9.1.4. Situación de dependencia El sistema de atención a las personas dependientes, creado por la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, tiene por finalidad garantizar la igualdad de oportunidades de todos los ciudadanos que requieren ayuda para las actividades de la vida diaria o apoyo para su autonomía personal. En la aplicación de la ley están involucradas tanto la Administración General del Estado, como las comunidades autónomas y las entidades locales que prestan servicios sociales a sus vecinos. El Gobierno debe cofinanciar, a partes iguales con la comunidad autónoma, el gasto de los servicios o prestaciones. Dada la complejidad del sistema, resulta muy difícil hacer una valoración económica de los costes, cuestión que por otra parte corresponde más al Tribunal de Cuentas que a esta Institución. Sin embargo, como se pone de manifiesto, en el informe de la Asociación Estatal de Directores y Gerentes en Servicios Sociales, de los estudios elaborados en 2010 se desprende la existencia de notables diferencias entre unas comunidades autónomas y otras, no ya sólo en el tiempo que tardan en reconocer las prestaciones, sino también en la proporción de servicios o prestaciones reconocidos y las aportaciones que por copago deben realizar los usuarios. Pese a los esfuerzos iniciales para aproximar los criterios sobre aportaciones de los beneficiarios a la financiación de los servicios, la realidad es que existen 17 sistemas de copago en constante evolución. Cada servicio tiene un coste diferente según el territorio, produciéndose notables divergencias cuando, además, intervienen las entidades locales. Estas diferencias se intentan paliar, lo que ha dado lugar, como se ha señalado en el epígrafe anterior, a otros problemas como el surgido en Castilla y León al intentar homologar las ordenanzas aplicables a los usuarios de servicio de ayuda a domicilio en las distintas diputaciones provinciales y ayuntamientos competentes. Con la homologación se observaron subidas excesivas que requirieron
reajustes de hasta el 45 por ciento, dando lugar a considerable inseguridad jurídica en los afectados (10000578 y 10002320). En anteriores informes del Defensor del Pueblo ha sido constante la referencia a quejas en las que se planteaba la necesidad de acceso a servicios -como el servicio de ayuda a domicilio, el acceso a centros de día o de atención residencial- tanto de personas con discapacidad como de personas mayores. En los tres últimos años, se ha observado una disminución de dichas demandas que puede ser atribuida, al menos en parte, no tanto al cambio de preocupación prioritaria de los interesados, sino a la forma en que la expresan. Al haberse creado listas de acceso únicas a todos los servicios del catálogo del Sistema para la autonomía personal y atención a la dependencia, o haberse primado el acceso a los referidos servicios para aquellas personas que tienen un grado superior de dependencia, se ha producido un cambio de aspiraciones en los interesados que plantean como pretensión inmediata el ser valorados, para después poder acceder a las citadas listas. Por ello, resulta difícil hacer una valoración cuantitativa partiendo de cifras de años anteriores. Sin embargo parece interesante resaltar que, en general, las administraciones están realizando un esfuerzo para incrementar sus recursos. En los dos últimos años, la Comunidad de Madrid ha creado 6.261 plazas, 3.782 para personas mayores y 2.479 para personas con discapacidad y con enfermedad mental. Además, se han unido 20.321 nuevos beneficiarios de ayuda a domicilio. De acuerdo con la información que nos ha remitido la Consejería de Familia y Asuntos Sociales, durante el año 2009 ha financiado una red para la promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia de casi 50.000 plazas, desglosadas de la forma siguiente: 24.600 plazas residenciales y 4.000 plazas en centros de día para mayores; 5.700 plazas residenciales, 12.040 plazas de
centros de atención diurna y 3.000 plazas para atención temprana de personas con discapacidad. Además de 70.000 ayudas a domicilio. Con estas cifras la Comunidad de Madrid insiste en el alto índice de servicios sobre prestaciones económicas reconocidos en los programas individuales de atención (PIA) del año 2009 que cifra en 80,12 por ciento frente a 19,14 de casos en que se ha reconocido una prestación económica para cuidados en el entorno familiar. No obstante lo expuesto, es necesario señalar también que la tasa de atendidos con programa individual de atención (PIA) por cada mil habitantes es en Madrid del (7,7), de las más bajas de España junto con Canarias (4,3) y Valencia (7,2) (Según datos SISAAD a 1 de enero de 2011) (09009342). Las prestaciones económicas para cuidados en el entorno familiar han sido, durante 2010, las más reconocidas en los programas individuales de atención (PIA), frente a otros servicios como la atención residencial, sin duda mucho más costosa, que, como se ha señalado, es la más potenciada en la Comunidad de Madrid. La media de esta prestación se sitúa en el 48,12 por ciento, ampliamente superado por algunas comunidades como las Illes Balears que llegan al 72,82 por ciento o el 69,92 de la Región de Murcia. En este sentido, sería deseable trasladar a los beneficiarios y a las personas de su entorno el verdadero sentido de la ley y el Sistema para la autonomía y atención a la dependencia que aquélla establece. En muchos casos, los ciudadanos han entendido la Ley de Dependencia como una norma que les reconoce una prestación económica más, y, sobre todo, en aquellos casos que ya eran usuarios de algún servicio, en razón de su situación de discapacidad o de edad, se consideran defraudados o incluso estafados cuando la Administración les reconoce su derecho a recibir la prestación o el servicio del que venía disfrutando con anterioridad, cambiando únicamente el título, al convertirse en un derecho subjetivo exigible frente a la Administración.
Para ilustrar esta cuestión, se puede hacer referencia a la reclamación presentada por una interesada que versaba sobre los expedientes de cinco familiares próximos. La interesada exponía que, aunque se había reconocido el grado y nivel de dependencia de cada uno de ellos, no acababa de aprobarse el Programa Individual de Atención (PIA) en el sentido que ella consideraba correcto. Solicitado informe a la Región de Murcia, se pudo constatar que la interesada solicitaba cualquier prestación económica, sin reparar en que todos los solicitantes acudían a servicios de atención residencial o de centro de día, incluidos en el catálogo de la red de servicios sociales de la comunidad autónoma. Revisada la documentación que facilitó la Consejería de Política Social, Mujer e Inmigración de la Región de Murcia se trasladó a la interesada, indicándole que no se apreciaba actuación irregular. No obstante, se puso de manifiesto el escaso desarrollo reglamentario que había tenido la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia en dicha región. Sin perjuicio de ello, se constató que, antes de finalizar 2010, se había aprobado un decreto por el que se establecen los criterios para determinar la capacidad económica de los beneficiarios y su participación en la financiación de las prestaciones económicas y servicios del SAAD. Además, se encontraban pendientes de aprobación otros dos decretos, el primero referido a la intensidad de protección de los servicios, la cuantía de las prestaciones económicas, las condiciones de acceso y el régimen de compatibilidad de las prestaciones, y el segundo, sobre procedimiento para el reconocimiento de la situación de dependencia y el derecho a los servicios y prestaciones económicas y el régimen de infracciones y sanciones (09011815). De otra parte, las quejas se focalizan, también este año, en las demoras y, consecuentemente, en la fecha de efectos que se concede al reconocimiento de las prestaciones, cuestión sobre la que se observan diferencias considerables.
Como se recordará, en los informes de años anteriores esta Institución insistía, ante el retraso considerable con el que se tramitan las solicitudes de valoración del grado de dependencia y posterior Programa Individual de Atención (PIA), en la conveniencia de reconocer las prestaciones económicas con efectos al menos desde la fecha de solicitud.
Ante
la
negativa
de
las
administraciones
a
dicho
reconocimiento, los ciudadanos se han visto obligados a acudir a los tribunales, sometiéndose a un procedimiento largo y costoso, para que les sean reconocidos dichos derechos. Las sentencias referidas a la aplicación de esta ley son todavía escasas y no existe una jurisprudencia consolidada. Sin embargo, puede traerse a colación el Auto del Tribunal Supremo, publicado al finalizar 2010, en el que ha declarado la firmeza de la Sentencia contra el Instituto Catalán de Asistencia y Servicios Sociales que reconoce el derecho del actor a que su programa de atención individual consista en una prestación de cuidador no profesional, con efectos económicos de 1 de enero de 2007. El problema objeto de debate era el relativo a la fecha de efectos
económicos
que
en
vía
administrativa
se
había
fijado,
coincidiendo con la de solicitud de reconocimiento de la situación de dependencia. La sentencia recurrida entiende que la finalidad de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, es conseguir una efectividad inmediata para los supuestos de gran dependencia como el del actor, y, por tanto, el reconocimiento de derecho debe hacerse con efectos del inicio de su año de implantación, sin que sea necesario el posterior desarrollo reglamentario aprobando el baremo de la situación de dependencia y sobre los criterios para determinar la intensidad de protección de los servicios y la cuantía de las prestaciones económicas. El recurso de casación para la unificación de doctrina, planteado por el Instituto Catalán de Asistencia y Servicios Sociales, no es admitido por el alto tribunal, al no apreciar identidad con la sentencia de contraste.
En relación con este asunto, cabe destacar la respuesta recibida de la Consejería de Bienestar Social de la Generalidad Valenciana, por la que se acepta la recomendación de modificar el criterio aplicado para el reconocimiento de efectos de la prestación económica para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales. En la respuesta se asegura, además, que se viene aprobando el Programa Individual de Atención (PIA), conforme a la propuesta elaborada por la Administración, con efectos económicos retroactivos, siempre que se acredite con cualquier medio de prueba admitido en derecho, la percepción del servicio o prestación aprobado (09009344). La mayor parte de las quejas planteadas ante el Defensor del Pueblo sobre la aplicación de la Ley de Dependencia siguen afectando a las comunidades de Madrid y Valencia -134 y 88 quejas nuevas en 2010, respectivamente- y hacen referencia a las demoras en recibir las prestaciones o servicios correspondientes. Cuando se trata de una prestación económica la discusión se centra en la fecha de efectos. Sin embargo, en aquellos supuestos en que se requiere el acceso a algún tipo de recurso que pueda ser imprescindible para la adecuada atención del dependiente, la demora tiene una trascendencia mayor por la imposibilidad de ofrecer al beneficiario un cuidado apropiado. En este sentido, cuando resulta necesario acceder a una plaza de atención residencial por ser insostenible la situación de una persona en su domicilio, parece inadecuado que necesite esperar, en muchos casos, más de un año a que se valore su grado de dependencia y, a continuación se inicie el programa individual de atención, con lo que el acceso al centro se demora aún más (10003246). A título de ejemplo, se puede mencionar el caso de un ciudadano de 86 años con Alzheimer muy avanzado que fue valorado con un grado III, nivel 2 de dependencia, en el año 2008. La cuidadora era su mujer, de 79 años, valorada con un grado II, nivel 1. Ante la demora en aprobar el Programa Individual de Atención (PIA), le concedieron una plaza en
residencia temporal para el descanso de la cuidadora, y finalizado el tiempo de residencia tuvo que volver a su domicilio. Cuando, el 17 de febrero de 2010, recibió la llamada telefónica para concertar una cita, al objeto de realizar el “trámite de consulta previo a la propuesta del recurso más apropiado”, el interesado había fallecido (09012405). Durante el año al que se refiere este informe, la causa más frecuente de reclamación ha sido la falta de efectividad del derecho reconocido. En febrero de 2009, la Administración comunicaba que se había acordado con una interesada la propuesta de programa individual de atención, reconociendo una prestación económica para cuidados en el entorno familiar. No obstante, seis meses después, la interesada volvía a dirigirse a esta Institución, poniendo de manifiesto la falta de efectividad de la prestación. En diciembre de 2009, se nos informó de que el expediente estaba en fase contable administrativa anterior a la materialización de la prestación económica. Hasta enero de 2010 la interesada no recibió un ingreso en la cuenta bancaria y se trataba del importe de dos mensualidades, pero sin explicación alguna sobre el concepto al que respondía. Finalmente, en agosto de 2010, se concluyeron las actuaciones al informar la Consejería de Familia y Asuntos Sociales de la Comunidad de Madrid de que,
a
dicha
fecha,
los
pagos
se
encontraban
completamente
regularizados y al corriente (08009493). Por otra parte, a comienzos del año 2011 se incorporarán al sistema los dependientes moderados, grado I, nivel 2. Al finalizar 2010, no se había aprobado el Real Decreto en el que se detallan las ayudas que estas personas
pueden
percibir,
si
bien
en
la
reunión
del
Consejo
Interterritorial de 22 de diciembre de 2010 se acordó el nivel mínimo de protección. Esta falta de previsión permite suponer que a los retrasos
puestos de manifiesto y que se vienen arrastrando de años anteriores, se añadirán las nuevas incorporaciones. En otro orden de cosas, como ya se recogía en el informe del pasado año, esta Institución no puede compartir el criterio de algunas administraciones que al tener conocimiento del fallecimiento de la persona en situación de dependencia, antes de la firma e incluso de la efectividad del Programa Individual de Atención (PIA), proceden al archivo del expediente sin siquiera notificarlo al interesado, por considerar que se ha producido la desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento, contemplada en el artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. En criterio de la Comunidad de Madrid, no se devenga ningún tipo de derecho económico, en los casos de personas que han fallecido antes de haber realizado la propuesta del Programa Individual de Atención (PIA), por entender que este acto es un requisito imprescindible al ser el momento en que la Administración comprueba, de manera fehaciente, que el servicio o prestación económica más adecuada para su atención era alguna de las prestaciones económicas establecidas en la ley y, además, que se cumplían los requisitos para acceder a ese tipo de prestación. Cita como aval de este criterio, la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 1 de Jaén (09009342). Más aún, en la información recibida sobre un nuevo caso, se ponía de manifiesto que, iniciados los trámites precisos para la elaboración del Programa Individual de Atención (PIA), cuando dicha Administración intentó citar a la interesada, uno de los familiares informó de su fallecimiento. “En consecuencia, fallecida la interesada antes de que se produjera la firma de la propuesta del PIA, no es posible reconocer derecho alguno sobre los recursos del catálogo a los herederos.”
En consecuencia, se formuló a la referida Consejería de Familia y Asuntos Sociales recordatorio del deber que le concierne, conforme a los artículos 41 y 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico
de
las
Administraciones
Públicas
y
del
Procedimiento
Administrativo Común, de resolver de forma expresa y en los plazos establecidos
cuantas
solicitudes,
reclamaciones
y
recursos
sean
presentados por los ciudadanos. Con carácter previo a la conclusión de estas actuaciones, el interesado informó que había recibido la notificación de la resolución fundada, en la que se desestimaba su recurso y se le informaba de la posibilidad de acudir a la vía contencioso-administrativa (09004550). En el informe de 2009, se dejaba constancia de la sugerencia remitida a la Consejería de Sanidad y Dependencia de la Junta de Extremadura, para que se revisase el expediente de la interesada fallecida y se reconociera a sus herederos el derecho de las cantidades devengadas y no percibidas en razón de la prestación económica para cuidados en el entorno familiar que habría sido acordada en el Programa Individual de Atención
(PIA),
si
se
hubiera
gestionado
el
procedimiento
correspondiente en los plazos establecidos legalmente. Dicha sugerencia no ha sido aceptada por la referida consejería por considerar que el plazo para la elaboración del Programa Individual de Atención (PIA) no comienza a contar hasta que se produce la resolución de la situación de dependencia. Este argumento carece de coherencia si se tiene en cuenta que desde la fecha de la solicitud, en este caso concreto, el 15 de julio de 2007, hasta la fecha de resolución de reconocimiento de la situación de dependencia, 29 de noviembre de 2008, han transcurrido dieciséis meses, plazo más que suficiente para realizar los dos procedimientos previstos en las normas de desarrollo de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre (09010046).
Por su parte, la Consejería de Bienestar Social de la Comunitat Valenciana, en relación a los derechos que deban ser reconocidos en la actualidad a personas fallecidas, se encuentra a la espera del criterio común homogéneo y uniforme para todas las comunidades autónomas que debería fijar el Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia. Ello no obstante, pone de manifiesto que, ante circunstancias debidamente acreditadas, en algún expediente completo se procederá conforme a Derecho (08010725, 10004346 y 10007756). La presunta falta de crédito presupuestario motivó la demora en la efectividad de las prestaciones que habían sido reconocidas a una persona en situación de dependencia grado III y nivel 1 por la Consejería de Trabajo y Bienestar de la Junta de Galicia. Las actuaciones se dieron por concluidas al recibir el informe, en el que se ponía de manifiesto que el interesado había recibido los atrasos de todas las prestaciones desde la fecha de efectos del reconocimiento, julio de 2007, hasta el año 2010 en que recibe la prestación mensualmente a través de la nómina de cuidadores de la dependencia (09011099). La misma demora experimentaron algunos expedientes del Gobierno de Canarias, que teniendo reconocida una prestación económica para cuidados en el entorno familiar, se encontraban pendientes de fiscalización a la espera de disposición mensual de presupuesto para tales fines (09009386). Con carácter general, preocupa a esta Institución la interpretación de algunas administraciones sobre la necesidad de que la valoración de la dependencia se realice cuando la persona se encuentra en una situación estabilizada, negando la posibilidad de proceder a una valoración cuando el beneficiario está hospitalizado por sufrir alguna dolencia diagnosticada como de carácter irreversible.
A título de ejemplo, se puede hacer referencia al caso de una persona de 99 años, intervenida por fractura de fémur y remitida para su recuperación a una residencia por el programa de estancia temporal. Su grave deterioro físico y cognitivo desde su ingreso en la residencia ha requerido notables cuidados especializados, encontrándose en la unidad de cuidados especiales UCER, es portadora de alimentación, tiene sonda vesical y hace vida cama/sillón con uso de colchón antiescaras y absoluta asistencia para las actividades de la vida diaria. Desde el 29 de mayo de 2009, estaba esperando la valoración de su situación de dependencia, valoración que no se realizaba debido a que la interesada “no se encontraba en su domicilio habitual y en una situación basal, condiciones necesarias según marca la normativa en materia de dependencia”. Cuando finalmente, tras dieciséis meses, se reconoció la situación de dependencia y, antes de la elaboración del Programa Individual de Atención (PIA), la beneficiaria falleció sin recibir la atención a la que hubiera tenido derecho conforme a la ley (10009026).