Polska pomoc zagraniczna 2009 by Dominik Paszkiewicz

waRszawa 2010

POLSKA POMOC ZAGRANICZNA 2009

Raport „Polska pomoc zagraniczna w 2009 r. Niezależny raport organizacji pozarządowych jest efektem pracy grupy roboczej ds. monitoringu polskiej pomocy działającej przy Grupie Zagranica. Grupa robocza ds. monitoringu polskiej pomocy skupia osoby zawodowo zainteresowane tematyką pomocy i procesem kształtowania się polskiej polityki rozwojowej. Niniejszy raport jest czwartym z kolei wydanym przez grupę w trakcie jej pracy. Jest to raport komplementarny do materiałów publikowanych rokrocznie przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych. Grupa Zagranica jest stowarzyszeniem polskich organizacji pozarządowych zaangażowanych w międzynarodową współpracę na rzecz rozwoju, pomoc humanitarną oraz wsparcie demokracji. Grupa prowadzi działalność rzeczniczą wobec partnerów zewnętrznych, pracuje na rzecz zwiększania kompetencji organizacji członkowskich w zakresie współpracy rozwojowej, a także promuje współpracę wewnętrzną sektora w celu zwiększenia skuteczności działań. Niniejsza publikacja jest wynikiem prac grupy roboczej ds. monitoringu pomocy zagranicznej w ramach Grupy Zagranica i nie musi wyrażać opinii wszystkich organizacji członkowskich Grupy Zagranica.

Kontakt: Biuro Grupy Zagranica ul. Nowy Świat 23/25 m.29A 00-029 Warszawa http://www.zagranica.org.pl

Autorki i autorzy raportu: Aleksandra Antonowicz (Polska Zielona Sieć), Karolina Bieniek (ArtTransparent), Agata Ferenc (Polskie Centrum Pomocy Międzynarodowej), Iwona Frydryszak, Monika Kuśmierczyk (Grupa Zagranica), Anna Kudarewska (Dom Spotkań im. Angelusa Silesiusa), Katarzyna Staszewska (Instytut Globalnej Odpowiedzialności), Izabela Wilczyńska (Polska Akcja Humanitarna), Marcin Wojtalik (Instytut Globalnej Odpowiedzialności), Katarzyna Zaremba Redakcja: Marta Pejda Korekta: Marta Pejda Skład: Dominik Paszkiewicz / ngomedia.pl Druk: PPHU Drukpol sp. j. ul. Kochanowskiego 27 42-600 Tarnowskie Góry © Polska Akcja Humanitarna i Grupa Zagranica 2010 ISBN 978-83-929513-4-6

Wydawca: Polska Akcja Humanitarna ul. Szpitalna 5/3 00-031 Warszawa

Publikacja wydrukowana na papierze Arctic Munken Premium z certyfikatem FSC.

Spis treści Wprowadzenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

I Polska pomoc na rzecz rozwoju w roku 2009 – wprowadzenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Oficjalna Pomoc Rozwojowa – podstawowe informacje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Wielkość polskiej pomocy rozwojowej w 2009 r. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kierunki polskiej pomocy rozwojowej w 2009 r. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kraje priorytetowe polskiej pomocy w 2009 r. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4 4 6 7

II Krajowy system udzielania pomocy rozwojowej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Ministerstwo Spraw Zagranicznych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ministerstwo Finansów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9 11 12 13

III Polska w systemie świadczenia pomocy przez Unię Europejską . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Finansowanie współpracy na rzecz rozwoju ze środków unijnych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Mechanizm unijnej współpracy na rzecz rozwoju . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Sposoby udzielania pomocy przez Unię Europejską . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

15 19 21

IV Pomagać sobie pomocą? Polska pomoc a promocja własnych interesów . . . . . . . . . . . . . . . . .

Po co jest pomoc rozwojowa? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Po co Polsce pomoc zagraniczna? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Trzy inicjatywy polityczne, które upolityczniają polską pomoc . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Misja w Afganistanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Partnerstwo Wschodnie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Pomoc wiązana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Podsumowanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

23 24 25 26 27 29 30

V Skuteczność polskiej pomocy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Po pierwsze, ruszyć do przodu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Po drugie, docenić kwestię skuteczności . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Po trzecie, dialog z krajami partnerskimi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rola polskich organizacji pozarządowych w podwyższaniu skuteczności . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Podsumowanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

31 34 35 38 38

VI Ustawa o współpracy rozwojowej

...................................................................

VII Podkomisja bądź grupa parlamentarna ds. współpracy rozwojowej VIII Polska Pomoc 2009 w krajach partnerskich

.....................

40 42

....................................................

IX Rekomendacje działań do podjęcia w 2011 r.

43 43 45 45 46 49 49 50 52 54 55

....................................................

POLSKA POMOC ZAGRANICZNA 2009

Angola . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Projekty w ramach programu polskiej pomocy MSZ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Programy realizowane poza programem polskiej pomocy MSZ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Pozycja przedstawiciela społeczeństwa obywatelskiego Angoli dotycząca Polskiej Pomocy . . . . . . . . . . . . . . . . Autonomia Palestyńska . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Gruzja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Pomoc rozwojowa w Gruzji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Polska Pomoc w Gruzji w 2009 r. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Uwagi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tanzania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Komentarz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Wprowadzenie Publikacja „Polska pomoc zagraniczna 2009” to czwarta z kolei edycja niezależnego raportu zrzeszonych w Grupie Zagranica organizacji pozarządowych zaangażowanych we współpracę na rzecz globalnego rozwoju i demokracji. Podobnie jak w poprzednich latach, analizie poddane zostały ilościowe i jakościowe aspekty pomocy udzielonej ze środków publicznych krajom rozwijającym się. W poprzednich edycjach autorzy i autorki koncentrowali się na zagadnieniach związanych z pomocą bilateralną, czyli tym wszystkim, co dotyczy bezpośredniej współpracy między Polską a krajami partnerskimi. Ważnym elementem tegorocznego raportu jest bardziej szczegółowe omówienie systemu współpracy na rzecz rozwoju w Unii Europejskiej, do której budżetu Polska wpłaciła na ten cel około 73 proc. całego wolumenu polskiej pomocy rozwojowej w 2009. Pomocnym i ciekawym uzupełnieniem raportu są rozdziały opisujące polskie zaangażowanie w wybranych krajach rozwijających się. Liczne dane ilościowe, przytoczone w publikacji, trudno wyobrazić sobie w perspektywie ich wpływu na życie konkretnych ludzi, a przecież o to właśnie we współpracy rozwojowej chodzi. Na co przeznaczane są te środki, czy są one prawidłowo wydawane, czy warto realizować projekty w krajach rozwijających się? Analizie poddano polskie programy wsparcia dla Angoli, Autonomii Palestyńskiej, Gruzji i Tanzanii. Należy zwrócić uwagę na fakt, że mimo powodzenia w realizacji poszczególnych projektów, wiele wysiłku wymaga jeszcze poprawa skuteczności polskiej pomocy. Pierwszym krokiem do zwiększenia efektywności powinno być stworzenie ram strategicznych, zwłaszcza we współpracy z krajami uznawanymi za priorytetowe. Rząd powinien jak najszybciej przyjąć nową strategię polskiej pomocy rozwojowej, a także – we współpracy z krajami partnerskimi i środowiskami ekspertów – opracować długookresowe plany działań w tych krajach.

POLSKA POMOC ZAGRANICZNA 2009

Rok 2010, w którym ukazuje się raport, jest wyjątkowy z dwóch co najmniej powodów. Przede wszystkim jest to rok, wobec którego Polska – wraz z pozostałymi nowymi członkami Unii Europejskiej – podjęła zobowiązanie zwiększenia udzielanej pomocy do poziomu 0,17% dochodu narodowego brutto. Analizując dane dotyczące 2009 roku, trudno oprzeć się obawom, że zaprzepaszczono szanse wywiązania się z obietnic złożonych krajom najuboższym – nic nie wskazuje na to, aby planowany próg udało się osiągnąć, ponieważ wymagałoby to dwukrotnego zwiększenia wydatków na pomoc. Polska nie zdaje egzaminu z odpowiedzialności i solidarności. Fakt, że nie tylko Polska, trudno uznać za usprawiedliwienie. Porównując ilość środków przeznaczonych na pomoc z budżetu państwa w latach 2008 i 2009, można zaobserwować wzrost – odpowiednio z 897 mln PLN do 1159 mln PLN. Cieszy fakt, że polska pomoc przekroczyła poziom miliarda złotych, i to w czasie, kiedy ze względu na kryzys ekonomiczny wiele państw zdecydowało się na obcięcie wydatków w tym zakresie. Czy jednak na pewno oznacza to, że kraje korzystające z polskiej pomocy otrzymały w 2009 roku niemal o jedną trzecią więcej wsparcia niż w 2008? Niestety sytuacja nie przedstawia się tak optymistycznie – w zestawieniu nie uwzględniono różnic kursowych, które powodują, że w 2009 roku kraje ubogie otrzymały od Polski pomoc o wartości prawie dokładnie takiej samej, jak w roku poprzednim, gdyż beneficjenci wykorzystują środki przekazane w ramach polskiej ODA przede wszystkich w walutach obcych. Zatem, mimo że nakłady z polskiego budżetu znacząco wzrosły, to rzeczywista wartość pomocy, którą otrzymały kraje ubogie, pozostała praktycznie na takim samym, niewystarczającym poziomie. Dlatego organizacje pozarządowe skupione w Grupie Zagranica ponawiają ubiegłoroczne postulaty i wzywają rząd do wywiązania się ze złożonej w 2005 r. deklaracji osiągnięcia poziomu Oficjalnej Pomocy Rozwojowej w wysokości 0,33 proc. DNB w 2015 r., zgodnie z apelem Komisji Europejskiej skierowanym do Polski i innych krajów. Drugi powód, dla którego 2010 rok jest swoistą cezurą, to fakt, że to ostatni rok przed objęciem przez Polskę przewodnictwa w Radzie Unii Europejskiej. Innymi słowy, ostatni moment, żeby naprawić to, co jeszcze nie funkcjonuje sprawnie, nadrobić zaległości i przyjąć rolę lidera – także w zakresie działań na rzecz rozwoju.

Prezydencja UE to nie tylko przewodniczenie obradom i okazja do promocji państwa członkowskiego, lecz także zobowiązanie do odgrywania wiodącej roli w dziedzinie międzynarodowej współpracy na rzecz rozwoju. Tymczasem w momencie oddania raportu do druku w Polsce wciąż brakuje ustawy o współpracy rozwojowej, która umożliwiałaby między innymi finansowanie wieloletnich programów lub włączenie sektora prywatnego do działań pomocowych. Dlatego organizacje pozarządowe wzywają rząd do natychmiastowego uzgodnienia treści odpowiedniego aktu prawnego, który – mimo wieloletnich konsultacji kolejnych wersji projektu – nie został nigdy przekazany pod obrady parlamentu. Ważnym aspektem Oficjalnej Pomocy Rozwojowej jest jej motywacja – to właśnie motywacja decyduje o tym, czy podejmowane działania są pomocą, czy nie. Jak wykazała analiza podstawowych dokumentów związanych z polską ODA, pomoc postrzegana jest przez rząd jako narzędzie polityki zagranicznej, podporządkowane polskim interesom i racji stanu. Takie archaiczne podejście do zagadnienia nie tylko przeczy ideałom solidarności, lecz także pozbawione jest szerszej perspektywy, w której współczesny zglobalizowany świat, oparty na sieci współzależności, może czerpać istotne korzyści ze zrównoważonego rozwoju najbiedniejszych krajów. Kwestia motywacji jest istotna także w przypadku pomocy świadczonej przez polskie jednostki wojskowe w Afganistanie. Jak podkreślał to już ubiegłoroczny raport, projekty pomocy rozwojowej nie powinny służyć budowaniu wizerunku polskich sił militarnych. Bardzo ważną płaszczyzną współpracy rozwojowej jest edukacja – wydatkowanie środków publicznych ma sens tylko wtedy, kiedy cel wydatków popiera społeczeństwo. Według badań opinii publicznej, w 2009 większość Polaków widziała potrzebę pomagania krajom rozwijającym się, ale brakuje często podstawowej wiedzy w tym zakresie. Dlatego instytucje państwowe powinny wspierać budowę potencjału organizacyjnego i merytorycznego podmiotów zajmujących się edukacją rozwojową, między innymi poprzez aktywne włączenie się w proces tworzenia i realizacji międzysektorowego porozumienia w tej dziedzinie. Te i inne postulaty znalazły odzwierciedlenie w zestawie rekomendacji dla decydentów, które ujęto w końcowej części raportu. Nie jest to lista jedynie teoretycznych, oderwanych od rzeczywistości zaleceń – odpowiadają one poszczególnym rozdziałom publikacji, gdzie zawarto szczegółowe omówienie konkretnych problemów i propozycje ich rozwiązań. Pozostaje mieć nadzieję, że rząd zdecyduje się z nich skorzystać wystarczająco szybko, aby nadrobić wszystkie zaległości w dziedzinie polskiej Oficjalnej Pomocy Rozwojowej jeszcze przed nadchodzącą prezydencją. Warszawa, wrzesień 2010

POLSKA POMOC ZAGRANICZNA 2009

I Polska pomoc na rzecz rozwoju w roku 2009 – wprowadzenie O współpracy na rzecz rozwoju w Polsce dyskutuje się w dość wąskim kręgu, mimo że Polska od 2004 r. znacznie zwiększyła swoje zaangażowanie jako jeden z donatorów wspierających światową walkę z ubóstwem. Osobom stykającym się z tą tematyką po raz pierwszy pomoc rozwojowa może wydawać się niezwykle złożonym mechanizmem – i takim jest w rzeczywistości. Aby ułatwić poruszanie się w tej tematyce, poniżej przedstawione zostały podstawowe pojęcia niezbędne do jej zrozumienia oraz informacje o strukturze polskiego systemu pomocowego i wydatkach w roku 2009. Wiele uwagi poświęcono także współpracy na rzecz rozwoju w Unii Europejskiej, do której budżetu Polska wpłaciła na ten cel około 73 proc. całego wolumenu polskiej pomocy rozwojowej w 2009.

Oficjalna Pomoc Rozwojowa – podstawowe informacje Za oficjalną definicję pomocy rozwojowej uznaje się tę przyjętą przez Komitet Pomocy Rozwojowej Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (z ang. OECD Development Assistance Committee, OECD DAC), który jest forum skupiającym głównych donatorów z krajów rozwiniętych należących do OECD. Zgodnie z definicją OECD, Oficjalna Pomoc Rozwojowa (z ang. Official Development Assistance, ODA) to darowizny i pożyczki, przekazane krajom rozwijającym się przez oficjalne instytucje rządowe państw-dawców lub organizacje międzynarodowe, mające na celu wsparcie rozwoju gospodarczego i dobrobytu w tych krajach. Aby pożyczkę można było uznać za pomoc rozwojową, musi ona zawierać element darowizny o wartości co najmniej dwudziestu pięciu procent. Obok przepływów finansowych do ODA zaliczana jest również pomoc techniczna (ang. technical assistance), mająca na celu rozwój zasobów ludzkich, podniesienie kwalifikacji oraz możliwości technicznych i produkcyjnych krajów rozwijających się. Polega ona między innymi na przekazywaniu wiedzy (lub w szerszym sensie know-how) i doświadczeń w postaci szkoleń, delegowania ekspertów, inicjowania badań i/lub pokrywania wynikających z tego kosztów. Podkreślić należy, iż granty oraz pożyczki na cele militarne wyłączone są z tej kategorii.

Wielkość Polskiej Pomocy Rozwojowej w 2009 r. Całkowita wartość pomocy zagranicznej udzielonej przez Polskę w roku 2009 wyniosła 1.158 mln PLN (372,69 mln USD), czyli 0,09 proc. DNB. Na tę kwotę złożyły się wszystkie wydatki z budżetu państwa na rzecz krajów słabiej rozwiniętych, które – zgodnie z wyżej wymienionymi standardami międzynarodowymi – kwalifikowane są jako ODA. POLSKA POMOC ZAGRANICZNA 2009

1200

Czy kraje korzystające z polskiej pomocy otrzymały od nas w 2009 roku więcej wsparcia niż w 2008? Spoglądając na ilość środków przeznaczonych z budżetu państwa, można zaobserwować wyraźny wzrost (o dwadzieścia dziewięć procent) z 897 mln PLN do 1159 mln PLN. Jednak w porównaniu tym nie uwzględniono różnic kursowych, które pomiędzy 2008 a 2009 rokiem były szczególnie duże. Tymczasem biorcy pomocy wykorzystują środki przekazane w ramach polskiej ODA przede wszystkich w walutach obcych.

1000 PLN

800

USD

600 400 200 0

2005

2006

2007

2008

2009

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Spraw Zagranicznych

Gdy porównamy wartość polskiej pomocy w dolarach, okazuje się, że w 2009 roku kraje ubogie otrzymały od Polski pomoc o wartości prawie dokładnie takiej samej, jak w roku poprzednim1. Innymi słowy, mimo że nakłady z polskiego budżetu pomiędzy 2008 a 2009 rokiem znacznie wzrosły, to rzeczywista wartość pomocy, którą otrzymały kraje ubogie, pozostała praktycznie na takim samym poziomie. Niewątpliwie warto docenić, że w obliczu kryzysu gospodarczego i finansowego na świecie, kiedy wiele krajów obcięło środki przeznaczane na współpracę rozwojową, Polska zwiększyła wydatki na ODA. Nie ma już jednak wątpliwości, że nie uda nam się wypełnić międzynarodowych zobowiązań dotyczących rozmiaru i jakości pomocy rozwojowej, które nasz kraj przyjął na siebie, wstępując do Unii Europejskiej. W maju 2005 r., podczas posiedzenia Rady ds. Ogólnych i Stosunków Zewnętrznych UE (GAERC), Polska – podobnie jak inne nowe kraje członkowskie UE – zadeklarowała zwiększenie swojej pomocy dla krajów rozwijających się do poziomu 0,17 proc. DNB do 2010 r. oraz 0,33 proc. DNB do 2015 r. Tzw. stare kraje Unii zobowiązały się do przeznaczania na pomoc dwukrotnie wyższego procentu DNB – 0,7 proc. w 2015 r. Aby spełnić te międzynarodowe zobowiązania, Polska musiałaby w 2010 r. zwiększyć swoją pomoc dwukrotnie.

% DNB

porównanie prognoz msz i realnych wydatków na polską pomoc 0,35

0,33

0,30 0,25 0,20

0,17

0,15 0,1

0,11

0,12

0,14

0,10 0,05 0,05 0,00

2001

0,07

2005

0,09

0,08

0,09

2006

2007

2008

2009

2010

2015

Wcześniejsze prognozy MSZ dot. udziału ODA w DNB (%)

Udział ODA w DNB (%)

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Spraw Zagranicznych

Polska Oficjalna Pomoc Rozwojowa realizowana jest w dwojaki sposób – za pośrednictwem instytucji międzynarodowych (tzw. pomoc wielostronna) oraz bezpośrednio przez polskie instytucje, organizacje i inne podmioty (tzw. pomoc dwustronna). 3,12 %

W roku 2009 poprzez międzynarodowe organizacje i wielostronne porozumienia Polska przekazała krajom rozwijającym się 282,15 mln USD (75,71 proc. całej pomocy rozwojowej). W ramach pomocy dwustronnej wydano 90,54 mln USD (24,29 proc.).

24,29 %

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Spraw Zagranicznych

Pomoc wielostronna (pozostałe wpłaty) Pomoc wielostronna (wpłata do budżetu UE) Pomoc dwustronna

1 Kurs wymiany walut używany do raportowania Oficjalnej Pomocy Rozwojowej publikowany jest co roku przez OECD. Wartość 1 USD w roku 2008 wynosiła 2,4092 PLN, a w 2009 r. – 3,1092 PLN.

POLSKA POMOC ZAGRANICZNA 2009

72,58 %

Zdecydowana większość środków przekazywanych w ramach pomocy wielostronnej to składka Polski do ogólnego budżetu Unii Europejskiej. Pozostała część to wpłaty na rzecz innych organizacji i funduszy międzynarodowych, takich jak agendy ONZ, Bank Światowy, Międzynarodowy Fundusz Walutowy itp.

Kierunki polskiej pomocy rozwojowej w 2009 r.

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Spraw Zagranicznych

W roku 2009 polska pomoc objęła około 95 krajów. Najwięcej środków – około 36 proc. całego wolumenu polskiej pomocy dwustronnej – zostało przekazanych do Azji Wschodniej, głównie za sprawą umowy kredytowej między rządami Polski i Chińskiej Republiki Ludowej. Kierunki polskiej pomocy rozwojowej w 2008 i 2009 r. 2008

Oceania

2009

Ameryka Północna i Środkowa Ameryka Południowa Bliski Wschód

POLSKA POMOC ZAGRANICZNA 2009

Afryka Azja Południowo-Środkowa i Kaukaz Europa Daleki Wschód 0

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Spraw Zagranicznych

Podobnie jak w latach ubiegłych, kraje Europy Wschodniej – zwłaszcza Białoruś, Ukraina, Mołdawia – są jednymi z głównych odbiorców polskiej pomocy, co motywowane jest priorytetami polskiej polityki zagranicznej, a zwłaszcza Partnerstwa Wschodniego. Ilość pomocy udzielonej tym krajom była jednak w 2009 r. niższa w porównaniu do roku poprzedniego. Podobnie było w przypadku Afryki i krajów Bliskiego Wschodu. Ten spadek związany jest ze znacznym wzrostem pomocy dla Gruzji i Afganistanu. 6

mln USD

Program polskiej pomocy zagranicznej na rok 2009 wyraźnie podkreśla, że pomoc dla tego ostatniego państwa nabrała obecnie szczególnej wagi i „ze względu na polityczne i wojskowe zaangażowanie Polski w tym kraju oraz nasze zobowiązania wobec społeczności międzynarodowej, aktywnie uczestniczymy w działaniach na rzecz poprawy bezpieczeństwa i odbudowy Afganistanu, zwielokrotniając wartość realizowanych projektów”2. Duże zaniepokojenie budzi zmniejszenie i tak niewielkiej pomocy rozwojowej dla państw afrykańskich. Z raportu UNDP (United Nations Development Programme) dotyczącego poziomu rozwoju społecznego na świecie wynika, że najbardziej potrzebującym kontynentem jest Afryka, szczególnie region subsaharyjski. W tym regionie 30-40 proc. ludności zazwyczaj nie dożywa czterdziestego roku życia, 60-70 proc. ludności nie umie ani czytać, ani pisać (w Mali – 76 proc.), 40-50 proc. nie ma dostępu do wody pitnej (w Etiopii – 78 proc.), 30-40 proc. poniżej piątego roku życia jest niedożywionych. Jeszcze wyższe są wskaźniki ludności żyjącej poniżej granicy ubóstwa – za mniej niż 1 dolara dziennie żyje w tych państwach około połowy mieszkańców (w Nigerii – 70,8 proc.), a poniżej 2 dolarów dziennie średnio 85 procent (we wspomnianej Nigerii – 92 proc.)3.

Kraje priorytetowe polskiej pomocy w 2009 r. Do krajów i obszarów priorytetowych MSZ zaliczył w 2009 roku Białoruś, Ukrainę, Gruzję, Mołdawię, Afganistan, Angolę oraz Autonomię Palestyńską. Od 2009 roku Tanzania przestała być krajem priorytetowym programu polskiej pomocy zagranicznej. Podkreślono natomiast zaangażowanie Polski w Afganistanie. Priorytetowe kierunki i sektory wsparcia definiowane są przede wszystkim w rocznych programach polskiej pomocy zagranicznej, które teoretycznie mają służyć za podstawę dla wydatków na cele pomocowe wszystkich zaangażowanych resortów. Obok programów rocznych, priorytety pomocy formułowane są w wieloletnich dokumentach strategicznych.

W roku 2009 widać jednak większą niż w poprzednich latach zbieżność między krajami priorytetowymi a największymi biorcami polskiej ODA. Wszystkie siedem krajów priorytetowych znalazło się w pierwszej dziesiątce krajów-biorców polskiej pomocy.

2004 – 6 krajów priorytetowych: Afganistan, Angola, Gruzja, Irak, Mołdawia i Wietnam (do 2006) 2005 – 7 krajów priorytetowych (dodano Autonomię Palestyńską): Autonomia Palestyńska (od 2005), Afganistan, Angola, Gruzja, Irak, Mołdawia i Wietnam (do 2006) 2006 – 9 krajów priorytetowych (dodano Białoruś i Ukrainę): Autonomia Palestyńska (od 2005), Afganistan, Angola, Białoruś (od 2006), Gruzja, Irak, Mołdawia, Ukraina (od 2006) i Wietnam (do 2006) 2007 – 9 krajów priorytetowych (usunięto Wietnam, dodano Tanzanię): Autonomia Palestyńska (od 2005), Afganistan, Angola, Białoruś (od 2006), Gruzja, Irak, Mołdawia, Tanzania (od 2007), Ukraina (od 2006) 2008 – 8 krajów priorytetowych (usunięto Irak): Autonomia Palestyńska (od 2005), Afganistan, Angola, Białoruś (od 2006), Gruzja, Mołdawia, Tanzania (od 2007), Ukraina (od 2006)

POLSKA POMOC ZAGRANICZNA 2009

Od momentu utworzenia systemu polskiej Oficjalnej Pomocy Rozwojowej w 2004 r. lista krajów priorytetowych nieustannie ewoluuje, a niezależnie od jej istnienia środki wydatkowane są w innych, nie będących priorytetowymi, państwach: w 2009 r. odbiorcami największej pomocy rozwojowej ze strony Polski okazały się Chiny, co wynika z zaliczania do statystyk pomocy nie tylko wydatków projektowych, lecz także mechanizmów takich jak umorzenia długów oraz udzielanie pożyczek i kredytów preferencyjnych, szczególnie w ramach tzw. pomocy wiązanej.

Kraje priorytetowe Polskiej Pomocy w latach 2004-2008:

2009 – 7 krajów priorytetowych (usunięto Tanzanię): Białoruś, Ukraina, Gruzja, Mołdawia, Afganistan, Angola, Autonomia Palestyńska

2 Program polskiej pomocy zagranicznej udzielanej za pośrednictwem MSZ RP w 2009 r. 3 Szczegółowe dane dla każdego kraju dostępne są w Human Development Report 2007/2008.

10 najważniejszych krajów-biorców polskiej pomocy w 2009 r. A. PALESTYŃSKA

0,77

MOŁDAWIA

1,06

WIETNAM

1,08

POZOSTAŁE KRAJE

2,26

KAZACHSTAN

6,34

AFGANISTAN

7,33

ANGOLA

9,12

UKRAINA

11,19

GRUZJA

PIERWSZE DZIESIĘĆ KRAJÓW

15,50

BIAŁORUŚ

31,16

CHINY 0

mln USD

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Spraw Zagranicznych

II Krajowy system udzielania pomocy rozwojowej Główne podmioty zaangażowane w krajowy system udzielania pomocy rozwojowej to Ministerstwo Spraw Zagranicznych, Ministerstwo Finansów, Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego oraz Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji. Środki finansowe na działania pomocowe realizowane przez te ministerstwa pochodzą zarówno z budżetu państwa, jak i z rezerwy celowej tego budżetu. szkoły wyższE / jEdnostki BadawczE / administRacja RzĄdowa wojsko ngos REzERwa cElowa

POLSKA POMOC ZAGRANICZNA 2009

BUdżEt państwa

OBYWATELE POLSKI

podatki

msz mswia mnisw mf

samoRzĄd tERytoRialny placówki dyplomatycznE pomoc dla Uchodźców

BIORCY POLSKIEJ POMOCY

stypEndia, stażE składki do oRganizacji międzynaRodowych kREdyty, UmoRzEniE dłUgów

???

Źródło: Opracowanie własne

mln PLN

W 2009 r. Polska przekazała 317,70 milionów złotych (102,18 milionów dolarów) na współpracę rozwojową poza systemem pomocowym Unii Europejskiej. W ramach tej kwoty Ministerstwo Spraw Zagranicznych rozdysponowało około 112,56 mln PLN, Ministerstwo Finansów 114,59 mln PLN, Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego około 50,79 PLN, a Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji niecałe 39,77 mln PLN. 120

114,59

112,56

Polska Oficjalna Pomoc Rozwojowa w 2009 r. (dane nie uwzględniają składki do budżetu UE)

100

50,79 39,77

Ministerstwo Finansów

Ministerstwo Spraw Zagranicznych

Ministerstwo Nauki Ministerstwo Spraw i Szkolnictwa Wyższego Wewnętrznych i Administracji

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych MSZ, MF, MSWiA, MNiS

Ministerstwo Spraw Zagranicznych Ministerstwo Spraw Zagranicznych jest kluczowym podmiotem w systemie polskiej pomocy rozwojowej. To właśnie do MSZ należy określanie co roku priorytetów pomocy, realizacja części działań oraz koordynacja działań innych resortów i urzędów w tej dziedzinie.

Większość środków pozostających w dyspozycji MSZ wydawana jest na realizowaną w formie projektów dwustronną pomoc dla krajów i regionów priorytetowych. W pierwszych miesiącach roku ogłaszany jest zwykle konkurs Ministra Spraw Zagranicznych na realizację zadania „Pomoc Zagraniczna”, którego podstawą jest „Program polskiej pomocy zagranicznej” na dany rok. Obecnie w ramach tego samego konkursu zgłaszać i realizować projekty pomocowe mogą organizacje pozarządowe i wyższe uczelnie, a także organy administracji rządowej i jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto projekty mogą być także realizowane za pośrednictwem polskich placówek dyplomatycznych we współpracy z partnerami w krajach, do których działania są kierowane (tzw. Fundusz Małych Grantów). Ze środków będących w dyspozycji MSZ oprócz projektów finansowane są także wpłaty na rzecz wyspecjalizowanych globalnych funduszy pomocowych oraz instytucji wielostronnych tworzonych z inicjatywy 9

POLSKA POMOC ZAGRANICZNA 2009

Działania pomocowe realizowane za pośrednictwem MSZ finansowane są ze środków publicznych wydzielanych corocznie w budżecie państwa w ramach rezerwy celowej. Realizacja działań z kolei odbywa się na podstawie wspomnianego już rocznego Programu polskiej pomocy zagranicznej udzielanej za pośrednictwem MSZ, określającego wielkość środków i sektory wsparcia w poszczególnych krajach priorytetowych.

np. ONZ lub UE, ewentualne programy o charakterze trójstronnym lub międzynarodowym, pomoc humanitarna i żywnościowa, koszty obsługi programu polskiej pomocy zagranicznej, wsparcie budżetowe oraz edukacja rozwojowa. W 2009 r. Ministerstwo Spraw Zagranicznych dysponowało rezerwą celową w wysokości około 131 mln złotych4, z której ostatecznie rozdysponowano około 115 mln PLN5. Obok działań Ministerstwa Spraw Zagranicznych (około 104,56 mln PLN) z inicjatywy Ministerstwa Finansów 8 mln PLN z tej puli przeznaczono na udział Polski w inicjatywie oddłużeniowej Międzynarodowego Funduszu Walutowego na rzecz Liberii. Ze środków rezerwy dofinansowanie w wysokości około 2,3 mln PLN uzyskały również specjalistyczne Studia Wschodnie Uniwersytetu Warszawskiego. W 2009 r. w ramach konkursów rozdzielono około 70 mln PLN. Do realizacji projektów pomocowych w ramach „Polskiego programu pomocy zagranicznej udzielanej za pośrednictwem MSZ RP” w 2009 roku tradycyjnie zaproszono organizacje pozarządowe (w ramach konkursu „Polska pomoc 2009” przeznaczono dla nich 22,85 mln PLN, z czego dotacji udzielono łącznie na kwotę 18,2 mln PLN), organy administracji rządowej oraz szkoły wyższe i jednostki badawcze (36,9 mln PLN), jednostki samorządu terytorialnego (1,5 mln PLN) oraz Ambasady RP w ramach Funduszu Małych Grantów (8,85 mln PLN).

podział geograficzny środków rozdzielonych w ramach konkursów ministerstwa spraw zagranicznych w 2009 r. Ameryka Łacińska Bałkany Zachodnie Autonomia Palestyńska Afryka i Bliski Wschód Azja Angola Mołdawia Gruzja Ukraina Białoruś Afganistan

POLSKA POMOC ZAGRANICZNA 2009

Konkursy dla organów administracji rządowej / szkół wyższych i jednostek badawczych

“Polska Pomoc 2009” – konkurs dla NGO

“Małe Granty” – konkurs dla Ambasad RP

“Pomoc zagraniczna 2009 – działania samorządów” – konkurs dla jednostek samorządowo-terytorialnych

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Spraw Zagranicznych 4 Rezerwa celowa budżetu państwa – w ustawie ujęta w poz. 36 pod nazwą „Implementacja polskiego programu współpracy na rzecz rozwoju oraz wsparcie międzynarodowej współpracy na rzecz demokracji i społeczeństwa obywatelskiego, w tym co najmniej 40 mln na pomoc rozwojową dla Afganistanu oraz na dofinansowanie specjalistycznych Studiów Wschodnich Uniwersytetu Warszawskiego – kwota 2,3 mln PLN oraz na telewizję Biełsat – 4.697 tys. PLN”. Źródło: http://www.mf.gov.pl/dokument. php?const=5&dzial=32&id=122397&typ=news. 5 Analiza wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej w 2009 r., Najwyższa Izba Kontroli. Źródło: http://bip.nik. gov.pl/pl/bip/analiza_budzet/201014.

W 2009 r. przeprowadzono drugą edycję konkursu „Wolontariat Polska Pomoc”. W ramach tego programu sfinansowano 20 projektów za 1 mln złotych. Polscy wolontariusze pracowali głównie w krajach Ameryki Południowej i Afryki. Kwestia wliczania kosztów Programu Wolontariatu do budżetu Oficjalnej Pomocy Rozwojowej jest kontrowersyjna, ponieważ większość środków przeznaczanych jest na utrzymanie wolontariuszy, a wyniki ich pracy są często niewymierne.

Ministerstwo Finansów Ministerstwo Finansów (MF) odgrywa bardzo ważną rolę w dystrybucji środków zaliczanych do puli Oficjalnej Pomocy Rozwojowej. Dzieje się tak nie tylko dlatego, że trzyma ono pieczę nad polskim budżetem i ma duży wpływ na to, ile pieniędzy rokrocznie Polska przeznacza na pomoc, lecz także ze względu na fakt, że w ramach Oficjalnej Pomocy Rozwojowej MF jest odpowiedzialne za koordynację działań związanych z: • udzielaniem przez Polskę państwom-biorcom ODA kredytów rządowych w ramach pomocy wiązanej; • redukcją zadłużenia wobec Polski państw będących biorcami ODA; • dokonywaniem części wpłat na rzecz międzynarodowych instytucji finansowych, znajdujących się na oficjalnej liście DAC OECD; • przekazywaniem, w ramach składki członkowskiej do budżetu unijnego, polskiego udziału w finansowaniu polityki rozwojowej UE. polska oficjalna pomoc Rozwojowa udzielona przez ministerstwo finansów w 2009 r.

Międzynarodowe Stowarzyszenie Rozwoju (ang. Internationa Development Association, IDA)

95%

Umowy kredytowe

Międzynarodowe Stowarzyszenie Rozwoju (IDA) z tyt. Wielostronnej Inicjatywy Umorzenia Długów

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Finansów

6 Kredyt rządowy w ramach pomocy wiązanej jest instrumentem świadczenia pomocy, regulowanym przez wytyczne OECD zawarte przede wszystkim w dokumencie „Porozumienie w sprawie Oficjalnie Wspieranych Kredytów Eksportowych” (ang. Arrangement on Officially Supported Export Credits). Warunki finansowe kredytu w ramach pomocy wiązanej, np. termin spłaty, oprocentowanie, karencja, zapewniają min. 35-procentowy poziom dotowania (grantu). Taki sposób kredytowania jest oferowany przez polski rząd rządom państw-biorców ODA, co w praktyce oznacza, że kredyt musi być przeznaczony na zakup polskich towarów i usług przez kraj-biorcę pomocy.

POLSKA POMOC ZAGRANICZNA 2009

W 2009 r. większość środków MF rozdysponowało w formie umów kredytowych w ramach pomocy wiązanej6. Cała procedura towarzysząca tego rodzaju umowom wygląda w sposób następujący: Ministerstwo Gospodarki jest odpowiedzialne za promocję polskiego eksportu, w tym celu szuka krajów chętnych do zakupu polskich towarów i usług, w przypadku krajów rozwijających się, może zaproponować współpracę w ramach pomocy wiązanej w formie kredytu preferencyjnego, polski rząd może udzielić kredytu rządowi innego kraju na preferencyjnych warunkach w stosunku do ofert rynkowych, na określony czas wykorzystania kredytu i na finansowanie inwestycji w określonych dziedzinach, zgodnie z zaleceniami OECD. W ramach kredytu polscy przedsiębiorcy zawierają indywidualne kontrakty na wdrażanie konkretnych inwestycji z przedsiębiorcami z kraju-biorcy pomocy. Rząd biorcy informuje polski rząd o każdym kontrakcie, a polski rząd po akceptacji kontraktu dokonuje płatności na konto polskiego przedsiębiorcy ze środków budżetu państwa, stosownie do

warunków kontraktu (płatność może być zatem rozłożona na kilka lat). W umowie międzyrządowej nie ma zawartych informacji czy wytycznych, dotyczących sposobu wyboru przedsiębiorców i udziału obu rządów w procesie kształtowania kontaktów handlowych pomiędzy przedsiębiorcami. Czasami umowa zawiera aneks w postaci listy projektów inwestycyjnych (bez nazw przedsiębiorstw), które będą przedmiotem kontraktów zawieranych w ramach umowy. Kredyt wraz z odsetkami i wszystkimi dodatkowymi kosztami jest spłacany przez rząd kraju-biorcy pomocy. Największym beneficjentem polskich umów kredytowych w 2009 r. była Chińska Republika Ludowa, która otrzymała za pomocą tego mechanizmu ponad 99 mln PLN7. Poza Chinami, tego rodzaju wsparcie zostało udzielone w 2009 r. jeszcze trzem krajom – Angoli (21,78 mln PLN)8, Czarnogórze (109, 67 tys. PLN)9 oraz Wietnamowi (1,64 mln PLN)10. Z tytułu spłaty podobnych umów, zawartych z Serbią i Czarnogórą oraz Uzbekistanem, do budżetu wpłynęło w 2009 r. 13,42 mln PLN.

Umowy kredytowe zrealizowane w 2009 r. Wietnam

1,64

Uzbekistan

-2,66

Serbia i Czarnogóra

-10,66

Czarnogóra

0,11

Chiny

99,10 21,79

Angola -20

100

mln pln

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Finansów

POLSKA POMOC ZAGRANICZNA 2009

Do puli Oficjalnej Pomocy Rozwojowej wliczane są również kwoty wynikające z redukcji zadłużenia państw-biorców ODA wobec Polski. W roku 2009 nie dokonano żadnych oddłużeń bilateralnych. Natomiast z inicjatywy Ministerstwa Finansów z rezerwy celowej budżetu państwa przeznaczonej na wydatki z zakresu polskiej współpracy rozwojowej przekazano 8 mln PLN na udział Polski w inicjatywie oddłużeniowej Międzynarodowego Funduszu Walutowego na rzecz Liberii.

Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego Działania pomocowe, realizowane za pośrednictwem Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego (MNiS), dotyczą przede wszystkim rządowych programów stypendialnych administrowanych przez Biuro Uznawalności Wykształcenia i Wymiany Międzynarodowej, podległe temu ministerstwu.

7 Umowa między Rządem RP a Rządem Chińskiej Republiki Ludowej o współpracy finansowej z dn. 20.09.2000 r. 8 Umowa między Rządem RP a Rządem Republiki Angoli o udzieleniu kredytu w ramach pomocy wiązanej z dn. 1.03.2006 r. 9 Umowa między Rządem RP a Radą Ministrów Serbii i Czarnogóry o udzielenie kredytu w ramach pomocy wiązanej z dn. 20.04.2006 r. 10 Umowa między Rządem RP a Rządem Socjalistycznej Republiki Wietnamu o udzielenie kredytu w ramach pomocy wiązanej z dn. 22.01.2008 r.

Spośród wszystkich dziedzin polskiej współpracy rozwojowej stypendia dla zagranicznych studentów mają najdłuższą, kilkudziesięcioletnią tradycję. Jednak zdaniem większości organizacji, koszty związane z kształceniem studentów z krajów rozwijających się nie powinny być zaliczane do Oficjalnej Pomocy Rozwojowej, ponieważ nie przyczyniają się one bezpośrednio do zwalczania ubóstwa w kraju, z którego pochodzi student. W wytycznych OECD, dotyczących zasad kwalifikowania kosztów nauki i stypendiów dla studentów z krajów rozwijających się jako Oficjalnej Pomocy Rozwojowej, istnieje zapis mówiący, że ich wliczanie do ODA jest możliwe w przypadku, gdy istnieje udokumentowane programowe podejście do specyfiki potrzeb kraju pochodzenia studenta (odpowiedni wybór sektora oraz poziomu edukacji beneficjenta). Potrzebne są w takim przypadku konkretne założenia, umożliwiające dostosowanie kierunku studiów, na które uczęszcza cudzoziemiec, do strategii rozwoju oraz priorytetowych dziedzin wsparcia dla kraju jego pochodzenia. W Polsce nie istnieje wyraźna korelacja pomiędzy listą krajów priorytetowych pomocy a listą krajów pochodzenia stypendystów, których koszty są wliczane do ODA (wyjątkiem są studenci z Ukrainy i Białorusi). Można więc wnioskować, że koszty związane z kształceniem studentów w większości przypadków nie są wynikiem planowej realizacji strategii polskiej pomocy rozwojowej (jedynym planowanym programem jest Program im. K. Kalinowskiego). Co więcej, wobec braku krajowych strategii redukcji ubóstwa dla poszczególnych krajów, którym Polska udziela wsparcia, nie można mówić o jakiejkolwiek polityce stypendialnej będącej wynikiem podejścia strategicznego. Praktyka ta często nie uwzględnia także charakterystycznego zjawiska „drenażu mózgów”. W konsekwencji trudno udowodnić tezę, że studia, na które uczęszcza osoba z kraju biorcy pomocy, po jej powrocie przyczynią się w jakimkolwiek stopniu do rozwoju tego kraju. Nie kwestionując konieczności wspierania kształcenia w bogatszych krajach studentów z krajów rozwijających się, w odniesieniu do celów pomocy rozwojowej trzeba jasno zaznaczyć, że są to wydatki, które nie powinny być do niej zaliczane. W roku 2009 wysokość pomocy rozwojowej wypłaconej w formie stypendiów i kosztów kształcenia z budżetu Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego wyniosła około 50,786 mln PLN.

Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji Podlegający Ministerstwu Spraw Wewnętrznych i Administracji (MSWiA) Urząd do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców odpowiedzialny jest za udzielenie pomocy socjalnej uchodźcom z krajów rozwijających się. Koszty związane z przyjęciem uchodźców zaliczane są do polskiej Oficjalnej Pomocy Rozwojowej.

W 2009 roku Urząd do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców objął opieką 3 168 uchodźców z krajów rozwijających się. Łączny koszt utrzymania uchodźców, zakwalifikowany jako ODA, wyniósł 39,768 mln PLN.

POLSKA POMOC ZAGRANICZNA 2009

Wśród zasad OECD dotyczących kwalifikowania kosztów Oficjalnej Pomocy Rozwojowej istnieje zapis mówiący, że można zaliczać do niej koszty pomocy dla uchodźców w pierwszych dwunastu miesiącach ich pobytu w kraju udzielającym schronienia (oraz koszty ewentualnej repatriacji). Organizacje pozarządowe zajmujące się problematyką rozwoju postulują, aby nie wliczać do ODA kwot przeznaczanych na ten cel, ponieważ pobyt uchodźców w innym kraju nie przyczynia się w żadnym stopniu do rozwoju kraju, z którego pochodzi uchodźca. Ponadto udzielanie schronienia uchodźcom wiąże się z niezależnymi od polityki rozwojowej obligacjami donatorów wynikającymi z zapisów o ochronie praw człowieka (Polska przystąpiła do Konwencji genewskiej w 1991 r., a więc siedem lat przed podjęciem pierwszych działań w dziedzinie pomocy zagranicznej). Pogląd ten podziela wielu ekspertów zajmujących się współpracą rozwojową, między innymi Fritz Meijndert, były przewodniczący Grupy Roboczej OECD ds. statystyk, który apeluje o zaprzestanie tej praktyki. Dobry przykład daje tu Wielka Brytania, która przestała wliczać koszty pomocy uchodźcom do puli Oficjalnej Pomocy Rozwojowej.

III Polska w systemie świadczenia pomocy przez Unię Europejską Zaangażowanie Polski we współpracę rozwojową jest ściśle związane również z naszym członkostwem w Unii Europejskiej. Pomoc rozwojowa jest jedną z kluczowych polityk zagranicznych Unii, będącej największym donatorem pomocy rozwojowej na świecie. Polityka rozwojowa Unii odnosi się głównie do problemu ubóstwa oraz polityki zagranicznej w kontekście postępujących współzależności globalnych i globalizacji problemów społecznych. Promuje ona przede wszystkim realizację Milenijnych Celów Rozwoju, kierując swoją działalność pomocową głównie do krajów najsłabiej rozwiniętych. Tak samo jak w przypadku innych unijnych polityk, także w zakresie polityki rozwojowej kluczowe dla funkcjonowania Unii są wspólna wizja i cele, solidarne i skoordynowane działanie poszczególnych państw członkowskich w tym zakresie, a także integracja samych członków Wspólnoty. Polska, choć uczestniczy w unijnej polityce poprzez swoją składkę do budżetu ogólnego UE (wpłata ta wynosi mniej więcej ¾ całej kwoty przeznaczanej przez Polskę na pomoc), to jednak niechętnie włącza się w dyskusje na tematy globalno-rozwojowe, podejmowane na forum Unii. Przyczyny takiego stanu rzeczy upatrywać można w braku zainteresowania tą tematyką ze strony władz. W Brukseli można spotkać się z opiniami, że Polska jako duży kraj powinna być bardziej aktywna na przykład w kształtowaniu w tym kontekście relacji między Unią Europejską a Unią Afrykańską. Relacje te bowiem mają znaczenie dla całej Wspólnoty, a nie tylko – co usłyszeć można czasem od polskich decydentów – dla krajów, które miały wcześniej kolonie w tym regionie. W polskiej pomocy bilateralnej widoczny jest również zupełny brak obecnej w UE globalnej perspektywy. Choć zrozumiałe jest poszukiwanie przez Polskę własnej specjalizacji i w tym kontekście działalność na wschodzie Europy, to jednak znikome zaangażowanie naszego kraju w Afryce Subsaharyjskiej czy bagatelizowanie wymiaru Milenijnych Celów Rozwoju są zjawiskami bardzo niekorzystnymi dla solidarnej walki UE z globalnym ubóstwem. Takie podejście do kwestii rozwojowych szkodzi także naszemu wizerunkowi, gdyż kształtuje obraz Polski jako państwa mało nowoczesnego, zamkniętego na świat, niechętnego angażowaniu się w działania o charakterze długofalowym i globalnym. Unia Europejska (27 państw członkowskich oraz Komisja Europejska) jest obecnie największym donatorem pomocy na rzecz rozwoju. W roku 2009 przekazała na ten cel kwotę 48,2 mld EUR, co stanowi ponad połowę całej Oficjalnej Pomocy Rozwojowej udzielonej w tym roku na świecie. Sama Komisja Europejska przeznaczyła na cele pomocowe ok. 12 mld EUR, z czego wypłaciła ok. 10 mld EUR.

geograficzny podział pomocy rozwojowej UE w 2009 r. Bilateralna nieprzypisana p yp 17%

POLSKA POMOC ZAGRANICZNA 2009

eania Oceania % 1%

Wielostronna ODA 1%

Europa 17%

yka Ameryka % 8%

A Afryka P Północna 5%

Azja owoPołudniowowa Środkowa % 12% Bliski Wschód 6%

Afryka Subsaharyjska 33% Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Komisji Europejskiej

W 2009 r. Polska przeznaczyła na pomoc wielostronną ponad 280 mln dolarów (ok. 877 mln PLN), czyli niecałe 75 proc. wszystkich funduszy. Znaczna część tych środków, bo aż 96 proc. tej kwoty (72,58 proc. całego wolumenu polskiej pomocy), zostało przekazane do budżetu Unii Europejskiej. Należy jednak pamiętać, że te 72,58 proc. naszej pomocy stanowi zaledwie kilka procent pomocy KE. Przyjrzyjmy się zatem, jak wygląda system pomocowy Unii Europejskiej.

Finansowanie współpracy na rzecz rozwoju ze środków unijnych Środki na współpracę rozwojową pochodzą z dwóch źródeł – z budżetu Unii Europejskiej oraz z Europejskiego Funduszu Rozwoju (ang. European Development Fund, EDF), który jest niezależny od budżetu UE. Jak każde wydatki z budżetu unijnego, fundusze na pomoc rozwojową podlegają tzw. wieloletnim ramom finansowym, przyjmowanym na co najmniej pięć lat, które określają górne granice (tzw. „pułapy”) wydatków w poszczególnych działach. Ostatnie wieloletnie ramy finansowe obejmują okres siedmioletni 2007-2013. W 2009 r. Polska wpłaciła do budżetu Unii Europejskiej na współpracę rozwojową ponad 840 mln PLN (270,51 mln USD).

Budżet UE w 2009 r. Europ Europejski Fundusz Rozwoju (wdraż ż (wdrażanie przez EuropeAid): 3,502 m mld EUR

Budż Budżet EuropeAid: 5,477 mld EUR

Budżet UE (bez pomocy ocy rozwojowej): 130,983 30,983 mld EUR

Budżet na pomoc rozwojową poza EEuropeAid: 3,319 mld EUR

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Komisji Europejskiej

POLSKA POMOC ZAGRANICZNA 2009

Budżet przeznaczony na pomoc rozwojową w latach 2007-2013 podzielony został na siedem instrumentów finansowych. W 2008 r., ze względu na trudną sytuację żywnościową na świecie, do istniejących siedmiu instrumentów został dodany kolejny – Instrument Żywnościowy (ang. Food Facility). Poza tymi instrumentami z budżetu przeznaczonego na pomoc rozwojową finansowana jest także pomoc humanitarna oraz Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa. Niezależnym od budżetu UE instrumentem jest Europejski Fundusz Rozwoju.

BUDŻET NA WSPÓŁPRACĘ ROZWOJOWĄ Budżet Unii Europejskiej (2007-2013) Europejski Instrument Sąsiedztwa i Partnerstwa (ang. European Neighbourhood and Partnership Instrument, ENPI)

Instrument Współpracy na rzecz Rozwoju (ang. Development Co-operation Instrument, DCI)

Europejski Instrument na rzecz Demokracji i Praw Człowieka (ang. European Instrument for Democracy and Human Rights, EIDHR)

Instrument na rzecz Stabilności (ang. Instrument for Stability, IfS)

Instrument Współpracy na rzecz Bezpieczeństwa Nuklearnego (ang. Nuclear Safety Co-operation Instrument, NSCI)

Instrument Pomocy Przedakcesyjnej (ang. Instrument for Pre-Accession Assistance, IPA)

Europejski Fundusz Rozwoju (ang. European Development Fund, EDF) 10. edycja (2008-2013)

Instrument Żywnościowy (ang. Food Facility) (2008-2010) Pomoc Humanitarna Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa (ang. Common Foreign and Security Policy)

Europejski Fundusz Rozwoju (ang. European Development Fund, EDF) powstał na mocy Traktatów Rzymskich w 1957 r. Jest głównym instrumentem świadczenia pomocy dla tzw. krajów AKP, czyli Afryki, Karaibów i Pacyfiku oraz Krajów i Terytoriów Zamorskich. EDF nie podlega pod główny budżet Unii Europejskiej, finansowany jest bowiem z dobrowolnych składek państw członkowskich UE. EDF finansuje działania, które mają na celu rozwój gospodarczy, ludzki i społeczny oraz regionalną integrację i współpracę krajów AKP. Obecnie obowiązuje dziesiąta edycja EDF. W latach 2008-2013 fundusz będzie miał do dyspozycji około 23 mld EUR11, z czego około 22 mld zostanie przekazanych na pomoc rozwojową dla krajów AKP. Pozostały 1 mld EUR zostanie przeznaczony na współpracę z krajami i terytoriami zamorskimi12 oraz na wsparcie programowania i wdrażania Funduszu. W 2009 r. budżet EDF wyniósł 3,502 mld EUR, a rozdysponowano 2,953 mld EUR. Od 2008 r. Polska uczestniczy w implementacji dziesiątej edycji EDF i w okresie 2008-2013 przekaże na ten cel kwotę 294,866 mln EUR (1,3 proc. budżetu 10. EDF). Składki na ten Fundusz zostaną przekazane przez nasz kraj dopiero od 2011 r.

POLSKA POMOC ZAGRANICZNA 2009

Szerzej na temat EDF na stronach Komisji Europejskiej: http://ec.europa.eu/europeaid/how/finance/edf_en.htm

Europejski Instrument Sąsiedztwa i Partnerstwa (ang. European Neighbourhood and Partnership Instrument, ENPI) wspiera unijną politykę skierowaną do wschodnich i południowych sąsiadów (Europejską Politykę Sąsiedztwa ang. European Neighbourhood Policy), mającą na celu zacieśnienie więzów gospodarczych i politycznych UE z tymi krajami. Główne cele strategiczne ENPI to wsparcie transformacji demokratycznej oraz praw człowieka, wprowadzenie gospodarki rynkowej, wsparcie zrównoważonego rozwoju i polityk będących wspólnym interesem, tj. antyterroryzm, nierozprzestrzeniania broni masowego rażenia, wzmocnienie rządów prawa, rozwiązywanie konfliktów etc. ENPI obejmuje Algierię, Armenię, Azerbejdżan, Białoruś, Egipt, Gruzję, Izrael, Jordan, Liban, Libię, Mołdawię, Maroko, Autonomię Palestyńską, Rosję, Syrię, Tunezję oraz Ukrainę. W okresie 2007-2013 przeznaczono na finansowanie ENPI około 11,181 mld EUR, z czego 95 proc. środków przeznaczono na programy krajowe i dotyczące grup państw, a 5 proc. na programy współpracy transgranicznej. W 2009 r. budżet ENPI wyniósł 1,576 mld EUR, a rozdysponowano 1,394 mld EUR. Szerzej na temat ENPI na stronach Komisji Europejskiej: http://ec.europa.eu/europeaid/how/finance/enpi_en.htm 11 http://europa.eu/legislation_summaries/development/overseas_countries_territories/r12102_en.htm. 12 Mowa tu o dwudziestu krajach i terytoriach zamorskich powiązanych z Danią, Francją, Holandią i Wielką Brytanią. Szerzej na ten temat: http://ec.europa.eu/development/geographical/regionscountries/regionscountriesocts_en.cfm.

Instrument Współpracy na rzecz Rozwoju (ang. Development Co-operation Instrument, DCI) został ustanowiony w 2007 r. w celu zwiększenia skuteczności współpracy rozwojowej. DCI składa się z trzech komponentów: programów geograficznych, programów tematycznych oraz programu wspierającego światowy rynek cukru. Programy geograficzne DCI skierowane są do krajów Ameryki Łacińskiej, Azji (w tym Azji Centralnej), Bliskiego Wschodu i Afryki Południowej. Wspierają szereg działań, między innymi w zakresie redukcji ubóstwa i realizacji Milenijnych Celów Rozwoju, zapewnienia podstawowych potrzeb, tj. edukacji i opieki zdrowotnej, demokracji, praw człowieka, handlu i integracji regionalnej, zrównoważonego rozwoju etc. Programy tematyczne DCI obejmują wszystkie kraje rozwijające się – również te, które mieszczą się w kompetencjach innych instrumentów finansowych. W ramach DCI istnieje pięć programów tematycznych: Inwestowanie w ludzi (ang. Investing in people), Środowisko i zrównoważone zarządzanie zasobami naturalnymi włączając energię (ang. Environment and sustainable management of natural resources including energy), Aktorzy pozapaństwowi i władze lokalne (ang. Non-state actors and local authorities in development), Bezpieczeństwo żywnościowe (ang. Food security) oraz Migracja i azyl (ang. Migration and asylum). Budżet DCI zaplanowany na lata 2007-2013 wynosi około 17 mld EUR, z czego 10,05 mld EUR przeznaczono na programy geograficzne, 5,6 mld EUR na programy tematyczne, a 1,2 mld EUR na realizację działań dotyczących Protokołu cukrowego. W 2009 r. na programy geograficzne przeznaczono 1,410 mld EUR (z czego wydano 1,165 mld EUR), a na tematyczne – 1,009 mld EUR (wydano 774 mln EUR). Szerzej na temat DCI oraz poszczególnych programów na stronach Unii Europejskiej: http://ec.europa.eu/europeaid/how/finance/dci_en.htm

Europejski Instrument na rzecz Demokracji i Praw Człowieka (ang. European Instrument for Democracy and Human Rights, EIDHR) został powołany w 2006 roku. EIDHR uzupełnia inne narzędzia, między innymi DCI oraz ENPI. Głównymi celami tego instrumentu jest wzmacnianie poszanowania praw człowieka w krajach, w których są one najbardziej zagrożone, wspieranie społeczeństwa obywatelskiego w promocji praw człowieka i reform demokratycznych etc. Na okres 2007-2013 przewidziano 1,104 mld EUR na finansowanie EIDHR. W 2009 r. wydano na ten cel 127 mln EUR (z przewidywanych 162 mln EUR). Szerzej na temat EIDHR na stronach Unii Europejskiej: http://ec.europa.eu/europeaid/how/finance/eidhr_en.htm

Instrument na rzecz stabilności (ang. Instrument for Stability, IfS) jest strategicznym narzędziem mającym na celu działania na rzecz globalnego bezpieczeństwa – zapobieganie zagrożeniom globalnym i ponadregionalnym, powodującym destabilizację w krajach trzecich, oraz zapewnienie gotowości reagowania na sytuacje kryzysowe.

Budżet IfS na lata 2007-2013 wynosi 2,062 mld EUR (na komponent krótkookresowy – 1,487 mld EUR, długookresowy – 484 mln EUR). W roku 2009 na IfS przewidziano w sumie 140 mln EUR, a wydano 130 mln EUR. Szerzej na temat EIDHR na stronach Unii Europejskiej: http://ec.europa.eu/europeaid/how/finance/ifs_en.htm

POLSKA POMOC ZAGRANICZNA 2009

IfS składa się z dwóch komponentów: krótkookresowego o nazwie Gotowość i odpowiedź na kryzysy (ang. Crisis response and prepardness), który ma na celu zapobieganie konfliktom, zapewnienie pokonfliktowej stabilizacji oraz odbudowę po klęsce żywiołowej, oraz długookresowego. Ten ostatni ma zdefiniowane trzy główne cele. Pierwszym z nich jest zapobieganie i walka z rozprzestrzenianiem broni masowego rażenia. Kolejnym priorytetem jest wzmacnianie kompetencji krajów pozaeuropejskich w dziedzinie odpowiedzi na zagrożenia transgraniczne, tj. terroryzm i zorganizowaną przestępczość, handel bronią, narkotykami i ludźmi. Trzecim celem jest wzmacnianie kompetencji w dziedzinie gotowości przed- i pokonfliktowej.

Instrument Współpracy na rzecz Bezpieczeństwa Nuklearnego (ang. Nuclear Safety Co-operation Instrument, NSCI) obejmuje wszystkie kraje poza tymi należącymi do UE i krajami wysoko uprzemysłowionymi. W ramach programu finansuje się działania mające na celu wzrost bezpieczeństwa nuklearnego, bezpieczny transport i utylizację odpadów radioaktywnych, ochronę przed promieniowaniem, zapobieganie wypadkom oraz usuwanie ich konsekwencji. Na lata 2007-2013 zaplanowano środki na finansowanie NSCI w wysokości 524 mln EUR. W 2009 r. przewidziano na ten cel 75 mln, a wydano 57 mln EUR. Szerzej na temat NSCI na stronach Unii Europejskiej: http://ec.europa.eu/europeaid/how/finance/nsci_en.htm

Instrument Pomocy Przedakcesyjnej (ang. Instrument for Pre-Accession Assistance, IPA) skierowany jest do państw kandydujących do Unii Europejskiej. Działa on w pięciu obszarach współpracy: pomoc w okresie przejściowym i wzmocnienie instytucji, współpraca transgraniczna, rozwój regionalny, kapitał ludzki i walka z wykluczeniem społecznym oraz rozwój obszarów wiejskich. Beneficjenci IPA podzieleni zostali na dwie kategorie. Do pierwszej należą Chorwacja, Turcja i Była Jugosłowiańska Republika Macedonii, a więc kraje kandydujące do UE. Mogą one korzystać z wszystkich pięciu obszarów współpracy. Kraje potencjalnie kandydujące do UE – Albania, Bośnia i Hercegowina, Czarnogóra, Serbia i Kosowo – są uprawnione do korzystania tylko z dwóch pierwszych komponentów. Całkowity budżet IPA na lata 2007-2013 wynosi 11,47 mld EUR. W roku 2009 przeznaczono na ten instrument 1,520 mld EUR, a wydano 1,232 mld EUR.

Szerzej na temat IPA na stronach Unii Europejskiej: http://ec.europa.eu/regional_policy/funds/ipa/

Instrument Żywnościowy (ang. Food Facility) został ustanowiony w 2008 r. jako odpowiedź na rosnące ceny żywności i pogarszającą się w związku z tym sytuację krajów rozwijających się. Głównymi celami instrumentu jest zachęcenie producentów żywności do zwiększenia jej produkcji, radzenie sobie ze skutkami rosnących cen żywności oraz wzrost możliwości produkcji żywności i umiejętności zarządzania rolnictwem. Na powyższe cele przeznaczono 1 mld EUR na lata 2008-2010, z czego na rok 2009 przewidziano znaczną większość – 844 mln EUR (wydano 458 mln EUR). Szerzej na temat Instrumentu Żywnościowego na stronach Unii Europejskiej: http://ec.europa.eu/europeaid/how/finance/food-facility_en.htm

pomoc rozwojowa UE w 2009 – podział według instrumentów finansowych

IPA 13%

ECHO 8%

Pozostałe 5%

ENPI 14%

POLSKA POMOC ZAGRANICZNA 2009

CFSP 3% INSC 1%

EDF 30%

IfS 1% EIDHR 1% Food Facility 5%

DCI - tematyczne 8%

DCI - geograficzne 12%

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Komisji Europejskiej

Jak widać, Unia Europejska dysponuje szeregiem instrumentów finansowych, wspierających kraje nie należące do UE. Instrumenty EDF oraz DCI – geograficzne, które wspierają kraje rozwijające się – stanowią około 40 procent budżetu przeznaczanego na pomoc rozwojową. Z drugiej jednak strony instrumenty wspierające kraje średnio rozwinięte – Europejski Instrument Sąsiedztwa i Partnerstwa oraz Instrument Pomocy Przedakcesyjnej – stanowią aż 26 procent. Co więcej, jak wskazuje między innymi ostatni raport sieci CONCORD13, budżet ENPI oraz IPA rośnie znacznie szybciej niż środki przeznaczone na pomoc rozwojową dla krajów najuboższych. W latach 2004-2008 budżet dla krajów europejskich wzrósł o 135 proc., podczas gdy dla krajów najsłabiej rozwiniętych jedynie o 35 proc. W 2009 r. kraje najsłabiej rozwinięte (ang. Least Developed Countries, LDC) i kraje o niskich dochodach (ang. Low Income Countries, LIC) otrzymały w sumie tylko 34 procent z około 10 mld EUR udzielonej przez Unię Europejską pomocy. Natomiast kraje średnio rozwinięte (ang. Lower Middle Income Countries, LMIC, oraz Upper Middle Income Countries, UMIC) aż 41 procent. W 2009 r. krajem, który otrzymał najwięcej pomocy rozwojowej, była Turcja, należąca do grupy krajów średnio rozwiniętych (Upper Middle Income Countries). Pomoc rozwojowa UE w 2009 r. Pozostałe 25%

LDC 29%

LIC 5%

UMIC 14%

LMIC 27%

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych z Komisji Europejskiej

Sytuacja ta wywołuje niepokój zarówno wśród organizacji pozarządowych, jak i ekspertów OECD. Można bowiem przypuszczać, że jeśli trend się utrzyma, Polityka Sąsiedztwa oraz rozszerzania Unii Europejskiej, finansowana z budżetu pomocy rozwojowej, przysłoni walkę z ubóstwem i nierównościami społecznymi w najuboższych krajach. Eksperci z OECD zalecają większe skoncentrowanie się na udzielaniu pomocy krajom najbiedniejszym14.

Odpowiedzialność za formułowanie i wdrażanie pomocy rozwojowej należy do kompetencji szeregu organów Unii Europejskiej, tzw. rodziny RELEX (ang. RELEX family), do której należą Dyrekcja Generalna ds. Stosunków Zewnętrznych (Directorate-General for External Relations – DG RELEX), Dyrekcja Generalna ds. Rozwoju (Directorate-General for Development – DG DEV), Dyrekcja Generalna ds. Rozszerzenia 13 Penalty against Poverty. More and Better EU aid can score Millennium Development Goals. Źródło: http://www.concordeurope. org/Files/media/1_extranetdocumentsENG/NavigationSecondaire/WorkingGroups/Aidwatch/Aidwatch2010/report2010/ CONCORD_report_light.zip. 14 http://www.oecd.org/document/0/0,3343,en_2649_34603_38897408_1_1_1_1,00.html.

POLSKA POMOC ZAGRANICZNA 2009

Mechanizm unijnej współpracy na rzecz rozwoju

(Directorate-General for Enlargement – DG ENLARGMENT), Dyrekcja Generalna ds. Handlu (Directorate-General for Trade – DG TRADE), Urząd ds. pomocy Humanitarnej Komisji Europejskiej (European Community Humanitarian Aid Off ice – ECHO), Biuro Współpracy EuropeAid (EuropeAid Co-operation Office) oraz delegatury Komisji Europejskiej w krajach rozwijających się. Spośród wymienionych jednostek najistotniejsze dla współpracy rozwojowej są DG RELEX, DG DEV i EuropeAid, które koordynują współpracę rozwojową, oraz ECHO, odpowiedzialne za pomoc humanitarną. Delegatury KE odgrywają ogromną rolę w implementacji pomocy rozwojowej. DG RELEX

DG DEV

DG ENLARGMENT

ECHO

- polityka zagraniczna i programowanie współpracy z krajami spoza AKP - wdrażanie Europejskiej Polityki Sąsiedztwa oraz Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa (ang. CFSP) - wdrażanie IfS (poza priorytetami 1 i 2 komponentu długookresowego) - współpraca przy wdrażaniu NSCI

- formułowanie polityki rozwojowej wobec wszystkich krajów rozwijających się oraz programowanie współpracy z krajami AKP

- wdrażanie IPA

- finansowanie i dostarczanie pomocy humanitarnej dla ofiar konfliktów zbrojnych, klęsk żywiołowych oraz długotrwałych kryzysów społeczno-gospodarczych

EuropeAid - implementacja współpracy rozwojowej Delegatury Komisji Europejskiej w krajach rozwijających się - implementacja współpracy rozwojowej

Komisja Europejska wdraża pomoc rozwojową w dwojaki sposób: bezpośrednio – za pomocą organów unijnych mieszczących się w Brukseli lub delegatur w krajach rozwijających się, oraz pośrednio – poprzez organy utworzone przez władze kraju beneficjenta. W tym drugim przypadku Komisja kontroluje działania ex ante lub ex post.

POLSKA POMOC ZAGRANICZNA 2009

Najważniejszym organem, wdrażającym bezpośrednio pomoc rozwojową UE, jest Biuro Współpracy EuropeAid, którego misją jest przekształcanie strategii opracowanych przez DG RELEX i DG DEV15 w działania oraz implementacja większości instrumentów finansowych – zarówno finansowanych z budżetu Unii Europejskiej, jak i EDF. EuropeAid działa pod przewodnictwem komisarza europejskiego ds. rozwoju i współpracy humanitarnej, którą to funkcję sprawuje obecnie Andris Piebalgs. Dyrektor generalny EuropeAid, Koos Richelle, odpowiedzialny jest za realizację zadań Biura. EuropeAid składa się z siedmiu dyrekcji, z których cztery odpowiedzialne są za wdrażanie programów i projektów rozwojowych w poszczególnych regionach świata. Praca ta wykonywana jest w siedzibie głównej w Brukseli lub za pośrednictwem delegatur Komisji Europejskiej. EuropeAid odpowiedzialny jest za planowanie realizacji działań oraz przekazywanie wskazówek i instrukcji dotyczących identyfikacji i wyceny projektów, zapewnienie metodologicznej i jakościowej spójności działań, zarządzanie procedurami (zwłaszcza dotyczącymi decyzji finansowych), wsparcie delegatur, które administrują powierzonymi im projektami, lub zarządzanie tymi projektami, które nie mogą zostać powierzone delegaturom. Delegatury Komisji Europejskiej zarządzają zazwyczaj projektami lub programami krajowymi, a EuropeAid wielostronnymi. Pozostałe dyrekcje odpowiadają za implementację programów tematycznych, które nie są powiązane z konkretnym regionem geograficznym, wzrost efektywności wdrażanych działań oraz administrację Biura.

15 Roczne Programy Działania, Strategie Krajowe etc.

MECHANIZM UNIJNEJ WSPÓŁPRACY NA RZECZ ROZWOJU PROGRAMOWANIE Przełożenie celów politycznych i potrzeb kraju beneficjenta na cele rozwojowe

PROJEKTOWANIE Przełożenie celów rozwojowych na osiągalne propozycje projektów i programów

AKCEPTACJA Przełożenie propozycji na decyzje finansowe

IMPLEMENTACJA

EWALUACJA

Przełożenie decyzji Przełożenie działań finansowych na działa- w terenie na rapornia w terenie ty i rekomendacje dotyczące przyszłych działań

DEV/RELEX

DELEGATURY

EuropeAid

DELEGATURY

EuropeAid

- DEV/RELEX formują strategię - EuropeAid wspomaga poprzez grupy ekspertów zajmujących się konkretnym krajem wewnątrz Dyrekcji Geograficznych - EuropeAid konsultuje strategię - DEV/RELEX przygotowują decyzję KE (podpis KE)

- EuropeAid określa cele zgodne ze strategiami - DELEGATURY identyfikują działania - EuropeAid sprawdza spójność tych działań z innymi programami i projektami - DELEGATURY projektują działania, przygotowują propozycje finansowe - EuropeAid, na życzenie DELEGATUR, dostarcza ekspertyzy

- EuropeAid przeprowadza kontrolę jakościową propozycji finansowych - DEV/RELEX konsultują - EuropeAid przygotowuje zobowiązania i decyzję KE - EuropeAid podpisuje zobowiązania

- DELEGATURY ogłaszają przetargi, dokonują wyboru wykonawców, podpisują kontrakty, wdrażają lub nadzorują wdrażanie, płacą - EuropeAid, na życzenie DELEGATUR, dostarcza ekspertyzy - DELEGATURY przygotowują raporty EuropeAid kontroluje ex post i porównuje rezultaty z celami

- DELEGATURY zamykają kontrakty - DELEGATURY dokonują audytu i ewaluacji - EuropeAid ewaluuje programy, sektory, systemy wewnętrzne - EuropeAid przygotowuje roczny raport dot. współpracy na rzecz rozwoju

Na pierwszy rzut oka można zauważyć, że system udzielania pomocy przez Unię Europejską jest niezwykle skomplikowany. Jeszcze kilka lat temu większość działań prowadzono bezpośrednio z Brukseli. Jednak w ciągu ostatniej dekady przeprowadzono stopniową reformę systemu pomocowego, która miała na celu powierzenie części działań delegaturom Komisji Europejskiej w krajach-biorcach pomocy. Dzięki temu pomoc udzielana przez Komisję ma szansę być bardziej efektywna. Eksperci OECD przekonują jednak, że należy jednocześnie dążyć do uproszczenia procedur udzielania pomocy. Dużym problemem jest na przykład czasochłonność całego procesu. Od zidentyfikowania działania i ogłoszenie przetargu do momentu rozpoczęcia realizacji projektu może bowiem minąć nawet kilka lat, a średnio jest to okres od kilku miesięcy do roku. Powstaje więc pytanie, na ile takie działania – a tym samym cały system pomocowy UE – są efektywne i czy ich skuteczność nie wzrosłaby znacznie, gdyby uprościć procedury.

Sposoby udzielania pomocy przez Unię Europejską

Komisja Europejska udziela pomocy głównie poprzez projekty, wsparcie sektorowe oraz wsparcie budżetowe. Podejście projektowe, gdzie projekt rozumiany jest jako seria działań mających na celu osiągnięcie konkretnych rezultatów w określonym czasie i przy określonym budżecie, jest stosowane przez Komisję Europejską, aby wzmocnić sektor pozapaństwowy – społeczeństwo obywatelskie czy sektor prywatny – oraz gdy sytuacja w kraju-biorcy nie pozwala na inną metodę dostarczenia pomocy rozwojowej.

POLSKA POMOC ZAGRANICZNA 2009

Wraz z wprowadzeniem Traktatu Lizbońskiego, do życia została powołana Europejska Służba Działań Zewnętrznych (ang. European External Action Service, EEAS), która podlega Wysokiemu Przedstawicielowi UE ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa. Zakres kompetencji EEAS jest nadal opracowywany. Niewykluczone jednak, że w najbliższej przyszłości, mechanizm współpracy rozwojowej będzie częściowo lub w całości podlegał nowej instytucji UE.

Podejście sektorowe jest szczególnie promowane jako sposób współpracy z rządami krajów beneficjentów oraz innymi donorami. W ramach tego podejścia rządy w krajach-biorcach unijnej pomocy opracowują plan rozwoju konkretnego sektora, który następnie konsultują z donorami. Podejście sektorowe wzmacnia poczucie własności strategii i polityki rozwojowej. Poza tym zapewnia większą spójność z politykami i strategiami krajowymi. Wsparcie budżetowe, rozumiane jako transfer środków finansowych od donatora do kraju-beneficjenta, jest udzielane w dwojaki sposób: jako Ogólne Wsparcie Budżetowe (ang. General Budget Support), które staje się częścią generalnego systemu zarządzania finansami publicznymi danego kraju, oraz jako Sektorowe Wsparcie Budżetowe (ang. Sector Budget Support), zmierzające do dofinansowania rozwoju konkretnego sektora. Aby otrzymać wsparcie budżetowe, kraj-beneficjent musi spełnić kilka warunków: posiadać dobrze zdefiniowaną politykę rozwoju lub reform, stabilne ramy makroekonomiczne oraz wiarygodny program wzmocnienia zarządzania finansami publicznymi. W 2009 r. w ramach instrumentów finansowych w formie wsparcia budżetowego przekazano około 2,3 mld EUR, z czego około 865 mln EUR stanowiło Ogólne Wsparcie Budżetowe. wsparcie budżetowe UE w 2009 r. ENPI (596,5 mln EUR) 25%

DCI – geograficzne (497 mln EUR) 20%

DCI – tematyczne (225 mln EUR) 9%

EDF (1 050 mln EUR) 46%

POLSKA POMOC ZAGRANICZNA 2009

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Komisji Europejskiej

Niezależnie od działań MSZ i innych ministerstw, polskie organizacje pozarządowe coraz częściej korzystają ze środków europejskich przekazywanych przez Komisję Europejską w formie projektowej. Głównie są to granty na działania prowadzone w Polsce, a związane z podnoszeniem świadomości i wiedzy związanej z sytuacją w krajach rozwijających się. Dużą barierą dla polskich NGOs jest jednak obowiązkowy finansowy wkład własny (na poziomie 10-25 proc. kosztów projektu), który należy wnieść do realizacji takiego grantu. Niewątpliwie ogromnym ułatwieniem byłoby, gdyby Ministerstwo Spraw Zagranicznych ustanowiło mechanizm dofinansowania takich projektów. Takie rozwiązania istnieją w wielu krajach europejskich. Nieliczne polskie organizacje biorą udział również w unijnych przetargach na usługi (np. eksperckie lub techniczne) w krajach rozwijających się.

IV Pomagać sobie pomocą? Polska pomoc a promocja własnych interesów ,,Podobnie jak niewolnictwo i apartheid, ubóstwo nie jest rzeczą naturalną. Zostało stworzone przez człowieka i może być przezwyciężone przez człowieka. Przeciwdziałanie ubóstwu nie jest gestem dobroczynności. To akt sprawiedliwości. To działanie na rzecz podstawowych praw człowieka: prawa do godności i do odpowiedniego poziomu życia.” Nelson Mandela Nie ulega wątpliwości, że ubóstwo jest problemem politycznym, i aby je wyeliminować, konieczna jest wola polityczna zarówno krajów bogatych, jak i biedniejszych. Na skutek globalizacji postępuje integracja gospodarek narodowych i dążenie do wzrostu efektywności produkcji przy jednoczesnym zmniejszaniu roli państw. Nie sprzyja to niwelowaniu nierówności rozwojowych pomiędzy krajami Południa i Północy, a wręcz przeciwnie – naraża najsłabiej rozwinięte kraje na postępującą izolację i biedę, której nie można zapobiec bez zmiany globalnej polityki. Kraje bogate są świadome faktu, że szansę na wygraną w tym gospodarczym wyścigu mają tylko ci, którzy są na światowym rynku konkurencją. Dlatego powszechne jest stosowanie przez nie mechanizmów wewnętrznego wsparcia, na przykład w postaci subsydiów dla różnych grup produkcji, aby mogły się one utrzymać na światowym rynku i w ten sposób budować dobrobyt swoich społeczeństw. Dla krajów Globalnego Południa, których nie stać na dotowanie własnej gospodarki i które przy braku stabilności dopiero zaczynają budować systemy państwowe i własne rynki, pomoc rozwojowa jest często jedynym wsparciem w tych procesach. Ponieważ brakuje alternatywy dla drogi globalizacji, a tylko silne gospodarczo i strukturalnie państwa z aktywnymi społeczeństwami mogą się na niej utrzymać, pomoc rozwojowa staje się jednym z ważniejszych elementów relacji międzynarodowych. Jej powodzenie prowadzi nie tylko do wzrostu poziomu życia najbiedniejszych, lecz także poprzez globalne zależności poprawia warunki życia wszystkich ludzi, zwiększa równowagę ekologiczną i poziom bezpieczeństwa światowego. A zatem w tym sensie pomoc jest jak najbardziej elementem relacji międzynarodowych i światowej polityki. Pytanie tylko, czy w ramach tej polityki jest traktowana podmiotowo czy przedmiotowo, czy jest narzędziem dla krajów Południa, które mają dzięki niej wydźwignąć się ze skrajnego ubóstwa, czy też narzędziem dla krajów Północy, które zabezpieczają w ten sposób swoje wąsko pojęte interesy i w ten sposób jeszcze bardziej pogłębiają społeczną i gospodarczą przepaść, dzielącą bogatych i biednych. W tegorocznym raporcie problem instrumentalizacji polskiej pomocy zajął szczególne miejsce. Pytanie „po co jest pomoc rozwojowa?” różni się od pytania „po co Polsce polska pomoc zagraniczna?”. Jeśli odpowiedź na te dwa pytania będzie wspólna, spełniony zostanie jeden z warunków efektywności pomocy.

Po co jest pomoc rozwojowa?

POLSKA POMOC ZAGRANICZNA 2009

8 września 2010 r. minęło dokładnie dziesięć lat od przyjęcia przez sto osiemdziesiąt dziewięć krajów świata Deklaracji Milenijnej, jednego z najważniejszych obecnie dokumentów pokazujących cele pomocy humanitarnej i rozwojowej. W Deklaracji czytamy między innymi: „Nie będziemy szczędzić wysiłków, aby uwolnić naszych braci – mężczyzn, kobiety i dzieci – od przygnębiających i nieludzkich warunków skrajnego ubóstwa, w jakich żyje ponad miliard mieszkańców Ziemi. Czujemy się zobowiązani do tego, aby urzeczywistnić w skali całego globu prawo człowieka do rozwoju i aby uwolnić cały ludzki gatunek od niedostatku”. W ten dość ogólny, ale jednoznaczny sposób można określić podstawowy cel pomocy rozwojowej – urzeczywistnić w skali całego świata prawo człowieka do rozwoju. W Deklaracji Milenijnej wyznaczonych zostało osiem Milenijnych Celów Rozwoju, których spełnienie zaplanowano na rok 2015. Cele te stały się odniesieniem dla pomocy rozwojowej udzielanej przez wszystkie kraje rozwinięte. Polska jest sygnatariuszem Deklaracji, odwołania do niej znaleźć można również we wszystkich dokumentach dotyczących planowania polskiej pomocy zagranicznej. Jako członek Unii Europejskiej, Polska uczestniczyła także w wypracowywaniu i przyjęła w grudniu 2005 r. Konsensus europejski w sprawie rozwoju, wskazujący cele i zasady unijnej współpracy na rzecz rozwoju. Czytamy w nim: „Zwalczanie światowego ubóstwa jest nie tylko obowiązkiem moralnym; przyczyni się również do zbudowania bardziej stabilnego, pokojowego, zamożnego i sprawiedliwego świata, odzwierciedlającego współzależność bogatszych i uboższych krajów”.

Polskę obowiązują również zasady udzielania pomocy rozwojowej zawarte w Deklaracji paryskiej ws. skuteczności pomocy, przyjętej w 2005 r. przez ponad sto państw i agencji pomocowych, zawierającej pięć zasad efektywnej pomocy rozwojowej i związanych z nimi dwanaście celów do osiągnięcia w 2010 r. W 2008 r. opracowano komplementarny do Deklaracji paryskiej Program Działań z Akry, określający podstawowe obszary, w których trzeba zintensyfikować wysiłki, aby zrealizować cele Deklaracji. Powyższe odniesienie do istniejących dokumentów, wyznaczających horyzont celów światowej pomocy rozwojowej, jasno pokazuje, że pomoc ma być unikatową sferą stosunków międzynarodowych, która ma doprowadzić do zniwelowania różnic rozwojowych pomiędzy poszczególnymi krajami Północy i Południa.

Po co Polsce pomoc zagraniczna? Polska pomoc zagraniczna planowana jest w oparciu o następujące dokumenty strategiczne: Strategię polskiej współpracy na rzecz rozwoju przyjętą w 2003 r. i przygotowywane przez MSZ, podrzędne wobec Strategii, coroczne plany pomocowe. Zgodnie ze Strategią, „Podstawowym celem polskiej współpracy rozwojowej jest sprzyjanie osiągnięciu zrównoważonego rozwoju, w tym redukcji ubóstwa, w krajach korzystających z polskiej pomocy. Założenia naszej współpracy rozwojowej zgodne są z Milenijnymi Celami Rozwoju oraz założeniami polityki rozwojowej Unii Europejskiej”. Według jakiego jednak klucza mają być wybierane te kraje, którym Polska będzie pomagać? Zgodnie ze Strategią, „Priorytetowe znaczenie w zakresie realizacji programów oraz projektów polskiej współpracy rozwojowej będą miały: • wybrane kraje rozwijające się, z którymi Polska utrzymuje znaczący poziom stosunków politycznych, gospodarczych i kulturalnych, • wybrane kraje realizujące procesy transformacji ustrojowej, w tym zwłaszcza z Europy Wschodniej i Południowo-Wschodniej, • wybrane kraje rozwijające się i w okresie transformacji, w których zamieszkują skupiska ludności pochodzenia polskiego”.

POLSKA POMOC ZAGRANICZNA 2009

Polska stawia krajom, którym chce pomagać w zrównoważonym rozwoju, specyficzne warunki, jednak brak wśród nich odniesienia do poziomu ubóstwa i skali potrzeb rozwojowych, za to jako pośredni beneficjent pomocy wskazana jest sama Polska. A przecież dążenie do wyrównywania szans na rozwój wszystkich krajów i ich mieszkańców oznacza w pierwszej kolejności pomoc tym, którzy znajdują się w najgorszej sytuacji. Inny cytat ze Strategii dodaje jeszcze więcej szczegółów do deklarowanych celów polskiej pomocy: „Współpraca na rzecz rozwoju, jako integralna część polityki zagranicznej i stosunków zewnętrznych Polski, służy realizacji podstawowych celów polskiej polityki zagranicznej: zapewnieniu bezpieczeństwa i stabilności państwa i jego obywateli, ochronie jego interesów oraz rozwojowi współpracy gospodarczej z krajami wszystkich kontynentów. Istotnym efektem działań pomocowych będzie promocja Polski w kręgach opiniotwórczych krajów-biorców jako państwa otwartego na współpracę, prężnego gospodarczo, stabilnego politycznie, interesującego kulturowo oraz dysponującego bogatymi zasobami ludzkimi”. Wynika z tego, że pomaganie potrzebującym krajom ma być instrumentem przynoszącym naszemu krajowi konkretne korzyści natury geopolitycznej i gospodarczej. I tak chyba należy rozumieć intencje autorów Strategii, bo kilka lat po jej przyjęciu minister spraw zagranicznych Radosław Sikorski publicznie potwierdził jej zapisy, mówiąc: „Nie kryjemy tego, że pomoc rozwojowa ma spełniać kryteria naszych priorytetów w polityce zagranicznej. To jest narzędzie naszej polityki zagranicznej”.16 Potwierdzenie takiej motywacji znajduje się również w najnowszych polskich dokumentach dotyczących pomocy rozwojowej. Według założeń do ustawy o współpracy rozwojowej17, „współpraca rozwojowa miałaby być nowoczesną platformą organizacyjną, finansową i programową do realizowania celów polskiej polityki zagranicznej, 16 Fragment wypowiedzi ministra R. Sikorskiego na konferencji prasowej 27.02.2008 r., cyt. za: http://wyborcza. pl/1,75515,5114872.html. 17 Więcej o pracach nad ustawą w rozdziale VI niniejszej publikacji.

jakimi są promocja demokracji i praktyk dobrego rządzenia, szczególnie w krajach Partnerstwa Wschodniego; jednocześnie współpraca rozwojowa służyć powinna zmniejszaniu dysproporcji rozwojowych”. Dokumentem ustalającym priorytetowe kierunki i dziedziny polskiej współpracy rozwojowej na okresy roczne jest plan roczny, przyjmowany przez Radę Ministrów. W planie na rok 2009 r. tak uzasadnia się pomoc rozwojową: „Rosnące poparcie społeczne dla programów pomocowych wynika z przekonania, iż odpowiedzialność za procesy i zjawiska służące rozwojowi gospodarczemu oraz wzrostowi dobrobytu na świecie powinna być częścią polskiej polityki zagranicznej”. Identyczny fragment umieszczony został również w planie na rok 2010 r. Jak widać, rząd zdaje sobie sprawę, że według opinii publicznej jednym z priorytetów naszej polityki zagranicznej powinna być właśnie odpowiedzialność globalna. Prezentowane przez ministra spraw zagranicznych priorytety polskiej polityki zagranicznej od 2008 r. przedstawiają się jednak następująco: • • • • •

Polska silna w Europie, patron i promotor jej polityki wschodniej; Polska jako mocne ogniwo Sojuszu Północnoatlantyckiego; Polska jako atrakcyjna marka: kraj sukcesu, kochający wolność i umiejący się nią dzielić; Polska jako kraj wspierający swoją diasporę, silny jej dynamizmem; Polska dyplomacja jako skuteczna służba18.

Priorytety te w nikły sposób odnoszą się do „urzeczywistniania w skali całego świata prawa do rozwoju” i skupiają się przede wszystkim na budowaniu pozycji Polski w Europie i NATO. Brakuje w nich miejsca na odpowiedzialność wobec krajów rozwijających się, od których przecież jesteśmy również współzależni. Po raz kolejny należy podkreślić, że to nie polityczność jako taka jest problemem, lecz fakt, że nasza polityka zagraniczna nie uwzględnia globalnego kontekstu, zakłada jedynie osiąganie wewnętrznych celów, jakby izolacja w obrębie kontynentu europejskiego była na dłuższą metę możliwa czy pożądana. Po przeanalizowaniu zadanych na wstępie pytań o cele, dla których stworzono mechanizm pomocy rozwojowej, i cele polskiej pomocy, można stwierdzić, że odpowiedzi różnią się diametralnie. Już na początku prac nad polską polityką pomocową (przyjęcie Strategii w 2003 r.) jej cele zostały sformułowane nieprawidłowo, bo w oparciu o polskie interesy w krajach Globalnego Południa. Uzależnianie polskiej pomocy od natężenia kontaktów z krajem-biorcą pomocy, wielkością środowisk polonijnych czy też wzrostem bezpieczeństwa Polaków i ochroną interesów Polski zepchnęło na drugi plan realizację Milenijnych Celów Rozwoju, nawet jeśli zostały w dokumencie wspomniane. Tym samym wykorzystywanie pomocy do realizacji interesów Polski w świecie zostało usankcjonowane, a jej błędne rozumienie utrwala się. To właśnie takie podstawy polskiej polityki pomocowej powodują jej nieskuteczność i ten problem mają na myśli ci, którzy od wielu lat publicznie pytają, kiedy polska pomoc przestanie być fasadą dla zabezpieczania polskich interesów.

Trzy inicjatywy polityczne, które upolityczniają polską pomoc

W ostatnich kilku latach Polska zaistniała na arenie europejskiej i międzynarodowej w militarnych, politycznych i gospodarczych inicjatywach związanych z krajami rozwijającymi się. Nasze wojsko uczestniczy w operacji wojskowej w Afganistanie. Wraz ze Szwecją wypromowaliśmy program Partnerstwa Wschodniego w Unii Europejskiej. Nawiązaliśmy intratne dla nas kontakty gospodarcze z Chinami. 18 Z exposé ministra spraw zagranicznych R. Sikorskiego, dostępnego na: http://www.msz.gov.pl/Expose,2009,27480.html.

POLSKA POMOC ZAGRANICZNA 2009

Nie da się ukryć, że udzielając pomocy rozwojowej, wiele krajów próbuje coś zyskać – zbudować sobie dobre stosunki dyplomatyczne z krajem biorcą, które prowadzić mogą do intratnych kontaktów handlowych, pozyskać głos kraju-biorcy na różnych międzynarodowych forach (przykład Międzynarodowej Komisji Wielorybniczej i poparcia niektórych krajów wyspiarskich dla stanowisk Japonii), zwiększyć bezpieczeństwo swojego kraju (przykład wznowienia pomocy dla Pakistanu po terrorystycznym zamachu w Stanach Zjednoczonych 11 września 2001 r.) albo też promować wartości uważane za uniwersalne (np. idea gospodarki rynkowej w wydaniu neoliberalnym, promowana przez Unię Europejską). Im więcej działań na arenie międzynarodowej dany kraj podejmuje, tym więcej pokus, by pomóc sobie pomocą.

Wszystkie te działania mają znaczący wpływ na kształt naszej pomocy rozwojowej, poniżej więc zostaną one pokrótce omówione wraz z pokazaniem ich wpływu na kształt i kierunek pomocy.

1. Misja w Afganistanie Polska jako członek NATO uczestniczy w operacji wojskowej w Afganistanie od 2002 roku. Dopiero jednak w 2007 r. nastąpiło znaczące wzmocnienie polskiej obecności w tym kraju. Od 28 czerwca 2008 r. w amerykańskim Zespole Odbudowy Prowincji Ghazni działa tzw. Polski Zespół Specjalistów nazywany – w skrócie od angielskiego określenia Provincial Reconstruction Team PRT (POL). Głównymi celami działalności PRT (POL) są: • wspieranie rządu afgańskiego w zapewnianiu stabilizacji i bezpieczeństwa, • zabieganie o wsparcie miejscowej ludności dla działań społeczności międzynarodowej, ISAF i rządu afgańskiego, • wspieranie działań państw G8 na rzecz reform w sektorze bezpieczeństwa, • wspieranie władz państwowych w zakresie budowy struktur administracyjnych oraz odbudowy infrastruktury kraju, • zapewnienie współdziałania cywilnych organizacji rządowych i pozarządowych w realizacji zadań na rzecz odbudowy kraju19. W strukturach wojskowych w Afganistanie działają również Grupy Współpracy Cywilno-Wojskowej (ang. Civil-Military Co-operation, w skrócie CIMIC), w tym polska Grupa Współpracy Cywilno-Wojskowej. Głównym zadaniem Grup jest współpraca z lokalnymi społecznościami w celu budowania pozytywnego wizerunku sił zbrojnych. Zarówno PRT (POL), jak i CIMIC realizują działania projektowe, zaliczane przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych do polskiej Oficjalnej Pomocy Rozwojowej.

POLSKA POMOC ZAGRANICZNA 2009

Mimo że Afganistan znajduje się na liście krajów priorytetowych dla polskiej pomocy od 2004 r. i jest zdecydowanie najbardziej potrzebującym krajem na tej liście, dopiero od 2009 r. kwota polskiej pomocy dwustronnej dla Afganistanu skokowo wzrosła – z ok. 8 milionów złotych w 2007 i 2008 r. do 40 milionów złotych w 2009 r. W tym samym czasie (2008 r.) powstaje Polski Zespół Specjalistów, który jest realizatorem największej liczby projektów zaliczanych przez MSZ do pomocy rozwojowej (w 2009 r. PRT (POL) zrealizował 34 projekty na łączną sumę ponad 4,2 mln dolarów). Wzrost środków na pomoc dla Afganistanu jest więc bezpośrednio związany z potrzebami polskiego wojska stacjonującego w tym kraju. Zgodnie z oficjalnymi dokumentami, operacja wojskowa w Afganistanie stanowi główny powód wzrostu środków na pomoc: „Kraje uczestniczące w misji stabilizacyjnej ISAF, w tym Polska, przyjęły na siebie obowiązek stopniowego zwiększania działań na rzecz odbudowy tego kraju (Afganistanu). Aktywność ta ulegnie intensyfikacji w przypadku podjęcia pozytywnej decyzji o ustanowieniu przez nasz kraj Regionalnego Zespołu Odbudowy (PRT). W związku z przejęciem odpowiedzialności za kierowanie działaniami międzynarodowej koalicji na terenie prowincji Ghazni, Polska zamierza aktywnie włączyć się we wsparcie zmian instytucjonalnych”20. Polskie Ministerstwo Obrony Narodowej zapowiada podjęcie starań o przejęcie koordynacji PRT Ghazni przez Polskę w 2011 r., co, jak widać powyżej, będzie wiązało się z dalszym wzrostem nakładów finansowych na działania wojskowe zaliczane do polskiej Oficjalnej Pomocy Rozwojowej. Pomoc świadczona przez wojsko, związana z faktem zaangażowania polskiej armii w działania na terenie Afganistanu, stoi w całkowitej sprzeczności z podstawowymi zasadami współpracy rozwojowej, zawartymi w międzynarodowych porozumieniach, których sygnatariuszem jest również Polska. Działania PRT oparte są na mandacie skupionym na zapewnieniu bezpieczeństwa. Co więcej, zgodnie z tzw. wytycznymi z Oslo (ang. Guidelines on the Use of Foreign Military and Civil Defence Assets in Disaster Relief), siły zbrojne powinny 19 Fragm. odpowiedzi ministra obrony narodowej na interpelację nr 6828; źródło: http://orka2.sejm.gov.pl/IZ6.nsf/main/645C4939. 20 Cyt. z: Program polskiej pomocy zagranicznej udzielanej za pośrednictwem MSZ RP w roku 2009.

angażować się w pomoc humanitarną i rozwojową tylko w przypadku, gdy istnieje krytyczna potrzeba pomocy humanitarnej przy jednoczesnym braku instytucji cywilnej, która tej pomocy mogłaby udzielić. Coraz bardziej rozbudowane działania PRT (projekty z zakresu rolnictwa, edukacji czy aktywizacji władz lokalnych) łamią te zasady. PRT realizują wiele projektów nastawionych na szybkie i widoczne efekty, zgodnie z wizerunkowymi potrzebami misji NATO. Nierzadko takie projekty okazują się kosztowne i nietrwałe, co nie tylko zaprzepaszcza szanse na rozwój potrzebujących społeczności, lecz także marnuje pieniądze podatników. Silna niezależność wojska utrudnia harmonizację pomocy rozwojowej na poziomie międzynarodowym, co jest postulatem Deklaracji paryskiej nt. skuteczności pomocy. Niezależność jest tym większa, że PRT mają do dyspozycji ogromne środki finansowe, niewspółmierne do wielkości budżetów np. afgańskiej władzy lokalnej. Według raportu o postępach w Afganistanie, zaprezentowanego na szczycie NATO w Bukareszcie (w kwietniu 2008 r.), PRT ingerowały w proces określania kierunków rozwoju poszczególnych prowincji, tworzenie rad rozwoju i formułowanie przez administrację rządową regionalnych planów rozwoju w trzydziestu czterech prowincjach21. Umniejszenie roli administracji rządowej i spowolnienie jej rozwoju stoi w sprzeczności nawet z mandatem nadanym PRT przez NATO i jest w sposób oczywisty sprzeczne z zasadami współpracy rozwojowej. Wykorzystywanie pokojowego i neutralnego charakteru pomocy humanitarnej i rozwojowej do realizacji celów militarnych stoi w jawnej sprzeczności z zasadami świadczenia pomocy rozwojowej. Żadna instytucja cywilna ani wojskowa nie powinna też dla swoich wewnętrznych celów wykorzystywać przeznaczonych na walkę z ubóstwem publicznych środków finansowych. Wykorzystywanie trzeciej części rocznego budżetu pomocowego MSZ na potrzeby polskiej armii pozwala mówić o polskiej pomocy jako pozbawionej odpowiedzialnego planowania i całkowicie podporządkowanej politycznym i militarnym celom, a o resorcie koordynującym współpracę rozwojową jako nieskutecznym i niezdolnym do zabezpieczenia realizacji celów, do których pomoc została stworzona.

2. Partnerstwo Wschodnie

Kraje Partnerstwa, znajdując się między Rosją a Unią Europejską, oscylują w swoim rozwoju między modelem europejskim a postsowieckim. Dlatego decyzja o ścisłej współpracy ze wschodnimi sąsiadami stanowi próbę osłabienia wpływów Rosji w tym regionie i wzmocnienia realizacji celów Unii Europejskiej związanych z promocją wartości uznawanych przez nas za uniwersalne, takich jak zasady dobrego rządzenia czy gospodarka rynkowa. Odrębną kwestią jest zapewnienie Europie bezpieczeństwa energetycznego. Minister Sikorski mówił w swoim tegorocznym exposé: „W usiłowaniach transformacyjnych wielką szansę dla Gruzji oraz pozostałych państw Kaukazu Południowego – Armenii i Azerbejdżanu – stwarza ich włączenie się do Partnerstwa Wschodniego. 21 D. Paprocka-Rzehak, Polski Przegląd Dyplomatyczny, nr 5/2008, artykuł pt. „Strategia rozwoju Afganistanu”.

POLSKA POMOC ZAGRANICZNA 2009

Partnerstwo Wschodnie jest europejską inicjatywą skierowaną do Armenii, Azerbejdżanu, Białorusi, Gruzji, Mołdowy i Ukrainy, mającą zintegrować te kraje z Unią Europejską i w ten sposób przyczynić się do większej stabilizacji w Europie. Program Partnerstwa Wschodniego bazuje na Europejskiej Polityce Sąsiedztwa (ang. European Neighbourhood Policy, ENP), zakładającej wzrost bezpieczeństwa Europy poprzez stworzenie pierścienia stabilnych i dobrze rządzonych państw wokół granic Unii. Partnerstwo tę politykę pogłębia zakładając wypracowanie nowych podstaw współpracy pomiędzy Unią Europejską a wschodnimi sąsiadami w postaci umów stowarzyszeniowych i stref wolnego handlu. Realizacja Partnerstwa oznacza m.in. podjęcie działań na rzecz pełnej liberalizacji reżimu wizowego i rozwój współpracy w sferze bezpieczeństwa energetycznego. Wielostronny wymiar Partnerstwa ma wzmocnić swobodny i otwarty dialog pomiędzy partnerami, stworzyć forum wypracowywania wspólnych stanowisk oraz wymiany informacji i doświadczeń. Komisja Europejska zaproponowała cztery tematyczne platformy współpracy: demokracja, dobre zarządzanie i stabilność; integracja gospodarcza i konwergencja z politykami sektorowymi UE; bezpieczeństwo energetyczne oraz kontakty międzyludzkie. W latach 2010-2013 Unia Europejska planuje przeznaczyć na Partnerstwo Wschodnie 600 mln EUR, z czego 350 mln EUR to nowe środki, a 250 mln EUR wydzielono ze środków Europejskiej Polityki Sąsiedztwa.

Widzimy także kluczową rolę tych krajów, a także państw Azji Centralnej, w tworzeniu alternatywnych szlaków przesyłu surowców energetycznych“. Program Partnerstwa Wschodniego jest inicjatywą, która ma szansę skutecznie zabezpieczyć interesy Unii Europejskiej i rozszerzyć spektrum jej wpływów. Uruchomienie tego programu w 2008 r. było politycznym i wizerunkowym sukcesem Polski, która gra tu rolę strategicznego łącznika członków UE ze wschodnimi sąsiadami. Kraje Partnerstwa Wschodniego to większość z listy krajów uznawanych za priorytetowe dla polskiej pomocy. Przegląd obszarów wsparcia dla tych krajów pokazuje, że nasza pomoc jest doskonałym narzędziem realizacji programu Partnerstwa Wschodniego – programu, który został wypracowywany przez kraje Unii Europejskiej i zaproponowany sześciu sąsiadującym z UE krajom po to, aby zabezpieczać unijne interesy poprzez wsparcie sąsiadów w konkretnie ustalonych obszarach i na konkretnie wynegocjowanych warunkach. Mimo że działania w ramach programu mogą być zbieżne ze współpracą rozwojową, to program zbudowany został na innych założeniach i inne cele mu przyświecają. W żaden sposób nie odnosi się on do unijnych i globalnych dokumentów i zobowiązań związanych z realizacją prawa do rozwoju. Nie należy też zakładać, że stworzony został zgodnie z zasadami efektywnej współpracy rozwojowej zawartymi na przykład w Deklaracji paryskiej. Jest to inicjatywa polskiej polityki zagranicznej, która przynajmniej w przypadku Polski znacząco wpływa na obszary wsparcia dla sześciu krajów Partnerstwa Wschodniego. Priorytety polskiej pomocy dla krajów Partnerstwa Wschodniego w latach 2008-2010 2008

2009

2010

Dostęp do niezależnej informacji (wsparcie kanału telewizyjnego „Biełsat”, wsparcie rozgłośni radiowych, prasy lokalnej oraz informacyjnych stron internetowych, a także staże i szkolenia dla dziennikarzy); rozwój społeczeństwa obywatelskiego; rozwój samorządu lokalnego (w szczególności staże i szkolenia specjalistyczne; współpraca transgraniczna); wspieranie niezależnej kultury i języka białoruskiego; szkolenie SENSE.

Dostęp do obiektywnej informacji, budowa społeczeństwa obywatelskiego (w szczególności wsparcie dla niezależnych organizacji pozarządowych, stowarzyszeń małego biznesu), rozwój samorządności lokalnej i współpracy transgranicznej, wsparcie inicjatyw w zakresie dobrego rządzenia (good governance).

Inicjatywy medialne, promocja demokracji, dobrego rządzenia i stabilności (w szczególności w gospodarce), budowa społeczeństwa obywatelskiego oraz wsparcie dla programów socjalnych.

UKRAINA

Reforma samorządowo-terytorialna; wzmocnienie instytucji administracji centralnej; reformy systemowe w gospodarce (w szczególności wdrażanie programów oszczędzania energii, zwiększanie konkurencyjności gospodarki, przyciąganie inwestycji zagranicznych, członkostwo Ukrainy w WTO); reformy społeczno-socjalne; rozwój rolnictwa (w szczególności specjalistyczne szkolenia i staże dla pracowników instytucji oraz organizacji odpowiedzialnych za rolnictwo, np. służby doradztwa rolniczego); budowa społeczeństwa obywatelskiego (w szczególności staże dziennikarzy w redakcjach polskich gazet centralnych i lokalnych, agencjach informacyjnych oraz telewizjach – publicznej i prywatnych;

Reforma samorządowo-terytorialna, wzmocnienie instytucji administracji centralnej i wsparcie procesów dostosowawczych do standardów UE (w szczególności reforma wymiaru sprawiedliwości, służb celnych i granicznych), reformy gospodarcze (w szczególności, pomoc w opracowaniu rozwiązań prawnych dotyczących obrotu ziemią, w tym katastru, wdrażanie programów oszczędzania energii, wsparcie w negocjacjach FTA i Układu Stowarzyszeniowego), rozwój rolnictwa (w tym kwestie fitosanitarne, specjalistyczne szkolenia i staże dla pracowników instytucji oraz organizacji odpowiedzialnych za rolnictwo), wsparcie działań na rzecz integracji europejskiej i euroatlantyckiej.

Rozwój instytucjonalny i promocja dobrego rządzenia (good governance), w tym wzmocnienie instytucji zaangażowanych w walkę z HIV/AIDS i gruźlicą, współpraca samorządowa, wsparcie działań na rzecz integracji europejskiej oraz euroatlantyckiej (w tym reforma wymiaru sprawiedliwości, służb celnych i granicznych, rozwój rolnictwa, specjalistyczne szkolenia i staże), pomoc w opracowaniu rozwiązań prawnych dotyczących obrotu ziemią, w tym katastru, programy oszczędzania energii.

POLSKA POMOC ZAGRANICZNA 2009

KRAJ BIAŁORUŚ

UKRAINA

rola związków zawodowych w gospodarce wolnorynkowej); pozyskiwanie środków z funduszy Unii Europejskiej przez organy administracji centralnej i samorządowej (w szczególności specjalistyczne szkolenia dla uprawnionych podmiotów).

GRUZJA

Rolnictwo i rozwój obszarów wiejskich; rozwój samorządności lokalnej; wzmocnienie administracji publicznej, w szczególności wsparcie dla straży granicznej oraz szkolenia w zakresie pozyskiwania funduszy z Unii Europejskiej.

Rolnictwo i rozwój obszarów wiejskich, decentralizacja i rozwój lokalny, rozwój instytucji społecznych (w tym działających na rzecz uchodźców wewnętrznych - IDPs), odbudowa małej infrastruktury (szczególnie energetycznej), wsparcie aspiracji euroatlantyckich.

Promocja demokracji, dobrego rządzenia i stabilności (w tym decentralizacja i rozwój lokalny, rozwój środków masowego przekazu), edukacja, działania na rzecz grup zmarginalizowanych i wykluczonych społecznie, rolnictwo i rozwój obszarów wiejskich.

MOŁDAWIA

Rolnictwo i rozwój obszarów wiejskich; wspieranie społeczeństwa obywatelskiego, w szczególności poprzez rozwój samorządności lokalnej i demokratyzacji mołdawskich mediów; wzmocnienie administracji publicznej, w szczególności w zakresie zarządzania migracjami i przeciwdziałania handlowi ludźmi, oraz szkolenia w zakresie pozyskiwania funduszy z Unii Europejskiej.

Rolnictwo i rozwój obszarów wiejskich (w tym agroturystyka), rozwój samorządności lokalnej i społeczeństwa obywatelskiego, rozwój małego biznesu, wzmocnienie administracji publicznej (w szczególności w zakresie zarządzania migracjami i przeciwdziałania handlowi ludźmi, przejrzystości systemu finansowego oraz wcielania w życie standardów europejskich).

Promocja dobrego rządzenia (good governance), w szczególności w zakresie zarządzania migracjami i przeciwdziałania handlowi ludźmi oraz wcielania w życie standardów europejskich, rolnictwo i rozwój obszarów wiejskich, rozwój małej i średniej przedsiębiorczości (MSP).

ARMENIA, AZERBEJDŻAN (W RAMACH AZJI CENTRALNEJ)

M. in. budowanie instytucji państwowych oraz walka z korupcją.

Reintegracja społeczna osób przemieszczanych wewnętrznie (tylko dla Armenii i Azerbejdżanu).

Rolnictwo i rozwój obszarów wiejskich, edukacja, ochrona zdrowia.

3. Pomoc wiązana

22 Lista dostępna na: http://www.oecd.org/dataoecd/23/34/37954893.pdf. 23 Zalecenie OECD DAC w sprawie niewiązania pomocy dla krajów najsłabiej rozwiniętym z 2001 r. oraz Zalecenie OECD DAC w sprawie niewiązania pomocy dla krajów najsłabiej rozwiniętym oraz wysoce zadłużonych ubogich krajów z 2008 r., będące rozszerzeniem i aktualizacją dokumentu z 2001 r.

POLSKA POMOC ZAGRANICZNA 2009

Od paru lat niezmienne zdziwienie mediów i opinii publicznej budzi fakt, że – mimo różnorodnych deklaracji naszego rządu – głównym odbiorcą polskiej pomocy są Chiny. Jest to związane z wliczaniem do puli polskiej pomocy kredytów udzielanych w ramach pomocy wiązanej. Pomoc wiązana to oficjalne granty lub pożyczki na import towarów lub usług z kraju, który udziela wsparcia, zapewniające co najmniej trzydziestopięcioprocentowy poziom dotowania. Ten sposób kredytowania jest oferowany przez polski rząd rządom państw, które kwalifikują się do bycia biorcą, zgodnie z listą OECD DAC22. W ramach kredytów polscy przedsiębiorcy zawierają indywidualne kontrakty z przedsiębiorcami z kraju-biorcy pomocy, a następnie otrzymują wynagrodzenie za swoje usługi lub towary od rządu. Polski rząd wlicza te wypłaty do kwoty polskiej pomocy rozwojowej. Kredyt wraz z odsetkami i wszystkimi dodatkowymi kosztami jest spłacany przez rząd kraju-biorcy pomocy z powrotem do polskiego budżetu. Co istotne, wartości pomocy wiązanej wliczane do kwot pomocy rozwojowej są pomniejszane o kwotę spłaty kredytu w danym roku. Oznacza to, że w ostatecznym bilansie pomocy rozwojowej z kwoty pomocy wiązanej pozostaje tylko wartość grantu zawarta w kredycie. Niewątpliwie zaciemnia to obraz pomocy w poszczególnych latach, powiększając ją o wypłacone kredyty, natomiast w kolejnych latach zmniejszając o kwoty spłat tych kredytów przez kraje rozwijające się. Ten mechanizm funkcjonuje w ramach wytycznych OECD, mimo że OECD od lat zachęca do niewliczania pomocy wiązanej do oficjalnej pomocy rozwojowej23.

Pomoc wiązana (wypłaty minus spłaty kredytów) Ile to procent polskiej pomocy?

2007

2008

2009

23,6%

7,56%

10,58%

14 688 290

21 785 722

188 285 210

46 191 950

99 104 895

Czarnogóra

36 647 100

7 188 077

109 670

Uzbekistan

12 019 030

1 641 738

Angola Chiny

Wietnam

Kredyt rządowy w ramach pomocy wiązanej dla Chin jest szczególnym wydatkiem w kontekście polskiej pomocy dwustronnej ostatnich trzech lat i tłumaczy pozycję Chin na liście odbiorców polskiej pomocy. To jedna z wielu inicjatyw Ministerstwa Gospodarki dążącego do zmniejszenia ujemnego deficytu w handlu z Chinami. Polska nie jest liderem światowej wymiany handlowej i znalezienie partnerów zagranicznych jest jednym z priorytetów Ministerstwa Gospodarki. Stąd wybór krajów, którym udzielana jest pomoc wiązana, nie jest bynajmniej przedmiotem planowania ze względu na poziom ubóstwa odbiorcy, a raczej jest kwestią znalezienia jakiegokolwiek zainteresowanego partnera. Jak się więc okazuje, to nie misja w Afganistanie czy program Partnerstwa Wschodniego, a motywacja związana z rozwojem polskiej gospodarki kształtuje w największym stopniu polską pomoc, ponieważ Ministerstwo Spraw Zagranicznych nie chce zrezygnować z wliczania w poczet pomocy rozwojowej kwot kredytów preferencyjnych w ramach pomocy wiązanej.

Podsumowanie

POLSKA POMOC ZAGRANICZNA 2009

Polskie działania w Afganistanie czy krajach Partnerstwa Wschodniego mogą się tym krajom przydać, nawet mimo tego, że o ich podjęciu zdecydował wąsko pojęty interes Polski. Nie w tym jednak rzecz, by przydawały się przypadkowo. Polska pomoc to pieniądze podatników. Są oni informowani, że część pieniędzy z ich podatków w sposób celowy i odpowiedzialny wspiera rozwój mieszkańców najbiedniejszych krajów na świecie, a wcale nie zdają sobie sprawy z tego, że pomoc planowana jest tak, aby przede wszystkim wspierać polskie cele geopolityczne, energetyczne czy militarne. Co więcej, ponad połowa Polaków poprawnie identyfikuje cel udzielania pomocy rozwojowej, uważając, że motywacją do pomagania jest moralny obowiązek wobec biedniejszych krajów24. Aby naprawić sytuację, w której polska pomoc nie jest realizacją deklaracji międzynarodowych, należy zacząć od sformułowania poprawnych celów strategicznych polskiej pomocy zagranicznej. W tym celu trzeba jak najszybciej – w rzetelnym procesie uwzględniającym różne grupy zaangażowane w polską współpracę rozwojową – wypracować i przyjąć nową strategię współpracy na rzecz rozwoju, która położy nacisk na redukcję ubóstwa jako bezwarunkowy cel pomocy rozwojowej. Dysponując poprawnie sformułowanym dokumentem strategicznym, Ministerstwo Spraw Zagranicznych powinno zabezpieczać kierunki i obszary wsparcia w taki sposób, żeby kluczem do wydatkowania środków w tej unikatowej dziedzinie polityki było zrównanie szans na rozwój począwszy od najbiedniejszych krajów na świecie, a wdrażanie działań pomocowych miało u podstaw najlepsze dostępne praktyki w postaci zasad Deklaracji paryskiej nt. skuteczności pomocy. Ponadto kształtując polską politykę zagraniczną, należy zadbać, aby jako jeden z priorytetów zawierała ona wspieranie sprawiedliwego rozwoju globalnego – nie tylko dlatego, że ten kierunek wskazują obywatele w badaniach opinii publicznej, lecz także dlatego, że w paradygmacie globalizacji pomyślna przyszłość Polski zależy również od zapewnienia sprawiedliwych warunków rozwoju innym krajom. Brak tego aspektu w jednej z ważniejszych polskich polityk byłby przejawem krótkowzroczności i ignorancji rządzących.

24 Według badania przeprowadzonego przez TNS OBOP „Polacy o pomocy rozwojowej”, Warszawa, grudzień 2009.

V Skuteczność polskiej pomocy Skuteczność pomocy nie jest sprawą czysto techniczną. Chociaż debaty na ten temat przybierają często formę dyskusji eksperckich, należy pamiętać, że skuteczność pomocy decyduje o tym, czy konkretni ludzie znajdujący się w głębokim ubóstwie otrzymają pomoc, czy też zniknie ona gdzieś po drodze do nich. Niska skuteczność pomocy w sposób bezpośredni i nieunikniony powoduje, że cierpiący z głodu, braku dostępu do edukacji czy podstawowej opieki medycznej zostają pozostawieni sami sobie. Co więcej, niska skuteczność pomocy przekłada się w ogólnym rozrachunku na fakt, że miliardy ludzi na świecie w dalszym ciągu nie mogą korzystać z podstawowych praw człowieka, w tym prawa do rozwoju. Ich osobista przestrzeń wolności zostaje drastycznie ograniczona. Każdy kraj, także Polska, w ten czy inny sposób ponosi konsekwencje tego rażącego zaniedbania – nasz świat jest mniej bezpieczny, mniej sprawiedliwy i mniej zrównoważony niż mógłby być, gdyby tylko w krajach udzielających pomocy istniała wola polityczna, aby zrealizować międzynarodowe zobowiązania wynikające z wartości, jakie cieszą się powszechnym poparciem. Mówiąc obrazowo, najmniejszy spadek w którymkolwiek z raportowanych przez Polskę wskaźników oznacza konkretne tragedie ludzkie, które dzieją się w tej samej chwili w krajach ubogich – przede wszystkim w Afryce, Azji i Ameryce Południowej. Dlatego opisane poniżej techniczne aspekty skuteczności pomocy warto zawsze widzieć w wymiarze ludzkim. Na wszystkich podmiotach uczestniczących w polskiej debacie o skuteczności pomocy – rządzie, opozycji, organizacjach pozarządowych reprezentujących społeczeństwo obywatelskie i ekspertach – spoczywa szczególna odpowiedzialność za szczery, konstruktywny i rzeczowy dialog, który zaowocuje rzeczywistą zmianą na lepsze, zarówno w raportach, jak i w realnym świecie.

Po pierwsze, ruszyć do przodu Niniejszy raport jest już czwartym niezależnym opisem polskiej pomocy stworzonym przez Grupę Zagranica, stowarzyszenie skupiające kilkadziesiąt organizacji działających na rzecz zagranicy. W poprzednich raportach oraz w trakcie licznych spotkań organizacji pozarządowych z przedstawicielami kolejnych rządów zidentyfikowane zostały zarówno główne słabości polskiej pomocy, jak i cele, do których należy dążyć. Organizacje pozarządowe świetnie zdają sobie sprawę z ograniczeń stojących przed rządem, w tym przed Ministerstwem Spraw Zagranicznych, we wprowadzaniu systemu współpracy rozwojowej zapewniającego lepszą skuteczność. Największym ograniczeniem pozostaje brak powszechnego zrozumienia dla wyzwań globalnych wśród decydentów, zarówno w partiach rządzących, jak i pozostałych ugrupowaniach politycznych. Nowa definicja roli naszego kraju w świecie wymaga o wiele większej świadomości zarówno wśród większości parlamentarzystów, jak i w administracji rządowej, i polskie organizacje pozarządowe są aktywnie zaangażowane w dialog z decydentami oraz działania edukacyjne. Jednak silne poparcie ministra spraw zagranicznych dla realizacji zasad skuteczności pomocy jest warunkiem koniecznym do wprowadzenia jakichkolwiek pozytywnych zmian w tym zakresie.

POLSKA POMOC ZAGRANICZNA 2009

W poprzednich raportach Grupy Zagranica znaleźć można niezależny opis polskiej pomocy w poszczególnych latach, a także bardziej szczegółowe analizy wybranych problemów, na przykład mechanizmy polskiej pomocy rozwojowej (raport GZ o pomocy w roku 2006, wydany w 2007 r.), kredyty w ramach pomocy wiązanej i umorzenia długów, realizacja zasad skuteczności pomocy, realizacja projektów przez samorządy (raport GZ o pomocy w roku 2007, wydany w 2008 r.), działania pomocowe polskiego wojska w Afganistanie, rosnące zaległości Polski w udzielaniu pomocy dla Afryki, historia niepowodzeń ustawy o współpracy rozwojowej (raport GZ o pomocy w roku 2008, wydany w 2009 r.). Odsyłamy czytelnika do poprzednich raportów GZ jako do unikalnego źródła wiedzy o różnych aspektach polskiej oficjalnej pomocy rozwojowej. Niestety większość problemów w nich opisanych pozostaje aktualnych w chwili opracowania niniejszego raportu (sierpień 2010 r.). Wyniki przeglądu polskiej pomocy przeprowadzonego przez ekspertów OECD DAC, które zawarte zostały w ich raporcie opublikowanym w maju 2010 roku, pokrywają się w zdecydowanej większości z obserwacjami i postulatami polskich organizacji pozarządowych.

Dlatego obecnie najbardziej zasadne wydaje się zaproponowanie najważniejszych kroków, które powinny podjąć poszczególne instytucje w ciągu roku, i określenie podmiotów odpowiedzialnych za ich realizację. Zamieszczona poniżej lista zadań nie wprowadza nowych pomysłów, lecz porządkuje i częściowo uszczegóławia postulaty dotyczące skuteczności pomocy, które zostały już wcześniej sformułowane przez polskie organizacje pozarządowe25. Zadania zostały pogrupowane według następujących źródeł finansowania: składka do budżetu UE, kwoty w dyspozycji Ministerstwa Finansów (MF) i innych ministerstw, rezerwa celowa w dyspozycji MSZ – Departament Wdrażania Programów Rozwojowych (DWPR) i Departament Współpracy Rozwojowej (DWR). Wymienione na liście zadania różnią się pod względem spodziewanej skali poprawy skuteczności pomocy. Różne są także możliwości wpływu MSZ na wprowadzenie odpowiednich zmian w tych zakresach. Dlatego oprócz listy przedstawiamy również matrycę obrazującą te dwa czynniki. Pomoc rozwojowa finansowana w ramach składki do budżetu UE: Lp.

Zadanie

Podmiot odpowiedzialny

Popierać procesy podwyższania jakości pomocy całej UE - poparcie polityczne.

MSZ, szczególnie kierownictwo i DWR

Realizować procesy podwyższania jakości pomocy w porozumieniu DWR i DWPR MSZ z innymi krajami UE – konkretne zmiany w polskiej pomocy dwustronnej, administrowanej przez MSZ, na rzecz realizacji zasad własności, dostosowania, harmonizacji, zarządzania na rzecz wyników i wzajemnej odpowiedzialności oraz dla podwyższenia przewidywalności i przejrzystości pomocy.

Pomoc finansowa: 26

Lp.

Zadanie

Podmiot odpowiedzialny

Zrezygnować z zaliczania redukcji zadłużenia i pomocy wiązanej do wolumenu polskiej ODA26.

DWR MSZ

Przyznawać kredyty, których celem jest redukcja ubóstwa.

Ministerstwo Gospodarki, MF (współpraca MSZ)

Realizować wsparcie budżetowe.

MF (współpraca MSZ)

Oceniać skuteczność dotychczasowych kredytów pod względem redukcji ubóstwa.

DWR i DWPR MSZ (współpraca MF)

POLSKA POMOC ZAGRANICZNA 2009

Koszty uchodźców i stypendiów: Lp.

Zadanie

Podmiot odpowiedzialny

Zrezygnować z zaliczania kosztów uchodźców do wolumenu polskiej ODA.

DWR MSZ

Zawrzeć z krajami-biorcami polskiej pomocy umowy dotyczące Ministerstwo Nauki i Szkolnicwspółpracy rozwojowej związanej z pomocą studentom (stawiające twa Wyższego (współpraca: sobie redukcję ubóstwa za główny cel) i przyznawać stypendia zgodnie MSZ) z tymi umowami.

25 Kolejność zadań na poniższej liście nie sugeruje kolejności ich realizacji. 26 W 2009 r. Polska nie zredukowała długu żadnego kraju, jednak istnieje obawa, że przyszłości oddłużenia będą – wzorem poprzednich lat – zaliczane do wolumenu polskiej ODA.

Pomoc projektowa (projektowanie): Lp.

Zadanie

Podmiot odpowiedzialny

Zrezygnować z finansowania w ramach ODA projektów, których głównym celem nie jest redukcja ubóstwa.

DWPR MSZ

Dostosować wytyczne konkursów do szerszych programów wsparcia i strategii pomocy poszczególnym krajom.

DWPR MSZ we współpracy z DWR MSZ

Polityka rozwojowa (programowanie): Lp.

Zadanie

Podmiot odpowiedzialny

Jasno określić redukcję ubóstwa i realizację prawa do rozwoju jako cele polskiej pomocy.

MSZ, szczególnie kierownictwo i DWR

Nawiązać dialog z poszczególnymi krajami partnerskimi i włączyć się w wielostronną współpracę w kraju partnerskim z udziałem innych donatorów.

MSZ, różne departamenty pod przewodnictwem DWR

Zawrzeć umowy lub porozumienia o współpracy rozwojowej z poszczególnymi krajami.

MSZ, różne departamenty pod przewodnictwem DWR

Wprowadzić system ewaluacji polskiej pomocy.

DWR i DWPR MSZ (współpraca: inne instytucje i NGOs)

Stworzyć strategie pomocy dla poszczególnych krajów i szersze programy wsparcia z jasno określonymi rezultatami rozwojowymi.

DWR MSZ (współpraca: inne instytucje i NGOs)

Stworzyć mechanizm zwiększania spójności polityk na rzecz rozwoju i wdrażać go we współpracy z innymi instytucjami.

kierownictwo MSZ i DWR MSZ, inne ministerstwa – szczególnie finansów, rolnictwa, gospodarki (współpraca: inne instytucje i NGOs)

Aktywnie wspierać międzysektorowy proces na rzecz rozwoju edukacji rozwojowej (globalnej) w Polsce i wdrażać go w ramach swojego zakresu odpowiedzialności.

Ministerstwo Edukacji i DWR MSZ (współpraca: inne instytucje, NGOs i DWPR MSZ)

Matryca obrazująca spodziewaną skalę poprawy jakości polskiej pomocy i możliwości wpływu MSZ na wdrożenie pożądanych zmian Wysoka

(3) Redukcja zadłużenia i (7) koszty uchodźców poza ODA

(9) Zrezygnować z projektów nie nastawionych na redukcję ubóstwa

(1) Popierać procesy w UE, (12) nawiązać dialog z krajami partnerskimi, (14) system ewaluacji, (15) krajowe strategie pomocy

(6) Oceniać skuteczność kredytów

(17) Promować edukację rozwojową

(10) Dostosować kunkursy do programów i strategii krajowych

(2) Realizować procesy w UE, (11) redukcja ubóstwa jako główny cel, (13) zawrzeć umoway z krajami partnerskimi

(4) Kredyty dla redukcji ubóstwa

(8) zawrzeć umowy ws. stypendiów

(16) Mechanizm zwiększania spójności (PCD)

Niska

(5) Realizować wsparcie budżetowe Niski

Wpływ na poprawę skuteczności

Wysoki

POLSKA POMOC ZAGRANICZNA 2009

Możliwość wpływu MSZ na zmianę

Skrótowe nazwy zadań w matrycy odpowiadają poszczególnym pozycjom na liście zadań znajdującej się na poprzednich stronach. Aby łatwiej odnaleźć opis danego zadania, każdą pozycję w matrycy poprzedziliśmy liczbą porządkową w nawiasie, która odpowiada numerowi zadania na liście zadań znajdującej się na poprzednich stronach.

Z powyższej matrycy wynika, że cztery zadania – (1) popieranie procesów zwiększania skuteczności pomocy na forum UE, (12) nawiązanie dialogu z krajami partnerskimi, (14) stworzenie systemu ewaluacji polskiej pomocy i (15) stworzenie krajowych strategii pomocy – są wyzwaniami, na które MSZ ma największy bezpośredni wpływ, a jednocześnie ich wdrożenie gwarantuje największy wpływ na poprawę skuteczności polskiej pomocy. Oprócz MSZ również inne instytucje są odpowiedzialne za realizację zadań o największym spodziewanym wpływie na polską współpracę na rzecz rozwoju. Na przykład za wdrożenie wsparcia budżetowego (5) odpowiedzialne jest przede wszystkim Ministerstwo Finansów.

Po drugie, docenić kwestię skuteczności Chociaż skuteczność zawsze stanowi ważny aspekt pomocy, obecnie jest ona szczególnie istotna. Jak dowiedzieliśmy się z raportu po specjalnym przeglądzie polskiej pomocy przeprowadzonym przez ekspertów Komitetu Współpracy Rozwojowej OECD (OECD DAC), polski rząd przyznał, że nie zrealizuje międzynarodowego zobowiązania dotyczącego wysokości pomocy rozwojowej27. Zgodnie z podjętymi zobowiązaniami, w 2010 roku Polska powinna przeznaczać na ten cel 0,17 proc. dochodu narodowego brutto (DNB), tj. ponad 2,2 miliarda złotych, czyli dwa razy więcej niż w 2009 r. Jeśli wziąć pod uwagę nikłe szanse na tak wyraźne zwiększenie ilości pomocy, jej jakość nabiera szczególnego znaczenia. Ponadto w 2009 roku po raz drugi z rzędu pomoc dwustronna stanowi zaledwie około jednej czwartej całej polskiej Oficjalnej Pomocy Rozwojowej. Sukcesywnemu wzrostowi środków przekazywanych przez Polskę do budżetu UE nie towarzyszy dynamiczny wzrost środków przeznaczanych na pomoc dwustronną. Zatem w naturalny sposób pojawia się tu kwestia skuteczności pomocy, kierowanej bezpośrednio z naszego kraju do krajów partnerskich. Jeśli Polska przeznacza skromniejsze niż wcześniej przewidywano fundusze na pomoc dwustronną, odpowiednie instytucje powinny szczególnie starannie je wydatkować, aby zmaksymalizować tym samym efektywność podejmowanych działań.

dwustronna i wielostronna oficjalna pomoc Rozwojowa świadczona przez polskę

1400 1200 282

1000 800 600

370

431

156

POLSKA POMOC ZAGRANICZNA 2009

400 200 0

201

507

552

574

2005

2006

2007

699

877 dwustronna (mln PLN)

2008

2009

wielostronna (mln PLN)

Statystycznie rzecz biorąc, każdy pełnoletni Polak przekazuje w ramach podatków ponad 37 złotych rocznie na pomoc rozwojową. Z tej sumy około 9 złotych to pomoc świadczona przez Polskę bezpośrednio krajom partnerskim, z czego zaledwie 1 złoty trafia do krajów Afryki Subsaharyjskiej, gdzie potrzeby są największe, a 8 złotych do innych krajów.

27 Special Review of Poland, OECD DAC, 11 maja 2010 r., s. 8, http://www.oecd.org/document/0,3343,en_2649_33721_45367800_1_1_1_1,00.html.

Co zatem można zrobić już teraz, aby te 9 złotych z kieszeni podatnika w sposób najlepszy z możliwych przyczyniło się do skutecznej walki ze skrajnym ubóstwem? Coraz bardziej drobiazgowe rozliczanie i kontrolowanie jednostek korzystających ze środków publicznych – w tym polskich organizacji pozarządowych – nie jest prawidłowym rozwiązaniem. Stosowane obecnie metody monitoringu aż zanadto skupiają się na szczegółowym nadzorze nad formalną stroną rozliczeń, co w opinii wielu organizacji osłabia ich potencjał pracy w terenie, a w zbyt nikłym stopniu mierzą rzeczywisty wpływ polskiej pomocy na redukcję ubóstwa. Tymczasem sposobów na podwyższenie skuteczności polskiej pomocy należy poszukiwać w całkiem nowym obszarze – w dialogu z krajami partnerskimi oraz opartej na nim realizacji zasad Deklaracji paryskiej ws. skuteczności pomocy i Programu Działań z Akry.

Po trzecie, dialog z krajami partnerskimi Wcześniejsze raporty GZ wyraźnie wykazywały, że skuteczność polskiej pomocy rozwojowej nie poddaje się kryteriom i metodom oceny, powszechnie stosowanym na arenie międzynarodowej. Wynika to z faktu, że Polska nie stworzyła jak do tej pory szerszych programów pomocowych dla poszczególnych krajów, w ramach których realizowane projekty i inne mechanizmy wsparcia zmierzałyby do jednego celu, lecz wciąż opiera się na doraźnej pomocy projektowej, tj. krótkotrwałych, kilkumiesięcznych działaniach obliczonych na realizację punktowych przedsięwzięć, nie mających zamocowania w szerszych programach. Perspektywa krótkotrwałych projektów, szczególnie w sytuacji tymczasowości priorytetów sektorowych (ustalane są corocznie), drastycznie ogranicza możliwości mierzenia trwałych rezultatów rozwojowych w skali danego kraju, konkretnego regionu, czy nawet jednej miejscowości. Rozwinięcie pomocy programowej, od dawna postulowane przez polskie NGOs (również dlatego, że stworzyłaby im przewidywalne warunki do pracy), zostało wymienione jako jedna z głównych rekomendacji OECD w niedawnym raporcie na temat polskiej pomocy. Punktem wyjścia dla zwiększania skuteczności pomocy jest nawiązanie stałego dialogu z krajami partnerskimi, a więc podpisanie umów o współpracy rozwojowej i regularne konsultowanie z rządem danego kraju wszystkich działań pomocowych. Taki dialog umożliwia realizację poszczególnych zasad Deklaracji paryskiej: 1) własności – biorcy pomocy rozwojowej pełnią rolę przywódczą w formułowaniu i realizacji własnych strategii rozwojowych i koordynują działania rozwojowe w swoim kraju; Prowadzenie dialogu z krajami partnerskimi jest niezbędnym warunkiem uznania ich roli przywódczej w realizacji strategii rozwojowych i koordynowaniu całej pomocy zewnętrznej – również tej pochodzącej z Polski. 2) dostosowania – państwa-dawcy pomocy prowadzą swoje działania pomocowe w oparciu o strategie, instytucje i procedury biorców pomocy rozwojowej;

3) harmonizacji – działania państw-dawców pomocy rozwojowej są skoordynowane, przejrzyste i prowadzone we współpracy z innymi dawcami pomocy rozwojowej; Prowadzenie dialogu z krajami partnerskimi znacznie ułatwia zharmonizowanie polskiej pomocy z innymi donatorami, gdyż każdy z nich prowadzi swój dialog z krajami partnerskimi i uczestniczy w koordynacji pracy w danym kraju. Taka koordynacja odbywa się zawsze – przynajmniej w teorii – pod przewodnictwem rządu danego kraju. 4) zarządzania na rzecz wyników – działania państw-dawców pomocy są skoncentrowane na osiągnięciu ustalonych rezultatów rozwojowych i opierają się na systemach statystycznych, monitoringowych i ewaluacyjnych biorców pomocy rozwojowej; 35

POLSKA POMOC ZAGRANICZNA 2009

Prowadzenie dialogu z krajami partnerskimi jest warunkiem koniecznym do tego, aby dostosować polską pomoc do strategii i procedur krajów partnerskich i realizować ją w porozumieniu z instytucjami tych krajów.

Prowadzenie dialogu z krajami partnerskimi jest warunkiem koniecznym do tego, aby faktycznie oprzeć ewaluację polskiej pomocy na systemach ewaluacyjnych krajów partnerskich. 5) wzajemnej odpowiedzialności – państwa dawcy pomocy oraz biorcy pomocy wzajemnie odpowiadają za skuteczność współpracy rozwojowej. Prowadzenie dialogu z krajami partnerskimi jest niezbędnym warunkiem do realizacji również tej zasady skuteczności pomocy. Nie jest możliwe wdrożenie wzajemnej odpowiedzialności bez utrzymywania stałego kontaktu z krajem partnerskim. Co więcej, dialog z krajami partnerskimi jest konieczny, aby podwyższyć kolejny ważny aspekt skuteczności pomocy – jej przewidywalność. Obecnie polska pomoc dwustronna jest w przeważającej mierze nieprzewidywalna dla beneficjentów. Cykl rocznego planowania polskiej pomocy i brak dialogu z krajami partnerskimi sprawia, że rządy tych krajów w znacznym stopniu nie mogą uwzględniać polskiej pomocy w swoich planach finansowania krajowych strategii redukcji ubóstwa. Skutki tego zjawiska są dodatkowo pogłębione przez fakt, iż nawet dla największych beneficjentów polska pomoc stanowi niewielką część całego wsparcia, jakie dany kraj otrzymuje z zewnątrz28. Debaty o skuteczności pomocy odbywają się zarówno wśród donatorów, jak i na poziomie poszczególnych krajów korzystających z pomocy29, a zatem podstawowym punktem odniesienia w mierzeniu jakości pomocy jest sytuacja w danym kraju partnerskim, a nie wyłącznie praca donatora w swojej stolicy nad podwyższeniem skuteczności pomocy. Przykładem może tu być proces ewaluacji Deklaracji paryskiej, który podzielony został na fazy. W pierwszej fazie, przed III Forum Wysokiego Szczebla w Akrze (Accra High Level Forum, 2008) zostały ocenione nakłady (inputs) i wczesne rezultaty (early results). Natomiast w drugiej fazie – realizowanej obecnie – nacisk został położony na rezultaty (outcomes and results)30. Przystępując do ewaluacji polskiej pomocy, należałoby zaplanować analogiczny proces: najpierw ocena nakładów i wczesnych rezultatów, a w drugiej fazie ocena rezultatów wdrażania Deklaracji paryskiej. Warunkiem wstępnym jest oczywiście podjęcie konkretnych kroków mających na celu wdrażanie Deklaracji paryskiej. Jeśli takie kroki nie zostaną podjęte, ewaluacja wdrażania Deklaracji paryskiej będzie mijała się z celem, gdyż po prostu nie będzie czego ewaluować. Z obserwacji działań donatorów wynika, że podwyższanie skuteczności pomocy odbywa się w następujących etapach, często w takiej kolejności:

POLSKA POMOC ZAGRANICZNA 2009

• poprawa skuteczności pomocy w tych aspektach, które pozwalają na szybkie sukcesy; • stworzenie planu wdrażania Deklaracji Paryskiej lub innego planu podwyższania skuteczności pomocy31; • realizacja tego planu; • zaangażowanie w monitorowanie i ewaluację Deklaracji paryskiej na poziomie krajowym, tzn. poziomie kraju partnerskiego (kraju-biorcy). Warunkiem wstępnym jest jednak zaangażowanie w dialog z krajem partnerskim oraz w dialog pomiędzy donatorami a krajem partnerskim. Jak opisano powyżej, bez takiego zaangażowania trudno byłoby skutecznie wprowadzić większość wspomnianych tu działań, mających na celu podniesienie skuteczności pomocy. 28 Polska jest drugim największym donatorem pomocy dwustronnej dla Białorusi, ale już szóstym dla Ukrainy, dziesiątym dla Mołdawii i dopiero czternastym dla Gruzji. Źródło: Patryk Kugiel, wystąpienie nt. kierunków i dziedzin polskiej specjalizacji w międzynarodowej współpracy na rzecz rozwoju, konferencja Polskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych (PISM), Warszawa, 26 maja 2010 r. 29 Porównaj: 2008 Survey on Monitoring the Paris Declaration, OECD, i Reality of Aid 2008 report. 30 Źródło: OECD, Joint Evaluation of the Paris Declaration, Phase 2. Generic Terms of Reference (ToR) for Country Evaluations. December 11, 2009. Para 3 i 5. 31 Według danych Komisji Europejskiej z maja 2010 roku, już 16 donatorów z UE ma plany lub strategie wdrażania Deklaracji paryskiej ws. skuteczności pomocy i Programu działań z Akry.

Należy zauważyć, że ewaluacja Deklaracji paryskiej obejmuje badanie wpływu tego dokumentu zarówno na proces udzielania pomocy (poprawa w wydajności udzielania pomocy, zarządzaniu pomocą i poprawieniu współpracy pomiędzy partnerami), jak i na rezultaty rozwojowe pomocy (na ile przyczynił się on do osiągnięcia trwałych rezultatów rozwojowych). Jest to szczególnie ważne, gdy weźmiemy pod uwagę fakt, że praca donatorów na rzecz większej skuteczności była czasem krytykowana za koncentrację na technicznej stronie udzielania pomocy, poprawie zarządzania nią (np. w zakresie harmonizacji), natomiast brakowało i wciąż brakuje skupienia się na osiąganiu rezultatów rozwojowych. Ewaluacja uwzględnia również potrzebę oparcia się na solidnych źródłach weryfikacji. Dlatego też obok możliwości zawarcia opinii, w odpowiedziach na pytania należy również udzielić informacji o: • dowodach, w tym użytych wskaźnikach; • przewidywanej dostępności i rzetelności źródeł danych; • proponowanych źródłach, metodach i technikach zbierania danych, analizy, triangulacji i weryfikacji. Dla polskiej pomocy wynika z tego wniosek, że na możliwie wczesnym etapie mierzenia i podwyższania skuteczności pomocy należy zadbać o odpowiednie dane oraz sposoby ich zbierania, weryfikowania i interpretowania. Byłby to zapewne jeden z pierwszych kroków w kierunku podwyższania skuteczności polskiej pomocy. Konieczność obecności w kraju partnerskim i prowadzenia dialogu z jego władzami można zobrazować przez fakt, że to koordynator powołany przez kraj partnerski jest głównym gospodarzem procesu ewaluacji Deklaracji paryskiej. Przedstawiciele donatorów pełnią ważną rolę, lecz zadania takie, jak zwoływanie spotkań, przewodniczenie im, powoływanie innych członków zespołu ewaluacyjnego, dbanie o wysoką jakość ewaluacji i składanie raportów raz na dwa miesiące należą właśnie do koordynatora powołanego przez kraj partnerski. Nie uczestnicząc w dialogu z krajami partnerskimi, Polska automatycznie wyklucza się z grona najważniejszych donatorów i pozbawia szans na skorzystanie z uczestnictwa w procesie ewaluacji, a więc na naukę, która pozwoliłaby na praktyczne wdrożenie w polskiej pomocy wniosków z ewaluacji. W kluczowych dokumentach polskiej pomocy można znaleźć odniesienia do Deklaracji paryskiej nt. skuteczności pomocy i Programu Działań z Akry. Jednak brakuje jakichkolwiek dowodów na to, że są one faktycznie wdrażane w naszym kraju. Na przykład na 53 artykuły umieszczone w 2009 roku w aktualnościach na stronie internetowej www.polskapomoc.gov.pl żaden nie informował o działaniach zmierzających do podwyższenia skuteczności polskiej pomocy. Podobnie próżno szukać takich informacji w corocznych raportach MSZ o polskiej pomocy, w treści zaproszeń kierowanych do organizacji pozarządowych, w dziale „Osiągnięcia” czy też w innych działach na stronie www.polskapomoc.gov.pl. Po wpisaniu słowa „skuteczność” wyszukiwarka informuje: „Znaleziono 0 odpowiedzi”32.

32 Ostatnio sprawdzono 22.08.2010 r. 33 Pełny tekst porozumienia: http://www.polskapomoc.gov.pl/files/aktualnosci/2009/Palestyna_04_polski.pdf.

POLSKA POMOC ZAGRANICZNA 2009

Tym niemniej MSZ poczyniło już pierwszy krok w kierunku nawiązania dialogu z krajami partnerskimi. W lutym 2009 roku polski minister spraw zagranicznych i minister spraw zagranicznych Palestyńskiej Władzy Narodowej podpisali ramowe porozumienie o współpracy rozwojowej33. Porozumienie to określa sektory wsparcia, lecz ma charakter wybitnie ogólny. Nie przesądza ono ani o alokacji konkretnych środków, ani nawet o stosowaniu systemów i procedur kraju partnerskiego w ramach realizowanych przedsięwzięć. Należy też oczekiwać informacji o powołaniu i pracy polsko-palestyńskiego Komitetu Sterującego, przewidzianego w tym porozumieniu. Niemniej jednak warunek wstępny podwyższania skuteczności polskiej pomocy został już zrealizowany w przypadku jednego z krajów priorytetowych.

Rola polskich organizacji pozarządowych w podwyższaniu skuteczności Polskie organizacje pozarządowe angażowały się we współpracę rozwojową jeszcze zanim swój program stworzył rząd i są tradycyjnie najważniejszym realizatorem konkretnych projektów. Z tego względu posiadają obszerną wiedzę zarówno o realiach pracy w poszczególnych krajach, jak i o sposobach podwyższania skuteczności pomocy. Ponadto polskie organizacje korzystają ze współpracy ze swoimi odpowiednikami w krajach zachodnich, nieustannie pogłębiając swoją wiedzę o zasadach skutecznej pomocy. Śledzą też na bieżąco międzynarodowe debaty w tej dziedzinie i coraz częściej się do nich włączają. Wreszcie, organizacje zaangażowane są w dziesiątki projektów mających na celu szerzenie wiedzy o różnych aspektach współpracy rozwojowej w polskim społeczeństwie, nierzadko nawiązując dialog z decydentami i dzieląc się z nimi swoim doświadczeniem. Duże znaczenie polskich organizacji zostało podkreślone w raporcie ze specjalnego przeglądu polskiego systemu współpracy rozwojowej przeprowadzonego przez ekspertów DAC (Komitetu Współpracy R ozwojowej OECD). Dwa fragmenty poświęcone NGOs świadczą o tym, że polskie organizacje są nie tylko realizatorem projektów finansowanych z budżetu państwa, lecz także mogą odgrywać znaczącą rolę w definiowaniu polskiej polityki rozwojowej. W dyplomatycznym języku, stosowanym zazwyczaj w tego typu raportach, OECD przekonuje polski rząd do rozwijania partnerskich relacji z organizacjami pozarządowymi i korzystania z ich doświadczenia przy jednoczesnym zapewnieniu odpowiednich środków potrzebnych do pokrycia kosztów związanych z pełnieniem tej roli przez NGOs.

POLSKA POMOC ZAGRANICZNA 2009

(45) Polska cieszy się dynamicznym i dobrze zorientowanym sektorem organizacji pozarządowych, który w pełni angażuje się w sprawy dotyczące rozwoju. Ministerstwo Spraw Zagranicznych nie posiada ram, które określałyby jego relacje z organizacjami społeczeństwa obywatelskiego w Polsce i w krajach Południa. (...) Konsultacje z organizacjami pozarządowymi, chociaż są regularne, mogłyby być poprawione dzięki wykorzystaniu doświadczeń Ministerstwa Edukacji i Ministerstwa Środowiska. W szczególności, ilość czasu na konsultacje jest ważnym czynnikiem, który może sprawić, że będą one znaczącym i mającym podstawowe znaczenie aspektem procesu określania polityki rozwojowej. (56) Rada ds. współpracy z organizacjami pozarządowymi powinna otrzymać większe wsparcie i zostać ożywiona jako ważny sposób maksymalizowania korzyści ze współpracy pomiędzy rządem a organizacjami pozarządowymi. Polskie organizacje są dynamicznym partnerem posiadającym wiedzę i mogłyby być cennym sojusznikiem Ministerstwa Spraw Zagranicznych w promowaniu większego wsparcia dla współpracy rozwojowej i tworzeniu nowej polityki rozwojowej. Polska składa raporty do DAC (Komitetu Pomocy Rozwojowej OECD) w zakresie ogólnego wsparcia dla organizacji pozarządowych - krajowych, międzynarodowych i pochodzących z krajów Południa lecz nie podaje szczegółowych informacji o tych wydatkach. Zachęca się polski rząd do uwzględniania bardziej szczegółowych informacji w tym zakresie w kolejnych raportach34.

Podsumowanie Polska ma już za sobą wstępny etap tworzenia zrębów systemu współpracy rozwojowej. Od wstąpienia do UE, tj. od 2004 roku, nasz kraj zwiększał kwoty przeznaczone na oficjalną pomoc rozwojową, budował kompetencje wśród urzędników odpowiedzialnych za realizację programu pomocy, utrzymywał kontakt z innymi donatorami, prowadził promocję tego programu w Polsce i za granicą, i jednocześnie zarządzał kwotami przeznaczonymi na projekty. Niemniej jednak wciąż brakuje strategicznych dokumentów 34 Źródło: Special Review of Poland, OECD DAC, 11 maja 2010 r., http://www.oecd.org/document/0,3343,en_2649_33721_45367800_1_1_1_1,00.html.

i rozwiązań niezbędnych dla zwiększenia skuteczności pomocy: strategii współpracy rozwojowej, strategii dla krajów partnerskich, ewaluacji wpływu skuteczności pomocy i ustawy o współpracy rozwojowej, która będzie regulować nowy system. Po ponad pięciu latach budowania systemu w pełni uzasadnione jest pytanie o skuteczność polskiej pomocy rozwojowej. Jak opisano powyżej, w tym aspekcie do zrobienia jest jeszcze większość pracy. Szczegółowe wyzwania zostały już dobrze opisane przez polskie organizacje pozarządowe w poprzednich raportach i omówione z przedstawicielami rządu przy różnych okazjach. Natomiast w tegorocznym raporcie przedstawiamy bardziej szczegółową listę podmiotów odpowiedzialnych za wdrożenie poszczególnych etapów w procesie zwiększania skuteczności polskiej pomocy, sugerujemy, jakie powinny być pierwsze kroki rządu, i w imieniu NGOs ponawiamy deklarację aktywnego włączenia się w prace w tym zakresie pod przewodnictwem polskiego rządu, głównie Ministerstwa Spraw Zagranicznych.

VI Ustawa o współpracy rozwojowej W marcu 2010 roku Ministerstwo Spraw Zagranicznych przedstawiło Projekt założeń do projektu Ustawy o współpracy rozwojowej i utworzeniu Polskiej Agencji Współpracy Rozwojowej oraz o zmianie innych ustaw. W kwietniu 2010 r. przedstawiciele Grupy Zagranica zostali zaproszeni do udziału w konsultacjach społecznych i przedstawili swoje postulaty dotyczące dokumentu. Od lipca br. Komitet Rady Ministrów pracuje nad projektem ustawy, przy czym powszechnie wiadomo, że największe rozbieżności dotyczą stanowisk Ministerstwa Finansów i Ministerstwa Spraw Zagranicznych, i dotyczą przede wszystkim powołania zaproponowanej przez MSZ Agencji Współpracy Rozwojowej. W momencie oddania raportu do druku, projekt założeń ustawy oczekiwał na decyzję Sekretarza Rady Ministrów o włączeniu go do porządku obrad Rady Ministrów na jednym z najbliższych jej posiedzeń (koniec sierpnia lub początek września). Na daną chwilę nie wiadomo było, jakie będzie rozstrzygnięcie Rady Ministrów w sprawie rozbieżności na linii MSZ – MF. Nie można było też wykluczyć wariantu pośredniego, oznaczającego przyjęcie ustawy, ale bez powoływania Agencji Współpracy Rozwojowej. Choć każdy upływający tydzień zmniejsza prawdopodobieństwo uchwalenia ustawy jeszcze w tym roku, to przy dobrej woli wszystkich zainteresowanych decydentów nadal jest to możliwe. Zdaniem organizacji pozarządowych, konieczność uchwalenia ustawy jest tak duża, iż byłoby zasadne jej przyjęcie nawet w przypadku pominięcia przez nią rozwiązania instytucjonalno-organizacyjnego w postaci Agencji. Ustawa o pomocy zagranicznej powstaje już od ponad sześciu lat. O konieczności jej uchwalenia przekonują od lat polskie organizacje pozarządowe, jak również Departament Współpracy Rozwojowej MSZ. Jednak wszystkie dotychczasowe projekty ustawy, które co jakiś czas rozpoczynały ścieżkę legislacyjną, były wstrzymywane w pół drogi. Pomoc rozwojowa powinna stanowić integralny element polityki zagranicznej państwa polskiego jako członka Unii Europejskiej, tymczasem nasze regulacje prawne nadal nie są przystosowane do prowadzenia efektywnej polityki w tym zakresie.

POLSKA POMOC ZAGRANICZNA 2009

Pierwszy i jedyny dotychczas strategiczny dokument dotyczący polskiej pomocy rozwojowej – Strategia polskiej współpracy na rzecz rozwoju – został przyjęty przez Radę Ministrów Rzeczpospolitej Polskiej 21 października 2003 r. W myśl strategii, powstać miała ustawa dotycząca współpracy międzynarodowej na rzecz państw rozwijających się i przechodzących proces transformacji. Do uchwalenia ustawy wciąż jeszcze nie doszło. Polska trwa więc w systemie prawa zupełnie niedostosowanym do obecnych wyzwań polityki rozwojowej. Jednym z podstawowych problemów jest alokacja środków finansowych, które muszą być dopasowywane każdorazowo do nowego budżetu rocznego, co uniemożliwia powstawanie wieloletnich programów. Ponadto skomplikowany proces uruchamiania funduszy uniemożliwia szybkie działanie w sytuacjach nadzwyczajnych, takich jak powodzie, trzęsienia ziemi czy tsunami. Jeden z ostatnich projektów ustawy o pomocy zagranicznej z 26 lutego 2007 r., który powstał z inicjatywy MSZ i który był konsultowany z organizacjami pozarządowymi, określał zasady, formy, warunki realizacji i sposób finansowania współpracy rozwojowej. Ustawa nie trafiła jednak nigdy do Sejmu, nie wykraczając poza etap konsultacji międzyresortowych. W kontekście przystosowania polskich warunków prawno-instytucjonalnych dla budowania systemu pomocy pozostajemy daleko w tyle za państwami, które wraz z Polską przyjęły członkostwo (Czechy, Słowacja, Węgry).

W listopadzie 2008 roku MSZ podjął kolejną już próbę wznowienia prac nad ustawą, tworząc „Założenia do ustawy o współpracy rozwojowej”. W kwietniu 2009 założenia te były konsultowane z przedstawicielami organizacji pozarządowych. MSZ nie ustalił jednak żadnych ram czasowych dotyczących nowej ustawy. W marcu 2010 założenia do nowego projektu ustawy zostały przedstawione organizacjom do konsultacji społecznych, a ustawa ma trafić do Sejmu zaraz po wakacjach. Wśród osób zajmujących się w Polsce tematyką rozwojową nie ma nikogo, kto wątpiłby w konieczność szybkiego przyjęcia tego aktu. Zdaniem organizacji zrzeszonych w Grupie Zagranica, przedstawiony do konsultacji dokument jest bez wątpienia najlepszym i najbardziej profesjonalnie przygotowanym z dotychczasowych projektów. Przewiduje on realizację wielu naszych postulatów w zakresie rozwijania i zwiększania skuteczności polskiej współpracy rozwojowej, zgodnie z ogólnym konsensusem wypracowanym w ostatnich latach pomiędzy Ministerstwem Spraw Zagranicznych a organizacjami społecznymi, a także trendami panującymi w europejskiej polityce rozwojowej.

Kluczowe kwestie, które powstająca ustawa powinna regulować, to: • Wieloletnie planowanie i finansowanie zadań oraz projektów w zakresie współpracy rozwojowej. • Mechanizm tzw. matching funds – finansowania komplementarnego do funduszy innych donatorów (jeżeli np. w przypadku projektów finansowanych przez Komisję Europejską konieczne jest 10 proc. wkładu własnego organizacji, to organizacja ta ma możliwość wystąpienia do MSZ z wnioskiem o sfinansowanie takiego wkładu). • Zapewnienie środków na działania w zakresie budowy kompetencji podmiotów realizujących projekty współpracy rozwojowej. • Ewaluacja skuteczności polskiego systemu pomocowego. • Zagwarantowanie mechanizmu konsultacji z krajami-biorcami pomocy rozwojowej. • Dostosowanie programu polskiej pomocy do zasad Deklaracji paryskiej nt. skuteczności pomcy. • Zagwarantowanie transparentności funkcjonowania polskiego systemu pomocowego poprzez sprawny, otwarty i inkluzywny mechanizm konsultacji społecznych.

POLSKA POMOC ZAGRANICZNA 2009

VII Podkomisja bądź grupa parlamentarna ds. współpracy rozwojowej We wszystkich demokratycznych państwach świadczących pomoc rozwojową kluczową rolę w nadzorowaniu, usprawnianiu i propagowaniu współpracy rozwojowej odgrywa parlament. W celu umożliwienia większego zaangażowania polskich parlamentarzystów w kształtowanie polityki rozwojowej konieczne jest powołanie specjalnej podkomisji (w ramach Komisji Spraw Zagranicznych Sejmu RP) bądź grupy parlamentarnej (zrzeszającej posłów z różnych komisji związanych z tematyką rozwojową, m. in. Finansów, Rolnictwa, Sprawiedliwości i Praw Człowieka, Unii Europejskiej, Ochrony Środowiska), która zajmowałaby się problematyką współpracy rozwojowej. Kluczowe argumenty, przemawiające za koniecznością większego zaangażowania parlamentu w usprawnianie i propagowanie współpracy rozwojowej oraz powstania podkomisji bądź grupy parlamentarnej ds. współpracy rozwojowej: • 83 proc. polskiego społeczeństwa opowiada się za wsparciem z publicznych środków rozwoju biedniejszych krajów (badanie TNS OBOP 2009 na zlecenie MSZ). • Polska przeznaczała w ostatnich latach na pomoc rozwojową znaczące środki: 800-1000 mln PLN rocznie. Zgodnie ze zobowiązaniami międzynarodowymi, wartość tej pomocy powinna wzrosnąć czterokrotnie w ciągu najbliższych 4 lat. 40

• Pomoc rozwojowa zyskuje na znaczeniu (politycznie i finansowo) w obliczu włączenia do niej przeciwdziałania zmianom klimatycznym w krajach rozwijających się. • Pomoc rozwojowa jest jedną z kluczowych polityk zagranicznych Unii Europejskiej (UE jest największym donatorem pomocy rozwojowej na świecie). • W lipcu 2011 r. Polska obejmie prezydencję w Radzie Unii Europejskiej, zatem będzie przewodzić UE również w zakresie współpracy rozwojowej, a także reprezentować UE w tym temacie na Forum Skuteczności Pomocy w Korei oraz podczas inauguracji sesji Zgromadzenia Ogólnego ONZ. • W czasie prezydencji Polska będzie gospodarzem Europejskich Dni Rozwoju, największego forum dyskusji i kształtowania europejskiej polityki rozwojowej. • W momencie oddania raportu do druku wciąż brakuje w Polsce uregulowań prawnych pomocy rozwojowej (ustawy), które umożliwiałyby między innymi finansowanie wieloletnich programów, włączenie sektora prywatnego do pomocy rozwojowej czy poprawę zdolności instytucjonalnych rządu w realizacji pomocy rozwojowej. • Polska pomoc wymaga wprowadzenia bardziej strategicznych działań i znaczącej poprawy efektywności, zgodnie z międzynarodowymi ustaleniami państw-donatorów. Do celów podkomisji bądź grupy parlamentarnej powinno należeć nadzorowanie, usprawnienie i promowanie polskiego systemu współpracy rozwojowej. Działalność takiej jednostki powinna być w sposób stały lub doraźny wspierana merytorycznie przez ekspertów i organizacje pozarządowe zajmujące się pomocą rozwojową, na przykład poprzez opracowania, ekspertyzy, rekomendacje, organizację dyskusji i seminariów, wydarzeń, kampanii medialnych itp. Dla jej efektywnego funkcjonowania istotna powinna być także bieżąca współpraca z Ministerstwem Spraw Zagranicznych.

Wśród zadań podkomisji bądź grupy powinny znaleźć się m. in. kwestie związane z:

POLSKA POMOC ZAGRANICZNA 2009

• zagadnieniami prawnymi, takimi jak prace nad projektem ustawy o pomocy rozwojowej (po wpłynięciu projektu), regulacjami wieloletniego finansowania, stworzeniem odpowiednich możliwości instytucjonalnych w rządzie do skutecznej realizacji współpracy na rzecz rozwoju z uwzględnieniem spójności polityk zewnętrznych na rzecz rozwoju; • jakością pomocy – monitorowanie realizacji programów pomocy rozwojowej przez rząd, a także organizacje międzynarodowe współfinansowane przez budżet państwa, nadzór nad skutecznością polskiej pomocy; • specyfiką prac w okresie polskiej prezydencji – monitorowanie przygotowań do polskiej prezydencji w UE w obszarze polityki rozwojowej, przygotowań do Europejskich Dni Rozwoju w Polsce, aktywny udział w wydarzeniach prezydencji; • promowaniem idei współpracy rozwojowej w mediach i w społeczeństwie polskim; • reprezentowaniem polskiego parlamentu w kontaktach z parlamentarzystami z innych krajów –zarówno donatorów, jak i biorców – a także podczas zgromadzeń parlamentarnych organizacji międzynarodowych, zajmujących się współpracą rozwojową (np. Bank Światowy, Unia Międzyparlamentarna i in.).

VIII Polska Pomoc 2009 w krajach partnerskich Być może użyty w tytule termin kraje partnerskie jest bardziej życzeniem autorów niniejszej publikacji niż rzeczywistością, pamiętając jednak o tym, że język także kształtuje nasze postrzeganie świata, zdecydowaliśmy się nie używać w tym rozdziale słowa „biorcy”, bo właśnie do relacji partnerskich pragnęlibyśmy dążyć. Jak te relacje wyglądają w rzeczywistości, w miejscach, gdzie realizowane są projekty finansowane z budżetu państwa? Postanowiliśmy przyjrzeć się kilku z krajów, do których popłynęła polska pomoc w 2009 r. Zanim jednak zajrzymy do Angoli, Autonomii Palestyńskiej, Gruzji czy Tanzanii, warto zastanowić się, czym jest współpraca na rzecz rozwoju dla krajów partnerskich z Południa. Co wpływa na rozwój w tych krajach i dlaczego w ogóle współpraca rozwojowa jest potrzebna? Można na to pytanie odpowiedzieć przez pryzmat trzech najważniejszych czynników, które stanowią: • własne działania krajów Południa, tj. działania trzech głównych sektorów, jakimi są państwo, sektor prywatny oraz społeczeństwo obywatelskie w postaci organizacji pozarządowych, związków zawodowych, wyznaniowych i nieformalnych grup obywatelskich; • działania krajów Północy wobec krajów Południa, w tym przepływy kapitałowe i inwestycje oraz polityki międzynarodowe, m. in. polityka rolna, handlowa, klimatyczna itp. • Oficjalna Pomoc Rozwojowa (ODA) z krajów Północy dla krajów Południa.

POLSKA POMOC ZAGRANICZNA 2009

Kiedy ODA jest potrzebna? Przeważnie w momencie, kiedy dany kraj nie jest w stanie sam zapewnić sobie dostatecznego poziomu rozwoju, czyli któryś z jego trzech głównych sektorów nie działa w sposób prawidłowy dla danego kontekstu ekonomiczno-społecznego. W kontekście historycznym i globalnym ODA jest jednak częściej potrzebna, aby niwelować negatywne skutki, jakie działania krajów Północy powodowały bądź dalej powodują w krajach Południa. Przykładem będzie tu Angola, w której pomoc rozwojowa dotyczy walki ze skutkami długoletniej wojny domowej, podtrzymywanej ze względów politycznych dostawami broni z krajów Północy, bądź Autonomia Palestyńska, gdzie ODA jest w gruncie rzeczy pokrywaniem kosztów okupacji izraelskiej. Problemy, które stoją na przeszkodzie w osiągnięciu celów współpracy rozwojowej, wiążą się często ze sprzecznymi interesami społecznymi wewnątrz samych krajów Południa, sprzecznymi interesami pomiędzy państwami Północy oferującymi ODA, a wreszcie sprzecznymi interesami w samych państwach Północy. Przede wszystkim jest to niespójność między celami ODA a innymi działaniami, wpływającymi na sytuację ekonomiczno-polityczną krajów Południa, wykorzystywanie ODA we własnych celach politycznych państw Północy oraz narzucanie „północnego” światopoglądu w krajach Południa (neoliberalizm, demokracja, system edukacji itp.). Niedostosowanie programów pomocy, a więc de facto brak prawdziwej współpracy i partnerstwa, niezrozumienie dla społeczeństw, w których mają się dokonywać przemiany na rzecz rozwoju, często przynosi skutki wręcz przeciwne do zamierzonych. Najłatwiej byłoby postulować, aby współpraca rozwojowa przyczyniała się do osiągnięcia stanu, w których każdy kraj samodzielnie będzie mógł radzić sobie ze swoimi problemami – albo przynajmniej nie będzie zależny od skutków ubocznych działania innych państw na arenie globalnej. Z takimi wyzwaniami musi się także zmierzyć Polska, jeżeli rzeczywiście zależy nam na efektywnym i skutecznym włączeniu się w procesy rozwojowe na świecie. Ale mimo wieloletniego eksperymentowania z polską pomocą, istniejącej strategii pomocy zagranicznej z 2003 r. i nowo powstającej ustawy o pomocy, Polska nadal nie ma jasnej wizji tego, jak rozumieć rozwój i współpracę rozwojową, jaki model przyjąć, do jakich celów dążyć, czyje interesy promować, jak współpracować z krajami partnerskimi i jak szukać własnej drogi. Przytoczone poniżej przykłady czterech państw partnerskich obrazują dylematy, przed którymi ciągle stoi polska pomoc. W każdym z tych krajów istnieją specyficzne problemy, na które polska pomoc stara się odpowiedzieć, stosując różnorakie środki wsparcia – od projektów wdrażanych przez polskie ambasady, polskie organizacje pozarządowe, misje katolickie i administrację publiczną, po wizyt studyjne, prace ekspertów i w końcu kredyty wiązane. W żadnym z opisywanych krajów nie funkcjonują jeszcze długoterminowe 42

programy współpracy rozwojowej, w ramach których pracują inni więksi donatorzy, ale przynajmniej w przypadku Gruzji i Autonomii Palestyńskiej widać próby działań idących w tym kierunku. Pomoc udzielona w 2009 r. w każdym z krajów jest analizowana szczególnie pod kątem zgodności z Milenijnymi Celami Rozwoju, zasadami Deklaracji paryskiej i Programu Działań z Akry oraz kryteriami horyzontalnymi pomocy rozwojowej, takimi jak równość płci, środowisko naturalne czy transparentność i zauważalność pomocy. Ze względu na dość niski poziom tego ostatniego kryterium w omawianych państwach, nie udało się zgromadzić tak ważnych dla dobrego partnerstwa między krajami-dawcami i beneficjentami pomocy opinii przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego (wyjątek stanowi Angola).

Angola Angola jest jedynym państwem afrykańskim, jakie znajdowało się na liście priorytetów Polskiej Pomocy w 2009 r.35, i utrzymuje się na tej liście od 2002 r.36. Angola została wybrana jako polski priorytet na mapie Afryki na podstawie związków historycznych, jakie istniały między krajami przed 1989 r. Priorytetami Polskiej Pomocy w Angoli są ochrona zdrowia, rehabilitacja pokonfliktowa, rozwój zasobów ludzkich i wsparcie administracji lokalnej. Jedynie dwa pierwsze z nich zostały do tej pory wzięte pod uwagę przy implementacji projektów rozwojowych. W Angoli pracuje wiele czołowych organizacji międzynarodowych zajmujących się pomocą humanitarną i rozwojową. Od podpisania w 2002 r. traktatu pokojowego po dwudziestu siedmiu latach wojny domowej większość organizacji oraz największych donorów (Komisja Europejska i USAID) dąży wyraźnie do zmian w zakresie udzielanej pomocy, ograniczając pomoc humanitarną i rozbudowując współpracę rozwojową. Priorytetami USAID są głównie wzmacnianie dobrego rządzenia (good governance), zwiększanie potencjału ekonomicznego małych i średnich przedsiębiorstw w Angoli oraz zapewnienie przez państwo podstawowych usług edukacyjnych i opieki zdrowotnej. Priorytetem Komisji Europejskiej, która stosuje mechanizm wsparcia budżetowego oraz bezpośrednio finansuje projekty NGOs międzynarodowych i lokalnych, jest promocja zrównoważonego rozwoju w sensie ekonomicznym i społecznym. Odbywa się to poprzez długoterminowe programy rehabilitacji pokonfliktowej, wsparcia instytucjonalnego, inwestycji w zasoby ludzkie, rozwój infrastruktury społecznej i ekonomicznej, projekty związane ze służbą zdrowia, rozwojem obszarów wiejskich i poprawą sytuacji żywnościowej, zintegrowane z rozminowaniem kraju.

Projekty w ramach programu polskiej pomocy MSZ W ramach konkursu „Polska Pomoc zagraniczna 2009” w Angoli sfinansowano jeden projekt o wartości 500 tys. PLN, zrealizowany przez Centrum Animacji Misyjnej Księży Werbistów w Kifangondo koło Luandy. Podstawowym celem projektu było zmniejszenie liczby zachorowań na malarię wśród mieszkańców dystryktu Cacuaco, ze szczególnym uwzględnieniem osób najsłabszych, czyli małych dzieci i kobiet ciężarnych. Objętych profilaktyką lub leczeniem malarii zostało około 12 tysięcy osób37.

35 http://www.polskapomoc.gov.pl/files/inne%20dokumenty%20PDF/POMOC%20ZAGRANICZNA%202009/Program%20 polskiej%20pomocy%20zagranicznej%202009.pdf 36 http://www.polskapomoc.gov.pl/files/dokumenty_publikacje/polska-pomoc-rozwojowa_raport2002.pdf 37 Informacje uzyskane od koordynatora projektu, ks. Andrzeja Fecko, e-mail z lipca 2010. 38 http://www.sac-na.org/pdf_text/angola/AGO_PosterMap_Eng.pdf, Survey Action Center.

POLSKA POMOC ZAGRANICZNA 2009

Poprzez konkurs „małych grantów” ambasada RP w Luandzie zrealizowała jeden projekt rozminowania powierzchni 90 tysięcy metrów kwadratowych w Samucamba w prowincji Lunda Sul w celu umożliwienia wykorzystania rolniczego terenów przylegających do tej miejscowości. Projekt rozminowania nie został zrealizowany w miejscu najbardziej zagrożonym przez kontaminację minami przeciwpiechotnymi, miejscowości Samacumba nie zidentyfikowano w Landmine Impact Survey (badanie wpływu min przeciwpiechotnych na życie ludności cywilnej) z 2007 r.38 jako obszaru wysokiego ryzyka (prowincja Lunda Sul jest dopiero jedenasta na osiemnaście prowincji Angoli w kolejności priorytetów związanych z ilością obszarów wysokiego ryzyka), o czym może świadczyć znikoma ilość znalezionego materiału niebezpiecznego. Dla porównania, w ciągu 2009 roku inne organizacje zajmujące się rozminowaniem oddały do użytku 8,02 km2 terenu (z polskiego grantu 0,09 km2) z szacowanych 242 km2 pozostałych do rozminowania i znalazły 8 011 min przeciwpiechotnych i przeciwpancernych (0 w polskim projekcie) i 7 812 niewybuchów (7 w polskim

projekcie). Zaproszenie do składania ofert, zgodnie z prawem zamówień publicznych na działania rozminowywania, wygrała prywatna firma saperska z prowincji Lunda Sul, prawdopodobnie wybierając teren zgodnie ze swoimi wewnętrznymi priorytetami, co jest w Angoli dość częstą praktyką. Większość prywatnych firm saperskich nie kieruje się w swojej pracy przesłankami humanitarnymi39. Być może duże organizacje pozarządowe działające – w przeciwieństwie do prywatnej firmy – na zasadach non-profit, nie były w stanie odpowiedzieć na zaproszenie ze względu na małą ilość środków oferowanych przez ambasadę bądź brak dostępu do ogłoszenia o konkursie. Stosowanie polskich, a nie angolskich procedur i prawa zamówień publicznych jest niezgodne z zaleceniami Deklaracji paryskiej. Drugim projektem ambasady realizowanym we współpracy z Domem Regionalnym SS. Służebnic Ducha Świętego było wsparcie działalności ośrodka zdrowia Muxima wa Jezu w Luandzie poprzez zakup sprzętu i materiałów do badań laboratoryjnych, leków oraz wyposażenia do szkolenia personelu medycznego. Realizacją projektu objęto mieszkańców jednej z najbiedniejszych dzielnic Luandy. Dodatkowo ambasada RP w Angoli zrealizowała projekt zakupu materiałów budowlanych do rozbudowy sali teatralno-kinowej w parafii Jezusa Zmartwychwstałego i Bożego Miłosierdzia w Brazzaville w Republice Konga40.

POLSKA POMOC ZAGRANICZNA 2009

Zgodnie z Deklaracją paryską, wszystkie powyższe projekty odpowiadają na potrzeby zawarte z narodowej strategii walki z ubóstwem z 2005 r. (port. Estratégia de Combate à Pobreza, ECP), w tym sensie odpowiadają na jej główne cele (cel 2 – rozminowanie kraju; cel 6 – opieka zdrowotna). Wszystkie podjęte działania przyczyniły się również do zmniejszenia ubóstwa i są w tym zgodne z Milenijnymi Celami Rozwoju. Zastrzeżenia może budzić mała zgodność realizowanych projektów z priorytetami demograficznymi, ponieważ to wśród ludności wiejskiej 94,3 proc. stanowią najbiedniejsi, a dwa z trzech projektów w ramach polskiej pomocy zostały zrealizowane na terenie aglomeracji stolicy kraju Luandy. Wątpliwość budzić może także zgodność projektów ambasady z zasadami zawartymi w ECP, mianowicie z zasadą dekoncentracji i decentralizacji, ponieważ projekty realizowane w ramach małych grantów są zależne od ambasady, częściowo także zarządzane i implementowane przez ambasadę, a nie przez organizacje czy personel lokalny. Na uwagę zasługuje natomiast zgodność z zasadą ECP dotyczącą strategicznej ciągłości – Centrum Zdrowia im. Świętego Łukasza w Kifangondo już od 2005 regularnie otrzymuję dotacje z MSZ, co zapewnia ciągłość jego działania oraz rozwój. Również od kilku lat ambasada realizuje projekty rozminowywania (kontynuowane także w 2010), co świadczy o strategicznym podejściu do problemu min przeciwpiechotnych. Polska pomoc w Angoli nie może być niestety nazwana transparentną, jej widoczność w kraju docelowym jest niewielka, informacje dotyczące współpracy rozwojowej w języku portugalskim na stronie ambasady są nieaktualne (ostatnie z 2007 r.) a formularze konkursu małych grantów dostępne są jedynie w języku polskim i angielskim. Prawdopodobnie z tego powodu znikomy udział w realizowanych projektach mają organizacje angolskie. Pozostaje wrażenie, że polska pomoc udzielana w Angoli jest raczej zgodna ze specyfiką pracujących w Angoli polskich organizacji – głównie polskich misji katolickich. Realizacja projektów poprzez polskie misje katolickie niesie pozytywne, ale i czasem negatywne konotacje. W porównaniu z projektami implementowanymi przez międzynarodowe organizacje, ich atutem jest to, iż polski personel misyjny przebywa na miejscu projektu przeważnie od bardzo długiego czasu, zna dobrze potrzeby swoich podopiecznych, a jego praca nie wymaga tak dużych nakładów finansowych, jak w przypadku ekspertów zagranicznych przyjeżdżających na krótkie kontrakty. Z drugiej strony zauważalne są negatywne aspekty tego typu działań, gdyż projekty w całości zarządzane przez polskie struktury misyjne nie wpływają na rozwój lokalnych struktur organizacji społeczeństwa obywatelskiego, które z założenia gwarantują bardziej zrównoważony rozwój państwa. Nie sprzyja to także sytuacji, w której państwa partnerskie przejmują koordynację inicjatyw pomocowych. Żaden z realizowanych projektów nie zawierał analizy beneficjentów pod kątem sytuacji kobiet i mężczyzn. W żadnym projekcie rezultaty nie były określone zgodnie z zasadami równości płci.

39 http://www.the-monitor.org/index.php/publications/display?act=submit&pqs_year=2009&pqs_type=lm&pqs_report=angola&pqs_section= 40 Informacje uzyskane od II sekretarza Ambasady RP w Angoli, Jacka Wasilewskiego, e-maile z lipca 2010 r.

Programy realizowane poza programem polskiej pomocy MSZ Na podstawie umowy o udzieleniu kredytu w ramach pomocy wiązanej o wartości 14 mln USD z 2006 r. w Namibe powstaje Akademia Rybołówstwa, która ma posiadać status wyższej uczelni morskiej i zapewnić kompleksowe kształcenie m. in. w dziedzinie żeglugi, rybołówstwa i ratownictwa morskiego. W 2009 r. prace sfinansowane z polskiego kredytu obejmowały m. in. zaprojektowanie Akademii oraz wzniesienie jednego z budynków wraz z wykończeniem i wyposażeniem w sprzęt dydaktyczny. Kontrakt na realizację prac finansowanych z kredytu realizowała polska firma z Sopotu. W realizacji projektu uczestniczyła również Akademia Morska w Gdyni, która odpowiada za organizację dydaktyki w przyszłej Akademii. Okres obowiązywania umowy był przedłużany i zakończył się w lutym 2010 r.41 Ambasada RP w Angoli zapewnia, iż będzie to największa uczelnia tego rodzaju w Afryce Subsaharyjskiej, zdolna do kształcenia adeptów również z innych krajów regionu, co wydaje się mało prawdopodobne, jeżeli językiem wykładowym będzie portugalski (tylko trzy inne kraje w Afryce używają tego języka jako oficjalnego). Kolejny polski kredyt w wysokości 22 mln USD, udzielony w 2006 r., sfinansował statki rybackie (krewetkowce) zakupione przez Angolę od polskiej stoczni „Wisła”. Kwoty przeznaczone na pomoc wiązaną w Angoli są niewspółmiernie duże w stosunku do całości pozostałej udzielanej pomocy (36 mln USD w porównaniu do ok. 5 mln PLN od 2006 r.), co po pierwsze nie jest zgodne z postulatami odchodzenia od kredytów wiązanych (Polska planuje podpisanie kolejnego na 60 mln EUR na drugą fazę budowy Akademii Morskiej, podczas gdy rządy innych krajów europejskich zupełnie zaprzestają tego typu praktyk), oraz niezgodne z zasadą komplementarności między instrumentami pomocy.

Pozycja przedstawiciela społeczeństwa obywatelskiego Angoli dotycząca Polskiej Pomocy. Angola jest krajem w okresie rekonstrukcji. Wojna domowa pozostawiła po sobie ogromne rany. Rząd Angoli podejmuje wszelkie starania, aby odbudować infrastrukturę ekonomiczną i społeczną kraju. Jednakże rekonstrukcja struktur społecznych i zasobów ludzkich jest znacznie trudniejsza. Niestety, tak zwana społeczność międzynarodowa, która ponosi znaczną odpowiedzialność za zniszczenie kraju, nie pomaga w tym procesie w stopniu wystarczającym. Angola jest jedynym państwem afrykańskim, który wpisuje się w priorytety polskiej pomocy rozwojowej. Ten fakt wyjaśnia, dlaczego w 2008 roku zostałem zaproszony przez Polską Zieloną Sieć, Instytut Globalnej Odpowiedzialności i Polską Akcję Humanitarną, aby odwiedzić Polskę i uczestniczyć w cyklu spotkań z polskim MSZ, organizacjami pozarządowymi i studentami. Z tego samego powodu teraz zostałem poproszony o wyrażenie mojej opinii na temat zaangażowania Polski w Angoli.

POLSKA POMOC ZAGRANICZNA 2009

Nie znam wystarczająco projektów realizowanych od 2006 r. przez polską pomoc w Angoli. Niestety są one słabo widoczne i nie znajdują miejsca w żadnych lokalnych mediach. Jednocześnie zadawalające jest, że większość funduszy przekazywana jest rządowi Angoli w formie kredytów i w tym sensie nie są to środki zmarnowane. Moje doświadczenie zawodowe w sferze pomocy rozwojowej dla społeczności albo regionów ubogich znajdujących się trudnej sytuacji uczy, że biorcy pomocy bardzo mało doceniają pomoc otrzymywaną bezwarunkowo i bezpłatnie, i mają tendencję do unikania odpowiedzialności za realizowane projekty. W przypadku Angoli to zjawisko jest jeszcze silniejsze ze względu na fakt produkcji blisko 2 milionów baryłek ropy dziennie przez rafinerie angolskie, co powoduje niepokojące odchodzenie od wizji rozwoju oficjalnie przyjętej przez rząd, charakteryzującej się względną trwałością działań, projektów i programów rozwojowych. 41 Informacje uzyskane od II sekretarza Ambasady RP w Angoli, Jacka Wasilewskiego, e-mail z lipca 2010 r.

Jeden z kredytów wiązanych z 2006 roku na budowę Akademii Morskiej na południu kraju, wdrażany wraz z Akademią Morską w Gdyni, przeznaczony jest na stworzenie w Angoli podobnej szkoły w sensie sprzętu i wyposażenia oraz kadry szkoleniowej. Jest to bardzo odpowiedni i potrzebny projekt, kształcenie lokalnych zasobów ludzkich wydaje się tak samo ważne jak odbudowa infrastruktury, a niestety praktyka rządu Angoli w ostatnich latach zwracała się dużo bardziej w inwestowanie w hard ware, często szkodząc społecznemu soft ware i zagrażając zrównoważonemu rozwojowi i odbudowie kraju. Moja opinia odnośnie kredytu nie musi być jedyna ani poprawna, prawdą jest jednak, że pomoc filantropijna posiada dużo aspektów negatywnych. Idealnie byłoby, gdyby nie było konieczności wiązania się obowiązkowymi kontraktami z przedsiębiorstwami z kraju-dawcy – to ciągle pozostaje na liście celów, do których dążą NGO. Wierzę, że Polska obrała dobrą drogę, ponieważ neguje cyniczny paternalizm, który często widoczny jest w relacjach innych państw europejskich z państwami Afryki. Należałoby tylko dowiedzieć się, czy jest to droga obrana świadomie, czy przypadek. Jakkolwiek by nie było, tworzy to możliwość, której nie mogą przegapić organizacje społeczeństwa obywatelskiego w obu krajach, aby sprowokować otwarty dialog między krajami, którego fundamentem będą te same wartości i wspólne interesy, które posłużą jako podstawa wspólnego programu długookresowego. Luanda, 30/7/10 Fernando Pacheco Prezydent Zgromadzenia Generalnego ADRA – Acção para o Desenvolvimento Rural e Ambiente (Akcja na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich i Środowiska Naturalnego), członek OPSA – Observatório Político e Social de Angola (Obserwatorium Polityczno-Społeczne w Angoli).

POLSKA POMOC ZAGRANICZNA 2009

Autonomia Palestyńska Unia Europejska jest głównym dawcą pomocy dla Palestyńczyków na Zachodnim Brzegu i w Strefie Gazy. Na konferencji donatorów w Paryżu w 2007 roku jej uczestnicy zobowiązali się przeznaczyć na pomoc dla Autonomii Palestyńskiej kwotę 7,7 miliarda dolarów w ciągu kolejnych trzech lat. Komisja Europejska zadeklarowała wtedy przekazanie ze swojej strony 620 milionów dolarów. Wobec tak poważnych sum i zaleceń Deklaracji paryskiej oraz Programu Działań z Akry zastosowano badania nad wdrażaniem pomocy i kontrolą uzyskiwanych rezultatów. Ustalono, iż skuteczność pomocy dla Autonomii Palestyńskiej jest stale niwelowana przez postępujące skutki okupacji izraelskiej, a większość wdrażanych programów polega jedynie na dostosowywaniu życia miejscowej ludności do stale zmieniających się i wciąż pogarszających warunków, dyktowanych przez Izrael. Wspólnie przyjęta konkluzja stwierdza, że pomoc rozwojowa dla Autonomii Palestyńskiej nie będzie efektywna, jeśli nie zacznie jej towarzyszyć nacisk polityczny. Formy tego nacisku powinny być dostosowane do siły politycznej danego kraju. Takie wytyczne znajdują się w dokumentach strategicznych przygotowywanych dla Parlamentu Europejskiego. Wagę tego oświadczenia podkreśla się każdorazowo podczas debat przedstawicieli reprezentacji społeczności międzynarodowej. Udzielając pomocy na dotychczas przyjętych zasadach, unikając kontekstu politycznego, spłacamy jedynie koszty okupacji, które –według Konwencji Genewskiej – powinny być pokrywane przez kraj okupujący. Mimo prowadzenia wieloletniej i konsekwentnie godzącej w Prawo Międzynarodowe polityki okupacyjnej, Izrael nie jest pociągany do odpowiedzialności ani nie ponosi żadnych konsekwencji tego stanu rzeczy. Również Polska powinna poważnie zastanowić się, na jakie formy nacisku może się zdecydować. Zwykło się podkreślać, że od lat „Polska utrzymuje dobre stosunki z władzami Autotomii Palestyńskiej“. Jednocześnie uchodzimy na arenie międzynarodowej, szczególnie wśród krajów członkowskich Unii Europejskiej, za jednego z największych rzeczników spraw Izraela. Tym bardziej Izraelowi zależy na utrzymaniu dobrych stosunków z Polską. Układ taki umożliwia i wręcz zobowiązuje Polskę do krytycznego odniesienia się do działań Izraela. W działaniach politycznych Polski w 2009 zabrakło włączenia się w debatę międzynarodową, dotyczącą oceny polityki Izraela w stosunku do Autonomii Palestyńskiej oraz narodu palestyńskiego. 46

Należy zdać sobie sprawę, że jest to zalecane, konieczne, niezbędne do wzmocnienia efektywności działań pomocowych dla tego regionu. Pomoc humanitarna jest dostarczana Palestyńczykom od wielu dziesięcioleci. W naturalny sposób stała się nieodłączną częścią i wpisuje się niemal w lokalną rzeczywistość. Oznacza to, że ogromna część palestyńskiego społeczeństwa jest od pomocy z zewnątrz całkowicie zależna. Dotyczy to nie tylko najuboższych, którzy już od trzech pokoleń przyjmują podstawową pomoc żywnościową. Podobny los spotyka także pracowników administracji publicznej (urzędnicy państwowi, nauczyciele, policja i wojsko), opłacanych z funduszy unijnych, oraz inteligencję, dla której głównym źródłem zatrudnienia są organizacje międzynarodowe albo lokalne NGO korzystające z zagranicznych dotacji. Wynika z tego swego rodzaju niechęć do pomocy, która kojarzy się z zależnością, upokorzeniem i poczuciem bezsilności. Złą sławę potęguje powszechnie panujące przekonanie o nieefektywności udzielanego wsparcia oraz o ogromnych kwotach, trafiających w próżnię. Z drugiej strony, ciągłość i jednostajność sprzyja powstawaniu przekonania, że pomoc się należy, że do udzielania pomocy jesteśmy zobowiązani. Dodatkowo powstaje wrażenie, że bez dużych nakładów finansowych nie da się wiele osiągnąć. W lutym 2009 minister spraw zagranicznych Radosław Sikorski i minister spraw zagranicznych Palestyńskiej Władzy Narodowej Riad Al-Malki podpisali trzyletnie porozumienie ramowe o współpracy rozwojowej pomiędzy MSZ RP a MSZ Palestyńskiej Władzy Narodowej42. W dokumencie tym zwraca się uwagę na zalecenia Deklaracji paryskiej oraz Programu Działań z Akry, takie jak przestrzeganie priorytetów kraju partnerskiego, współodpowiedzialność, zasada własności pomocy, inwestowanie w instytucje i zasoby ludzkie. Porozumienie zawiera także deklaracje politycznego poparcia zażegnania konfliktu oraz budowy dwóch autonomicznych państw. Obiecująco brzmi idea powołania Komitetu Sterującego złożonego z przedstawicieli polskiego i palestyńskiego MSZ, oraz Ministerstwa Planowania Autonomii Palestyńskiej. Za cel tej instancji uznano monitorowanie postępu i dokonywanie oceny realizacji projektów, wnoszenie wkładu w proces ich selekcji, jak również zgłaszanie propozycji działań rozwojowych. Komitet winien zbierać się co najmniej raz do roku. Porozumienie określa jednak jedynie ogólne warunki współpracy między stronami i w związku z tym nie znajdziemy w nim konkretnych deklaracji, a raczej generalne intencje. I tak na przykład nie porusza się tu w ogóle kwestii kwoty alokacji środków finansowych, choć informacja taka daje możliwość przewidzenia działań donatora i jest zalecana. Niestety po ponad roku, jaki upłynął od podpisania porozumienia, Komitet Sterujący nie zebrał się ani razu. Porozumienie jest ważnym krokiem na drodze do konstrukcji solidnych ram dla polskiej współpracy rozwojowej, ważne jednak jest, aby w ślad za nim szły konkretne działania, spełniające postanowienia porozumień międzynarodowych.

Na konkurs „Pomoc Zagraniczna 2009” złożone zostały tylko dwa wnioski na łączną sumę 350 tysięcy złotych. Tym samym Autonomia Palestyńska to jedyny priorytetowy biorca polskiej pomocy, dla którego nie została wykorzystana całość zaplanowanych środków budżetowych. Dotację na kwotę ok. 248 tys. złotych przyznano projektowi „Szermierze dla Palestyny”, który był kontynuacją projektu realizowanego pod tą samą nazwą w latach 2007 i 2008. W 2009 r. skupiono się na szkoleniu zawodników palestyńskiej drużyny narodowej, instruktorów do pracy z dziećmi oraz na popularyzacji sportu w AP. Twórcy projektu stosowali się zarówno do postanowień Deklaracji paryskiej, jak i do Programu Działań z Akry. Z racji tego, że projekt był niewielki, niektóre zasady nie mogły być wdrożone. Projekt dostosowany był do potrzeb biorców. 42 http://www.polskapomoc.gov.pl/files/aktualnosci/2009/Palestyna_04_polski.pdf

POLSKA POMOC ZAGRANICZNA 2009

W 2009 r. MSZ ogłosił cztery obszary priorytetowe, na które przekazano 1,5 miliona PLN do podziału między projekty złożone przez polskie NGOs na konkurs „Pomoc Zagraniczna 2009”, administrację rządową oraz rozdysponowane w konkursie „małych grantów” przez Biuro Reprezentacyjne RP w Autonomii Palestyńskiej. Takie zestawienie trzech różnych grup implementujących działania w ramach polskiej pomocy nie definiuje jasno podziału kwot dotacji, co nie sprzyja zapewnieniu transparentności alokacji środków. Zmieniły się dość zasadniczo same priorytety, które w tym roku objęły rozwój zasobów ludzkich, rozwój obszarów wiejskich i wspólnot lokalnych, projekty społeczne oraz dostęp do wody pitnej. Przy stosunkowo niewielkich nakładach finansowych, jakimi dysponuje polska pomoc, tak znaczne zróżnicowanie tematyczne nie sprzyja specjalizacji pracy w wybranych sektorach i nie wpływa na wzrost efektywności instytucji wdrażających polskie projekty rozwojowe.

Potrzeba edukacji i zapewnienie do niej dostępu kobietom były priorytetami, co korespondowało z Milenijnymi Celami Rozwoju. W roku 2007 władze Autonomii Palestyńskiej zatwierdziły plan rozwoju na następne trzy lata pod nazwą Palestinian Reform and Development Plan (PRDP)43. Na jego podstawie kraje członkowskie UE wytypowały sektory, których pracę chciałyby wesprzeć. W tym momencie podstawowym priorytetem jest uzyskanie suwerenności i stworzenie państwowości na zasadach demokratycznych. Jednym z głównych celów jest zatem przygotowanie struktur rządzących, zdolnych do przejęcia i samodzielnego pełnienia władzy w poszczególnych sektorach. Z informacji uzyskanych w Biurze Reprezentacyjnym RP wynika, że jednym z priorytetów, w jakich realizację zaangażowała się Polska, jest wzmocnienie lokalnego sektora bezpieczeństwa. W 2009 roku w ten sposób część konkursowych środków trafiła na poczet działania realizowanego przez MSWiA, w ramach którego organizowane były szkolenia dla jednostek służby granicznej. W ten sposób podczas wymiany międzynarodowej w 2009 przeszkolono około piętnastu osób. W ramach programu „małych grantów” zrealizowano w 2009 r. pięć projektów. Były to projekty miękkie, głównie o charakterze edukacyjno-rekreacyjnym skierowane do młodzieży, realizowane w Hebronie, Wschodniej Jerozolimie oraz Bir Zeit pod Ramallah. Centralizację lokalizacji tych projektów (główne ośrodki miejskie) tłumaczy metoda informowania o możliwości skorzystania z dotacji. Z powodów logistycznych Biuro Reprezentacyjne RP nie ogłasza oficjalnie konkursu przez swoją stronę internetową czy lokalne media, a informacja o naborze wniosków rozchodzi się kanałami nieformalnymi. Nie dotarliśmy do jakichkolwiek publikacji zawierających informacje na temat realizowanych projektów. Niewątpliwym osiągnięciem jest stworzenie w ramach Biura Reprezentacyjnego RP nowego etatu dla osoby zajmującej się koordynacją i monitoringiem „małych grantów”. Zatrudnienie na tym stanowisku pracownika z wieloletnim doświadczeniem w pracy w międzynarodowych organizacjach wpływa bezpośrednio na podwyższenie jakości współpracy rozwojowej. W 2009 roku Polska przekazała dodatkowo 230 tys. EUR bezpośrednio do agencji Narodów Zjednoczonych UNRWA (United Nations Relief and Works Agency), udzielającej pomocy osobom o statusie „palestyńskiego uchodźcy” na terenie całego Bliskiego Wschodu.

POLSKA POMOC ZAGRANICZNA 2009

Wciąż bardzo słabo w systemie polskiej pomocy funkcjonują mechanizmy monitorowania realizowanych projektów. Nie prowadzi się żadnej ewaluacji wykonanej pracy, nie monitoruje się osiągania i utrzymywania rezultatów. W ten sposób w dłuższej perspektywie (już po około dwóch latach), projekty odchodzą w zapomnienie. Dodatkowo skomplikowane procedury finansowe MSZ, szczególnie dotyczące opisu dokumentów finansowych, uniemożliwiają dokonywania zakupów u drobnych producentów i małych przedsiębiorców, co pozbawia możliwości niesienia dodatkowego wsparcia finansowego najbiedniejszej części lokalnej społeczności. Teren Autonomii Palestyńskiej, nierozłącznie związany z terytorium Izraela, z powodu ciągłych politycznych perturbacji jest bardzo trudnym miejscem do pracy. W takich warunkach ważne jest, aby zadbać o specjalizację polskich organizacji pracujących w regionie. Warto zainwestować w ich budowanie potencjału i pomóc im zaistnieć na lokalnej scenie organizacji międzynarodowych. Położenie nacisku na wejście polskich NGOs do struktur koordynujących pracę międzynarodowych organizacji pomoże dostosować ich działania do funkcjonującego systemu koordynacji działań humanitarnych i rozwojowych. Powinniśmy też starać się wykorzystywać siłę polskich organizacji, które mimo braku praktyki i wieloletniego doświadczenia – a może właśnie dzięki temu, że nie popadły jeszcze w rutynę – posiadają zdolność współpracy z lokalnymi partnerami, co pozwala wejść głęboko w struktury społeczne i nawiązać prawdziwe międzyludzkie kontakty. Na tej podstawie można bardzo dobrze dokonać oceny lokalnych potrzeb, a następnie podjąć działania realizowane w ścisłej, partnerskiej współpracy z jej odbiorcami. W ten sposób powstają pomysły nietypowe, nowatorskie i eksperymentalne programy pilotażowe wspierające inicjatywy oddolne, budujące pomału, 43 http://www.mop-gov.ps/new/web_files/issues_file/PRDP-en.pdf

ale trwale odpowiedzialne i kreatywne społeczeństwo obywatelskie. Może to być sposób na uniknięcie błędów innych organizacji, których praca często opisywana jest jako swoisty „makijaż”, tuszujący prawdziwy obraz okupacyjnej rzeczywistości.

Gruzja Gruzja od 2004 roku pozostaje jednym z priorytetowych krajów polskiej pomocy zagranicznej. W 2009 roku MSZ przeznaczyło na pomoc w Gruzji 8,5mln PLN44. Gruzja po dzień dzisiejszy boleśnie odczuwa skutki wojny domowej oraz konfliktów z Abchazją i Osetią Południową, które wybuchły zaraz po uzyskaniu niepodległości na początku lat dziewięćdziesiątych. Po zmianie władzy w 2003 r. na skutek Rewolucji Róż, kraj dokonał znaczącego postępu w odbudowie gospodarki oraz zwalczaniu korupcji. W roku 2007 r. Gruzja awansowała z 112. na 37. miejsce w prowadzonym przez Bank Światowy rankingu krajów przyjaznych dla biznesu45. Wzrost gospodarczy w latach 2004-2008 utrzymywał się na poziomie 10,5 proc. PKB. Jednocześnie pojawiały się zastrzeżenia dotyczące między innymi rozwoju instytucji demokratycznych w państwie, zbytniej centralizacji władzy, ograniczania swobody prasy oraz dostępu do informacji. Ponadto kraj wciąż zmagał się z problemami związanymi z bezrobociem oraz wysokim procentem społeczeństwa żyjącego poniżej granicy ubóstwa. Wskaźnik rozwoju społecznego (ang. Human Development Index, HDI) Gruzji wynosi 0,778, co plasuje ją na 89. miejscu na 182 kraje46. Gruzja jest krajem rolniczym. Ponad 48 proc. populacji kraju żyje na terenach wiejskich, a rolnictwo pozostaje głównym źródłem utrzymania ponad 53 proc. Gruzinów. Jednocześnie udział sektora rolniczego w PKB wynosi jedynie 9 proc. Różnica w wysokości zarobków pomiędzy wsią a miastem sięga 44 proc., stąd właśnie tam koncentruje się problem ubóstwa. Fakt, że około trzech czwartych zatrudnienia w Gruzji stanowi tzw. samozatrudnienie, skoncentrowane głównie na terenach wiejskich, sugeruje także istnienie ukrytego bezrobocia (oficjalne stopy bezrobocia to w 2007 r. 13,3 proc., a w 2009 r. 17,6 proc.). Bezrobocie dotyka najczęściej ludzi młodych (ok. 31 proc. ludzi pomiędzy 21. a 25. rokiem życia), osoby niepełnosprawne oraz kobiety samotnie prowadzące gospodarstwa domowe. Jedną z najwrażliwszych grup społecznych pozostają uchodźcy – zarówno tzw. „starzy”, którzy przybyli do Gruzji w latach dziewięćdziesiątych, jak i „nowi”, którzy napłynęli w 2008 r., głównie z Osetii Południowej47. Konflikt z Osetią Południową w 2008 r. spowodował zatrzymanie rozwoju gruzińskiej gospodarki, osłabiając zaufanie inwestorów zagranicznych oraz zaburzając płynność sektora bankowego. Jednocześnie zwiększył potrzeby inwestycyjne i socjalne, spowodowane między innymi uszkodzeniami infrastruktury oraz napływem nowej fali uchodźców48.

Pomoc rozwojowa w Gruzji Gruzja jest beneficjentem pomocy rozwojowej od momentu uzyskania niepodległości. Do największych donatorów zaliczają się Bank Światowy, Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju, Międzynarodowy Fundusz Walutowy, Stany Zjednoczone oraz Niemcy. Wydarzenia sierpnia 2008 r. spowodowały, że Gruzja stała się na nowo obiektem zainteresowania donatorów.

44 W 2008 r. kwota przeznaczona na pomoc rozwojową w Gruzji przewidziana w Programie Polskiej Pomocy wyniosła 4,5 mln PLN. 45 Doing Business 2007, How to reform., http://info.worldbank.org/etools/library/latestversion.asp?240920 46 Human Development Report 2009. Georgia, http://hdrstats.undp.org/en/countries/country_fact_sheets/cty_fs_GEO.html. 47 Georgia Joint Needs Assessement, 2008. 48 Po sierpniu 2008 w Gruzji przebywało ponad 350 tys. uchodźców, z czego ponad 222 tys. to uchodźcy z 1992 r. Do lipca 2009 r. 103 tys. tzw. „nowych uchodźców” powróciło do miejsca zamieszkania, z czego 30 tys. w dalszym ciągu wymaga pomocy ze względu na ciężkie warunki życia. Ok. 21,5 tys. skorzystało z pomocy w postaci zastępczych domów lub ekwiwalentu finansowego. 49 Government’s Five-Year Program, Civil Georiga, 31.01.2008, www.civil.ge/eng/article.php?id=17030 (z dnia 20.08.2010).

POLSKA POMOC ZAGRANICZNA 2009

Jednym z głównych dokumentów wytyczających kierunki pomocy była Strategia Walki z Ubóstwem przyjęta w 2003 r. W styczniu 2008 r. gruziński parlament zaakceptował rządowy plan „Zjednoczona Gruzja bez ubóstwa”, zawierający strategię działań na lata 2008-201349.

Priorytety współpracy z Unią Europejską w ramach Europejskiej Polityki Sąsiedztwa zostały określone w Planie Działań Unia Europejska – Gruzja. Do najważniejszych z nich zaliczono między innymi wzmocnienie instytucji demokratycznych i przestrzeganie praw człowieka, opracowanie i wdrożenie strategii reformy samorządowej, wspomaganie rozwoju gospodarczego i redukcję biedy, promocję zrównoważonego rozwoju przy uwzględnieniu konieczności ochrony środowiska, zwiększenie współpracy w obszarze sprawiedliwości, wolności i bezpieczeństwa z uwzględnieniem zarządzania granicami. Po sierpniu 2008, na mocy decyzji podjętej podczas konferencji donatorów w Brukseli, międzynarodowa społeczność donatorów zadeklarowała, że przekaże na pomoc Gruzji 4,5 mld USD. Priorytety udzielania pomocy zostały oparte na ocenie potrzeb (Joint Needs Assessement) opracowanej przez Bank Światowy, Komisję Europejską oraz ONZ przy współpracy z rządem gruzińskim. Należą do nich między innymi potrzeby socjalne (powrót i przesiedlenie uchodźców, opieka socjalna, edukacja, zdrowie, rolnictwo, zatrudnienie) oraz infrastruktura i środowisko (transport, energia, usługi miejskie i komunalne, gospodarka zasobami naturalnymi)50. Warto zwrócić w tym momencie uwagę na zastrzeżenia zgłaszane m. in. przez Transparency Internternational Georgia (TIG), dotyczące sposobu określania priorytetowych obszarów pomocy. Wśród zarzutów wymieniana jest niska transparentność procesu oraz niewystarczający stopień informowania społeczeństwa o planowanych działaniach. TIG krytykuje również fakt udostępnienia opinii publicznej zaledwie części raportu zawierającego ocenę potrzeb51. Dodatkowo przeprowadzone przez TIG w 2008 r. badania opinii publicznej, dotyczące pomocy rozwojowej i humanitarnej, wykazują, że Gruzini nie ufają instytucjom publicznym odpowiedzialnym za dystrybucję pomocy – tylko 11 proc. respondentów uznało, że władze będą w stanie dobrze rozlokować przyznane pieniądze. Najwięcej, bo 56 proc. respondentów uznało, że fundusze powinny trafić bezpośrednio do potrzebujących. Ponad 31 proc. respondentów uważa, że pieniądze nie zostaną wykorzystane w sposób efektywny (przy czym tylko 16 proc. respondentów obawia się korupcji)52. Wyniki tych badań powinny być brane pod uwagę przy realizacji projektów ze środków polskiej pomocy.

Polska Pomoc w Gruzji w 2009 r. Podczas konferencji donatorów w Brukseli Polska zadeklarowała pomoc w wysokości 3,3 mln EUR, z czego 2 mln EUR do rozdysponowania w 2009 r.53 Udział Polski w planowaniu działań donorów zgodny jest z przyjętymi założeniami dotyczącymi szerszego uwzględnienia kontekstu międzynarodowego polskiej pomocy rozwojowej. W 2009 r. zrealizowano w sumie 31 projektów54 wpisujących się w takie priorytety polskiej pomocy dla Gruzji, jak rolnictwo i rozwój obszarów wiejskich, decentralizacja i rozwój lokalny i rozwój instytucji społecznych (w tym działających na rzecz uchodźców wewnętrznych)55.

POLSKA POMOC ZAGRANICZNA 2009

Trzynaście projektów zrealizowanych przez organizacje pozarządowe skupiało się na rozwoju instytucji społecznych (m. in. domów dziecka w Tbilisi), edukacji (wsparcie dla nauczycieli, organizacja alternatywnej opieki przedszkolnej na obszarach wiejskich oraz klubu młodzieżowego), wsparciu decentralizacji (szkolenia i staże dla przedstawicieli władz samorządowych oraz organizacji pozarządowych), rolnictwie i rozwoju 50 Zadeklarowana pomoc dla sektora publicznego w wyniosła 3,7 mld USD, w tym: wsparcie budżetowe – 586 mln USD, potrzeby socjalne – 540 mln USD, odbudowa infrastruktury – 2,6 mld USD. Dodatkowo zadeklarowano wsparcie w wysokości 800 mln USD dla sektora prywatnego i bankowego. Do najważniejszych donorów indywidualnych zaliczyć należy Stany Zjednoczone (1 mld USD) oraz Japonię (200 mln USD).Gruzja uzyskała obietnice pomocy od 28 krajów, m. in. Niemiec (133,7 mln EUR), Szwecji (49 mln EUR), Ukrainy (14 mln USD), Czech (8,4 mln USD); Ukraina i Holandia przekazały część pomocy w postaci wparcia budżetowego, w większości jednak środki zarządzane są bezpośrednio przez donorów. Por. Donor mapping – Georgia (Reflects October 2008 Brussels Donors Conference Pledge), Ministerstwo Finansów Gruzji, http://www.mof.ge/en/3212 (z dnia 30.07.2010). 51 Aid to Georgia: Transparency, Accountability and the JNA, Transparency International Georgia, 2008, Tbilisi. 52 Georgian Perspectives on International Aid, Transparency International Georgia, 2008, Tbilisi. 53 Donor mapping – Georgia. 54 Zestawienie przygotowano na podstawie opublikowanych wyników poszczególnych konkursów, informacji zawartych na stronie www.polskapomoc.gov.pl oraz informacji przekazanych przez Ambasadę RP w Tbilisi (w przypadku projektów realizowanych przez administrację publiczną, konkursu „małych grantów” oraz pomocy humanitarnej). 55 Program polskiej pomocy zagranicznej udzielanej za pośrednictwem MSZ RP w roku 2009, Warszawa 2009.

obszarów wiejskich (m. in. rozwój turystyki), aktywizacji zawodowej grup zagrożonych ubóstwem – kobiet oraz uchodźców. Ponadto cztery projekty zostały zrealizowane przez samorządy lokalne. Tutaj główny nacisk położono na prezentację dobrych praktyk związanych z rozwojem współpracy międzysektorowej, rozwojem społeczności lokalnych oraz efektywnym funkcjonowaniem administracji. Projekty opierały się na organizowaniu wizyt studyjnych i szkoleń dla administracji lokalnej oraz przedstawicieli organizacji pozarządowych. W ramach komponentu „Wolontariat Polska Pomoc” w Gruzji zrealizowano dwa projekty: jeden poświęcony rehabilitacji dzieci niepełnosprawnych, a drugi – wsparciu inicjatyw oddolnych i społeczności lokalnych w Imeretii. Jeden projekt został zrealizowany w ramach działań publicznych szkół wyższych i jednostek naukowo-badawczych. Obejmował on wsparcie rozwoju sektora leśnego w regionie Racha. Dodatkowo w drugiej połowie roku w Gruzji przebywał polski ekspert do spraw leśnictwa, co stanowiło kontynuację działań w tym sektorze. Dużą aktywność wykazała Ambasada RP w Tbilisi, realizując 6 projektów z funduszu „małych grantów” oraz udzielając pomocy humanitarnej regionowi Racha po trzęsieniu ziemi (zakup śpiworów i materiałów budowlanych). Projekty ambasady skupiają się głównie na wsparciu rozwoju ekonomicznego społeczności lokalnych w regionie Pankisi poprzez udzielanie grantów na działalność gospodarczą, aktywizację zawodową, prewencję antynarkotykową. Z funduszu „małych grantów” wyremontowano także salę sportową w szkole dla niewidomych dzieci w Tbilisi. Większość projektów realizowana jest na prowincji we współpracy z organizacjami lokalnymi oraz międzynarodowymi. Można stwierdzić, że mimo niewielkich środków zaangażowanych w projekty, ich efekty – dzięki bezpośredniej realizacji w terenie – są pozytywne. W większości projekty realizowane były poza stolicą państwa, co zgodne jest z założeniami polskiej strategii na rok 2009 r. i zasadne z punktu widzenia skuteczności pomocy rozwojowej w Gruzji. Projekty realizowane przez administrację państwową objęły zagadnienia decentralizacji, rozwoju strategii regionalnej oraz poprawy bezpieczeństwa granic. Są to działania zgodne z obecnymi priorytetami rządu gruzińskiego, realizującego kolejny etap wprowadzania reform demokratycznych. Wynikiem polskich działań jest między innymi przyjęcie przez Gruzję Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego Gruzji na lata 2010201756.

Gender Jeden z projektów realizowanych przez polskie organizacje poświęcony był w pełni kwestii rozwinięcia przedsiębiorczości kobiet w rejonie Gori. Pozostałe pośrednio zwiększały potencjał kobiet mieszkających i pracujących na prowincji (edukacja nauczycielek, psycholożek, pracownic socjalnych oraz lokalnych liderek; pomoc ofiarom przemocy w rodzinie; rozwój agroturystyki). Ponadto działania dotyczące pomocy grupom zagrożonym wykluczeniem społecznym realizowane były w większości we współpracy z organizacjami kobiecymi.

Projekt Instytutu Leśnictwa w całości dotyczył kwestii gospodarki zasobami leśnymi w Gruzji. Kwestia ochrony środowiska oraz zrównoważonego rozwoju pojawiła się w projektach dotyczących rozwoju obszarów wiejskich, agroturystyki oraz zwiększenia aktywności zawodowej uchodźców z Abchazji oraz Osetii Południowej.

56 Por. State Strategy for Regional Development of Georgia for 2010- 2017. Informacja oraz dokumenty udostępnione przez Ambasadę RP w Tbilisi.

POLSKA POMOC ZAGRANICZNA 2009

Środowisko naturalne

Ocena potrzeb oraz monitoring. Podejście do pomocy rozwojowej w Gruzji może świadczyć o zmianach zachodzących w polskiej polityce rozwojowej. Zwiększono nacisk na ocenę potrzeb kraju beneficjenta. Ponadto w 2009 r. MSZ przeprowadziło także wizytę monitoringową realizowanych projektów. Na stronie MSZ znaleźć można analizę możliwości udzielenia przez Polskę wsparcia budżetowego dla Gruzji (Should Poland offer direct budget support to Georgia? Policy Analysis Exercise, opr. M. Drozd) – do tej pory jednak Polska nie zdecydowała się na tę formę wsparcia57. Pod koniec 2008 r. przeprowadzono wizytę studyjną, służącą opracowaniu wskazówek dla podmiotów realizujących projekty w Gruzji. W wizycie wzięli udział przedstawiciele MSZ, organizacji pozarządowych oraz niezależni eksperci. Raport zawiera skróconą ocenę potrzeb oraz wskazuje możliwe dla Polski kierunki działania. Autorzy podkreślają zasady, którymi powinny kierować się podmioty świadczące pomoc: realizacja projektów na poziomie regionów, wykorzystanie potencjału partnerów lokalnych, dokładne rozpoznanie potrzeb. Dokument zawiera także wykaz cen przykładowych produktów i usług w Gruzji, co ułatwia realistyczną ocenę kosztów projektu58.

Zgodność z Milenijnymi Celami Rozwoju, Deklaracją paryską nt. skuteczności pomocy oraz Programem Działań z Akry Projekty wdrażane w Gruzji w 2009 r. realizowały cztery z ośmiu Milenijnych Celów Rozwoju (ubóstwo, edukacja, równość płci i równowaga ekologiczna). Projekty wpisywały się też w założenia Deklaracji Paryskiej oraz Programu Działań z Akry, takie jak własność projektów, dostosowanie pomocy do strategii państw biorcy, inwestowanie w potencjał ludzki kraju biorcy. Jednocześnie większy nacisk powinien być kładziony na zwiększenie przewidywalności pomocy, poprzez tworzenie średniookresowych planów współpracy oraz zwiększenie zaangażowania partnerów lokalnych w planowanie i realizację działań59.

Widoczność polskiej pomocy w Gruzji

POLSKA POMOC ZAGRANICZNA 2009

Polska cieszy się sympatią gruzińskiego społeczeństwa, co związane jest między innymi ze wsparciem udzielonym Gruzji podczas konfliktu w 2008 r. Stanowi to potencjał, dzięki któremu polska pomoc jest rozpoznawalna i przyjmowana z przychylnością. Dużo do życzenia pozostawia natomiast sposób informowania o udzielonym wsparciu, zwłaszcza w języku gruzińskim. Ambasada RP w Tbilisi przygotowała informator w języku angielskim zawierający opis projektów zrealizowanych w Gruzji w 2009 r., na stronie internetowej brakuje jednak informacji po gruzińsku. Część organizacji oraz agencji rządowych zamieściła na stronach internetowych opisy projektów w języku polskim, jednak stopień informacji (zwłaszcza o wynikach działań) jest niewystarczający. Wydaje się to szczególnie istotne, jeśli wziąć pod uwagę niski stopień przekonania społeczeństwa gruzińskiego o trafności udzielanej pomocy rozwojowej. We wrześniu 2009 r. odbyła się konferencja „Polska Pomoc Gruzji 2009” zorganizowana przez MSZ oraz Fundację Edukacji Ekonomicznej. Działania związane z rozwojem sektora leśnego prezentowane były podczas warsztatów organizowanych przez Ministerstwo Środowiska w 2010 r. Tematyka gruzińska poruszana była także podczas działań podejmowanych w ramach edukacji rozwojowej.

Uwagi60 Projekty realizowane ze środków Polskiej Pomocy wdrażane są głównie w regionach wiejskich, co jest wskazane ze względu na poważne różnice w rozwoju pomiędzy centrum a prowincją. Sugerowane jest utrzymanie tej tendencji. 57 http://www.mof.ge/en/3212 58 http://www.polskapomoc.gov.pl/Dokumenty,i,publikacje,83.html 59 Por. „Zgodność projektu programu polskiej pomocy na 2009 rok z Programem Działań z Akry (AAA)”, Instytut Globalnej Odpowiedzialności (IGO), 2008, www.igo.org.pl. 60 Opracowane na podstawie wywiadów z osobami współpracującymi przy realizacji projektów rozwojowych w Gruzji w ramach środków MSZ oraz organizacji zagranicznych, wywiadów z uczestnikami projektów pomocowych realizowanych ze środków Polskiej Pomocy oraz obserwacji w terenie.

Warto dołożyć starań, aby podejmowane działania były bardziej komplementarne; na przykład wsparcie ekonomiczne danej społeczności powinno łączyć się ze zwiększaniem aktywności jej mieszkańców, promowaniem współpracy na rzecz własnej społeczności i idei wolontariatu czy rozwijaniem aktywności pozaszkolnej dzieci i młodzieży. Projekty o różnej tematyce mogą być realizowane przez różne polskie organizacje w tym samym regionie, również we współpracy z ambasadą RP, ważne jest, aby były one ze sobą konsultowane i koordynowane, co do tej pory się nie udawało. Takie podejście sugerowane jest również w przypadku działań na rzecz uchodźców wewnętrznych61. Wydaje się, że główny nacisk powinien zostać położony na przezwyciężenie ogólnej pasywności społeczności lokalnej oraz niskiego poziomu współpracy i komunikacji pomiędzy władzami a społecznościami lokalnymi. Można to osiągnąć między innymi poprzez realizację działań wspierających inicjatywy oddolne oraz lokalnych liderów, nie tylko dzięki szkoleniom, lecz także poprzez zapewnienie środków na działalność, na przykład poprzez konkursy grantowe, które obecnie są niedostępne dla małych organizacji. System małych grantów wychodzi naprzeciw oczekiwaniom gruzińskiego społeczeństwa, bo pomoc trafia bezpośrednio do potrzebujących, jednocześnie zwiększając kompetencje lokalnych liderów, i angażuje lokalne społeczności, przyczyniając się to do wspierania i przygotowywania kadr, zdolnych kontynuować działania w terenie. Zalecane jest zwracanie szczególnej uwagi na praktyczne poparcie promowanych podczas szkoleń dla gruzińskiej administracji zasad samorządności oraz współpracy międzysektorowej. W czasie realizacji projektów wskazane jest większe wykazywanie postawy partnerskiej poprzez konsultowanie potrzeb oraz proponowanych działań zarówno z lokalnymi liderami, społecznością oraz władzami lokalnymi (także na poziomie zapewniania wkładu własnego i kontynuacji działań). Zwiększa to poczucie własności projektu wśród społeczności lokalnej, a także zmusza do stosowania pewnych mechanizmów w duchu współpracy międzysektorowej. W przypadku projektów przewidujących wizyty studyjne w Polsce oraz szkolenia wskazane jest zwrócenie szczególnej uwagi na dobór uczestników wizyty (kompetencje, ilość odbytych uprzednio wizyt studyjnych i odniesiony skutek) w celu zapobiegania tzw. „turystyce projektowej”. Jednocześnie ważne jest dobieranie tematyki szkoleń i wizyt do gruzińskich realiów oraz poziomu grupy. W związku z dużą ilością donatorów działających w terenie, zarówno obecnie jak i w latach wcześniejszych, konieczne jest zapoznanie się z działalnością innych organizacji w wybranym obszarze oraz efektami wcześniej realizowanych projektów (o ile takie były). Szczególny nacisk powinien być kładziony na angażowanie lokalnych ekspertów w planowanie oraz realizację działań. Kwoty przeznaczone na pomoc polską w Gruzji wydają się nie być wysokie w porównaniu ze środkami deklarowanymi przez pozostałych donatorów. Dodatkowo sposób administrowania środkami przyczynia się do rozdrobnienia pomocy i powoduje trudności w ocenie rezultatów projektów. Wydaje się jednak, że przy odpowiedniej koordynacji działań polskiej administracji oraz organizacji pozarządowych, dobrym rozpoznaniu potrzeb, koordynacji działań z podmiotami już pracującymi w terenie, projekty polskiej pomocy mogą skutecznie odpowiadać na konkretne zapotrzebowania lokalnych społeczności i wypełniać istniejące luki. Wskazane jest w tym miejscu wykorzystanie doświadczenia Ambasady RP w bezpośredniej pracy w terenie.

61 Ministerstwo ds. Uchodźców w Gruzji koordynuje obecnie prace związane z implementacją Strategii na Rzecz Uchodźców Wewnętrznych (m. in. remont ośrodków dla uchodźców). Działania te mogą być z powodzeniem uzupełniane o różne formy aktywizacji zawodowej oraz edukacji dzieci i młodzieży. Ponadto zaleca się rozszerzenie grupy docelowej o społeczność gruzińską, która żyje w pobliżu ośrodków, często w podobnych warunkach, a która bywa pomijana w projektach ze względu na brak odpowiedniego statusu. Sprzyja to integracji tych dwóch społeczności.

POLSKA POMOC ZAGRANICZNA 2009

Konieczne jest również określenie długoterminowych priorytetów pomocy kierowanej do Gruzji oraz uproszczenie systemu zarządzania grantami, który utrudnia realizację zadań w terenie.

Tanzania Tanzania od wielu lat pozostaje na szycie listy najbiedniejszych państw świata. Z dochodem narodowym per capita nie przekraczającym 400 USD rocznie i jedną trzecią populacji żyjącej poniżej poziomu ubóstwa62, Tanzania jest jednym z największych odbiorców pomocy na arenie międzynarodowej. Zgodnie z danymi przedstawionymi w CIA World Factbook, opisywany kraj znajduje się na czternastym miejscu pod względem konsumowanej pomocy finansowej i rzeczowej. Budżet Tanzanii jest całkowicie uzależniony od kierowanego tam wsparcia. Blisko 40 proc. rocznego budżetu Tanzanii pochodzi właśnie z przesyłanej pomocy międzynarodowej, podporządkowującej go działaniom donatorów. Po przyjęciu w 1986 roku reform ekonomicznogospodarczych kraj ten – ze względu na panującą tam stabilizację polityczną – stał się „idealnym odbiorcą pomocy” (tzw. aid darling). Przez lata donatorzy przymykali oko na stale zwiększający się poziom korupcji i stagnację w redukcji biedy, gdyż niewiele krajów w regionie Afryki subsaharyjskiej może poszczycić się podobną stabilnością. Dyrektor wykonawcza Tanzańskiego Zrzeszenia Kobiet Mediów, Ananilea Nkya, oświadczyła niedawno, iż „Tanzania posiada miliony akrów żyznej ziemi, ludność zdolną do pracy, złoża mineralne, jak też inne źródła, które mogą dostarczać państwu dochodu”. Komentując tegoroczną decyzję grupy donatorów o obcięciu pomocy dostarczanej Tanzanii, stwierdza ona także, iż „nie można wspierać osoby, która nie jest zainteresowana zaprezentowaniem pozytywnych rezultatów otrzymywanego wsparcia.” 63. Pomimo rozczarowania, jakie przynoszą publikowane dane dotyczące Tanzanii, mało prawdopodobne jest, aby donatorzy opuścili ten kraj. Jedną z głównych przyczyn jest właśnie wspomniana wcześniej stabilizacja polityczna. Także Polska wspiera Tanzanię pomocą rozwojową. Od czasu utworzenia programu polskiej pomocy do 2008 roku Tanzania znajdowała się na liście państw priorytetowych, co można było tłumaczyć bliskością historyczną obydwu krajów. W 2009 roku na terenie Tanzanii w ramach programu polskiej pomocy zrealizowano osiem projektów rozwojowych. Pięć z nich miało charakter inwestycyjny, a trzy wolontariacki. Wszystkie mieściły się w obszarach działań związanych z poprawą dostępu do edukacji, poprawą jakości nauczania na poziomie przedszkolnym, podstawowym i zawodowym, oraz poprawą dostępu do wody pitnej i urządzeń sanitarnych. Posiadały one bezpośredni związek z Milenijnymi Celami Rozwoju i w większości respektowały również zasady Deklaracji paryskiej nt. skuteczności pomocy.

POLSKA POMOC ZAGRANICZNA 2009

W 2009 roku nie realizowano na terenie Tanzanii żadnego projektu z funduszu „małych grantów”64. Fakt wykluczenia Tanzanii z państw beneficjentów funduszu „małych grantów” należy łączyć z zamknięciem w 2008 roku Ambasady RP w Dar es-Salaam i zmianą priorytetów politycznych MSZ względem Afryki Subsaharyjskiej. Taka nagła i niekonsekwentna zmiana polityki i priorytetów oznacza złamanie zasady przewidywalności pomocy. Łączna kwota przeznaczona na zrealizowane projekty (komponent Pomoc Zagraniczna 2009 dla organizacji pozarządowych oraz dotacje celowe na działania publicznych uczelni wyższych, i jednostek badawczo-rozwojowych oraz jednostek samorządu terytorialnego) to 1 216 377,00 PLN. Środki przeznaczone na przeprowadzenie projektów wolontariackich to 149 839,00 PLN, co w sumie daje kwotę 1 366 216 PLN65. W konsekwencji podjętych działań wybudowano lub odnowiono kilka budynków i pomieszczeń, oraz podjęto działania na rzecz gromadzenia wody pitnej na obszarach jej pozbawionych. Projektodawcy przeprowadzili kilkaset godzin szkoleń i lekcji dla dzieci i dorosłych. Działania miały charakter bezpośredni i dotyczyły zajęć z określoną grupą szkoleniową oraz pośredni, polegający na przygotowaniu merytorycznym multiplikatorów. Wszystkie ze zrealizowanych projektów miały za zadanie wprowadzenie pozytywnej zmiany w edukacji dzieci i dorosłych na terenie Tanzanii. 62 Lynge, K., Is Tanzania the darling of donors?, The Citizen, 30.05.2010. 63 The Sunday Citizen Team, Donor Honeymoon over, The Citizen, 30.05.2010. 64 Nota informacyjna Ambasady Rzeczypospolitej Polskiej w Nairobi przesłana dn. 12.07.2010. Pismo sygnowane przez Ambasador Annę Grupińską. 65 Dane na podstawie obliczeń własnych zgodnie z informacjami opublikowanymi na stronach www.polskapomoc.gov.pl dot. wysokości przyznanych dotacji w poszczególnych konkursach w 2009 r.

Z opisów poszczególnych projektów można wywnioskować, iż projektodawcom bliskie są zasady Deklaracji paryskiej i Programu Działań z Akry. Biorąc jednak pod uwagę całość działań, które należy traktować jako politykę pomocową rządu RP wobec Tanzanii, można stwierdzić, iż nakierowane są one na realizację poszczególnych Milenijnych Celów Rozwoju (głównie sześciu z ośmiu), natomiast nie mają one realnego odniesienia do przyjętej przez Polskę Deklaracji paryskiej i Programu Działań z Akry. Z założeń zawartych w programie polskiej pomocy na rok 2009 nie można wywnioskować, czy grantodawca stosuje się do wspomnianych zasad. Szczególnie dotyczy to obszarów dostosowania i harmonizacji. Odbiorcami sześciu ze zrealizowanych projektów były organizacje związane ze strukturami polskiego kościoła katolickiego. Jest to zgodne z polityką rządku tanzańskiego, który w Community Development Policy stwierdza, iż to właśnie różnego typu organizacje religijne powinny szczególnie angażować się w rozwój Tanzanii, a inne organizacje winny korzystać z ich doświadczeń66. Projektodawcy w swoich założeniach odwoływali się także do tanzańskiej strategii rozwoju edukacji z 1995 roku oraz Programu Rozwoju Szkolnictwa na Poziomie Podstawowym (PEDP) z 2002 roku. Projektodawcy zauważają potrzebę przekazania wyników swoich działań lokalnej społeczności, jednak ze względów organizacyjnych podjęto decyzję o pozostawieniu ich we własności poszczególnych parafii, misji i zakonów. Taka decyzja oddala realizację jednej z podstawowych zasad Deklaracji Paryskiej o przejmowaniu przez beneficjentów kontroli nad procesem rozwojowym. W poszczególnych projektach kierowano się celami zawartymi w The Tanzania Development Vision 2025 oraz National Strategy for Growth and Reduction of Poverty 2005 (NSGRP, znanej w Tanzanii jako Mkukuta), dokumentu powstałego na bazie tanzańskiego Poverty Reduction Strategy Paper. W tym sensie było to zgodne z zasadą dostosowania działań pomocowych do strategii krajów biorców. Projektodawcy szczególnie zwracali uwagę na trzy aspekty swych działań: gender, środowisko naturalne i zapobieganie HIV/AIDS. Komponent genderowy jest często podkreślany przez projektodawców, jednak ogranicza się on w swym znaczeniu jedynie do promocji równości płci w dostępie dzieci do edukacji. W większości projektów pojawia się komponent środowiskowy, jednak nie licząc dwóch projektów, działania w jego zakresie sprowadziły się do zakupu materiałów nie zagrażających środowisku naturalnemu, wybudowaniu urządzeń sanitarnych i akcji uświadamiających na rzecz ochrony przyrody. Projekty przeprowadzone w Iringa i Tengeru nastawione były zasadniczo na poprawę stanu ekosystemu w rewitalizowanych przestrzeniach. Projekt realizowany w Iringa odnosił się także do zapobiegania rozprzestrzenianiu HIV/AIDS, co w dotkniętej w istotnym stopniu wirusem Tanzanią ma zasadnicze znaczenie. W konsekwencji podjętych działań część z projektodawców zwróciła uwagę na ważne aspekty współpracy z Departamentem Współpracy Rozwojowej MSZ. Istotnym problemem w planowaniu i przeprowadzeniu projektów było późne ogłoszenie wyników konkursu. Termin ich ogłoszenia jest istotny ze względów pogodowych (pora deszczowa i pora sucha). O ile wszystkie organizacje zwróciły uwagę na pełną profesjonalizację kontaktu z grantodawcą, czynnikiem utrudniającym pracę w terenie był brak szczegółowych wytycznych dotyczących interpretacji poszczególnych przepisów prawa polskiego (szczególnie zapisów ustawy o zamówieniach publicznych), co jest niezgodne z postulatem zachowania procedur obowiązujących w kraju partnerskim.

Podejmowane działania są konsekwencją przyjęcia programu polskiej pomocy w 2009 r., który stanowił, iż zgodnie z wytycznymi UE, Polska będzie wspierała sektory związane z rozwojem zasobów ludzkich i wsparciem administracji lokalnej, rehabilitacją pokonfliktową, edukacją i ochroną zdrowia (w szczególności walką z epidemią HIV/AIDS, gruźlicą, malarią oraz przetoką), rolnictwem i rozwojem obszarów wiejskich, dostępem do wody pitnej i poprawą warunków sanitarnych. Program polskiej pomocy w żaden sposób nie zakłada realizacji Deklaracji paryskiej i Programu z Akry, widać tutaj natomiast chęć wspierania działań podjętych przez polskie misje kościelne, funkcjonujące na terenie Tanzanii. Ciekawymi wyjątkami od tej reguły są projekty Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego w Tengeru oraz projekt wolontariacki „Praca z niepełnosprawną młodzieżą” Polskiej Akcji Humanitarnej.

66 Community Development Policy, s. 37.

POLSKA POMOC ZAGRANICZNA 2009

Komentarz

IX Rekomendacje działań do podjęcia w 2011 r. UZGODNIĆ I PRZYJĄĆ USTAWĘ O WSPÓŁPRACY ROZWOJOWEJ Rząd powinien jak najszybciej uzgodnić projekt ustawy o współpracy rozwojowej i przekazać go pod obrady parlamentu. Parlament powinien bez zbędnej zwłoki przyjąć usta wę, aby mogła ona wejść w życie wraz z początkiem 2011 r. Najważniejszym zapisem takiej ustawy powinno być jasne określenie redukcji ubóstwa jako głównego celu całej polskiej współpracy na rzecz rozwoju. STWORZYĆ STRATEGIĘ WSPÓŁPRACY ROZWOJOWEJ Rząd powinien wypracować w przejrzystym procesie i przyjąć nową polską strategię współpracy rozwojowej, opartą na priorytetach krajów korzystających z polskiej pomocy. WŁĄCZYĆ SPRAWIEDLIWY ROZWÓJ GLOBALNY DO PRIORYTETÓW POLITYKI ZAGRANICZNEJ Minister spraw zagranicznych powinien uwzględnić konieczność globalnego podejścia w polskiej polityce zagranicznej i w związku z tym włączyć wsparcie dla sprawiedliwego rozwoju globalnego do celów i głównego nurtu polskiej polityki zagranicznej. UTWORZYĆ SEJMOWĄ PODKOMISJĘ DS. WSPÓŁPRACY ROZWOJOWEJ W celu umożliwienia większego zaangażowania polskich parlamentarzystów w kształtowanie polityki rozwojowej parlament powinien powołać specjalną podkomisję (w ramach Komisji Spraw Zagranicznych Sejmu RP) bądź grupę parlamentarną (zrzeszającą posłów z różnych komisji związanych z tematyką rozwojową, m.in. Finansów, Rolnictwa, Sprawiedliwości i Praw Człowieka, Unii Europejskiej, Ochrony Środowiska), która zajmowałaby się problematyką współpracy rozwojowej. PRZEZNACZYĆ 0,33% DNB NA POMOC W 2015 r. Polska powinna wywiązać się z deklaracji osiągnięcia poziomu Oficjalnej Pomocy Rozwojowej w wysokości 0,33 proc. DNB w 2015 r., zgodnie z apelem Komisji Europejskiej skierowanym do Polski i innych krajów, aby zrealizowały obietnice złożone na forum UE w 2005 roku. REALIZOWAĆ DEKLARACJĘ PARYSKĄ WS. SKUTECZNOŚCI POMOCY MSZ powinno realizować zapisy Deklaracji paryskiej ws. skuteczności pomocy. Konkretne działania do podjęcia zostały szczegółowo omówione w rozdziale pt. Skuteczność polskiej pomocy. ZWIĘKSZYĆ PULĘ ŚRODKÓW NA POMOC DLA AFRYKI SUBSAHARYJSKIEJ Polski rząd powinien wywiązać się z kolektywnego zobowiązania Unii Europejskiej do tego, aby przekazywać przynajmniej połowę ze wzrostu środków na ODA na pomoc dla Afryki Subsaharyjskiej. NIE WLICZAĆ POMOCY WIĄZANEJ DO PULI POMOCY ROZWOJOWEJ MSZ powinno zaprzestać wliczania do kwoty Oficjalnej Pomocy Rozwojowej kwot pomocy wiązanej, zgodnie z zaleceniami OECD DAC. ZAPRZESTAĆ FINANSOWANIA DZIAŁAŃ WOJSKA ZE ŚRODKÓW POMOCOWYCH MSZ powinno zaprzestać finansowania projektów PRT i CIMIC ze środków Oficjalnej Pomocy Rozwojowej. Dla celów redukcji ubóstwa i rozwoju społecznego Afganistanu bardziej adekwatne byłoby przekierowanie tych środków do budżetów afgańskiej administracji lokalnej i rządowej, z ukierunkowaniem ich na realizację istniejących miejscowych strategii rozwoju. WDROŻYĆ WYTYCZNE OECD DOT. STYPENDIÓW DLA STUDENTÓW MSZ powinno zaprzestać wliczania kosztów kształcenia studentów z krajów rozwijających się do puli Oficjalnej Pomocy Rozwojowej do momentu spełnienia wytycznych OECD dot. programów stypendialnych. Programy powinny odzwierciedlać strategiczne podejście do redukcji ubóstwa w krajach, którym udzielane jest wsparcie. MSZ powinno również podjąć kroki zaradcze wobec zjawiska tzw. „drenażu mózgów”, planując programowe wspieranie reintegracji studentów po powrocie ze stypendiów w Polsce.

POLSKA POMOC ZAGRANICZNA 2009

ZREFORMOWAĆ FUNDUSZ MAŁYCH GRANTÓW MSZ powinno zreformować funkcjonowanie funduszu „małych grantów” poprzez: a) stworzenie przejrzystej procedury konkursowej, ogłaszanej na stronach internetowych ambasad w odpowiednich językach i promowanej w lokalnie przyjęty sposób; utworzenie specjalnej zakładki dla funduszu na stronach ambasad RP w krajach rozwijających się; b) zwiększenie dostępności konkursów dla organizacji lokalnych przez dopuszczenie możliwości wypełniania wniosków projektowych w większej ilości języków obcych (poza angielskim, szczególnie w krajach, w których nie jest to język urzędowy); c) wprowadzenie obowiązku partnerstwa z organizacjami bądź instytucjami lokalnymi, realizowanego na wszystkich etapach projektu, poczynając od ustalania potrzeb, poprzez wdrażanie, aż po ewaluację i monitoring. WZMOCNIĆ EDUKACJĘ ROZWOJOWĄ W POLSCE MSZ powinno potraktować priorytetowo międzysektorowy proces tworzenia strategii edukacji rozwojowej, a następnie włączyć się w jej realizację zgodnie z kompetencjami i potencjałem, którym dysponują. MSZ i MEN powinny zapewnić stabilne i długofalowe finansowanie edukacji rozwojowej.