Möglichkeiten und Grenzen der Datennutzung by DIPF

Bedarfe und Desiderate des Forschungsdatenzugangs im Bildungswesen in Deutschland Kolloquium anlässlich der Verabschiedung von Prof. Dr. Horst Weishaupt

Möglichkeiten und Grenzen der Datennutzung Vortrag von Edgar Wagner. Landesbeauftragter für den Datenschutz und die Informationsfreiheit Rheinland-Pfalz, Mainz

4. März 2013, Campus Westend / Johann Wolfgang Goethe-Universität Frankfurt am Main

Wissenschaftliches Kolloquium

„Bedarfe und Desiderate des Forschungsdatenzugangs im Bildungswesen in Deutschland“

anlässlich des Eintritts in den Ruhestand von

Prof. Dr. Horst Weishaupt

am 04. März 2013

Campus Westend der Johann Wolfgang Goethe-Universität Frankfurt am Main

2 Sehr geehrter Herr Prof. Weishaupt, sehr geehrter Herr Prof. Hasselhorn, meine Damen und Herren,

Ich darf mich herzlich für die Gelegenheit bedanken, aus diesem besonderen Anlass über die Möglichkeiten und Grenzen des Datenzugangs für die Bildungsforschung zu referieren. Da der D a t e n s c h u t z diese Möglichkeiten zuweilen b e g r e n z t , ist ein Dialog gerade zwischen Vertretern der Wissenschaft und des Datenschutzes sinnvoll. Ich freue mich deshalb, dass wir diesen Dialog heute wieder etwas intensivieren können.

Meine Damen und Herren, a l l e wollen mehr Daten, einen leichteren Datenzugang und einen freieren Umgang mit den Daten: der Staat, die Wirtschaft und auch die Forschung. Dies ist Ausdruck unserer Informations- und Wissensgesellschaft und Folge der digitalen Entwicklung. Erlauben Sie mir deshalb, dass ich meinen Vortrag mit einigen

3 Gedanken über die Bedeutung von Daten und Informationen in unserer Gesellschaft einleite (vgl. I.) und dann auf die Rolle des Datenschutzes in der Bildungsforschung zu sprechen komme, wobei ich mich vor allem auf den Schulbereich konzentrieren möchte (vgl. II.). Im Anschuss daran erlaube ich mir noch einen kurzen Blick auf den Entwurf einer europäischen Datenschutzgrundverordnung, der derzeit auf allen politischen Ebenen diskutiert wird und ebenfalls Regelungen zum Wissenschaftsbereich enthält.

Auf die Bezüge, die mein Thema zur Informationsfreiheit aufweist, will ich zunächst nur am Rande eingehen und stattdessen diese Bezüge im Verlaufe der Podiumsdiskussion etwas vertiefen.

1. Meine Damen und Herren, auch wenn schon frühere Gesellschaften auf Daten, Informationen und Wissen aufbauten, so ist die Bedeutung dieser Begriffe in unserer Zeit doch ernorm gewachsen, nicht zuletzt wegen des rasanten technologischen

4 Fortschritts. Er erlaubt es, Daten, Informationen und Wissen in nahezu unbegrenztem Umfang zu generieren, zu speichern und zu nutzen. Von der „digitalen Revolution“ ist die Rede, die nach Auffassung von Eric Schmidt, dem früheren Vorstandsvorsitzenden von Google, dazu geführt hat, dass wir mittlerweile in zwei Tagen so viele Daten erzeugen, wie die Menschheit zuvor in zweitausend Jahren, wobei die Prognosen erwarten lassen, dass sich die vorhandene Datenmenge künftig alle zwei Jahre noch verdoppeln wird. In der P r i v a t w i r t s c h a f t stellen Daten – wie man sagt – das „Gold des 21. Jahrhunderts“ dar, das seinen Wert nicht aus einem begrenzten Vorkommen, sondern – im Gegenteil – aus seiner beliebigen Vermehrbarkeit bezieht. Vor allem im Internet herrscht deshalb Goldgräberstimmung. Facebook speichert derzeit pro Tag z.B. 300 Millionen Fotos. Das hat sich bis heute auf 220 Milliarden Fotos summiert. Folge davon ist u.a., dass Facebook aus den bisher erfassten Fotos die größte biometrische Datenbank erstellt hat, die es weltweit gibt. Die Zahlen und Entwicklungen bei Google, Apple, Microsoft, Amazon, aber auch bei

5 Unternehmen außerhalb des Internet sind vergleichbar. Sie belegen, dass sich Daten – neben dem Kapital, der Arbeitskraft und den Rohstoffen – mittlerweile zum vierten P r o d u k t i o n s f a k t o r unserer Wirtschaft entwickelt haben.

Daten und Informationen sind außerdem die Voraussetzungen dafür, dass der S t a a t seine Aufgaben erfüllen kann. Und wie die Wirtschaft nutzt auch er die technologischen Möglichkeiten, um sich mit Hilfe zahlloser gesetzlicher Ermächtigungen in einem bislang nicht bekannten Umfang Zugriff auf die Daten seiner Bürgerinnen und Bürger zu verschaffen. Ich will dafür nur ein Beispiel – und zwar aus dem Sicherheitsbereich – nennen. Die von der Europäischen Kommission verfügte Fluggastdatenspeicherung wird dazu führen, dass allein in Deutschland pro Jahr von rund 170 Millionen Passagieren rund 4 Milliarden Daten erhoben und überprüft werden.

Diese Datenlawine erfasst natürlich auch die Wissenschaft und die Forschung. Auch in diesen Bereichen wachsen Datenbestände und Datennachfragen ins Maßlose. Das ist zum einen darauf zu-

6 rückzuführen, das mittlerweile auch die Praxis von Wissenschaft und Forschung digital ist und zum anderen – gerade auch im Bildungsbereich – darin begründet, das die zunehmende Bedeutung von Bildungsforschung, Bildungsmonitoring und von Leistungsvergleichen auf nationaler und internationaler Ebene zu einem ständig wachsenden Datenbedarf geführt haben.

2. Ob Staat, Wirtschaft und Forschung wirklich a l l e vorhandenen und weitere Datenbestände benötigen, vermag ich nicht zu beurteilen, jedenfalls vermag ich es nicht für den Bereich der Forschung, schon gar nicht für die Forschung im Bildungsbereich. Allerdings ist es bemerkenswert, dass z.B. die Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft jüngst zum wiederholten Mal Zweifel am Nutzen vieler Datenerhebungen und Untersuchungen gerade im Schulbereich geäußert hat und dass dies von den zuständigen Schulministerien zurückgewiesen worden ist.

Diese Diskussion ist wichtig, gerade auch in datenschutzrechtlicher Hinsicht, nicht zuletzt wegen der Folgen, die mit der allgemeinen Gier nach Da-

7 ten verbunden sind. Denn auch wenn nicht alle Daten über die Staat, Wirtschaft und Forschung verfügen, personenbezogene Daten sind, genügen die vorhandenen personenbezogenen Daten, um von allen Bürgerinnen und Bürgern Persönlichkeitsprofile, Verhaltensprofile, Bewegungsprofile, möglicherweise auch Bildungsprofile erstellen zu können, also ein digitales Abbild entstehen zu lassen, das sich wirtschaftlich ausbeuten, staatlich nutzen und wissenschaftlich verwerten lässt.

Mittlerweile ist von Big Data die Rede, von dem Versuch, aus den unendlichen Datenbeständen neue Erkenntnisse zu analysieren, um daraus neuen Nutzen und neue Vorteile zu ziehen. Die dafür notwendige Analysesoftware ist längst auf dem Markt und in der Lage eine Milliarde Datensätze in neun Sekunden nach beliebigen Kriterien unter die Lupe zu nehmen.

Was am Ende auch immer die Vorteile dieser Entwicklung sein werden – wir werden dafür auch einen P r e i s zahlen müssen. Dieser Preis besteht in einer Einbuße an Privatheit, an informationeller Selbstbestimmung, an Freiheit, ja letztlich auch in

8 einem Verlust an Menschenwürde. Nicht von ungefähr trug ein jüngst von der Bundesregierung organisierte Veranstaltung den Titel „Big Data – Goldmine oder Dynamit?“ Manche sprechen sogar davon, dass die Kehrseite von Big Data der Big Brother des digitalen Zeitalters sei.

Eine solche Entwicklung kann man nicht einfach sich selbst überlassen. Man muss versuchen sie zu beeinflussen, auch mit den Mitteln des Datenschutzes und das heißt vor allem mit Hilfe des Gebots der D a t e n s p a r s a m k e i t und der Datenvermeidbarkeit. Dieser Grundsatz gehört zu den Fundamentalprinzipien des Datenschutzes und ist im europäischen Datenschutzrecht ebenso verankert wie in den Datenschutzgesetzen des Bundes und der Länder, die insoweit nicht nur Programmsätze formulieren, sondern eine Rechtspflicht begründen, auch für die Forschung.

3. Daran vermag auch die in Art. 5 Abs. 3 Satz 1 des Grundgesetzes geregelte Forschungsfreiheit nichts zu ändern. Denn dieses Freiheitsrecht steht immer dann, wenn es um personenbezogene Forschungsdaten geht, in einem Spannungsverhältnis

9 mit dem ebenfalls im Grundgesetz verankerten informationellen Selbstbestimmungsrecht, das jeder Person die Befugnis einräumt, grundsätzlich selbst zu entscheiden, wann und innerhalb welcher Grenzen sie persönliche Sachverhalte offenbaren will.

Beide Grundrechte stehen sich gleichrangig gegenüber. Keines ist wichtiger als das andere. Keines darf deshalb auf Kosten des anderen realisiert werden. Im Ergebnis bedeutet dies, dass sich Wissenschaftsfreiheit und informationelle Selbstbestimmung gegenseitig beschränken und bei ihrer Realisierung jeweils Abstriche machen müssen. Wie weit diese Abstriche gehen dürfen, wo die Grenzen eines gerechten Ausgleichs zwischen beiden Rechtspositionen zu ziehen sind, haben – je nach Regelungsbereich – die zuständigen Gesetzgeber zu entscheiden.

Bundestag und Landtage sind dieser Aufgabe bisher auch schon in erstaunlich vielfältiger Weise nachgekommen. Ein erster Überblick zeigt, dass es für den Umgang mit personenbezogenen Daten in den verschiedenen Forschungsbereichen zwar

10 kein gemeinsames Gesetz gibt, aber viele bereichspezifische Regelungen. Auf Bundesebene finden sie sich etwa im SGB X, im Bundeszentralregistergesetz, in der Strafprozessordnung, im Strafvollzugsgesetz und auch in diversen Statistikgesetzen und auf Landesebene z.B. in den Landeskrankenhausgesetzen, in den Landesarchivgesetzen, aber auch in den Schulgesetzen und in den Statistikgesetzen.

Und ergänzend zu diesen Sonderregelungen kommen auch noch die allgemeinen Vorschriften in den Datenschutzgesetzen des Bundes und der Länder zum Zuge, vor allem die darin jeweils enthaltenen Wissenschaftsklauseln. Mit anderen Worten: Die Gesetzgeber haben ein dichtes normatives Koordinatensystem geschaffen, in dem sich Fragen nach den Möglichkeiten und Grenzen des Forschungsdatenzugangs im Allgemeinen und im Bildungsbereich im Besonderen prinzipiell gut beantworten lassen.

Erlauben Sie mir, dass ich vor diesem Hintergrund die Bedeutung des Datenschutzes für die Bil-

11 dungsforschung insbesondere im Schulbereich etwas näher beleuchte.

II.

1. Meine Damen und Herren! Die Möglichkeiten des Datenzugangs für die Bildungsforschung entsprechen grundsätzlich denen in anderen Forschungsbereichen. Entweder werden bereits vorhandene Daten genutzt oder sie werden – wenn auf solche Datenbestände nicht zurückgegriffen werden kann – bei bestimmten Personen unmittelbar erhoben. Zuweilen, etwa bei der Erstellung des jüngsten Bildungsberichts, wird sowohl auf die eine wie auf die andere Datenquelle zurückgegriffen. Soweit es um den Schulbereich geht, überwiegt – jedenfalls im Zuständigkeitsbereich meiner Behörde – die unmittelbare Datenerhebung bei Schülerinnen und Schülern, Eltern und Lehrkräften. Die Rechtmäßigkeit dieser Datenerhebung richtet sich zunächst nach den Bestimmungen des S c h u l g e s e t z e s , das Befragungen in Schulen nur erlaubt, wenn die Betroffenen eingewilligt haben und

12 die wissenschaftliche Untersuchung von der Schulbehörde genehmigt worden ist. Das geschieht nur dann, wenn die Behörde ein erhebliches pädagogisch-wissenschaftliches Interesse anerkennt und aus der Sicht meiner Behörde keine datenschutzrechtlichen Bedenken geltend gemacht werden.

Ob wir Bedenken äußern, richtet sich nach den allgemeinen Datenschutzgesetzen, nach dem Landesdatenschutzgesetz, wenn es um Hochschulen des Landes geht, nach dem Bundesdatenschutzgesetz, wenn die Untersuchung von Forschungsreinrichtungen in privater Trägerschaft durchgeführt werden.

Im einen wie im anderen Fall ist auch unter Datenschutzgesichtspunkten grundsätzlich die Einwilligung der Betroffenen erforderlich, wobei bei minderjährigen Schülern auch die Einwilligung der Eltern einzuholen ist. In jedem Falle muss es sich um eine informierte Einwilligung handeln, d.h. die zuständige Forschungsstelle muss insbesondere über die Zwecke der Erhebung, die Verwendung der Daten, die Dauer der Speicherung und die

13 Rechte der Befragten aufklären. Es liegt auf der Hand, dass bei minderjährigen Personen besondere Anstrengungen notwendig sind, um von einer angemessenen Information sprechen zu können.

Im Übrigen sind die Daten zu anonymisieren, sobald dies nach dem Forschungszweck möglich ist. Dabei kann von einer Anonymisierung erst dann ausgegangen werden, wenn die erhobenen Einzelangaben über persönliche oder sachliche Verhältnisse der Betroffenen derart verändert werden, dass sie nicht mehr oder nur mit einem unverhältnismäßig großen Aufwand an Zeit, Kosten und Arbeitskraft einer bestimmten Person zugeordnet werden können. Man spricht – sie wissen es – von der faktischen Anonymisierung.

Nach diesen Grundsätzen werden alle Befragungen, die an Schulen durchgeführt werden, beurteilt. Das sind überwiegend Bachelor- und Masterarbeiten, auch Dissertationen und ähnliche wissenschaftliche Projekte von Einzelpersonen. Pro Jahr sind es rund 100 solcher Arbeiten, die wir in datenschutzrechtlicher Hinsicht überprüfen.

14 Hinzu kommen aber natürlich auch die sogenannten Large-Scale-Assessments. Zu ihnen zählt vor allem das 2008 vom Bundesministerium für Bildung und Forschung ins Leben gerufene Nationale Bildungpannel. Im Rahmen dieser bisher größten Langzeitstudie in der Bildungsforschung wird die Entwicklung von Kompetenzen vom Kleinkindalter über den Schulbereich bis zum Studium und zum Arbeitsleben untersucht. Um dafür repräsentative Daten zu erlangen, werden jährlich rund 60.000 Personen in ganz Deutschland befragt und getestet. Die Hälfte davon sind Schülerinnen und Schüler von rund 1.000 Schulen.

Bei diesen Erhebungen, die in regelmäßigen Abständen in allen Bundesländern durchgeführt werden, ist die Forschungsstelle auf personenbezogene Daten angewiesen. Deshalb sind die Befragungen nur auf der Grundlage einer Einwilligung der Betroffenen möglich, die – wie gesagt – freiwillig, widerrufbar, informiert und in aller Regel schriftlich erfolgen muss.

Da mehr oder weniger alle Bundesländer betroffen sind, sind auch alle Datenschutzbeauftragten mit

15 diesen Erhebungen befasst. Das bisherige Fazit ist überall dasselbe. Es wird festgestellt, dass die Verantwortlichen von NEPS den datenschutzrechtlichen Belangen schon im Ansatz einen hohen Stellenwert einräumen und im Übrigen den Anregungen der Datenschutzbeauftragten weitestgehend Rechnung tragen.

Diese Anregungen betrafen und betreffen vor allem Fragen der Anonymisierung bzw. der Pseudonymisierung der erhobenen Daten. Als sogenannte Panelstudie, bei der dieselben Personen über einen langen Zeitraum hinweg mehrfach befragt werden und die zu verschiedenen Zeitpunkten erhobenen Daten zusammengeführt werden müssen, ist eine sofortige Anonymisierung der Daten nicht möglich. Nach den Forschungsklauseln der Landesdatenschutzgesetze muss NEPS deshalb jedenfalls die Identifizierungsmerkmale und die Einzelangaben gesondert speichern, wobei Name und Adresse der Teilnehmer nur von den von NEPS mit der Befragung betrauten Erhebungsinstituten gespeichert werden dürfen.

16 Was für NEPS als Längsschnittstudie gilt, trifft im Prinzip auch auf eine Reihe vergleichbarer Querschnittsstudien zu, auch auf die IGLU- und die TIMSS-Studie, die von Prof. Bos betreut werden. Diese beiden Studien beziehen bundesweit ca. 4000 Schülerinnen und Schüler von knapp 200 Schulen sowie deren Eltern und Lehrer ein; sie werden alle vier bzw. fünf Jahre durchgeführt und zwar im Auftrag des Kultusministerkonferenz und des Bundesministeriums für Bildung und Forschung, um auf diesem Weg Lesekompetenzen und naturwissenschaftliche Kompetenzen der Schüler festzustellen.

Auch diese Studien wurden den Landesdatenschutzbeauftragten vorgelegt und von diesen auch als datenschutzkonform bewertet und zwar aus folgenden Gründen:

Die Teilnahme an der Befragung ist freiwillig.

Von allen Beteiligten liegt eine ausdrückliche Einwilligung vor, auch von den Eltern und Lehrern.

Das Einverständnis aller Beteiligten ist widerrufbar.

17 -

Es beruht auf einer umfassenden Information über Inhalt und Zweck der Befragung.

Außerdem werden die von den Schülern, ihren Eltern und Lehrer erhobenen Daten vor ihrer Auswertung und Nutzung pseudonymisiert – so wie das ja auch bei NEPS der Fall ist.

Ich könnte die Reihe vergleichbarer Untersuchungen beinahe beliebig ergänzen. Es gibt Dutzende davon, nicht zuletzt Untersuchungen zur PISAStudie, die auch in Rheinland-Pfalz wiederholt durchgeführt worden sind. Derzeit werden außerdem die Daten für die Computer and Information Literacy Study (ICILS) erhoben, um die computerund informationsbezogenen Kompetenzen von Schülern der 8. Jahrgangsstufe zu ermitteln. Das geschieht weltweit in 20 Staaten, auch in 150 Schulen in Deutschland mit insgesamt 3.000 Schülerinnen und Schülern und einer Reihe von Lehrkräften. Wir haben Herrn Prof. Bos, der auch diese Studie mitbetreut, am 10. Januar dieses Jahres Folgendes mitgeteilt: „Die Prüfung hat ergeben, dass s t a n d a r d i s i e r t e Verfahren eingesetzt und Informati-

18 onsmaterial verwendet wird, das auch bei anderen Studien wie PISA, STEG und NEPS zur Anwendung kommt. Datenschutzrechtliche Bedenken bestehen daher gegen die Durchführung dieser Studie nicht.“

So, meine Damen und Herren, lautet nicht etwa die Zusammenfassung unseres Schreibens. Es ist der komplette Text. Er macht deutlich, dass es bei diesen Panel-, Kompetenz- und Leistungsstudien im Bildungsbereich kaum offene oder strittige datenschutzrechtliche Fragestellungen gibt. Die – standardisierten – Verfahren sind Ausdruck dessen, was die Juristen unter „praktischer Konkordanz“ verstehen. Das heißt, sie genügen den Erfordernissen der Forschung ebenso wie denen des Datenschutzes.

Dass dies so ist, meine Damen und Herren, ist nicht zuletzt darauf zurückzuführen, dass diese Studien und Untersuchungen ausnahmslos auf der E i n w i l l i g u n g der Befragten beruhen. Auch wenn deren Einholung mit Aufwand und ggf. auch mit Schwierigkeiten verbunden ist, ist dieser Weg jedenfalls unter Datenschutzgesichtspunkten der

19 Königsweg. Denn er lässt den Betroffenen die Entscheidung über die Verarbeitung ihrer Daten. Sie können – wie es das Bundesverfassungsgericht in seiner Volkszählungsentscheidung formuliert hat – „selbst über die Preisgabe und Verwendung ihrer Daten“ entscheiden und machen auf diesem Weg auch von ihrem informationellen Selbstbestimmungsrecht Gebrauch. Kurz gesagt: Sie sind Subjekt und nicht Informationsobjekt.

Dies kommt auch darin zum Ausdruck, dass den Betroffenen dann eine ganze Reihe von Datenschutzrechten zusteht, die sie jederzeit gegenüber der Forschungsstelle geltend machen können: der Anspruch auf Auskunft über die gespeicherten personenbezogenen Daten, das Recht auf Widerruf der Einwilligung und der Anspruch auf Löschung von Daten, die nach dem festgelegten Zweck des Forschungsvorhabens nicht mehr benötigt werden.

Ich habe allerdings keine Information darüber, ob und in welchem Umfange die Befragten von diesen Rechten gebrauch machen, so wie wir ja auch nicht darüber informiert werden, ob die erhobenen

20 Daten tatsächlich gelöscht werden und wann dies der Fall ist. Im Zweifel müssten wir dies selbst kontrollieren. Dafür fehlen uns aber die personellen Kapazitäten. Sie sehen, meine Damen und Herren, der Datenschutz beginnt zwar mit der Erschließung von Datenquellen, er hört aber damit noch lange nicht auf.

2. Lassen sie mich zu einer weiteren Form der Datenerhebung kommen, der sog. Sekundärverwertung von bereits vorhandenen Daten, insbesondere von amtlichen Datenbeständen, die von den Verwaltungsbehörden für die Erfüllung eigener Aufgaben erhoben werden. Für den Zugang zu diesen Daten gibt es – wie gesagt – eine Reihe bereichsspezifischer Sonderregelungen. Für die kriminologische Forschung sind es etwa die Wissenschaftsklauseln im Bundeszentralregistergesetz, in der Strafprozessordnung und in den Strafvollzugsgesetzen der Länder.

Für die B i l d u n g s f o r s c h u n g eröffnen demgegenüber vor allem die Wissenschaftsklauseln in den Statistikgesetzen des Bundes und der Länder den Zugang auf statistische Bildungsdaten. Denn

21 dort – bei den Statistischen Ämtern des Bundesund der Länder – findet sich ein großes Reservoir an Bildungsdaten. Es speist sich vor allem aus der Schulstatistik, der Hochschulstatistik, der Berufsbildungsstatistik, der Kinder- und Jugendhilfestatistik, und natürlich auch aus dem Mikrozensus, um nur ein paar Beispiele zu nennen.

Zum Teil sind es Bundes-, zum Teil Landesstatistiken und durchgängig wohl auch Sekundärstatistiken. Auf diese statistischen Daten kann die wissenschaftliche Forschung unter den Voraussetzungen des § 16 Abs. 6 des Bundesstatistikgesetzes und des § 1 Abs. 2 des Landesstatistikgesetzes Rheinland-Pfalz zugreifen, wobei der Zugang grundsätzlich auch über die 2001 im Zuge der Änderung des Bundesstatistikgesetzes eingerichteten Forschungsdatenzentren der statistischen Ämter ermöglicht werden kann. Allerdings gilt dies gerade nicht für die Schulstatistiken. Auf sie möchte ich im Folgenden näher eingehen.

S c h u l s t a t i s t i k e n werden in allen Bundesländern geführt, allerdings nicht einheitlich. In manchen Bundesländern – etwa in Baden-

22 Württemberg und in Nordrhein-Westfalen – bestehen sie aus aggregierten Daten, in anderen – z.B. in Bayern und in Rheinland-Pfalz – aus Individualdaten, in Mecklenburg-Vorpommern und einigen anderen Bundesländern sogar aus beiden Datenarten. Dementsprechend unterschiedlich sind auch die Erhebungsmerkmale und der Erhebungsumfang.

Dies gilt selbst in den Bundesländern, in denen sich die Schulstatistiken am sogenannten Kerndatensatz orientieren, den die Kultusministerkonferenz 2003 beschlossen und 2008 ergänzt hat. In Rheinland-Pfalz etwa wird derzeit durch eine Änderung des Schulgesetzes auch den staatlichen Studienseminaren die Meldung bestimmter statistischer Angaben vorgeschrieben.

Außerdem ist nicht in allen Bundesländern, die den Kerndatensatz der Kultusministerkonferenz umsetzen, eine schuljahresübergreifende statistische Auswertung möglich. In Rheinland-Pfalz wird diese Möglichkeit derzeit durch eine weitere Änderung des Schulgesetzes erst geschaffen.

23 Die Schulstatistiken der Länder sind also in jeder Hinsicht heterogen. Sie unterscheiden sich damit aber auch ganz wesentlich von den sonstigen bildungsrelevanten Statistiken, die – wie z.B. die Hochschulstatistik und die Berufsbildungsstatistik – auf einem einheitlichen Individualdatensatz beruhen. Dieser Unterschied ist sicherlich auch darauf zurückzuführen, dass für die Schulstatistik die Länder zuständig sind, während für die meisten übrigen Bildungsstatistiken der Bund verantwortlich ist. Aber auch der Datenschutz dürfte in diesem Zusammenhang eine Rolle spielen.

Die Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder haben schon vor Jahren grundsätzliche Bedenken gegen den Kerndatensatz vorgetragen. Die Bedenken bestehen bei vielen Datenschutzbeauftragten auch heute noch, obwohl die Kultusministerkonferenz ihr ursprüngliches Konzept mittlerweile in einem wesentlichen Punkt modifiziert hat. 2007 hat sie nämlich auf Druck der Konferenz der Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder auf eine bundesweite Zusammenfassung der Schuldaten in einer länderübergreifenden zentralen Schüler-Datenbank verzichtet. Stattdessen

24 soll es eine dezentrale Lösung geben, bei der die statistischen Einzeldaten bei den Ländern verbleiben.

Verbindlich ist dieser Beschluss allerdings nicht. Er könnte jederzeit revidiert werden, zumal natürlich ein Bedürfnis dafür besteht, die einzelnen Länderergebnisse zu einem Bundesergebnis zusammenzuführen. Ob es dafür schon Konzepte gibt, weiß ich nicht. Die Ankündigung der Kultusministerkonferenz entsprechende Überlegungen mit den Datenschutzbeauftragten zu diskutieren, wurden jedenfalls bisher – soweit ich weiss – noch nicht realisiert.

Aber auch ohne eine Zentralisierung bleiben noch genügend datenschutzrechtliche Probleme. Da das Projekt des Kerndatensatzes von der Bildungsforschung nachdrücklich unterstützt wurde und wird, will ich wenigstens auf den wichtigsten Vorbehalt kurz eingehen: den Umstand, dass der Kerndatensatz von allen Schülerinnen und Schülern erhoben wird, also eine sog. Totalerhebung darstellt.

25 Eine Totalerhebung ist aus Gründen der Verhältnismäßigkeit und des eingangs schon erwähnten Grundsatzes der Datensparsamkeit und Datenvermeidung für viele Datenschutzbeauftragte fragwürdig. Sie gehen davon aus, dass sich Forschungsvorhaben und wohl auch Bildungsberichte mit repräsentativen Stichproben hinreichend realisieren lassen und verweisen dabei auf die bereits erwähnten Studien, also auf PISA NEPS, IGLU, TIMMS, STEG und ICILS. Sie alle führten mit einer relativ geringen Probantenzahl zu beachtlichen Ergebnissen und auch zu entsprechenden Konsequenzen seitens der Bildungspolitiker. Ich weiß, dass Sie – sehr geehrter Herr Prof. Weishaupt – ganz anderer Auffassung sind und in der schulstatistischen Vollerhebung „die Vorraussetzungen für die notwendige Differenzierung von bildungspolitischen Analysen nach Bildungsgängen, Geschlecht, Migrationssituationen und ggf. auch nach regionalen Bedingungen“ sehen.

Es wäre anmaßend, wollte ich Ihnen in dieser Fachfrage widersprechen. Aber ganz überzeugt sind die Datenschutzbeauftragten immer noch

26 nicht. Auch die jüngste Volkszählung – dieses Mal Zensus genannt – verzichtete im Unterschied zur Volkszählung aus dem Jahre 1984/1985 auf eine totale Erhebung bei allen Bürgerinnen und Bürgern und begnügte sich stattdessen mit einer repräsentativen Stichprobe und einem Zugriff auf verschiedene staatliche Register.

Eine entsprechende Weiterentwicklung von der Totalerhebung zur repräsentativen Erhebung war vom Bundesverfassungsgericht in seiner Volkszählungsentscheidung aus dem Jahre 1983 auch angemahnt worden. Es besteht also eine gewisse verfassungsrechtliche Notwendigkeit, wissenschaftliche Methoden zur Vermeidung von Totalerhebungen zu entwickeln und anzuwenden.

Vielleicht, meine Damen und Herren, gilt dies aber nur für Primär- und nicht für Sekundärstatistiken, da deren Daten ja bereits vorliegen. Ich kann diese Frage heute nicht beantworten, wenngleich ich mittlerweile durchaus auch Ihre Auffassung – Herr Prof. Weishaupt – nachvollziehen kann.

27 Ob nun eine Totalerhebung bei allen Schülerinnen und Schülern mit dem Datenschutz vereinbar ist oder auch nicht, die Datenlage bei den Schulstatistiken bleibt – so oder so – sehr heterogen. Offensichtlich wirkt sich dies auch auf den Zugang zu diesen Daten aus.

Nach dem in der parlamentarischen Beratung befindlichen E-Government Gesetz des Bundes soll im Bundesstatistikgesetz künftig a u s d r ü c k l i c h klargestellt werden, dass die Bereitstellung von Einzelangaben für wissenschaftliche Zwecke zu den Aufgaben des Statistischen Bundesamtes gehört.

Diese Klarstellung hilft allerdings für den Bereich der Schulstatistiken nicht viel weiter, weil die Länder dem Statistischen Bundesamt keine entsprechenden Individualdaten liefern, was nicht zuletzt mit der disparaten Gestaltung der Schulstatistik in den Ländern zusammenhängt. Soweit ich informiert bin erhält das Statistische Bundesamt von den Landesämtern nur aggregierte Daten, Summendaten also, die offenbar weniger aussagekräftig sind, als Einzeldaten. Nichts anderes gilt für die

28 Forschungsdatenzentren der Länder, da die Schulstatistiken dort – anders als etwa die Hochschulstatistik – gar nicht eingestellt werden.

Hinzu kommt, dass offenbar auch bei den Statistischen Landesämtern die entsprechenden Daten von der Forschung kaum nachgefragt werden. Das gilt auch für unser Landesamt in Bad Ems, obwohl dort die Schulstatistik als Individualdatensatz vorgehalten und im Wege der Amtshilfe auch auf schulstatistische Daten anderer Bundesländer gegriffen werden kann. Jedenfalls wurde mir vom rheinland-pfälzischen Bildungsministerium mitgeteilt, dass es „im Bereich der Schulstatistik (…) bislang nur einige wenige Anfragen“ gegeben habe, „insbesondere vom Deutschen Institut für Internationale Pädagogische Forschung im Rahmen der Indikatorenforschung für die Bildungsberichterstattung.“

Das Statistische Landesamt hat diese Aussage noch präzisiert und spricht von zwei Nutzungsanträgen in den letzten vier bis fünf Jahren.

29 Meine Damen und Herren, wer allerdings glaubt, dass die Forschung ein größeres Interesse an den sonstigen Bildungsstatiken hätte, sieht sich getäuscht. Denn obwohl die Datenlage bei der Studentenstatistik, der Prüfungsstatistik, der Berufsbildungsstatistik und der Kinder- und Jugendhilfestatistik bundesweit einheitlich ist, diese Statistiken überall aus Individualdaten bestehen und deshalb auch in das Angebot der Forschungsdatenzentren eingestellt sind, ist die Nachfrage auch nach diesen Daten gering, so gering, dass man sich als Datenschutzbeauftragter schon wundern muss.

Auf Nachfrage beim Statistischen Bundesamt bzw. dem dortigen Forschungsdatenzentrum wurde mir mitgeteilt, dass es seit Einrichtung des FTZ zur Personalstellenstatistik und zur Habilitationstatistik keine einzige Anfrage gegeben habe und zur Prüfungs- und Studentenstatistik zwar immerhin eine Nachfrage, aus der sich aber kein Projekt ergeben habe.

Ich kenne die Gründe für diese Zurückhaltung nicht. Auf den Datenschutz wird man sie nicht zurückfüh-

30 ren können. Denn gerade bei den Forschungsdatenzentren gibt es ein ausgeklügeltes Datenzugangssystem, das mit den Datenschutzbeauftragten abgestimmt und datenschutzrechtlich in jeder Hinsicht in Ordnung ist.

Es wird also andere Gründe für die mangelnde Nachfrage geben. Immerhin macht sie deutlich, dass die Datenlage für die Bildungsforschung nicht überall defizitär ist, sondern wohl teilweise auch über den Bedarf hinausgeht. Und selbst dort, wo das verfügbare Datenangebot nicht ausreicht, tragen nicht der Datenschutz und seine Beauftragten dafür Verantwortung, sondern andere, z.B. die Schulbehörden oder die Bildungspolitiker. Zum Teil ist die Datenmisere im Schulbereich sicherlich auch ein Ergebnis unseres Bildungsföderalismus.

III.

Daran, meine Damen und Herren, wird sich auch durch die europäische Datenschutzgrundverordnung nichts ändern, die – ich erwähnte es schon – derzeit vom Europäischen Rat und vom Europäi-

31 schen Parlament beraten wird. Erlauben Sie mir dazu noch einige abschließende Anmerkungen.

Diese Grundverordnung wird mit Ihrer Verabschiedung unmittelbar geltendes Recht werden; sie muss also nicht erst durch nationales Datenschutzrecht umgesetzt werden. Im Gegenteil: sie tritt an die Stelle der Datenschutzgesetze des Bundes- und der Länder und ersetzt deren Regelungen, auch jene, welche die Datenverarbeitung durch Forschungseinrichtungen betreffen.

Der Entwurf der Grundverordnung enthält gleichsam als Ersatz eine Reihe von Bestimmungen, die sich auf die Wissenschaft und die Forschung beziehen. Von besonderer Bedeutung ist dabei Art. 83. Er regelt die Datenverarbeitung zu historischen oder statistischen sowie zum Zwecke der wissenschaftlichen Forschung, wobei er sich an die Forschungsklausen anlehnt, die auch in den Datenschutzgesetzen des Bundes- und der Länder enthalten sind. Das heißt, er normiert insbesondere die Voraussetzungen unter denen personenbezogene Daten zum Zwecke der wissenschaftlichen Forschung verarbeitet werden können und unter wel-

32 chen Voraussetzungen personenbezogene Daten veröffentlicht werden dürfen.

Ob es bei der Entwurfsfassung bleibt oder ob es im Zuge der Beratungen noch zu Änderungen kommen wird, ist derzeit nicht absehbar. Immerhin liegen bereits eine Reihe von Änderungsanträgen – auch zu Art. 83 – vor.

Sie betreffen vor allem Art. 38 Abs. 3, der die Europäische Kommission ermächtigt, mehr oder weniger alles anders zu regeln, als es in Art. 83 vorgesehen ist. Der Widerstand gegen diese und vergleichbare Regelungen ist groß. Er zeigt, dass im Zusammenhang mit der europäischen Datenschutzgrundverordnung noch vieles im Fluss ist.

IV.

Ich komme zum Schluss und damit auch zur Zusammenfassung meiner Überlegungen:

1. Die Frage, ob es notwendig ist, für die Bildungsforschung neue Datenquellen zu erschließen, ist ei-

33 ne Fachfrage. Sie kann aus Datenschutzsicht nicht beantwortet werden.

2. Immerhin gibt es nicht nur Anhaltspunkte für Datendefizite, sondern auch für ungenutzte Datenbestände.

3. Die Bildungsforschung sollte bei ihren Bemühungen um eine Verbesserung der Datenlage bedenken, dass wieder neuer Datenbestand die bereits vorhandene Datenflut weiter ansteigen lässt und die Betroffenen zusätzlich gefährdet.

4. Datenschutzrechtlicher Regelungsbedarf besteht im Übrigen nicht. Die vorhandenen Bestimmungen sind ausreichend und tragen der Forschungsfreiheit ebenso Rechnung wie dem informationellen Selbstbestimmungsrecht.

5. Defizite gibt es eher im Vollzug der datenschutzrechtlichen Forschungsklauseln. Sie sollten von den Verantwortlichen der Forschungsprojekte gemeinsam mit den Vertretern des Datenschutzes behoben werden.

34 6. Dies gilt auch für die noch offenen Datenschutzfragen, etwa die Zulässigkeit von Totalerhebungen für die Schulstatistiken.

7. Zur Klärung der offenen Fragen könnte ein Koordinierungskreis aus Vertretern der Wissenschaft, des Datenschutzes und der zuständigen Ministerien eingerichtet werden. Ich bin gerne bereit, mich dafür im Kreise meiner Kolleginnen und Kollegen einzusetzen.