VII Aansprakelijkheid en zorgplicht

Dit themahoofdstuk gaat in op de aansprakelijkheid en de zorgplicht van de NAM, de Staat en staatsdeelneming EBN. Het centrale onderwerp van dit hoofdstuk is de zorgplicht die rust op de mijnbouwexploitant (als houder van de mijnbouwvergunning) en de zorgplicht van de Staat aan de orde. Schending van de zorgplicht kan ertoe leiden tot dat de exploitant en de Staat voor schade aansprakelijk worden gesteld. Daarom komt ook beider aansprakelijkheid aan de orde in dit hoofdstuk. De positie van staatsdeelneming EBN wordt eveneens beschreven. In een belangrijke beslissing van 19 juli 2019 oordeelt de Hoge Raad dat EBN moet worden aangemerkt als exploitant van het Groningenveld. Schending van de zorgplicht kan zelfs leiden tot strafrechtelijke vervolging, maar dat onderwerp wordt in dit hoofdstuk slechts kort aangestipt.

Dit themahoofdstuk bevat een groot aantal wetsartikelen, afkomstig uit wetten die deels niet meer in werking zijn, maar vanuit de historie wel van invloed zijn op de huidige aansprakelijkheid en zorgplicht ten aanzien van (de gevolgen van) de gaswinning, waarvoor de concessie immers ook al 60 jaar geleden verleend is. Dit maakt dit hoofdstuk wellicht wat minder toegankelijk voor niet-juristen. Desondanks is de enquêtecommissie van mening dat een juridische uiteenzetting over de onderwerpen aansprakelijkheid en zorgplicht in haar rapport niet mag ontbreken.

VII.1 Aansprakelijkheid en de zorgplicht van de mijnbouwexploitant (de NAM)

Nadeel voorkomen

Op grond van de concessie die op 30 mei 1963 aan de NAM is verleend, geldt de voorwaarde voor de NAM dat zij de mijnwerken (de gaswinning) zo moet inrichten en leiden “dat ongerief of nadeel aan de in het concessieveld gelegen of aangrenzende eigendommen zoveel doenlijk wordt vermeden”. Uit de nota van toelichting bij deze concessie blijkt dat de minister hier doelt op het voorkomen van verontreiniging van lucht en water en daaruit voortvloeiend gevaar, schade of hinder.1 In 1983 schrapt minister Van Aardenne van Economische Zaken deze concessievoorwaarde. De reden hiervoor is dat de verplichting tot schadevergoeding in de meeste gevallen door de burgerlijke rechter kan worden opgelegd, die daarbij de vrijheid heeft om herstel van de schade te eisen. Dit maakt deze concessievoorwaarde overbodig volgens de minister. Daarbij komt nog dat die voorwaarde misleidend kan werken, aldus de minister. “Immers, waar slechts over schadevergoeding in bepaalde gevallen wordt gesproken, kan ten onrechte de indruk ontstaan dat in andere gevallen de verplichting daartoe ontbreekt.”2

Introductie zorgplicht in de Mijnbouwwet (2003)

Bij de inwerkingtreding van de Mijnbouwwet op 1 januari 2003 geldt net als onder de Mijnwet 1810, dat de wet de wijze regelt waarop de winning van delfstoffen mag plaatsvinden. De aansprakelijkheid voor schade als gevolg van de winning wordt niet geregeld in de Mijnbouwwet, maar in het Burgerlijk Wetboek. Artikel 6:162 van het Burgerlijk Wetboek regelt de algemene aansprakelijkheid voor schade op grond van een onrechtmatige daad. In de Mijnbouwwet worden twee bepalingen opgenomen die samen met artikel 6:162 van het Burgerlijk Wetboek kunnen leiden tot de vaststelling van aansprakelijkheid van de mijnbouwexploitant voor schade: de artikelen 33 en 34.

• Artikel 33 van de Mijnbouwwet introduceert een wettelijke zorgplicht voor de mijnbouwexploitant. De Mijnbouwwet gebruikt overigens niet het woord ‘exploitant’, maar de ‘houder van de (winnings)vergunning’. Schending van deze zorgplicht kan een onrechtmatige daad opleveren.

• Artikel 34 bepaalt dat het winnen van delfstoffen moet geschieden overeenkomstig een winningsplan. Het niet-naleven van het winningsplan kan ertoe leiden dat de exploitant onzorgvuldig handelt, als gevolg waarvan hij aansprakelijk zou kunnen zijn op grond van artikel 6:162 BW.

Sinds de inwerkingtreding van de Mijnbouwwet is artikel 33 twee keer gewijzigd.

Tekstkader VII.1 bevat de huidige tekst (januari 2023) van artikel 33.

Tekstkader VII.1 De zorgplicht van de mijnbouwexploitant in de Mijnbouwwet (artikel 33)

Artikel 33, eerste lid, van de Mijnbouwwet luidt:

1. De houder van een vergunning als bedoeld in artikel 6 of 25, dan wel, ingeval de vergunning haar gelding heeft verloren, de laatste houder daarvan, neemt alle maatregelen die redelijkerwijs van hem gevergd kunnen worden om te voorkomen dat als gevolg van de met gebruikmaking van de vergunning verrichte activiteiten: a. nadelige gevolgen voor mens en milieu worden veroorzaakt, b. schade door bodembeweging wordt veroorzaakt, c. de veiligheid wordt geschaad, of d. het belang van een planmatig beheer van voorkomens van delfstoffen of aardwarmte wordt geschaad.

Deze zorgplicht betekent dat de NAM alle maatregelen moet nemen die redelijkerwijs van haar gevergd kunnen worden om te voorkomen dat de gaswinning (onder meer) schade door bodembeweging veroorzaakt en de veiligheid schaadt. Welke maatregelen redelijkerwijs van een vergunninghouder kunnen worden verwacht, staat in de memorie van toelichting

Boek 5

Themahoofdstukken, verantwoording en bijlagen

bij de Mijnbouwwet: “Deze verplichting gaat niet zo ver, dat een normale winning, die soms onvermijdelijk bodembewegingen met zich meebrengt, niet meer mogelijk zou zijn. Wél dient de vergunninghouder te voorkomen, dat bijvoorbeeld door een bijzondere wijze van winning meer schade of een grotere kans op schade ontstaat dan zou ontstaan bij een ‘normale’ wijze van winning. Ook dient de vergunninghouder te voorkomen dat de (externe) veiligheid wordt geschaad of nadelige gevolgen voor het milieu worden veroorzaakt.”3 Wat ‘normaal’ is, is niet nader gedefinieerd. Daar moeten betrokkenen in praktijk nader invulling aan geven. In het Mijnbouwbesluit worden aanvullende regels gesteld over de winning.

Aansprakelijkheid van de exploitant tot 2003

Ten tijde van de concessieverlening aan de NAM voor het Groningenveld in 1963 gelden de Mijnwet 1810 en het oude Burgerlijk Wetboek (oud BW). Het oud BW bevat geen bepaling over de aansprakelijkheid van een mijnbouwexploitant. De aansprakelijkheid wordt in die tijd dan ook beoordeeld aan de hand van de algemene artikelen 1401 en 1402 van het oud BW over onrechtmatige daad. Deze artikelen bepalen dat eenieder verantwoordelijk is voor schade veroorzaakt door zijn daad, zijn nalatigheid of zijn onvoorzichtigheid.

De Mijnwet 1810 bevat in artikel 15 wel een aansprakelijkheid van de mijnbouwexploitant voor (elke) schade die een eigenaar lijdt door werkzaamheden van de exploitant onder zijn huis of woonplaats. Mede op grond van Franse jurisprudentie wordt in die tijd aangenomen dat artikel 15 van de Mijnwet 1810 aansprakelijkheid oplevert indien het causale verband tussen de mijnbouwactiviteit en de schade kan worden bewezen. Schuld bij de mijnbouwexploitant is niet vereist. Artikel 15 omvat dus reeds (impliciet) een risicoaansprakelijkheid. Artikel 15 van de Mijnwet 1810 vervalt op 5 juni 1996. Deze bepaling zou in de praktijk namelijk weinig betekenis hebben. In de memorie van toelichting bij de Mijnbouwwet 2003 staat over deze periode dat in die tijd de aansprakelijkheid met betrekking tot de schadelijke gevolgen van mijnbouwactiviteiten beperkt geregeld was. Aansprakelijkheidskwesties moesten daarom in beginsel op basis van de algemene regeling van artikel 1402 van het oud BW (of diens opvolger) worden beoordeeld. Op 1 januari 1992 treedt het nieuwe Burgerlijk Wetboek in werking. De artikelen 1401 en 1402 van het oud BW over de onrechtmatige daad vervallen en worden vervangen door artikel 6:162 van het (nieuwe) Burgerlijk Wetboek.

Invoering risicoaansprakelijkheid in de Mijnbouwwet (2003)

In de Mijnbouwwet (2003) wordt naast de zorgplicht ook – door een wijziging van het Burgerlijk Wetboek – een risicoaansprakelijkheid voor de mijnbouwexploitant ingevoerd (in artikel

6:177, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek). Dit artikel bepaalt dat de exploitant van een mijnbouwwerk aansprakelijk is voor schade die ontstaat door beweging van de bodem als gevolg van de exploitatie van dat mijnbouwwerk. Deze nieuwe aansprakelijkheid bestaat naast de algemene aansprakelijkheid op grond van onrechtmatige daad, die is geregeld in artikel

6:162 van het Burgerlijk Wetboek. Het betreft een risicoaansprakelijkheid: er hoeft geen sprake te zijn van schuld van de exploitant en er hoeft niet te worden aangetoond dat het mijnbouwwerk gebrekkig is. Het nieuwe artikel is het gevolg van een aangenomen amendement van de Tweede Kamerleden Jan van Walsem (D66) en Marijke Augusteijn-Esser (D66). Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat er vooral wordt gedacht aan schade door bodemdaling. Zo staat in de memorie van toelichting: “Tot de hier bedoelde schade hoort eerst en vooral de schade door bodemdaling.” Ook in de nota naar aanleiding van het verslag wordt voornamelijk ingegaan op schade door bodemdaling, en niet door bodemtrillingen. Er staat: “Bodemtrillingen kunnen met name voor gebouwen schadelijke gevolgen hebben”.4 Dit artikel wordt in (latere) procedures tegen de NAM gebruikt als grondslag voor de gevorderde schadevergoeding.

Artikel 34 van de Mijnbouwwet bepaalt dat het winnen van delfstoffen moet plaatsvinden overeenkomstig een winningsplan. In de memorie van toelichting is bepaald dat in het winningsplan moet staan hoeveel de bodem maximaal mag dalen, en dat de bodem niet verder mag dalen dan deze verwachting. Hierover wordt opgemerkt: “omdat er een relatie kan bestaan tussen de winning en de te verwachten bodemdaling als gevolg van die winning zullen de te verwachten (maximum) waarden in het plan moeten worden opgenomen. […] Als er meer bodemdaling dreigt op te treden dan als maximumwaarden in het winningsplan zijn neergelegd, zal in eerste instantie de winning zodanig moeten worden aangepast dat binnen de grenzen van het plan gewonnen wordt. Zo nodig kan het plan worden aangepast”. Het niet-naleven van het winningsplan kan leiden tot de conclusie dat er sprake is geweest van onzorgvuldig handelen hetgeen zou kunnen leiden tot aansprakelijkheid krachtens artikel 6:162 van het Burgerlijk Wetboek.

Zorgplicht van de NAM is onderdeel van het Akkoord op Hoofdlijnen

Voor Shell en ExxonMobil is het sinds het voorjaar van 2017 erg belangrijk dat de risico’s voor de NAM op onrechtmatig handelen en strafrechtelijke vervolging vanwege de gaswinning uit het Groningenveld worden beperkt (zoals ook beschreven in paragraaf 7.3.1 van hoofdstuk 7).

De oliemaatschappijen willen dat de Staat verantwoordelijk wordt voor het niveau van de gaswinning en bepaalt hoeveel gas gewonnen moet worden. De NAM moet een winningsplicht krijgen. Deze ‘herijking van verantwoordelijkheden’ is onderdeel van de onderhandelingen die de oliemaatschappijen voeren met de Staat en die gaan over de herziening van de afspraken in het gasgebouw. Uiteindelijk krijgt deze herijking vorm in het Akkoord op Hoofdlijnen uit 2018, in artikelen 3.3 en 3.4.

Tekstkader VII.2 De artikelen 3.3 en 3.4 van het Akkoord op Hoofdlijnen

De artikelen 3.3 en 3.4 van het Akkoord op Hoofdlijnen luiden als volgt:

3.3 De Staat heeft het voornemen wettelijk te verankeren dat het winningsniveau en de voorwaarden die van invloed zijn op de seismische activiteit nauwkeurig door de Minister worden vastgesteld. De Minister neemt een besluit na weging van alle relevante publieke belangen. Bij de vaststelling van het winningsniveau en de voorwaarden waaronder wordt gewonnen, is voor NAM geen rol weggelegd. Dit leidt er toe dat NAM geen keuzevrijheid heeft over hoeveel er gewonnen wordt en de wijze waarop.

Themahoofdstukken, verantwoording en bijlagen

3.4 De Staat heeft het voornemen wettelijk te verankeren dat NAM gehouden zal zijn tot het zorgvuldig winnen van de door de Minister vastgestelde hoeveelheden gas als exploitant van het Groningenveld conform de vastgestelde operationele strategie en met inachtneming van de geldende wet- en regelgeving.

Wijziging zorgplicht vanwege winningsplicht NAM

Op basis van de Wet minimaliseren van de gaswinning uit het Groningenveld wordt per 1 oktober 2018 een winningsplicht ingevoerd voor de NAM. Voor de gaswinning geldt voortaan dat de minister van Economische Zaken en Klimaat in een vaststellingsbesluit de operationele strategie vaststelt. De NAM is verplicht deze operationele strategie uit te voeren (winningsplicht).5 Zie ook de beschrijving over dit onderwerp in paragraaf 8.3.6 van hoofdstuk 8.

De NAM kan niet besluiten om de winning van gas uit het Groningenveld te verminderen. Om die reden is in artikel 52g van de Mijnbouwwet een afzonderlijke zorgplicht opgenomen die is toegesneden op deze specifieke situatie. De zorgplicht met betrekking tot de veiligheid is overgegaan naar de minister van Economische Zaken en Klimaat. Deze nieuwe zorgplicht van artikel 52g geldt met ingang van 1 oktober 2019.

Tekstkader VII.3 De zorgplicht voor de winning uit het Groningenveld

Artikel 52g van de Mijnbouwwet luidt:

1. De houder van de winningsvergunning Groningenveld voert de door Onze Minister vastgestelde operationele strategie en indien die is opgelegd, een tijdelijke maatregel als bedoeld in artikel 52e, tweede lid, op zodanige wijze uit dat de nadelige gevolgen van de gaswinning uit het Groningenveld zoveel mogelijk worden beperkt.

2. De houder van de winningsvergunning Groningenveld neemt alle noodzakelijke maatregelen om de gevolgen van een zwaar ongeval voor mens en milieu te beperken.

3. Onze Minister neemt alle maatregelen die redelijkerwijs van hem gevergd kunnen worden om te voorkomen dat als gevolg van de gaswinning uit het Groningenveld de veiligheid wordt geschaad.

4. Na beëindiging van de winning uit het Groningenveld neemt de houder van de winningsvergunning Groningenveld dan wel, indien deze vergunning haar gelding heeft verloren, de laatste houder daarvan, alle maatregelen die redelijkerwijs van hem gevergd kunnen worden om nadelige gevolgen van de gaswinning uit het Groningenveld zoveel mogelijk te beperken.

5. Bij ministeriële regeling worden nadere regels gesteld over het uitvoeren van de door Onze Minister vastgestelde operationele strategie.

Op grond van artikel 52g, vijfde lid, van de Mijnbouwwet zijn aan de Mijnbouwregeling vijf artikelen (1.3a.5 tot en met 1.3a.9) toegevoegd waarin de uitvoering van de operationele strategie door de vergunninghouder (de NAM) verder is uitgewerkt.6 Vastgelegd is op welke manier de vergunninghouder de gevolgen van de gaswinning uit het Groningenveld moet monitoren en daarover moet rapporteren. “De gedachte hierachter is dat bezien kan worden of er ingegrepen wordt in de wijze waarop het gas wordt gewonnen, mochten de seismische ontwikkelingen daar aanleiding toe geven”, zo schrijft de minister in de toelichting. Het monitoren moet gebeuren in lijn met wat is vastgelegd in het Groningen Meet- en Regelprotocol “dat destijds op grond van een aan het instemmingsbesluit 2016 verbonden voorschrift door de vergunninghouder is opgesteld ten genoegen van de inspecteur-generaal der mijnen”.

Het meet-en-regelprotocol is sinds 2017 verplicht voor de NAM. In het protocol staat hoe de NAM de seismiciteit (aantallen en zwaarte van de bevingen) meet en analyseert, en – als dat nodig is – welke maatregelen de NAM neemt om seismische risico’s te beperken.7 De NAM houdt aan de hand van een aantal ‘parameters’ en hun waarden de situatie in het Groningenveld in de gaten. Tot die parameters behoren bijvoorbeeld de piekgrondversnelling en piekgrondsnelheid (twee indicators die inzicht geven in de trillingen van de bodem na een beving).

In de Mijnbouwregeling staat wat de vergunninghouder moet doen als de voorgeschreven grenswaarden voor de parameters worden overschreden. Indien hierna blijkt dat het verwachte veiligheidsrisico significant hoger is dan wat eerder is berekend ter onderbouwing van de operationele strategie, dan moet de vergunninghouder dit melden. Daarbij moet de vergunninghouder een analyse aanleveren met voorstellen om deze risico’s, binnen de vastgestelde operationele strategie, te minimaliseren. Deze meldplicht geldt ook als er een aardbeving plaatsvindt met een magnitude van 3,0 of hoger op de schaal van Richter.

Schending van de zorgplicht door de mijnbouwexploitant kan een onrechtmatige daad opleveren die leidt tot aansprakelijkheid van de exploitant voor de schade als gevolg van die

Boek 5

Themahoofdstukken, verantwoording en bijlagen

schending. De aansprakelijkheid uit een onrechtmatige daad is ruimer dan aansprakelijkheid wegens schending van de zorgplicht van de Mijnbouwwet. Daarnaast kan schending van de zorgplicht strafbaar zijn op grond van de Wet op de economische delicten of het Wetboek van Strafrecht.

Strafrechtelijke aansprakelijkheid van de mijnbouwexploitant

Overtreding van de zorgplicht van artikel 33 van de Mijnbouwwet is een economisch delict in de zin van de Wet op de economische delicten. Sinds de invoering van de winningsplicht voor de NAM is ook overtreding van artikel 52g, vijfde lid, een economisch delict.8 Concreet betekent dit dat sprake moet zijn van overtreding van een van de artikelen 1.3a.5 tot en met 1.3a.9 van de Mijnbouwregeling. De economische delicten, bedoeld in artikel 1, onder 1°, zijn misdrijven, voor zover zij opzettelijk zijn begaan. Voor zover deze economische delicten geen misdrijven zijn, zijn zij overtredingen (artikel 2 lid 1 van de Wet op de economische delicten). De straf voor een misdrijf is een gevangenisstraf van ten hoogste zes jaar, taakstraf of geldboete van de vijfde categorie (maximaal €90.000). De straf voor een overtreding is hechtenis van ten hoogste een jaar, taakstraf of geldboete van de vierde categorie (maximaal €22.500).

Schending van de zorgplicht door de exploitant kan ook leiden tot strafrechtelijke vervolging. In 2015 doet de Groninger Bodem Beweging aangifte tegen de NAM. Deze aangifte is gebaseerd op “het plegen of medeplegen (met de Staat, in het bijzonder het ministerie van EZ) van het opzettelijk vernielen van gebouwen of voor publiek toegankelijke plaatsen, waarbij levensgevaar voor een ander te duchten valt” (artikel 170, onder 2e van het Wetboek van Strafrecht) in de periode 1963-2015, en subsidiair op “het opzettelijk wederrechtelijk vernielen van gebouwen” in de periode 2009-2015 (artikel 350, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht). De aangifte ziet verder op het witwassen van de met genoemde misdrijven (met de aardgaswinning) verkregen gelden (artikel 420bis, eerste lid onder b, jo. artikel 420ter van het Wetboek van Strafrecht). Als gevolg van deze aangifte doet het Openbaar Ministerie nog steeds onderzoek naar mogelijke strafrechtelijke vervolging van de NAM, zoals is beschreven in paragraaf 7.3.1 van hoofdstuk 7.

Jurisprudentie over civielrechtelijke aansprakelijkheid van de mijnbouwexploitant Uit de gepubliceerde uitspraken over aansprakelijkheid van de mijnbouwexploitant (de NAM) komt het volgende beeld naar voren. De vorderingen tot schadevergoeding werden doorgaans primair gebaseerd op artikel 6:177 van het Burgerlijk Wetboek (risicoaansprakelijkheid van de mijnbouwexploitant) en subsidiair op artikel 6:162 van het Burgerlijk Wetboek (onrechtmatige daad). Voor de onrechtmatige daad van de NAM werd in een aantal gevallen schending van de zorgplicht van de exploitant van artikel 33 Mijnbouwwet aangevoerd, maar dit vormde geen aanleiding voor een expliciete overweging hierover door de rechter. Schending van de zorgplicht van de Mijnbouwwet is namelijk niet nodig om artikel 6:177 van het Burgerlijk Wetboek toe te kunnen passen.

In maart 2018 is de schadeafhandeling overgegaan naar het publiekrecht (naar de Tijdelijke Commissie Mijnbouwschade Groningen en later het Instituut Mijnbouwschade Groningen). Ondanks deze overgang kan de NAM nog steeds aansprakelijk gesteld worden bij de civiele rechter. Er zijn echter geen vonnissen bekend in zaken tegen de NAM over aansprakelijkheid