organização: É desafiador para uma organização a construção e disseminação de uma boa cultura focada no cliente com o comprometimento das lideranças com a equipe operacional.
Informação – 2. Atendê-‐lo em até 3. Ser justo e Informação complete 10 minutos do prazo acessível a todos e e correta deverá estar marcado. promover escolhas. disponível prontamente, em linguagem correta, sobre quais serviços estão sendo fornecidos, objetivos e resultados obtidos.
3. Informação e acesso: Clientes valorizam informações precisas e compreensíveis que são entregues ou disponibilizadas através de canais apropriados.
Escolha – O setor público deve fornecer escolhas aos usuários sempre que
3. Fornecer informação clara e direta sobre seus serviços e pelo menos um número de telefone de contato para ajudar à manutenção de contato.
4. Entrega: As visões dos clientes sobre os resultados dos serviços são tão importantes quanto atingir os principais indicadores de desempenho de sua organização.
Não discriminação – Os serviços devem estar disponíveis independente de raça ou sexo.
4. Consulte 5. Use seus recursos regularmente os de forma eficaz e usuários sobre os criativa. serviços fornecidos e relate os resultados
4. Desenvolver e melhorar continuamente.
5. Linhas de tempo e qualidade de serviço: A prontidão do contato inicial e continuar mantendo escalas de tempo são cruciais para a satisfação dos clientes.
Acessibilidade – Flexibilidade nas horas iniciais e fornecer ajuda real aos usuários.
5. Possuir pelo menos um procedimento de queixa para os serviços fornecidos e enviar informações sobre qualquer dúvida.
6. Contribuir para oportunidades de melhorias e qualidade de vida na comunidade em questão.
E se as coisas não funcionarem corretamente? – O cidadão tem o direito de pelo menos uma boa explicação ou desculpas. Os procedimentos de queixas devem estar disponíveis aos cidadãos.
6. Fazer tudo que seja possível para tornar os serviços disponíveis a todos, incluindo pessoas com necessidades especiais.
Fonte: 11) REFERÊNCIAS
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