VII Aansprakelijkheid en zorgplicht

voor mijnbouwschade vanwege de Groningse gaswinning ingediend na deze overgang naar het publiekrecht.

VII.2 Aansprakelijkheid en de zorgplicht van de Staat

Aansprakelijkheid van de Staat in verband met de Groningse gaswinning was lang een puur theoretische mogelijkheid, maar daar komt door de rechtspraak verandering in.

Schending van de zorgplicht in 2017 aangenomen in lagere rechtspraak

Op 1 maart 2017 oordeelt de Rechtbank Noord-Nederland in twee zaken dat de Staat van januari 2013 tot en met 18 november 2015 (de datum van een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State) zijn zorgplicht heeft geschonden en onrechtmatig heeft gehandeld op grond van artikel 6:162 van het Burgerlijk Wetboek.9 Volgens de rechtbank had de minister van Economische Zaken en Klimaat na de aardbeving bij Huizinge in augustus 2012, bij de gaswinning een andere afweging moeten maken. De rechtbank verwijst in dit verband naar de kanttekeningen van de Afdeling bestuursrechtspraak in dier uitspraak van 18 november 2015 over het instemmingsbesluit en wijzigingsbesluit 2015.

De kanttekeningen die de Afdeling bestuursrechtspraak plaatste in 2015, zijn volgens de rechtbank van belang bij de beoordeling van de vraag of de minister in 2013 ambtshalve niet al eerder en tot een grotere reductie van de gaswinning had moeten besluiten. In de uitspraak staat: “De rechtbank concludeert dat de minister gehouden was om de gasproductie met het oog op de veiligheidsrisico’s voor inwoners in het Groningenveld zoveel als gelet op de leveringszekerheid mogelijk was te beperken en dat de Staat niet aannemelijk heeft gemaakt dat een eerdere reductie van de winning gelet op de leveringszekerheid niet mogelijk was. In de uitspraak van de Afdeling vindt de rechtbank daarvoor ook geen aanknopingspunten. In die uitspraak leest de rechtbank dat de Afdeling van oordeel is dat de minister, hoewel hij een ruime beoordelingsmarge heeft, gelet op de veiligheidsrisico’s in het aardbevingsgebied een onjuiste afweging heeft gemaakt door de winningsplafonds hoger vast te stellen dan de hoeveelheid die volgens GTS met het oog op de leveringszekerheid in een gemiddeld jaar minimaal nodig is. De rechtbank sluit zich hierbij aan en concludeert dat de Staat zijn zorgplicht als bedoeld in 6:162 BW na de beving in Huizinge en het daaropvolgende rapport van SodM onvoldoende heeft ingevuld. Dat betekent dat de onder I door eisers gevorderde verklaring voor recht tegen de Staat toewijsbaar is, zij het beperkt tot de periode januari 2013 tot de uitspraak van de Afdeling van 18 november 2015.”

De Staat is volgens de rechtbank niet risicoaansprakelijk op grond van artikel 6:177 van het Burgerlijk Wetboek omdat hij niet is aan te merken als exploitant van het mijnbouwwerk, maar de Staat kan wel aansprakelijk gesteld worden op grond van artikel 6:162 van het Burgerlijk Wetboek.

In een vonnis van 15 november 2017 bevestigt dezelfde rechtbank, onder verwijzing naar haar eerdere uitspraak van 1 maart 2017, dat de Staat van januari 2013 tot en met 18 november 2015 zijn zorgplicht jegens eisers heeft geschonden door de gasproductie niet te beperken na het

Boek 5

Themahoofdstukken, verantwoording en bijlagen

advies van Staatstoezicht op de Mijnen van januari 2013. In het advies van de toezichthouder stond dat de gasproductie uit het Groningse gasveld ‘zo snel mogelijk en zo veel als mogelijk en realistisch is’, moet worden teruggebracht. De rechtbank oordeelt in deze zaak echter uiteindelijk dat de Staat niet aansprakelijk is, omdat het causale verband ontbreekt tussen de door gaswinning veroorzaakte schade en het handelen van de Staat.

Prejudiciële beslissing Hoge Raad over zorgplicht Staat

Bij tussenvonnis van 10 oktober 2018 stelt de Rechtbank Noord-Nederland prejudiciële vragen aan de Hoge Raad.10 Eén vraag heeft betrekking op aansprakelijkheid van de Staat voor de aardbevingsschade. Deze vraag luidt als volgt: “3. Onder welke omstandigheden kan de Staat – mede gelet op de artikelen 2, 3 en 8 van het EVRM [Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens] aansprakelijk worden gehouden voor aardbevingsschade op grond van artikel 6:162 BW?”

Tekstkader VII.4 Uitleg prejudiciële vragen

Een prejudiciële vraag is een rechtsvraag van een (lagere) rechter aan de Hoge Raad over de uitleg van een rechtsregel. Daar kan behoefte aan zijn als de Hoge Raad over die vraag niet eerder heeft beslist. Het gaat om vragen die zich voordoen in een concrete zaak die bij een rechtbank of hof in behandeling is. Daarbij moet wel worden voldaan aan een aantal voorwaarden: een antwoord op deze vraag moet nodig zijn voor het nemen van een beslissing in een zaak en dezelfde vraag moet aan de orde zijn in een groot aantal samenhangende zaken, bijvoorbeeld een massavordering.

Bijzonder is dat de Tijdelijke wet Groningen het mogelijk maakt voor de rechtbank om prejudiciële vragen te stellen aan de Afdeling bestuursrechtspraak. Artikel 16 van die wet luidt: “1. De rechtbank kan in een beroep tegen een besluit op grond van deze wet op verzoek van een partij of ambtshalve de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een rechtsvraag stellen ter beantwoording bij wijze van een prejudiciële uitspraak, indien een antwoord op deze vraag nodig is om op het beroep te beslissen en rechtstreeks van belang is”.

De Hoge Raad beoordeelt in zijn prejudiciële beslissing van 19 juli 2019 de eventuele schending van de zorgplicht en aansprakelijkheid van de Staat aan de hand van een uitleg van de artikelen 2, 3 en 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens.11

10 Rb. Noord-Nederland 10 oktober 2018, ECLI:NL:RBNNE:2018:4009.

11 HR 19 juli 2019, ECLI:NL:HR:2019:1278.

Tekstkader VII.5 Fundamentele rechten van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens

Het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) bevat de mensenen burgerrechten van alle inwoners die wonen in de landen aangesloten bij het verdrag. Schendingen van de rechten uit het EVRM door de overheid kunnen worden voorgelegd aan het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM). Dat kan wanneer de klager zonder resultaat heeft geprocedeerd tot aan de hoogste rechterlijke instantie in zijn eigen land. Procedures bij het EHRM zijn vrij uitzonderlijk. Schending van het EVRM komt echter ook in nationale procedures aan de orde, omdat ook de nationale rechter aan het EVRM kan toetsen.

• artikel 2 van het EVRM bevat kort gezegd het recht op leven;

• artikel 3 bevat het verbod van foltering;

• artikel 8 bevat het recht op eerbiediging van privé-, familie- en gezinsleven.

De artikelen 2 en 8 van het EVRM zijn eerder al door de Afdeling bestuursrechtspraak, in haar uitspraak van 18 november 2015, van toepassing verklaard op de gaswinning.12 In een noot bij deze uitspraak in het tijdschrift AB rechtspraak Bestuursrecht wordt (mede) over de beoordeling van deze rechten een beschouwing gegeven.13 De Afdeling gaat in op de positieve verplichtingen die voor de Staat uit de artikelen 2 en 8 EVRM voortvloeien. Dat houdt in dat de Afdeling nagaat in hoeverre de Staat de plicht heeft om het mijnbouwbedrijf af te houden van het schenden van verdragsrechten.

Het recht op leven van artikel 2 EVRM biedt absolute bescherming aan burgers. Is er sprake van een levensbedreigende situatie waarin vrees voor verlies van levens meer dan aanvaardbaar aan de orde is, dan dient de Staat alle maatregelen te treffen om die situatie te beëindigen. Aan de Staat komt dan slechts beoordelingsruimte toe bij het bepalen van de manier waarop een einde wordt gemaakt aan die situatie.

Schending van artikel 8 vindt plaats indien het woongenot zodanig ernstig wordt aangetast dat er sprake is van een aanzienlijke vermindering van het woonplezier. Daarbij zijn de intensiteit en de duur van de overlast, alsmede fysieke of mentale effecten op de gezondheid of kwaliteit van leven van burgers, sterk bepalend in de uitspraken van het Europees Hof van de Rechten van de Mens.

Er is een ruime beoordelingsmarge voor de minister bij de invulling van de uit artikel 2 EVRM voortvloeiende verplichtingen. Uit de belangenafweging moet wel blijken dat de minister de noodzakelijke voorzorg heeft betracht, gelet op de ernst en de aard van de gevolgen van de gaswinning. “Dat blijkt het geval nu

12 ABRvS 18 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3578.

13 AB 2016/82, met noot H.E. Bröring en J.G. Brouwer.

Themahoofdstukken, verantwoording en bijlagen

hij naast het plaatsgebonden risico ook de veelsoortige andere nadelige gevolgen voor personen in het aardbevingsgebied ‘terdege’ in zijn belangenafweging heeft betrokken, aldus de Afdeling (r.o. 34.2).”

Met betrekking tot art. 8 EVRM oordeelt de Afdeling dat zij voor de noodzaak tot toepassing van het voorzorgsbeginsel geen reden ziet. De schrijvers van de genoemde noot stellen echter dat de Afdeling in deze uitspraak op diverse plekken indirect rekening houdt met het voorzorgsbeginsel.

De Hoge Raad beoordeelt de derde prejudiciële vraag in de rechtsoverwegingen 2.7.2 tot en met 2.7.13. In de rechtsoverwegingen 2.7.2 gaat de Hoge Raad in op de artikelen 2, 3 en 8 van het EVRM. De Hoge Raad beantwoordt in rechtsoverweging 2.7.13 deze prejudiciële vraag (vraag 3) als volgt: “Het antwoord op de derde prejudiciële vraag luidt dat de Staat onrechtmatig handelt als bedoeld in art. 6:162 BW indien hij ermee bekend is of ermee bekend moet zijn i. dat aan de gaswinning in Groningen gevaren verbonden zijn die met bodembeweging verband houden, ii. dat de kans op verwezenlijking van deze gevaren reëel is en iii. dat de verwezenlijking van deze gevaren tot ernstige of wijdverbreide schade kan leiden, maar desalniettemin nalaat tijdig de gezien de omstandigheden van het geval passende en redelijkerwijs te vergen maatregelen te treffen om het ontstaan van schade als gevolg van de gaswinning te voorkomen.

Tegen de achtergrond van de omstandigheden van het geval is geen andere conclusie mogelijk dan dat de Staat in ieder geval vanaf 1 januari 2005 bekend was of bekend had moeten zijn met i. de gevaren verbonden aan de gaswinning in Groningen, ii. de reële kans op verwezenlijking van deze gevaren en iii. de omstandigheid dat verwezenlijking van deze gevaren tot ernstige of wijdverbreide schade kon leiden.

De beantwoording van de vraag of de Staat tegen deze achtergrond onrechtmatig heeft gehandeld door na te laten passende en redelijkerwijs te vergen maatregelen te treffen, leent zich niet voor beantwoording door de Hoge Raad in deze prejudiciële procedure, nu die beantwoording een deels feitelijk karakter heeft. In het algemeen geldt dat de vraag of een handelen of nalaten van de Staat onrechtmatig is, in voorkomend geval moet worden beantwoord met inachtneming van de minimumeisen die de relevante bepalingen van het EVRM en de daarop betrekking hebbende jurisprudentie van het EHRM stellen aan het handelen of nalaten van de Staat. Hiervoor in 2.7.92.7.12 heeft de Hoge Raad een beknopt overzicht gegeven van de rechtspraak van het EHRM, waaruit volgt welke factoren de feitenrechter in ieder geval moet betrekken in de beoordeling van de hiervoor in 2.7.1 genoemde, op art. 2, 3 en 8 EVRM berustende, stellingen.”

Opvallend is dat de Hoge Raad in deze beslissing van 19 juli 2019, de datum vanaf wanneer de Staat bekend had moeten zijn met de gevaren die aan de gaswinning verbonden zijn, verder in het verleden legt dan de Rechtbank Noord-Nederland deed in haar uitspraak van 1 maart 2017.