Themahoofdstukken, verantwoording en bijlagen

De inzet van DSM in de onderhandelingen over de uitkoop is aanvankelijk 4,5 miljard gulden. De Staat heeft Goldman Sachs gevraagd om een rapport op te stellen over de waarde van het winstrecht van DSM. Goldman Sachs waardeert het op ongeveer 1 miljard gulden. Intern spreken ambtenaren aanvankelijk van een bovengrens van 1,5 miljard gulden.47 In februari 2001 stellen ambtenaren van Financiën dat het mandaat vanuit Financiën 2 miljard gulden moet zijn.48 Later dat jaar stelt het ministerie van Economische Zaken als onderhandelingsmandaat een maximum van 2,7 miljard gulden. Uiteindelijk komen de partijen een het bedrag van 2,74 miljard gulden overeen. Volgens de secretaris-generaal van Economische Zaken moet de minister het uiteindelijke bod (dat boven het mandaat ligt) accepteren, want: ‘het is de absolute bodem voor DSM’. Bovendien is er de angst dat na de splitsing van Gasunie, DSM wellicht een nog hogere claim zal indienen. De secretaris-generaal noemt het bedrag daarom nog net verdedigbaar naar de Tweede Kamer en de Algemene Rekenkamer.49

Dat is veel geld. Tegelijkertijd was het ons ook wel iets waard om van de vermenging van rollen die er was af te komen.

Openbaar verhoor Annemarie Jorritsma, 29 juni 2022

In haar openbaar verhoor verklaart minister van Economische Zaken Annemarie Jorritsma dat de vermenging van rollen een belangrijke reden was om DSM uit te kopen. Desondanks blijft de personele unie tussen de raad van bestuur van DSM en EBN na het afkopen van het winstrecht van DSM voortbestaan. De beheersovereenkomst tussen EBN en DSM blijft immers van kracht. Het gevolg is dat de CEO van DSM, Peter Elverding, nog tot 2006 lid is van het College Beheer Maatschap en College van Gedelegeerde van Commissarissen. Minister Jorritsma weet in haar openbaar verhoor niet waarom Elverding deze functie blijft bekleden na de uitkoop van DSM.

Ik gis dat hij gewoon een verstandige meneer was, die een goede rol speelde in de raad van commissarissen.

Openbaar verhoor Annemarie Jorritsma, 29 juni 2022

In de brief aan de Kamer van november 2001 over de uitkoop van DSM wordt vermeld dat de beheersovereenkomst is aangepast, maar dat DSM wel het beheer over EBN zal blijven voeren. Daarbij meldt de minister dat de directie van EBN door leden van de Raad van Bestuur van DSM wordt gevoerd.50 De implicatie hiervan, dat de CEO van DSM één van de vijf zetels in het gasgebouw blijft bezetten, staat in die brief echter niet vermeld. Het is de vraag of daarmee tegemoet gekomen is aan de opmerkingen van de landsadvocaat om belangenverstrengeling te voorkomen.

47 Ministerie van EZ. Nota aan minister Jorritsma inzake gesprek met de heer Elverding op 8 juni 2001.

48 Ministerie van Financiën. Nota aan minister Zalm inzake afkoop DSM/Gasgebouw, 27 februari 2001.

49 Ministerie van EZ. Nota aan minister Jorritsma inzak afkoop DSM, 5 november 2001.

50 Kamerstuk II 28109, 2001/02, nr. 1.

Op initiatief van DSM wordt in 2005 definitief het besluit genomen dat het beheer van EBN door DSM wordt beëindigd. In de overeenkomst over de beëindiging worden ook afspraken gemaakt die DSM vrijwaren van aansprakelijkheid voor ‘nadelige financiële gevolgen die DSM in werkelijkheid en redelijkerwijze zal moeten dragen in verband met toekomstige acties of procedures die worden ondernomen respectievelijk aanhangig worden gemaakt door derden en waarbij DSM in verband met de uitoefening van de taken welke ingevolge deze overeenkomst op haar rusten in de periode vanaf 1 januari 2006 als partij betrokken zal zijn, zulks mits DSM als een goed dienstverlener heeft gehandeld’.51 Dit was volgens de brief aan de Kamer van november 2005 het grootste knelpunt in de onderhandelingen: de vrijwaring die DSM wil voor aanspraken met betrekking tot het door DSM gevoerde beheer, de MOR en de Overeenkomst van Samenwerking. Met ingang van 2006 is de beheersovereenkomst met DSM een dienstverleningsovereenkomst geworden. Per 1 januari 2008 is DSM geen partij meer in de beheer- en dienstverleningsovereenkomst. In 2010 sluiten EBN en de Staat een definitieve overeenkomst, waarin de publieke taken van EBN en de verhouding tussen de partijen in de Mijnbouwwet en de statuten van EBN zijn vastgelegd.52

EBN richt zich op financieel beleid

De exacte reden waarom de overheid via EBN participeert in het gasgebouw blijft een onderwerp van discussie. In een evaluatie van de organisatie van EBN door consultancybureau Deloitte uit 2004 wordt het commerciële karakter van EBN benadrukt als belangrijk pluspunt:

“De inbedding van EBN in een corporate omgeving levert een belangrijke meerwaarde op. In het spanningsveld tussen de Staat en de oliemaatschappijen is hierdoor niet alleen oog voor de publieke belangen van de Staat maar ook voor de commerciële belangen van de oliemaatschappijen. EBN kan hierdoor fungeren als mediator. […] doordat EBN is ingebed in een commerciële omgeving (DSM) hebben ook de medewerkers een commerciële attitude ontwikkeld.”53

EBN heeft namens het ministerie van Economische Zaken een beheersmatige taak bij de gaswinning. Deze taak is voornamelijk gericht op financiën. Hun functie in het Nederlandse mijnbouwwezen is vastgelegd in de Mijnbouwwet van 2003. Daarin is bepaald dat EBN altijd met de vergunninghouders van een bepaald gasveld een overeenkomst van samenwerking aangaat. EBN draagt daarbij zorg voor een deel van de financiering en deelt in de opbrengsten van het gasveld. Kortom, de primaire taak van EBN is om de inkomsten uit de gaswinning in Nederland te optimaliseren.

De huidige CEO van EBN, Jan Willem van Hoogstraten, verklaart in zijn openbaar verhoor dat EBN zich in het gasgebouw inderdaad vooral heeft toegespitst op de financiële kant:

Wij hadden niet de mensen en de middelen om alles te controleren. Vandaar dat onze focus was op de kosten en op de baten.

Openbaar verhoor Jan Willem van Hoogstraten, 6 oktober 2022

51 Overeenkomst tot beëindiging van het beheer door DSM, 21 december 2005.

52 Overeenkomst EBN en de Staat, 1 januari 2010.

53 Deloitte. Evaluatie van Energie Beheer Nederland – Eindrapportage, 2 november 2004.

Themahoofdstukken, verantwoording en bijlagen

In de nota naar aanleiding van het verslag van de bespreking van de Mijnbouwwet in 1999 geeft minister Jorritsma van Economische Zaken aan dat EBN ook optreedt ‘als een commerciële partner die kennis heeft van de mijnbouwpraktijk. Door deze kennis kan EBN ook een stimulerende bijdrage geven aan mijnbouwactiviteiten’ 54 Stan Dessens verklaart in zijn openbaar verhoor dat EBN inderdaad ook ‘een stuk deskundigheid en een stuk kennis op het gebied van mijnbouw’ bezit, dat het ministerie van Economische Zaken niet in huis heeft. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om expertise op geomechanisch gebied. Volgens Van Hoogstraten trekt EBN deze expertise echter pas aan in 2015. Dit was volgens hem vooral bedoeld om de kosten van het onderzoek van de NAM te controleren. Daarmee ziet EBN het aantrekken van deze expertise dus als een verlengstuk van haar kerntaak, om de kosten en baten van de aardgaswinning beheersbaar te houden.

Wij hebben in die tijd […] inderdaad geïnvesteerd om die kennis binnen te halen. We hebben ook een specialist op het gebied van geomechanische kennis binnengehaald en een zeer ervaren geologe. Maar dat was wel specifiek om de studies te kunnen beoordelen die de NAM had uitgezet, om zo te zien of de kosten rechtmatig werden gemaakt.

Openbaar verhoor Jan Willem van Hoogstraten, 6 oktober 2022

Volgens Van Hoogstraten heeft de aardbevingsproblematiek de rol van EBN in het gasgebouw niet wezenlijk veranderd. EBN richt zich ook na 2013 vooral op het financieel-economische belang van de Staat.

Nou, ik denk dat we in ieder geval in de periode dat ik in het gasgebouw actief was, onze rol eigenlijk op dezelfde manier hebben ingevuld als daarvoor, namelijk focussen op de baten en de kosten, op het financieel-economisch belang van de Staat.

Openbaar verhoor Jan Willem van Hoogstraten, 6 oktober 2022

De betrokkenheid van EBN bij het aardgasbeleid heeft overigens bijkomende aspecten. Een staatsdeelneming is bijvoorbeeld niet gebonden aan de Wet Openbaarheid Bestuur. Voor medewerkers van EBN lijkt dit een belangrijk principe te zijn. In een document van EBN uit 2012 wordt bijvoorbeeld betoogd dat het risico’s oplevert wanneer EBN wel onder de Wet Openbaarheid Bestuur (WOB) zou vallen: ‘indien er in de toekomst WOB-verzoeken al dan niet rechtstreeks aan EBN worden gericht is het van belang om blijven te betogen dat EBN niet onder het bereik van de WOB valt. Indien namelijk wordt geoordeeld dat dat wel zo is, kan dat grote (nadelige) gevolgen hebben voor toekomstige projecten’.55

In de notulen van het College van Beheer Maatschap uit 2018 is ook te lezen dat de vertegenwoordiger van EBN, bij een verzoek om meer informatie van de NAM, aan de NAM-directie verzekert dat EBN niet onder de WOB valt. De NAM-directie maakt zich namelijk zorgen dat commercieel gevoelige informatie via een WOB-verzoek naar buiten kan komen als het in bezit van EBN is.56 Van Hoogstraten van EBN bevestigt in zijn openbaar verhoor dat EBN over informatie beschikt die in principe niet opgevraagd kan worden.

In principe vallen staatsdeelnemingen en beleidsdeelnemingen niet onder de Wet open overheid. Dus die informatie kan in principe ook niet worden opgevraagd.

Openbaar verhoor Jan Willem van Hoogstraten, 6 oktober 2022

II.3 De NAM-raad

Buiten het gasgebouw is er nog de raad van commissarissen van de NAM, ook wel de NAM-raad genoemd. Deze bestaat uit drie afgevaardigden van ExxonMobil en drie afgevaardigden van Shell. De statuten van de NAM bepalen dat een raad van commissarissen van 4 of 6 leden toezicht houdt op de directie. De NAM-directie heeft onder andere goedkeuring van de raad nodig voor overeenkomsten voor de levering van aardgas langer dan twee jaar.

Daarnaast zeggen de statuten dat er altijd een regeringsvertegenwoordiger wordt benoemd als toehoorder in de raad van commissarissen van de NAM, die toegang krijgt tot alle vergaderingen van de aandeelhouders van de NAM en/of de vergaderingen van de commissarissen. Dit recht voor de overheid is vastgelegd in de concessies van de NAM. De NAM moet deze regeringsvertegenwoordiger actief uitnodigen voor de vergaderingen van de raad van commissarissen.

In 1985 wordt in een notitie van EBN de aanwezigheid van de regeringsvertegenwoordiger in de NAM-raad genoemd als een van de middelen van de Staat om externe controle uit te oefenen.57 Opvallend is daarom dat in 1999 Minister Jorritsma (Economische Zaken) besluit om geen opvolger te benoemen voor de terugtredende regeringsvertegenwoordiger, Stan Dessens. Sindsdien zit er geen regeringsvertegenwoordiger meer bij de NAM-raad.58 Minister Jorritsma herinnert zich niet waarom de Staat van deze bevoegdheid heeft afgezien.

Ik vermoed dat we het niet meer nodig vonden. Daarom hebben we hem eruit gehaald.

Openbaar verhoor Annemarie Jorritsma, 29 juni 2022

56 College van Beheer Maatschap. Notulen van de 605e vergadering van het College van Beheer Maatschap, gehouden op 29 maart 2018.

57 DSM. Notitie inzake DSM-aardgas, 26 februari 1985.

58 Ministerie van EZ. Brief van Minister Jorritsma aan de NAM inzake besluit tot niet benoemen van een nieuwe regeringsvertegenwoordiger in de RvC-NAM, 31 augustus 1999.

Boek 5

Themahoofdstukken, verantwoording en bijlagen

De benoeming van een regeringsvertegenwoordiger bij de concessies van mijnbouwondernemingen is niet opgenomen in de Mijnbouwwet van 2003. In de nota naar aanleiding van het verslag van de bespreking van de Mijnbouwwet geeft minister Jorritsma van Economische Zaken aan dat de belangen voor de Staat bij winningsactiviteiten zijn vastgelegd in de nieuwe wet. Voor de uitvoering en naleving van de bepalingen in de wet zijn volgens haar voldoende procedures opgenomen, waardoor het belang voor het benoemen van een regeringsvertegenwoordiger is verminderd.59

II.4 Ontwikkelingen na 2013

II.4.1 Het gasgebouw wordt doorgelicht

In 2014 laat minister van Economische Zaken Kamp de governance van het gasgebouw onderzoeken door het consultancybureau van de Algemene Bestuursdienst: ABDTOPConsult. Volgens de opdrachtbeschrijving van het onderzoek gaat het om de beoordeling van het hele gasgebouw, waarbij een aantal punten centraal staat: effectiviteit en efficiëntie van het beleid, transparantie en eenvoud van het bestuur, en de toekomstbestendigheid van het gasgebouw.60 De secretaris-generaal van het ministerie van EZ, Maarten Camps, treedt op als gedelegeerd opdrachtgever.

Er is een aantal zaken waar minister Kamp en ook zijn secretaris-generaal Camps ontevreden over zijn. Het eerste punt is de positie van de directeur-generaal Energie in het gasgebouw. In november 2013 ontvangt Kamp een ambtelijke notitie waarin hij een aantal opmerkingen over positie in het gasgebouw opschrijft: “Ik begrijp dat de DG ETM voor het tegenwicht moet zorgen, maar ik zie niet hoe deze hoge ambtenaar met zijn brede takenpakket en verantwoordelijkheden dat in de praktijk waar zou kunnen maken.”61

Zoals toenmalig directeur-generaal (dg) Mark Dierikx aangeeft in zijn openbaar verhoor, informeert hij de minister doorgaans niet over aangelegenheden in het gasgebouw.

Toen ik aantrad in 2011 was het niet gebruikelijk dat de minister werd geraadpleegd over de posities die ingenomen werden in het gasgebouw. […] Omdat de dg op persoonlijke titel in een private samenwerking tussen Staat en Shell en Exxon optrad.

Openbaar verhoor Mark Dierikx, 8 september 2022

Secretaris-generaal Maarten Camps bevestigt in zijn openbaar verhoor dat er in de regel geen afstemming plaatsvond over de gasgebouwaangelegenheden tussen de directeur-generaal, de secretaris-generaal en de minister.

59 Kamerstuk II 1998/99, 26219, nr. 7.

60 Ministerie van EZ. Onderzoek toekomst governance gasgebouw, 10 maart 2014.

61 Ministerie van EZ. Opmerkingen minister Kamp bij notitie inzake informatie over Gasgebouw, 13 november 2013.

Die afstemming vond niet plaats, niet met mij, maar, belangrijker nog, ook niet met de minister. Wat daar gebeurde – de standpunten, de hele positiekeuze in de vergaderingen in het gasgebouw – werd door de directeurgeneraal zelf met zijn medewerkers voorbereid en niet met de minister gedeeld. Dat gebeurde vanuit de gedachte dat een commissaris daar zonder last en ruggespraak zit. Hij moet zelf zijn standpunten daarin kunnen kiezen en innemen.

Openbaar verhoor Maarten Camps, 28 september 2022

Het lijkt erop dat er in de periode van directeur-generaal Dierikx op het ministerie van Economische Zaken (de jaren 2011-2016), intern al geruime tijd onduidelijkheid is over de invulling van de rol van regeringsvertegenwoordiger. In een notitie van 22 september 2014 staat dat de Dienst Wetgeving en Juridische Zaken van het ministerie van Economische Zaken de directie Energie erop gewezen heeft, dat de regeringsvertegenwoordiger de wettelijke plicht heeft het belang van de onderneming GasTerra te dienen. De opvattingen van de minister kunnen volgens de juristen van Economische Zaken niets veranderen aan deze wettelijke verplichting.62 Dierikx gebruikt deze status bovendien in zijn voordeel om geen informatie naar buiten te hoeven brengen. Zo meldt hij in januari 2014 in het College Beheer Maatschap dat hij bepaalde stukken niet gaat vrijgeven bij een WOB-verzoek, door te zeggen dat hij er alleen in zijn rol als regeringsvertegenwoordiger over beschikt, en dat ze dus niet aanwezig zijn op het ministerie.63

Het is echter de vraag in hoeverre de voorgangers van Dierikx als directeur-generaal op dezelfde wijze opereerden. Stan Dessens verklaart in zijn openbaar verhoor over zijn periode als directeur-generaal juist het tegenovergestelde over de invulling van zijn rol als regeringsvertegenwoordiger.

Dit was nou juist een vertegenwoordiging waarbij ik niet het belang van de onderneming, maar het belang van de Staat behartigde. Het conflict of interest gaat om de vraag: je hebt de onderneming en je hebt de Staat, dus wiens belang zit je nou te behartigen? Nou, in mijn perceptie behartigde ik in die onderneming het belang van de Staat.

Openbaar verhoor Stan Dessens, 31 augustus 2022

Het is bovendien de vraag of de minister in de voorgaande periodes net zo weinig bij beslissingen in het gasgebouw wordt betrokken als Dierikx en Camps in hun openbaar verhoor

62 Ministerie van EZ. Nota aan minister Kamp inzake mandaat EZ voor komende vergadering College van Gedelegeerd Commissarissen GasTerra, 22 september 2014.

63 College van Beheer Maatschap. Notulen van de 540e (extra, telefonische) vergadering van het College van Beheer Maatschap, gehouden op 13 februari 2014

Boek 5

Themahoofdstukken, verantwoording en bijlagen verklaren. Voor 2000 waren ministers duidelijk meer betrokken bij het gasgebouw. Het kwam zelfs geregeld voor dat de minister van Economische Zaken aanwezig was bij vergaderingen van het College van Gedelegeerde Commissarissen. Wanneer in 2000 de bevoegdheden van de minister in het kader van de Overeenkomst Staat/Gasunie vervallen, neemt echter ook de betrokkenheid van de minister van Economische Zaken bij de verkoop van het Groningengas zichtbaar af. Na 2000 is de minister geen enkele keer meer aanwezig geweest bij het College van Gedelegeerde Commissarissen.

De invulling van de functie door directeur-generaal Dierikx is een belangrijke aanleiding voor de top van het ministerie om in 2014 advies in te winnen over de aansturing van het gasgebouw. Naast de autonome positie van de directeur-generaal in de aansturing van het gasgebouw is de positie van EBN een tweede punt dat minister Kamp wil laten onderzoeken door ABDTOPConsult. Minister van Economische Zaken Kamp geeft in zijn openbaar verhoor aan dat de positie van EBN voor hem de belangrijkste aanleiding voor het onderzoek was.

Ik vond het probleem: EBN. EBN is een staatsdeelneming, maar die gingen toch behoorlijk hun eigen gang. Het was niet zo dat de overheid, die met drie van de vijf plekken in het College van Gedelegeerde Commissarissen bij GasTerra zat, echt een sterke macht vormde in mijn ogen. Het verliep getrapt via EBN en de inbreng van de overheid was eigenlijk niet zo krachtig als die zou kunnen zijn. Idealiter zou ik dat niet zo opgezet hebben. Ik zou gewoon die drie plekken bij GasTerra vanuit de rijksoverheid, vanuit de Staat, laten invullen en die dan ook als minister rechtstreeks kunnen aansturen.

Openbaar verhoor Henk Kamp, 9 september 2022

Het (gebrek aan) overleg en afstemming tussen Economische Zaken en EBN is één van de pijnpunten. In de jaren ’90 vindt er tussen EBN en het departement nog geregeld een zogeheten trustor-trustee-overleg plaats, maar met de tijd neemt dit af. In 2004 is dit nog tweemaal per jaar.

Het rapport Onderzoek toekomst governance Gasgebouw van ABDTOPConsult verschijnt in augustus 2014. Een groot gedeelte van het rapport wordt besteed aan EBN. De rol van EBN binnen het gasgebouw wordt in het algemeen als neutraal tot nuttig ervaren. Echter vrijwel iedereen oordeelt kritisch over de (te) vrije (rol)opvatting die EBN hanteert. EBN dient zich volgens ABDTOPConsult meer rekenschap te geven van het feit dat zij een staatsdeelneming is. De consultants pleiten daarom voor een groter maatschappelijk bewustzijn van EBN. Het ministerie van Economische Zaken heeft hier volgens de consultants ook onvoldoende op gestuurd en gecorrigeerd. Zij adviseren daarom een striktere aansturing van EBN door Economische Zaken. Minister Kamp is tevreden met deze uitkomst van het rapport.

In het rapport van de Algemene Bestuursdienst werd gezegd dat de aansturing van EZ niet krachtig genoeg was en dat EBN de neiging had om een eigen rol te vervullen. Daar had ik geen behoefte aan, dat zij een eigen rol gingen vervullen.

Openbaar verhoor Henk Kamp, 9 september 2022

Kortom, de aanbevelingen uit het rapport gaan vooral over het steviger in positie brengen van de overheid als aandeelhouder. De consultants adviseren in het rapport om geformaliseerde procedures en protocollen op te stellen voor zaken rondom de inzet van het ministerie van Economische Zaken in het gasgebouw, vergelijkbaar met de procedures en protocollen bij Shell en ExxonMobil. Daarbij horen periodieke (kwartaal-)rapportages aan de minister en het expliciet verkrijgen van mandaat van de minister bij belangrijke beslissingen, zoals de goedkeuring van het jaarlijkse businessplan van GasTerra. Nadien wordt het overleg tussen EBN en Economische Zaken inderdaad geïntensiveerd. Voortaan voeren de partijen vier keer per jaar strategisch overleg (het trustor-trustee-overleg). Bovendien wordt de beleidsaansturing en het aandeelhouderschap gescheiden van elkaar binnen het ministerie. Het aandeelhouderschap komt direct bij de secretaris-generaal te liggen.

Een van de belangrijkste punten is dat het aandeelhouderschap nu belegd is bij de secretaris-generaal. Ik denk dat dat het juiste niveau is. Verder hebben we vier keer per jaar strategisch overleg met de verantwoordelijke directeurgeneraal. EBN heeft bij mijn komst in 2016 samen met het ministerie ook een nieuwe strategie ontwikkeld die ook door Henk Kamp is vastgesteld. Het afgelopen jaar hebben we een herijking van onze strategie gedaan, samen met klankbordgroepen van het ministerie. Ik heb afgelopen week ook nog met een aantal directeuren van het ministerie gezeten om te kijken hoe we die strategie vervolgens kunnen operationaliseren.

Openbaar verhoor Jan Willem van Hoogstraten, 6 oktober 2022

In het rapport van ABDTOPConsult wordt aan bepaalde zaken opvallend genoeg geen aandacht besteed, die wel in de opdrachtbeschrijving zijn benoemd. Zo gaat het rapport bijvoorbeeld niet in op het loongebouw bij GasTerra en EBN en ook niet op de sponsoring door beide organisaties. In het uiteindelijke rapport wordt alleen de beloning van EBN genoemd, niet die van GasTerra. Uit intern e-mailverkeer tussen secretaris-generaal Camps en directeur-generaal Dierikx, blijkt dat GasTerra erop heeft aangedrongen om deze thema’s niet op te nemen. Camps schrijft over de zorgen van GasTerra dat er zaken openbaar worden over ‘de ‘kleine’ dingen zoals salarissen en sponsoring’. Camps geeft daarbij aan dat de ‘focus ligt op governance […], dat [de] minister hier een politiek punt van wil maken, en dat we aan TK nu niet de hele opdracht sturen, maar alleen mededeling dat we onderzoek naar governance gaan doen’.64 Ook toenmalig CEO