ANALISIS FENAMM Ampliación a Cuatro Años del Período de Gobierno Municipal Los mexicanos nos hemos establecido en las últimas décadas un régimen municipal que respondía a las condiciones políticas y a la realidad social de la primera parte del siglo pasado, pero que actualmente esta claramente superada y que –en consecuencia– requiere de una profunda reforma política municipal que haga posible elevar en forma consistente la calidad de vida de los más de 100 millones de mexicanos que viven en las ciudades y localidades de nuestro país. El régimen establecido en la tercera década del siglo XX correspondía a la vida institucional que el país se estaba diseñando una vez concluida la Revolución Mexicana, y que atendía a la máxima política contraria a la reelección; además, permitió la permeabilidad política, se enmarcaba en un país básicamente rural y se refería a ciudades de tamaño pequeño / medio. Durante décadas funcionó adecuadamente y dio los resultados esperados. Pero actualmente uno de los principales nudos estructurales que impiden a los municipios asumir el liderazgo del desarrollo de sus propias localidades (ahora en un país eminentemente urbano y abundante en ciudades de alta densidad poblacional), es el contar con un período de gobierno municipal acotado a solamente a tres años y sin posibilidad de reelección inmediata; esta situación conlleva un gran número de efectos negativos que impiden el funcionamiento pleno e imposibilitan que las administraciones municipales se desempeñen a la altura de los desafíos actuales de la vida local. Por ello se considera como imperiosa la necesidad de promover la ampliación a cuatro años del período de gobierno municipal en nuestro país, mediante el impulso de iniciativas de reforma a las constituciones estatales en todas las entidades del país, a través de cada una de las Legislaturas locales. 1
Marco Legal del Período de Gobierno Municipal El período de gobierno municipal de tres años que rige actualmente en la amplia mayoría de las entidades del país, deriva del texto del Artículo 115 Constitucional, en el cual se omite establecer la duración del período de gobierno de los Ayuntamientos; en tal virtud, ha regido por varias décadas la regla federalista de dejar que las constituciones locales dispongan los tres años de duración de las administraciones municipales. Ello a diferencia de lo que sucede con los gobiernos federal y estatales, cuyos períodos de gobierno (seis años) son claramente establecidos en la Constitución. Así, la responsabilidad delegada a las Legislaturas estatales ha propiciado empatar la duración de los períodos de Presidentes municipales con la de los diputados locales; el hecho de haberse mantenido períodos específicos de tres años en forma generalizada por varias décadas, ha sido resultado más de una concepción de cultura política y de consensos dentro del partido predominante que en base a algún fundamento jurídico o algún mandato constitucional. En ese sentido es que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha ratificado recientemente la potestad de los Congresos Estatales para promover iniciativas que amplíen o modifiquen los períodos de gobierno municipales; esa máxima instancia ha ratificado que no existe disposición alguna que impida a los congresos locales modificar dichos períodos. Por ello, esa resolución del máximo Tribunal de Justicia constituye la piedra angular que garantiza la viabilidad de cualquier iniciativa al respecto. Períodos de Gobierno Municipales en América Latina Los países de América Latina son un referente natural para México, en virtud de nuestras afinidades históricas, políticas, sociales, jurídicas y culturales; por ello, al realizar un ejercicio comparativo de lo que sucede en la materia en esa región, encontramos que los períodos de los gobiernos municipales de 19 países latinoamericanos se ubican en rangos que oscilan entre los tres 2
y hasta los seis años. Además, la gran mayoría de ellos cuentan con administraciones de cuatro años (11 de los 19), y tienen la posibilidad de reelección inmediata de sus autoridades locales (16 de los 19).
Las excepciones en la región son solamente México y El Salvador, al ser los únicos dos países que cuentan con períodos de gobierno municipales de tres años; sin embargo, la gran diferencia radica en que en El Salvador se tiene la posibilidad de la reelección inmediata de sus autoridades municipales, lo que les permite –en dado caso de contar con el voto de confianza de sus ciudadanos– multiplicar su permanencia y consolidar las tareas de los gobiernos municipales. Este breve repaso pone en evidencia lo obsoleto del modelo municipal mexicano con respecto a sus pares latinoamericanos, y lo alejado que se encuentra de la tendencia internacional en la que se ha generalizado el contar con espacios más amplios de tiempo de sus gobiernos; si lleváramos este análisis a países europeos o de países de mayor nivel de desarrollo, las diferencias serían aún mayores. La experiencia mundial ha demostrado, en forma generalizada, que en todas las ciudades exitosas del mundo sus gobiernos cuentan con períodos de gestión que oscilan entre los 8 y los 16 años en la práctica (con base en reelecciones). 3
Aspectos Negativos Municipales
de
los
Períodos
Cortos
en
Gobiernos
Es claro que el modelo mexicano actual es el caldo de cultivo de la baja eficacia y eficiencia de los aparatos de gobierno municipales, y que ello definitivamente ya no se corresponde con las condiciones políticas actuales de mayor competencia electoral y de consolidación de la democracia local. Nuestro modelo con más de 80 años de vigencia, afecta en forma estructural a la calidad del desempeño de los equipos administrativos locales. Entre los principales efectos negativos de ese modelo, pueden enunciarse enseguida algunos de los más importantes:
Impide la profesionalización de las administraciones públicas municipales, al concederles un plazo de tiempo tan corto para adquirir y aplicar la experiencia necesaria en cada una de las áreas, lo cual aunado a la realidad mexicana donde el 83% de los funcionarios municipales son removidos cada tres años, determina una baja profesionalización y la necesidad de estrategias permanentes e inacabadas de capacitación de personal.
Desperdicio sistemático de la experiencia adquirida por los funcionarios municipales y un derroche inexplicable de recursos públicos nacionales en su preparación; por ello no existe en México un sistema de profesionalización ni de carrera en el servicio público municipal.
Imposibilita ejecutar proyectos de medio o largo alcance que puedan transformar o mejorar cualitativamente el desarrollo de las ciudades; las ciudades y sus directivos tienen visión de corto plazo, y no cuentan con las capacidades ni los instrumentos de desarrollo necesarios para detonar proyectos de gran visión. Todas las ciudades exitosas del mundo basan su progreso en planes estratégicos de largo plazo, carteras de mega proyectos e institutos de desarrollo urbano que impulsen un crecimiento inteligente. 4
Dificulta la planeación estratégica de las ciudades mexicanas, la cual es casi inexistente al carecer de continuidad los principales programas, estar impedidos de gestionar financiamiento de largo plazo, no poseer plataformas ciudadanas de los proyectos locales prioritarios y tener alta rotación de los responsables de la dirección de las ciudades. Ello impide potenciar el desarrollo de cada municipio, eliminando los beneficios de contar con un plan de gran visión que fortalezca la vocación económica y productiva de los municipios.
Lamentable reinvención de las ciudades cada trienio, con motivo del establecimiento de nuevos planes de desarrollo cada tres años, de modificación de prioridades en forma sistemática, de cambio de la cartera de proyectos urbanos y de replanteamiento de las estrategias de ciudad por parte de cabildos diferentes.
Limitada capacidad institucional para evaluar a las administraciones municipales, al carecerse de indicadores de gestión confiables, de sistemas administrativos homologados, de normas y procedimientos operativos adecuados, y de personal especializado en funciones técnicas básicas. Con ello y con el corto período de funciones se dificulta cumplir con las metas propuestas en los planes de desarrollo municipal.
Afecta la calidad en la prestación de los servicios públicos municipales, en virtud de que no se dispone del tiempo suficiente para modernizar los equipos, los sistemas, los procedimientos operativos, ni la capacitación del personal especializado.
En definitiva, la ampliación del período de las administraciones municipales permite sentar bases más sólidas para el impulso de políticas públicas para transformar las ciudades, lo cual derive en beneficios económicos y sociales concretos para sus habitantes.
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Período de Gobierno Municipal de 4 Años; Una Nueva Realidad En los últimos años, la visión de ampliar el período de los gobiernos municipales se ha vuelto una realidad en varias entidades federativas; por ello, el período de cuatro años ya es vigente en un Estado y ha sido aprobado en dos más, en los cuales se aplicarán en la siguiente generación de Alcaldes. El Estado de Coahuila ha sido pionero y el primero donde ya se encuentra plenamente implementado a nivel nacional; y ha sido aprobado también en Hidalgo y Veracruz. Esa misma reforma se ha promovido también y se encuentra en diferentes fases a la fecha en cuatro entidades más: el Estado de México, Tlaxcala, Durango y Nayarit. Sin embargo y a pesar de esos avances significativos registrados en diversas entidades federativas, el alcance de la reforma del período municipal es aún limitado, ya que su cobertura apenas alcanza poco más del 15% del total de los 2,445 municipios del país. Pero es, sin duda alguna, necesario dar inicio de un proceso nacional irreversible. Hacia una Reforma Municipal Completa Actualmente se analizan en nuestro país otros temas relacionados con el fortalecimiento de la vida local, entre los que destacan los siguientes:
Elecciones municipales simultáneas (en las 31 entidades federativas), en una misma fecha en todo el país.
Ampliar la democracia local, abriendo mecanismos de participación y decisión ciudadana en los temas relevantes del gobierno de las ciudades.
Fortalecer las responsabilidades de los cabildos, asignándoles claras y más amplias obligaciones en el gobierno de las ciudades.
Elección directa de regidores, a través de circunscripciones territoriales o barrios, y donde ellos asuman planes y compromisos concretos con sus comunidades. 6
Reelección inmediata de regidores y síndicos, propiciando la profesionalización y eliminando inercias indeseadas en su desempeño.
Regular y ampliar la transparencia y la rendición de cuentas, asegurando información oportuna y suficiente a los ciudadanos sobre la gestión pública municipal.
Consenso Municipalista sobre la Ampliación del Período de Gobierno Municipal Sin duda alguna, actualmente existen en México condiciones sumamente favorables para establecer las reformas orientadas a revisar el período de gobierno municipal, ya que se cuentan con los consensos entre los principales actores políticos nacionales. Ello fue evidente durante los encuentros de alto nivel político –sin precedente en nuestro país– celebrados en el marco de la Conferencia Anual de Municipios 2013, que se realizó en mayo pasado en la Ciudad de León, Guanajuato. En esa Cumbre municipalista participó el Presidente de la República (y 10 Secretarios de Estado), el Presidente de la Conferencia Nacional de Gobernadores, el Presidente de la Cámara de Diputados, el Presidente de la Conferencia Permanente de Congresos Locales (COPECOL) y el Presidente del Consejo Rector del Pacto por México, entre más de 4 mil ediles y organismos municipalistas; es decir, los titulares de las instancias políticas más importantes del país, y quienes acompañaron la Declaración de León de los Aldama, documento central de los acuerdos ahí alcanzados y en el que se plantea la revisión del régimen y período de los gobiernos municipales. En particular, la FENAMM y las más importantes asociaciones de municipios surgidas de todas las fuerzas políticas –la Conferencia Nacional de Municipios de México, la Asociación Nacional de Alcaldes y la Asociación de Autoridades Locales de México– abanderaron también de pleno consenso la iniciativa en materia de período de gobierno municipal. Al respecto se ha acordado iniciar un proceso de cabildeo para promover que las Legislaturas locales hagan suyas las reformas políticas para el 7
fortalecimiento municipal, con énfasis en la ampliación a cuatro años del período de gobierno municipal. La visión es consensar un modelo de reforma que permita la homologación a nivel nacional en las constituciones locales de las 31 entidades federativas; la misma ya es parte sustancial del diálogo que la FENAMM ha iniciado con la Conferencia Permanente de Congresos Locales y con cada uno de los Congresos locales.
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