Themahoofdstukken, verantwoording en bijlagen

III.1.2 De gasbaten van alle velden zijn nominaal: 294 miljard euro

In 2014 publiceert de Algemene Rekenkamer (AR) het rapport Besteding van aardgasbaten: feiten, cijfers en scenario’s. 1 Over de gasbaten op dat moment schrijft de AR: “De totale staatsinkomsten uit de Nederlandse aardgasbaten bedroegen in de periode 1960-2013 circa €265 miljard”.2 Het betreft hier dus de gasbaten uit het Groningenveld en de kleine velden elders in Nederland en op de Noordzee tezamen. De enquêtecommissie heeft via de Tweede Kamer de AR verzocht om de berekeningen van aardgasbaten uit haar rapport van oktober 2014 te actualiseren. Op 27 september 2022 heeft de AR vervolgens de publicatie Actualisatie scenario’s aardgasbaten 1966-2022 aan de Tweede Kamer aangeboden.3 In deze actualisatie, gebaseerd op cijfers van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS), stelt de AR dat de cumulatieve Nederlandse gasbaten in de periode 1966 tot en met 2021 – zonder correctie voor inflatie – in totaal 294 miljard euro bedragen.4

Naast het CBS publiceert ook TNO jaarlijks cijfers over de gasbaten. Deze zijn opgenomen als bijlage in het Jaarverslag delfstoffen en aardwarmte in Nederland. In het meest recente jaarverslag, over 2021, zijn realisatiecijfers tot en met 2019 en ramingen voor 2020 tot en met 2027 opgenomen.5 Deze cijfers worden door het ministerie van Economische Zaken en Klimaat aangeleverd. De baten zijn weergegeven op zogenaamde transactiebasis.6 Er wordt een onderverdeling gegeven in belastingmiddelen (vennootschapsbelasting) en niet-belastingmiddelen. Die laatste bestaan uit: bonus, oppervlakterechten, cijns, winstaandeel, de bijzondere afdrachten aan de Staat over de productie uit het Groningenveld, dividenduitkeringen GasTerra en de winstuitkeringen van EBN, die namens de Staat in de winning deelneemt.

III.1.3 De gasbaten van alle velden zijn reëel: 454 miljard euro

De Algemene Rekenkamer heeft de gasbaten ook berekend na correctie voor inflatie. Daarbij is de waarde van gasbaten in alle jaren uitgedrukt in prijzen van 2021. Dit vanuit de gedachte dat een gasopbrengst uit bijvoorbeeld 1970 niet voor de prijs in guldens wordt meegerekend die het toen opbracht (= nominale waarde), maar voor de waarde die het vertegenwoordigt naar huidige maatstaven gecorrigeerd voor jaarlijkse prijsstijgingen (= netto contante waarde).

De cumulatieve Nederlandse gasbaten in de periode 1966 tot en met 2021 bedragen dan 454 miljard euro.7

III.1.4 De mogelijke waarde van de gasbaten van alle velden: 1671 miljard euro

De Algemene Rekenkamer (AR) beschrijft in haar rapport uit 2014 drie manieren waarop Nederland in de toekomst met aardgasbaten zou kunnen omgaan:

1. besteden via de algemene middelen;

2. een verdeelfonds met specifieke besteding van de aardgasbaten, zoals het FES,

3. een staatsvermogensfonds, zoals dat in Noorwegen bestaat.

1 Bijlage bij Kamerstuk II 2014/15, 34000-XIII, nr. 10.

2 Bijlage bij Kamerstuk II 2014/15, 34000-XIII, nr. 10, p. 5.

3 Bijlage bij Kamerstuk II 2022/23, 33529, nr. 1064.

4 Bijlage bij Kamerstuk II 2022/23, 33529, nr. 1064, p. 7.

5 TNO (juli 2022), bijlage F Aardgasbaten, p. 108.

6 Dit betekent dat de baten zijn toegerekend aan het jaar waarin de winning waar de baten op gebaseerd is, plaatsheeft. De daadwerkelijke ontvangst van de baten door de Staat (kasbasis) vindt met enige vertraging hierop plaats.

7 Bijlage bij Kamerstuk II 2022/23, 33529, nr. 1064, p. 7.

Doorrekening van de derde optie, een staatsvermogensfonds, leidt tot de conclusie dat wanneer Nederland vanaf de jaren ’60 gekozen zou hebben voor een fonds waarin alle olie- en gasbaten waren belegd, het vermogen van dat fonds eind 2013 bijna 350 miljard euro zou zijn geweest. Ook deze scenario’s uit 2014 heeft de AR geactualiseerd. In tekstkader III.2 staat een overzicht van de scenario’s. Deze scenario’s geven een indicatie van de waarde van de gasbaten: wat zouden de gasbaten nu waard zijn als zij al die jaren hadden gerendeerd, ofwel als ze waren gegroeid doordat ze belegd waren, zoals Noorwegen heeft gedaan?

Tekstkader III.2 Scenario’s Algemene Rekenkamer

De parlementaire enquêtecommissie aardgaswinning Groningen heeft de Algemene Rekenkamer verzocht de volgende situaties en scenario’s door te rekenen:

1. nominale opbrengsten: alle ontvangen bedragen uit hoofde van de gaswinning van alle Nederlandse gasvelden eenvoudigweg bij elkaar opgeteld;

2. reële opbrengsten: alle bedragen van de gasbaten bij elkaar opgeteld (zoals onder 1), maar dan rekening houdend met inflatie (de waarde van de gasbaten tegen de prijzen van 2021);

3. scenario vermogensfonds – korte rente: gasbaten vloeien niet naar de schatkist, maar worden belegd in een apart fonds met een rendement dat gelijk is aan de gemiddelde rente op kortlopende staatsobligaties (= 4,6%);

4. scenario vermogensfonds – lange rente: gasbaten vloeien niet naar de schatkist, maar worden belegd in een apart fonds met een rendement dat gelijk is aan de gemiddelde rente op langlopende staatsobligaties (= 5,6%);

5. scenario vermogensfonds – Noors model: gasbaten vloeien niet naar de schatkist, maar worden belegd in een apart fonds met een rendement dat gelijk is aan het gemiddelde rendement dat het Noorse staatsfonds sinds de oprichting heeft gerealiseerd op de Noorse gas- en oliebaten (= 6,5%).

De drie scenario’s voor een fonds kennen steeds twee opties:

(a) de jaarlijkse gasbaten worden gestort in het fonds, maar er wordt niets uit het fonds gehaald; (b) de jaarlijkse gasbaten worden gestort in het fonds, maar ieder jaar wordt daar 4% van het fondsvermogen uitgehaald. In de b-variant (met onttrekking) komt dus jaarlijks ook een bedrag vrij voor ‘reguliere uitgaven’. Als voorbeeld: in het ‘Noors model’ (het vijfde scenario) zou dat bedrag 388 miljard euro tot nu toe zijn geweest, waarvan de onttrekking in 2021 21 miljard euro geweest zou zijn. In dit scenario zou er nu 536 miljard euro in het fonds zitten als opgebouwd vermogen. Zie ook tabel III.1.

Themahoofdstukken, verantwoording en bijlagen

Wanneer we in Nederland gekozen zouden hebben voor het ‘Noors model’ (beleggen van olieen gasbaten in een fonds en ieder jaar 4% aan dat fonds onttrekken), dan zou er eind 2021 in totaal 388 miljard euro uit het fonds gehaald zijn en zou er nog een bedrag van 536 miljard euro in het fonds zitten. In het hypothetische geval dat er alleen maar belegd zou zijn tegen het rendement van het Noorse fonds zonder daarbij tussentijds geld (rendement) uit het fonds te halen, zou er nu 1671 miljard euro in het fonds zitten; grofweg ‘een ton per Nederlander’.

III.1.5 De Groningse gasbaten voor de Staat: 363 miljard euro

In de voorgaande paragrafen is steeds gekeken naar de totale gasbaten, ofwel de inkomsten voor de Staat uit het Groningenveld en de kleine velden gezamenlijk. “Tot de kleine velden worden alle Nederlandse gasvelden gerekend, behalve het Groningenveld (dat is circa 40 keer groter dan het op één na grootste Nederlandse gasveld)”, zo vermeldt het TNO jaarverslag delfstoffenwinning 2021.8 Door het ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK), noch door TNO of het CBS wordt bijgehouden welk deel van de gasbaten specifiek afkomstig zijn uit het Groningenveld. 8 TNO (juli 2022), p. 15.

Gasbaten Groningenveld niet afzonderlijk geadministreerd

De commissie heeft daarom aan het ministerie van Economische Zaken en Klimaat, de NAM en haar aandeelhouders Shell en ExxonMobil gevraagd om een overzicht van de feitelijke verdeling van de inkomsten van de aardgaswinning uit het Groningenveld tussen de Staat en de andere partijen in het gasgebouw over de gehele onderzoeksperiode. Het ministerie geeft aan dat de feitelijke inkomsten van andere partijen dan de Staat niet herleidbaar zijn uit de bij het ministerie beschikbare bronnen. Dit betekent dat het opstellen van een feitelijke verdeling van de inkomsten van de aardgaswinning tussen de Staat en de andere partijen in het gasgebouw voor het ministerie niet mogelijk is. Het opstellen van een benadering van een verdeling van inkomsten is volgens het ministerie per definitie arbitrair. Het ministerie van EZK acht het in het kader van waarheidsvinding niet zuiver om op basis van diverse aannames inlichtingen te verstrekken omtrent inkomsten van andere partijen dan het ministerie van EZK zelf.

Shell berekent baten Groningenveld

Van de overige benaderde partijen heeft Shell wel een dergelijk overzicht opgesteld, zonder daarbij een beroep te doen op bedrijfsvertrouwelijkheid. De cijfers in dit overzicht zijn ontleend aan jaarrekeningen van de Maatschap Groningen en belastingaangiften van de NAM en lopen vanaf 1963 tot en met het jaar 2020. In tabel III.2 zijn de belangrijkste cijfers samengevat. Onder ‘afdrachten’ is verstaan de afdracht aan EBN (40%), de afdrachten in het kader van de meeropbrengstregeling (MOR) en overige afdrachten aan de Staat. Omdat al deze afdrachten en de betaalde vennootschapsbelasting direct of indirect (via EBN en Belastingdienst) naar de rijksbegroting vloeien, is er in tabel III.2 van uitgegaan dat deze posten tezamen de gasbaten van de Nederlandse Staat uit het Groningenveld vormen.

Themahoofdstukken, verantwoording en bijlagen

Gasbaten Groningenveld ruim 363 miljard euro

Uit deze cijfers van Shell kan worden opgemaakt dat over de periode van de Groningse gaswinning tot en met 2020 gemiddeld 85% van alle baten van het Groningenveld bij de Staat en 15% bij de oliemaatschappijen terecht zijn gekomen. Gecorrigeerd voor inflatie bedraagt de waarde van de Groningse gaswinning tot en met 2020 in totaal 430 miljard euro. Hiervan heeft de Staat ruim 363 miljard euro ontvangen en Shell en ExxonMobil ieder ruim 33 miljard euro als winst.9

Gerelateerd aan de gasbaten van alle velden – die de AR becijfert op 454 miljard euro, zie paragraaf III.1.3 – zou dan zo’n 80% van de gasbaten voor de Staat afkomstig zijn uit de Groningse gaswinning en 20% uit de kleine velden. De commissie heeft de aannames, rekenmethoden en onderliggende data in deze berekening van Shell niet zelf kunnen verifiëren. In Het Financieele Dagblad (FD) van 6 september 2022 komen de genoemde cijfers deels al voortijdig naar buiten. In het artikel in het FD staat: “In een reactie bevestigt het ministerie van Economische Zaken en Klimaat de verdeling van de winst tussen de staat en de Olies.”10

Op 12 december 2022 vormt het door Shell berekende bedrag van ruim 363 miljard euro aan baten voor de Staat uit het Groningenveld mede de onderbouwing van een motie van vier regeringsfracties waarin het kabinet wordt opgeroepen met een langetermijninvesteringsagenda voor het Noorden te komen.11 In de motie staat onder meer: “overwegende dat het Groningenveld de Nederlandse Staat ruim €363 miljard heeft opgeleverd en hiervan slechts een fractie in Groningen is geïnvesteerd” (zie ook paragraaf III.2 hierna).

Relatieve omvang van de gasbaten ook groot

Tot nu toe zijn in dit hoofdstuk de gasbaten steeds in bedragen weergegeven, ofwel in absolute termen. De relatieve omvang van de gasbaten wordt vaak geduid door deze uit te drukken als percentage van het bruto binnenlands product (bbp). Dat geeft aan welk deel van ons nationaal inkomen te danken is aan de gasbaten. In figuur III.1 zijn de gasbaten zowel in absolute zin (in miljarden euro’s per jaar = oranje balken), als in relatieve zin (als aandeel in het bbp van het betreffende jaar was in procenten = blauwe lijn) opgenomen.

9 Dit betreft de via de NAM in Nederland gerealiseerde winst van Shell en ExxonMobil op het Groningengas. De totale winst is hoger wanneer ook rekening zou worden gehouden met de winst van de dochterondernemingen van Shell en ExxonMobil in Duistland en België waar het geëxporteerde Groningengas deels ook aan is verkocht (zie ook hoofdstuk 1, paragraaf 1.3.4 en tabel 1.5). De omvang van winst die buitenlandse kopers hebben gemaakt specifiek op Groningengas is niet te achterhalen.

10 Been (6 september 2022), p. 3.

11 Kamerstuk II 2022/23, 36200-XIII, nr. 93.

De gasbaten zijn van grote betekenis voor de rijksbegroting en het beheersen van de overheidsfinanciën. Vanaf 1992 is in Europees verband afgesproken dat het zogenoemde EMU-saldo niet lager dan -3% van het bruto binnenlands product (bbp) mag zijn (zie ook hoofdstuk 5 en 6). De gasbaten zijn van invloed op de hoogte van het EMU-saldo, ook vaak aangeduid als overheidssaldo. Om dit te illustreren bevat figuur III.2 een overzicht van de ontwikkeling van het overheidssaldo van Nederland voor de periode vanaf 2001, met daarbij een onderscheid in enerzijds de feitelijke situatie – ofwel het gerealiseerde EMU-saldo inclusief de gasbaten – en anderzijds de fictieve situatie – wat het EMU-saldo geweest zou zijn zonder gasbaten.

Het boek Gaswinning Groningen van Herman Damveld benoemt nog een andere manier om de relatieve omvang van de gasbaten te duiden. Hierbij wordt de omvang van gasbaten per dag weergegeven.12 In deze benadering is te zien dat in het recordjaar 2013 elke dag ruim 44 miljoen euro werd verdiend aan aardgas.

Themahoofdstukken, verantwoording en bijlagen

Figuur III.1 Gasbaten alle velden: absoluut per jaar en als percentage van het bbp

Bron: Cijfers CBS en NAM

Overheidssaldo 2001-2020 ‘met en zonder gasbaten’

Bron: Cijfers CBS

III.2 Besteding van de gasbaten

III.2.1 Gasbaten niet geoormerkt in de schatkist

Over de feitelijke besteding van aardgasbaten valt betrekkelijk weinig te zeggen omdat de gasbaten vrijwel altijd integraal deel hebben uitgemaakt van de algemene middelen. Ofwel, ze zijn zonder verdere oormerking rechtstreeks in de schatkist gestort. De Algemene Rekenkamer vat het in 2014 in het al eerder genoemde rapport Besteding van aardgasbaten: feiten, cijfers en scenario’s kernachtig samen: “Precieze besteding merendeel aardgasbaten niet traceerbaar: Gedurende het grootste deel van de periode 1960-heden zijn de aardgasbaten in de staatskas gevloeid. Het geld is besteed aan uiteenlopende doelen op de begrotingen van de ministeries en kan zodoende niet worden herleid tot specifieke uitgaven.”13

Gasbaten in een fonds?

In de loop der tijd is er niettemin met enige regelmaat een (politieke) discussie geweest over de vraag of gasbaten niet beter apart gezet kunnen worden in een vermogensfonds, dan wel een verdeelfonds. De daarvoor gebruikte argumenten komen kernachtig terug in de slogans ‘sparen voor later’, respectievelijk ‘ondergronds vermogen voor bovengronds vermogen’.

De gedachte achter ‘sparen voor later’ is dat incidentele baten (aardgasbaten zijn immers eindig) gespaard moet worden om het directe profijt ervan over een langere periode te kunnen spreiden. Ook toekomstige generaties zouden op die manier rechtstreeks profijt hebben van de ooit eenmalig gewonnen bodemschatten. De gedachte achter ‘ondergronds vermogen voor bovengronds vermogen’ zegt iets over de aanwendingsrichting van incidentele grondstofbaten. Gasbaten zouden in de optiek van sommige economen niet aangewend moeten worden voor consumptieve doeleinden (‘verjubelen van de gasbaten’) maar slechts voor specifieke doelen, zoals investeringen in infrastructuur.

Een voorbeeld van de eerste gedachte is het al eerder genoemde staatsvermogensfonds, waarvoor Noorwegen heeft gekozen. Olie- en gasbaten worden via een door de Staat beheerd fonds belegd en een deel van het rendement van dat fonds (in casu 4% per jaar van het fondsvermogen) wordt vervolgens gebruikt voor jaarlijkse uitgaven. Zo ontstaat een permanente vaste inkomstenbron uit de rendementen van het fonds. Een voorbeeld van de tweede gedachte is een verdeelfonds zoals het Fonds Economische Structuurversterking. De Algemene Rekenkamer schrijft in de samenvatting van het rapport uit 2014 hierover: “Een uitzondering vormt de periode tussen 1995 en 2010. In die jaren is een deel van de aardgasbaten in het Fonds Economische Structuurversterking (FES) gestort. Via dit fonds heeft het geld een traceerbare bestemming gekregen. Het is besteed aan investeringsprojecten die de economische structuur moesten versterken. Het FES-geld werd met dit oormerk verdeeld over een aantal ministeries. Het FES fungeerde dus als een verdeelfonds. Er is in totaal € 33 miljard in het FES gevloeid, waarvan € 26 miljard afkomstig was uit de aardgasbaten. Deze middelen zijn voor ongeveer 80% uitgegeven aan investeringsprojecten op het gebied van verkeer en vervoer, zoals de Betuwelijn en de Hogesnelheidslijn